El Modelo Social Europeo y sus propuestas y actuaciones ... propios/09 - EL MODELO SOCIAL... · aban duplicar la ayuda anual para el año 2010, ... duplicate the annual aid for year

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RESUMEN

La Unión europea definió en 2006 los pilares de su política de cooperación denominada El con-senso europeo sobre desarrollo. El objetivo central es la erradicación de la pobreza en el contexto del desarrollo sostenible, incluido el empeño en la realización de los Objetivos de Des-arrollo del Milenio (ODM). En ese marco, se fijaron unos compromisos financieros que plante-aban duplicar la ayuda anual para el año 2010, que no se han cumplido. Los otros dos objetivosde la estrategia, aumentar la eficacia de la ayuda y mejorar la coordinación entre los paísesmiembros de la UE, tampoco han avanzado ante la subordinación de la política de ayuda al de -sarrollo a los objetivos generales de la política exterior de los Estados. El análisis de los docu-mentos más recientes de la Comisión Europea muestran una jerarquía de criterios que privilegialos intereses de las empresas europeas, a los que se identifica con los intereses de los europeos, porencima de otras consideraciones. La falta de cumplimiento de los compromisos financieros juntocon la orientación práctica de la política de cooperación de la UE y de sus Estados miembros esuna seria limitación a la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Palabras clave:

Cooperación al desarrollo, pobreza, África, política europea, relaciones internacionales.

Joaquín Arriola

Profesor de Economía Política. Universidad del País Vasco / Euskal Herriko Unibersitatea

[email protected]

Sumario

1. Introducción. 2. El consenso europeo sobre desarrollo. 3. Los datos de la AOD. 4. Énfasis en el comercio. 5. La estrategia para África. 6. La eficacia y coherencia de la ayuda.

7. Los límites de la estrategia actual. 8. Bibliografía.

El Modelo Social Europeo y sus propuestas y actuaciones para el desarrollo de los países más pobres

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Fecha de recepción: 15/03/2010

Fecha de aceptación: 12/04/2010

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ABSTRACT

The UE defined in 2006 the pillars of his policy of cooperation, denominated the Europeanconsensus on development. The main objective is the eradication of poverty in the contextof the sustainable development, including the persistence in the accomplishment of the Millen-nium Development Goals (MDG). In that frame, financial commitments adopted, decided toduplicate the annual aid for year 2010. This target has not been fulfilled. The other two objec-tives of the strategy (to increase the effectiveness of the aid and to improve the coordination be-tween the Member States of UE) either haven’t been fulfilled. The analysis of the most recentdocuments of the European Commission shows a hierarchy of criteria that privileges the inter-ests of the European companies (identified with the European interests), over other considera-tions. The lack of fulfillment of the financial commitments and the practical direction of the policy of cooperation of UE (and his Member States) it is a serious limitation to the attainmentof the Millennium Development Goals (MDG).

Key words:

Cooperation, development, poverty, Africa, European policy, international relations.

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1 INTRODUCCIÓN

La Unión Europea proclama ser el mayor donante de ayuda al desarrollode todo el mundo. Más de la mitad de la ayuda proviene de los países miem-bros de la UE, y ésta en su conjunto destina el 0,4% de su PIB, más de 49.000millones de euros (2008) en concepto de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD).Además de las subvenciones, el Banco Europeo de Inversiones destina unos6.000 millones de euros a países socios de fuera de Europa, sobre todo paísesen desarrollo.

Habiendo pasado de puntillas sobre el fracaso de la Estrategia de Lisboa enlograr convertir a la UE en la región de mayor crecimiento, empleo e innova-ción del mundo, la Comisión Europea publicó a principios de marzo su nuevaestrategia Europa 2020(1), que incide en los mismos objetivos y procedimientos.La nueva estrategia se acuerda incluso en un breve apartado de los Objetivosde Desarrollo del Milenio:

«La UE es un protagonista mundial y se toma en serio sus responsabilida-des internacionales. Ha desarrollado una colaboración real con los países endesarrollo para erradicar la pobreza, promover el crecimiento y alcanzar losObjetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Tradicionalmente hemos tenidouna relación particularmente estrecha con África y tendremos que invertir másen el futuro para desarrollarla. Esto se enmarca en los esfuerzos generales actuales para mejorar la eficacia de nuestros programas de ayuda, especial-mente a través de un buen reparto del trabajo con los Estados miembros y reflejando mejor los objetivos de desarrollo en otras políticas de la Unión Europea.» (pp. 25-26).

En esta perspectiva, en los últimos años la Comisión Europea ha impulsa-do una reflexión sobre las formas y los contenidos de la política europea de lu-cha contra la pobreza y la cooperación al desarrollo, que sin embargo no se hatraducido en decisiones audaces ni en un cambio de rumbo significativo sobrelas prácticas tradicionales de la ayuda oficial al desarrollo (AOD).

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(1) Europa 2020. Una Estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. COM (2010) 2020, Bruselas 3.3.2010.

2 EL CONSENSO EUROPEO SOBRE DESARROLLO

En 2006, la UE acordó una serie de principios a los que denominó «el con-senso europeo sobre desarrollo»(2). El punto de partida es el compromiso conlos Objetivos del Milenio de las Nacionales Unidas:

«El objetivo primordial y horizontal de la cooperación para el desarrollo dela UE es la erradicación de la pobreza en el contexto del desarrollo sostenible,incluido el empeño en la realización de los Objetivos de Desarrollo del Milenio(ODM)». (Punto 5).

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(2) Declaración conjunta del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Con-sejo, del Parlamento Europeo y de la Comisión sobre la política de desarrollo de la Unión Europea titulada «El consenso europeo

sobre desarrollo» (2006/C 46/01) Diario Oficial de la Unión Europea 24.2.2006 C 46/1 a 46/19.

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, aprobados por unanimidad en la ONU enseptiembre del 2000, son un intento por parte de la Asamblea General de las NacionesUnidas para situar en el centro de las políticas internacionales la lucha contra la pobre-za y el subdesarrollo. Consiste en un conjunto de 8 objetivos estratégicos, que estable-cen una relación directa entre desarrollo y mejora del bienestar de todos los habitantesdel planeta. Los objetivos establecidos son:

– Erradicar la extrema pobreza y el hambre.– Lograr la educación primaria universal.– Promover la igualdad de géneros y aumentar el poder de las mujeres.– Reducir la mortalidad infantil.– Mejorar la salud materna.– Combatir el SIDA y otras enfermedades infecciosas.– Asegurar la sostenibilidad medioambiental.– Desarrollar una alianza global para el desarrollo.

Los objetivos se concretan en 21 metas que deben ser alcanzadas en el 2015, tomandocomo año base 1990. El conjunto de objetivos y metas acordadas sintetizan en un únicopaquete muchos de los compromisos más relevantes establecidos por separado en el senode las Naciones Unidas y de sus organismos de desarrollo (Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo PNUD, Organización para la Agricultura y la AlimentaciónFAO, Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo UNCTAD,UNICEF, UNESCO etc.) en múltiples conferencias y cumbres a lo largo de los años 90.

Los gobiernos de mundo se comprometieron por tanto desde hace una década en unavisión común de medio plazo que subrayaba los objetivos de la eliminación de la po-breza extrema y el hambre, la educación primaria para todos los niños, igualdad deoportunidades para las mujeres como para los hombres, mejora en los servicios de sa-lud para mujeres y niños, prevención de nuevos casos de VIH/sida, paludismo y tu-berculosis y la sostenibilidad del medio ambiente.

Un poco más adelante se afirma el compromiso con la transversalidad delas políticas de desarrollo:

«Reafirmamos nuestro compromiso de fomentar la coherencia de las polí-ticas en favor del desarrollo, que se basa en la garantía de que la UE tendrá encuenta los objetivos de la cooperación para el desarrollo en todas las políticasque aplique que puedan afectar a los países en desarrollo, y que velará por quedichas políticas sustenten los objetivos de desarrollo.» (Punto 9).

Las instituciones europeas elaboran asimismo un concepto complejo ymultidimensional de pobreza:

«La pobreza abarca todos los ámbitos en los que las personas de cualquiersexo sufren privaciones y son percibidas como carentes de capacidades en so-ciedades y contextos locales diversos. Las dimensiones esenciales de la pobre-za incluyen capacidades económicas, humanas, políticas, socioculturales y deprotección. La pobreza está vinculada a capacidades humanas tales como la se-guridad de consumo y alimentaria, la sanidad, la educación, los derechos, laposibilidad de ser oído, la seguridad humana —en especial para los que vivenen situación de pobreza—, la dignidad de la persona y el trabajo decente. Porconsiguiente, la lucha contra la pobreza sólo dará sus frutos si se otorga idén-tica importancia a la inversión en las personas (fundamentalmente en salud yeducación, VIH/SIDA), en la protección de los recursos naturales (como losbosques, el agua, los recursos marinos, las tierras) para preservar los mediosde vida rural y a la inversión en la creación de riqueza (incidiendo especial-mente en aspectos como el espíritu empresarial, la creación de empleo, el acceso a créditos, los derechos de propiedad y las infraestructuras). El empo-deramiento de la mujer es clave en todo desarrollo, y la igualdad de génerodebe ser una parte esencial de toda estrategia política.» (Punto 11).

En todo caso, el consenso europeo asume un compromiso específico ycuantificado de incremento de los flujos financieros de la ayuda:

«El desarrollo sigue siendo un compromiso a largo plazo. La UE ha adop-tado un calendario orientado a que los Estados miembros alcancen el 0,7% dela RNB en 2015, con un objetivo colectivo intermedio del 0,56% en 2010 (1), yanima a sus socios a seguir este camino. Estos compromisos deberían dar lu-gar a una duplicación de la ayuda anual de la UE en 2010, alcanzando un im-porte superior a 66.000 millones de €. Se estudiará la posibilidad de un mayoralivio de la deuda y de fuentes de financiación innovadoras que permitan au-mentar los recursos de modo sostenible y previsible. Al menos la mitad de esteaumento de la ayuda se destinará a África, respetando plenamente las priori-dades de cada uno de los Estados miembros en materia de ayuda al desarro-llo. Los recursos se asignarán de manera objetiva y transparente, en función de


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las necesidades y los resultados de los países beneficiarios y atendiendo a lassituaciones particulares de cada uno.»

Además del volumen de ayuda, la estrategia apuesta por mejorar la efica-cia de la ayuda, lo cual pasa por orientar la AOD hacia el apoyo al presupues-to público de los países receptores, y utilizando mecanismos de ayuda másprevisibles y menos volátiles, que permitan planificar mejor los recursos.

Como tercer compromiso, la UE y los Estados miembros se comprometena mejorar la coordinación de la ayuda de la AOD canalizada desde los Estadoscon la de la gestionada desde la Comisión europea, buscando una mayor com-plementariedad entre las actuaciones de todos los miembros.

La declaración continúa especificando las áreas prioritarias acordadas porlas instituciones comunitarias y los Estados miembros. El criterio retenidopara determinar las prioridades en materia de cooperación al desarrollo de laComunidad europea es el de aquellos «ámbitos en que posea ventajas compa-rativas». Aunque no queda claro qué se quiere decir con este término propiode la teoría clásica del comercio internacional. Entre otras cosas, porque el lis-tado de prioridades es relativamente extenso:

• Comercio e integración regional.

• Medio ambiente y gestión sostenible de los recursos naturales.

• Infraestructuras, comunicaciones y transportes.

• Agua y energía.

• Desarrollo rural, ordenación del territorio, agricultura y seguridad ali-mentaria.

• Buen gobierno, derechos humanos y apoyo a las reformas económicas einstitucionales.

• Prevención de conflictos y Estados frágiles.

• Desarrollo humano.

• Cohesión social y empleo.

• Democracia, buen gobierno, derechos humanos, derechos de los niños yde los pueblos indígenas.

• Igualdad de género.

• Sostenibilidad medioambiental.

• VIH/SIDA.

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3 LOS DATOS DE LA AOD

La UE ha incrementado en la última década su participación relativa en laayuda oficial al desarrollo (AOD), pero en los años más recientes el volumen dela ayuda se ha estancado. En 2007 disminuyó en más de 2.000 millones de euros,cayendo la contribución global del 0,43% al 0,39% del producto nacional bruto.

Tabla 1. Evolución de la ayuda oficial al desarrollo de la UE-15

geo\time 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

M. euros 24.766 23.591 24.659 25.098 27.381 29.450 31.698 32.805 34.399 44.811 47.018 44.904

% PNB … 0,33 0,33 0,32 0,32 0,33 0,35 0,36 0,35 0,43 0,43 0,39

€ por hab. 66,3 63 65,7 66,6 72,4 77,6 83 85,4 89 115,3 120,3 114,3

Fuente: Eurostat y elaboración propia.

Por otra parte, la ayuda procedente de fuentes privadas europeas es unporcentaje minoritario de los flujos de ayuda privada totales, y presenta unaclara reducción en los años más recientes, habiendo bajado del 24,2% conse-guido en 2005 al 14,6% en 2008.

Tabla 2. Participación de la UE y los países miembros en los flujos totales y en la ayuda a los países subdesarrollados (flujos netos)

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Total flujos 53,3 55,0 65,2 45,4 48,9 51,7 64,8

Total ayuda 49,0 51,9 52,4 50,8 53,8 54,9 52,6

AOD 52,9 55,6 56,1 54,1 57,9 60,6 58,8

Ayuda privada 19,2 23,1 23,1 24,2 21,1 16,2 14,6

Fuente: OCDE y elaboración propia

4 ÉNFASIS EN EL COMERCIO

La posición oficial de la UE es que junto a la financiación, el comercio es elotro pilar de la ayuda al desarrollo. En un folleto divulgativo de la acción ex-terior europea (Europa en movimiento) se afirma que «La promoción del comercio y la liberalización del mercado comunitario es una vertiente de la es-


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trategia de desarrollo internacional de la Unión Europea. La otra consiste ensacar a los países pobres de la pobreza por medio de una asistencia técnica yfinanciera directa.»

También en la declaración del consenso europeo sobre desarrollo se insisteen que:

«La UE respalda firmemente una conclusión rápida, ambiciosa y favorablea las personas en situación de pobreza de la Ronda de Doha para el Desarrolloy de los acuerdos de asociación económica entre la UE y los países ACP. Lospaíses en desarrollo deben decidir y reformar su política comercial en conso-nancia con sus planes nacionales de desarrollo en sentido más amplio. Facili-taremos más ayuda para contribuir a la creación de capacidad comercial de lospaíses en situación de pobreza.» (Punto 36).

La interpretación de cómo tiene que funcionar las reglas del comercio in-ternacional no se ponen en cuestión, y de hecho, para los países más pobres, sepropone lo mismo que se podría proponer para cualquier otro:

«Los países más pobres, en especial los PMA y los pequeños países sin li-toral o insulares requieren que se preste especial atención a la oferta y al au-mento de la competitividad del sector privado.» (Punto 73).

Es difícil identificar avances serios en la contribución del comercio al des-arrollo de los países más pobres, por cuanto los países más pobres representanun porcentaje decreciente de las importaciones procedentes de los países endesarrollo. En una década, su aportación a las importaciones de la UE solo hacrecido un 0,5% de las importaciones totales.

Tabla 3. Importaciones de la UE-27 procedentes de los países menos desarrollados(PMA)

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Importaciones procedentes de los PMA (miles de millones de euros) 9,6 13 14,6 14,2 13,3 14,4 16,7 17,7 21,1 25,1

% PMA/total países del CAD* 3,5 3,4 3,8 3,7 3,3 3,1 3,0 2,7 3,0 3,2

% Importaciones PMA/total Importaciones totales de la UE-27 1,4 1,5 1,7 1,6 1,5 1,5 1,6 1,5 1,7 1,9

* La lista de países del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE comprende todos los países y territo-

rios considerados receptores de ayuda y para los cuales hay un objetivo de largo plazo fijado por Nacionales Uni-

das para que reciban el equivalente al 0,7% del PIB de los países donantes en ayuda.


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Si observamos el comercio exterior con los países que son los «socios privi-legiados» de la UE en materia de desarrollo, los países ACP, el saldo comercialrepresenta una aportación mínima en términos de ingresos para estos países,una media de 4.000 millones de euros al año, en torno al 10% de la ayuda ofi-cial al desarrollo de la UE.

Comercio de la UE-27 con los países ACP (miles de millones de euros)

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Exportaciones de la UE-27 33,23 40,43 42,51 42,20 42,36 43,93 50,21 55,91 62,02 67,67

Importaciones de la UE-27 33,71 44,64 49,19 47,30 45,55 46,02 54,66 60,18 63,79 76,50

Saldo 0,48 4,21 6,68 5,10 3,19 2,09 4,45 4,27 1,77 8,83


5 LA ESTRATEGIA PARA ÁFRICA

En la Estrategia de La UE para África(3) la Unión Europea ha plasmado lo quese puede interpretar como el pensamiento oficial sobre la pobreza y el des-arrollo. En este sentido, se trata de un documento importante para identificarlos ejes prioritarios de la acción exterior de la UE y de sus Estados miembrosen la lucha contra la pobreza mundial.

A la hora de identificar los problemas de la pobreza masiva, el diagnóstico seconcentra en la violencia y la corrupción. Y a la hora de señalar los caminos al des-arrollo, estos se limitan a promover las condiciones para la acción del mercado:

«Son muchos los caminos que pueden seguirse para lograr el crecimiento.Los datos más recientes apuntan como factores capitales para éste la explota-ción sostenible de los recursos naturales, el desarrollo de la agricultura, la inversión en recursos humanos y la creación de un clima favorable a las inver-siones.» (Doc. Cit. Pág. 13).

Con una visión como esta, es difícil evitar pensar que el interés por Áfricade la UE no es el mismo que se achaca en el documentos a Estados Unidos («elacceso al petróleo, la lucha contra el terrorismo o la competencia estratégicaglobal»), a Rusia («el potencial que ofrecen sus sectores energético y minero»)o China («el petróleo africano»)(4).


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(3) Estrategia de la UE para África: Hacia un pacto euroafricano para acelerar el desarrollo en África {SEC (2005) 1255} COM (2005)489 final Bruselas, 12.10.2005.(4) Estrategia de la UE para África, doc. cit. pag. 11.

El «modelo» definido en la Estrategia de la UE para África se articula endos fases:

1. Condiciones previas para la consecución de los ODM

Aquí se citan tres aspectos: lograr la paz y la seguridad en la región («La UEdebe redoblar sus esfuerzos para promover la paz y la seguridad en todas lasfases del ciclo de los conflictos»); garantizar el respeto de todo el conjunto de dere-chos humanos y del Estado de Derecho («la UE apoyará el establecimiento de unagobernanza legítima y efectiva como segunda condición previa indispensablepara el desarrollo, así como para la consecución de los ODM») y la creación deun entorno económico favorable, objetivo que contempla por un lado impulsar elcrecimiento (mediante el estímulo a la inversión privada, una política macroe-conómica prudente (sic), incrementando los flujos comerciales y una agricul-tura adaptada a la demanda) y por otro lado, invertir en infraestructuras detransporte e interconexión africanas. Conviene detenerse en este punto concierto detalle. La propuesta de la UE señala:

«La Comisión propone, pues, establecer una Asociación UE-África de Infraes-tructuras para el apoyo e inicio de programas (redes transafricanas) que faciliten lainterconexión a nivel continental y promuevan la integración regional. Esta Asocia-ción de Infraestructuras debe contemplar la regulación y realización de inver-siones destinadas a infraestructuras transfronterizas y regionales en sentidoamplio, es decir, redes de transporte (carreteras, ferrocarriles, vías navegablesinteriores, puertos y aeropuertos), infraestructuras y conexiones de agua y deenergía e infraestructuras y servicios de comunicación electrónica espaciales yterrestresxix. Dicha Asociación debe basarse en una serie de principios funda-mentales. En primer lugar, su éxito dependerá de la coherencia y complementa-riedad de sus actuaciones con las emprendidas a nivel nacional y regionalxx, asícomo de su sostenibilidad a largo plazo. Esta última deberá garantizarse conel desarrollo no sólo de operadores y suministradores de servicios nacionales,sino también de organismos y otras entidades regionalesxxi.» (Doc. Cit. Pág.33).

En las notas a pie de página se aclaran algunas ideas, al ver que además deenglobar las escuelas y universidades en la categoría de «infraestructuras» aconectar, en materia de telecomunicaciones se propone la liberalización delsector, y en materia de infraestructuras de transportes promover la participa-ción privada. Es decir, las inversiones que pretende apoyar de forma priorita-ria la UE para «crear las condiciones previas» a la consecución de los Objetivosdel Milenio pasan por crear buenas oportunidades de negocio en África…también para las multinacionales europeas.

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2. Consecución de los Objetivos del Milenio

La UE debería contribuir a poner a disposición de las personas más pobres enÁfrica la enseñanza, la asistencia sanitaria y los servicios sociales básicos. ¿Cómo? Enmateria de educación, reforzando la ayuda presupuestaria a la enseñanza pri-maria y facilitando la movilidad de estudiantes y profesores universitarios. Enmateria de salud, elaborando un plan de trabajo sobre el SIDA, el paludismo yla tuberculosis y promoviendo la cesión de licencias obligatorias en el marcodel respeto a los derechos de propiedad intelectual (TRIP) de la OrganizaciónMundial del Comercio.

También incrementando los fondos para acceso a agua potable y la ener-gía, favoreciendo el diálogo social y las organizaciones de empresarios y detrabajadores, promoviendo hermanamientos culturales y ayudando a la pla-nificación del territorio. En materia de migraciones, la UE se propone reforzarel carácter temporal de las migraciones desde África a Europa.

Finalmente, en materia ambiental, apoyo a las comunidades locales para re-forestar y detener la desertización, promover una gestión sostenible del agua,apoyar la red africana para la diversidad biológica y reforzar la capacidad degestión de riesgos químicos, en particular en materia de plaguicidas obsoletos.

Hasta aquí llega el desarrollo de la Estrategia. Otorgando una prioridad alfomento del comercio y de las condiciones para su desarrollo (infraestructuras,legalidad y seguridad) la UE proclama que la reducción de la pobreza va de lapar con el desarrollo del mercado. En la perspectiva de un «Cambio cualitati-vo de las relaciones UE-África», la Estrategia plantea ciertamente que:

«la UE puede ofrecer a África la experiencia adquirida con los procesos eu-ropeos de integración continental, cohesión regional y social y desarrollo insti-tucional y de políticas.» (Doc. Cit. Pág. 21).

Sin embargo, se ve con claridad que este modelo social no es un compo-nente prioritario de la Estrategia. Con estos mimbres, no es casualidad el in-cumplimiento del compromiso de financiación establecido en la Estrategia:

«En junio de 2005, el Consejo Europeo asumió este compromiso tan ambicio-so. La UE se puso de acuerdo sobre nuevos objetivos para la ayuda oficial al des-arrollo y se comprometió a elevarla colectivamente al 0,56% de la RNB de aquí al2010 y al 0,7% de la RNB antes de 2015. Con relación a lo que está previsto para2006, este compromiso debería producir un incremento del importe de esta ayu-da estimada en 20.000 millones de euros/año de aquí a 2010 y de 46.000 millonesde euros/año para 2015. La UE convino también asignar a África al menos el50% del importe suplementario convenido. Si se aplican correctamente estas de-


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cisiones, la UE gastará colectivamente, de aquí a 2015, una cantidad suplementa-ria de 23.000 millones de euros al año en África. (Doc. Cit. Pág. 40).

Al parecer, las decisiones no se han aplicado muy correctamente, porquesegún los datos de la AOD, la UE reduce en los últimos años el porcentaje desu ayuda que destina a los países africanos, en beneficio de la ayuda haciaAmérica Latina y Europa. El volumen de la ayuda destinada a África en 2007y 2008 fue inferior a la de los años 2005 y 2006.

Tabla 5. AOD de la UE y los Estados miembros* por regiones (M. US $ constantes de2007)

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Total 38.576,7 39.856,4 40.019,3 54.288,6 56.027,6 49.715,1 56.558,1

Europa 4.681,8 2.717,2 2.424,8 2.766,0 3.615,7 2.806,3 4.589,6

África 16.736,9 19.541,3 19.147,0 24.016,3 27.930,4 20.392,2 20.707,1

América 3.469,1 3.328,1 3.814,0 3.447,5 3.468,8 3.356,3 4.799,0

Asia 7.178,2 7.170,5 7.304,5 16.321,7 11.711,8 12.979,5 15.627,2

Oceanía 156,7 137,7 214,5 247,7 246,3 210,6 241,2

Países en desarrollo 6.344,9 6.965,7 7.114,5 7.493,6 9.056,8 9.970,2 10.535,2sin especificar

Porcentaje

Total 40,0 42,6 43,0 43,7 47,3 46,4 46,1

Europa 58,9 58,0 57,4 59,5 64,3 67,0 74,9

África 48,3 54,7 54,9 58,7 57,5 52,1 49,3

América 42,5 40,9 47,6 44,5 42,5 48,3 55,8

Asia 24,0 26,9 27,3 31,2 31,9 36,5 36,8

Oceanía 13,7 12,8 19,4 18,5 18,4 16,1 16,8

Países en desarrollo 44,0 40,6 39,4 43,5 50,3 50,0 47,8sin especificar

* Incluye sólo los Estados de la UE miembros del CAD de la OCDE.Fuente: OCDE y elaboración propia.

De hecho, mientras otros países del Comité de Ayuda al Desarrollo de laOCDE destinan en torno al 45% de la ayuda a los países más pobres, la UE con-centra menos sus recursos de la AOD en este tipo de países, que incluso descienden en la prioridad de la ayuda en los años más recientes, habiendo pa-

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sado de recibir el 40,7% en 2006 al 31,5% en 2008. Por tanto, contradiciendo lasproclamas oficiales, la UE aporta una mayor cantidad que otros países desarro-llados en forma de AOD a los países más pobres, pero la intensidad de su ayudase dirige en menor medida a estos países que en el caso de otros donantes.

Tabla 6. Porcentaje de la AOD destinada a los países más pobres (PMA y países de ingreso bajo)

2006 2007 2008

Total CAD 42,5 40,7 38,8

Total UE 40,7 31,9 31,5

Otros CAD 44,5 47,7 45,2

Fuente: OCDE y elaboración propia.

La UE tiene una presencia superior a la de otros donantes en Europa y enAmérica Latina y en África pierde espacio frente a otros donantes.

Tabla 7. Distribución porcentual de la AOD de la UE y sus estados miembros por regiones, sobre el total de la ayuda recibida por estas

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Total 40,0 42,6 43,0 43,7 47,3 46,4 46,1

Europa 58,9 58,0 57,4 59,5 64,3 67,0 74,9

África 48,3 54,7 54,9 58,7 57,5 52,1 49,3

América 42,5 40,9 47,6 44,5 42,5 48,3 55,8

Asia 24,0 26,9 27,3 31,2 31,9 36,5 36,8

Oceanía 13,7 12,8 19,4 18,5 18,4 16,1 16,8

Países en desarrollo sin especificar 44,0 40,6 39,4 43,5 50,3 50,0 47,8

* Incluye sólo los Estados de la UE miembros del CAD de la OCDE.

6 LA EFICACIA Y COHERENCIA DE LA AYUDA

En los últimos años la UE ha puesto el acento en la efectividad de la ayu-da y en la coherencia entre los países miembros. En 2003 se inició en el seno de


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la OCDE un proceso de revisión de la efectividad de la ayuda al desarrollo(5).Además de las 12 metas acordadas dos años después en la Declaración de Pa-rís para mejorar la eficacia de la ayuda al desarrollo, la UE decidió adoptar porsu cuenta cuatro metas adicionales:

• División del trabajo entre los países miembros de la UE.

• Uso de los sistemas nacionales (presupuestos públicos).

• Previsibilidad de la ayuda.

• Mutua responsabilidad para resultados, incluida menos condicionalidad.

En 2008 La Comisión Europea elaboró un cuestionario que respondieron 14Estados y la propia Comisión, en el que se evaluaban algunos de los compro-misos adquiridos en la Declaración de París. El siguiente cuadro muestra losresultados obtenidos.

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(5) Aid Effectiveness after Accra. Where does the EU stand and What more do we need to do? (Working Paper) COM (2009) 458 finalBrussels, 15.9.2009.

Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo

Indicadores de progreso

APROPIACIÓN1 Los Socios tienen estrategias de desarrollo operativas – Número depaíses con estrategias nacionales de desarrollo (incluso ERP) con prio-ridades estratégicas claras y vinculadas con un marco de gastos a medio plazo y que quedan reflejadas en los presupuestos anuales.

ALINEACIÓN2 Sistemas nacionales fiables – Número de países socios cuyos siste-mas de gestión de las finanzas públicas y de aprovisionamiento (a)cumplen con las buenas prácticas generalmente adoptadas o (b) tie-nen instaurado un programa de reformas para conseguirlo.3 Los flujos de ayuda se alinean con las prioridades nacionales –Porcentaje de flujos de ayuda que se repercuta en el presupuesto na-cional de los socios.4 Reforzar capacidades con apoyo coordinado – Porcentaje de ayuda ala construcción de capacidad proporcionada vía programas coordina-dos coherentes con las estrategias de desarrollo nacional de los paísessocios.5 Utilización de los sistemas nacionales – Porcentaje de donantes yflujos de ayuda que utilizan sistemas nacionales de aprovisionamien-to y/o gestión de Finanzas Públicas en los países socios que (a) cumplen con las buenas prácticas generalmente adoptadas o (b) tie-nen instaurado un programa de reformas para conseguirlo.

Metas para2010

75%

..

85%

100% (UE)50% (Paris)

(a): 50%(b): 50%

ResultadosUE (CE yEstados)(2008)

..

..

44%

53%

(a): 47%(b): 54%

No solamente no se alcanzaron las metas más ambiciosas de las que sedotó la UE a sí misma, sino que ni siquiera se alcanzan los objetivos plantea-dos en la propia Declaración de París de 2005.

En lo que respecta a los cuatro objetivos específicos de la UE, los resultadosde la encuesta muestran que:

• En materia de división del trabajo entre países, la fragmentación es muyelevada: en 63 de 153 países receptores de ayuda analizados hay más deveinte donantes distintos. En otros 49 países hay entre 11 y 20 donantespresentes. En promedio, cada país receptor tiene una media de 17 do-nantes con un programa de país. El número de países consideradosprioritarios por los países miembros varía entre 2 y 57, y para la mayo-ría fluctúa entre 8 y 12(6).


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(6) España declara 24 países prioritarios como receptores de su AOD.

Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo (Cont.)

Indicadores de progreso

6 Reforzar la capacidad evitando estructuras de implementación paralelas – Número de unidades especializadas de ejecución de pro-yectos (PIU) por país.7 La ayuda es más predecible – Porcentaje de desembolsos de ayudaliberados de acuerdo con programas adoptados dentro de marcosanuales o multianuales.8 Ayuda desligada – Porcentaje de ayuda bilateral desligada.

ARMONIZACIÓN9 Utilizar disposiciones o procedimientos comunes – Porcentaje deayuda suministrada como enfoques basados en programas5.10 Fomentar análisis comunes – Porcentaje de (a) misiones de campoy/o (b) trabajos analíticos sobre países, incluyendo análisis de diag-nóstico que son conjuntos.

GESTIÓN ORIENTADA A RESULTADOS11 Marcos orientados a resultados – Número de países con marcos só-lidos de evaluación del desempeño transparentes y supervisablespara medir los progresos en torno a (a) las estrategias de desarrollonacionales y (b) los programas sectoriales.

MUTUA RESPONSABILIDAD 12 Mutua responsabilidad – Número de países socios que evalúan susprogresos mutuos poniendo en práctica los compromisos acordadossobre la eficacia de la ayuda incluyendo aquellos mencionados enesta Declaración.

Metas para2010

118

71%

100%

66%

(a): 66% (UE)40% (Paris)(b): 66%

..

..

ResultadosUE (CE yEstados)(2008)

780

43%

94%

46%

(a): 33%(b): 62%

..

..

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• A pesar de que los países subdesarrollados han realizado importantesprogresos en la gestión de sus sistemas de finanzas públicas, no se ob-serva un uso apreciable en el uso de los donantes de ese procedimientopara canalizar su AOD. A pesar del compromiso asumido en París y enla tercera reunión de evaluación de la eficacia de la ayuda de 2008 en Accra, la ayuda se sigue canalizando en forma de financiación de pro-yectos y de asistencia técnica. Si bien los países donantes se fijan en elriesgo político implícito en los sistemas de finanzas públicas de los paí-ses receptores, no lo comparan con el riesgo real para la eficacia de laayuda de un enfoque fragmentario basado en financiación de proyectos.En todo caso, como se puede ver en la siguiente tabla, la UE es el orga-nismo que hace un mayor esfuerzo específico por avanzar en el apoyo alpresupuesto público de los países receptores.

Tabla 8. AOD destinada a apoyo presupuestario (M. US$ y porcentaje de la AOD)

2006 2007 2008

Países UE 2.516,67 1.593,82 2.256,90

UE 463,07 971,26 3.348,88

Total UE 2.979,74 2.565,08 5.605,78

Total donantes 3.985,03 3.858,84 7.750,63

Países UE 5% 4% 4%

UE 4% 7% 17%

Total donantes 3% 3% 5%


• La UE reconoce que una mayor previsibilidad de la ayuda es fundamen-tal para facilitar la programación de los flujos de ayuda, para facilitaruna absorción más efectiva de la ayuda, y para poder planificar a medioy largo plazo el desarrollo. Si bien varios países (Finlandia, Francia, Ir-landa y Gran Bretaña) han evolucionado su ayuda hacia una programa-ción y acuerdos de cooperación plurianuales con los países receptores, lanecesidad de respetar los ciclos presupuestarios nacionales de los paísesdonantes supone una barrera importante en muchos casos para avanzaren compromisos plurianuales. El intento de promover un mecanismo es-table de financiación de «contratos ODM» con los países ACP ha tenidopoco eco entre los Estados miembros de la UE, y la Comisión se ha que-dado prácticamente sola en la financiación de los 7 contratos ODM fir-

mados con Burkina Faso, Ghana, Mali, Mozambique, Ruanda, Uganda yZambia.

• Salvo en dos casos, ningún país de la UE impone condiciones a su ayu-da que no hayan sido acordadas con los receptores. Pero en general, estarespuesta se refiere al apoyo al presupuesto, que ya se ha señalado no esespecialmente importante. La condicionalidad que pudiera haber en lafinanciación de proyectos es mucho más difícil de evaluar. La falta detransparencia en todo caso queda reflejada en el hecho de que 14 paísesdeclaran que no hacen públicas las condiciones en que aportan la ayudaal presupuesto, que en ocasiones se inserta en cláusulas de confidencia-lidad.

Como señala el documento de trabajo de la UE(7), el objetivo de mejorar laefectividad de la ayuda genera muchas contradicciones con otras prioridades,y en estas condiciones, «los compromisos internacionales y los de la propia UEno se cumplirán».

Las evaluaciones sobre la evolución de los ODM distinguen entre los fac-tores que influyen en el progreso hacia los ODM, además de las propias polí-ticas de los países en desarrollo y la cooperación al desarrollo, el marco políti-co global, incluido en este las políticas de la UE y su impacto sobre los paísesen desarrollo.

La UE ha centrado su reflexión en los últimos años sobre la coherencia delas políticas para el desarrollo En una primera fase, se concentró en los compromisos en pro de la coherencia en torno a 12 sectores prioritarios de co-operación (Comercio; Medio Ambiente; Cambio Climático; Seguridad; Agri-cultura; Pesca; Dimensión social de la globalización; Empleo y trabajo dignos;Migración; Investigación; Sociedad de la información; Transporte y Energía),y en los instrumentos más útiles para medir la coherencia de las políticas parael desarrollo: evaluaciones de impacto, consulta multiservicios.

A pesar de reconocer que el interés del Consejo en el tema es irregular, y re-conocer los Estados que la reducción mundial de la pobreza adolece de faltade voluntad política y prioridad reducida(8), la Comisión propone pasar unasegunda fase a un «enfoque más estratégico» y evaluar, en el contexto de unacreciente globalización e interdependencia, las impactos del conjunto de polí-ticas de la UE sobre el desarrollo de los países pobres(9):


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(7) Aid Effectiveness after Accra, doc. cit. pág. 23.(8) Informe UE 2009 Sobre la Coherencia Política del Desarrollo. SEC (2009) 1137 final COM (2009) 461 final Brussels, 17.9.2009, pág. 4.(9) Coherencia de las políticas en favor del desarrollo – Definición de un marco político común de la Unión. COM (2009) 458 final.Brussels, 15.9.2009.

«La UE deberá seguir teniendo en cuenta los objetivos de desarrollo en to-das las políticas que puedan afectar a los países en desarrollo, haciendo uso detodos los instrumentos establecidos o reforzados para fomentar la coherenciade la política para el desarrollo… la atención política deberá centrarse en algu-nas prioridades clave.» (Pág. 7).

El peso creciente de los flujos financieros no vinculados a la AOD determi-na que su reducción drástica en condiciones de crisis global tenga un impactoimportante en el aumento de la pobreza. En la comunicación Coherencia de laspolíticas en favor del desarrollo – Definición de un marco político común de la Uniónse hace hincapié en la necesidad de orientar los flujos financieros públicos yprivados distintos a la ayuda a favor del desarrollo.

Pero de nuevo, la contribución al desarrollo queda difuminada cuando seafirma que, a pesar de proponer una mayor implicación de los países en des-arrollo en el proceso de consulta, la definición de las cuestiones prioritarias aincorporar a la coherencia de las políticas para el desarrollo, se decidirán ex-clusivamente entre la Comisión y el Consejo.

La comunicación señala que las guías para seleccionar los temas serán: laagenda de la UE, su relevancia para lograr los ODM, las posibilidades deorientarlos hacia el desarrollo y estar integradas en una agenda a largo plazo,para terminar avanzando un conjunto de temas: la migración (y la fuga de ce-rebros), la seguridad alimentaria (las limitaciones de tierras cultivables en particular en África subsahariana, cuando las necesidades de alimento se do-blarán de aquí al año 2050 y en África se cuadruplicarán), las energías renova-bles y el cambio climático (en la perspectiva de lograr superar el fisco de laConferencia de Copenhague), la protección de los derechos de propiedad inte-lectual (de los que se afirma de paso que «son un elemento vital para fomen-tar la innovación tecnológica y la trasferencia y divulgación de tecnología»), lapaz y la seguridad (para promover un marco general de intervenciones poli-ciales o militares de la UE).

También se incluyen referencias a la pesca (combatir la pesca ilegal), el em-pleo («A la luz de la crisis económica mundial, la dimensión social de la glo-balización y del trabajo digno son todavía más importantes para el desarrolloy la reducción de la pobreza. El aumento del nivel de protección social, la fi-nanciación de redes de seguridad social y la utilización del programa para undel [sic] trabajo digno como herramientas para abordar la crisis son elementosvitales para abordar los problemas.» En consecuencia «la UE mantiene sucompromiso de plantear cuestiones importantes en foros internacionales» (In-forme UE 2009 sobre CPD, pág. 8): ¡hasta ahí llega el compromiso con el tra-bajo digno!) y la investigación (incorporando investigadores de países pobres

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en proyectos de investigación y programas de movilidad) y la sociedad de lainformación (expandir Internet). Por lo demás, estos temas aparecen en el in-forme, y no en la directiva, lo que refleja el menor consenso o el menor interésque despiertan tanto en la Comisión como en el Consejo.

En definitiva, del listado y la orientación de los temas hay razones para du-dar si la denominada «AOD reforzada» que propone la Comisión europea aspira a aumentar la eficacia de la cooperación al desarrollo para lograr los ob-jetivos del milenio, o para lograr los objetivos de una presencia reforzada de laUE en el mundo en desarrollo.

7 LOS LÍMITES DE LA ESTRATEGIA ACTUAL

Es más que dudoso que la evolución de la estrategia de cooperación al des-arrollo de la UE(10) pueda contribuir a resolver los principales problemas es-tructurales de la pobreza mundial.

Las contradicciones de la política europea para el desarrollo derivan en úl-tima instancia de una jerarquía de criterios que privilegia los intereses de lasempresas europeas, a los que se identifica con los intereses de los europeos,por encima de otras consideraciones.

Esta filosofía aparece explícitamente en la nueva estrategia que sustituye ala Agenda de Lisboa, la propuesta denominada Europa 2020, en la que se lla-ma a «desplegar todos los instrumentos de política económica exterior para fo-mentar le crecimiento europeo […] la UE debe afirmarse con mayor eficacia[…] en un papel de liderazgo en la conformación del futuro orden económicomundial […] Una parte del crecimiento que Europa necesita generar […] deberá proceder de las economías emergentes, porque sus clases medias de sarrollan e importan bienes y servicios en los que la Unión Europea tieneuna ventaja comparativa. Deberíamos concentrar y racionalizar nuestros diá-logos […] extendiendo nuestra influencia en el mundo […] Ampliar el área deaplicación de la legislación de la UE […]» (Pág. 24-25).

Las prioridades de la «Agenda reforzada» de la AOD, su método de elec-ción y su contenido, apuntan en el mismo sentido.


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(10) Los Acuerdos preferenciales con los países ACP requerirían un detallado análisis, en particular para analizar la evolución desdeLomé hasta Cotonu, y el creciente énfasis en el comercio como palanca fundamental del desarrollo. Los países ACP, por cierto, critica-ron duramente las cláusulas de condicionalidad política del Acuerdo de Cotonu, y un excesivo énfasis en la asignación de los recursospor resultados y no por necesidad.

Las contradicciones entre las políticas internas de la UE y los ODM y la lucha contra el subdesarrollo son flagrantes. Así por ejemplo, en el ConsensoEuropeo sobre Desarrollo se incorpora lo siguiente:

«La UE seguirá contribuyendo a reforzar la dimensión social de la globali-zación y promoviendo el empleo y el trabajo digno para todos. Nos esforzare-mos en conseguir que la migración sea un factor positivo para el desarrollo, através de la promoción de medidas concretas destinadas a reforzar su contri-bución a la reducción de la pobreza, entre otras cosas facilitando las remesas ylimitando la fuga de cerebros y de personas cualificadas.» (Párr. 38).

Sin embargo, a la hora de evaluar la situación de las cualificaciones en Eu-ropa, la Comisión no se priva de proponer otorgar mayores facilidades de tra-bajo a los inmigrantes cualificados procedentes del tercer mundo(11). En mayode 2009 se adoptó una directiva que facilitaba las condiciones de entrada y re-sidencia a ciudadanos de terceros países para acceder a empleos de alta cualificación(12), que si bien plantea el carácter temporal de los permisos, su-puestamente en consonancia con el compromiso de luchar contra la fuga decerebros, en realidad facilita la obtención de la residencia permanente a quie-nes se acogen a este procedimiento.

Salir de este callejón sin salida requiere una voluntad política que, como reco-ge la propia Comisión Europea, está ausente en el panorama europeo. Cambiar laorientación de la política de AOD hacia un enfoque más centrado en los requeri-mientos del cambio estructural implica modificar la orientación estratégica de laagenda comunitaria global. En el terreno específico de la lucha contra la pobrezafuera de las fronteras de la UE, hay una dificultad evidente en la dependencia dela sociedad civil organizada (las ONG de cooperación al desarrollo) de los recur-sos públicos para llevar a cabo su intervención en los países pobres (en los últimosaños, la contribución pública ha pasado de cerca del 36% al 40% de la ayuda pri-vada procedente de los países de la UE, mientras que en el resto de los países do-nantes, su peso se ha reducido de menos del 5% al 1,5%).

Tabla 9. Porcentaje de la ayuda privada apoyada por el sector público (flujos brutos)

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

UE 35,9 34,5 36,0 30,4 37,4 44,6 40,0

Resto de donantes 4,8 3,1 5,5 2,0 1,7 1,5 1,4


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(11) Por ejemplo en «Better Careers, and More Mobility: A European Partnership for Researchers» COM (2008)317, 23.5.2008.(12) «Directiva 2009/50/CE del Consejo de 25 de mayo de 2009 relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales deterceros países para fines de empleo altamente cualificado», que instituye la «tarjeta azul UE» para este tipo de empleos cualificados.

En estas condiciones, solamente el reforzamiento de la acción autónoma delos países pobres en pro de su desarrollo, y la mejora de su capacidad de re-presentar sus intereses colectivos en los foros internacionales, pueden contri-buir, a corto plazo, a modificar la deriva mercantil que se detecta en la ayudaoficial al desarrollo.

8 BIBLIOGRAFÍA

COMISIÓN EUROPEA. Estrategia de la UE para África: Hacia un pacto euroafricano paraacelerar el desarrollo en África {SEC (2005) 1255}. COM (2005) 489 final. Bruselas,12.10.2005.

— Coherencia de las políticas en favor del desarrollo – Definición de un marco político comúnde la Unión. COM (2009) 458 final. Brussels, 15.9.2009.

— Informe UE 2009 Sobre la Coherencia Política del Desarrollo. SEC (2009) 1137 final;COM (2009) 461 final. Brussels, 17.9.2009.

— Aid Effectiveness after Accra. Where does the EU stand and What more do weneed to do? Commission Staff Working Document Accompanying the EU 2009 Re-port on Policy Coherence for Development. {COM (2009) 461 final} Brussels, 8.4.2009.

— Ayudar a los países en desarrollo a afrontar la crisis. COM (2009) 160 final Bruselas,8.4.2009.

CONSEJO EUROPEO. El Consenso Europeo sobre Desarrollo. El Reto del Desarrollo(2006/C 46/01). Diario Oficial de la Unión Europea, 24.2.2006.

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OCDE. Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo y programa de acción deAccra. París: OCDE, 2009.


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