El papel de los negocios en el sustento de la reforma:

Informes de Latinoamérica y el Caribe

CENTER FOR INTERNATIONAL PRIVATE ENTERPRISE

Informe especial del Economic Feature ServiceSeptiembre de 2001

El Center for International Private Enterprise es una filial de la Cámara de Comerciode los Estados Unidos, establecido en 1983 para promover el desarrollo de la empre-sa privada y la reforma con orientación al mercado en todo el mundo. Como uno de

los principales participantes en la National Endowment for Democracy, el CIPE apoyaestrategias y técnicas que abordan el desarrollo democrático con base en el mercado. ElCIPE también recibe apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el DesarrolloInternacional (USAID), así como también de corporaciones y fundaciones privadas. Desdesu inicio, el CIPE ha financiado más de 700 proyectos en 80 países y ha llevado a cabo pro-gramas de capacitación gerencial para asociaciones empresariales en Africa, Asia, Europacentral y oriental, Latinoamérica y el Medio Oriente.

CENTER FOR INTERNATIONAL PRIVATE ENTERPRISE

Website virtual del CIPE para asociaciones empresariales

FORO SOBRE LIBERTAD ECONOMICAAnticorrupción

Programas para mujeres

Administración corporativo

Socios globales del CIPE

El servicio de información en línea del CIPE, diseñado para ayudar adesarrollar la democracia y forjar economías de mercado en más de70 países.

• Red para la Libertad Económica:Vínculos con organizaciones aliadas del CIPE a nivel mundial

• Desarrollo de buenas prácticas de gobierno corporativo• La lucha contra la corrupción• Websites en los idiomas ruso, español y árabe

Periodistas: Frente a la CorrupciónBúsqueda

www.cipe.org

Prefacio.... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i

Introducción...............................................................................................................1

Más allá del Consenso de Washington: Entrevista con John Williamson............................7

• El Consenso de Washington original y la etapa siguiente de reforma.......................12

México: La lucha contra las causas de las crisis del pasado.............................................16por José Angel Gurría, Secretario de Hacienda y Crédito Público de México

Las Fortunas Escondidas..................................................................................................22por Catherine Kuchta-Helbling, PH.D., CIPE

• Red Tape Ranking for Countries in Latin America...................................................29

Brasil: Cómo desarrollar y promover una agenda para la competitividad.........................30por José Augusto C. Fernandes, Confederación Nacional de Industria del Brasil

El desafío para Latinoamérica: Crear empleos de alta calidad..........................................35por Virgilio Levaggi, Organización Internacional del Trabajo

Los esfuerzos del CIPE para combatir la corrupción.........................................................39por John A. Zemko, CIPE

• Periodistas Frente a la Corrupción...........................................................................42por Linda Hemby, PFC

• PROBIDAD: La lucha contra la corrupción en el sector público de Colombia.........48

La Administración Corporativa y La Confianza Publica................................................51por John D. Sullivan, Ph,D., CIPE

TABLA DE CONTENIDOS

Preface i

Han ocurrido cambios fundamentales en el proceso de gobierno en Latinoamérica y el Caribedesde que el CIPE comenzó a trabajar en la región hace 17 años. La región ya no es un valuartede regímenes militares autocráticos y economías dirigidas por el estado. Hoy en día, la mayoría delos países latinoamericanos tienen gobiernos democráticamente elegidos y se encuentran en diver-sas etapas de desmantelar el estatismo económico y de establecer economías basadas en el mer-cado. El cambio de gobierno en México tras siete decenios de dominio unipartidista subraya la ten-dencia que se observa en la región. Sin embargo, la transformación política y económica deLatinoamérica y el Caribe ha producido, a la vez, una plétora de éxitos y fracasos altamente visi-bles. Crisis políticas en Argentina, Colombia, Guatemala, Haití y Venezuela están poniendo al des-cubierto algunas de las resquebrajaduras en lo que anteriormente parecía un ambiente cada vezmás propicio para la democracia.

Latinoamérica padece de un crecimiento más bajo que lo esperado, bajos niveles de inversiones,desigualdad en los ingresos, un acceso inaceptable a la justicia, niveles cada vez más altos depobreza y desempleo, bajos niveles de participación pública en la formulación de políticas, par-tidos políticos débiles, y un exceso de regulación de la actividad económica por parte de los gob-iernos. Cada uno de estos temas se ve afectado por la necesidad de reforma institucional, es decir,reforma de las leyes, regulaciones y normas fundamentales que crean el marco de un estadodemocrático con orientación al mercado. Tal como revela la entrevista con John Williamson,muchos de estos temas no fueron incluidos en las reformas económicas y políticas de los añosochenta y noventa. Tales cambios institucionales constituyen una segunda generación de iniciati-vas de reforma.

La comunidad de los negocios, y especialmente la red de asociaciones empresariales y centros deinvestigación que trabajan activamente en toda Latinoamérica, deben tomar la delantera en la tareade sostener el esfuerzo de reforma frente a serias tensiones. Socios y participantes en los diversosprogramas ejecutados por el CIPE en toda la región han estado abogando en favor de estas refor-mas de segunda generación durante los últimos años. Este compendio de artículos titulado "Elpapel de los negocios en el sustento de la reforma: Informes de Latinoamérica y el Caribe" ha toma-do información generada en diversas conferencias y proyectos patrocinados por el CIPE con finan-ciamiento de la National Endowment for Democracy. Dos conferencias apoyadas por laEndowment forman el grupo básico de estudios. La primera fue una sesión para desarrollar unaestrategia regional que se realizó en la Ciudad de México en 2000, mientras que la segunda fueun panel especial sobre el sector informal que se llevó a cabo en São Paulo posteriormente en elmismo año. Informes especiales sobre los programas del CIPE en el campo de la anticorrupción yla administración corporativa completan la publicación.

Hemos diseñado este documento con el propósito de estimular el diálogo sobre una estrategia dereforma para la región. Sus comentarios y sugerencias ayudarán al CIPE a plasmar su estrategia enla región para el año 2002 y más allá. Rogamos enviar sus comentarios por correo electrónico aJohn A. Zemko, Oficial Superior de Programas para Latinoamérica y el Caribe, en:jzemko@cipe.org, por fax al (202) 721-9250 o por correo a CIPE, 1155 15th Street, NW, Suite 700,Washington, DC 20005.

PREFACIO

Desde principios de la década de 1980, el mundo ha sido testigo de una tendencia sin precedenteshacia la democracia y las economías basadas en el mercado. No obstante, aún queda mucho trabajo parareforzar esta tendencia y preparar a las naciones para las realidades políticas y económicas del siglo XXI,incluida la globalización. Incluso las democracias establecidas desde hace mucho tiempo, tales comoColombia, Perú y Venezuela, han visto amenazadas sus estabilidades políticas y económicas. Otros país-es, incluidos Argentina, Brasil y las repúblicas centroamericanas, se encuentran afectadas por severas pre-siones en tanto procuran consolidar una sociedad democrática basada en el principio de derecho, actual-mente vista como el mínimo absoluto para participar en el sistema de negocios de las Américas que surgeactualmente.

La historia contemporánea ha mostrado que son los países con sistemas democráticos basados enel mercado los que están mejor equipados para responder a los retos de la globalización. Específicamente,existen tres aspectos esenciales de la democracia que han demostrado ser cruciales para el desarrolloeconómico y social a largo plazo.

1. Un sistema democrático estable es el mejor garante de la estabilidad política, un elemento esen-cial para el crecimiento económico a largo plazo.

2. Las prácticas democráticas como la transparencia y la responsabilización son esenciales para ase-gurar un gobierno sensible y eficaz y una actividad económica eficiente y próspera. (Las crisisfinancieras experimentadas por Rusia y algunos países de Asia a finales de los años noventa soncasos ejemplares.)

3. Deben existir códigos jurídicos y reguladores bien concebidos, respaldados por el principio dederecho, si los negocios han de prosperar en una economía de mercado.

Fortalecimiento del gobierno democrático

Las experiencias de los años ochenta y noventa demuestran que el hecho de no incorporar el gob-ierno democrático como parte integral de las reformas económicas perjudica la agenda de reforma en sutotalidad. Durante gran parte de los últimos 20 años, estaba de moda hablar del Consenso de Washington,un programa de reforma basado en la estabilización macroeconómica, la reforma fiscal y otros ajustes alas políticas económicas. Acontecimientos recientes—especialmente en Europa oriental y central comotambién en Indonesia y Argentina—demuestran los límites de este enfoque; John Williamson discute estosacontecimientos en su contribución a este compendio. Debe prestarse igual atención a las institucionesclave en la sociedad y al proceso por medio del cual se toman las decisiones gubernamentales. En fin, elproceso de desarrollar una democracia y una economía de mercado comienza con medidas orientadas agarantizar que las reglas del sistema sean abiertas y justas para todos.

Los cimientos intelectuales de los esfuerzos para desarrollar una agenda de reforma democráticamás amplia y más generalizada tienen sus orígenes en el campo de la nueva economía institucional desar-rollada por Ronald Coase y Douglass North, ganadores del Premio Nóbel por su trabajo. En su formu-lación más sencilla, el enfoque institucional dice que, "Las reglas son importantes en términos de condi-cionar los resultados". Expresada de manera más elegante, "El éxito o el fracaso de cualquier esfuerzo por

Introducción 1

INTRODUCCIÓN

lograr una transición duradera a sistemas democráticos con orientación al mercado depende del diseño yfuncionamiento del marco institucional subyacente".

Para poner de relieve la importancia de las instituciones, es esencial reconocer la falacia de tresmitos comunes en torno a la relación entre el estado y el mercado.

El primer mito es la creencia de que, una vez que la empresa privada llega a constituir un elementosubstancial de una economía, esa economía se ha transformado en economía de mercado. Abundan enla historia ejemplos que refutan ese mito. Las Filipinas bajo Ferdinand Marcos e Indonesia bajo Soehartoson ejemplos clásicos de economías capitalistas, basadas en la empresa privada, que definitivamente noeran sistemas de mercado abiertos. Los economistas denominan el comportamiento asociado con estaseconomías "búsqueda de rentabilidad". Otros lo llaman "corrupción" y "amiguismo". Expresada de unamanera sencilla, cuanto mayor el grado de corrupción sistémica que existe en una sociedad, tanto menosfunciona su economía con base en los principios de mercado.

Debe subrayarse que son posibles muchos diferentes tipos de economías de mercado, y existendistinciones reales entre las estructuras institucionales en diferentes países. Pero todas las economías demercado comparten una característica en común: un sistema competitivo donde las reglas son igualespara todos los participantes. Es más, solamente una democracia en pleno funcionamiento puede sosten-er tal sistema a través del tiempo.

El segundo mito está fundamentado en el concepto erróneo muy común de que la comunidad delos negocios, o el sector privado en general, es un monolito homogéneo que o apoya o se opone a cier-tas políticas o dirigentes. El caso no es así. De hecho, la mayoría de los países tienen varias comunidadesde negocios, cada una con sus propios intereses y objetivos. En la economía de un país determinado,pueden encontrarse el sector del estado, el sector privado y el sector informal. Aun dentro del sector pri-vado, pueden encontrarse empresas y empresarios que trabajan principalmente en el campo del comer-cio internacional mientras que otros trabajan exclusivamente en el mercado interno. Claramente, estosgrupos no apoyarán siempre las mismas políticas—ni tampoco favorecerán siempre las reformas orien-tadas al mercado.

Las empresas creadas tras barreras comerciales proteccionistas—y que tienen fuertes vínculos conel gobierno y reciben beneficios de él—tienden a apoyar el statu quo. Con frecuencia también son bas-tante antidemocráticas. De modo converso, las empresas que han sido excluidas de los favores otorgadospor el gobierno, los pequeños empresarios y los dedicados al comercio internacional, con mucha fre-cuencia son los líderes que impulsan las exigencias de cambios. Debido a que la comunidad de los nego-cios es tan diversificada, sería más prudente formar alianzas con asociaciones empresariales, centros deinvestigación, fundaciones y otras organizaciones de apoyo a los negocios que tienen un interés creadoen la existencia de una economía abierta y un sistema político democrático.

El tercer mito es el más peligroso, y con frecuencia se denomina el punto de vista de los funda-mentalistas del mercado. Es la creencia de que los mercados surgirán espontáneamente si el gobierno seabstiene de intervenir en la economía. Esto dista mucho de ser cierto. El gobierno debe establecer reglasy leyes justas y compatibles para que pueda surgir una economía de mercado fuerte. Es más, las institu-ciones gubernamentales y las organizaciones autorreguladoras tienen funciones clave a ejercer para ase-gurar el cumplimiento cabal de las reglas. La supervisión bancaria creíble y justa no es más que una delas más obvias de estas funciones.

Introducción 2

En ausencia de reglas y estructuras de cumplimiento obligatorio que rijan a todos los actores, elresultado puede ser la anarquía. Los negocios luego se transforman en algo que no es más que el "capi-talismo de casino", donde las inversiones no son más que apuestas: apuestas de que las personascumplirán sus promesas y que las empresas dirán la verdad, apuestas de que los trabajadores recibiránsus sueldos, y apuestas de que las deudas serán honradas.

La asistencia al exterior y el desarrollo

Lograr la relación acertada entre departamentos gubernamentales, organizaciones empresariales,la sociedad civil y las instituciones del mercado es vitalmente importante. Cualesquier programas de asis-tencia al exterior operados por los países donantes o las instituciones financieras internacionales debenprocurar lograr unos objetivos muy concretos. Estos objetivos son los siguientes:

• Promover el desarrollo de las reglas, leyes e instituciones necesarias para la existencia y fun-cionamiento de economías abiertas con orientación al mercado, incluidos los derechos depropiedad, leyes antimonopolistas (o leyes que favorezcan la competencia), regulaciones bancar-ias, y reglas contables bien concebidas.

• Aumentar la participación ciudadana en el proceso democrático, permitiendo que grupos de nego-cios y otros elementos de la sociedad civil participen en el proceso cotidiano de formulación dedecisiones.

• Crear sistemas abiertos de retroalimentación al gobierno, incluidas audiencias legislativas, juntasde revisión del régimen regulador, grupos asesores conformados por ciudadanos, y otros canalesde comunicación entre la sociedad y el estado.

• Fomentar la existencia de organizaciones voluntarias privadas y la libertad de asociación.

• Fomentar el apoyo—y la comprensión—de los derechos, libertades y obligaciones que son esen-ciales en un sistema democrático basado en la empresa privada.

• Mejorar la cultura empresarial de la sociedad proporcionando incentivos para innovar, ahorrar,invertir y lanzar nuevas empresas.

• Simplificar los sistemas de cumplimiento para los pequeños y micronegocios a fin de permitir queéstos se incorporen a la economía legal (es decir, la formal) y por ende en la corriente principal dela sociedad.

• Ampliar el acceso a la información comercial y económica necesaria para la toma de decisionesfundamentadas por todos los elementos de la sociedad civil.

Informes del terreno

¿Cómo pueden lograrse estos objetivos a través de proyectos reales? A continuación presentamosunos ejemplos de cómo las asociaciones empresariales, centros de investigación y otros grupos de lasociedad civil han alcanzado estas metas. Pueden encontrarse muchos otros ejemplos, y vínculos conotros grupos, en el website del Center for International Private Enterprise (CIPE) (www.cipe.org), como tam-bién en el website de la National Endowment for Democracy (www.ned.org).

Introducción 3

Fortalecimiento del papel de las asociaciones empresariales y creación de una agenda nacionalpara el sector de negocios. Como defensores y promotores activos del sector privado, las asociacionesempresariales desempeñan un papel vital en términos de estimular las buenas prácticas de gobierno y unproceso bien fundamentado de formulación políticas en las naciones industrializadas. Sin embargo, en lamayoría de las economías de mercado emergentes, estas asociaciones empresariales apenas comienzan acomprender la importancia de la fuerza que viene de la unión, y por qué le conviene a los intereses dela comunidad de los negocios fomentar el proceso democrático. Movilizar a la pequeña y medianaempresa es especialmente importante para crear la masa crítica que impulsa la reforma. Las asociacionesson uno de los grupos más eficaces para la realización de este esfuerzo.

Agenda nacional para el sector de negocios. Una agenda nacional para el sector de negocios enuna herramienta comúnmente utilizada para influir sobre las políticas públicas. Esta agenda identificareformas de política de la más alta prioridad para la comunidad de los negocios a corto plazo, especificala reforma en términos de leyes y regulaciones, y ofrece recomendaciones concretas para cambios esen-ciales. La clave de la agenda nacional para el sector de negocios es el concepto de participación basadoen los siguientes pasos sencillos:

1. Reunirse con miembros en foros abiertos para identificar barreras al crecimiento de los negocios ya la creación de empleos

2. Analizar políticas y formular recomendaciones3. Publicar en los medios de comunicación para lograr el aporte de entidades interesadas4. Formular programas de reforma de políticas5. Dar publicidad a la agenda6. Presentar la agenda al presidente y a ministros clave en una reunión nacional7. Dirigir actividades continuas de defensa y promoción activa hacia el gobierno, incluidos los

poderes ejecutivo y legislativo

Numerosas asociaciones empresariales en las Américas, incluidos grupos en Paraguay, Bolivia yPerú, como también la Cámara de Comercio de los Estados Unidos, han utilizado el enfoque basado enuna agenda nacional para el sector de negocios. Actualmente, la tarea de poner en marcha esta agendaasume una prioridad aun más alta a medida que la creciente crítica de las reformas económicas crea pre-siones adicionales sobre los gobiernos y las asambleas legislativas nacionales. A menos que la comunidadde los negocios participe en el desarrollo de reformas—reformas que aborden los interrogantes esencialesy creen nuevos empleos, crecimiento económico y amplios beneficios para el pueblo—más y más paísespodrían experimentar no sólo fatiga causada por las reformas sino también la reversión de las mismas.

Reforma de estructuras institucionales que crean barreras a la participación en la economía formaly un proceso decisorio democrático. Los miembros del sector informal son empresarios que producenproductos legítimos sin contar con los permisos o la personaría jurídica reglamentaria porque carecen delos recursos para cumplir con las excesivas y engorrosas reglas y regulaciones que se requieren para par-ticipar en la economía formal. En muchos países, el sector informal puede representar hasta el 50% de laeconomía oficial. Estos empresarios están excluidos de la economía formal y del proceso político, ya quese dedican a actividades comerciales de bajos ingresos y de bajo crecimiento. Un sector informal grandey creciente es el resultado de fallas fundamentales en los procesos gubernamentales, y es prueba de queno se ha creado un sistema de mercado.

Introducción 4

Hernando de Soto, del Instituto Libertad y Democracia (ILD) en Perú fue una de los primeros enreconocer los desafíos que presenta el sector informal para la reforma política y económica. La falta dederechos de propiedad seguros es un elemento central de su tesis de que millones de personas en elmundo entero están condenados a vivir en la pobreza, a la vez que quedan marginados del proceso dediscurso político en sus países. Las investigaciones pioneras de de Soto han cambiado la naturaleza deldebate sobre los mercados y la democracia, según queda ilustrado en su libro más reciente, El Misteriodel Capital. Además, los esfuerzos de de Soto y su equipo en el ILD están desarrollando instituciones demercado en entornos tan diversificados como lo son Egipto, México y las Filipinas. Pronto enfocarán elcaso de Rusia, luego de una larga reunión sostenida en julio con el Presidente Vladimir Putin, quienexpresó un interés considerable en su trabajo.

Lucha contra la corrupción para apoyar los valores democráticos. Las comunidades de los nego-cios en países en desarrollo están llegando a la conclusión de que la corrupción les está costando dinero,y que deben hacer algo para eliminarla. La corrupción no sólo perjudica económicamente a la comunidadempresarial y los ciudadanos de los países en desarrollo, sino también tiene un efecto desestabilizadorsobre la democracia y el bienestar general de una nación. La lucha contra la corrupción puede servircomo herramienta para la realización de reformas más amplias y el mejoramiento del funcionamiento delproceso de gobierno.

La Asociación Nacional de Empresarios (ANDE) en Ecuador creó un programa de investigación ydefensa activa dirigido a eliminar algunas de las principales oportunidades para la corrupción. El puntofocal de ANDE ha sido el de no culpar a ningún grupo en particular por la corrupción ocurrida en el pasa-do. Al contrario, fomenta la necesidad de reformas que cambien el rumbo de los negocios y que insti-tuyan prácticas limpias de buen manejo administrativo.

Sus estudios revelan que desde que la República del Ecuador se fundó hace 167 años, se han crea-do unas 92.250 normas legales—de las que 52.774 aún permanecían en vigencia en 1997. Tan sólo elvolumen de leyes y regulaciones traslapadas, ambiguas y contradictorias ha creado un ambiente de caosjurídico, en virtud de lo cual se ha dejado la aplicación y ejecución de las leyes a discreción deburócratas. En vista de que el sistema legal de Ecuador está basado en un código civil (en oposición a unrégimen de derecho consuetudinario), sus tribunales no pueden reconciliar las leyes o crear precedentes.Para abordar este crítico interrogante, ANDE recomendó la creación de un comité judicial de siete miem-bros con facultades para codificar y reconciliar las leyes existentes. La campaña de promoción de ANDEha tenido tanto éxito que el comité judicial recomendado por la Asociación ha sido incluido en la nuevaconstitución de Ecuador.

Otro enfoque para combatir la corrupción consiste en ayudar a desarrollar el papel fiscalizador delos medios de comunicación en la sociedad. El CIPE ha iniciado una nueva red denominada PeriodistasFrente a la Corrupción (PFC) integrada por 500 periodistas procedentes de toda Latinoamérica. PFC apoyaa los periodistas dedicados a investigar y poner al descubierto el derroche y la conducta poco ética en elgobierno y la corrupción en todos los sectores de la sociedad. PFC es a la vez una red, un centro de infor-mación y un proveedor de servicios a estos periodistas y las organizaciones que los apoyan. No sóloestimula el desarrollo de investigaciones y reportajes a fondo sobre la corrupción, sino también ofreceasistencia en asuntos de investigación y sale en defensa de aquellos periodistas que sufren represalias. Porejemplo, el año pasado protestas levantadas por periodistas miembros de PFC condujeron a laexcarcelación rápida de dos reporteros mexicanos que habían estado reportando sobre prácticas corrup-tas y actividades de narcotráfico realizadas por la policía. PFC puede accesarse a través del Web site delCIPE (www.cipe.org).

Introducción 5

Promoción de medidas atinadas de administración corporativa. Otro punto focal en una estrategiade base amplia es la promoción de sólidos principios de buen manejo administrativo. Obviamente, estetema está relacionado con interrogantes en torno a la anticorrupción, porque ataca el lado de la oferta enla relación de la corrupción. Además, desde los escándalos altamente visibles durante las crisis financierasen Rusia y países de Asia, temas relacionados con la administración gerencia han surgido como interro-gantes clave en el campo de la reforma en los países en desarrollo y las economías en transición. Una delas lecciones aprendidas a partir de estas crisis es que los procedimientos de buen manejo administrativodébiles o ineficaces pueden crear enormes obligaciones potenciales para las empresas en lo individual y,colectivamente, para la sociedad en general. En este sentido, las fallas en el área de administración geren-cial tienen el potencial para ser tan devastadoras como cualquier otra sacudida económica de granimpacto.

Aun aquellos países que tienen pocas empresas grandes podrían considerar el asunto de la admin-istración gerencial, ya que actualmente está siendo adaptado para satisfacer las necesidades de empresasde propiedad familiar. Aun más importantes son las empresas privatizadas y las que todavía operan en elsector público. El garantizar buenas normas de administración gerencial en estas áreas fortalece enorme-mente la fe del público en la integridad del proceso de privatización y ayuda a asegurar que el país obten-drá el mejor rendimiento posible sobre la inversión nacional.

Conclusiones

Temas como la lucha contra la corrupción, el fomento de buen manejo administrativo, el fort-alecimiento de las asociaciones de negocios de mujeres, y la reducción de las barreras a la formalidadhan creado nuevas oportunidades. Cada uno sirve como punto focal para adelantar las reformas de mer-cado y adoptar prácticas democráticas. Por ejemplo, las buenas prácticas de administración gerencialrequieren un marco de instituciones de mercado como también sólidas prácticas de negocios basadas enprincipios democráticos. Asimismo, el asegurar que las mujeres y los empresarios de pocos recursostienen acceso al sistema de negocios como participantes y líderes ayuda a garantizar la existencia de unaeconomía de mercado abierta para todas las empresas, y no sólo unas cuantas favorecidas.

Tal como dijo una vez Roque Fernández, un brillante ex Ministro de Finanzas de Argentina,"Terminó la Guerra Fría y ganó la Universidad de Chicago". Se refería a las agendas de reforma económi-ca con orientación al mercado que estaban siendo impulsadas en toda Latinoamérica y gran parte delresto del mundo. En ese momento, tenía razón. Ahora, es de esperar que será posible agregar críticasdimensiones nuevas a este criterio, desarrollando una agenda más amplia y profundamente democrática,la cual debe estar fundamentada en la transparencia, la responsabilización, los derechos de propiedad yotras reglas fundamentales que las sociedades y las economías pueden aprovechar para gobernarse a símismas.

Introducción 6

Más allá del Consenso de Washington 7

MÁS ALLÁ DEL CONSENSO DE WASHINGTON:ENTREVISTA CON JOHN WILLIAMSON

SR. JOHN ZEMKO: Hemos visto recientemente mucha discusión sobre cómo la agenda de refor-ma para los países en desarrollo y en transición debe ampliarse más allá del Consenso de Washington quedescribió en su libro titulado Latin American Adjustment: How Much Has Happened? ("Ajustes enLatinoamérica: ¿Cuánto ha ocurrido?)

Con respecto a Latinoamérica, esta nueva agenda de reforma frecuentemente se denomina "refor-ma de segunda generación". ¿Podría definir para nosotros estas reformas de segunda generación y explicarsu relación con el Consenso de Washington original?

SR. WILLIAMSON: Pues, creo que fue Moisés Naím, el redactor de Foreign Policy, quien empleópor primera vez la frase "reformas de segunda generación". Creo que claramente tenía en mente reformasorientadas a hacer que las instituciones funcionaran mejor, eliminar la corrupción, y lograr la interven-ción de organizaciones del tercer sector—las ONG. Como ha dicho Naím, y en esto tiene toda la razón,las reformas de la primera generación fueron en gran medida reformas que podrían concretarse con lapromulgación de leyes y la eliminación de regulaciones, mientras que el desarrollo de las instituciones esmás difícil, pero al mismo tiempo esencial. Una pregunta que me gusta ofrecer como ejemplo es, "¿Dequé sirve una reforma tributaria?" Si no se cuenta con un organismo de recaudación de impuestos quefuncione, si dicho organismo está totalmente corrupto, y si con un soborno las personas pueden evitar elpago de impuestos, entonces de nada sirve tener un maravilloso código tributario. Y así es que se nece-sitan reformas institucionales para que cumpla su propósito.

Nota del redactor: Durante la década de 1990 surgió un consenso entre reformistas y econ-omistas en Latinoamérica, como también en las instituciones financieras internacionales, entorno a los ingredientes esenciales de la reforma económica. John Williamson, uno de losprincipales tratadistas investigadores en asuntos de Latinoamérica, lo tildó como el“Consenso de Washington”. El Sr. Williamson empleó ese término porque captaba la con-ceptualización del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el BancoInteramericano de Desarrollo—todos con sede en Washington—y de las autoridadesregionales de formulación de políticas que interactuaban con esas instituciones.

La Carnegie Endowment for International Peace y el Diálogo Interamericano patrocinaronrecientemente un estudio titulado, Washington Contentious (“Washington contencioso”) queanalizó los conceptos originales tras el Consenso de Washington y recomendó la incorpo-ración a la lista original de una nueva lista de importantes reformas de segunda generación.

La entrevista que sigue fue realizada por John A. Zemko, Oficial Superior de Programas delCIPE para Latinoamérica y el Caribe. El recuadro que sigue el texto de la entrevista contienetanto la lista de los 10 puntos originales del Consenso de Washington como también lasreformas adicionadas. John Williamson fue uno de los contribuidores a “WashingtonContentious” y estuvo de acuerdo con los nuevos puntos agregados.

SR. ZEMKO: Durante los años ochenta y noventa se debatió acaloradamente la secuencia de lasreformas de la primera generación. ¿Existe una secuencia que, en su opinión, podría recomendarse paralas reformas de segunda generación, y cómo podría definirse la trayectoria principal de dichas reformas?

SR. WILLIAMSON: No veo que exista la misma necesidad de una secuencia determinada en lasreformas de segunda generación.

En las reformas de la primera generación, había una creencia muy fuerte de que sería contrapro-ducente liberalizar la cuenta de capital hasta no contar con un sector financiero que funcionara ade-cuadamente y con un buen sistema de regulaciones y supervisión de instituciones financieras. Así es queexistían razones fuertes y lógicas por las cuales algunas de esas reformas tenían que realizarse en unasecuencia específica, y aunque no todos los países obedecieron ese dictamen, vimos unos resultados bas-tante deprimentes cuando no lo hacían. Por ejemplo, Indonesia abrió su cuenta de capital en una etapamuy temprana del proceso de reforma. Durante 20 años se decía, "Mire, tiene que hacerlo de esa man-era". A la larga, parece que se intensificó la crisis de Indonesia porque el país se había endeudado tantoen el ámbito internacional sin saber qué pasaba.

Sencillamente no he visto que se hayan planteado estos tipos de argumentos con relación a lasreformas de segunda generación. Creo que estas reformas deberían realizarse a la mayor brevedad posi-ble. No es razonable esperar hacer todo al mismo tiempo, y entonces se pregunta cuál es lo más urgente,para que se le dé importancia prioritaria en una situación nacional determinada. No veo ninguna razónpor decir que es necesario enfocar primero la administración tributaria o el banco central o el sistema deseguridad social.

SR. ZEMKO: Dejando a un lado por un momento el marco para el Consenso de Washington, siusted fuera a diseñar una nueva agenda de reforma para Latinoamérica, ¿cuáles serían sus puntos clave?

SR. WILLIAMSON: Creo que tendría que tener como elemento central este asunto de reformar elestado—es decir, lograr que el estado funcione con eficacia. No es simplemente una cuestión de hacerlomás pequeño. Eso fue esencial hace 10 años, cuando en casi todos los países el estado se había vueltoextremadamente abultado. No creo que exista la necesidad de una disminución adicional del tamaño delestado, pero estoy totalmente convencido de que existe una necesidad generalizada de lograr que el esta-do funcione de una manera más eficaz, y eso incluye la labor no sólo del gobierno central sino tambiénde los gobiernos locales.

Se ha observado un movimiento generalizado en Latinoamérica hacia la descentralización, quecreo que es visto por la mayoría de nosotros con buenos ojos, pero que aún no está produciendo resul-tados completamente satisfactorios en todos los países. Claramente, es importante lograr que eso fun-cione. Dar a las unidades de gobierno locales, los estados, sus propias fuentes de ingresos es una priori-dad, y luego ayudar al sector público a trabajar en sociedad con el sector no gubernamental, y, natural-mente, prestar apoyo al sector privado. De modo que ése sería el primer renglón de tipo general.

La segunda área que enfocaría es la educación. Se han producido algunas mejoras significativas enalgunos países, pero en términos generales, no se ha llegado a la etapa en la que se encuentra actualmenteAsia oriental. Y si se quiere aprovechar el mundo moderno, entonces es necesario contar con unapoblación educada. De eso sencillamente no cabe la menor duda. Así que eso tendría una prioridad yeso significa en parte gastar más pero también se trata de un cambio en el patrón de los gastos. Las uni-

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versidades han adquirido un mayor grado de autosustentabilidad y otorgan préstamos a los estudiantes,los que éstos pueden amortizar con sus ingresos más altos. Los ahorros pueden utilizarse para desarrollarla educación primaria y secundaria.

La educación probablemente sea el método más importante que puede utilizarse para abordar elproblema de la gran disparidad en la distribución de los ingresos en la región. Naturalmente, es un méto-do a largo plazo. Una cosa que hemos aprendido es que los esfuerzos a corto plazo por redistribuir losingresos tienen un precio bastante alto. Tiene que ser una agenda a largo plazo enfocada en una redis-tribución de los activos entre la población, los activos humanos, y en particular una redistribución muchomás amplia de la educación.

Y después, mi otro renglón sería en términos de política fiscal. Cambiar el patrón de los gastospúblicos es algo que efectivamente incluí en el Consenso de Washington original. Ninguno de los críti-cos creía que realmente hablaba sobre la necesidad de redirigir los gastos públicos hacia renglones comola salud y la educación, alejándolos de algunos de los proyectos más grandiosos y pensiones exorbitantesque se veían en algunos países. Y también, el sistema tributario en Latinoamérica deja mucho que desear.Depende muchísimo de los impuestos indirectos; es muy regresivo; y son pocos los impuestos aplicadosa la propiedad personal. De modo que creo que eso también debería formar parte de la agenda.

SR. ZEMKO: Hay dos temas relacionados que se están discutiendo cada vez más en el contextolatinoamericano. Uno es el problema de la corrupción, mientras que el otro es la falta de responsabilidadcorporativa, o quizás lo podríamos llamar una falta de buen manejo administrativo. En su opinión, ¿dóndeencajan estos temas muy discutidos en la agenda, y cómo se resuelven?

SR. WILLIAMSON: Sí, definitivamente consideré la corrupción como parte de la reforma del sec-tor público. Uno de los grandes objetivos de la reforma del sector público es tratar de cambiar los incen-tivos de tal manera que, idealmente, se elimine o por lo menos se disminuya la corrupción.

Por ejemplo, si se le paga una miseria a un servidor público, éste tiene un empleo donde, con sólodecir sí o no, puede costarle a una persona bastante dinero, entonces va a esperar recibir algún pago bajola mesa. Si en esencia su empleo no le está produciendo un ingreso que le valga la pena defender,entonces va a ser muy susceptible a la corrupción. Es necesario pagarles algo a los servidores públicos.De modo que son verdades indiscutibles como ésa que deben estar al centro de cualquier reforma delsector público.

Estoy de acuerdo con que el asunto del buen manejo administrativo es uno que ha surgido en eldebate público muy recientemente, o por lo menos a partir de la crisis asiática, y la gente se ha dado cuen-ta de que constituye un problema en Latinoamérica. Brasil está programando una reforma substancial deesta naturaleza.

Mi esperanza personal sería que la reforma del administración gerencial no asuma un criterio tanestrecho como el de las escuelas estadounidenses de administración de empresas, según el cual losaccionistas son las únicas personas para quienes trabaja la empresa. Realmente pienso que existen otrasentidades que tienen un interés legítimo en la forma en que se maneja la empresa. Deberíamos estar bus-cando un sistema de administración gerencial que reconozca eso y que no simplemente diga, "Losaccionistas sobre todas las cosas".

Más allá del Consenso de Washington 10

En cambio, los accionistas definitivamente tienen un interés legítimo en que los gerentes actúencomo sus agentes, en vez de dejar que ellos dirijan todo.

SR. ZEMKO: Algunos críticos del Consenso de Washington y de todo el proceso de reforma enLatinoamérica frecuentemente han señalado que las decisiones que se toman en los países en desarrollotienden a ser contrarias al proceso decisorio local. ¿De qué maneras están siendo abordadas esas críticas?

SR. WILLIAMSON: Pues, es una crítica justa. Creo que encierra un poco de verdad, y por lo menosse da la apariencia de que Washington tiene una tendencia excesiva de dictar políticas. No estoy con-vencido de que eso funcione muy bien. De eso se trata toda la discusión sobre la propiedad: la forma delograr instituir reformas legítimas no consiste en dictarle políticas a un país.

Debería existir un margen para las iniciativas locales. La forma en que se ejecute una idea gener-al debería variar de un país a otro, dependiendo de las circunstancias locales. De hecho, un esfuerzo pordictar desde Washington sería un error. Los oponentes de la reforma exageran la medida en que esosucede, pero no obstante tienen una base para expresar quejas legítimas en ese sentido. Naturalmente, lamejor forma de evitarlo es tener fuertes dirigentes locales que defiendan la validez del mismo tipo detrayectoria, y luego asumen dominio, y desarrollan esencialmente su propio programa y, con suerte, lasinstituciones internacionales en esencia respaldarán su programa.

Se han visto uno o dos casos en que eso ha sucedido en Latinoamérica. Uno que siempre me haimpresionado es el de Bolivia en 1985, cuando ninguna institución internacional se hubiera atrevido aproponer un programa tan riguroso como el que decidió poner en marcha el equipo local.

SR. ZEMKO: Uno de los grandes interrogantes en Latinoamérica ha sido la carga de las regula-ciones burocráticas sobre el costo de realizar negocios que han tenido el efecto de impulsar a las personasa abandonar el sector formal en favor del informal. El sector informal parece continuar creciendo, pese atodas las reformas realizadas. ¿Ve en esto un problema crucial que deba abordarse y, en caso afirmativo,cómo proporcionan los responsables de las políticas los incentivos más adecuados para corregir esasituación e impulsar al sector informal hacia la formalidad?

SR. WILLIAMSON: Sí, pues, creo que las reformas esenciales aquí se definen en términos de refor-mar el estado para hacer que sea más eficaz y menos burocrático, eliminando su tendencia de pedir cosasinnecesarias. Naturalmente, Hernando de Soto es el gran experto en esta materia. No es un campo quehaya explorado en detalle, pero sencillamente me fascina. Hernando tiene que estar en lo cierto, es decir,si el hecho de ser informal lleva un impuesto implícito y pagos de sobornos equivalentes al 15% de cam-biar, entonces sería beneficioso adoptar la formalidad. Por su puesto, una vez que eso se hace, se pro-ducen beneficios para el resto de las personas como también para la economía—éstos son más obvios sipagan impuestos, pero también se producen si, al incorporarse al sector formal, utilizan el sistemafinanciero formal y aumentan la eficiencia de la intermediación financiera.

SR. ZEMKO: El tema de la globalización es algo que acaba de tocar en el número más reciente deReforma económica hoy. Creo que podemos decir sin miedo que la globalización aumenta las oportu-nidades para las inversiones, pero también hace que los países sean más susceptibles a las sacudidasexternas. ¿Sería posible que nos diera una idea de cuáles instituciones son necesarias en los países deLatinoamérica para que éstos se beneficien de la economía global sin sufrir innecesariamente en el pro-ceso?

SR. WILLIAMSON: Sí. Se puede abordar ese tema en dos niveles, y es probable que los gobiernosdeban hacer precisamente eso. En un nivel se trata de preguntar qué clase de instituciones podrían esta-bilizar las sacudidas macroeconómicas provenientes del resto del mundo. El fondo de estabilización queinició Chile hace más o menos una década, que recibe dinero cuando el precio del cobre es alto y luegolibera una parte cuando el precio baja—ese es un tipo de innovación sumamente útil.

Una de las verdaderas quejas con relación al mercado de capital internacional es que siempre hatrabajado en sentido contrario. Por ejemplo, ha canalizado muchísimo más dinero que lo que los paísesrealmente pueden aprovechar cuando los tiempos son buenos, y luego ese dinero se fuga apenas las cosasse tornan difíciles.

Así es que creo que realmente necesitamos un esfuerzo por estabilizar esos flujos de capital.Aunque no se haga otra cosa, deberíamos contar con la clase de medidas pioneras implantadas por Chiledurante la última década respecto a sus influjos de capital a corto plazo.

Pero sería aún mejor si pudiéramos cambiar la naturaleza de los flujos de capital en la fuente, paraque fueran menos inestables. Tenemos que alejarnos de estos préstamos bancarios a plazos relativamentecortos y hacer mucho más a través de inversiones de capital y bonos a largo plazo. Lo ideal son inver-siones de capital que se realicen en la forma de fondos de inversión con un número de acciones fijo. Otraposibilidad quizás fuera un mercado separado para este tipo de capital, un mercado de divisas paralelopara los flujos de capital, para los fondos mutuos y los fondos de pensiones. Esa es una idea que, repito,se presentó en una conferencia en Chile allá por los años noventa. En ese entonces, no me impresionómucho, pero después, reflexionando sobre la historia más reciente, me pregunto si no sería convenientedesarrollar esa idea.

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El Consenso de Washington original y la etapa siguiente de reforma

Los 10 puntos incluidos en el Consenso de Washington original hablan más sobre la equidad y lareducción de la pobreza que lo que se da cuenta la mayoría de los comentaristas—quizás porque losque tenían influencia en aquel entonces, tanto en Washington como en Latinoamérica, aplicaron suscreencias anteriores a lo que estaban leyendo, y recordaron.

Disciplina fiscal. Esta fue presentada como un instrumento para lograr la eficiencia y el crec-imiento. Resulta que es esencial también para la equidad. En la formulación del Consenso no se hizomención de una justificación particularmente importante de la disciplina fiscal: la necesidad de estarpreparado para financiar programas sociales (contracíclicos) en tiempos malos, tanto como medidacorrectiva macroeconómica como también para proporcionar seguro de desempleo y de otro tipo alos más vulnerables.

Prioridades en el gasto público. El Consenso indicó que los dineros públicos debían dirigirse aactividades “con rendimientos económicos altos y el potencial para mejorar la distribución del ingre-so”. Se hizo hincapié en la necesidad de alejarse de los subsidios indiscriminados, dirigiéndolos haciala educación y la salud. Los críticos de la izquierda han olvidado o han hecho caso omiso de estepunto—quizás porque es tan notoriamente incompatible con la imagen del Consenso como “neoliber-al”.

Reforma fiscal. La formulación del Consenso indicó que “la base impositiva debería ser ampliay la tasa tributaria marginal debería ser moderada”. En retrospecto, el objetivo hizo caso omiso de lacuestión de cómo hacer que los regímenes tributarios fueran más progresivos, y especialmente cómominimizar la evasión generalizada de los impuestos por parte de los ricos. El Consenso sí incluyó larecomendación de aplicar un impuesto al capital de fuga—un punto que también hemos incluidonosotros como buena forma de lograr que los sistemas sean visiblemente más equitativos y aumentarlos ingresos.

Tipos de interés. El Consenso estipuló la eliminación del crédito dirigido (programas públicospara otorgar préstamos baratos, normalmente basados en criterios arbitrarios) y controles sobre lostipos de interés pagados a los depositantes. La idea consistió en liberalizar los mercados financieros.En comparación con la situación que imperaba hace una década, el Consenso ha cambiado—haciauna liberalización progresiva y cautelosa hasta que se haya fortalecido la capacidad reguladora y desupervisión. El argumento normal que actualmente se presenta en favor de la cautela es el de lanecesidad de minimizar el riesgo de crisis financieras. De hecho, una fuerte justificación adicional esque las crisis son especialmente perjudiciales a los pobres y otros en la mitad inferior de la distribu-ción del ingreso. Uno de los objetivos de la liberalización financiera en lo referente a la seguridadtambién implica un mayor énfasis en medidas orientadas a asegurar el acceso a crédito para todos (enoposición al otorgamiento de crédito más barato, que, como resulta, no produce resultados satisfacto-rios—ni en términos de equidad ni eficiencia).

El tipo de cambio. En la formulación del Consenso original se hizo hincapié en la necesidadde tener tipos de cambio competitivos para aumentar las exportaciones no tradicionales. Aún noexiste un consenso respecto al régimen cambiario “correcto”, aunque la ponderación que se da a lareducción de la vulnerabilidad financiera es mayor tras las crisis de los años noventa. Aún se da énfa-

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sis a la competitividad y la estabilidad, objetivos esenciales para mejorar la creación de empleos yproteger a las poblaciones altamente vulnerables, que son los pobres y los casi pobres.

Política comercial. La reducción de la protección de los productores locales por medio decuotas y aranceles sobre las importaciones constituye un paso hacia el crecimiento eficiente ysostenible. La controversia se refiere a sus efectos sobre la equidad—algo que no se mencionó en laformulación original. La evidencia para Latinoamérica es que un aumento en el intercambio comercialno es el elemento culpable en la brecha cada vez mayor entre los sueldos de los trabajadores adiestra-dos y los no adiestrados, aunque la abertura de mercados de capital puede serlo (porque el capitalmás barato estimula el uso más intensivo de la mano de obra adiestrada en comparación con la noadiestrada). Además, debido a que el Consenso enfocaba prioritariamente las políticas internas, no sehizo mención de la crucial importancia de tener equidad en Latinoamérica ni de que los países indus-triales redujeran su protección de la agricultura, los textiles y otros productos intensivos en mano deobra.

La inversión directa extranjera trae capital, destrezas y conocimientos periciales, todos ele-mentos que se necesitan con urgencia, y por lo tanto es buena para el crecimiento—el objetivo fijadoen el Consenso original. Ahora resulta que eso significa que probablemente sea buena para lospobres—o que por lo menos cause un mínimo de daños. Aunque puede ser un medio para aumentarlas brechas en los sueldos—ello ocurriría principalmente a través de aumentos en los sueldos ysalarios de los altamente adiestrados, y no mediante una reducción de los de los no adiestrados.

Privatización. No se hace mención en el Consenso de los riesgos de aumentar la concen-tración de la riqueza con la privatización—donde los arreglos institucionales son débiles o suscepti-bles a presiones aplicadas por personas iniciadas. Tampoco se hace mención de las oportunidadespositivas para distribuir el capital de una manera más amplia (como en el programa de capitalizaciónde Bolivia).

Desreglamentación. El Consenso original hizo hincapié en los beneficios en términos de com-petitividad. Aunque no se mencionó, la desreglamentación puede ser buena solamente para lospequeños negocios y para la creación de empleos—y de esta manera para la creación de empleos y elmejoramiento general de la equidad.

Derechos de propiedad. El Consenso incluyó los derechos de propiedad, pero sin hacer refer-encia a los beneficios potenciales para las familias de bajos ingresos como resultado de la reformaagraria en las zonas rurales y la titulación agresiva de tierras en las áreas urbanas. El hecho de men-cionar los derechos de propiedad por lo menos abrió el paso a un fenómeno del cual estamos cadavez más convencidos: el crecimiento y la equidad requieren no sólo más espacio para las fuerzas delmercado y la empresa privada, sino también el fortalecimiento de las instituciones que apoyan losmercados, incluidas las leyes y los procedimientos judiciales que ayudan a garantizar los derechos depropiedad.

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10 + 1: Un conjunto de herramientas de política para lograr la equidad con el crecimiento

¿Cómo puede Latinoamérica salirse de su círculo vicioso? Nuestras 10 “herramientas para lograr laequidad” sugieren lo que podrían hacer los gobiernos para reducir la pobreza y la desigualdad, sinsacrificar substancialmente la eficiencia y el crecimiento económicos, y en efecto en la mayoría de loscasos mejorarlo. Nuestras herramientas se refieren no sólo a la reducción de la pobreza sino en unsentido más amplio al desarrollo de sociedades más visiblemente equitativas—en las que las clasespobre y media, y no sólo la élite, tienen pleno acceso a oportunidades económicas, sociales y políti-cas. Nuestro punto focal es la agenda para las políticas nacionales. Pero la responsabilidad tambiénradica en los países industriales—la fuente de mucha retórica sobre la reducción de la pobreza en elmundo en desarrollo. Para subrayar este punto, hemos agregado una herramienta adicional, para quelos países industriales avanzados también puedan pasar de la retórica a la acción.

Las 10 + 1 herramientas de política son:Disciplina fiscal basada en reglas. La indisciplina fiscal—cuando los gobiernos gastan constan-

temente más que lo que recaudan y más que lo que pueden financiar fácilmente a través de un proce-so de endeudamiento sostenible—tiene costos altos para los pobres y para la clase media emergente.El compromiso con la disciplina fiscal debe ir más allá de esfuerzos idiosincrásicos, a un presupuestosaludable fundamentado en reglas y procedimientos transparentes.

Nivelación de los tiempos buenos y malos. Los tiempos buenos son mejores para los ricos,mientras que los tiempos malos son peores para los pobres. Sencillamente no pueden improvisarsepolíticas fiscales y monetarias ni rigurosas normas bancarias y otras normas financieras para manejarla volatilidad y minimizar las crisis.

Redes de seguridad social que se activan automáticamente. Un sistema moderno asegura unnivel mínimo de ingresos para la clase media y trabajadora como también para los pobres. Durantelos períodos malos, debería accionarse automáticamente un proceso de gastos para generar empleode emergencia en obras públicas y subsidios que permitan a las familias mantener a sus hijos en laescuela.

Escuelas para los pobres también. Los sistemas centralizados de hoy refuerzan la desigualdad.Entre las críticas reformas figuran una mayor autonomía para las escuelas, subsidios más bajos a losmás acomodados para la educación secundaria, y un mayor nivel de gastos públicos en programaspreescolares. La política educativa también debe apoyar el uso del Internet, con subsidios públicospara asegurar que cada escuela y cada comunidad se beneficie de esta revolución en el acceso aconocimientos.

Gravar a los ricos y gastar más en los demás. La región depende fuertemente de impuestos deconsumo que son regresivos. Cerrar las lagunas tributarias y reducir la evasión de impuestos sonmedidas que aumentarían los ingresos sin aumentar la carga tributaria sobre las clases trabajadoras yde ingresos medios.

Dar oportunidades a los pequeños negocios. Los sistemas financieros y judiciales débiles y lostrámites burocráticos onerosos impiden a los pequeños empresarios con talento ampliar sus negocios.

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Mejores medidas para asegurar el cumplimiento de los contratos de crédito y los derechos deaccionistas, la eliminación de los créditos para personas iniciadas otorgado por bancos estatales, y elacceso a información y servicios profesionales ayudarían a crear más pequeñas empresas y másempleos.

Proteger los derechos de los trabajadores. Los pobres cargan con el costo de un ambiente decontratación laboral que ofrece demasiado poca protección para los trabajadores y un exceso dereglas legales. Latinoamérica necesita una protección más agresiva de los derechos de los trabajadoresa asociarse y a participar en negociaciones colectivas, sindicatos de trabajadores más independientesy democráticos, y una mayor protección social en sustitución de las reglas inflexibles que impiden lamovilidad en el trabajo y el crecimiento de los empleos.

Abordar abiertamente la discriminación. Un serio ataque a la pobreza y a la desigualdad tieneque incluir un ataque visible a la discriminación. Los líderes políticos pueden ayudar a deshacer lasbarreras sociales y políticas que perjudican a los negros y a los miembros de grupos autóctonos—y,en algunos ámbitos, a las mujeres.

Corregir los mercados de tierras. Una nueva generación de programas de reforma agrariapuede hacer que los mercados de tierras rurales se vuelvan verdaderamente competitivos—con lo quepor fin se daría a la población rural pobre una oportunidad equitativa. El nuevo enfoque hace hin-capié en el crédito y en la participación comunitaria, con una menor dependencia sobre la burocraciacentralizada.

Servicios públicos impulsados por el consumidor. Las fallas en las áreas de infraestructura,salud pública y servicios reguladores, tales como la protección al consumidor, han costado caro a lospobres y a los casi pobres. Los pobres y otros consumidores de bajos ingresos ahora deben situarse enel centro de una nueva cultura de prestación de servicios.

Más 1. Reducir el proteccionismo en los países ricos. Las barreras impuestas por los países ricos a lasimportaciones agrícolas y los textiles agravan la pobreza y refuerzan la desigualdad en Latinoamérica.Una reducción de esas barreras tendría el efecto opuesto.

Esta sección fue tomada de Washington Contentious: Economic Policies for Social Equity in Latin America, Nancy Birdsall yAugusto de la Torre (Carnegie Endowment for International Peace y Diálogo Interamericano, 2001). Pueden obtenerse ejem-plares del texto completo en línea, en www.cipe.org.

MEXICO: LA LUCHA CONTRA LAS CAUSAS DE LAS CRISIS DEL PASADO

José Angel Gurría, Secretario de Hacienda y Crédito Público de México bajo el Presidente ErnestoZedillo y jefe del equipo de transición del gobierno, pronunció un discurso en la conferencia del CIPE

realizada en marzo de 2000 en la Ciudad de México titulada “De las Ideas a la Acción: Un Plan deNegocios para Centros de Investigación y Asociaciones Empresariales”. Transmitió el mensaje de que,por primera vez en 30 años, México entra en un período de elecciones presidenciales y de transicióndel gobierno nacional libre de la perspectiva de una crisis económica. Esto es así porque el país ha

tomado pasos orientados a identificar las causas de las crisis del pasado y neutralizarlas para mantenerlo que Gurría denomina “la velocidad de crucero” lograda por la economía mexicana en 1999. El

artículo que sigue es una adaptación ligeramente actualizada de las palabras pronunciadas en la con-ferencia y del texto preparado para la misma.

Por primera vez en 30 años, México no experimentará una crisis económica entre gobiernos. Por fin,hemos aprendido las lecciones ofrecidas por las crisis del pasado y comenzado a tomar las medidasnecesarias para prevenir problemas futuros. Mi país es significativamente menos susceptible hoy por

haberlo hecho.

Naturalmente, nos ayuda el hecho de haber obtenido excelentes resultados económicos en 1999,superando nuestras metas declaradas en diversas áreas. México logró un crecimiento global del 3.7% ensu economía el año pasado, en comparación con el 3% que se había proyectado. También tuvimos resul-tados mejores que los esperados en nuestra lucha contra la inflación, que hace apenas tres años era del27.7%. Para 1999 nuestra meta era el 13%, y logramos un 12.3%. Nuestra tasa de ahorros aumentó de14% del PIB en 1994 a aproximadamente 22% actualmente, lo que naturalmente significa más dineroinyectado en inversiones productivas que crean nuevos empleos. Nuestra meta era reducir el déficitpúblico al 1.3% del PIB, y terminamos con menos del 1.2%. Este año ha comenzado con una dinámicamejora no sólo en la tasa de crecimiento sino también en la tasa de inflación, de modo que esperamosuna continuación de las buenas noticias para el año 2000.

Examinando la situación de los últimos cinco años, que es un mejor indicador del cambio positi-vo que los resultados de un solo año, nos sentimos animados por los resultados económicos logrados porMéxico:

• El crecimiento real del PIB será de un promedio del 5% en términos reales entre 1996 y 2000—una tasa que supera la de los principales países con quienes mantenemos relaciones comerciales,Estados Unidos y Canadá.

• La tasa de desempleo abierto bajó de un promedio del 6.3% en 1995 al 2.5% el año pasado—lamás baja desde que este indicador se publicó por primera vez en 1985.

• Quizás más importante para el bienestar de nuestra gente, la inflación anual ha sido reducida enforma dramática del 52% en 1995 al 12.3% el año pasado. Esperamos obtener resultados de unsolo dígito en el año 2000.

Estos sólidos resultados han aumentado nuestra credibilidad con analistas e inversionistas porigual. Sabemos que la estabilidad y la credibilidad son las claves para mejorar nuestra estima en los ojosde estos públicos cruciales.

México: La lucha contra las causas de las crisis del pasado 16

México: La lucha contra las causas de las crisis del pasado 17

Aun así, de cierta manera estamos luchando contra los “fantasmas de Navidades pasadas”: tratan-do de diluir un recuerdo más bien reciente, cuando se informaba a la gente que nuestra economía pros-peraría, pero así no fue el caso. Esta vez, sin embargo, creo que México ha buscado honestamente lasraíces de las crisis del pasado y que ha comenzado a abordar de una manera lógica las causas para poderneutralizarlas. Sabemos que Estados Unidos representa el 80% de nuestro comercio y eso ayuda mucho,de manera que humildemente reconocemos esta ventaja y continuamos abordando los problemas a largoplazo. Nuestra meta es minimizar de una manera realista los efectos perjudiciales de los altibajos que soninevitables en toda economía. ¿Cuáles son las causas de las crisis económicas, y cómo estamos luchandopara controlarlas?

Logro de la disciplina fiscal

La falta de disciplina fiscal representa una de varias razones que normalmente tienen el efecto desumir a los países en situaciones de crisis. En México, nuestros déficits aumentaron al 10%, al 12%, yluego al 14% y más. Rigurosas medidas para corregir el problema y la posición monetaria del Banco deMéxico han contribuido a una reducción de la relación entre el total de la deuda neta del sector públicoy el PIB, del 38.5% en diciembre de 1995 al 25.3% en el mismo mes de 1999.

La disciplina fiscal mejora cuando todos cuentan con la misma información, y cuando esa infor-mación es confiable. Hemos trabajado duro para mejorar nuestra recolección y divulgación de informa-ción fidedigna y oportuna. Por ejemplo, si hoy es martes, es posible obtener datos sobre la cuenta corri-ente ese mismo día. Los mercados diarios están mejor informados sobre la economía mexicana—cuántocrédito está disponible, en qué medida el Banco Central está estrechando su política monetaria, etc.

La lucha para imponer la disciplina fiscal se vuelve especialmente difícil en un año electoral, cuan-do son fuertes las presiones por atender los intereses especiales. Nuestra administración está luchandocon el congreso, que dice, “¿Por qué tienen que disminuir el déficit en el último año de su adminis-tración?” En cuestiones de política, nunca se trata de una sola partida grande en el déficit; al contrario, escuestión de dar un poquito más aquí y un poquito más allá.

Este año hemos dicho que eso no puede suceder: México se encuentra bajo el microscopio mundi-al precisamente porque estamos en el último año de nuestra administración. Este año tenemos que sercomo Avis—tenemos que esforzarnos más, aun cuando un déficit del 1.25% no sería particularmentenotorio. Pero el claro mensaje de que reduciremos el déficit del 1.25% al 1% en el último año de laadministración envió a los mercados una crítica señal de disciplina fiscal. Al mejorar los flujos de capitaly disminuir las tasas de interés a través del ejercicio de la disciplina, ahorraríamos un múltiplo de 1.25%,que en efecto es lo que estamos haciendo.

Hoy en día, los dirigentes políticos realmente disponen de pocas opciones respecto a la disciplina.El ceñirse fielmente a los lineamiento establecidos está bien, pero actualmente hay menos virtud en elloporque tenemos opciones en una economía global donde muchos observadores analizan minuciosa-mente nuestro compromiso con la meta que nos hemos trazado. Uno no puede actuar alborotadamenteen términos fiscales porque el mercado reacciona inmediatamente si lo hace.

México: La lucha contra las causas de las crisis del pasado 18

Fortalecimiento del sector de exportaciones

Otro culpable de las crisis del pasado ha sido la tendencia de depender fuertemente de un soloproducto, el petróleo, que actualmente representa sólo el 6-7% del total de las exportaciones mexicanas.Sin embargo, cuando el precio del petróleo está alto, México, al igual que muchas economías que tradi-cionalmente han dependido de uno o unos pocos productos, está tentado a ser excesivamente optimista.

La diversificación de las exportaciones es tan importante como la expansión. Como porcentaje deltotal de exportaciones, los productos no petroleros aumentaron del 38% en 1983 al 93% el año pasado.En la actualidad, cuando los productos manufacturados representan más del 90% de nuestras exporta-ciones, México se ha convertido en el octavo exportador más grande del mundo, vendiendo mensual-mente bienes por un valor de US$13.000 millones a muchos países en el mundo entero.

Críticamente importante para esta diversificación ha sido nuestra creciente red de acuerdos de librecomercio—no sólo el Acuerdo de Libre Comercio (ALC) firmado con Canadá y Estados Unidos, sino tam-bién acuerdos celebrados con nuestros vecinos latinoamericanos, Israel y, en la primavera de este año, laUnión Europea. Las medidas de liberalización comercial rápidas y de gran alcance han pagado dividen-dos para México desde que se incorporó, en 1985, al régimen comercial que rige a nivel internacional(conocido en ese entonces como GATT y actualmente como la OMC). Ahora somos la única nación delmundo en celebrar acuerdos de libre comercio que son a la vez pactos comerciales y de inversiones conEstados Unidos, Europa, Israel y numerosos países de Latinoamérica. Actualmente México está llenandolas calles de Santiago de automóviles Nissan fabricados en México.

Mientras la OMC lucha para decidir sobre sus próximos pasos, hemos concretado acuerdos bilat-erales, subregionales y regionales de muchos tipos. El único que falta es un acuerdo con Mercosur. Elúnico país donde últimamente hemos logrado un progreso menos que fenomenal es Brasil, a pesar delhecho de que les damos serenatas y les enviamos flores y les sonreímos en la iglesia los domingos.

Los resultados comerciales globales en años recientes comprueban que elegimos el camino cor-recto. Desde 1991, el valor de las exportaciones e importaciones mexicanas ha aumentado en más deltriple, alcanzando la cifra de US$279.000 millones el año pasado. Es más, el valor de nuestro comerciocomo porcentaje del PIB se ha duplicado en el mismo período de ocho años.

Arreglos para una deuda manejable

La tercera causa de las crisis del pasado fue el haber incurrido más endeudamiento que lo queMéxico podía sostener. Tenemos motivos para creer que estamos en mejores condiciones hoy porquehemos creado un escenario más saludable.

No sólo hemos reducido la magnitud de nuestra deuda, sino que los vencimientos correspondi-entes ahora están distribuidos sobre plazos muy largos. México no enfrenta pagos de importancia en lospróximos dos años que deba refinanciar. Durante los últimos tres años hemos estado refinanciando conel propósito de obtener un margen de tranquilidad por un período de dos años—el último año de laadministración actual y el primero de la siguiente—sin ninguna acumulación de vencimientos de impor-tancia.

México: La lucha contra las causas de las crisis del pasado 19

La relación entre la deuda total de México y el PIB, incluido el conjunto de medidas para el rescatebancario, es de aproximadamente el 40%—que continúa siendo la más baja en la Organización para laCooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y mucho menor que el promedio nacional—60%—delos demás países miembros.

Decisión de dejar flotar el tipo de cambio

Otro factor que explica nuestra confianza de que evitaremos la crisis económica durante la transi-ción a la administración siguiente es el régimen cambiario flexible que tiene México. El haber cambiadode un tipo de cambio fijo a un tipo flotante ha permitido realizar ajustes ordenados frente a las sacudidasexternas y evitar la acumulación de desequilibrios externos.

En el pasado, bajo un régimen monetario de tipo fijo, muchas veces pedimos prestado dinero conel objeto de aumentar las reservas de divisas para poder mantener el tipo de cambio fijo. Pero el merca-do nos ganaba siempre, obligando a una devaluación y asegurando una continuación de la recesión y lainflación. Así, se perdieron las reservas y aún quedaba la deuda por amortizar. Un tipo de cambio flotanteestimula el realismo y la previsión en materia de políticas.

Reformas estructurales

En ausencia de instituciones económicas saludables y confiables, las políticas que han traído pro-greso a México durante la década recién pasada no pueden sobrevivir a largo plazo. Conciente de esto,nuestro gobierno también ha efectuado mejoras estructurales dentro del marco de políticas relacionadascon la liberalización económica y el libre comercio. Nuestra meta ha sido la de transformar a México deuna economía cerrada y altamente regulada, con un alto grado de intervención gubernamental, en unaeconomía abierta impulsada por el mercado.

Un sistema bancario confiable. Los bancos fuertes y saludables son esenciales para promover niveles deahorros que satisfagan las necesidades de inversiones de México y canalizar estos ahorros de una maneramás eficiente hacia todos los sectores de la economía, apoyando la creación de empleos.

Como respuesta a la crisis de 1994-95, el gobierno emprendió programas orientados a mejorar lasolvencia del sistema bancario. Luego, en diciembre de 1998, el congreso aprobó importantes reformasa las leyes bancarias. Con una ley se creó el Instituto de Protección de los Ahorros Bancarios, que mane-jará el programa de seguro de depósitos y venderá todos los activos adquiridos a través de los programasde apoyo bancario anteriores. Para 2005, la cobertura total de depósitos será reducida progresivamente—tanto por persona como también por institución—a aproximadamente US$115.000 al tipo de cambio envigencia actualmente. Al mismo tiempo que protegen los ahorros de los pequeños inversionistas, estoslímites aplicables al seguro de depósitos deberían fomentar la disciplina en el mercado y la autorregu-lación bancaria.

La legislación de reforma promulgada en diciembre de 1998 también eliminó todos los límitessobre las inversiones extranjeras en cualquier banco comercial mexicano, independientemente de sutamaño. Esta medida fortalecerá y diversificará la base de capital del sistema bancario.

Para reactivar el crecimiento sostenido del crédito con el que se alimentará la economía, nece-sitaremos contar con (1) una estabilidad macroeconómica continua (fundamentada en las medidas que ya

México: La lucha contra las causas de las crisis del pasado 20

he descrito para anticiparse a las crisis); (2) tasas de crecimiento altas y sostenibles; (3) un sector ban-cario más fuerte y consolidado; y (4) la modernización del marco regulador que rige el crédito.

Las dos primeras condiciones se encuentran presentes, y estamos trabajando para sostenerlas. Laconsolidación del sector bancario se encuentra encaminada como resultado de programas de apoyo alos bancos y a los deudores y de nuevas reglas de capitalización que ayudarán a mejorar la calidad y lacantidad del capital de los bancos.

El congreso actualmente está trabajando en el cuarto factor—un mejor régimen regulador delcrédito. Uno de los elementos implica fortalecer el marco jurídico que rige las garantías de crédito; elotro es una ley que autoriza nuevos tipos de reorganización corporativa.

Una corriente estable de ingresos. México necesita una reforma fiscal amplia para mejorar la equidady la eficiencia de su sistema tributario en tanto que se aseguran fuentes estables de ingresos públicos.

Estamos persiguiendo la reforma tributaria sobre cuatro frentes. Primero, deben eliminarse laslagunas tributarias, tales como las tasas de cero y las exenciones que permiten la elusión de losimpuestos al mismo tiempo que aumentamos la base impositiva mejorando el desempeño económico.Segundo, debe simplificarse el sistema tributario, haciendo hincapié en la calidad del servicio y fomen-tando el cumplimiento voluntario al garantizar una mayor seguridad legal de las medidas de fiscal-ización.

Tercero, el sistema tributario mexicano necesita ofrecer mejores incentivos para ahorrar y realizarinversiones productivas. Es importante que pasemos de un sistema tributario que depende fuertementedel impuesto sobre la renta a uno que enfoque principalmente los impuestos al consumo. Finalmente,necesitamos mejorar el nivel y la estabilidad de los ingresos federales y simultáneamente trabajar paraeliminar las distorsiones que impiden el crecimiento y promueven una distribución no equitativa de lacarga tributaria.

Privatización. El gobierno mexicano participó en virtualmente todos los sectores de la vida económicaen la primera parte de los años ochenta. Desde entonces, las reformas estructurales han ampliado de unamanera significativa el papel del sector privado. La privatización, en nuestra opinión, promueve unamayor eficiencia y una mayor competitividad en la fijación de precios. Ya se ha traspasado un númeroconsiderable de empresas estatales. En 1982, se encontraban en operación 1.155 de tales empresas—actualmente sólo quedan 247, y más de 50 de éstas están en vías de privatizarse. La participación delsector privado ahora abarca las áreas de telecomunicaciones, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, gas nat-ural y, más recientemente, electricidad.

La administración ha propuesto al congreso permitir que el sector privado invierta en la gen-eración, distribución y comercialización de electricidad. Sin embargo, el gobierno conservaría el con-trol operativo sobre la red de transmisión nacional y sobre aspectos tales como la electrificación rural yen los barrios y las plantas de energía nuclear.

Seguridad social. El mes de julio de 1997 fue testigo de una reforma de gran alcance en nuestro sistemade seguridad social que transformará el sistema mexicano de pensiones de un sistema con cargo a losingresos corrientes en un plan totalmente capitalizado que creará ahorros a largo plazo para financiarinversiones a largo plazo.

México: La lucha contra las causas de las crisis del pasado 21

El nuevo sistema ofrece importantes beneficios a jubilados, incluida una pensión mínima garanti-zada equivalente al salario mínimo, ajustada anualmente para tomar en cuenta la inflación. También sepermite que los trabajadores hagan aportes voluntarios a sus propias cuentas individuales, y existennuevas disposiciones que dan a los trabajadores de bajos ingresos acceso a los mercados financieros.Hasta la fecha, 15.7 millones de trabajadores se han acogido al nuevo sistema, y se proyecta que los recur-sos en las cuentas individuales alcanzarán aproximadamente el 5.1% del PIB para finales de 2000.

Descentralización. Consideramos que la descentralización de los poderes administrativos ha aumentadola eficiencia de nuestra economía. Las autoridades estatales y locales ahora pueden obtener recursosdirectamente, canalizándolos para atender las prioridades de cada estado. Por primera vez en la historiade México, los gobiernos estatales y locales controlan directamente más recursos que el gobierno feder-al. Por cada peso que gasta la administración federal actualmente, los estados y los municipios están gas-tando 1.5—casi el doble de los recursos que controlaban en 1994.

El reto del futuro

Si bien nos esforzamos por disipar los fantasmas de las crisis mexicanas del pasado y restaurar laconfianza internacional en nuestro manejo de la economía, no estamos viendo el mundo a través delentes de color de rosa.

Sabemos bien que nuestro crecimiento está interconectado con el progreso de los principales país-es con los que mantenemos relaciones comerciales, Estados Unidos y Canadá. Compartiré con ustedes unpoco de información privilegiada que refleja cierto realismo de nuestra parte. Según nuestros modelos,siempre y cuando la economía de los Estados Unidos crezca a una tasa del 2.6%, México estará en bue-nas condiciones. Nos hemos proyectado hacia el futuro para dejar un margen para la deceleracióneconómica, aunque naturalmente esperamos vernos favorecidos por el muy mencionado “aterrizajesuave”. De lo único que estamos seguros es que no podemos hacer nada respecto a lo que pueda suced-er en Estados Unidos. Por lo tanto, nuestra política es prepararnos mejor para las sacudidas—tener unacuenta corriente más baja, manejar mejor nuestra deuda; en fin, obtener un paraguas lo más grande posi-ble por si llueve.

Sabemos que México enfrenta retos, por ejemplo, depender menos de su petróleo y más de lacreación de riqueza y oportunidades, y las medidas que he descrito se proyectan en esa dirección.Nuestra economía de hoy es mucho menos susceptible que en el pasado, lo cual aumenta la credibilidadde nuestros programas. Tenemos evidencia concreta de esto a pesar de las preocupaciones en torno alexceso de gastos públicos en un año electoral. Por ejemplo, en las primeras 10 semanas de este año,logramos colocar deuda tanto en el mercado nacional como también en el internacional. En febrero, elBanco Mundial emitió un bono de tres años en mercados de capital internacionales por mil millones depesos—la primera vez que uno de sus bonos ha sido emitido en la moneda de un país latinoamericano.En marzo, Moody’s Investors Service elevó la clasificación de México al nivel de “calidad de inversión”,enviando una fuerte señal a inversionistas privados e institucionales por igual.

Eliminar una crisis de confianza y de crédito toma tiempo, pero México está progresando en sumeta de desterrar sus fantasmas mientras logra un crecimiento sostenible que mejorará la calidad de viday abrirá oportunidades para todo nuestro pueblo.

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LAS FORTUNAS ESCONDIDASCatherine Kuchta-Helbling, Ph.D

Centro Internacional de la Empresa Privada (www.cipe.org)

Cada año se pierden miles de millones de dólares en ganancias potenciales en las democracias yeconomías emergentes, conviertiéndose en una amenaza a las transiciones políticas y económicas en elmundo. Estas pérdidas son resultado de un complejo de leyes y regulaciones mal diseñadas, queexcluyen a millones de ciudadanos del sistema político y económico, y aumentan, innecesariamente, elcosto de hacer negocios en el sector formal. Estos costos innecesarios obligan a los empresarios derecursos moderados a sobrevivir en operaciones de bajo ingreso y bajo crecimiento en el sector infor-mal, reduciendo su potencial económico. Adicionalmente, estas regulaciones obligan a los inversion-istas a trasladarse a otros lugares con mejores condiciones para hacer negocios, causando la pérdida demillones de dólares en inversión necesaria. Todo ello reduce la competencia, la obtención de gananciasy el crecimiento económico. También reduce la capacidad del país de beneficiarse con la global-ización. Como resultado de esto, muchos ciudadanos sienten que no han sido beneficiados adecuada-mente con las reformas hacia la democracia y el mercado y se oponen a futuras reformas. Incluso enalgunos países se están iniciando campañas para revertir estas reformas. Solamente la remoción de lasbarreras a la participación política y económica permitirá que se consoliden las reformas hacia lademocracia y el mercado en el mundo.

Una barrera importante es el costo de hacer negocios en la economía formal. Los empresarios quedesean trabajar y mantenerse en la economía formal deben invertir tiempo y dinero en:

• Obtener una licencia de negocios.• Adquirir títulos de tierra o rentas.• Contratar empleados.• Cumplir las leyes y regulaciones gubernamentales (pagar impuestos, por ejemplo).• Obtener créditos.• Conectarse y mantener servicios básicos como electricidad y teléfono.• Hacer que se cumplan los contratos, entre otros.

El costo de estas actividades varía enormemente de país a país. Hay países donde los costos de hacernegocios son exorbitantes y los empresarios deben cumplir leyes y regulaciones muy complicadas, ytratar con oficinas gubernamentales ineficientes y corruptas, las cuales, además, dan muy pocos benefi-cios. Los altos costos obligan a los empresarios a decidir calculadamente cuáles reglas respetarán ycuáles violarán, sobre la base de lo que les permite su presupuesto, lo que esperan a cambio, y el costode no cumplir las regulaciones. Existen muchos empresarios que intentan reducir sus costos operandoinformalmente, sin los permisos apropiados y un “status” ilegal, aun cuando están produciendo bienesque pueden negociarse libre y legalmente en el mercado. Por esto se les conoce como el sector infor-mal o “los informales”.

Todas las economías – desarrolladas o emergentes – tienen un sector informal. Los talleres informalesde la ciudad de Nueva York son ejemplos importantes de la informalidad en los Estados Unidos. Lo quees realmente alarmantes es que en los países de las democracias y economías emergentes, donde yaexiste un sector informal de tamaño considerable, estos continúan en constante crecimiento. Un estudio

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reciente del Fondo Monetario Internacional –FMI- revela que en las economías emergentes se producencerca de nueve trillones de dólares – cerca de un tercio de su Producto Interno Bruto – en negocios dela economía informal. En 1999 la Organización Internacional del Trabajo presentó números que indica-ban que, en los países en desarrollo, entre un 17 y un 84% de la fuerza de trabajo urbana trabaja en elsector informal.

¿Cuál es el problema de los altos costos de hacer negocios y la economía informal?

Para empezar, un sector informal muy grande debilita la democracia, no permite que se desarrollenreformas sumamente necesarias y contribuye a que las políticas se desarrollen sobre bases equivocadas.Los informales, si se les da la oportunidad, están dispuestos a sugerir cambios en las políticas quepodrían reducir los costos de hacer negocios y establecer reglas del juego similares para todos. Sinembargo, su “status” ilegal no les permite presentar sus problemas a los oficiales de gobierno y hacerlostransparentes. Como resultado de esto, no se implementan reformas que ayudarían a fortalecer lasactividades del sector privado y el crecimiento. Además, debido a que las actividades del sector infor-mal no se reportan, los desarrolladores de política no tienen la información necesaria para tomar deci-siones acertadas. Las políticas macroeconómicas mal diseñadas pueden dañar seriamente la economía.

Los altos costos de hacer negocios deterioran la economía, porque reducen el nivel de productividad yla competitividad e incentivan la informalidad. Esto sucede por varias razones. La primera es la obten-ción de licencias de negocios muy caras, que otorgan la oportunidad de hacer negocios a productoresricos, aunque no necesariamente eficientes, y no a los empresarios con fondos limitados, pero efi-cientes. Un segundo factor son las regulaciones laborales, costosas y restrictivas. Los negocios formalesreducen sus gastos en fuerza de trabajo, utilizando por encima de su capacidad al capital y subemple-ando la fuerza de trabajo disponible; en cambio, los empresarios del sector informal utilizan mucho lafuerza de trabajo informal y no el capital. De cualquier forma, los recursos no son utilizados adecuada-mente, se reduce la productividad, y son los trabajadores quienes sufren las consecuencias. Quienestrabajan en el sector formal pierden los beneficios que han obtenido y los del sector informal debenaceptar bajos salarios, empleos inestables y malas condiciones de trabajo.

Otras causas más conocidas de la baja productividad y la informalidad son los esquemas fiscales y regu-latorios complejos y costosos. Muchos empresarios buscan evitar el gasto en tiempo, dinero y doloresde cabeza relacionadas con las complejas regulaciones a través de la evasión fiscal y el incumplimien-to. Esto reduce los ingresos del gobierno sobre la producción de bienes y servicios necesarios para lasempresas, tales como los sistemas judiciales, oficinas administrativas, carreteras y servicios de salud.Como resultado, se reduce la calidad y también los niveles de productividad de los empresarios, lo cualnos lleva a un círculo vicioso. La mala calidad de los servicios desincentiva más a los empresarios apagar las cuotas relacionadas con las empresas lo cual, a su vez, disminuye los ingresos del gobierno, lacalidad de los servicios e incentiva a la informalidad y la corrupción.

La informalidad y la corrupción conllevan un desperdicio de recursos y debilitan las instituciones políti-cas y económicas. Debido a que los informales trabajan ilegalmente, no se benefician de los servicioslegales del Estado, tales como la administración de justicia o la protección policíaca, que reducen elriesgo de los negocios. Algunos empresarios del sector informal sobreviven sin estos servicios, con-tratando por cuenta propia, a corto plazo y a pequeña escala, aun cuando esto disminuya su productivi-

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dad y flexibilidad. Otros sobornan a los oficiales del gobierno para obtener los servicios o para nopagar el castigo por trabajar ilegalmente. La corrupción llena los bolsillos de los oficiales del gobierno,roba recursos necesarios para servicios esenciales al gobierno y aumenta el precio de los bienes y servi-cios. Adicionalmente, la constante violación de las leyes y regulaciones corroe su credibilidad yahuyenta a los inversionistas.

Otro factor importante, que daña enormemente la economía, son los sistemas de derechos depropiedad mal diseñados, que tienden a ser complicados, costosos e inseguros. Los activos sin derechosde propiedad se mantienen en el sector informal, puesto que no pueden convertirse en “bieneseconómicamente productivos”, tales como una garantía del pago de un préstamo, con tasas de interésrazonables, que pueden ser útiles para expandir o iniciar un negocio o convertirse en acciones deempresas corporativas. Sin derechos de propiedad legalmente protegidos, los empresarios tendrán difi-cultad en atraer inversionistas y pocos incentivos para entrenar personal o adquirir capital (por ejemplo,computadoras o maquinaria de alta tecnología), hacer inversiones a gran escala y de largo plazo, espe-cializarse y volverse competitivos. Esto resulta en miles de millones de activos invertidos en negocios apequeña escala, a corto plazo y con baja rentabilidad, en actividades del sector informal.

Un mal sistema de registro y protección de los derechos de propiedad puede dañar de otras formas eldesempeño de la economía. Obtener servicios básicos como agua, electricidad y teléfono requiere detítulos de propiedad. Los empresarios que no los tienen únicamente pueden obtener estos serviciosconectándose ilegalmente. Una gran cantidad de conexiones ilegales obliga a los proveedores de estosservicios a cobrar a los usuarios legales tarifas más altas. Los precios más altos, a su vez, dañan la com-petitividad de las empresas que proveen y consumen los servicios.

¿De dónde surgen los altos costos para hacer negocios y los grandes sectoresinformales?

La respuesta a esta pregunta es sencilla: de leyes y regulaciones mal diseñadas y de servicios guberna-mentales de mala calidad, contra los empresarios de escasos recursos. Esto sucede cuando no se per-mite que los empresarios participen en el proceso de desarrollo de políticas, por lo cual no puedenexponer los problemas que les causan las políticas mal diseñadas a sus actividades. Generalmente, lasleyes y regulaciones son desarrolladas por un pequeño grupo de individuos que busca su propio benefi-cio, lo cual puede no favorecer el crecimiento económico global y a largo plazo. Los sistemas capitalis-tas asiáticos mal diseñados son un ejemplo de cómo estos arreglos pueden resultar desastrosos. Sinembargo, estas crisis también pueden mostrar que aquellos que han desarrollado o se han adaptado atrabajar en un sistema como estos, lo defienden enfáticamente, ya que los cambios significativospueden ser costosos y riesgosos para ellos. Esta es la razón por la cual las instituciones mal diseñadastienen larga vida.

Existen muchos ejemplos sobre leyes y regulaciones mal diseñadas. Entre los más comunes se encuen-tran las políticas fiscales y laborales. Las altas tasas de impuestos y sistemas impositivos mal administra-dos reducen los niveles de rentabilidad, incentivando la evasión fiscal y la informalidad. De la mismamanera, las regulaciones laborales restrictivas imponen altos costos a las empresas (especialmente a lasque tienen bajos ingresos), haciendo más atractiva la contratación de trabajadores del sector informal.

En algunos países, establecer un negocio se convierte en un maratón de varios años. Una de lasprimeras misiones imposibles es obtener los derechos de propiedad de activos, tales como terrenos odescubrimientos científicos. Los procedimientos complejos y largos no permiten que los empresarios

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más decididos establezcan un negocio. Algunos ejemplos se encuentran en el libro publicado por DeSoto, El Misterio del Capital, e ilustran cómo obtener títulos legales para bienes raíces puede ser exager-adamente complicado en algunos países: en Filipinas se necesita cumplir con 168 pasos burocráticos,trabajar con 53 instituciones públicas y privadas, y lleva entre 13 y 25 años; en Egipto se necesitan 77pasos burocráticos, trabajar con 31 instituciones públicas y privadas y lleva entre 5 y 14 años; y enHaití se requieren 111 pasos burocráticos, durante aproximadamente 12 años.

Aun con títulos de propiedad en mano, los empresarios deben enfrentarse a procesosridículamente costosos y complicados a la hora de obtener licencias y permisos para hacer negocios. ElInstituto de Investigación Económica de Harvard publicó recientemente un estudio de los requisitospara establecer un negocio en 75 países. Los resultados indican que el proceso requiere, en el mejor delos casos, 2 pasos, 2 días y US$280 en Canadá; el peor de los casos es el de Bolivia, donde serequieren 20 pasos, 82 días y US$2,696. El promedio asciende a 10.17 procedimientos y 63.05 días.

Los dolores de cabeza y los altos costos de los empresarios no terminan cuando su negocio ha sidofinalmente registrado. Después del registro deben cumplir una cantidad considerable de regulacionesadministrativas y operativas, que van desde llenar papelería hasta controles de precios, tasas de interésy controles de importaciones y exportaciones. En Perú, el 72.7% de los costos de mantenerse en la for-malidad provienen de cumplir las reglas administrativas. En Brasil, los empresarios deben cumplir con50 grupos de requisitos entre papelería y pagos, además de registros de transacciones, que incluyencuatro copias por cada una de sus ventas.

Cumplir las leyes y regulaciones se convierte en un problema más complejo cuando se debe tratar conoficinas del gobierno que no cuentan con el recurso humano, financiero y técnico adecuados paraadministrar y velar por su cumplimiento rápida y correctamente. El hecho de tener que esperar cincomeses para obtener una licencia de negocios o resolver un problema de un contrato, se traduce en lapérdida para hacer importantes negocios. Es así como se hacen atractivos los sobornos y trabajar infor-malmente.

Operar formalmente se complica aún más cuando las leyes y regulaciones no son claras, sino conflicti-vas y, además, cambian constantemente. Esto obliga a los empleados del gobierno y a los empresarios ainvertir tiempo y dinero en determinar cuáles leyes y regulaciones aplican o cuáles no implican multasonerosas, para no cumplirse. Esto también genera corrupción, al permitir que los empleados de gobier-no utilicen su poder para controlar la rapidez con que deberían desarrollarse los procedimientos admin-istrativos, y de esta forma obtener beneficios de los sobornos. Un ejemplo de ello son los códigos deseguridad brasileños, que indican distintas alturas para colocar extinguidores de fuego según se trate delcódigo local o el nacional. Un empresario decidió colocar dos grupos de sostenedores y cambiar losextinguidores según el inspector que llegara. Los inspectores decidieron ponerse de acuerdo pararealizar la inspección al mismo tiempo, con el fin de que por lo menos uno de ellos pudiera obtener unpago por la violación de la regulación.

La mala calidad o falta de infraestructura puede causar problemas financieros a losempresarios. Los costos de hacer negocio aumentan considerablemente cuando los empresarios tienenque viajar a lugares lejanos en carreteras sin asfalto o esperar varios años para obtener una línea tele-fónica o una conexión eléctrica. De la misma forma, el retraso tecnológico en la infraestructura dismin-uye la capacidad de crear bases de datos con información relevante para los negocios, tales como

informes sobre créditos. Sin estos reportes, los sujetos de crédito no pueden obtenerlos a menores tasasde interés.

¿Cómo pueden disminuirse los costos de hacer negocio?

La reducción de costos y la revitalización económica son fáciles de alcanzar gracias a algunas recomen-daciones de política. Estas incluyen reformar leyes y regulaciones específicas y las prácticas para latoma de decisiones, así como los procedimientos administrativos de las oficinas de gobierno.

Estas leyes y políticas son más fáciles de reformar si los empresarios participan en el proceso de desar-rollo de políticas. Con este fin, los gobiernos deben permitir que los borradores de las leyes y regula-ciones, así como los presupuestos y los récords de voto de los legisladores estén disponibles al público,tomando en cuenta las leyes que amparan la libertad de información; también deben asegurarse de quelos procedimientos de toma de decisiones sean transparentes e inclusivos, para que los ciudadanospuedan comentar fácilmente los borradores de las leyes y proponer otros nuevos. (Para mayor informa-ción, véase la Declaración de Sana´a: www.cipe.org)

Reducir el tamaño de los códigos legales y regulatorios también pude reducir los costos de hacer nego-cios. Esto puede hacerse eliminando leyes y regulaciones que se duplican, están obsoletas, son comple-jas y conflictivas, y sustituirlas por otras que definan claramente los derechos, la responsabilidad y pro-cedimientos para su cumplimiento. Las leyes para los derechos de propiedad, por ejemplo, necesitanfijar estándares claros para identificar a los propietarios de los bienes, y deben indicar cómo lapropiedad puede combinarse, rentarse o intercambiarse. Los códigos fiscales y los requisitos de infor-mación fiscal deben simplificarse y las tasas impositivas reducirse. También deben modificarse los códi-gos laborales, para eliminar leyes obsoletas y permitir contratos de trabajo más flexibles. La mismaimportancia tienen la claridad y la información sobre los requisitos para el registro de los negocios.Poder completar los procesos de registro en cualquier parte del país es una de las formas más sencillasde reducir los costos de iniciar un negocio.

Las medidas de administración corporativa son clave para el clima de negocios de un país. Lo que senecesita es una legislación que proteja a los inversionistas, a los accionistas y a aquellos con quienes senegocia (proveedores, compradores, etc.). Se requieren registros transparentes de los acciones y cumplircon los estándares contables de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico(OECD, por sus siglas en inglés) y de la Organización de Estándares Internaciones (ISO, por sus siglasen inglés). (Para mayor información véase: www.cipe.org/efn/governance.php3)

Lo mismo cabe decir de las regulaciones que afectan al sector financiero y las operaciones del gobier-no. Implementar mecanismos de supervisión financiera en el sistema bancario y financiero puedereducir significativamente el riesgo de que los recursos se drenen por un problema como el de “la gripeasiática”. De la misma forma, los bolsillos de los oficiales corruptos del gobierno y sus compañeros delsector privado no se verán tan beneficiados si se clarifican las leyes de conflictos de interés, se adoptanlos códigos de Transparencia Internacional y se cumplan los principios de la OECD para evitar lossobornos.

Reformar las oficinas del gobierno puede reducir los costos de los empresarios y mejorar el ambientecomercial. Con este fin, los procedimientos internos de las oficinas deben de simplificarse y debe evalu-arse regularmente su desempeño, de acuerdo con estándares claramente definidos. El personal debe

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contratarse y promoverse sobre la base de estándares profesionales y debe remunerarse adecuada-mente. Las oficinas, particularmente las judiciales, deben de contar con los recursos financieros y técni-cos adecuados para que puedan hacer que las leyes se cumplan consistente, eficiente y justamente.

Mantener controles y balances entre las distintas ramas del gobierno ayuda a minimizar los cambiosradicales y frecuentes en el marco regulatorio y, por tanto, alivia el peso de trabajo en el sistema judi-cial y los abusos del poder, especialmente en los países donde las actividades comerciales están regu-ladas por códigos civiles, que pueden ser cambiados por decreto.

La provisión de infraestructura eficiente y a bajo costo reduce significativamente los gastos de lasempresas. Con este fin, el gobierno debe asegurar un grado adecuado de competencia en la prestaciónde estos servicios a través de la privatización o la subcontratación de proveedores con lineamientostransparentes. Con sistemas de telecomunicaciones y de computación adecuados, tanto el sector públi-co como el privado pueden mantener bases de datos accesibles y actualizados sobre información esen-cial para los negocios, tales como registros de propiedad, requisitos para licencias y permisos, e histo-rias crediciticas.

Convirtiendo las ideas en acciones

Conocer los tipos de medidas que reducirán los costos para hacer negocios fortalecerá la democracia ynivelará las bases de competencia para todos los empresarios, aunque esto es solamente la mitad de labatalla. Alcanzar la victoria requiere una plataforma de reforma bien diseñada y una estrategia adecua-da. Una manera de promover los cambios legales y regulatorios es desarrollar una agenda nacional denegocios. La agenda debe establecer las prioridades de reforma, indicar cuáles leyes y regulacionesnecesitan ser modificadas en el futuro cercano y proveer las sugerencias concretas para el cambio.

El desarrollo de una agenda nacional de negocios requiere que el sector privado participe activamente.Los líderes de las asociaciones de negocios deben tomar el liderazgo preguntándole a sus miembroscuáles son las leyes y regulaciones que aumentan sus costos y conformar una lista única. Despuésdeben reunirse para revisar la lista y elegir las prioridades de reforma. Sobre esta base, los líderes delsector privado deben trabajar con los centros de investigación que apoyan la reforma, para elaborar unborrador de agenda.

En la agenda se deben identificar claramente las leyes y regulaciones que se deben reformar. Cada unadebe describirse claramente. Cada descripción debe contener una presentación simple, con gráficas ycuadros que muestren cómo la política que se cuestiona aumenta los costos y como se pueden emitirnuevas leyes y regulaciones que se reduzcan. Esto servirá de evidencia para mostrar que existen costosexcesivamente altos y formas de resolver estos problemas.

Los líderes y las mujeres de negocios, aliados con otros miembros de la sociedad, deben tomar la ban-dera de la reforma y la liberalización. Utilizando como base la agenda nacional de negocios, los empre-sarios deben unirse con líderes políticos, periodistas, académicos, organizaciones civiles y otros queestén preocupados por el futuro económico del país. Se pueden formar coaliciones para realizaravances en las reformas, sobre una base sencilla: un país que niega a sus ciudadanos el derecho a crearempresas está arriesgando el futuro de sus niños. Son los empresarios los que desarrollan nuevas tec-nologías, nuevos trabajos y brindan acceso a los mercados internacionales. Este mensaje debe conver-tirse en un llamado a la acción para la reforma.

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Reducir las barreras a la participación fortalece la democracia y el crecimientoeconómico

Las democracias y economías emergentes están luchando por dar a sus ciudadanos mejores niveles devida a través de la participación política y la prosperidad económica. A pesar de esto, los altos costosde transacción no lo permiten. Hacer este sueño realidad depende de lograr establecer un gobiernodemocrático en los sectores público y privado. Esto contribuye a que se definan políticas que respon-den más a los intereses de los ciudadanos, y aumenten la eficiencia, la transparencia, la claridad en lasacciones de ambos sectores y el crecimiento, además de reducir la corrupción. Adicionalmente, si losciudadanos pueden tener voz en el desarrollo del proceso de reforma, sentirán que ellos han creado lasreformas, y que por lo tanto les pertenecen. Ellole dará una mayor fortaleza a la democracia y constru-irá una base de apoyo a la reforma, esencial para que estos cambios se consoliden.

* Una versión completa de este artículo, que incluye referencias bibliográficas estádisponible en el sitio web de CIPE: www.cipe.org/pdf/saopaulo.pdf

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RED TAPE RANKING

Compare countries’ levels of red tape, corruption, informal sector employment and growth

Source for data in columns 2-6: Djankov, La Porter Lopez-Silanes, and Shleifer, June 2001 (third draft).

Source for data in column 7: Transparency International s Corruption Perception Index for 1999

(http://www.gwdg.de/~uwvw/).

Source for data in column 8: International Labour Organisation. Percentages shown are the percentages of urban

informal sector employment as a percentage of urban employment.

*Additional data will be provided as it becomes available.

** Data taken from Du Jeu, 1998 found in the 1999 World Survey on the Role of Women in Development. New York:

The United Nations. Figures represent the informal sector as a share of total employment.

Source for data in column 9: IMF, International Financial Statistics.

COUNTRYNumber of

p rocedures

Time innumber ofbusiness

days

Costrelative to1999 GDP

Cost inUSD

Nominalcost +time in

USDCor rup t ion

Ranking

% of urbans e c t o r

e m p l o y m e n t *

% GDPG r o w t h

1 9 9 9

Argentina 14 48 10.19% $774 $2,234 71 -3 .40%

Bolivia 20 88 265.58% $2,682 $3,038 81 57% -1996 0.60%

Brazil 15 63 20.14% $890 $2,004 45 0.80%

Canada 2 2 1.45% $280 $435 5 4.50%

Chile 10 28 13.08% $620 $1,151 19 30% - 1997 -1 .10%

Colombia 18 48 14.80% $333 $765 72 53% - 1996 -4 .30%

Dominican Republic 21 80 463.09% $885 $946 N / A 8.00%

Ecuador 16 72 62.23% $815 $1,193 82 40% - 1997 -7 .30%

Jamaica 6 24 18.79% $438 $662 50 1.5% (2000)

Mexico 15 67 56.64% $2,492 $3,671 61 35% - 1996 3.80%

Panama 7 15 30.74% $944 $1,128 N / A 4.10%

Peru 8 83 19.86% $475 $1,268 40 51% - 1996 1.40%

U.S. 4 4 0.49% $150 $517 18 4.20%

Venezuela 14 104 10.60% $389 $1,916 78 -6 .10%Average of 85coun t r i es 10.48 47.4 47.08% $3,873 $5,428

Brasil: Cómo desarrollar y promover una agenda para la competitividad 30

BRASIL: COMO DESARROLLAR Y PROMOVER UNA AGENDA PARA LA COMPETITIVIDAD

José Augusto C. FernandesDirector Ejecutivo, Confederación

Nacional de Industria de Brasil

¿Qué es el Proyecto “Costo Brasil”?

El Proyecto “Costo Brasil” ha sido diseñado para reformar aquellas políticas, leyes o regulaciones guber-namentales que conducen a ineficiencias y distorsiones económicas. Para lograr el mayor grado de efi-cacia, el proyecto enfoca unos pocos temas económicos clave que afectan la competitividad de las empre-sas y que también tienen vigencia para el público en general. Estos son un sistema tributario que pone endesventaja al sector de exportaciones; legislación y condiciones laborales que son dictadas por el gob-ierno en lugar de ser negociadas directamente entre los trabajadores y sus empleadores; una infraestruc-tura deficiente; el alto costo del capital; y servicios educativos y de salud inadecuados.

Para explicar la naturaleza del Proyecto Costo Brasil, miembros del personal de la CNI hicieron com-paraciones de costos entre Brasil y otros países. Por ejemplo, los cargos portuarios vigentes en Brasilfueron comparados con los de otros países, como también fue comparado el grado de educación del típi-co trabajador brasileño con el de trabajadores en otros países y regiones de Latinoamérica. Los resultadosdel estudio fueron publicados en un folleto repleto de información y cifras.

La CNI divulgó estos resultados en diversos formatos a formuladores de opinión, empresas brasileñas,universidades y el público en general. Uno de estos formatos fue el folleto descrito anteriormente. Otrofue un video que presenta un corredor que salta una serie de obstáculos rotulados, por ejemplo, la edu-cación, los impuestos, la infraestructura, etc. Los resultados fueron diseminados también en artículos, con-ferencias y boletines informativos para los medios de comunicación. El proyecto fue bien recibido. Enefecto, la línea aérea TAM distribuyó el folleto de la CNI en sus vuelos. El Proyecto Costo Brasil tambiénfue discutido en muchos programas de radio y televisión.

Medidas para concientizar a los legisladores

El paso siguiente fue el de utilizar el estudio para concientizar a los legisladores acerca de la importanciade las reformas, de acuerdo a lo revelado por el Proyecto Costo Brasil. Hacia este fin, se organizó un sem-inario con legisladores brasileños en el que se definió el concepto de Costo Brasil, se distribuyó el folletoque contenía los resultados del estudio, y empresarios discutieron los obstáculos específicos que debili-tan la competitividad. La CNI dio inicio a la conferencia de una manera creativa e interactiva que real-mente subrayó en forma convincente la necesidad de tomar acción: los participantes en la reunióndebieron dirigir sus pasos a través de un laberinto para llegar a la sala principal de conferencias. En cadavuelta del laberinto, se encontraban con ejemplos ilustrativos de obstáculos que impiden la competitivi-dad de los brasileños, incluidos los altos costos financieros y la mala calidad de la infraestructura. En unlugar del laberinto, los participantes vieron una fuerte imagen de una persona perdida en un laberinto queabarcaba todo el país, captando de una manera intensa lo que está sucediendo a la competitividadbrasileña.

Brasil: Cómo desarrollar y promover una agenda para la competitividad 31

Durante el seminario, la CNI distribuyó una publicación especial que identificaba las medidas más impor-tantes en lo relacionado con la competitividad que en ese entonces estaban incluidas en la agenda delcongreso. Cada una fue analizada para determinar la medida en que aumentaría o disminuiría la com-petitividad de Brasil. Los resultados se presentaron de una manera sencilla y sin rodeos. Primero, el temafue definido desde el punto de vista conceptual; después, se describió la medida propuesta y se indicódónde se encontraba en el proceso legislativo; y, finalmente, se explicó en detalle la aplicabilidad de cadamedida al Proyecto Costo Brasil.

Un llamado para propuestas de reforma

La CNI solicitó de una amplia variedad de fuentes propuestas para reformar leyes o políticas que impedíanla competitividad. Además del público general, la federación solicitaba propuestas a empresas, federa-ciones empresariales e incluso compañías extranjeras que realizaban negocios en Brasil. Podían presen-tar sus propuestas de reforma a la CNI a través del Internet.

Se recibieron más de 800 recomendaciones de reformas. Un equipo de expertos en asuntos legales, tec-nología informática, comunicaciones y comercio las analizaron, seleccionando finalmente 20 en las quese concentraría el proyecto. Cada una fue presentada en forma de documento, en un formato general queincluía una clara indicación de la ley, política o interrogante específico que estaba siendo considerado,una descripción del impacto negativo que tiene para los negocios y una solución propuesta—por ejemp-lo, rescindir todas o algunas de las cláusulas de la ley o política en cuestión.

Como respuesta a estos esfuerzos, el gobierno creó un grupo de trabajo sobre la desreglamentación, inte-grado por todos los ministros gubernamentales, para discutir la agenda del Proyecto Costo Brasil.Representantes de la CNI y del gobierno llegaron a un arreglo sobre la forma de evaluar las reformas prop-uestas. Las propuestas fueron puestas en el website de la CNI en el formato descrito anteriormente, y sedio a los funcionarios gubernamentales la palabra clave para que pudieran accesar el website y colocarsus respuestas a las propuestas.

El público en general también puede ofrecer retroalimentación sobre las propuestas de reforma existentescomo también recomendar nuevas a través de este website. Por ejemplo, un inversionista mexicano sequejó recientemente ante el Director Ejecutivo de la CNI con relación a las prácticas tributarias brasileñasque creaban barreras a la realización de negocios en aquel país. El Director sugirió que el inversionistadescribiera su problema por escrito y lo presentara como una propuesta de reforma a través del websitede la CNI.

La primera fase del proyecto de desreglamentación fue evaluada en un informe que identificó lo que sehabía logrado y lo que aún quedaba por hacer. La tasa de éxito fue impresionante en todo sentido: de las59 propuestas de reforma puestas en el website de la CNI en esa oportunidad, 20 habían sido adoptadastotal o parcialmente, 12 se encontraban bajo estudio por las autoridades gubernamentales, y sobre lasotras 27 no se había tomado ninguna acción. La mayoría estaban relacionadas con los impuestos, asun-tos laborales y el proceso gubernamental de las adquisiciones. Como resultado, la CNI fijó como primerasprioridades para la segunda fase del Proyecto Costo Brasil la reforma del sistema tributario y de las leyeslaborales.

Brasil: Cómo desarrollar y promover una agenda para la competitividad 32

El impacto de la estabilidad económica

Posteriormente, la CNI publicó un estudio titulado “Competitividad y Crecimiento” que abordaba losprincipales interrogantes que afectaban a la economía brasileña. Este documento sirvió como guía paraevaluar la integridad de las propuestas futuras. Por ejemplo, en el estudio la estabilidad de la economíabrasileña fue identificada como una condición clave para lograr la competitividad y el crecimiento. Porlo tanto, las propuestas recibidas se clasificaban en cuanto a su potencial para contribuir o no a la esta-bilidad económica. Desde entonces, la CNI ha ampliado el alcance del proyecto para incorporar factoresdistintos a las leyes y regulaciones específicas que inciden sobre la competitividad y el crecimiento.

Una agenda ampliada...

Para comenzar a abordar sistemáticamente ciertos interrogantes más amplios que afectan a la competi-tividad, la CNI está patrocinando un foro sobre este tema durante el segundo semestre del año en curso.Los temas a ser tratados incluyen los resultados de ciertas negociaciones comerciales internacionales, elfuncionamiento de los sistemas político y judicial de Brasil, el crédito, el medio ambiente, la tecnologíay el comercio electrónico. Estos pasarán a formar parte de una nueva agenda sobre la competitividad que,tal como se mencionó anteriormente, también enfocará la reforma de los sistemas laboral y tributario deBrasil.

Una nueva estrategia será utilizada para promover las acciones legislativas respecto a la nueva agendasobre la competitividad. La agenda será utilizada para identificar propuestas legislativas en lugar de reac-cionar a las que ya han sido presentadas por el congreso o la administración. La CNI nombrará un ger-ente de políticas para seguir cada propuesta legislativa desde la fase de propuesta hasta su presentaciónal congreso.

...y estrategias nuevas

Además de ampliar el alcance del proyecto, la CNI ha desarrollado nuevos mecanismos para mejorar lacompetitividad brasileña. El primero es el “chequeo” para las empresas. En lugar de preguntar a las empre-sas sobre los problemas que enfrentan, la federación ahora envía a las empresas un equipo de encuestade cuatro personas—integrado por abogados, analistas comerciales y especialistas en asuntos tributarios—para hablar con sus presidentes y gerentes clave durante un día o medio día para conocer sus criteriosrespecto a asuntos específicos. Las empresas focalizadas son tomadas de una encuesta muestral depequeñas, medianas y grandes empresas.

El segundo mecanismo es una nueva estratégica sistemática para cabildear en el congreso. Los gerentesde política de la CNI verifican diariamente la situación actual de temas de reforma prioritarios. Cuán efi-caz y costosa resultará esta estrategia dependerá de cómo se organicen los partidos políticos y el congre-so. Por ejemplo, si los partidos políticos están bien organizados y han designado a personas específicaspara hacerse cargo de ciertos temas, el proceso de llevar un control sobre temas específicos es sencillo.Caso contrario, este tipo de monitoreo de temas resulta muy costoso. La calidad del personal que trabajaen el congreso brasileño ha mejorado, pero los partidos políticos no están muy bien organizados y hansido debilitados por las facciones.

Brasil: Cómo desarrollar y promover una agenda para la competitividad 33

Evaluación

El Proyecto Costo Brasil ha contribuido a la reforma de leyes y políticas gubernamentales que levantanbarreras a la competitividad empleando técnicas innovadoras en una estrategia que, a pesar de ser estruc-turada, era lo suficientemente flexible para responder a “ventanas de oportunidad”. Tácticas nuevas, talescomo las de trabajar con equipos de expertos multidisciplinarios y utilizar el Internet como mecanismointeractivo, demostraron ser altamente exitosas de diversas maneras.

Primero, la puesta en marcha de 40 propuestas que propiciaban la competitividad es una clara historia deéxito. Claramente, estas reformas mejoraron el clima para los negocios en Brasil, de acuerdo a lo evi-denciado por un informe reciente de A. T. Kearney que declara que el Proyecto Costo Brasil respondió alas principales quejas de los inversionistas extranjeros.

Segundo, el website interactivo, los foros y los boletines de prensa sirvieron para aumentar el nivel deconciencia entre autoridades de gobierno, legisladores y elementos del sector privado en torno a la críti-ca necesidad de mejorar la competitividad brasileña. Hoy, Costo Brasil es un proyecto bien conocido. Laprensa publica reportajes regulares sobre el proyecto, y es bien conocido por las organizaciones multi-laterales internacionales. Incluso el Partido de los Trabajadores Brasileños ha publicado un libro sobre lamateria.

Finalmente, el proyecto fortaleció la democracia de diferentes maneras. Fomentó la comunicación con-tinua entre el público y representantes del gobierno, estimulando a ambos lados a identificar obstáculosa la competitividad y, lo que es más importante, a desarrollar soluciones en forma colaborativa. De hecho,muchas ideas innovadoras para reformas fueron introducidas a través del website de la CNI. Debido a queel proyecto se concentró en la identificación de soluciones y procuró activamente la participación tantodel gobierno como del público en general, pudo catalizar a ambos sectores para que participaran másactivamente en la formulación de políticas.

El gobierno creó un grupo de trabajo para estudiar las propuestas de reforma presentadas por el públicoen general y por el sector privado. Y asociaciones sectoriales, incluida la CNI y muchas otras agrupadasbajo Ação Empresarial, se unieron para lograr incorporar la reforma tributaria en la agenda del congreso.Se trata de la primera vez que una reforma constitucional está siendo debatida en el congreso brasileñoa petición del público en lugar de ser una iniciativa emanada del congreso mismo o del poder ejecutivo.La reforma aún no ha sido aprobada porque el gobierno teme que tendría el efecto de disminuir sus ingre-sos fiscales en una época cuando Brasil tiene en vigencia un acuerdo con el FMI.

Este proyecto ofrece pruebas concluyentes de que grupos de la sociedad civil pueden dar forma al pro-ceso de reforma de un país si se movilizan de una manera efectiva. Además, al dar publicidad en formarutinaria a la agenda del Proyecto Costo Brasil y compararla con la del gobierno, el proyecto logró que elproceso de formulación de políticas fuera más transparente, facilitando de esta manera la fiscalización ciu-dadana de las actividades gubernamentales.

Las iniciativas más recientes del proyecto aprovecharán estos éxitos pasados y las lecciones aprendidashasta la fecha. A lo largo del proyecto, las reformas exitosas dependieron de la participación ciudadanaactiva, el cabildeo sistemático y la vigilancia minuciosa de los interrogantes. El “chequeo” empresarialaumentará el papel del sector privado en el establecimiento de la agenda legislativa y en el desarrollo de

Brasil: Cómo desarrollar y promover una agenda para la competitividad 34

políticas. El hecho de tener un gerente para cada interrogante prioritario nuevo fortalecerá enormementelos esfuerzos de seguimiento.

Aún quedan muchas barreras que obstaculizan la competitividad de Brasil pero que no encajan dentrodel alcance de la agenda inicial de Costo Brasil (por ejemplo, la reforma política y las políticas comer-ciales internacionales). Así, se está desarrollando una agenda más extensa que abordará estos interro-gantes más amplios en materia de competitividad.

El hecho de que el congreso brasileño se ve afectada por un profundo cisma ha disminuido el ritmo delproceso de reforma. Por ejemplo, se ha pospuesto la privatización de la enorme empresa de electricidadFurnas. No se han concretado importantes mejoras respecto a ciertos asuntos tributarios y laboralesporque diferentes crisis económicas (la de Asia, la de Rusia y ahora la de Argentina, como también la bajaen la coyuntura económica a nivel mundial) han ayudado a disminuir el impulso tras algunas reformas. Yahora que enfrentamos elecciones nacionales en 2002, tendremos que profundizar más y mejorar lasestrategias en el campo de los negocios.

Proyectos como Costo Brasil que aumentan el nivel de conciencia del congreso y del público en generalacerca de la necesidad de promulgar reformas que sean parte de un conjunto de reformas consecuente yglobal crearán beneficios para toda la población. Sin ellos, Brasil no obtendrá todos los beneficios de laintegración económica global y tendrá dificultades para aumentar la producción, el empleo y el bienes-tar de su población.

El desafío para Latinoamérica: Crear empleos de alta calidad 35

EL DESAFIO PARA LATINOAMERICA:CREAR EMPLEOS DE ALTA CALIDAD

El descontento popular va en aumento en Latinoamérica, ahora que el proceso de reforma que tantaspromesas ofrecía hace una década ha perdido impulso. Los cambios macroeconómicos instituidos enese entonces por muchos gobiernos hicieron caso omiso de interrogantes estructurales que ahora hanvenido a atormentar a los dirigentes electos en la región. Uno de los más importantes es el no habercreado nuevas oportunidades de empleo en el sector formal para la rápidamente creciente fuerza labo-ral de la región. En un discurso pronunciado en una conferencia sobre las reformas en Latinoaméricapatrocinada por el CIPE, Virgilio Levaggi, analista superior de la Organización Internacional delTrabajo, puso de manifiesto cómo reformas substanciales en el campo de la legislación laboral noincluyeron este interrogante tan crítico. Un resumen de su presentación sigue a continuación.

Durante la década recién pasada, varios países latinoamericanos han efectuado importantes cam-bios en su legislación laboral para poder competir de una manera más agresiva en los mercado globalescada vez más integrados de la actualidad. Sería una exageración sostener que la legislación laboral enLatinoamérica ha pasado de un sistema donde los empleos virtualmente estaban garantizados de porvida a un sistema flexible—del garantismo a la flexibilización.

En la tradición mexicana del llamado constitucionalismo social, el retorno a la democracia enBrasil, Ecuador, Perú, Honduras, El Salvador y Guatemala en los años noventa condujo a la aprobaciónde constituciones que estipula en detalle muchas garantías civiles, sociales y políticas. Gran parte de lasreformas en el campo del trabajo que se llevaron a cabo en aquella época continuaron con la tradicióngarantista. Este es el caso, por ejemplo, de dos leyes laborales adoptadas por Chile en 1991.

Sin embargo, varios países han estado proyectándose en la dirección opuesta. Y a medida quelos responsables de las políticas consideran las reformas que deben emprenderse para asegurar que unnúmero substancial de sus ciudadanos se beneficien de la globalización, deben asegurarse de ladisponibilidad de “trabajos decentes”.

El origen de las cosas

Las modificaciones orientadas a incorporar una medida de flexibilidad en las disposiciones relati-vas al trabajo y los beneficios han tenido como meta una reducción de los costos del trabajo. Al reducirestos costos, es posible bajar el precio final de los bienes, permitiendo así que las empresas aumentensu competitividad, dado que los costos del trabajo representan un porcentaje grande del total de loscostos de producción. Costos de trabajo más bajos—juntamente con una mayor flexibilidad en la con-tratación y desplazamiento de trabajadores—están permitiendo que empresas latinoamericanasaumenten su competitividad porque ahora pueden ofrecer mejores precios a sus compradores interna-cionales.

La tendencia hacia la flexibilidad en la contratación de mano de obra comenzó en Brasil en1966 al instituirse el “Fondo de Garantía del Término de Empleo” en sustitución del sistema tradicional

El desafío para Latinoamérica: Crear empleos de alta calidad 36

en virtud del cual los trabajadores están protegidos contra el despido. En una época más reciente, seintrodujeron contratos de trabajo con plazos específicos de dos años. También es significativo que losempresarios brasileños están proporcionando capacitación a sus trabajadores y promoviendo vínculosentre las empresas y las universidades como una forma de fomentar el desarrollo de la pequeña y medi-ana empresa.

El Decreto-Ley 2000 emitido por Chile en 1978 también contiene muchas disposiciones queconceden a las empresas una mayor flexibilidad en la contratación y despido de trabajadores. Tambiénlo hacen las reformas laborales ejecutadas por Colombia y Perú al principio de los años noventa.Chile—un país que ha registrado importantes aumentos en términos de crecimiento sobre un períodoprolongado, como también bajos niveles de empleo—también fue el primero en crear fondos de pen-siones privados.

El desarrollo de agencias privadas de colocaciones y de empleos temporales en algunos paísesde Latinoamérica también es ilustrativo de la nueva tendencia.

Uno de los principales objetivos de instituir leyes laborales más flexibles es el de lograr unmayor dinamismo en las relaciones laborales individuales y colectivas. Las reformas también hanreducido los costos de trabajo de las empresas, eliminando el sistema anterior de estabilidad garantiza-da en el empleo y aumentando el número de causas justas en las que pueden basarse los empleadorespara despedir legalmente a sus trabajadores.

Gracias a las nuevas reformas, los empleadores en Latinoamérica ahora disfrutan de una mayorflexibilidad en muchas diferentes áreas. Pueden contratar trabajadores por un plazo fijo. Pueden reducirsus planillas de trabajadores como resultado de cambios en las condiciones económicas, de mercado otecnológicas, ahora que se ha aumentado el número de causas justas de despido. Finalmente, lasempresas actualmente gozan de una mayor libertad para fijar programas de trabajo y asignar diferentestareas a sus trabajadores. También se han emprendido reformas con el propósito de estimular la contrat-ación de tipos específicos de trabajadores, tales como los afectados por huelgas, trabajadores jóvenessin experiencia, trabajadores que han estado desempleados durante mucho tiempo, y mujeres jefe defamilia.

El trabajo aún enfrenta fuertes desigualdades

Estamos experimentando actualmente un período de recuperación económica con altos nivelesde desempleo. Tras una larga recesión provocada por la puesta en vigencia de políticas de ajuste en lamayoría de los países, las economías latinoamericanas comenzaron a recuperarse a finales de los añosnoventa. Los estimados actuales proyectan que la región finalizó el año 2000 con una tasa de crec-imiento del 4.3% en el PIB, como también aumentos reales en los salarios (1.2% para los salariosindustriales y 0.5% para los salarios mínimos) como resultado de una tasa de inflación baja y decre-ciente. Sin embargo, la tasa de desempleo permanecerá en un nivel similar al 9% registrado el añopasado.

El número de trabajadores desempleados en toda la región actualmente se calcula en unos 19millones. Los jóvenes y las mujeres continuarán siendo los que más sufren, particularmente los traba-jadores jóvenes cuya tasa actual de desempleo es el doble del promedio regional, de acuerdo a laOrganización Internacional del Trabajo en su publicación 2000 Labor Overview.

El desafío para Latinoamérica: Crear empleos de alta calidad 37

La creación de empleos sin contratos ha aumentado, como también lo ha hecho el número deempleos ilegales (“en negro”). Esto ha ocurrido no obstante el hecho de que uno de los objetivosdeclarados de la flexibilización de las reformas laborales fue el de reducir el empleo no registrado. EnBolivia, Colombia y Perú, el empleo en el sector informal constituye más del 50% del empleo total.

Una de las razones que explica el crecimiento del empleo informal es que el costo de contratarempleados continúa en niveles altos, especialmente para las pequeñas y microempresas—las cualesfueron el sector más dinámico en términos de creación de empleos durante la década de 1990. Porejemplo, un estudio realizado en Perú revela que solamente el 36% de las microempresas encuestadastienen los recursos económicos y financieros requeridos para cumplir con los requisitos impuestos porlas leyes laborales. Es más, entre el 50% y el 75% de estas empresas indicaron que sus utilidades seríanmás bajas si cumplieran con todos los requisitos laborales.

La situación laboral en Argentina es un reflejo de las tendencias regionales. El año pasado, decada 100 personas en la fuerza laboral, 13 estaban totalmente desempleados; 12 sólo trabajaban enforma intermitente y no recibían ningún beneficio; y 20 tenían empleo asalariado “en negro”, sin ben-eficios o seguridad en el empleo, y sus ingresos promedios eran la mitad de lo que ganaban traba-jadores en la economía formal. Otros 12 trabajadores trabajaban en forma independiente, sin ningúntipo de beneficio, y de éstos solamente el 40% tenían empleo estable. Con una alta tasa de desempleo,no sorprende que Argentina haya venido experimentando un creciente nivel de malestar social, particu-larmente en las provincias.

Lo que se necesita: empleos de alta calidad

Mientras que al comienzo del proceso de estabilización económica y ajuste estructural en losaños noventa el objeto principal era aumentar la eficiencia y el equilibrio económicos, actualmente seobserva una creciente convicción entre latinoamericanos de que la paz y el bienestar social dependeránen gran medida de la capacidad de la economía de generar “trabajos decentes”. Ya se han realizadonumerosos estudios de casos corporativos con relación a estrategias que aumentaban la productividadcreando empleos a través de contratos estables a largo plazo. Al reducir el movimiento de trabajadores,estos arreglos han permitido que las empresas proporcionen una mejor capacitación a un porcentajecada vez mayor de sus trabajadores y reorganicen su producción para enfrentarse con éxito al aumentoen la competencia.

El actual debate con relación al empleo estable no debería interpretarse como una expresión dela vieja tendencia “garantista”. Al contrario, representa la creciente convicción de que una sociedadmoderna, competitiva y equitativa debe proporcionar empleos de alta calidad; es decir, empleos queconduzcan no sólo a una mayor productividad sino que también ofrezcan buenos sueldos, condicionesde trabajo y beneficios. Un número cada vez mayor de políticos en Latinoamérica comparte esta cre-ciente convicción.

No sorprende, pues, escuchar la siguiente pregunta expresada por cualquiera de un número cre-ciente de personas en Latinoamérica: “Si al país le va tan bien, ¿por qué a mi me va tan mal?” Este temase escuchó con frecuencia durante las elecciones más recientes realizadas en varios países de la región.

El desafío para Latinoamérica: Crear empleos de alta calidad 38

Proporcionar buenos empleos con mejores salarios y beneficios no perjudicará a las empresas.Estudios realizados en Argentina, Brasil, Chile, México y Perú indican que los costos de trabajo másaltos no han sido óbice para que se mejore la competitividad, porque la productividad laboral haaumentado a la par. Por lo tanto, un aumento en los costos de mano de obra no necesariamente con-duce a una disminución en la competitividad si se produce un aumento simultáneo en la productividad.En cambio, estos estudios indican que existe una alta correlación entre la competitividad y diversas vari-ables macroeconómicas, especialmente el tipo de cambio y los precios relativos de un país determina-do.

El trabajo en una economía global

Más de la mitad de la población del mundo no tiene una red de seguridad social. No les quedamás que resignarse a su destino en el caso de enfermedad, lesión, embarazo, desempleo, vejez oviudez. El año pasado, vivían en la pobreza 200 millones más de personas que en 1987. Actualmente,1.000 millones de personas viven con US$1 diario, y el ingreso per cápita en 80 países es ahora másbajo que hace una década. Así, no sorprende que un número creciente de personas se encuentrandescontentos con el aumento en la globalización.

La globalización sin precedentes ha hecho que la vida sea muy difícil para cantidades innumer-ables de personas en el mundo entero. Dado que la globalización y el cambio acelerado parecen seracontecimientos inexorables en la vida, es esencial tomar pasos para reducir su tendencia a generarsituaciones de exclusión social y desigualdad. Tal como lo han expresado los expertos, si el mercadoglobal ha de sobrevivir, debe beneficiar a las masas, y las masas se beneficiarán de la globalización sipueden obtener buenos empleos.

Esto sitúa el trabajo en el centro de la agenda pública sobre la globalización porque “para lamayoría de las personas, la mejor forma de participar en el mercado es a través del empleo ya que, deacuerdo al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, les proporciona no sólo podereconómico sino también poder social y político”. Solamente el trabajo de alta calidad—trabajodecente—permitirá que la aldea global se convierta en un espacio de civilización, no de brutalidad; deprogreso y no de empobrecimiento; de esperanza y no de frustración. Tal como escribió el economistaAmartya Sen, laureado Nóbel, en su último libro, Desarrollo y Libertad, es esencial ponderar considera-ciones de eficiencia económica contra sus consecuencias sociales dentro del marco de la ética.

La globalización no es un demonio. Pero deber ser manejada de conformidad con principiosmás elevados para que pueda canalizarse su dinamismo hacia fines positivos. Para Latinoamérica, latarea que tenemos a mano es la de crear empleos de alta calidad sin volver a aquel tiempo cuando losempleos estaban garantizados para siempre, independientemente del desempeño del trabajador. Estenuevo tipo de empleo puede contribuir eficazmente a la consolidación de la democracia política yeconómica en la región.

LOS ESFUERZOS DEL CIPE PARA COMBATIR LA CORRUPCION

John A. Zemko es Oficial Superior de Programas para Latinoamérica y el Caribe en el Center forInternational Private Enterprise. Este artículo ha sido adaptado de un discurso pronunciado por el Sr.Zemko en la Cumbre 2000 sobre la Anticorrupción.

Tengo el placer de hablar sobre las alianzas que el CIPE ha formado con el ánimo de aliviar elproblema de la corrupción. El CIPE se enorgullece de haber sido copatrocinador de la Conferencia deWashington sobre la Corrupción, un evento patrocinado por la OCDE y llevado a cabo en febrero de1999. Tanto el presidente de nuestra junta, John Bohn, como también el presidente de la junta de laNational Endowment for Democracy, John Brademas, tuvieron la oportunidad de dirigirse a los partici-pantes en la conferencia a través de presentaciones de fondo. Varias de nuestras organizaciones aliadasde Ucrania, Colombia, Ecuador, India y varios otros países también pudieron asistir a la conferencia,informándonos posteriormente sobre lo importante que ha sido para ellos como foro para discutir suspropias experiencias en la lucha contra la corrupción.

Durante mucho tiempo, estas organizaciones aliadas han formado el marco de los esfuerzos pro-gramáticos continuos del CIPE alrededor del mundo, y no cabe duda de que forman parte de unaimportante red de alianzas que hemos construido para combatir con eficacia la corrupción de muchasdiferentes maneras. Este artículo describe tres diferentes alianzas que el CIPE ha formado con diferentesgrupos del sector privado a partir de esa conferencia de la OCDE. Muchas más han sido descritas eninformación disponible en la discusión sobre la anticorrupción en nuestro Web site,http://www.cipe.org/efn/corruption.php3. Debo reconocer el aporte de una de nuestras organizacionesafiliadas en Bulgaria, por su contribución a la conceptualización de este artículo. El Centro para elEstudio de la Democracia ha sido un aliado excepcional para nosotros en el esfuerzo por desarrollarprogramas de capacitación en prácticas de administración gerencial en Europa central y oriental.Posteriormente, el CIPE ha adaptado su experiencia para uso en conferencias que hemos realizado enAsia y otras regiones.

Para propósitos de discusión, resulta útil agrupar las alianzas del CIPE en dos áreas por separado.En un grupo se encuentran aquellas iniciativas diseñadas para abordar el lado de la corrupción referidoa la demanda, mientras que en el otro se encuentran aquéllas dirigidas a controlar el lado de la oferta.Como probablemente ya saben, en el mundo lucrativo de las transacciones público-privadas, estas ini-ciativas deben estar dirigidas no sólo a orientar a las empresas privadas hacia la adopción de prácticasempresariales honestas y bien fundamentadas, sino también a reformar aquellas políticas gubernamen-tales que permiten que la corrupción se prolifere en el mercado.

El lado de la corrupción referido a la “demanda”

Algunas de las iniciativas de política que deben ser abordadas por el lado de la demanda de lacorrupción incluyen las siguientes:

• Códigos bien concebidos para regir las adquisiciones, particularmente con relación a los grandesprocesos de licitaciones gubernamentales;

• Monitoreo realizado por terceros respecto a estas grandes adquisiciones;• Auditorías independientes;• Racionalización de los tramos impositivos y los sistemas de cobro;

Los esfuerzos del CIPE para combatir la corrupción 39

Los esfuerzos del CIPE para combatir la corrupción 40

• Medidas para asegurar que se pague a los servidores públicos un sueldo adecuado; y, finalmente,• Simplificación de los sistemas de derecho, creando sistemas razonados para su registro y eliminan-

do las regulaciones duplicadas que ofrecen oportunidades para la corrupción.

Respecto a este último tema—y a modo de ilustración para ustedes—hemos formado una alianzacon la Asociación Nacional de Empresarios del Ecuador (ANDE) que está destinada a mejorar el sistemajurídico en dicho país.

ANDE ha recibido grandes elogios en Ecuador por su enfoque generalizado para eliminar la cor-rupción. Ha emitido recomendaciones sobre nuevas formas jurídicas a través de una serie de sesionesrealizadas con autoridades gubernamentales, dirigentes empresariales y comunidades de ONG, e inclu-so con la Iglesia Católica. Su punto focal no ha sido el de echar la culpa a un grupo en particular por lacorrupción pasada sino iniciar reformas orientadas a cambiar la trayectoria de los negocios e instituirprácticas limpias. Sus estudios han encontrado que, desde que se fundó la República del Ecuador hace168 años, se han creado unas 92.250 normas legales, de las cuales 52.774 se encontraban en vigenciaen 1997. El solo volumen de leyes traslapadas, ambiguas y contradictorias ha creado un ambiente decaos legal, dejando la aplicación y ejecución de las leyes a la discreción de burócratas. Varias de lasrecomendaciones formuladas por ANDE para aclarar el sistema han sido incluidas en la nuevaConstitución del Ecuador que entró en vigencia el año pasado.

Específicamente, ANDE identificó seis áreas prioritarias en las que la corrupción estaba másampliamente diseminada, incluida la administración de justicia, las contrataciones y adquisicionespúblicas, las prácticas aduaneras, las privatizaciones, la seguridad social y la transparencia en la gestiónfinanciera del presupuesto público. Por ejemplo, ANDE recomendó diversas reformas de políticas en elámbito de la administración de justicia, incluidas las siguientes:

• Eliminar la susceptibilidad del sistema judicial a influencias externas;• Instalar una comisión de distinguidos juristas para codificar la gran diversidad de normas y leyes; y• Reformar los códigos subsidiarios y procesales para eliminar las normas duplicadas utilizadas porlos funcionarios públicos.

Estas recomendaciones fueron incluidas en la nueva constitución, la cual establece una comisiónindependiente de siete miembros, bajo la autoridad del Congreso Nacional, que debe codificar y pub-licar leyes. Por otro lado, el comité compilará y organizará sistemáticamente las 53.000 leyes en vigen-cia en Ecuador para eliminar las duplicaciones y las contradicciones y disminuir la autoridad discre-cionaria de los funcionarios públicos.

El lado de la corrupción referido a la “oferta”

Naturalmente, es crucialmente importante desarrollar políticas que aborden el lado de la corrup-ción relacionado con la oferta. Algunos de los logros más importantes en esta área han sido los sigu-ientes:

• La Convención Anti-Soborno de la OCDE, que sin lugar a duda es uno de los esfuerzos interna-cionales más importantes actualmente encaminados para interrumpir la canalización de fondos cor-ruptos de las corporaciones internacionales a las manos de funcionarios públicos;

• El desarrollo de Normas Contables Internacionalmente Aceptadas como esfuerzo fundamental dereforma institucional.

Los esfuerzos del CIPE para combatir la corrupción 41

Enseñar la importancia de las buenas prácticas de gobierno corporativo ha sido una de las inicia-tivas centrales del CIPE por el lado de la oferta en la ecuación, y nuevamente debemos reconocer laexcelente labor realizada en esta área por nuestra institución aliada en Bulgaria, el Centro para elEstudio de la Democracia. El CED introdujo registros de acciones al gobierno de Bulgaria como una ini-ciativa fundamental de reforma de políticas, y fue responsable de la promulgación y puesta en vigenciade legislación que exigía la utilización de los mismos. Estos registros de acciones revelan claramente lapropiedad de las empresas y protegen a los accionistas minoritarios, asegurando que sus acciones seránregistradas públicamente, de esta manera eliminando una de las causas de la corrupción en Europa cen-tral y oriental.

El CED también ha encabezado un programa de educación sobre las prácticas de administracióngerencial dirigido a los actores clave en el proceso de privatización, a la vez que ha educado a miem-bros interesados del público general. El programa consiste de visitas de estudio a economías en transi-ción, talleres para representantes clave del sector privado, sesiones de cabildo abierto para el públicoen general, y campañas de educación pública a través de artículos y presentaciones de radio y tele-visión.

Periodistas Frente a la Corrupción

Finalmente, en otra iniciativa realizada por el lado de la oferta, el CIPE ha destinados ampliosesfuerzos orientados a elevar el papel desempeñado por los periodistas como fiscalizadores independi-entes en lo referente a la corrupción. Uno de nuestros esfuerzos más recientes en este sentido es nues-tra alianza con el Fideicomiso para las Américas para capacitar a periodistas en toda Latinoaméricasobre cómo descubrir y reportar sobre las prácticas corruptas. En abril de 2000, patrocinamos laprimera de tres conferencias regionales sobre este tema en San José, Costa Rica. La segunda se realizóen Cartagena, Colombia, en noviembre de 2000, mientras que la tercera se llevará a cabo a principiosde 2002 para los países del Cono Sur. En cada conferencia, unos 50 periodistas jóvenes participan enun programa de capacitación que les enseña los elementos básicos del periodismo investigativo.

Un segundo componente clave de este programa de capacitación es la red electrónica de peri-odistas que hemos creado en sociedad con un grupo sin fines de lucro con base de operaciones en ElSalvador y que produce la “Revista Probidad”—un boletín informativo electrónico sobre las medidaspara combatir la corrupción en Centroamérica. Esta red aprovecha las ventajas de la tecnología infor-mática para eliminar las barreras a la libertad de información que en muchos países permiten que lacorrupción se prolifere en forma desenfrenada. Se ha beneficiado de la participación abrumadoramenteentusiasta de más de 400 periodistas de toda Latinoamérica en lo que es esencialmente un esfuerzo dedesarrollo comunitario entre periodistas para librar la lucha contra la corrupción.

A continuación encontrarán dos estudios de caso que describen proyectos anticorrupción ejecu-tados por el CIPE en Latinoamérica. El primero es una descripción más detallada de nuestra red dePeriodistas Frente a la Corrupción. El segundo es un proyecto ejecutado conjuntamente por laFundación Corona y la Federación Colombiana de Cámaras de Comercio orientada a eliminar la cor-rupción en la adquisición de servicios en el sector público.

PERIODISTAS FRENTE A LA CORRUPCIÓNLinda Hemby, Coordinador de PFC

¿Por qué una red de periodistas?

Estudios han demostrado que la corrupción en Latinoamérica retrasa el crecimiento económico ylos esfuerzos de desarrollo orientados a combatir la pobreza, refuerza las injusticias y disparidadeseconómicas, y fortalece el poder económico de una pequeña élite y su influencia y “propiedad” delgobierno y los medios de comunicación. Refleja la desigualdad en el sistema de justicia, la ausencia delprincipio de derecho y la proliferación de la impunidad. Destruye la confianza en las institucionespúblicas y aumenta la frustración de los ciudadanos, a la vez que desarrolla mentalidades y conductaculturales que no sólo carecen de ética sino que también son antidemocráticas. De estas y otras man-eras, la corrupción ha debilitado los procesos de democratización en Latinoamérica y continúa perju-dicándolos.

Desde 1989, las instituciones internacionales de desarrollo y finanzas han fomentado la luchacontra la corrupción en Latinoamérica a través de diversas reformas del sector público que han produci-do una plétora de nuevas leyes. Pero la voluntad gubernamental de cumplir con las promesas ofrecidasen sus elocuentes discursos contra la corrupción, ejecutando rigurosamente estos planes y reformas conrelación a la transparencia y la anticorrupción, ha sido poca o nula.

Por consiguiente, el interés público en la corrupción ha disminuido porque partidos políticos einstituciones de gobierno han demostrado un compromiso tan limitado con la puesta en marcha demedidas para frenarla, y porque muchos portaestandartes en la campaña contra la corrupción han uti-lizado “la causa” en un esfuerzo por aliviar las presiones internacionales, encubrir su propia interven-ción en actividades corruptas, o difamar a un oponente político. Aun las iniciativas de la sociedad civilpara combatir la corrupción han perdido credibilidad por causa de oportunistas que las han aprovecha-do para desarrollar una imagen pública y, posteriormente, postularse para cargos públicos, como tam-bién debido a sus vínculos partidistas y actividades corruptas afines. También han sufrido de una insufi-ciencia de financiamiento, condiciones económicas nacionales que no propician el voluntarismo, unadependencia de conceptos y estrategias extranjeros, una visión y una creatividad limitadas, una falta deinterés y conocimientos acerca de bases de datos y otras fuentes para recolectar y generar información,la inhabilidad de utilizar recursos disponibles a través del Internet, y una falta de redes y alianzaslocales y transfronterizas con otros participantes en la campaña para combatir la corrupción. Aun aquel-los ciudadanos que muestran una preocupación por la corrupción dudan de la sinceridad y eficacia dela mayoría de las iniciativas para combatir la corrupción.

Las iniciativas anticorrupción que han tenido el mayor impacto en Latinoamérica han sidoinformes publicados en los medios de comunicación. Sin embargo, éstos frecuentemente han sidoselectivos, incompletos, manchados con sesgos ideológicos, y a veces incluso inexactos debido a lacensura interna de redactores y dueños de los medios de comunicación que tienen vínculos o quesucumben ante las presiones de los partidos gobernantes y las élites económicas. Por otro lado, las difi-cultades para accesar información de instituciones gubernamentales, empresariales y financieras y lasorganizaciones de la sociedad civil, la falta de destrezas y apoyo en el área de investigación y desarrol-lo de reportajes, numerosas posibilidades para represalias, y otras complicaciones y peligros han dis-

Periodistas Frente a la Corrupción 42

minuido la calidad de la mayoría de los reportajes sobre la corrupción o explican por qué muchosnunca han sido publicados.

Objetivos y metas

Periodistas Frente a la Corrupción (PFC) fue lanzado como un proyecto interno del CIPE ensociedad con Probidad, una organización anticorrupción de la sociedad civil salvadoreña. PFC surgióen agosto de 2000 para ofrecer a la región un proyecto anticorrupción que promueve un periodismofiscalizador ético y de alta calidad y apoya a los periodistas y medios de comunicación dedicados a lainvestigación y exposición de la corrupción en el gobierno y otros sectores de la sociedad.

PFC está fundamentado en el concepto de que el periodismo investigativo es crucialmenteimportante para poner de relieve el uso impropio o controvertido de fondos públicos, exigir la respons-abilización de los políticos, impedir que funcionarios y empleados del gobierno se dediquen a prácticascorruptas, y presionar al gobierno para que ejecute reformas que promuevan la transparencia y otrosplanes y leyes para combatir la corrupción. Asimismo, es una importante herramienta para vigilar yreportar sobre la corrupción en organizaciones empresariales y de la sociedad civil.

Al promover y facilitar investigaciones periodísticas y reportajes sobre casos de corrupción y aldefender la libertar de información y expresión, PFC contribuye a un debate público razonado y a unamayor conciencia pública acerca de los costos de la corrupción. La cobertura dada a la corrupción enlos medios de comunicación, y las acciones de defensa y apoyo activo realizadas por PFC en este senti-do, también constituyen importantes factores catalizadores de la indignación popular respecto a la cor-rupción y del estímulo de nuevas actitudes respecto a la corrupción y las acciones para prevenir y con-trolarla.

Desde su inicio, la meta de PFC ha sido la de convertirse en una iniciativa regional desarrolladaen sociedad con organizaciones de Latinoamérica y fortalecida por las iniciativas administradas poréstas a nivel local. En mayo de 2001, PFC abrió una oficina regional en Lima, Perú para la región andi-na coordinada por el Instituto de Prensa y Sociedad (IPYS). El próximo objetivo será la abertura de unaoficina en el Cono Sur, la cual sería manejada por un grupo local, y posteriormente el establecimientode una oficina en México. Cada oficina se responsabilizará de las tareas de PFC en su región y pondráen marcha nuevos esfuerzos locales de apoyo a los periodistas que reportan sobre la corrupción.

PFC es una red, un centro de información y un proveedor de servicios a periodistas latinoameri-canos que cubren el tema de la corrupción y a las organizaciones que los apoyan. No sólo estimula elmejoramiento y la ampliación de las investigaciones y reportajes sobre la corrupción, sino que tambiénproporciona asistencia para las investigaciones y defiende a periodistas y empresas operadoras demedios de comunicación cuando están sujetos a represalias por sus actividades. PFC también aboga afavor de legislación y otros mecanismos que garanticen el acceso a información y la libertad de expre-sión, factores que son tan importantes para las investigaciones periodísticas y los reportajes sobre la cor-rupción.

Asistencia investigativa

PFC proporciona información sobre contactos y realiza búsquedas a través del Internet para peri-odistas latinoamericanos que requieren datos específicos para sus investigaciones o reportajes sobre la

Periodistas Frente a la Corrupción 43

corrupción. Cuando el tema no es excesivamente sensible, PFC comparte las solicitudes y los resultadosde las búsquedas a través de “PFC listserv”, una red interactiva que une a más de 430 periodistas lati-noamericanos a través del correo electrónico (e-mail).

Las investigaciones de la corrupción a nivel local comúnmente revelan que los actores tienenredes o actividades transfronterizas en otros países de Latinoamérica. Esto pone de relieve la importan-cia y la utilidad de la red de PFC donde los esfuerzos se combinan y se integran para investigar talescasos.

Por ejemplo, las investigaciones peruanas sobre el anterior jefe de espías Vladimiro Montesinoshan generado interés en sus actividades corruptas en otras partes de Latinoamérica. Respondiendo auna solicitud presentada por un periodista colombiano, elementos de PFC en Perú ofrecieron informa-ción sobre compañías extranjeras que transferían fondos a cuentas bancarias a nombre de Montesinos,y búsquedas a través del Internet realizadas por administradores de PFC e información proporcionadapor sus miembros ayudaron a un periodista peruano que publicó una serie de artículos sobre los víncu-los entre Montesinos y el cartel mexicano de Tijuana, y a un periodista panameño que reportó sobre lasactividades de lavado de dinero realizadas por Montesinos en su país. Un periodista salvadoreñoindagó sobre una posible conexión entre Montesinos y la línea aérea TACA, cuyos propietarios hansido vinculados con casos de corrupción y terroristas internacionales como Luis Posada Carriles(cubano) y Ricardo Carvallo (argentino). PFC identificó cuatro artículos sobre anomalías en la constitu-ción de TACA Perú y los permisos de operación otorgados a esa línea aérea por el gobierno de AlbertoFujimori. Periodistas peruanos ofrecieron información sobre contactos, y uno de ellos—quien ya hapublicado los resultados de varias investigaciones sobre irregularidades entre las líneas aéreas Aeroperúy Aeroméxico—se ofreció como voluntario para realizar una investigación conjunta sobre TACA.

Otros ejemplos de redes transfronterizas incluyen el caso de un periodista de televisión enBuenos Aires que solicitó información para un reportaje sobre las actividades argentinas del Cartel deJuárez. Este cartel del crimen organizado en México es bien conocido en toda Latinoamérica por susactividades de lavado de dinero, fachadas comerciales, sobornos y otras prácticas corruptas productodel narcotráfico. Como respuesta, PFC proporcionó numerosas referencias obtenidas a través de unabúsqueda en el Internet, y periodistas mexicanos, uruguayos y otros periodistas argentinos suministraroninformación adicional.

PFC también sugiere temas para investigaciones sobre la corrupción y proporciona referenciasrelacionadas. Por ejemplo, subrayó la importancia de investigar el uso (o abuso) de cuantiosos fondosocultos disponibles a los gobiernos o las fuerzas armadas, describiendo cómo estos dineros frecuente-mente son utilizados para el enriquecimiento ilícito, para el pago de sobornos, o para el financiamientode actividades o grupos ilegales. Identificó recursos de apoyo en línea organizados en su BibliotecaVirtual como también contactos que pueden entrevistarse por medio del correo electrónico, y presentóun artículo detallado que describía el mal manejo de tales fondos por el ex presidente mexicano CarlosSalinas, con el propósito de generar ideas sobre cómo desarrollar tal reportaje. PFC contribuyó a unaavalancha de investigaciones y reportajes en Argentina sobre el lavado de dinero entre bancos lati-noamericanos y estadounidenses, después de circular informes noticiosos de un comité del Senado ymateriales afines. Asimismo, contribuyó a trabajos de investigación y a una serie de reportajes enUruguay sobre las actividades de contrabando y evasión de impuestos de las empresas Phillip Morris yBritish Tobbaco Company.

Periodistas Frente a la Corrupción 44

PFC frecuentemente recibe denuncias de corrupción, las cuales son canalizadas con muchocuidado a periodistas acreditados que residen en el país, una vez que unos intercambios iniciales demensajes electrónicos con la fuente confirman que las denuncias pueden tener credibilidad. Un ejemp-lo reciente de este proceso sucedió cuando un grupo de fiscalización ciudadana en Bogotá, Colombia,proporcionó información detallada sobre cuentas bancarias que contenían dinero aparentementeobtenido del narcotráfico, abiertas a nombre del presidente de la empresa siderúrgica más importantede Colombia, Acerías Paz del Río. Otro ejemplo es el de un ciudadano mexicano que reportó informa-ción sobre el mal manejo de dinero y recursos en la entidad electoral del estado de Hidalgo, México, yque luego se ofrecía para ayudar a los periodistas con el suministro de contactos y documentos.

Por otro lado, PFC ofrece contactos e información sobre temas relacionados indirectamente coninvestigaciones de la corrupción, como también a periodistas latinoamericanos de fuera de la región.Por ejemplo, PFC colaboró con un anterior redactor comercial de La Prensa en Panamá con relación aun estudio sobre la corrupción en México, Centroamérica y el Caribe que será publicado porTransparency International (Alemania) como parte de un reportaje global sobre la corrupción, ofrecien-do su información y conocimientos especiales sobre la materia, ayudando a diseñar y circular un instru-mento de encuesta, y sugiriendo posibles expertos locales en el campo de la anticorrupción.

Fomento de la cooperación y del contacto entre periodistas latinoamericanos

Es una práctica común entre periodistas—especialmente los que trabajan en Latinoamérica—monopolizar la información o recursos que tienen para poder ser los primeros en publicar un reportajesobre una situación o acontecimiento determinado. En algunos países como El Salvador, los contratosde empleo que rigen a los periodistas que trabajan en los medios impresos prohíben que éstos discutansus reportajes o que interactúen con periodistas de otros medios que pudieran estar cubriendo la mismanoticia.

Las actividades de PFC en el campo de la asistencia investigativa han fomentado un mayor nivelde intercambio de información y contactos entre periodistas latinoamericanos. Miembros de PFC fre-cuentemente se ayudan mutuamente, compartiendo contactos y recursos e incluso realizando investiga-ciones para ayudar a un compañero periodista. PFC facilita este sistema de apoyo, proporcionando unambiente de confianza y de estricta confidencialidad cuando resulta necesario. Es más, muchas investi-gaciones serían demasiado difíciles o tomarían demasiado tiempo si fueran realizadas por un solo peri-odista o empresa de medios de comunicación con poco o ningún acceso a recursos del Internet. Lacooperación fomentada por PFC ha dado como resultado más y mejores investigaciones sobre la cor-rupción y temas afines.

Defensa de la libertad de información

Es imposible separar el periodismo investigativo en asuntos de corrupción de la promoción de lalibertad de expresión. Cuando los gobiernos o poderosos grupos de intereses imponen reglamentos queinhiben o impiden el acceso y la divulgación de información, crean condiciones y oportunidades ilimi-tadas para que la corrupción se propague descontroladamente, a la vez que facilitan un ambiente deimpunidad para los beneficiarios de la corrupción.

En Latinoamérica, las restricciones y violaciones de la libertad de expresión se expresan de diver-sas maneras, incluidas las siguientes: poco o ningún acceso a información o documentos públicos;

Periodistas Frente a la Corrupción 45

Periodistas Frente a la Corrupción 46

leyes que sobreprotegen el “honor y reputación” de funcionarios y empleados públicos, restringen lasinvestigaciones periodísticas y estipulan quiénes pueden o no pueden trabajar como periodistas; pre-supuestos gubernamentales para gastos publicitarios que premian o castigan a las empresas operadorasde medios de comunicación de acuerdo a la medida en que apoyan o critican el partido gobernante; yla monopolización de la propiedad de los medios de comunicación, frecuentemente por gruposeconómicos o políticos que favorecen o que son manejados por el partido gobernante.

Lógicamente, esas empresas operadoras de medios de comunicación que asumen un papel fis-calizador, especialmente los que descubren y exponen la corrupción y la conducta no ética, son lasque sufren las consecuencias de las represalias. Las medidas tomadas contra estas empresas puedenincluir presiones directas o indirectas, amenazas, acciones judiciales, daños físicos a sus instalaciones,ataques contra sus periodistas e incluso asesinato.

Claramente, cualquier esfuerzo que promueva un aumento de la cobertura que se da en losmedios a los casos de corrupción necesariamente debe promover y apoyar la libertad de expresión. Así,PFC recibe avisos sobre periodistas o medios que están sufriendo o que recientemente han sufridorepresalias debido a sus reportajes investigativos sobre la corrupción, o llega a descubrir tales casosdurante su revisión diaria de las principales fuentes de noticias locales. Recolecta datos necesarios pararespaldar y reportar sobre un caso; cuando resulta necesario, informa a los periodistas acerca de posi-bles fuentes de financiamiento para cubrir sus costos legales; y registra el caso y los documentos corre-spondientes en una sección de Periodistas Perseguidos (un centro de intercambio de información). Enmuchos de estos casos, además de notificar a organizaciones de derechos humanos en los niveles locale internacional y solicitar su intervención, PFC se comunica con las autoridades del país o provinciadonde está ocurriendo el abuso para solicitar ya sea una investigación, medidas de protección o unaamnistía. Si las represalias vienen de las autoridades mismas, PFC hace públicas las represalias parapoder poner fin a ellas.

PFC también promueve y disemina información sobre leyes y códigos de ética, la monopo-lización de la propiedad de los medios de comunicación, y otras normas o prácticas que impidan omejoren la calidad de las investigaciones y reportajes periodísticos sobre la corrupción. Provee a con-gresistas, organizaciones internacionales y otros con información que facilita su defensa de proyectos deley que fortalezcan el acceso a información pública, la libertad de expresión y la libertad de la prensaen Latinoamérica. También hace públicas cualesquier sentencias judiciales, leyes y otras normas quedebiliten estos derechos.

PFC también ofrece un servicio de recortes de artículos en la prensa diaria a organizacionesinternacionales que investigan, registran información o abogan a favor de periodistas y organizacionesoperadoras de medios que han sufrido represalias por cualquier motivo no justificado. Los recortesincluyen los temas antes mencionados y otros artículos relacionados con el periodismo enLatinoamérica.

El cultivo de la red

En septiembre de 2000, PFC desarrolló y puso en operación PFC-listserv, un mecanismo quefunciona por medio del correo electrónico y que facilita el intercambio de artículos, opiniones, anun-cios, contactos y recursos entre periodistas que investigan o reportan sobre la corrupción. Cuando noson sensibles, los mensajes se registran en el website de PFC para que sirvan de referencia al públicoen general. Esta red de PFC ahora incluye a más de 430 periodistas latinoamericanos.

El website de PFC ofrece información que facilita investigaciones por los medios de comuni-cación sobre casos de corrupción y reportajes sobre las medidas para combatirla; una comprensión dela importancia del periodismo investigativo como herramienta eficaz para combatir no sólo la corrup-ción sino también los problemas que enfrentan los periodistas y organizaciones operadoras de mediosque desean cubrir este campo; información sobre cuáles periodistas efectivamente se dedican a investi-gar casos de corrupción y cómo la corrupción está siendo cubierta por la prensa latinoamericana;cuáles recursos, servicios y oportunidades (donaciones, actividades públicas o sesiones de capacitación)están disponibles para aquellos periodistas que cubren el campo de la corrupción; e información sobreinterrogantes relacionados con la libertad de expresión (leyes sobre la difamación y de otro tipo quereprimen o sancionan las instancias de cobertura de casos de corrupción en los medios; la situaciónactual de la libertad de expresión en Latinoamérica; y represalias contra los periodistas u organizacionesoperadoras de medios en Latinoamérica que cubren casos de corrupción). El website también pone derelieve y promueve la radio comunitaria y las mujeres como importantes actores en la campaña paracombatir la corrupción.

Miembros de PFC han sido invitados como instructores o conferencistas en diversos eventosinternacionales, y se les ha pedido que proporcionen servicios de asesoría a organizaciones interesadasen ofrecer a periodistas capacitación sobre el tema de la anticorrupción. También ayuda a la red deperiodistas a organizar sistemas de apoyo de menor alcance a nivel local.

Para más información, el lector puede consultar el website de PFC en www.cipe.org/pfc o su sec-ción en el idioma inglés en www.cipe.org/pfc/english/index.html#8, o bien escribir a contacto@probidad.org.sv

Periodistas Frente a la Corrupción 47

PROBIDAD 48

PROBIDADUna iniciativa del sector privado para combatir la corrupción

en el sector público de Colombia

La corrupción en el sector público colombiano está ampliamente diseminada y cuesta al sectorprivado cantidades substanciales de dinero todos los años. Sin embargo, el sector privado tradicional-mente se ha mostrado poco dispuesto a objetar a estas prácticas por temor a represalias.

El programa PROBIDAD fue creado a finales de 1999 para combatir la corrupción en el sectorpúblico y cambiar la cultura de los negocios. El financiamiento inicial para el programa fue aportadopor el CIPE y por la Fundación Corona de Colombia. Posteriormente se sumaron al programa el Centropara la Responsabilidad Social en Colombia y el Programa Presidencial para la Lucha contra laCorrupción, el capítulo colombiano de Transparency International.

Los resultados de una encuesta realizada recientemente por PROBIDAD de dirigentes empresari-ales que tienen contratos con el sector público sugieren que es un momento propicio para las reformasiniciadas por el sector privado. Aunque la mayoría de los dirigentes empresariales incluidos en laencuesta reconocen que se han dedicado a prácticas poco éticas para lograr sus objetivos económicos,el 62% afirmaron estar dispuestos a aceptar los costos de un compromiso de cumplir con normas éticasmás rigurosas. (Véase a continuación.)

Al elevar el nivel de conciencia acerca de los códigos éticos de conducta y aumentar el apoyo alos negocios a través de cámaras de comercio locales, PROBIDAD espera cambiar la tradicional manerade pensar del sector privado y poner fin a la cultura de corrupción que impregna las transacciones com-erciales con el gobierno.

PROBIDAD ha desarrollado un código ético de conducta que fija una norma rigurosa para lastransacciones realizadas con el gobierno. A través de las 57 cámaras de comercio locales en Colombia,se está pidiendo a los negocios formular un compromiso con éste código y observar prácticas éticas ensus empresas y en sus relaciones con el sector público. Trabajando a través de las cámaras locales,PROBIDAD también espera desarrollar un sentido de cohesión en el sector privado colombiano y pro-porcionar apoyo a los negocios en la lucha contra la corrupción.

El programa PROBIDAD está generando una nueva cultura en la relación entre los sectorespúblico y privado de Colombia. Su código de conducta es considerado la “espina dorsal” de unaestrategia para fomentar la conducta ética en los negocios y dar fuerza a una nueva clase de dirigentesempresariales comprometidos a fortalecer la posición ocupada por Colombia en la economía global.

Aspectos relevantes de la encuesta de PROBIDAD

Para evaluar la corrupción en el sector público y las percepciones de los dirigentes empresari-ales, PROBIDAD desarrolló una encuesta nacional con un total de 150 preguntas. Se recibieronrespuestas de 420 empresas que habían realizado negocios con el gobierno de Colombia. Algunas deestas respuestas se presentan a continuación:

• Basado en un escenario hipotético, se pidió a los participantes calcular la cantidad de dinero paga-do para obtener un contrato. En Medellín, el soborno era de aproximadamente el 11.9% del valortotal del contrato, mientras que en Bogotá fue del 12.4%, en Cali del 13.6% y en Barranquilla del18.3%.

• Cuando se hizo la pregunta de quién toma la iniciativa en los casos de soborno, el 38% indicaronque sabían desde antes el monto del soborno y la forma en que debían efectuarse los pagos. (Casila mitad de estos encuestados dijeron que rutinariamente incluyen los costos del soborno en suspresupuestos.) El 44% dijeron que la iniciativa viene de los empleados públicos, mientras que sola-mente el 7% indicaron que viene del sector privado.

• Menos de la mitad de todos los dirigentes empresariales encuestados (47%) dijeron que denuncia-rían públicamente una solicitación de soborno en un esfuerzo por obtener un contrato con el gob-ierno. Otro 28% indicó que se limitaría a trabajar con otras empresas, incluidos sus competidores.El 21% simplemente no respondió a la pregunta.

• También se evaluó el nivel de corrupción que existía en diferentes entidades gubernamentales.Quizás sorprenda que la comunidad de los negocios consideraba que los organismos judiciales yreguladores eran los menos corruptos, en comparación con el Congreso Nacional y laAdministración del Seguro Social, que encabezaban la lista.

En conjunto, la encuesta de PROBIDAD puso de relieve el hecho de que existe poca cooperacióncon las organizaciones que combaten la corrupción y pocos esfuerzos por colaborar con los competidorespara ejercer presión a favor de la transparencia en el proceso de licitación.

PROBIDAD 49

Percepciones del sector privado

En la encuesta de PROBIDAD, las cámaras de comercio fueron percibidas como las menos corruptas,mientras que los conglomerados nacionales fueron percibidos como los más corruptos.

PROBIDAD 50

5.59

5.31

5.13

5.07

5.03

4.81

4.56

0 1 2 3 4 5 6

Cámaras de comercio

Asociaciones y sociedades de profesionales

Pequeñas y medianas empresas

Compañías multinacionales

Asociaciones empresariales

Uniones de crédito/fondos de pensiones

Conglomerados nacionales

¿Debería el gobierno considerar la lucha contra la corrupción como una alta prioridad?

SI * NO

¿Es factible que una campaña para combatir la corrup-ción sea encabezada por el gobierno o por un grupo

político?SI * NO

¿Observa un sentimiento genuino entre el gobierno ylos servidores públicos respecto a la necesidad de

luchar contra la corrupción?SI * NO

La lucha contra la corrupción:¿Qué papel debería desempeñar el gobierno?

LA ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA Y LA CONFIANZA PUBLICA

John D. Sullivan, Director EjecutivoCenter for International Private Enterprise

Son pocos los temas que tienen una relación más directa con las agendas relativas a los negociosy el desarrollo internacionales que el de la "administración corporativa". Una serie de eventos transcurri-dos durante las dos últimas décadas han hecho que la administración sea un área de interés prioritariatanto para la comunidad internacional de los negocios como para las instituciones financieras interna-cionales. Fracasos espectaculares en la comunidad de los negocios, tales como el notorio escándalo deBCCI, la crisis de las instituciones de ahorro y préstamo en Estados Unidos y la disparidad cada vez mayorentre la compensación pagada a los ejecutivos y el desempeño corporativo alimentan la demanda de cam-bio en los países desarrollados. Más recientemente, diversos escándalos altamente visibles en Rusia y lacrisis que estalló recientemente en Asia han puesto asuntos relativos a la administración corporativa enprimer plano en los países en desarrollo y las economías en transición. Por otro lado, las comunidadesempresariales nacionales están aprendiendo una y otra vez la lección de que no hay sustituto para el pro-ceso de poner en orden los sistemas empresariales y gerenciales básicos requeridos para lograr la com-petitividad a nivel internacional y atraer inversiones.

Como resultado, el Banco Mundial, la Organización para la Cooperación y el DesarrolloEconómicos, la mayoría de los bancos de desarrollo regionales y los diversos organismos de desarrollonacionales han lanzado o ampliado programas en esta área en años recientes. Asimismo, organizacionesno gubernamentales activas en el campo de los negocios, tales como el Center for International PrivateEnterprise, una filial de la Cámara de Comercio de Estados Unidos, han dado importancia prioritaria albuen manejo administrativo en sus listas de preocupaciones. Centros de investigación y asociacionesempresariales en todo el mundo en desarrollo y en las economías en transición también están dedican-do recursos a estos interrogantes.

En los países en desarrollo, pueden encontrarse las raíces de lo que ahora se reconocen como inter-rogantes relacionados con la administración corporativa en la campaña de privatización que se inició afinales de los años setenta y creció durante toda la década de 1980. Claramente, la creación de una sóli-da estructura corporativa debería haber sido un factor crítico en el éxito de la privatización, tanto desdeel punto de vista del gobierno en su esfuerzo por vender la empresa como también desde el punto devista de los inversionistas potenciales. De hecho, algunos de los fracasos más notables en las primerasexperiencias de privatización tienen sus orígenes en una falta de sólidas estructuras reguladoras, lo cualcondujo al ejercicio de prácticas empresariales poco prudentes. Un caso ejemplar en este sentido es elde Chile. A mediados de los años setenta, grupos de negocios chilenos pudieron comprar bancos, fre-cuentemente con pagos iniciales de solamente el 20%. En 1982, Chile experimentó una crisis económi-ca generada por una combinación de sacudidas externas y un tipo de cambio sobrevalorado. Los gruposde negocios respondieron, utilizando sus bancos para apoyar a las empresas insolventes, lo cual condu-jo a problemas aún más serios. Finalmente, el gobierno respondió con la renacionalización de una grancantidad de empresas y bancos.

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Una versión anterior de este estudio fue presentado en el Foro sobre Desarrollo en el Mediterráneopatrocinado por el Banco Mundial en El Cairo.

Sin embargo, fue la caída del muro de Berlín y la campaña para privatizar rápidamente toda laestructura empresarial de las economías en transformación (de la era post-comunista) lo que realmenteaumentó el interés en el buen manejo administrativo como tema del desarrollo. En primer lugar, lasempresas estatales tendrían que ser "corporatizadas", es decir, transformadas de entidades gubernamen-tales en entidades corporativas. Segundo, sería necesario poner en vigencia el conjunto fundamental deleyes comerciales—incluidas leyes sobre la insolvencia, la propiedad, los sistemas contables y toda unaserie de otras reglas del juego. La tarea más desafiante sería la de desarrollar el talento humano. Pocaspersonas tienen experiencia como miembros de juntas directivas. Quizás no sorprenda que aquellos país-es que se apresuraron a poner en marcha un proceso de privatización de gran escala, particularmente laRepublica Checa y Rusia, han experimentado fracasos de gran escala en el campo de la administracióncorporativa. Hungría, que optó por vender sus empresas a compradores de Occidente, y Polonia, quedecidió no postergar la privatización de las empresas grandes, han obtenido resultados más satisfactorios.Actualmente, centros de investigación y organizaciones empresariales en toda Europa central y oriental,incluida gran parte de la anterior Unión Soviética, están presionando fuertemente en favor de la adopciónde reformas institucionales clave y buenas prácticas de administración gerencial.ii Tal como se indicóanteriormente, la crisis financiera asiática ahora ha impulsado aún más el proceso. Una de las leccionesaprendidas como resultado de la crisis es que los procedimientos de buen manejo administrativo débileso ineficaces pueden crear enormes obligaciones potenciales tanto para las empresas en lo individualcomo también, a nivel colectivo, para la sociedad en conjunto. En este sentido, los fracasos en el área deadministración corporativa tienen el potencial de ser tan devastadores como cualquier otra sacudidaeconómica de gran tamaño. Tal como ha observado M. R. Chatu Mongol Sonakul, Gobierno del Bancode Tailandia:

No tengo duda alguna de que, para que la crisis económica asiática pueda resolverse de una man-era sostenible y duradera, será necesario mejorar el proceso de colaboración entre el gobierno y el sec-tor corporativo. Al respecto, no quiero decir que el no haber trabajado en forma colaborativa haya sidola causa de la crisis económica reciente. Con toda probabilidad ha sido al revés: el haber trabajado condemasiada colaboración y colusión. ... La crisis financiera asiática reveló que incluso las economíasfuertes que carecen de controles transparentes, juntas corporativas responsables, y derechos deaccionistas pueden venirse abajo muy rápidamente con la pérdida de la confianza de los inversionistas.iii

Tal como puede apreciarse del comentario anterior, el Dr. Sonakul sostiene que el buen manejoadministrativo es un elemento central del desarrollo no sólo de una economía de mercado sino tambiénde una sociedad democrática. Puede que ese criterio sorprenda a los que consideran que los interrogantesen materia de administración corporativa consisten principalmente de la protección de los accionistas, elcontrol sobre la gerencia y problemas de tipo mandante-mandatario (que tanta importancia tienen paralos teóricos en el campo de la gestión administrativa y la economía). El punto focal del presente estudioes el concepto del buen manejo administrativo como elemento central del sistema de competitividadempresarial basado en el mercado. Por otro lado, el estudio muestra por qué la administración gerencialtambién debería interesar directamente a los que se concentran en el desarrollo democrático, y especial-mente en interrogantes relacionados con el principio de derecho. La administración gerencial depende enúltima instancia de la cooperación entre los sectores público y privado para el logro de ambas metas—lacreación de un sistema de mercado competitivo y el desarrollo de una sociedad democrática basada enel principio de derecho.

Estos temas no están limitados a los países en desarrollo; aun en las sociedades industriales avan-zadas se observa una tendencia hacia el fortalecimiento del buen manejo administrativo. Por ejemplo, en

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años recientes la Comisión Cadbury en el Reino Unido, la Comisión Vienot en Francia y la Organizaciónpara la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) han emitido nuevas pautas. En Estados Unidos,se observa una preocupación cada vez mayor con la "independencia" de las auditorías independientes,tal como lo demuestra la publicidad reciente que rodea las violaciones de reglas que prohibían a los audi-tores invertir en las empresas auditadas por ellos. En todos estos casos, las preocupaciones subyacentesse centran en formas de lograr los valores básicos la administración gerencial, incluida la transparencia,la responsabilización y el desarrollo de valor.

Definiciones

De acuerdo a las percepciones que típicamente se encuentran en la literatura académica, la admin-istración corporativa trata sobre "problemas que resultan de la separación de la propiedad y el control".ivDesde esta perspectiva, el gobierno corporativo se centraría en la estructura interna y las reglas de la juntadirectiva, el tema de los comités de auditoría, la presentación de informes a los accionistas, y el controlsobre la gerencia. De hecho, una encuesta académica realizada recientemente comenzó con las sigu-ientes palabras: La administración corporativa trata sobre las diferentes formas en que los proveedores definanciamiento a las corporaciones se aseguran de obtener un rendimiento adecuado sobre su inversión.¿Cómo logran los proveedores de financiamiento que los gerentes les devuelvan un porcentaje de las util-idades? ¿Cómo se aseguran de que los gerentes no roben el capital aportado o que no lo inviertan enproyectos malos? ¿Cómo controlan los proveedores de financiamiento a los gerentes?v

Desde este punto de vista, la administración gerencial tiende a centrarse en un modelo sencillo:

1) Los accionistas eligen a directores quienes los representan.2) Los directores votan sobre asuntos clave y adoptan la decisión mayoritaria.3) Las decisiones se toman de una manera transparente para que los accionistas y otros puedan exigir

la responsabilización de los directores.4) La empresa adopta normas contables para generar la información que permite que los directores, los

inversionistas y otros interesados tomen decisiones.5) Las políticas y prácticas de la empresa se ajustan a las leyes nacionales, estatales y locales aplica-

bles.vi

Resulta del todo natural centrarse en estos tipos de procesos de control interno cuando del temade la administración gerencial en las economías de mercado avanzadas se trata. El punto No. 5 anteriorsupone la existencia y funcionamiento de un sistema legal externo. Aunque existen diferencias consider-ables entre los sistemas angloamericano, alemán, francés y de otros países, todos tienen el lujo de poderdefinir el tema de la administración gerencial dentro del contexto de sistemas de mercado funcionales einstituciones legales altamente desarrolladas.

Sin embargo, tal como se señaló anteriormente, cuando el tema la administración gerencial se dis-cute en el contexto de los países en desarrollo o transición, suele implicar la exploración de una variedadde interrogantes mucho más amplia. La crisis económica asiática de los años noventa, el tumulto de tipocontinuo en Rusia, y la experiencia reciente de la economía checa se han combinado para transportar eltema de la administración gerencial de los bastidores al proscenio. En Asia, lo que comenzó como crisisfinanciera ahora es visto como crisis de transparencia corporativa donde intervienen las relaciones entreel gobierno y los negocios, las relaciones entre los tenedores de la deuda y del capital, y los recursoslegales para los casos de bancarrota y amiguismo. Además, tal como puede verse en la prensa diaria, la

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falta de instituciones adecuadas en Rusia ha producido varios casos, altamente divulgados, relacionadoscon alegaciones de liquidación de activos, manipulación de los registros de acciones, y fraude.vii El pro-grama de privatización de la República Checa ha puesto de relieve la debilidad del método de vales enausencia de mecanismos de administración gerencial bien concebidos, ya que condujo a una falta dereestructuración corporativa y la consiguiente disminución de la competitividad.viii

Lo que tienen en común los ejemplos anteriores es que todos tienen que ver con las reglas bási-cas de la economía y la relación entre esas reglas y la forma en que se gobiernan las empresas. Los inter-rogantes involucrados incluyen unos temas muy conocidos. Para conservar espacio, mencionamos sola-mente unos cuantos interrogantes clave:

• Transparencia corporativa—o sea, la divulgación plena de información financiera• Conflictos de interés en lo relacionado con las juntas directivas y los gerentes• Procedimientos utilizados para los casos de insolvencia• Derechos de propiedad• Medidas coercitivas respecto al cumplimiento de las disposiciones contractuales• Corrupción y hurto

Cada uno de estos interrogantes plantea graves desafíos no sólo para el buen funcionamiento deuna economía de mercado sino también para el de una sociedad democrática. Encontrar una soluciónpara los problemas de administración gerencial, tales como los listados anteriormente, implica proyec-tarse más allá de una estrecha perspectiva sobre cómo los propietarios y los administradores del capitalse interrelacionan. En este sentido, debería adoptarse una definición más amplia:

El buen manejo administrativo resulta de un conjunto de instituciones (leyes, regulaciones, con-tratos y normas) que crean empresas autogobernantes como elemento central de una economía demercado competitiva.

El punto clave en esta definición es que los sectores público y privado tienen que trabajar de man-era colaborativa para desarrollar un conjunto de reglas que sean de cumplimiento obligatorio para todosy que definan las formas disponibles a las empresas para gobernarse a sí mismas.

Una interesante ilustración de cómo las economías en transición han tenido que enfrentarse coneste interrogante puede encontrarse en la primera ley sobre la empresa privada promulgada en Poloniaen 1988. Esta ley, la "Ley sobre Actividades Económicas", estipula que:

Dentro del ámbito de su actividad económica, los sujetos económicos pueden realizar operacionesy acciones que no sean prohibidas por la ley.

Algunos pueden encontrar un poco extraña la redacción anterior. La clara expectativa en lasociedad orientada al mercado (es decir, la sociedad no estadista) es que todas las acciones no prohibidaspor la ley son permitidas. En efecto, esa expectativa se encuentra en el meollo de la iniciativa privada indi-vidual. La regla conversa ha sido aplicada en las economías dirigidas y en las que tienen una tradiciónestadista, es decir, solamente se permiten aquellas acciones específicamente autorizadas por ley, regu-lación o permiso escrito.

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El desarrollo de una economía de mercado requiere una revisión general de las normas legales, afin de dar cabida a la innovación y la iniciativa en lugar de predefinir ciertas áreas de actividad permisi-bles. Es por eso que la administración gerencial debería conceptualizarse como un mecanismo para lacreación de organizaciones autogobernantes. Sin embargo, es igualmente importante hacer hincapié enque una economía de mercado no es simplemente la ausencia de intervención gubernamental.

¿Cuántas veces se ha dicho que, "El gobierno debería quitarse de en medio y dejar que el merca-do funcione"? Desde luego, esa idea está errada. El gobierno es absolutamente esencial para propósitosde desarrollar el marco de una economía de mercado. En ausencia de estructuras y reglas de cumplim-iento obligatorio que rijan a todos los actores, el resultado puede ser la anarquía. En tales condiciones,los negocios llegan al punto de no ser más que "el capitalismo de casino", donde las inversiones no sonmás que apuestas: apuestas de que las personas cumplirán sus promesas, apuestas de que las empresasestán diciendo la verdad, apuestas de que se pagará a los empleados, y apuestas de que se honrarán lasdeudas. En términos más amplios, la esencia del buen manejo administrativo se refiere a la forma en quepuede crearse una estructura que contemple un nivel considerable de libertad dentro de los límites delprincipio de derecho. A la larga, estos arreglos sientan la base para el establecimiento de la confianza,uno de los ingredientes más importantes de los negocios.

Principios de la OCDE

Un primer paso útil en la creación o reforma del sistema de administración gerencial consiste enexaminar los principios establecidos por la OCDE y adoptados por los gobiernos miembros de dicha orga-nización. Estos principios pueden encontrarse en su Web site, www.oecd.gov. En resumen, incluyen lossiguientes elementos:

I. Los derechos de accionistas

Estos incluyen una serie de derechos, incluido el derecho a obtener propiedad sobre lasacciones, el derecho de divulgación plena de información, el derecho a voto y el derecho a par-ticipar en decisiones relacionadas con la venta o modificación de los activos corporativos, inclu-idas las fusiones y las emisiones de nuevas acciones. Las pautas especifican además toda una seriede interrogantes adicionales relacionados con el objetivo básico de proteger el valor de la corpo-ración.

II. El trato equitativo de los accionistas

Aquí la OCDE está interesada en proteger los derechos de los accionistas minoritarios,estableciendo sistemas que impidan que los llamados "iniciados", incluidos los gerentes y losdirectores, se aprovechen en lo personal de las funciones que desempeñan. Por ejemplo, la espec-ulación en bolsa aprovechando información privilegiada se prohíbe explícitamente, y los direc-tores tienen la obligación de divulgar cualesquier intereses substanciales que pudieran existir conrelación a las transacciones.

III. El papel de las partes interesadas en el gobierno corporativo

La OCDE reconoce que existen en las empresas otras partes interesadas adicionales a losaccionistas. Por ejemplo, los trabajadores son importantes partes interesadas en la forma en que

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las empresas se desempeñan y toman decisiones. Las pautas de la OCDE describen diversas dis-posiciones generales con relación a los intereses de las partes interesadas.

IV. Divulgación y transparencia

La OCDE también establece diversas disposiciones relativas a la divulgación y comuni-cación de información clave acerca de la empresa, desde detalles financieros hasta estructuras degobierno, incluidas las juntas de directores y la remuneración recibida por éstos. Las pautas especi-fican además que deben practicarse auditorías anuales por auditores independientes de conformi-dad con normas de alta calidad.

V. La responsabilidad de la junta

Las pautas detallan las funciones de la junta en términos de proteger a la empresas, a susaccionistas y a sus partes interesadas. Estas incluyen preocupaciones en torno a la estrategia cor-porativa, el riesgo, y la compensación y el desempeño de los ejecutivos, como también sistemascontables y de presentación de informes.

Debe observarse que las pautas desarrolladas por la OCDE son de tipo más bien general, y quetanto el sistema angloamericano como también el de Europa continental (o Alemania) serían bastantecompatibles con ellas. Sin embargo, existen presiones cada vez mayores por incorporar en dichas pautasmecanismos de fiscalización. El reto consistirá en hacer esto de una manera que sea compatible con pro-cedimientos con orientación al mercado, creando procedimientos de autofiscalización que no generengrandes costos nuevos para las empresas.

Las siguientes son algunas formas de poner en vigencia normas más explícitas:

• Debería ser obligación de establecer registros de acciones por separado. Con demasiada frecuen-cia las empresas recién o parcialmente privatizadas diluyen las acciones o simplemente dejan deregistrar las acciones compradas por medio de inversiones directas extranjeras.

• Es necesario explicar en detalle las normas relacionadas con la transparencia en las ventas de losactivos subyacentes, como también en la elaboración y presentación de los informes correspondi-entes, juntamente con los mecanismos y procedimientos de fiscalización por medio de los cualeslos inversionistas pueden procurar recuperar sus pérdidas.

• La discusión en las pautas de la OCDE con relación a la participación de partes interesadas debeequilibrarse mediante una discusión de interrogantes relacionados con las situaciones de conflic-to de interés y la especulación en bolsa aprovechando información privilegiada. Se requieren pau-tas o normas en ambas áreas.

• Debería recomendarse explícitamente la adopción de normas contables internacionalmente acep-tadas. (Además, véase arriba con relación al desarrollo de tales normas.)

• Necesitan describirse explícitamente las funciones relacionadas con las auditorías internas de lasempresas y con la inclusión de directores externos en los comités de auditoría.

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Un buen ejemplo de procedimientos modelo en materia de gobierno corporativo que incluyenmuchos de los puntos anteriores son las pautas desarrolladas por General Motors que con frecuencia sonutilizadas por otras empresas como código de gobierno corporativo.ix Es interesante notar que los fondosde pensiones se han transformado en una importante fuente de mejores prácticas en materia de gobiernocorporativo siguiendo esas mismas pautas. Específicamente, el Sistema de Jubilación para EmpleadosPúblicos de California (conocido por su sigla en inglés, CalPers) ha desarrollado un programa muy activopara promover las buenas prácticas de gobierno corporativo y este sistema, juntamente con otros fondosde pensiones, está utilizando su considerable influencia en el campo de las inversiones para obligar a laejecución de cambios. Tal como se ha señalado anteriormente, CalPers ha asumido este enfoque paraaumentar los rendimientos sobre sus inversiones, asegurándose de que las empresas sean bien manejadasy que las estrategias corporativas sean bien concebidas. A medida que un volumen cada vez mayor deinversiones para fondos de pensiones fluyen hacia los países en desarrollo, puede esperarse que estos fon-dos formulen exigencias similares en dichos países.x

Algunos pueden pensar que se trata de normas exclusivamente estadounidenses y que éstas real-mente no son necesarias en la mayoría de los países. Un estudio realizado recientemente por el Centropara Estudios sobre Políticas Europeas observó que tanto mayor sea la distribución de la propiedad deacciones, tanto mayor será el papel del mercado en el ejercicio de controles corporativos. Por lo tanto,existe una mayor necesidad de procedimientos de gobierno corporativo en este tipo de economía que enuna donde la propiedad de acciones esté relativamente concentrada. Sin embargo, el informe tambiénobservó que la liberalización de los mercados financieros, el aumento en las privatizaciones y el uso cre-ciente de sistemas capitalizados para apoyar las pensiones está impulsando a algunos países de Europahacia la adopción de reglas más amplias y más explícitas para regir el gobierno corporativo.xi

La razón por la cual es importante tomar nota de esta tendencia es que, tradicionalmente, muchosen los países en desarrollo han citado la experiencia europea como prueba de que los interrogantes enmateria de gobierno corporativo son aplicables únicamente en países que siguen una tradiciónangloamericana, tales como la India. La historia reciente parecería demostrar que, en ausencia de pro-cedimientos de gobierno corporativo bien concebidos, incluidas las características institucionales másamplias mencionadas anteriormente, es probable que las crisis económicas en los países en desarrolloaumenten en frecuencia. Muchos de estos países enfrentan opciones más bien severas: o se crea el tipode procedimientos de gobierno necesarios para participar y aprovechar la globalización—corriendo elriesgo de crisis económicas severas (y frecuentes)—o se procura levantar muros protectores alrededor dela economía. Debe observarse que esta última opción normalmente implica el riesgo de excluir a losinversionistas y a las nuevas tecnologías y disminuir en forma dramática las tasas de crecimiento.

Otra consideración en el debate sobre los sistemas de gobierno corporativo es el riesgo enfrenta-do por las empresas individuales. A menos que las empresas puedan desarrollar los tipos de mecanismosde gobierno que atraen el capital y la tecnología, corren el riesgo de convertirse simplemente en vende-dores y proveedores de empresas multinacionales.

Al respecto, una conferencia sobre el gobierno corporativo realizada recientemente en Asia ofrecenumerosas lecciones para otras regiones. Durante la conferencia, los participantes discutieron a fondo lanecesidad de tener directores externos y en particular comités de auditoría independientes. Varios de losparticipantes—incluidos representantes de Indonesia y Corea del Sur—comentaron sobre la existencia decierta renuencia a adoptar reglas que requieran que los comités de auditoría estén integrados por direc-tores externos y requisitos que estipulen que [los resultados de] las auditorias se hagan públicos. A laLa Administración Corporativa y La Confianza Publica 57

larga, sin embargo, se llegó al acuerdo general de que tales reformas son esenciales para prevenir unarepetición de la crisis asiática.

Interrogantes clave para Latinoamérica

Hace varios años, la Corporación Financiera Internacional (CFI) encargó un análisis de las leyes yprácticas en materia de administración gerencial en uso en Latinoamérica. Luego, el grupo de expertos,conformado por la CFI con representantes de todos los países involucrados, identificó cinco interrogantespertinentes que eran "comunes para los cuatro principales mercados de la región y probablemente tam-bién para muchos otros países [latinoamericanos]". Estos interrogantes, en la opinión del grupo, deben serresueltos por cualquier tipo de administración gerencial que sea elegido.

Los interrogantes planteados son bastante técnicos, pero cada uno señala algunos de los asuntosfundamentales que son abordados en las pautas de la OCDE. A continuación se listan los interrogantesclave en materia de administración gerencial identificados para las empresas latinoamericanas.

• La situación y trato que se da a las acciones sin derecho a voto es un asunto importante, especial-mente dada la tentación de emitir estos tipos de acciones para mantener una forma de inversión cer-rada. Si bien puede ser posible generar, a corto plazo, inversiones adicionales a través de la emisiónde acciones sin derecho a voto, es probable que a mediano plazo su existencia sea perjudicial en tér-minos de atraer la escala de inversiones necesaria. La mayoría de los grupos internacionales de espe-cialistas que han examinado este asunto han formulado recomendaciones en contra del uso de lasacciones sin derecho a voto, e incluso contra la emisión de diferentes clases de acciones.

• El manejo de los cambios de control para las empresas cotizadas en bolsa y el asunto de los negocioscontrolados por familias que pueden ser vendidos a inversionistas estratégicos o al público en gener-al es un fenómeno relativamente nuevo. Sin embargo, tal como señala César Souza, "Las empresastienen que enfrentar cambios dramáticos". Es probable que esta tendencia continúe, y tienen queidearse formas de proteger a los inversionistas y a los acreedores durante los cambios de propiedad.

• El papel desempeñado por los inversionistas institucionales, tanto los nacionales como los extranjeros,puede ser un interrogante a plazo más largo para Colombia. En algunos países, tales como Chile, losfondos de pensiones son un factor importante, y es probable que otros países adopten variaciones deeste modelo. Actualmente existe la tentación entre los inversionistas institucionales de "votar con lospies", retirándose [en lugar de oponerse firmemente a] las malas prácticas gerenciales. La preguntaclave es, "¿Pueden estos inversionistas institucionales comenzar a desempeñar el tipo de papel quetienen en los mercados desarrollados?"

• Los problemas de las transacciones entre entidades relacionadas entre sí son muy obvios enLatinoamérica, dada la prevalencia de los grupos industriales interconectados. Una interesante pre-gunta relacionada es, "¿Qué sucede cuando una persona adquiere control sobre una empresa públi-ca y luego comienza a dirigir inversiones hacia áreas que benefician a sus coinversionistas privados?"Algunos casos de este tipo de práctica han salido a la luz recientemente—en México, por ejemplo.

• Finalmente, el panel conformado por la CFI para el estudio realizado en Latinoamérica identificó elpapel de los órganos especiales de administración gerencial, los cuales son conocidos de diferentesmaneras—por ejemplo, síndicos, comisarios o, en el caso de Brasil conselhos fiscais. Aunque la CFI

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concluyó que, en su mayor parte, estos grupos "históricamente han sido ineficaces", se observa denuevo un aumento en el interés (especialmente en Brasil) en determinar si tienen el potencial paramantener la integridad de la gerencia. El creciente interés en estos y otros mecanismos es básicamenteun reflejo de la necesidad de aumentar la transparencia en las transacciones comerciales.

Beneficios para la sociedad

A medida que Latinoamérica desarrolla un fuerte sistema de administración corporativa, se obser-varán importantes beneficios para la sociedad. Aun en los países donde la mayoría de las empresas noson negociadas activamente en bolsas de valores, la adopción de normas respecto a la transparencia enlos tratos con inversionistas y acreedores es un importante beneficio para todos, en el sentido de queayuda a prevenir las crisis bancarias sistémicas. El hecho de tomar el próximo paso, o sea, de adoptar pro-cedimientos para regir la bancarrota, también ayuda a asegurar la existencia de métodos que sean equi-tativos para todas las partes interesadas, incluidos los trabajadores, los dueños y los acreedores, para tratarlos casos de quiebra comercial. En ausencia de procedimientos adecuados para regir la bancarrota, espe-cialmente sistemas para asegurar el debido cumplimiento de dichos procedimientos, existen pocosmedios para impedir que los iniciados despojen una empresa insolvente de todo el valor restante en ben-eficio propio.

Estudios recientes han demostrado que aquellos países con protecciones más fuertes para losaccionistas minoritarios en materia de administración gerencial también tienen mercados de capitalmucho más grandes y más líquidos. Las comparaciones entre países que basan sus leyes sobre diferentestradiciones legales revelan que los que tienen sistemas débiles tienden a crear situaciones donde la may-oría de las empresas son controladas por inversionistas dominantes, en oposición a una estructura depropiedad diversificada. Por lo tanto, para aquellos países que están tratando de atraer a pequeños inver-sionistas—ya sean éstos nacionales o extranjeros—la administración gerencial contribuye mucho a que losinversionistas potenciales aflojen su dinero.xii

Muchos economistas y expertos en asuntos gerenciales exponen el argumento de que la compe-tencia en los mercados de productos y la competencia para atraer capital actúan como limitaciones alcomportamiento corporativo, en efecto obligando la observancia de buenas prácticas de administracióngerencial. El hecho de que fondos de pensiones como CalPers han tenido que asumir un papel muy acti-vo en la tarea de mejorar la administración gerencial parecería contradecir este argumento. Sin embargo,independientemente de que éste realmente sea el caso en las economías de mercado desarrolladas, lacompetencia seguramente es un factor mucho menos importante en los países en transición y los en desar-rollo. En muchos países en desarrollo, la competencia en los mercados de bienes o productos es bastantelimitada, especialmente donde existen importantes barreras reguladoras. Estas realidades subrayan aúnmás la importancia de adoptar los mejores sistemas de administración gerencial posibles en aquellos país-es donde el sistema de mercados se encuentra subdesarrollado.xiii

La administración gerencial está relacionada directamente con otro tema que ha llegado a ocuparuna posición de gran prominencia a nivel mundial—la lucha contra la corrupción. En la mayoría de lassociedades, éste no es un tema fácil, debido no sólo a las sensibilidades políticas sino también al poten-cial que existe para posibles acciones judiciales. Aun así, la corrupción debe ser abordada para que unpaís logre introducirse en la economía global y obtener los beneficios del crecimiento económico. Lafirma reciente de la convención anti-soborno de la OCDE es el comienzo, no el fin, de una campaña con-certada de anticorrupción global. Los esfuerzos por mejorar la administración gerencial, especialmente en

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la introducción de la transparencia en las transacciones corporativas, en los procedimientos contables yde auditoría, en las compras, y en la gran miríada de transacciones comerciales individuales, constituyenuna iniciativa de gran escala. No obstante, un buen punto de partida sería el fortalecimiento de las nor-mas que rigen la administración gerencial de acuerdo a lo sugerido anteriormente.

Ya se ha explicado que el hecho de mejorar los procedimientos relativos a la administración geren-cial tiene el efecto de mejorar simultáneamente la gestión de la empresa, especialmente en lo que serefiere a fijar estrategias institucionales, asegurar que las fusiones y las adquisiciones se lleven a cabo pormotivos comerciales bien fundamentados, y que los sistemas de compensación estén basados en eldesempeño. Sin embargo, también es importante observar que los buenos sistemas de administracióngerencial también debe incluir mejoras en los sistemas gerenciales. Muchos países en desarrollo hantenido como tradición una gerencia en la que como regla general intervienen directamente los dueños delas empresas. Por ejemplo, en toda Latinoamérica grupos comerciales familiares han solido dominar elpanorama empresarial. Esto ahora está cambiando rápidamente como resultado de la globalizaciónfinanciera, la observancia de las reglas de la Organización Mundial del Comercio en materia de liberal-ización, y la integración cada vez más intensiva de los mercados regionales en Latinoamérica.xiv Comoresultado, las empresas de Latinoamérica están adoptando modernas técnicas gerenciales, sistemas decontabilidad financiera y estrategias empresariales. Todo esto requiere la delegación de autoridad, laprestación de una mayor atención al desarrollo de personal altamente capacitado, y el uso de sistemas deinformación gerencial en sustitución de las estructuras decisorias centralizadas del pasado. El diseño desólidos sistemas de administración gerencial sirve para profundizar estas tendencias, y puede ayudar aaumentar la productividad, la competitividad y la rentabilidad.

Conclusión

Una forma de resumir el concepto de la administración gerencial consiste en examinarlo desde laperspectiva del director corporativo. Cada vez más se está exigiendo que los directores respondan por susacciones (o por su falta de acción), por lo menos en los países desarrollados. ¿Qué necesita, entonces, undirector para poder funcionar y tener una visión equilibrada de la empresa? Según un director corporati-vo de mucha experiencia, la información esencial mínima es la siguiente:

• Sistemas operativos, balances generales y estados de flujo de fondos que comparen el desempeñodel ejercicio actual y del año hasta la fecha con el desempeño proyectado y el del año anterior

• Observaciones de la gerencia acerca del desempeño actual que se centren en explicar las desvia-ciones del desempeño proyectado y en ajustar las metas en términos de desempeño para el restodel año

• Información sobre el porcentaje de participación de la empresa en el mercado

• Actas de las reuniones de los comités gerenciales

• Informes de los analistas financieros sobre la empresa y sobre sus principales competidores

• Encuestas sobre las actitudes de los empleados

• Encuestas sobre las preferencias de los clientes

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• Artículos clave publicados por los medios de comunicación sobre la empresa, sus principales com-petidores y las tendencias observadas en la industria.xv

La lista anterior no sólo sintetiza las principales responsabilidades de una junta directiva sino quetambién refuerza el argumento de que la administración gerencial refleja los sistemas subyacentes dederecho y regulación. Lo que es más importante, en ausencia de sistemas contables sólidos y precisos,¿cómo podría funcionar el director? Tal como se vio en la OCDE recientemente, el mantener estas nor-mas contables—las que todas las empresas deben observar—constituye un reto considerable. La lista tam-bién revela que las buenas prácticas de administración gerencial traerán consigo sistemas gerencialesmodernos. Por ejemplo, el hecho de revisar las actas de las reuniones de los comités gerenciales implicaque se encuentra instalado un comité funcional de comités gerenciales, con la correspondiente dele-gación de autoridad y responsabilización.

La creación de sólidos sistemas de administración gerencial es una tarea de alta prioridad tantopara el sector privado como para el público. Sin embargo, aquél puede verse tentado a decir, "Bueno,dejaremos que el gobierno resuelva esto y luego seguiremos los resultados". En algunos casos, tambiénpuede existir la tentación—especialmente para aquellos países con mercados protegidos y un sectorestatal de gran tamaño—de postergar las reformas en lo relacionado con la administración gerencial hastadespués de la conclusión absoluta del proceso de privatización y otros tipos de reformas. La experienciamuestra que ésta sería una decisión muy lamentable. Tanto el sector privado como el sector públicotienen mucho que ganar con la implantación de reglas claras y sencillas para la observancia de todos. Unasólida estructura para la administración gerencial será un gran estímulo tanto para el comercio como paralas inversiones internacionales. Además, los sanos sistemas de administración gerencial constituyen unaimportante ventaja para aquellos países que buscan luchar contra la corrupción. En este sentido, las bue-nas prácticas de administración gerencial constituyen una forma para que el sector privado pueda prote-gerse contra las exigencias externas y para que el sector público impida la influencia indebida en el pro-ceso decisorio gubernamental.

Sin embargo, es vitalmente importante evitar simplemente copiar los sistemas de otros países opedir a expertos extranjeros que redacten leyes modelo. Aunque la comunidad de donantes extranjerosfrecuentemente recomienda este tipo de enfoque, conviene resistirse a tales esfuerzos. En todos los país-es de América, una fuerte red de institutos y centros sumamente capaces dedicados a la de investigaciónde políticas ha ido a la vanguardia de las investigaciones sobre políticas y de la promoción de reformasde los mercados. Muchos de estos centros han sido formados con el apoyo de dirigentes empresariales yse encuentran en una situación para trabajar con la comunidad corporativa para diseñar los mecanismosde administración gerencial más adecuados para sus sociedades. En el proceso, las reformas de políticasque resultan no sólo mejorarán los sistemas de administración corporativa sino que señalarán la necesi-dad de realizar otras reformas y, simultáneamente, ayudarán a aumentar el apoyo y la confianza del públi-co. La necesidad de adoptar modernos sistemas gerenciales, que abarquen áreas tales como la gestión delos conocimientos y la planificación estratégica, se volverá más aparente en el proceso. A medida que unnúmero cada vez mayor de países de la región aumenta su participación en el mercado global, la deman-da de buenas prácticas de administración gerencial seguramente aumentará. Queda para los centros deinvestigación de políticas, las asociaciones empresariales nacionales y otros en la sociedad civil la tareade trabajar con los gobiernos para diseñar los mejores sistemas nacionales.

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El punto final con relación a la urgencia de transformar las prácticas de administración gerenciales que, si las empresas no lo hacen por su propia cuenta, lo harán otros. Existe un alto riesgo de inefi-ciencia y de un proceso de reglamentación mal concebida cuando interviene el puño de hierro de lasautoridades externas. En lugar de un trabajo colaborativo entre empresas, inversionistas, partes interesadasy reguladores gubernamentales, la alternativa puede resultar problemática. Tal como señala César Souza,"Las empresas tienen que enfrentar cambios dramáticos". Un proceso decisorio altamente centralizadocontrolado por unas pocas personas ya no funciona, especialmente en el ambiente hipercompetitivo dela globalización y privatización que está transformando muchas de las economías de Latinoamérica. Lasempresas tienen que enfrentar la paradoja de que su proceso decisorio debe ser simultáneamente inter-nacional y local.

Lo que los gobiernos hacen mejor es aportar la disciplina fiscal nacional y la infraestructura quepueden ayudar a los negocios al contribuir a la integración regional. Lo que hacen menos bien es inter-venir en los detalles de las operaciones y la gerencia empresarial a través de la sobrerregulación—o, loque es aún peor—la regulación mal concebida. El CIPE ha encontrado que, en algunos casos observadosen las naciones del anterior bloque soviético, la regulación mal concebida es causada por la incapacidaddel gobierno de identificar correctamente las causas de los problemas empresariales en lugar de limitarsea las tareas que realiza bien.

En efecto, la sobrerregulación es uno de los principales problemas enfrentados por los empresar-ios en toda Latinoamérica, y uno de los principales objetivos consiste en mejorar y aclarar las estructurasy reglas legales de acuerdo a las cuales los negocios pueden ejercitar libremente sus músculos creativos.El economista peruano Hernando de Soto ha escrito un nuevo libro titulado "El misterio del capital: Porqué triunfa en Occidente y fracasa en el resto del mundo". Este libre ya ha captado la atención de losmedios de comunicación internacionales y ha sido traducido a varios idiomas. En el libro, de Sotosostiene que la razón por la cual algunas naciones no han podido desarrollarse no es de índole culturalsino más bien legal. Derechos de propiedad enredados, la sobrerregulación gubernamental y sistemaslegales bizantinos han impedido que los empresarios transformen sus talentos y su propiedad en capital.

Pero les corresponde a los hombres y mujeres de negocios tomar la delantera en la creación deestas instituciones faltantes. Nuevamente, si los grupos empresariales esperan hasta que el gobierno tomela iniciativa, bien pueden lamentarse de los resultados. Si bien se necesitan leyes y reglas para crear lascanchas de juego que se desarrollan a través de un proceso democrático, a menos que hombres y mujeresde negocios participen en ese proceso, funcionarios gubernamentales terminarán formulando las reglassin consultar a la comunidad de los negocios.

Para concluir, los inversionistas en la economía global buscan buenas prácticas de admininstracióngerencial respaldadas por asociaciones de negocios fuertes que se ayudan mutuamente para dar forma asus propios destinos. Estas son instituciones democráticas esenciales. Las economías en crecimientotienen una mayor probabilidad de ser democráticas a largo plazo. Definitivamente serán más flexibles ycon una mayor capacidad para sobrevivir las crisis.

i Galal, Ahmed, y Mary Shirley. Bureaucrats in Business. Oxford, England: Oxford University Press. 1995. Página 93[[Verify Oxford University Press is in Oxford (England). World Bank usually uses Oxford University Press in N.Y.]]

ii Pueden revisarse varios programas en www.cipe.org bajo la pestaña que corresponde a gobierno corporativo. Elprograma de gobierno corporativo del Banco Mundial también contiene diversos vínculos—tales como El Gobierno y laReforma del Sector Público, en http://www.worldbank.org/publicsector. Véase también www.worldbank.org.La Administración Corporativa y La Confianza Publica 62

iii Sonakul, M. R. Chatu Mongol. “Corporate Governance and Globalization”. Presentación inaugural en laConferencia sobre “La Crisis Económica Asiática y la Reforma del Gobierno Corporativo”, 12-14 de septiembre de 1999,Bangkok, Tailandia. El texto completo está disponible en www.cipe.org.

iv OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos). “OECD Principles of CorporateGovernance.” [[YEAR?]] www.oecd.gov.

v Shleifer, Andrei y Robert Vishny, “A Survey of Corporate Governance”. The Journal of Finance LII (2):737, juniode 1997.

vi Esta lista ha sido compilada a partir de un curso para nuevos directores desarrollado por la Universidad de EuropaCentral y el CIPE. Para más información, véase el website del CIPE (www.cipe.org).

vii Por ejemplo, véase Andrew Jack, “Oil giant bogged down in Siberian intrigue: BP Amoco’s stake in Sidanco hasbecome a litmus test for foreign investment in Russia”. Financial Times. 20 de octubre de 1999.

viii Joseph E. Stiglitz, “Quis Cutoiet Ipsos Custodes? (Who is to guard the guards themselves?)” , ConferenciaABCDE–Europa, páginas 11-12. Disponible en el website del Banco Mundial (www.worldbank.org).

ix Estas pautas pueden encontrarse en la sección del website del CIPE (www.cipe.org) que trata sobre el gobiernocorporativo.

x CalPers también tiene un excelente website que incluye sus recomendaciones para mejoras en el gobierno corpo-rativo (www.carlpers-governance.org).

xi Corporate Governance in Europe: Report of a CEPS Working Party). Center for European Policy Studies,Presidente, Dr. Ulrich Bosh (Vicepresidente Superior, Deutsche Bank), relator, Karel Lannoo (CIPES). Julio de 1995.Disponible en www.ceps.be. Véase también la Red Europea de Gobierno Corporativo (www.ecgn.ulb.ac.be).

xii LaPorta Rafael, Florencio López De Silanes, Andrei Shleifer, y Robert Vishny. “Legal Determinants of ExternalFinance”. Journal of Finance 52 (julio de 1007): 1131-50.

xiii Para una revisión de la literatura disponible con especial referencia a Rusia, véase Erik Berglof y Ernst-Ludwigvon Thadden, “The Changing Corporate Governance Paradigm: Implications for Transition and Developing Countries”, pre-sentado en la Conferencia ABCDE del Banco Mundial y disponible en su website (www.worldbank.org).

xiv Para un resumen muy conciso de estas tendencias en Latinoamérica y la reacción de las principales empresas dela región, véase la entrevista con César Souza, “Latin America’s Rapidly Changing Corporations”, en Reforma económicahoy 1 (1999). Esta entrevista está disponible en (www.cipe.org). El Sr. Souza es Vicepresidente Superior de Odebrecht ofAmerica, una empresa de construcción pesada que tiene operaciones en 14 países.

xv Salmon, Walter, “Crisis Prevention: How to Gear Up Your Board”. Harvard Business Review 7(1). 1993. Citadoen Marek Hessel (ed.), In Search of Good Directors: Corporate Boards in Market and Transition Economies. 1998 (segundaedición). Washington, D.C.: CIPE. Página 97.

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