El patrimonio de la Nación y del Estado.

La Nación es un conjunto de personas ligadas por un vínculo, como lo pueden ser el lenguaje, la cultura, las tradiciones o las costumbres. El Estado es un conjunto de cuatro elementos, a saber: población, territorio, gobierno y orden jurídico. Nación es un concepto sociológico, en tanto que el Estado es un concepto jurídico. Ahora bien, debemos aclarar que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como algunos otros textos legales utilizan incorrectamente como sinónimos los términos “Estado” y “Nación”. En estos supuestos, debemos entender que se trata del Estado Mexicano.

De conformidad con la fracción I del artículo 25 del Código Civil Federal, el Estado Mexicano es una persona moral. Como tal tiene atributos, uno de los cuales es el patrimonio. El patrimonio es un conjunto de bienes, derechos y obligaciones de una persona que, apreciables en dinero, constituyen una universalidad jurídica.

Para Gabino Fraga el conjunto de bienes materiales que de modo directo o indirecto sirve al Estado para realizar sus atribuciones constituye el dominio o patrimonio del propio Estado. La crítica a la definición de Gabino Fraga es que el patrimonio como atributo de la personalidad, no se compone únicamente de bienes materiales, sino también de derechos y obligaciones que, apreciables en dinero, constituyen una universalidad jurídica.

Por tanto, la primera conclusión es que únicamente podemos hablar de “patrimonio del Estado”, como atributo de su personalidad jurídica y no, del patrimonio de la Nación. La segunda conclusión es que el patrimonio del Estado Mexicano es el conjunto de bienes, derechos y obligaciones que, apreciables en dinero, constituyen una universalidad jurídica.

Elementos y características.

El patrimonio del Estado Mexicano está conformado por tres elementos, a saber: bienes, derechos y obligaciones. Para Ernesto Gutiérrez y González, los caracteres esenciales (características para nuestros efectos) que debe tener una cosa para que se le pueda considerar en un momento dado, como “bien o cosa propiedad del Estado”, son:

a) Puede ser un bien o cosa mueble o inmueble, corporal o incorporal;

b) Debe ser normalmente insustituible;

c) Debe pertenecer a una persona ficticia moral gobernante, ya sea el Estado, una entidad federativa o un municipio;

d) Esa cosa o bien debe ser necesario para la función exclusiva de esa persona moral gobernante, y

e) Que la persona moral gobernante aplique la cosa o bien al desempeño de sus funciones.

En nuestra opinión, los bienes, derechos y obligaciones que conforman el patrimonio del Estado Mexicano, tienen como única característica el que sean considerados como tales por disposición de ley. Esto es, siguiendo el Principio de Legalidad única y exclusivamente aquello que la ley establezca como patrimonio del Estado, lo será.

Su régimen constitucional, legal y reglamentario.

El primer fundamento legal del patrimonio del Estado Mexicano es el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual en su párrafo primero establece lo siguiente:

“Artículo 27.- La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.”

En otras palabras, el Estado Mexicano es titular del derecho real de propiedad sobre las tierras y aguas comprendidas dentro de lo que el artículo 42 Constitucional, precisa como territorio nacional. Esto es lo que la Doctrina ha dado en llamar la “propiedad originaria”. El propio Estado tiene además el derecho de constituir la “propiedad derivada”, que será aquélla cuyos titulares sean los particulares. Ahora bien, de conformidad con el párrafo cuarto del citado artículo 27 Constitucional, son también propiedad del Estado Mexicano los siguientes bienes:

a) Recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas;

b) Minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria;

c) Yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas;

d) Productos derivados de la descomposición de la rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos;

e) Yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes;

f) Combustibles minerales sólidos;

g) Petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, y

h) Espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional.

Con fundamento en lo dispuesto por el párrafo quinto del artículo 27 Constitucional, son también propiedad del Estado Mexicano los siguientes bienes:

a) Aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional;

b) Aguas marinas interiores;

c) Aguas de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar;

d) Aguas de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes;

e) Aguas de los ríos y sus afluentes directos o indirectos;

f) Aguas de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a

dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República;

g) Aguas de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino;

h) Aguas de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas, y

i) Los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley.

Es también propiedad del Estado Mexicano la zona económica exclusiva a que se refiere el párrafo octavo del artículo 27 Constitucional. Según dicho precepto, el Estado Mexicano ejerce en una zona situada fuera del mar territorial y adyacente a éste, los derechos de soberanía y las jurisdicciones que determinen las leyes del Congreso. La zona económica exclusiva se extenderá a doscientas millas náuticas, medidas a partir de la línea de base desde la cual se mide el mar territorial. El texto constitucional señala además que en aquellos casos en que dicha extensión produzca superposición con las zonas económicas exclusivas de otros Estados, la delimitación de las respectivas zonas se hará en la medida en que resulte necesario, mediante acuerdo con estos Estados.

Son también propiedad del Estado Mexicano la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes, en los términos previstos por la fracción IV del artículo 42 Constitucional.

Por último, los fuertes, cuarteles, almacenes de depósito y demás bienes inmuebles destinados por el Gobierno de la Unión al servicio público o al uso común, son también propiedad del Estado Mexicano, en los términos del artículo 132 Constitucional.

En otro orden de ideas, diversas leyes secundarias regulan los elementos del patrimonio del Estado Mexicano, por ejemplo:

a) Ley General de Bienes Nacionales, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de mayo de 2004.

b) Ley de Aguas Nacionales, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1º de diciembre de 1992.

c) Ley Federal del Mar, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 8 de enero de 1986.

d) Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de noviembre de 1958.

Desde el punto de vista reglamentario, pueden citarse lo siguientes ordenamientos:

a) Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 12 de enero de 1994.

b) Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de septiembre de 2009.

c) Reglamento del Registro Público de la Propiedad Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de octubre de 1999.

d) Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de agosto de 1991.

Clasificaciones.

La vigente Ley General de Bienes Nacionales fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de mayo de 2004, y de conformidad con su artículo primero transitorio entró en vigor al día siguiente de dicha publicación. Ahora bien, en términos del artículo segundo transitorio de la Ley que nos ocupa, ésta abrogó a la Ley General de Bienes Nacionales que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 8 de enero de 1982.

Según la Ley General de Bienes Nacionales de 1982, el patrimonio nacional se componía de bienes de dominio público de la Federación y bienes de dominio privado de la Federación.

Por su parte, el artículo 3º de la vigente Ley General de Bienes Nacionales, los clasifica en:

a) Los señalados en los artículos 27, párrafos cuarto, quinto y octavo; 42, fracción IV, y 132 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

b) Bienes de uso común a que se refiere el artículo 7 de la propia Ley.

c) Bienes muebles e inmuebles de la Federación.

d) Bienes muebles e inmuebles propiedad de las entidades.

e) Bienes muebles e inmuebles propiedad de las instituciones de carácter federal con personalidad jurídica y patrimonio propios a las que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos les otorga autonomía, y

f) Los demás bienes considerados por otras leyes como nacionales.

El comentario entorno a este artículo 3º, es que no se trata de una simple clasificación de los bienes que conforman el patrimonio del Estado Mexicano, sino de una enumeración de los mismos, que en principio podría calificarse de taxativa o limitativa. Sin embargo, por lo dispuesto en su última fracción, la enumeración de los bienes nacionales previstos en dicho artículo 3º, es enunciativa.

Ahora bien, según lo dispuesto por el párrafo primero del artículo 4º de la Ley en cita, los bienes nacionales pueden estar sujetos a dos tipos de regímenes jurídicos, a saber: régimen de dominio público o regulación específica señalada en las leyes respectivas. La importancia de distinguir entre ambos regímenes es por la ley aplicable. Dicho de otra forma, la Ley General de Bienes Nacionales se aplicará a todos los bienes nacionales, excepto a los bienes regulados por leyes específicas. Respecto a estos últimos, se aplicará la Ley en cita en lo no previsto por dichos ordenamientos y sólo en aquello que no se oponga a éstos.