El papel del impuesto predial y los catastros en el desarrollo de los

gobiernos locales

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

XVIII SEMINARIO DE ECONOMÍA URBANA Y REGIONALInstituto de Investigaciones Económicas

Ciudad Universitaria24 – 27 Junio de 2008

Manuel Perló Cohen

Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad

I. PREMISAS GENERALES

II. DIAGNÓSTICO DE LOS IMPUESTOS A LA PROPIEDAD INMOBILIARIA Y EL PAPEL DE LOS CATASTROS

III. BASES PARA UN CAMBIO EN LA POLÍTICA RECAUDATORIA Y CATASTRAL EN MÉXICO

IV. CONCLUSIONES

CONTENIDO

I. PREMISAS GENERALES

• El presente trabajo da cuenta de la necesidad de operar un cambio profundo en las políticas catastrales y de la recaudación de impuestos a la propiedad, que fortalezca la capacidad de respuesta de los gobierno municipales para administrar su territorio

• Una de las preocupaciones expresadas en el discurso oficial sobre el Desarrollo Urbano-Territorial es el fortalecimiento de las haciendas municipales: “Contar con una hacienda pública responsable, eficiente y equitativa que promueva el desarrollo en un entorno de estabilidad económica.”. (PND 2007-2012)

• El gran reto para una reforma fiscal y catastral es de orden político

• A partir de un cobro óptimo del impuesto predial y de una efectiva gestión catastral a nivel municipal se busca:

1) Fortalecer la autonomía de gestión y la confianza ciudadana.

2) Fortalecer sus capacidades tecnológicas y administrativas

3) Fortalecer la conducción del desarrollo urbano y la certeza jurídica de las operaciones inmobiliarias

4) Facilitar la elaboración de proyectos y obras urbanas

5) Apoyar las decisiones de otras instancias de la administración pública local y de agentes privados

6) Apoyar la prestación efectiva de servicios públicos

7) Contar con un instrumento de planeación para la localización de actividades económicas

8) Fomentar la responsabilidad fiscal de las autoridades y ciudadanos

II. DIAGNÓSTICO DE LOS IMPUESTOS A LA PROPIEDAD INMOBILIARIA Y EL

PAPEL DE LOS CATASTROS EN MÉXICO

• Según la OCDE, México se ubica en penúltimo lugar de 31 países, con una recaudación predial del 0.21% del PIB nacional, mientras que países con similar grado de desarrollo como Chile, llegan a 0.69%, Argentina al 0.58%, Uruguay al 1.12% y Colombia al 0.71%.

Fuente: OCDE, 2002. Revenue Statistics 1965 - 2001 y Colmenares, David (2005) Problemática derivada de la ausencia de una política fiscal sólida en el impuesto predial. Ponencia presentada en la Primera Reunión Nacional de Responsables de Catastro. Guadal

LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL EN MÉXICO ES BAJA

•Mientras en México, los catastros se caracterizan por ser físicos, descriptivos y eminentemente recaudatorios, existen experiencias exitosas cuya gestión del catastro evoluciona hacia el manejo universal de datos sobre la propiedad y el territorio, - sistema de información multifuncional- a partir de la unidad de registro básico (lote o predio), las Reformas Catastrales de Argentina, Bolivia y Uruguay ilustran estas nuevas tendencias.

ARGENTINA

BOLIVIA

URUGUAY

• Conceptualización del catastro en multifanalitario• Distribución equitativa de las cargas tributarias• Aplicación de tecnologías de información y

automatización

PREVALECE EL ATRASO DE LOS SISTEMAS CATASTRALES EN MÉXICO

Municipalización de las contribuciones inmobiliarias (1983)

Los gobiernos locales fueron depositarios de los beneficios económicos de gravar la propiedad del suelo y su mejoramiento. Ello, bajo un entorno desfavorable de crisis económica, inflación sin control y total desconocimiento del tema,

Reforma Catastral de 1992

Bajo la idea de modernización se movilizaron créditos de Banobras y recursos de SEDESOL para elevar la recaudación. Sin embargo, la inadecuada valoración de la base fiscal, la ausencia de personal capacitado, entre otras razones, explican su poco impacto.

Reforma Hacendaria Municipal de 1999

Se otorgaban facultades a los municipios para proponer a la legislatura local: a) Cuotas y tarifas de contribuciones acordes con su condición económica propia, y b) Tablas de valores unitarios de suelo y construcción equiparables a los valores de mercado. Hasta hoy pocas entidades han adecuado su normatividad para materializar los principios de la Reforma.

INTENTOS POR FORTALECER LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL Y LOS CATASTROS

•A nivel nacional, la participación promedio del predial en los impuestos municipales es del 43%, sin embargo, sólo representa el 2% de las transferencias federales y el 1.5% de los ingresos totales municipales.

•Sólo en 9 municipios la recaudación supera el 15% de sus ingresos totales: Solidaridad,

Q. R.; Huixquilucan, Méx; Corregidora, Qro; San Pedro Garza García, N.L; Bahía De Banderas, Nay; Puerto Peñasco, Son; Ramos Arizpe, Coah; José Azueta, Gro; y Juárez, Chih.

•El 97% de los municipios no cubren sus gastos corrientes con sus ingresos propios.

•Sólo el 26% de los ayuntamientos podría cubrir los gastos aprobados en obra pública con sus recursos propios.

ESCASA PARTICIPACIÓN DE LOS INGRESOS POR PREDIAL EN LOS INGRESOS TOTALES DE LOS MUNICIPIOS

• Para el período (2000-2003), de cada peso facturado de impuesto predial en estados y municipios del país, en promedio se recaudaron 60 centavos, cifra que se vio reducida sensiblemente durante 2004 y 2005 por los efectos de la crisis económica

• La recaudación nacional promedio por predio es de $827.53; con una diversidad muy grande al interior de los estados, mientras el Distrito Federal, Quintana Roo y Baja California alcanzan promedios de $5,709, $3,011 y $2,403 respectivamente, Oaxaca, Tlaxcala y Tabasco apenas logran $122, $146 y $208, respectivamente

• Finalmente, el ingreso predial per cápita a 2005, es de 182.07 pesos y destacan por su mayor rendimiento el del Distrito Federal ($7,777.51), Quintana Roo ($460.60) y Baja California ($283.60), mientras que los de más bajo rendimiento son Tlaxcala ($30.55), Chiapas ($27.86) y Oaxaca ($27,58),

ESCASA PARTICIPACIÓN DE LOS INGRESOS POR PREDIAL EN LOS INGRESOS TOTALES DE LOS MUNICIPIOS

• Una tercera parte de la recaudación de predial en el país se realiza en el D.F.

1.53

2.54

1.62

2.66

1.73

2.65

1.73

2.63

1.77

2.53

1.73

2.44

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Recaudanción sin DF Recaudación con DF

Recaudación del Impuesto Predial a nivel nacional como porcentaje de los ingresos totales municipales

Fuente: Elaboración Propia con datos obtenidos de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la SHCP

LA RECAUDACIÓN DEL PREDIAL ESTÁ CONCENTRADA EN POCAS ENTIDADES Y MUNICIPIOS

NO EXISTE UNA RELACIÓN DIRECTA ENTRE EL GRADO DE URBANIZACIÓN URBANA, TAMAÑO Y BUENA GESTIÓN

CATASTRAL LOCAL

• De los 9 municipios cuya recaudación supera el 15% de los ingresos municipales, 8 de ellos tienen un acervo inmobiliario extraordinario por ser centros turísticos, o bien, áreas privilegiadas de zonas metropolitanas. Solo Ciudad Juárez puede asociar su nivel de recaudación a una mejor gestión en materia catastral.

MUNICIPIOPREDIAL/ INGRESOS

SOLIDARIDAD, Q. Roo (Turístico) 26.67%

HUIXQUILUCAN, Méx. (Residencial) 22.17%

CORREGIDORA, Qro. (Residencial/Comercial) 20.64%

SAN PEDRO GARZA GARCIA, N.L. (Residencial) 20.20%

BAHIA DE BANDERAS, Nay, (Turístico) 18.97%

PUERTO PEÑASCO , Son.(Turístico) 18.53%

RAMOS ARIZPE, Coah. (Industrial) 17.18%

JOSE AZUETA, Gro. (Turístico) 16.73%

JUAREZ, Chih. (Industrial) 15.36%

Relación predial/municipios. (2003)

En suma:

El análisis del comportamiento del impuesto predial como representativo del funcionamiento de los sistemas de recaudación en el país, nos permite caracterizarlos

en los siguientes términos:

• Ha sido errática y muy poco efectiva para incrementar la base gravable

• La política institucional ha favorecido el crecimiento de las transferencias en detrimento del fomento a la recaudación propia

• Se registra una recaudación baja y altamente concentrada: al D.F. y 9 estados corresponde el 80% del total

• Se observan comportamientos heterogéneos donde algunos de los mejores pierden participación (destaca el D.F.) y los mas débiles no presentan incrementos sustantivos

• Los municipios de mayor éxito resultan de situaciones vinculadas a su potencial económico

Algunas de las principales causas de lo anterior son:

• Marco jurídico desactualizado, heterogéneo y obsoleto

• Deficiencias en la información catastral, lo que produce padrones incompletos.

• Desactualización de los valores catastrales (bajo valor unitario de los predios).

• Distorsión de las tasas impositivas al aplicarse a una base parcial según tipo de predio (urbano, rústico o ejidal); o bien, según uso o destino (predios comerciales, industriales y habitacionales).

• Deficiencias en el cobro del impuesto predial ligada a rezagos técnicos, deficiencias administrativas de la hacienda local; así como el temor al desgaste político de las autoridades.

• Escasa conciencia tributaria de la ciudadanía a nivel municipal

III. BASES PARA UN CAMBIO EN LA POLÍTICA RECAUDATORIA Y

CATASTRAL EN MÉXICO

La necesidad de que los gobiernos locales cuenten con mayores recursos para potenciar su desarrollo hace inaplazable una Reforma Integral bajo los siguientes parámetros:

• El marco normativo promotor de la Reforma deberá contemplar la especificidad de condiciones de las entidades federativas, así como promover incentivos claros que motiven la recaudación y la asignación efectiva y transparente de los recursos.

• La distribución de competencias deberá recaer de manera autónoma y descentralizada en los gobiernos municipales.

• Se requiere la vinculación técnica de las actividades catastro-predial-valuación, bajo un solo registro.

• En paralelo a la modernización tecnológica se deberán realizar acciones complementarias de capacitación y reorganización del trabajo para asimilar los cambios.

• En lo fiscal se requiere equiparar los valores catastrales de suelo a valores de mercado buscando la equidad en la distribución de la carga tributaria.

BASES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LAS HACIENDAS MUNICIPALES Y DE LA GESTIÓN DE DESARROLLO

URBANO-REGIONAL

PRINCIPIOS RECTORES DE LA REFORMA CATASTRAL

• La viabilidad de una nueva iniciativa de Reforma Catastral se propone a partir de 5 principios:

1. Municipalización

2. Que todos paguen

3. Que se pague proporcionalmente

4. Que la población perciba los beneficio

5. Que mejore la relación de confianza entre gobierno y sociedad

Se propone utilizar 5 criterios en el diseño de la Reforma:

1. Equidad:

a) Horizontal grado de generalidad con la que se aplica el impuesto, se expresa por la cobertura del padrón fiscal

b) Vertical, pago en función del atesoramiento de los bienes que son gravados.

2. Neutralidad: no afectación de los mercados inmobiliarios. Se plantea el uso de una sola tasa (o impuesto)

3. Certeza: Sobre la recaudación esperada y del cumplimiento de las condiciones de equidad y neutralidad

4. Evidencia: conocer el origen y sentido del pago (los beneficios percibidos)

5. Eficiencia administrativa: costo de la administración del impuesto predial igual o inferior al 3% de la recaudación.

PRINCIPIOS RECTORES DE LA REFORMA CATASTRAL

IV. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS

• Los impuestos a la propiedad inmobiliaria tienen un potencial enorme para lograr el fortalecimiento de las haciendas municipales, así como una efectiva gestión del desarrollo urbano.

• Casos exitosos como Mexicali, Cancún, Los Cabos y Tijuana reportan ingresos suficientes -por derechos de uso de la información catastral- para cubrir sobradamente los costos de operación que implica la recaudación.

• La transformación de los catastros no debe ser el fin, sino el medio (instrumento) para la mejora en la recaudación con un manejo ordenado y consistente de ingresos y gastos referidos al predial.

• El nuevo impulso a la gestión catastral y el fortalecimiento de las haciendas locales debe ser a partir de la municipalización, la promoción de la equidad tributaria y la concertación con la sociedad.

• La nueva estrategia exige la participación de los 3 órdenes de gobierno para la definición de apoyos, estímulos y condiciones para su aplicación.

• La participación activa de los gobiernos estatales y federal debe ser mediante apoyo técnico, de capacitación y financiero.

• La iniciativa de reforma debe contener un espíritu flexible que permita la incorporación del mayor número de municipios.

• Será necesario que se establezcan los ambientes institucionales que provoquen el interés de los municipios por cumplir con las condiciones mínimas de actuación en la materia.

• Es deseable explorar la posibilidad de operar una gestión catastral de carácter metropolitano para disminuir la inequidad al interior del territorio.

• La operación de la gestión catastral se debe convertir en un espacio de negociación entre gobierno y ciudadanía a partir de una percepción de los beneficios comunitarios por efecto de la nueva recaudación.

El papel del impuesto predial y los catastros en el desarrollo de los

gobiernos locales

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