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El principio de Jerarquía en relación al Jefe de Gabinete de
Ministros.
Por Laura Alejandra Lerner1.
I. Introducción. – II. El problema. – III. El Jefe de Gabinete de Ministros en
la Constitución Nacional y según la doctrina. - IV. Las implicancias en el
empleo público. – V. Opinión de la Procuración del Tesoro de la Nación. –
VI. Actos recurribles.
I. Introducción.
En el presente trabajo se analizará la figura del Jefe de Gabinete de
Ministros, incorporada a la estructura organizativa luego de la reforma
constitucional de 1994. Dieciséis años después de dicha incorporación, resulta
conveniente realizar un análisis de la doctrina y la jurisprudencia en atención a
la relación existente entre este nuevo funcionario y el Presidente de la Nación
como así también con los demás ministros.
Con la reforma constitucional de 1994 se establece la figura del Jefe de
Gabinete de Ministros a la estructura política de nuestro país. Esta
incorporación encuentra fundamento en los dictámenes del Consejo para la
Consolidación de la Democracia, creado en 1985. Dicho Consejo advirtió que
las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo no eran fluidas,
por lo que se imponía lograr un mejor acercamiento entre estos dos órganos de
gobierno2.
Posteriormente, la reforma constitucional recibió un nuevo impulso como
consecuencia del Pacto de Olivos3, que buscó atenuar el sistema
presidencialista con la creación de este nuevo funcionario. Su aparición tuvo
una doble finalidad: por un lado pretendía descomprimir crisis políticas
1 Lerner, Laura Alejandra, Argentina, estudiante de Abogacía en Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Buenos Aires, Ayudante alumna en la materia “Elementos de Derecho Administrativo”. Mail: [email protected] “En torno al Jefe de Gabinete de Ministros – El balance de una institución”, BARRAZA, Javier Indalecio. Revista Labor Legislativa, Año II, Número 16, Año 2009, Página 25/26. 3 Firmado por los ex presidentes Ricardo Raúl Alfonsín y Carlos Saúl Menem el 13 de diciembre de 1993, consistió en una serie de acuerdos, que llevaron al dictado de la ley 24.309, la cual declaró la necesidad de reforma constitucional.
preservando la figura del presidente; por el otro, intentaba aligerar su tarea
administrativa4.
El paso del tiempo demostró que aquella finalidad no fue fructífera: el
Jefe de Gabinete sigue siendo una figura muy apegada al presidente. La crisis
del 2001 fue un ejemplo claro de ello5.
II. El problema.
En este contexto es que resulta necesario marcar los límites en cuanto a
la posición que ocupa este nuevo funcionario. Más precisamente, determinar si
este funcionario tiene una relación jerárquica con el Presidente de la Nación y
con los demás ministros.
III. El Jefe de Gabinete de Ministros en la Constitución Nacional y
según la doctrina.
Este funcionario es quien ejerce “la administración general del país”6.
Pero quien ostenta la titularidad de esta potestad es el Presidente de la
Nación7, eso implica que es este último el responsable político de las tareas
que lleva a cabo el Jefe de Gabinete.
En cuanto a la naturaleza de este funcionario, hay autores que sostienen
que se trata de un ministro más, pues su competencia está regulada en la
misma disposición que los demás ministros8. Contrario a ello, ciertos autores
señalan que al tener el ejercicio de la administración pública, comprensiva de e
toda la administración y , por lo tanto, es un superior jerárquico de los demás
ministros pudiendo resolver recursos jerárquicos contra las decisiones de
ellos9.
4 Constitución de la Nación Argentina, Comentada y Concordada, Gelli, María Angélica. Tercera Edición Ampliada y Actualizada, La Ley, 2005, Pág. 872.5 En diciembre del 2001, el entonces presidente Fernando de la Rúa, renunció a su cargo, como consecuencia de una serie de protestas sociales, dejando al país en una situación de acefalía presidencial. Ello demostró que una de las funciones del Jefe de Gabinete, es decir, la idea del funcionario fusible fracasó. 6 Art. 100 inciso 1 de la Constitución Nacional.7 Art. 99 inciso 1 de la Constitución Nacional.8 ZARINI, Helio Juan; “Constitución Argentina, Comentada y Concordada”, Astrea, Buenos Aires, 1996, Pág. 393.9 GARCIA LEMA, Alberto M; “La Jefatura de Gabinete de Ministros en el Proyecto de la Ley de Ministerios”, La Ley, 1995-E, 1247.
IV. Las implicancias en el empleo público.
En un primer momento, el Jefe de Gabinete de Ministros resolvía
mediante el dictado de decisiones administrativas10 las resoluciones de los
ministros referidas al empleo público11. Dichas resoluciones eran recurridas
mediante recursos jerárquicos puesto que era el Jefe de Gabinete quien tenía
la potestad de efectuar los nombramientos de los empleados de la
Administración12. En el año 2002 esto cambió al pasar esa facultad a ser
competencia exclusiva del Presidente de la Nación13. Los empleados de la
administración, son nombrados mediante decretos por el Poder Ejecutivo y por
consiguiente no son factibles de recurso jerárquico. El Jefe de Gabinete se
limita sólo a refrendar dichos actos porque afectan sus competencias14.
V. Opinión de la Procuración del Tesoro de la Nación.
La Procuración del Tesoro de la Nación ha definido al Jefe de Gabinete
como una figura novedosa, extraña a nuestra anterior organización institucional
y que, en consecuencia, será la práctica constitucional la que irá perfilando su
naturaleza y funcionamiento dado que, la aplicación de las reglas
hermenéuticas emergentes de los usos constitucionales poseen no sólo un
carácter interpretativo de gran significación, sino que además constituye una
fuente creadora de derecho15.
Sin embargo, la Procuración del Tesoro de la Nación se ha pronunciado
en cuanto a la resolución de los recursos jerárquicos, lo que implica expedirse
acerca de la relación jerárquica entre el Jefe de Gabinete y los ministros. En
numerosos dictámenes16 se ha dicho que la competencia para resolver dichos
recursos es del Presidente de la Nación, y no el Jefe de Gabinete de Ministros,
en tanto no cabe interpretar la existencia de una jerarquía de éste sobre los
10 DA: 61/95, 84/95, 112/95, 627/97, 10/99, 84/99, 91/99, 100/99, entre otras.11 Artículo 1 inciso a y b del Decreto 101/1985 .12 Artículo 100 inciso 3 de la Constitución Nacional.13 Decreto 491/200214 Artículo 6 del Decreto 977/1995.15 Dictámenes PTN 212:233.16 Dictámenes PTN 233:393, 233: 432, 233:305, entre otros.
demás ministros secretarios, ni que tal materia esté comprendida en sus
competencias, de conformidad con lo prescripto por el artículo 100 de la
Constitución Nacional17.
El recurso jerárquico es aquel que se entabla ante una autoridad cuya
competencia está jerárquicamente ordenada respecto a la autoridad emanante
y cuyo fundamento racional es la existencia de una relación jerárquica que
trasunta una supremacía del órgano superior respecto del inferior. La medida
que pone fin al recurso debe provenir de aquél órgano administrativo con
competencia atribuida para su resolución que, a su vez, sea el superior
jerárquico del que desestimo la revocatoria18.
La atribución de competencias debe ser expresa, es decir, debe surgir
de la Constitución Nacional, de las leyes o de los reglamentos19. El reglamento
nacional de Procedimientos administrativos establece que cuando el acto
impugnado emanare de un ministro o secretario de la Presidencia de la Nación,
el recurso será resuelto por el Poder Ejecutivo Nacional20. Es decir, que esta
norma sólo le da competencia para resolver este recurso al Presidente de la
Nación y no al Jefe de Gabinete. Para resolver este recurso es necesaria la
existencia de una relación jerárquica, entendiendo a ésta como una
supremacía caracterizada por la facultad de modificar, anular, sustituir y dirigir
al inferior, imponiéndole su voluntad; no es ése el tipo de relación que
establece la constitucional nacional entre el jefe de gabinete y los demás
ministros21.
VI. Actos recurribles.
A raíz de lo expuesto, no queda duda que no existe relación jerárquica
entre el Jefe de Gabinete de Ministros y los demás ministros. Sin embargo,
cabe preguntarse ahora si existe relación jerárquica entre el Presidente de la
Nación y el Jefe de Gabinete de Ministros.
17 Dictámenes PTN 222:5318 Dictámenes PTN 210:22519 Artículo 3 del Decreto-Ley 19.54920 Articulo 90 RNPA 1759/1972 (t.o. 1991).21 Dictámenes PTN 222:53.
Para ello es necesario recurrir como hizo la Procuración del Tesoro de la
Nación, a las normas que regulan la interposición y resolución de los recursos
administrativos. En ese orden de ideas, el reglamento de la ley de
procedimientos administrativos nada dice acerca del procedimiento para
impugnar las decisiones administrativas, y ello es lógico ya que el Decreto 1759
data del año 1972 y no ha sido adaptado luego de la reforma constitucional de
1994, motivo por el cual, éstas normas deberán ser interpretadas adecuándolas
al nuevo texto constitucional.
Para determinar la procedencia de los recursos jerárquicos contra las
decisiones administrativas, y en definitiva entender si existe o no relación
jerárquica entre el Poder Ejecutivo de la Nación y el Jefe de Gabinete de
Ministros, hay que delimitar el concepto de jerarquía.
La jerarquía se basa en la preexistencia de una serie de órganos,
caracterizados por dos figuras típicas de toda organización: la línea y el
grado22. Cassagne advierte algunas consecuencias que derivan de toda
relación jerárquica, como por ejemplo las facultades de dirigir e impulsar la
actividad del órgano inferior; vigilar y controlar la actividad de los órganos
inferiores, solicitando pedidos de informes23, rendición de cuentas, inventarios,
investigaciones, etc., y del sistema de recursos administrativos; avocarse al
dictado de los actos que corresponden a la competencia del órgano inferior;
delegar la facultad de emitir determinados actos que correspondan a su
competencia24, designar a los funcionarios que ejerzan la titularidad de los
órganos inferiores.
Concordantemente, en el nuevo texto constitucional, el Artículo 100
establece cuatro situaciones distintas respecto a las facultades y funciones del
Jefe de Gabinete de Ministros.
En primer lugar, nuestra Ley Suprema otorga expresamente al Jefe de
Gabinete de Ministros determinadas facultades y deberes como por ejemplo
enviar al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de presupuesto
nacional, hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de
22 Derecho Administrativo, Cassagne, Juan Carlos, Tomo I, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, Pag. 232.23 Artículo 99 inciso 17 de la Constitución Nacional.24 Artículo 99 incisos 2 y 4 de la Constitución Nacional.
presupuesto nacional, concurrir a las sesiones del Congreso y participar en
sus debates pero no votar; producir los informes y explicaciones verbales o
escritos que cualquiera de las Cámaras solicite al Poder Ejecutivo; entre
otras25. En este primer supuesto, las facultades atribuidas al Jefe de Gabinete
de Ministros guardan correlato con lo aconsejado por el Consejo para la
Consolidación de la Democracia26 que advirtió que las relaciones entre el Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo no eran fluidas, por lo que se imponía lograr un
mejor acercamiento entre estos dos órganos de gobierno27. En este supuesto,
no hay una delegación sino que la Ley Suprema determina las competencias
propias del Jefe de Gabinete de Ministros, no estipulando una relación
jerárquica, sino que únicamente le asigna competencias específicas. Por esa
razón, si no existe relación jerárquica entre aquellos funcionarios no hay
recursos administrativos posibles contra los actos que se dicten en el marco del
ejercicio de estas competencias.
En un segundo supuesto, se otorga la facultad de expedir los actos y
reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades que le atribuye el
artículo en cuestión y aquellas que le delegue el Presidente de la Nación. Por
otro lado, el inciso 4, establece que debe ejercer las funciones y atribuciones
que le delegue el presidente de la Nación y, en acuerdo de gabinete, resolver
sobre las materias que le indique el Poder Ejecutivo. En este caso, la
Constitución Nacional establece la posibilidad que el Presidente de la Nación
delegue facultades, que le son propias, al Jefe de Gabinete de Ministros. Como
en todo otro acto de delegación se realiza el desprendimiento de una facultad
por parte de un órgano que transfiere su ejercicio a otro28, no se transfiere la
titularidad, sino sólo el ejercicio de esa competencia. En este caso, la
transferencia de competencias implica que el órgano que delega mantiene la
titularidad de la competencia y, por lo tanto, es responsable por los actos que el
otro órgano realice, siendo éstos recurribles, evidenciando una relación
jerárquica entre éstos.
25 Constitución Nacional, Artículo 100, incisos: 6, 7, 9, 11, etc.26 Creado mediante decreto del Presidente Alfonsín el día 11 de diciembre de 1985.27 En torno al Jefe de Gabinete de Ministros, El balance de una institución, BARRAZA, Javier Indalecio , Labor Legislativa, Año Pag. 25/26.28 Derecho Administrativo, Cassasgne, Juan Carlos, Tomo I, Ed. Abeledo – Perro, Año 1996, Pag. 241 (buscar gordillo mejor)
En un tercer caso, la Constitución Nacional, incorpora la figura de la
suplencia. En casos, en ausencia del Presidente, es el Jefe de Gabinete de
Ministros quien no sólo coordina, prepara y convoca las reuniones de gabinete,
sino que además las debe presidirlas. En este último caso, el Poder Ejecutivo
no le transfiere la competencia al Jefe de gabinete sino que se produce una
modificación de la titularidad del órgano29. Por lo tanto, al no existir una
delegación, sino una suplencia, el Jefe de Gabinete presidiendo una reunión de
gabinete de ministros, emitiera un acto administrativo, éste no sería recurrible
ante el Presidente de la Nación.
El último supuesto es el de la delegación expresa la realiza la Ley
Suprema en el Jefe de Gabinete de Ministros, en este caso: ejercer la
administración general del país30, que difiere con la titularidad de la
administración general del país , la cual continua en cabeza del presidente Es
un supuesto en que la delegación la determina expresamente la Constitución
Nacional.
A modo de conclusión, podría entenderse que la figura del Jefe de
Gabinete de Ministros es una figura que no se asemeja a ninguna otra
existente, aunque ésta haya sido la intención en un primer momento, esto no
ha sido así admitido en la Constitución Nacional y mucho menos en la práctica.
Por lo tanto, estas cuatro situaciones generan distintas consecuencias en caso
en que sea necesario que sus actos sean impugnados.
Si bien no se puede negar categóricamente la existencia de una relación
jerárquica entre el Presidente de la Nación y el Jefe de Gabinete de Ministros,
sólo habría que tener en cuenta el tipo de acto dictado para determinar si existe
relación jerárquica, para determinar la procedencia o no del recurso
administrativo. En este orden de ideas, sólo serán recurribles aquellos actos
dictados por delegación del Poder Ejecutivo, ya sea por delegación de éste
último o por la delegación expresa realizada en la Constitución Nacional. Sin
perjuicio de ello, si el acto administrativo que dicto el Jefe de Gabinete de
Ministros agotó la vía administrativa, queda habilitada la vía judicial.
29 Derecho Administrativo, Cassasgne, Juan Carlos, Tomo I, Ed. Abeledo – Perrot, Año 1996, Pag. 244.30 Constitución nacional, Articulo 100 inciso 1.
