ANALISIS DEL COMPORTAMIENTO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION,

DEFICIT FISCAL Y PERSPECTIVAS

El comportamiento de la economía desde el año 2000 se ha visto afectado por la lenta

recuperación de la demanda interna, el desequilibrio fiscal, la difícil situación en los

mercados internacionales y la persistencia del conflicto armado. Radica en esos

objetivos de recuperación económica la importancia de analizar los balances fiscales

que proporciona el gobierno, su comportamiento y tomar, como ciudadano activo, una

posición que ayude en la consecución de dichos objetivos. Para entender los

resultados que muestran esos balances, debemos entender el comportamiento del

presupuesto general dela nación, aquí lo haremos desde el inicio de la gestión Uribe,

en 2002, estableciendo comparativos con la administración inmediatamente anterior,

pasando por unos datos de la historia del manejo de las finanzas del Estado.

El Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de enero 15 de 1996, que nos da

las disposiciones y normas que rigen en materia presupuestal en el país, nos define el

Presupuesto General de la Nación como “el instrumento para el cumplimiento de los

planes y programas de desarrollo económico y social” (Articulo 10), compuesto por los

presupuestos de los Establecimientos Públicos de Orden Nacional y el Presupuesto

Nacional, que comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Publico, la

Contraloría General de la República, la Organización Electoral, y la Rama Ejecutiva del

nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las Empresas

Industriales y Comerciales del Estado EICE y las sociedades de economía mixta (A° 3

EOP).

El sistema presupuestal de Colombia esta constituido por un Plan Financiero, por el

Plan Operativo Anual de Inversiones y por el Presupuesto Anual de la Nación

(Articulo 6 EOP).

Le corresponde al Gobierno realizar el Proyecto del Presupuesto General de la

Nación según los anteproyectos que presentan los otros organismos que conforman el

Presupuesto. El Ministerio de Hacienda y Crédito Publico en coordinación con el

Departamento Nacional de Planeación, prepara el Plan Financiero, basado en las

ejecuciones anuales anteriores y sometido a las consideraciones del Consejo Nacional

de Política Económica y Social CONPES, previo concepto del Consejo Superior de

Política Fiscal CONFIS. Además prepara el Plan Operativo Anual de Inversiones,

que debe ser aprobado por el CONPES, y que será incluido en el Proyecto del

Presupuesto General de la Nación por la Dirección General del Presupuesto. Las

Disposiciones Generales las realiza el Ministerio de Hacienda y Crédito Publico.

Todos estos anteproyectos son presentados a las comisiones económicas del Senado

y Cámara cada año, durante la primera semana del mes de abril, y este es sometido a

consideración del Congreso por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico.

El presupuesto Anual de Rentas y Gastos se presenta en forma definitiva a partir del 20

de julio al Congreso. (Artículos 47 al 53 EOP).

La ejecución de dichos proyectos, previamente aprobados, corresponde al Congreso

Nacional, Senado y Cámara, la Presidencia de la República, los ministerios,

departamentos administrativos, entidades descentralizadas, la Corte Suprema y

Constitucional, los Tribunales de lo Contencioso, la Contraloría General, la

Registraduría Nacional y el Ministerio Público.

El Presupuesto General de la Nación, compuesto por el Presupuesto de Rentas

(estimación de ingresos corrientes de la nación), Presupuesto del Gasto o Ley de

Apropiaciones (que incluye las apropiaciones para las entidades del gobierno

nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, de inversión y servicio de

deuda publica), y las Disposiciones Generales (normatividad que asegura la correcta

ejecución del presupuesto), es el instrumento mas importante que tiene el Gobierno

para cumplir las metas y objetivos fijados en materia de desarrollo económico y social,

así como en los planes de inversión publica. Éste es una herramienta política y

administrativa de gran importancia, que traduce las decisiones gubernamentales en

todos los aspectos, y que debe cumplir con los medios idóneos para la planificación,

coordinación, ejecución y control de los planes y programas (A° 11 EOP).

En cuanto a los recursos del gobierno, éstos son obtenidos, básicamente, por los

impuestos que pagamos todos los contribuyentes (ingresos corrientes, que se

subdividen en tributarios y no tributarios), por los créditos otorgados por entidades

nacionales e internacionales (ingresos de capital), las rentas parafiscales (recaudadas

y administradas por el Sena y el ICBF) y los fondos especiales (para la prestación de

un servicio publico especifico).

Para poder entender lo que ocurre hoy con los ingresos y su utilización para suplir los

gastos, debemos observar lo que ha ocurrido con los ingresos del gobierno desde el

siglo pasado.

En el caso de los provenientes de la tributación vemos que como consecuencia de

sucesivas reformas tributarias, que cada año van aumentando las bases gravables y

las tarifas que se cobran a los contribuyentes, éstos han aumentado considerablemente

desde 1980, para este año los ingresos corrientes representaban el 8,3% del PIB. Para

1999 había llegado al 14%, con 5,7 puntos de aumento representados en mayores

cargas impositivas (4,4 puntos) y el incremento de los ingresos no tributarios (1,3

puntos).

Hasta 1984 los ingresos de la nación presentaron un crecimiento acelerado, notorio

desde 1974, cuando se introduce una reforma tributaria, es así como para 1982 del

total de los ingresos el 84,4% correspondía a ingresos corrientes, participación que fue

disminuyendo en los años posteriores (por ejemplo 1995 con un 71,1%), obligando al

estado a cubrir parte de sus progresivos, y a veces injustificados, gastos con recursos

de capital, es decir con dineros provenientes de créditos. Los efectos de la reforma

tributaria de 1974 en la estructura fiscal se vieron el año posterior, el Gobierno asumió

la necesidad de adicionar al presupuesto cerca de $18.000 millones debido a los

desequilibrios presupuestales y financieros que se dieron como consecuencia de la

adaptación.

Los impuestos directos, que hasta 1975 eran la fuente principal de ingresos,

comenzaron a perder importancia frente a los otros rubros que integran los ingresos

corrientes, después de la reforma tributaria de 1974 y de la bonanza cafetera de 1975,

los impuestos al sector externo aumentaron su importe, disminuyendo después por

causa de la baja del precio del café en los años 80 y por repetidas rebajas en

aranceles. Hoy la importancia de los ingresos tributarios ha variado significativamente,

el impuesto de renta y complementarios ha dejado de ocupar el primer lugar, que ahora

ocupa el IVA, demostrando que es mucho más fácil implementar y recaudar impuestos

indirectos, además de su dificultad para ser evadidos. El impuesto a la renta es el único

impuesto directo que queda desde la desaparición del impuesto al patrimonio en 1990.

En cuanto a los Ingresos de Capital, cuya finalidad es ayudar a financiar las

inversiones, se subdividen en recursos de balance del tesoro y en recursos de crédito

interno y externo, los primeros son el resultado al cierre de la vigencia y en su mayor

parte corresponden a reservas para obligaciones contratadas por el fisco, aunque no

están especificados en la ley del presupuesto, debido a la incertidumbre por los

excedentes del periodo para cubrir gastos causados; los créditos internos se refieren a

la colocación de bonos de deuda publica a corto y largo plazo en el mercado financiero,

utilización de pagarés, entre otros. Los créditos externos son préstamos obtenidos de

entidades financieras internacionales y la colocación de bonos en los mercados

internacionales.

En 1999, año en que el país se encontraba en una preocupante y agravante recesión,

que llevo a un deterioro aun mayor de la situación fiscal, Colombia recurrió a un crédito

del Fondo Monetario Internacional por valor de US$ 2.700 millones, buscando reducir el

déficit fiscal, que para ese entonces era del 6,2% del PIB, a 3,2% en 2000, 2,5% en

2001, y 1,5% en 2002; se adquirieron otros prestamos por valor de US$ 6.900 millones

para impulsar el crecimiento económico, que tenia una estimación para 1999 de -3,5%

del PIB, buscando llegar a 3% en el 2000 y la inflación de 11% llevarla a 10%; para el

2001 el crecimiento seria del 3,6% y la inflación bajaría al 8%, valores que para el 2002

serían de 4,8% y 6% respectivamente, esto acompañado de medidas como la

eliminación de la banda cambiaria.

Hablemos ahora de los Gastos o apropiaciones, que incluyen las apropiaciones para

la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría

General, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General, la Registraduría Nacional del

Estado Civil, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos

Públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, inversión

o servicio de deuda publica, clasificados y detallados en la forma que indiquen los

reglamentos (A° 11 EOP).

Se clasifican en dos: gastos corrientes o de funcionamiento (costo de administración

estatal, el servicio de deuda, salarios, sueldos, prestaciones sociales, servicios,

materiales o suministros), gastos de capital (pagos dirigidos a financiar gastos de

inversión, pago de prestamos y financiación de inversiones de diferentes niveles del

sector publico, en forma de transferencia de capital o inversiones).

En múltiples ocasiones ocurre que los recaudos no llegan a ejecutarse en su totalidad,

lo que obliga a reducir gastos de inversión, pues los gastos de deuda y los de

funcionamiento no pueden reducirse fácilmente. A esto sumamos los efectos de la

inflación, que ha obligado al Gobierno a destinar cada vez más recursos para aumentos

de salarios de los funcionarios públicos, que en realidad aumentan considerablemente

los gastos de personal, sin aliviar de manera real el efecto de esta en la economía

familiar.

Desde 1970 el numero de empleados del Gobierno ha crecido notablemente, haciendo

que se aumenten también los gastos corrientes, disminuyendo los de inversión; a

finales de la década de los 70, por cada peso que el Gobierno gastaba, se destinaban

32 centavos a inversión, para 1983 solo se destinaban 23,5 centavos, y en 1991 eran

solo 22 centavos por peso.

Para el año 2002 los gastos totales fueron de 43,2 billones, correspondientes al 21,2%

del PIB, para el 2008 fueron de 124,2 billones, con un aumento del 187,5%, y para este

año están presupuestados en 140,5 billones, presentando un aumento del 13,1% en

relación a los de 2008 y 225% a los de 2002.

El déficit o superávit fiscal es el resultado del balance fiscal, que según los ingresos o

egresos de un periodo puede dar un resultado que pasará al siguiente; en el primero

sucede que los gastos superan los ingresos recibidos en el periodo, en el segundo los

ingresos percibidos son mayores que el gasto publico, dejando excedentes que podrán

ser reinvertidos en otros aspectos incluidos en los objetivos de gobierno o en empresas

que permitan obtener mayores ingresos.

En el proyecto de ley del presupuesto para este año el gobierno fija una meta de déficit

fiscal de 1,4% PIB del Sector Público Consolidado, con miras de cumplir el propósito de

continuar el proceso de reducción de la deuda pública iniciada en la primera

administración Uribe, que pretende a finales de 2009 alcanzar niveles cercanos al

25,6% del PIB, inferior en 22 puntos porcentuales a los existentes en 2002 (Anexo al

Mensaje Presidencial: Presupuesto General de la Nación para 2009).

En 2008 el déficit del Sector Publico Consolidado fue de 1% del PIB, para el 2002 fue

de $16 billones, 6,4% del PIB. El ajuste efectuado en el balance fiscal total durante el

periodo 1999 - 2002 asciende a 1,5 puntos del PIB para el Sector Publico Consolidado,

y 2,3 puntos para el Sector Publico No Financiero. En 1999 el balance primario del

GNC presentaba un déficit de 4,1%, nivel alto y preocupante, que ponía en peligro la

sostenibilidad de la deuda y las finanzas públicas. Cifra que ha ido disminuyendo desde

entonces, demostrando un mejor manejo de las finanzas nacionales y cumplimiento de

los objetivos macroeconómicos, aunque mientras se sigan pagando los gastos con

recursos de capital la deuda interna y externa seguirá creciendo, dando como resultado

del balance mayores cuentas por pagar, intereses cada vez mayores que se llevan mas

recursos de la nación que podrían ser destinados a dar bienestar a la sociedad.

Haciendo una revisión rápida después de seis años de la gestión Uribe, vemos que se

han logrado avances significativos en materia de seguridad, confianza, imagen,

crecimiento económico, a pesar de la crisis que nos amenaza ahora (que para mi es

mas una situación particular de un país que siguió a un líder con fines viciados que ha

afectado a todo su sistema y empresas que una situación general, aunque no hay que

negar que se sienten coletazos debido a los negocios que se mantienen con ellos). En

2002, al terminar la gestión de Andrés Pastrana Arango, el país estaba sumido en una

total depresión, teníamos los peores niveles de desempleo, crecimiento e inseguridad

en cincuenta años. Cansados de la permisividad, los colombianos eligieron a un

gobernante que prometía acabar con ella y unirlos para la consecución de un fin

común, no solo en materia de seguridad (proceso de paz con las Farc que había

fracasado con el gobierno anterior), sino de una verdadera recuperación: volver a ser

un país viable en todos los aspectos. Uribe paso del anonimato total, a la mas alta

popularidad alcanzada en muchos años por un candidato presidencial, y luego por un

presidente (hoy 69% según la revista Dinero), además de ser el primero que logro

prolongar su mandato.

En materia de seguridad, entre 2002 y 2007 los homicidios disminuyeron un 67%, los

secuestros lo hicieron en un 243%, además de tener a las guerrillas casi acabadas y el

proceso de paz con las autodefensas, esto ha hecho a Colombia un país confiable para

la inversión extranjera, demostrado en el crecimiento de la economía, que para el 2007

creció 7,5%, con un promedio de 5,5% en cinco años.

Miremos ahora detalladamente la gestión del Presidente Uribe, para el año 2009 se

estima que el recaudo llegue a $75,4 billones (ingresos corrientes: $48,4 billones,

recursos de capital $6,9 billones, rentas parafiscales y fondos especiales $20,1

billones), que corresponden al 17,2% del PIB, en 2008 el recaudo fue de $67,4 billones,

con una participación en el PIB del 16,9%, esperando un incremento de 11,9% y un

crecimiento de 0,3% del PIB; para 2002 (año en que inicia su primer mandato Álvaro

Uribe Vélez) los ingresos totales fueron de $30,2 billones, valor correspondiente tan

solo al 14,8% del PIB, frente a un 14,6% en 2001 (ultimo año de gobierno de Andrés

Pastrana Arango), este incremento (0,2%) es debido principalmente al impuesto para

preservar la seguridad democrática, de carácter temporal y fue creado mediante el

decreto 1838 de 2002. Dejando de lado este impuesto, los ingresos tributarios tiene

una reducción del 0,5% del PIB en 2002 frente al año 2001, consecuencia del

decrecimiento de 2001.

Si observamos las diferencias en los ingresos en los años anteriormente mencionados,

encontramos que el 2009 frente a 2002 tiene una diferencia proyectada de $45,2

billones, un aumento del 149,7% en 7 años, la diferencia existente entre ese año y el

anterior es de $37,2 billones, con un aumento del 123% en 8 años.

Los ingresos de capital para el 2009 están previstos en $48,4 billones, que

representan el 34,4% del Presupuesto y el 11% del PIB; para 2002 son de $2,5

billones, con un incremento del 25,3% frente a 2001, conformado básicamente por los

excedentes financieros de las empresas descentralizadas (Ecopetrol 57%).

Los gastos totales para 2009 están presupuestados en $130,700 miles de millones,

frente a los $116,463 mm de 2008, con un aumento del 12,2%, representados

básicamente en gastos de personal ($13,440 mm), generales ($3,885 mm),

transferencias (el Sistema General de Pensiones $22,149 mm, pago de pensiones

$21,506 mm, resto de transferencias $9,386 mm), operación comercial ($6 mm), deuda

($37,030 mm) e inversión (con el rubro de menor valor, $23,297 mm); tanto en los

gastos de personal como en los generales el sector defensa ocupa el primer lugar

debido a la política de seguridad democrática, en los primeros ocupan el 61%, suman

8,3 billones y crecieron un 10,6% con respecto al 2008.

Las transferencias representan el 75% del total de los gastos de funcionamiento, es

decir $53,042 mm, frente a los $46,043 mm de 2008, con un crecimiento de 15,2%; y la

inversión esta presupuestada en $30 billones, de los cuales $23,3 billones se financia

con aportes de la Nación, incluyendo $5.9 billones de subsidios a los combustibles, y

$6,7 billones con recursos propios de los Establecimientos Públicos. Frente a 2008

presentan un aumento de 40% si se contempla el subsidio a los combustibles; si se

excluye, el crecimiento es de 16%. En términos del PIB aumenta su participación de

5,4% a 6,8%; en el año 2002 fue de $2,8 billones, es decir que el crecimiento durante

estos siete años ha sido de 732,1%, crecimiento que podría ser aun mejor, debido al

potencial que tiene Colombia.

En cuanto al manejo de los dineros del Estado, considero, de una manera pragmática y

con todo respeto, que los políticos y economistas tienen procedimientos y sistemas

complicados que van quedando obsoletos frente a los cambios rápidos y drásticos que

está dando nuestra sociedad, que se mueve a velocidades inimaginables y necesita

respuestas y soluciones a esa misma velocidad. Uso las palabras de Jefferson,

refiriéndose a las constituciones, para reforzar mi pensamiento: “Algunos individuos

contemplan las constituciones con reverente veneración y las consideran como el Arca

de la Alianza, demasiado sagradas para que nadie las toque. Atribuyen a los hombres

del tiempo precedente una sabiduría sobrehumana y suponen que lo que hicieron esta

por encima de toda rectificación… ciertamente, no postulamos cambios frecuentes e

improvisados en leyes e instituciones, deben ir emparejadas con el progreso de la

mente humana. A medida que se realizan nuevos descubrimientos, se revelan nuevas

verdades y cambian costumbres y opiniones, con la mudanza de las circunstancias, las

instituciones han de progresar también, mantenerse al ritmo de los tiempos.” Las

maneras obsoletas de algunos gobiernos, como el nuestro, no es un secreto, y no solo

los colombianos sufrimos por ello.

Otro tema preocupante es el creciente tamaño del Gobierno, pues en nuestro país éste

es el mayor empleador que existe, pero que no es capaz de llevar la carga que esto

implica, obligándolo a endeudarse para poder cumplir con las obligaciones que se

generan por este aspecto (entre otros), lo que demuestra la ineficacia de la

administración de éstas, pues pareciera que el fin fuera desperdiciar recursos en lugar

de optimizarlos, pues todos los colombianos sabemos el alto grado de burocracia que

tenemos, a pesar de las cifras que arrojan los balances de gestión del Presidente

Uribe. Pienso que en este aspecto solo tendríamos dos salidas, las únicas que yo veo,

podrían existir muchas más, pero las más viables para mi son: la primera, aplicar una

administración eficaz en ellas que optimice los recursos y lleve a niveles de calidad en

la prestación de servicios; o como segunda medida, conceder o privatizar; y traigo

como ejemplo de buen resultado de esta opción el caso de la empresa Puertos de

Colombia, ahora llamadas Sociedades Portuarias Regionales, que tras la concesión

hecha en 1994 han tenido un gran mejoramiento, a tal punto que hoy son reconocidos

como puertos estratégicos y con mayor proyección en el Caribe y el Pacifico. Puesto

que considero que las empresas estatales le quitan tiempo y esfuerzos al Gobierno

Central, la segunda es la mejor opción, que además de permitirle enfocarse en lo

realmente importante para una gestión eficaz, genera empleos mejor pagados y

permite optimizar los recursos en los aspectos mas importantes de nuestra sociedad:

educación, salud, tecnología, infraestructura, y obtener utilidades de sus inversiones.

Alvin y Heidy Toffler afirman en su libro La Creación de la Nueva Civilización que la

creación de esta sobre los restos de la antigua implica el diseño de nuevas estructuras

políticas mas adecuadas en muchos países a la vez. A lo largo de décadas toda la

“maquinaria legislativa mundial” acabara por enfrentarse a una creciente demanda de

reestructuración. Todas las instituciones tendrán que ser modificadas sustancialmente,

porque resultan cada vez más inviables para las necesidades de un mundo cambiante.

Además, considero que la descentralización es la mejor manera de avanzar en cuanto

a la solución de situaciones que se presentan en nuestra sociedad, la centralización

coarta el crecimiento que podrían tener los departamentos si no lo estuvieran. Pero

para lograr lo propuesto aquí, para lograr el avance que necesitamos en nuestra

sociedad, debemos generar un cambio de pensamiento general, tal vez deben ser las

situaciones propicias, como el caso Uribe, que despierten el sentir colombiano, que

permanece dormido o indiferente ante el día a día y todo lo hace cotidiano, para que la

conciencia colectiva se encamine a la nueva civilización, con nuevas estructuras

políticas, nuevos ambientes sociales, educación, progreso, y, un concepto que podría

decirlo todo, verdadero desarrollo.

BIBLIOGRAFIA

Estatuto Orgánico del Presupuesto

Balance Macroeconómico 2002, Ministerio de Hacienda y Crédito Publico

Primer Análisis de Coyuntura 2008, Ministerio de Hacienda y Crédito Publico

Presupuesto General de la Nación 2009

Estructura Económica Colombiana, Gilberto Arango Londoño, 2002.

Anexo al Mensaje Presidencial: Presupuesto General de la Nación para 2009

Anexo al Mensaje Presidencial: Presupuesto General de la Nación para 2008

Revista Dinero

La Creación de la Nueva Civilización, Alvin y Heidy Toffler