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* Dictamen de la Abogacía General del Estado de 20 de julio de 2005 (ref.: A. E. H. Servicio Jurídico 1/05). Ponente: Francisco Sanz Gandasegui.

SEGUROS

49. El requisito de la honorabilidad exigido por la legislación en materia de seguros

Interpretación del término «honorabilidad» contenido en los artículos 14 y 15 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados y de la legalidad de que quien haya sido sancionado por la comisión de infracciones administrativas en materia de seguros pueda ejercer una actividad en este ámbito *.

ANTECEDENTES

1. Los antecedentes de hecho, tal y como se formulan en el escrito de consulta, en el que se contiene el preceptivo proyecto de informe, son los siguientes:

«1. Por Orden Ministerial de ..., se impuso sanción administra-tiva a la “Correduría de Seguros X”, a su administrador único y director gerente, don Y y a sus Directores Técnicos.

En dicha Orden Ministerial se declaran como hechos probados el que dicha Correduría no proporcionaba a quienes querían suscribir una póliza, una información suficiente respecto a determinados aspectos referentes de los seguros a contratar, tales como el contenido de la póliza, personas que intervenían en su contratación con la mediación de esa correduría, entidad aseguradora, y el régimen de libre prestación de servicios en el que se estaba contratando el seguro.

Igualmente, se declara como hecho probado el que la Correduría venía liquidando los saldos a la entidad aseguradora con evidente retraso, incumpliendo lo acordado por ambas partes.

Dichos hechos son calificados como infracciones muy graves en el artículo 26.2.g) y p) de la Ley de Mediación de Seguros Privados. Las sanciones que por los mismos se imponen a don Y, como administrador único de la correduría consisten en una multa y en la separación del cargo con inhabilitación para ejercer cargo de administración o direc-

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49 ción en cualquier correduría de seguros por un plazo máximo de dos años.

2. Con fecha ..., don Y se dirige a esta Dirección solicitando información sobre si reúne los requisitos de idoneidad para ejercer como socio o alto cargo en empresa aseguradora y para ejercer como socio o alto cargo en correduría de seguros al haber transcurrido el plazo de dos años que se le había impuesto de inhabilitación.»

2. Tras los correspondientes razonamientos jurídicos, la Asesoría Jurídica en la Secretaría de Estado de Economía (Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones) llega a las siguientes conclusiones:

«[...] una de las sanciones que se impuso al Sr. Y consistió en la inhabilitación para ejercer el cargo de administración o dirección en cualquier correduría de seguros por un plazo de dos años. Podemos plantearnos si el considerar ahora al Sr. Y como “no idóneo” no supone extender los efectos de la sanción mas allá del plazo de los dos años aunque es cierto que la escasa jurisprudencia que existe en esta materia ha afirmado que el considerar que una persona no es honorable no supone una sanción (sentencias del TJ de Madrid 889/96, de 31 de marzo y 1186/2002, de 16 de septiembre).

No cabe duda de que el tema es complejo y de gran trascendencia ya que la solución que demos es la que probablemente se utilice por este Centro Directivo a la hora de pronunciarse sobre si una persona puede dirigir una entidad aseguradora o tener una participación signifi-cativa en la misma y a nadie se nos escapa la importancia del sector asegurador dentro de la economía del país. Pero es más, también los criterios que se plasmen en el Dictamen que se emita van a poder ser utilizados por la Dirección General del Tesoro o por la Comisión Nacional del Mercado de Valores para apreciar la honorabilidad de las personas que pretendan actuar en tales ámbitos.

Quizás, independientemente del criterio de ese Centro Directivo para este caso concreto, fuese conveniente una modificación de los tex-tos legales en los que se exige ser “honorable”. Así, podría ser aconse-jable que estos textos sigan el modelo de la Ley de Transportes Terrestres e intenten delimitar el concepto de honorabilidad. De esta manera se podría decir que son honorables todas aquellas personas que no tengan antecedentes penales, que no hayan sido suspendidos para el ejercicio del cargo o actividad que venían desarrollando y los que no hayan sido sancionados de forma reiterada, por resolución firme, por infracciones muy graves o graves cometidas en el ámbito de su actua-ción comercial y profesional.

Si se siguiesen estas pautas para determinar el concepto de honora-bilidad, el Sr. Y debería ser considerado como no idóneo para ejercer como socio o alto cargo en empresa aseguradora y para ejercer como socio o alto cargo en correduría de seguro por haber sido sancionado reiteradamente en resolución firme.

Consideramos que el requisito de la reiteración existe aunque se haya seguido un único procedimiento sancionador contra el Sr. Y ya

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49que dicho procedimiento se siguió porque el interesado había cometido dos infracciones absolutamente distintas e independientes (no propor-cionar información suficiente a las personas que estaban contratando un seguro y liquidar con retraso los saldos a la entidad aseguradora) impo-niéndosele por resolución firme dos sanciones diferentes por las dos infracciones cometidas».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I. Como se expresa en el escrito de consulta, el artículo 14 del TRLOSSP dispone que:

«las personas físicas o jurídicas que, directa o indirectamente, par-ticipen en la constitución de la entidad aseguradora mediante una parti-cipación significativa en ella deberán ser idóneas para que la gestión de ésta sea sana y prudente.

Entre otros factores, la idoneidad o no idoneidad se apreciará en función de:

a) la honorabilidad y cualificación o experiencia profesionales de los socios.»

Por su parte, el artículo 15.1 del referido Texto Refundido expresa que «quienes, bajo cualquier título, lleven la dirección efectiva de la entidad aseguradora serán personas físicas de reconocida honorabilidad [...]»

El concepto de honorabilidad se define en el apartado segundo del mencionado artículo 15 en el que se dispone que:

«la honorabilidad debe referirse al ámbito comercial y profesional, y concurre en quienes hayan venido observando una trayectoria perso-nal de respeto a las leyes mercantiles y las demás que regulan la activi-dad económica y la vida de los negocios, así como a las buenas prácticas comerciales, financieras y de seguros.»

Finalmente, el artículo 15.3 del TRLOSSP establece una serie de prohibiciones que impiden desempeñar la dirección efectiva de entidades aseguradoras disponiendo que en ningún caso podrá desempeñar dicha dirección efectiva:

«a) Los que tengan antecedentes penales por delitos de falsedad, violación de secretos, descubrimiento y revelación de secretos, contra la Hacienda Pública y contra la Seguridad Social, malversación de cau-dales públicos y cualesquiera otros delitos contra la propiedad; los inhabilitados para ejercer cargos públicos o de administración o direc-ción en entidades financieras, aseguradoras o de correduría de seguros; los inhabilitados conforme a la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, mientras no haya concluido el período de inhabilitación fijado en la sentencia de calificación del concurso; y, en general, los incursos en incapacidad o prohibición conforme a la legislación vigente.

b) Los que, como consecuencia de un procedimiento sancionador o en virtud de una medida de control especial, hubieran sido suspendi-

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49 dos en el ejercicio del cargo o separados de éste, o suspendidos en el ejercicio de la actividad, en los términos del artículo 39.2.d) de esta Ley o de los artículos 25.2 y 27 de la Ley 9/1992, de 30 de abril, de media-ción en seguros privados, durante el cumplimiento de la sanción o hasta que sea dejada sin efecto la medida de control especial.»

De forma análoga, la Ley 9/1992, de 30 de abril, de Mediación en Seguros Privados exige que los administradores de sociedades que ejercen la actividad de correduría de seguros sean personas de reconocida honora-bilidad [artículo 15.3 b)], conteniéndose en el artículo 17 de dicha Ley una definición de honorabilidad que coincide con la establecida en el apartado segundo del artículo 15 del TRLOSSP.

En ámbitos cercanos a la actividad del seguro, se pueden encontrar preceptos similares.

En el proyecto de informe se citan la Ley 24/1988, de 28 de julio, reguladora del Mercado de Valores [art. 31.4, art. 67.1.b) 10 y 2.f), art. 70.1.i)]; la Ley 41/1999, de 12 de noviembre, sobre sistemas de pagos y de liquidación de valores (art. 18); la Ley 31/1994, de 14 de abril; la Ley 1/1994, de 11 de marzo, de régimen jurídico de las sociedades de garantía recíproca (art. 43); la Ley 26/1988, de Disciplina e intervención de las entidades de crédito (art. 43) y la Ley 31/1985, de 2 de agosto, sobre órga-nos rectores de las Cajas de Ahorro, entre otras leyes

Así, la Ley 35/2003, de 4 noviembre, de Instituciones de Inversión Colectiva dispone que:

«se entenderá que no concurre honorabilidad empresarial o profe-sional en quienes hayan sido, en España o en el extranjero, declarados en quiebra o concurso de acreedores sin haber sido rehabilitados; quie-nes se encuentren procesados o, tratándose de los procedimientos a los que se refieren los títulos II y III del libro IV de la Ley de Enjuicia-miento Criminal, si se hubiera dictado auto de apertura del juicio oral; quienes tengan antecedentes penales por delitos de falsedad, contra la Hacienda Pública, insolvencia punible, de infidelidad en la custodia de documentos, de violación de secretos, de blanqueo de capitales, de mal-versación de caudales públicos, de descubrimiento y revelación de secretos, contra la propiedad; o quienes estén inhabilitados o suspendi-dos, penal o administrativamente, para ejercer cargos públicos o de administración o dirección de entidades financieras.»

La Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, dio una nueva redacción en su disposición final vigesimatercera a la Ley 1/1994, de 11 de marzo, de Régimen Jurídico de las Sociedades de Garantía Recíproca, redactando el apartado 2 del artículo 43 de la forma siguiente:

«Concurre honorabilidad comercial y profesional en quienes hayan venido observando una trayectoria personal de respeto a las leyes mer-cantiles u otras que regulan la actividad económica y la vida de los negocios, así como a las buenas prácticas comerciales, financieras y bancarias. En todo caso, se entenderá que carecen de tal honorabilidad

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49quienes tengan antecedentes penales por delitos de blanqueo de capita-les relacionados con los delitos contra la salud pública, de falsedad, contra la Hacienda Pública, de infidelidad de la custodia de documen-tos, de violación de secretos, de malversación de caudales públicos, de descubrimiento y revelación de secretos o contra la propiedad, los inha-bilitados para ejercer cargos públicos o de administración o dirección en entidades financieras y los inhabilitados conforme a la Ley Concur-sal mientras no haya concluido el período de inhabilitación fijado en la sentencia de calificación del concurso.»

La Ley 44/2002, de 22 noviembre, reformó el artículo 1 de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de Regulación de las Normas Básicas sobre Órganos Rectores de las Cajas de Ahorros, disponiendo que:

«Los componentes de tales órganos ejercerán sus funciones en beneficio exclusivo de los intereses de la Caja a que pertenezcan y del cumplimiento de su función social, debiendo reunir, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 8, los requisitos de honorabilidad comercial y profesional que determinen las normas de desarrollo de esta Ley. En cualquier caso, se entenderá que concurre honorabilidad comercial y profesional en quienes hayan venido observando una trayectoria perso-nal de respeto a las leyes mercantiles u otras que regulan la actividad económica y la vida de los negocios, así como las buenas prácticas comerciales y financieras.»

Finalmente, por tomar otro ejemplo, el Real Decreto 504/2003, de 2 mayo, que regula el Comité Consultivo de la Comisión Nacional del Mer-cado de Valores establece en su artículo 2 para los vocales representantes de los miembros de los mercados secundarios oficiales, de los emisores y de los inversores que deberán cumplir los siguientes requisitos:

a) Tener una reconocida honorabilidad empresarial o profesional.

b) No haber sido, en España o en el extranjero, declarado en quiebra o en concurso de acreedores sin haber sido rehabilitado; no encontrarse procesado o, tratándose de los procedimientos a los que se refieren los títulos II y III del libro IV de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, que no se hubiera dictado auto de apertura del juicio oral; no tener antecedentes penales por delitos de falsedad, contra la Hacienda pública, de infidelidad en la custodia de documentos, de violación de secretos, de blanqueo de capitales, de malversación de caudales públi-cos, de descubrimiento y revelación de secretos, contra el patrimonio y contra el orden socioeconómico, de abuso de información privilegiada en el mercado bursátil; de prevaricación, de omisión del deber de per-seguir delitos, de cohecho, de tráfico de influencias, de fraudes y exac-ciones ilegales o no estar inhabilitado o suspendido, penal o administrativamente, para ejercer cargos públicos o de administración o dirección de entidades financieras».

En definitiva, el legislador español utiliza, en el ámbito económico-financiero, el concepto de «honorabilidad» como requisito para el ejerci-cio de determinadas profesiones o cargos societarios, con un significado

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49 muy similar aunque con ligeros matices. En una primera conclusión, se aprecia que el concepto de honorabilidad exige, de un lado, no tener la condición de acusado o asimilable en un proceso penal, no tener antece-dentes penales en relación con determinados delitos relacionados con el ámbito profesional del sector (sin valorar por lo tanto la vida privada del interesado), no encontrarse cumpliendo sanción administrativa, y no estar inhabilitado por un procedimiento concursal; por otra parte, los diferentes preceptos parecen exigir, en los términos que se expondrán más adelante, un contenido adicional de buena reputación basada en una trayectoria per-sonal conforme con la legislación y los usos mercantiles.

II. El origen del concepto «honorabilidad» utilizado por la norma-tiva citada, proviene, más allá de conceptos asimilables en el ordena-miento histórico y actual español como «buena conducta cívica» (art. 22.4 del Código Civil), «buen padre de familia» (art. 1104 del Código Civil), «ordenado comerciante» (Ley 12/1992, de 27 mayo, de contrato de agen-cia) etc., de las Directivas Comunitarias que regulan, entre otras, la activi-dad de seguros.

En efecto, como se afirma en el proyecto de informe, las primeras menciones al término «honorabilidad» se encuentran en la Directi-va 73/239/CEE, de 24 de julio, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al acceso a la actividad del seguro distinto del seguro de vida, en la Directiva 73/240/CEE, de la misma fecha, por la que se suprimen en este ámbito las restricciones a la libertad de establecimiento y en la Directiva 79/267/CEE, de 5 de marzo de 1979, en materia de seguro directo sobre la vida. Las Directivas actual-mente en vigor en esta materia, como la Directiva 92//49/CEE, de 18 de junio, Directiva 2002/83/CE, de 5 noviembre, sobre seguro de vida, o la Directiva 2002/92/CE, de 9 de diciembre de 2002 reiteran este requisito.

No existe, sin embargo, en el Derecho Comunitario una definición de «honorabilidad»; sólo indirectamente, a la hora de regular la acreditación de este requisito para el reconocimiento de estos profesionales en los diversos Estados miembros, diferentes de aquel del que es nacional el interesado, parece identificarse este requisito –al menos en su exigencia mínima– con la ausencia de antecedentes penales.

Así sucede, por ejemplo, en la Directiva 2002/83/CE, de 5 noviembre, sobre seguro de vida, que prevé en el artículo 61, lo que se denomina, «prueba de honorabilidad», y que se contempla en los siguientes términos:

«1. Cuando un Estado miembro exija de sus nacionales una prueba de honorabilidad y de que no han sido declarados anteriormente en quiebra, o una sola de las dos pruebas, aceptará como justificación suficiente, para los nacionales de otros Estados miembros, la presenta-ción de un extracto del registro de antecedentes penales a falta de ello, de un documento equivalente expedido por una autoridad judicial o administrativa competente del Estado miembro de origen o de proce-dencia que acredite que se satisfacen esas exigencias.

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492. Cuando el documento mencionado en el apartado 1 no se expide por el Estado miembro de origen o de procedencia, podrá ser sustituido por una declaración jurada –o, en los Estados donde tal jura-mento no exista, por una declaración solemne– hecha por el interesado ante una autoridad judicial o administrativa competente o, llegado el caso, un notario del Estado miembro de origen o de procedencia, que expedirá un certificado que dará fe de ese juramento o de esa declara-ción solemne. La declaración de ausencia previa de quiebra podrá hacerse igualmente ante un organismo profesional calificado de ese mismo Estado.

[...]»

Por su parte, en algunas Directivas recientes, como la Directiva 2002/92/CE, de 9 diciembre, sobre intermediación de seguros, se utiliza como término equivalente al de «honorabilidad» el de «buena reputa-ción».

Así, el artículo 4, bajo la rúbrica «competencia profesional», dispone en el apartado 2 que:

«Los intermediarios de seguros y de reaseguros deberán gozar de buena reputación. En cualquier caso, no tendrán antecedentes penales o su equivalente nacional por haber cometido delitos graves, ya sea contra la propiedad o relativos al ejercicio de actividades financieras, ni debe-rán haber sido declarados en quiebra con anterioridad salvo que, de conformidad con lo previsto en su legislación nacional, hayan sido rehabilitados.

Los Estados miembros podrán permitir, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 3, que la empresa de seguros verifique la buena reputación los intermediarios de seguros.»

El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en el único caso en el que, salvo error, se ha pronunciado sobre la exigibilidad del requisito de la honorabilidad, bien que en materia de transportes, cual es la Senten-cia de 29 de noviembre de 1978 (caso Delkvist), se declara, ante la previ-sión de la Directiva 74/562/CEE sobre el acceso a la profesión de transportista de viajeros de la exigencia de honorabilidad para el ejercicio de la profesión, que la citada disposición deja a los Estados miembros un gran margen de apreciación en lo que se refiere al requisito de la honora-bilidad y que, en el caso planteado, una disposición nacional de la que resulte que, en caso de condena penal, el solicitante no puede considerarse como honorable si los hechos delictivos son de tal naturaleza que hagan presumir un peligro manifiesto en el ejercicio de su actividad, no puede considerarse que extralimita el margen de apreciación que corresponde a cada Estado miembro.

Es decir, el Tribunal de Justicia otorga a cada Estado miembro un mar-gen amplio de apreciación del requisito de la «honorabilidad», deducién-dose de las Directivas que existe un «mínimo» exigible que se puede

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49 identificar con la ausencia de antecedentes penales vigentes o situaciones de inhabilitación por causas imputables al interesado y debidas al ejercicio de la profesión mercantil.

III. Para mayor complejidad, el concepto de «honorabilidad» en el Derecho comunitario y en el Derecho interno español no es siempre coin-cidente ni uniforme, dependiendo de cada sector de actividad.

Así, como se cita en el proyecto de informe, en el ámbito del trans-porte terrestre, el concepto de honorabilidad tiene un contenido más fácil-mente delimitable en la medida en que la honorabilidad se identifica con el hecho de no haber sido condenado o sancionado, y, para el caso en que así haya sido, de que hayan transcurrido determinados plazos desde el cumplimiento de la pena o sanción.

En efecto, en la Ley 16/1987, de 30 julio, de Ordenación del Trans-porte Terrestre (modificada por la Ley 29/2003, de 8 de octubre), la defini-ción de honorabilidad se fundamenta en el hecho de no haber sido sancionado penal o administrativamente.

El artículo 44 dispone que «a los efectos previstos en la presente Ley, se entenderá que poseen el requisito de honorabilidad las personas en quienes no concurra ninguna de las circunstancias siguientes:

a) Haber sido condenadas, por sentencia firme, por delitos dolo-sos con pena igual o superior a prisión menor, en tanto no hayan obte-nido la cancelación de la pena.

b) Haber sido condenadas, por sentencia firme, a penas de inha-bilitación o suspensión, salvo que se hubieran impuesto como acceso-rias y la profesión de transportista no tuviera relación directa con el delito cometido.

c) Haber sido sancionadas de forma reiterada, por resolución firme, por infracciones muy graves en materia de transportes, en los términos que reglamentariamente se determinen.»

Ahora bien, el hecho de haber sido sancionado no priva a la persona física de honorabilidad de una manera permanente sino que tal tacha sólo concurre mientras está cumpliendo la sanción y en unos determinados plazos.

Así, el Reglamento de desarrollo de la citada Ley 16/1987, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 septiembre, y modificado por el Real Decreto 1830/1999, de 3 diciembre, prevé en el artículo 38, refiriéndose al artículo 37, de redacción idéntica al precepto legal que se acaba de trans-cribir, que:

«1. A efectos de lo previsto en el párrafo c) (que es el caso de las sanciones administrativas) del artículo anterior se considerará que con-lleva la pérdida del requisito de honorabilidad la imposición por resolu-ción firme de las correspondientes sanciones administrativas por la comisión, en un período de tiempo inferior a trescientos sesenta y seis días consecutivos, de cinco o más infracciones muy graves de la norma-

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49tiva reguladora de los transportes terrestres, de las previstas en el artículo 140 de la LOTT.

Cuando se trate de sanciones por infracciones muy graves impues-tas de conformidad con lo previsto en el párrafo h) del artículo 140 de la LOTT por la reincidencia en infracciones graves, únicamente se com-putarán, a efectos de pérdida del requisito de honorabilidad, las sancio-nes impuestas por la reincidencia en las infracciones determinadas en los párrafos c), i) y p) del artículo 141 de la referida LOTT.

[...]»

Finalmente, el apartado tercero del citado precepto establece un plazo de máximo de «pérdida de honorabilidad» como consecuencia de la impo-sición de sanciones cuando dispone que:

«3. El plazo por el que se considerará perdido el requisito de honorabilidad será de cuatro meses por cada sanción administrativa, comenzando a computarse el mismo a partir de la fecha en que se noti-fique la resolución que declare la pérdida del requisito.»

IV. Volviendo al ámbito de los seguros, y teniendo en cuenta que la honorabilidad es un concepto que ha de considerarse y aplicarse por secto-res (las exigencias de honorabilidad pueden ser distintas en intensidad y en cada ámbito material), los preceptos antes transcritos del TRLOSSP establecen un concepto de honorabilidad aparentemente más amplio que el previsto en la legislación de transportes; así, aunque las exigencias mínimas son las mismas (la existencia de antecedentes penales, el cumpli-miento de sanciones administrativas privan de la condición de honorabili-dad), la definición legal de la honorabilidad, en la medida en que exige valorar «la trayectoria personal de respeto a las leyes mercantiles [...]» incluye en este concepto no sólo el elemento negativo de ausencia de san-ción, sino también un elemento positivo de «buena reputación», de per-sona merecedora de la confianza de la sociedad apreciada por la Administración por sus méritos, como presupuesto para que ejerza funcio-nes que afectan especialmente a la esfera de intereses personales y patri-moniales de las personas. Por otra parte, quien pretende el ejercicio de estas profesiones debe asumir la exigencia a ellas inherente que implica la honorabilidad o buena reputación en dicho ámbito profesional que debe mantener en su trayectoria profesional como requisito para ejercerlas.

Es claro que existe una pérdida de honorabilidad cuando una persona ha sido condenada penalmente o sancionada administrativamente y se encuentra cumpliendo pena y no se han cancelado los antecedentes pena-les o, en el caso de las sanciones administrativas, mientras se está cum-pliendo la sanción impuesta. En estos supuestos no hay duda de que la persona no es «honorable» a los efectos de poder obtener las autorizacio-nes correspondientes pues, no reúne, los requisitos mínimos, y, si hubieran sido otorgadas, la Administración debe revocarlas.

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49 Por otra parte, el concepto de honorabilidad en el ámbito de los segu-ros no puede identificarse con el hecho de haber o no sido sancionado o condenado penalmente o haber sido sometido a concurso y no haber sido rehabilitado. Pueden existir otros elementos a considerar en el juicio de honorabilidad como, por ejemplo, el correcto y habitual cumplimiento de las obligaciones contractuales en sus debidos términos en el ámbito civil o mercantil.

La cuestión que se plantea es si, en el ámbito de los seguros, a diferen-cia de lo que sucede en el sector del transporte terrestre, la pérdida de honorabilidad que lleva aparejada la imposición de una sanción se pro-yecta una vez cumplida ésta. En otros términos si la imposición de una sanción determina la pérdida vitalicia o temporal de la honorabilidad.

En efecto, al exigir la Ley una «trayectoria personal» de respeto a las leyes mercantiles podría legítimamente interpretarse que la trayectoria se ha roto y por consiguiente que no concurre honorabilidad.

La Ley guarda silencio sobre este extremo.

Este silencio hace sumamente difícil llegar a una interpretación del texto legal que no limite desproporcionadamente los derechos de las per-sonas, y en concreto el libre ejercicio de la personalidad (art. 10.1 de la Constitución) y el libre ejercicio de la profesión (art. 35 del Texto Funda-mental), unido al principio de seguridad jurídica (art. 9.3 de la Constitu-ción), según el cual el Derecho debe ofrecer un marco jurídico predecible para el correcto ejercicio por la persona de la actividad que se proponga realizar. A ello debe añadirse, en los términos que se considerarán más detenidamente a continuación, el principio constitucional, propio del Derecho Penal, pero trasladable al ámbito del Derecho Administrativo sancionador, de la reinserción social, previsto en el artículo 25.2 de la Constitución. De hecho, los propios textos legales, cuando consideran la concurrencia de condenas penales o sanciones administrativas como cau-sas de prohibición para el ejercicio de la profesión, limitan los efectos de dicha prohibición a la concurrencia efectiva de antecedentes penales o al tiempo del cumplimiento de la sanción; esta acotación es perfectamente lógica puesto que la pena o sanción retribuye la infracción cometida.

En efecto, ante la ausencia de un precepto legal que expresamente se pronuncie sobre esta cuestión, no puede llegarse a la conclusión de que la imposición de una sanción impide que una persona deje de ser apta indefi-nidamente para el ejercicio de una profesión. El arbitrio concedido al intérprete sería excesivamente amplio. ¿Tendría esta tacha carácter indefi-nido, vitalicio, o temporal, y, si así fuera, por cuánto tiempo? Aunque la prohibición del ejercicio de una profesión por no reunir los requisitos de honorabilidad no es una sanción según ha declarado la jurisprudencia, ¿no puede considerarse que la ampliación del plazo de pérdida de honorabili-dad por este motivo es en realidad una doble sanción de inhabilitación?

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49La jurisprudencia dictada en casos similares al planteado no permite llegar a una solución por la vía interpretativa por ser de una gran heteroge-neidad, bien es cierto que en parte debida a que, como se apuntaba, el concepto de honorabilidad no es generalizable en su contenido material a todos los sectores del ordenamiento jurídico en los que este requisito, expresado con este o similar término, es exigible. Como podrá compro-barse a continuación, existen pronunciamientos judiciales en los que se confirma la previa decisión de la Administración declarando la pérdida de honorabilidad aun cuando se hayan cancelado los antecedentes penales, y otros que no lo admiten. En otros casos se declara la falta de honorabilidad como consecuencia del incumplimiento de la ley inmediatamente anterior a la solicitud de autorización, pero sin expreso pronunciamiento sobre la vigencia en el futuro de la interdicción.

Así, por citar un primer ejemplo, el Tribunal Constitucional se pro-nunció, en la sentencia núm. 114/1987, de 6 de julio, sobre el concepto de «buena conducta».

Se expresa así el Tribunal en el fundamento jurídico tercero:«El deber de observar buena conducta, de cuyo incumplimiento

derivan determinadas consecuencias jurídicas desfavorables, se esta-blece en nuestro ordenamiento por una serie de normas, no escasas en número. Examinadas en su contexto, no todas ellas parecen referirse al mismo concepto, aunque utilicen la misma expresión, que en todo caso es susceptible de interpretaciones diversas. Entendido en su significado más abstracto –y también más común–, aquel deber hace referencia no tanto a la actuación del ciudadano en el seno de relaciones jurídicas concretas, cuanto al comportamiento global del individuo, incluso en sus relaciones privadas, enjuiciable desde una perspectiva metajurídica, de acuerdo con los valores morales arraigados o con las pautas de con-ducta, sea de la colectividad en su conjunto, sea de grupos sociales más restringidos.

En un sentido más restrictivo, la inobservancia de buena conducta puede interpretarse como comportamiento ilícito y antijurídico del sujeto afectado. Así ocurre en el presente caso, en el que la apreciación de la conducta desarreglada del recurrente no deriva de su actitud moral en las relaciones públicas o privadas sino, en concreto, del hecho de haber sido condenado por Sentencia firme como autor de un delito. Sin perjuicio de que tampoco en esta aceptación restrictiva la referencia normativa a la buena conducta sea la más afortunada, no puede con-cluirse de ello que semejante interpretación haya de considerarse inconstitucional en todo caso. Pues, en efecto, con independencia de las consecuencias sancionadoras que se deriven de la comisión de hechos o la omisión de deberes concretos, tipificados como infracciones, el orde-namiento puede anudar legítimamente en ciertos supuestos determina-das consecuencias gravosas al incumplimiento de deberes jurídicos explícitos de trascendencia pública, genéricamente descritos como deber de observancia de buena conducta, cuando así lo exija razonable-mente el interés público que con ello pretende protegerse. Así ocurre sobre todo en el ámbito de las relaciones especiales de sujeción, cuando

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49 aquellas exigencias se vinculen directamente a garantizar la específica disciplina, cohesión interna o respetabilidad pública de las instituciones en que se desenvuelven dichas relaciones. Por ello, si no es admisible la apelación a un concepto abstracto de buena conducta, referido al com-portamiento general del individuo en sus relaciones sociales o jurídicas, cuya inobservancia genere por sí misma consecuencias jurídicas gravo-sas para su autor, sí puede serlo como noción concreta referida a con-ductas singulares jurídicamente debidas en razón de interés público protegido por la norma que impone dicho requisito. Pero conviene advertir que incluso en este último supuesto el principio de igualdad impone como canon de su constitucionalidad que la exigencia norma-tiva de buena conducta guarde una directa y razonable relación con la finalidad perseguida por la misma norma o con las consecuencias jurí-dicas concretas que se deriven de su incumplimiento, pues, en caso contrario, introduciría un factor de diferenciación que habría que califi-car de discriminatorio, ya que, como queda dicho, hay que entender por tal toda diferencia de trato que carezca de justificación no sólo objetiva, sino también razonable desde el punto de vista de la finalidad de la norma en cuestión.»

Esta interpretación amplia de la exigibilidad del requisito de «buena conducta» resulta, sin embargo, muy matizada en las sentencias del mismo Tribunal nos 174/1996 y 206/1996, de 11 de noviembre y 26 de diciembre, respectivamente, en las que se pronuncia sobre el acceso a la carrera judi-cial como jurista de reconocido prestigio de quien previamente había sido condenado por delitos cometidos en el ejercicio de su profesión de abo-gado. La primera de las citadas, la núm. 174/1996, dice en el fundamento jurídico tercero:

«El ingreso en la Carrera Judicial por la categoría de Magistrado mediante concurso, vía conocida como “cuarto turno” (art. 311.1 LOPJ) se brinda a quien fuere “jurista de reconocida competencia”, concepto jurídico indeterminado y condición necesaria pero no suficiente, siendo exigible también una antigüedad de diez años, al menos, en el desem-peño de la actividad profesional de que se trate, elemento temporal que en el caso de la abogacía se acredita mediante certificación emitida por su Consejo General donde “deberán consignarse también aquellas inci-dencias de carácter disciplinario que hayan afectado al candidato durante su ejercicio profesional” (art. 313.4 LOPJ). Esta previsión legal no es casual. Si el mérito alegado por el aspirante estriba en llevar en el foro más de una década, es incuestionable que, para determinar si el aspirante tiene o no la condición de jurista de reconocida competencia, adquiera decisiva influencia el modo en que dicho desempeño profesio-nal haya sido desarrollado, a la luz de las normas deontológicas corres-pondientes, por la dimensión ética de la figura del Juez. Y si para ello alcanzan relevancia los comportamientos con repercusión disciplinaria, con mucha más razón la tendrán aquellos que por su trascendencia social desencadenen el reproche penal. En otras palabras, para determi-nar si un aspirante es jurista de reconocida competencia, han de ser valorados, en efecto, sus aspectos positivos, ser Abogado con más de diez años de ejercicio profesional, pero no cabe hacer abstracción de la

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49vertiente negativa, las tachas que pudieren macular la biografía profe-sional.

Ahora bien, ese demérito tiene que ser efectivo y actual, no un recuerdo o mera sombra del pasado, como pone de manifiesto precisa-mente el artículo 303 de la LOPJ, según el cual son incapaces para ingresar en la Carrera Judicial, cualquiera que fuere el procedimiento selectivo, quienes hubieren sido condenados por delito doloso, pero siempre y cuando no hayan obtenido la rehabilitación. No han de perpe-tuarse en el tiempo los efectos de conductas pasadas que ya no existen para el mundo del Derecho. Si, como es el caso, quien fuera condenado otrora ha obtenido la rehabilitación, sin tacha alguna de irregularidad como reconoce el Tribunal Supremo en la sentencia hoy impugnada, rehabilitación que extingue de modo definitivo todos los efectos de la pena (art. 118 del hoy derogado Código Penal), no se puede tomar en consideración su condena para excluirle de la propuesta del Tribunal calificador. Otra solución chocaría frontalmente con el artículo 25.2 CE y con la orientación que atribuye a las penas, cuya finalidad trascen-dente es la reinserción social. En definitiva, el Pleno del Consejo Gene-ral del Poder Judicial eliminó a este concursante por razón de una causa de incapacidad inexistente y como la delimitación del ámbito de este derecho fundamental se defiere constitucionalmente al legislador, siendo en nuestra terminología un derecho de configuración legal, parece claro que tal decisión lo infringió en la persona del actor, impi-diéndole acceder a la función judicial y al cargo de Magistrado en con-diciones de igualdad. Merece, pues, el amparo que pide.»

De acuerdo con esta sentencia, que constituye un precedente que este Centro Directivo entiende trasladable al caso objeto de este dictamen, no es constitucionalmente admisible la consideración negativa de la conducta del sujeto, aun con relevancia penal, cuando los antecedentes penales han sido cancelados, lo que, trasladado al ámbito sancionador, ha de llevar a las mismas consecuencias.

Sin embargo, en el ámbito de las licencias para la tenencia y uso de armas, sector especialmente regulado por el Real Decreto 2179/1981, de 24 de julio, el Tribunal Supremo ha admitido la pérdida de la «buena con-ducta» después de condena penal y aunque se hubieran cancelado los antecedentes. Tal es el caso de la sentencia de dicho Tribunal de 14 de noviembre de 2000.

En el fundamento de derecho quinto se dice:«Quinto. Por el contrario, cuando esta Sala se ha enfrentado a la

existencia de condenas por hechos susceptibles de ser valorados por la Administración como demostrativos de la falta de aptitud para el uso de armas clasificadas como de 4.ª categoría en el Reglamento vigente cuando se formuló la solicitud que se enjuicia –en el contexto del ejer-cicio de la facultad de valorar la conducta y antecedentes del intere-sado que la normativa reconoce a aquélla, calificado reiteradamente por la jurisprudencia de discrecional–, ha considerado que la simple cancelación de los antecedentes no es suficiente para demostrar dicha

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49 aptitud, pues, como dice la sentencia de 16 de enero de 1996 (recurso 11309/1991), la “formal extinción de las penas impuestas y de sus efectos (artículo 118 del Código Penal no determina, sin más, como también admite la sentencia apelada, la automática concesión u otorga-miento de la Licencia de armas solicitada, de tal manera que aun extin-guida la responsabilidad penal no cabe desconocer que para llegar a un juicio razonable y favorable sobre la conducta del solicitante se reque-ría, para contrarrestar el negativo que surge de dicho historial delictivo, aun cancelado, que al menos se hubiera acreditado una conducta inta-chable, no circunscrita solamente en el aspecto jurídico-penal, dato éste que no se desprende de las actuaciones”.

En el caso examinado el recurrente intenta vincular la demostra-ción de la buena conducta posterior a la condena: a) al hecho de tener domicilio fijo, el cual es insuficiente, como expresa la sentencia recu-rrida, para acreditar dicha buena conducta; y b) al hecho de haberse acreditado el ejercicio de una profesión fija por el recurrente; pero esta circunstancia no es demostrativa tampoco de buena conducta y no apa-rece probada en la sentencia de instancia (a cuya resultancia probatoria es forzoso atenerse en el recurso de casación) ni se alega por el recu-rrente que haya sido indebidamente omitida por la misma a pesar de figurar en las actuaciones.

En consecuencia no se aprecia, como pretende el recurso, que la Sala de instancia haya interpretado indebidamente los preceptos citados como infringidos, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial, pues para ello hubiera sido necesario que figurara como acreditado que el recu-rrente no sólo vio cancelados los antecedentes penales por una conducta susceptible de revelar una peligrosidad en el uso de armas de cierta entidad, sino que con posterioridad a la condena y durante un período de tiempo suficiente observó una conducta apta para contrarrestar o desmentir la existencia de aquella peligrosidad o para demostrar que la misma había desaparecido.»

Por lo tanto, el Tribunal Supremo entiende que, en el ámbito de las licencias de armas, el concepto de buena conducta exige no sólo un ele-mento negativo –la cancelación de los antecedentes penales–, sino algo más, la prueba de una conducta positiva.

El ámbito de la concesión de la nacionalidad española es otro prece-dente a tener en cuenta, donde, de nuevo, se encuentran pronunciamientos contradictorios.

Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de noviembre de 2003, parece asumir estrictamente la doctrina de la sentencia del Tribunal Cons-titucional núm. 176/1996 cuando dice que:

«Este motivo de casación debe ser desestimado, pues como certe-ramente observa el Tribunal de instancia en el fundamento jurídico ter-cero de su sentencia, hay que tener en cuenta que uno de los datos que se deben observar para la justificación de la buena conducta a los efec-tos de la concesión de la nacionalidad española por residencia son los posibles antecedentes policiales o penales del solicitante y como esta

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49Sala del Tribunal Supremo ha recordado, entre otras, en sus sentencias de dieciséis de marzo y veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y nueve y diecinueve de diciembre de dos mil, que es jurispru-dencia consolidada la que declara que la cancelación de los anteceden-tes penales impide que las conductas que determinaron los mismos puedan ser tenidos en cuenta para denegar permisos administrativos o licencias necesarios para el ejercicio de actividades que requieran que el solicitante cumple con el requisito de la buena conducta, y en estas mismas sentencias se recoge la doctrina del Tribunal Constitucional, expuesta en su Sentencia 174/1996, de once de noviembre, según la cual la apreciación de una falta de buena conducta como consecuencia de unos antecedentes penales cancelados por rehabilitación pueda suponer una infracción del principio constitucional de legalidad de la pena y de la finalidad de la misma.»

Sin embargo, la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de abril de 2004 sobre la misma materia se aparta de esta doctrina, atendiendo a las características especiales propias del régimen jurídico de la concesión de la nacionalidad española en relación con los efectos de la cancelación de antecedentes penales.

Así, tras analizar la jurisprudencia de la propia Sala, declara:«Por ejemplo: en Sentencia de esta Sala 3.ª, sección 6.ª, del Tribu-

nal Supremo, de 30 de noviembre del 2000 (recurso de casación núm. 4925/1996), nuestra Sala tiene dicho esto en su fundamento 1º: “El concepto jurídico indeterminado “buena conducta cívica” debe ser valorado por la Administración y, en su caso, por el órgano jurisdiccio-nal que conozca de la materia en vía de recurso contencioso, como un requisito exigible para la concesión de la nacionalidad española que debe ser apreciado mediante el examen de la trayectoria personal del demandante de la nacionalidad, considerando aquélla en su conjunto y en modo alguno en relación a un período de tiempo predeterminado. La tesis del recurrente conduce al absurdo de sostener que a un individuo de mala conducta habitual y, aún más, perteneciente a una organización criminal, que se encuentre en alguno de los supuestos del artículo 22.2 le bastaría permanecer legalmente en España durante un año obser-vando buena conducta para obtener la nacionalidad española, lo que supondría olvidar que, como dice la sentencia de 16 de marzo de 1999, es necesario distinguir el supuesto de concesión de nacionalidad de aquéllos otros en que se solicite el reconocimiento de un derecho subje-tivo, ya que la concesión de nacionalidad es un estado de manifestación de la soberanía de un Estado (párrafo primero).

El supuesto a que se refiere el artículo 22 del Código Civil, la con-cesión de nacionalidad, es harto distinto del mero reconocimiento de un derecho. En efecto, esta Sala, cuando afirma que los antecedentes pena-les cancelados no pueden determinar per se el incumplimiento del requisito de buena conducta exigido para poder obtener determinadas autorizaciones o licencias administrativas para el ejercicio de determi-nados derechos, como puede ser la concesión de permiso de armas para el ejercicio de la caza, se está refiriendo a que no puede ser limitado a

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49 un ciudadano español o residente legalmente en España, el ejercicio de los derechos reconocidos en las Leyes por unos antecedentes penales cancelados y que por tanto no existen en el mundo jurídico, dado que la cancelación implica su eliminación a todos los efectos. Estamos pues ante supuestos de ejercicio de derechos (párrafo segundo). Igualmente en el caso que el Tribunal Constitucional analiza en la sentencia 174/96 estamos ante un supuesto de aplicación de una causa de incapacidad para ingreso en la carrera judicial inexistente. En efecto en aquel supuesto se había venido a considerar como causa de incapacidad para el ingreso en la carrera judicial la existencia de antecedentes penales cancelados, lo que en opinión del Tribunal infringe el 23.2 de la Consti-tución que proclama el derecho a acceder en condiciones de igualdad a cargos públicos. El Tribunal Constitucional, de nuevo ante un supuesto de ejercicio de un derecho, afirma que prolongar los efectos de los ante-cedentes penales mas allá de su cancelación choca con el artículo 25 de la Constitución y con la finalidad trascendente de reinserción social de las penas (párrafo tercero). El caso que ahora nos ocupa, sin embargo, como antes apuntábamos, presenta notables elementos diferenciadores de los que acabamos de exponer (párrafo cuarto) Así, en primer lugar, no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejerci-cio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorga-miento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacio-nal (párrafo quinto). En segundo lugar, el artículo 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positi-vamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedo-ras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que per se impliquen mala conducta, lo que el artículo 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido con-forme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o adminis-trativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/87 antes citada (párrafo sexto). El concepto “buena conducta cívica” se integra por la aprecia-ción singular del interés público conforme a unos criterios, preferente-mente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador (por lo que) el actuar de la Sala a quo es conforme a Derecho al denegar al peticionario extranjero la concesión de la nacionalidad, en base a los hechos por él admitidos, pues, como queda dicho, al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos, es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuen-cia del “plus” que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable den-

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49tro de los “actos favorables al administrado”, un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el con-cepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia especí-fica determinante de la concesión de la nacionalidad española”».

[...]

Y por si todavía pudiera quedar algún resquicio de duda acerca del sentido exacto de lo que acaba de decir, el Tribunal Supremo añade esto otro en el fundamento siguiente de la misma sentencia: “Nada tiene que ver (sic) el concepto jurídico indeterminado “buena conducta cívica” a que se refiere el artículo 22.4 del Código Civil, con la carencia de ante-cedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de “justifi-car, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica” (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) (art. 22.4 del Código Civil), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada aten-diendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo de permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales (párrafo primero). De otra parte, al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesa-rio para el ejercicio pleno de los derechos políticos (sentencia del Tribu-nal Supremo de 8 de febrero de 1999) es exigible al solicitante de aquélla, a consecuencia del plus que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los actos favorables al administrado, un compor-tamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera poner en cuestión el concepto de buena conducta que el precepto salvaguarda como exigencia determinante de la concesión de la nacionalidad espa-ñola, pues el otorgamiento de ésta en modo alguno puede ser conside-rado como un derecho del particular, al contrario de lo que ocurre en el supuesto analizado por el Tribunal Constitucional en la sentencia antes mencionada, sino, como antes hemos dicho, como el otorgamiento de una condición, la de nacional, que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado, no en vano la nacionali-dad constituye la base misma de aquél, y que conlleva el reconoci-miento de una serie de derechos y obligaciones que en todo caso puede ser denegado por razones de orden público o interés nacional” (párrafo segundo).

Téngase presente que esta doctrina que acabamos de transcribir no es doctrina aislada, sino que está reiterada en sentencias posteriores (cfr., por todas, la STS, Sala 3.ª, sección 6.ª, de 22 de noviembre de 2001, recurso de casación 7947/1997).

Y debemos recordar asimismo que en nuestra sentencia de 12 de noviembre del 2002 (recurso de casación 4857/1998) dijimos que “la realidad social” (art. 3.1 del Código civil) a la que el intérprete ha de

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49 acudir para interpretar el ordenamiento jurídico es una realidad calei-doscópica cuyos elementos, que podrían tenerse por inmutables a pri-mera vista, cambian de posición a medida que gira la rueda de la vida. Y es esta imagen la que permite entender por qué la escala de valores cambia según las convicciones sobre el mundo, la vida y el hombre que tienen las sucesivas generaciones sociológicas. Esto que decimos no es pura retórica sino algo perfectamente constatable en la jurisprudencia del Tribunal constitucional. Piénsese en lo sucedido con el derecho al honor y el de libertad de expresión: prevalencia, en una primera etapa del derecho al honor (STC de 19 de enero y 28 de octubre de 1988); equiparación, después, de uno y otro derecho, lo que implica tener que ponderar los intereses en juego (STC 104/1986, STC 159/1986); y, por último, prevalencia de las libertades de expresión e información (STC 165/1988 y STC 59/1989). El progresivo cambio de una estimativa de valores no puede ser más patente.

Evidente resulta –seguíamos diciendo en esta otra sentencia nues-tra a la que ahora nos estamos refiriendo– que estos cambios de la esti-mativa de valores –que son inevitables ya que pertenecen a la naturaleza de las cosas– introducen un factor de dificultad para el juez que ha de determinar lo que –en un determinado momento de la historia– deba entenderse por buena conducta cívica, concepto jurídico indeterminado que se mantiene intocado en la reciente Ley 36/2002, de modificación del Código civil en materia de nacionalidad. Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cual-quier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca –la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tene-mos que hacérnosla–, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta al que acabamos de referir-nos.»

En un ámbito más cercano al de los seguros, puede citarse la sentencia de la Audiencia Nacional de 30 de abril de 2004, en materia de autoriza-ción para compraventa de moneda extranjera.

Expresa la referida sentencia que:«Las características de la “honorabilidad comercial y profesional”

en este concreto supuesto no ofrecen dudas puesto que el propio Real Decreto, en el artículo 4.3 las define en su dimensión positiva: “quienes hayan venido observando una adecuada trayectoria personal de respeto a las Leyes mercantiles y otras que regulan la actividad económica y la vida de los negocios, así como las buenas prácticas comerciales y finan-cieras”. La propia redacción del precepto no ofrece dudas: la norma no ha previsto que se conceda autorización a quien sea honorable comer-cial y profesionalmente sino que no se conceda en ningún caso a quien

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49no sea honorable comercial y profesionalmente. Es decir: no se impone una obligación de autorización, sino una prohibición de autorización si no concurre este requisito, cuya concurrencia, por otra parte, debe ser apreciada por la autoridad administrativa encargada de otorgar la auto-rización, es decir, por el Banco de España.

En este marco normativo, la Sala considera que si bien la situación de prisión, el procesamiento o la apertura del juicio oral no afectan a la presunción de inocencia, si afectan, cuando tales situaciones lo son por la presunta comisión de un delito de blanqueo de dinero utilizando una empresa dedicada al cambio de moneda y transferencias exteriores, a la honorabilidad comercial y profesional del administrador para que la sociedad administrada y de cuyo capital detenta el 50 por 100 sea autori-zada para efectuar precisamente tales actividades. Se trata efectivamente de constatar un hecho objetivo, sin que por otra parte el afectado, como resulta del expediente administrativo y del propio rollo de Sala, haya realizado actividad probatoria alguna destinada a acreditar que, con independencia de tales circunstancias de prisión y procesamiento, goza de prestigio profesional y de su reivindicada honorabilidad comercial.

El propio examen del expediente, y la lectura de las resoluciones impugnadas pone de manifiesto que las mismas han sido motivadas cumpliendo con las exigencias que la Ley y la jurisprudencia imponen en materia de motivación de actos administrativos, y que dicha motiva-ción es razonable por cuanto se ha expuesto más arriba.»

Finalmente, en el ámbito propio de la actividad del seguro, existen dos sentencias dictadas por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en las que se aprecia la existencia de incumplimientos de la normativa aplicable como criterio para denegar la autorización solicitada.

Así, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 24 de mayo de 2002 declara:

«Primero. La entidad mercantil recurrente impugna la resolución de la Dirección General de Seguros de 21 de diciembre de 1998, confir-mada en alzada por la resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Economía y Hacienda de 5 de mayo de 1999, que denegó la autoriza-ción administrativa para ejercer la actividad de correduría de seguros por entender que no concurrían los requisitos exigidos por el artículo 15.3, apartados b) y d) en relación con el artículo 17 de la Ley 9/1992 para que dicha sociedad obtuviera la autorización.

Alega la recurrente, que denegar la autorización a una sociedad de nueva creación por el hecho de que su administrador, don Joaquín E. G., lo fue también de otra sociedad («Brokemar Correduría de Seguros par-ticipada por Mutua de Seguros Marítimos S. L.»), que al actuar sin autorización supuestamente cometió una infracción muy grave que constituye una sanción de forma encubierta, pues se afirma la inidonei-dad de una persona física para ejercer el cargo de administrador por una infracción administrativa relativa a otra entidad jurídica distinta, perjudi-cándose a la solicitante. Se alega por ello infracción del artículo 25.1 de la Constitución, y también de su artículo 35 porque se niega a dicha per-sona la posibilidad de trabajar en el campo de la Correduría de Seguros.

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49 Segundo. La resolución recurrida considera que de la documen-tación aportada no se concluye que el administrador único de la recu-rrente cumpla los requisitos de experiencia y honorabilidad comercial y profesional exigidos en los artículos 15.3.b) y 17.b) de la Ley 9/1992, por la circunstancia de haber desarrollado la actividad de Correduría de Seguros a través de la señalada sociedad, sin la previa autorización que exige el articulo 15.1 de dicha Ley.

[...]

Tercero. El artículo 15.3.b) de la Ley 9/1992, de Mediación en Seguros Privados, exige para que una sociedad obtenga la autorización para realizar la actividad de Correduría de Seguros que sus administra-dores sean personas de reconocida honorabilidad comercial y profesio-nal, además de contar con conocimientos y experiencia adecuados para ejercer sus funciones.

A su vez el artículo 17.a) dice que concurre honorabilidad comer-cial y profesional en quienes hayan venido observando una trayectoria personal de respeto a las leyes mercantiles u otras que regulan la activi-dad económica y la vida de los negocios, así como a las buenas prácti-cas comerciales, financieras y de seguros.

Si resulta que el administrador único de la sociedad –unipersonal– recurrente, desempeñó también la administración (desde 1993) de la sociedad antes indicada (quien por contrato de 8 de octubre de 1997 cedió su cartera a aquélla) careciendo de autorización administrativa para el ejercicio de la misma actividad, la conclusión a la que se llega es la de que no se han respetado las normas reguladoras de la actividad económica de Correduría de Seguros, puesto que el artículo 15.1 de la indicada Ley exige la autorización previa para ejercer tal actividad, y ese incumplimiento es evidente que impide apreciar en este caso el requisito de honorabilidad comercial y profesional del administrador exigido por el artículo 15.3.b) de dicha Ley, circunstancia que se consi-dera suficiente para la denegación de la autorización, sin que ello incida en vulneración del artículo 25 de la Constitución Española, que consa-gra el principio de legalidad en el ámbito sancionador, ni tampoco el artículo 35 del mismo texto, pues el derecho al trabajo y a la elección de profesión no es incompatible con la exigencia de permisos o autoriza-ciones administrativas para el desempeño de determinadas actividades profesionales sujetas al control público.

Por su parte, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 22 de abril de 2002 contempla un supuesto similar en los siguientes términos:

«Cuarto. En el presente caso de la circunstancia de que a la socie-dad recurrente se le revocase la autorización para ejercer la actividad de correduría de seguros por resolución de la D.G.S. de 5 de noviembre de 1997, por no haber acreditado el cumplimiento de los requisitos exigi-dos en la Ley 9/92 para mantener la autorización que le había sido concedida en su día, siendo en aquel momento administradora única de la sociedad la misma persona que ejerce la administración en el momento de solicitarse la nueva autorización, deduce la Administra-ción que al ser dicha persona la última y principal responsable de tal

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49revocación, no puede afirmarse ni que tenga una experiencia adecuada para la gestión de la sociedad, ni tampoco que haya sido respetuosa con la Ley y con las buenas prácticas de seguros, negándole capacidad de garantizar una gestión sana y prudente.

Tal conclusión parece evidente para este Tribunal, teniendo en cuenta que doña Susana B. E. asumió la administración única el día 24 de mayo de 1996 y la autorización se revocó transcurridos diecisiete meses desde esa fecha, por lo que las alegaciones de cambio de denomi-nación y de domicilio, así como del accionariado de la sociedad, no han ido acompañadas de la prueba de la diligencia necesaria por tal admi-nistradora acerca de que dichas circunstancias o las que determinaron la revocación no le fueron imputables a su actuación como administra-dora.»

De las sentencias transcritas se deducen dos elementos a tener en cuenta. La sentencia de la Audiencia Nacional amplía la falta de honorabi-lidad, como sucede en otras Leyes transcritas en este informe en sectores distintos a los del seguro, a aquellas personas que se encuentren procesa-dos o situación similar como consecuencia de la instrucción o enjuicia-miento de un delito relacionado con el ámbito material para el que se solicita autorización. Este Centro Directivo entiende que, aunque no se establezca este supuesto en el artículo 15 del TRLOSSP, tal situación pro-cesal es suficiente, mientras concurre, para entender pedido el requisito de la honorabilidad, sin que ello, como se afirma en dicha sentencia, vulnere ningún principio constitucional.

Los pronunciamientos del Tribunal Superior de Justicia de Madrid consideran no honorables a aquellas personas que han incumplido la legis-lación de seguros o a quienes, previamente, se les hubiera revocado la autorización, en ambos casos cuando se solicita nueva autorización. La sentencia entiende conforme a Derecho la resolución administrativa, pero no expresa el ámbito temporal de la falta de honorabilidad apreciada, dejando imprejuzgada la cuestión objeto de este informe.

V. De las diversas interpretaciones jurisprudenciales, este Centro Directivo entiende que, en el ámbito de los seguros, debe asumirse la doc-trina del Tribunal Constitucional. La existencia de antecedentes penales cancelados o de sanciones administrativas cumplidas no puede conside-rarse como un elemento definitorio por sí mismo de la pérdida de honora-bilidad. Ante la ausencia de disposición normativa con rango de ley que clarifique o cuantifique con plazos la situación de pérdida de honorabili-dad por razón de la imposición de sanciones penales o administrativas, la previa comisión de delitos o infracciones administrativas no puede consti-tuir motivación suficiente para denegar una autorización. Aunque en estos casos, a diferencia del resuelto por la sentencia del Tribunal Constitucio-nal núm. 174/1996 no está en juego el derecho fundamental reconocido en el artículo 23.2 de la Constitución, no puede negarse la relación de la soli-citud del interesado, tal y como se apuntó anteriormente, con el principio del libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1 de la Constitución) y al

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49 libre ejercicio de profesión (art. 35), lo que determina que las limitaciones legales a estos derechos deban ser establecidas por Ley e inspiradas en el principio de proporcionalidad.

Es cierto que, como se exponía en la argumentación de algunas de las sentencias citadas, la honorabilidad o buena reputación supone algo más que no ser sancionado y que el ejercicio de profesiones como las que se desarrollan en el ámbito del seguro presupone una confianza especial que la sociedad deposita en las personas que solicitan desempeñarla por la afectación a los intereses tanto personales como patrimoniales que su desarrollo puede significar. En este sentido, la definición legal de honora-bilidad del artículo 15.2 del TRLOSSP permitiría considerar no sólo la ausencia del cumplimiento de penas o sanciones por la comisión de deli-tos o infracciones administrativas, sino también una «buena reputación», una trayectoria de respeto a las leyes, además de otros factores. En este sentido, si se apreciase por el Centro Directivo correspondiente que, por otras circunstancias distintas, o por la suma de otras circunstancias unidas al hecho de haber sido sancionado anteriormente con carácter reciente, o la reiteración en la comisión de infracciones, se aprecia que el interesado no acredita una trayectoria profesional que le haga merecedor de la con-fianza que presupone la autorización, la resolución puede, motivadamente, denegar la solicitud que se formule.

Es evidente, por lo demás, que la trayectoria deberá acreditarse en el ámbito al que se refiere la Ley, es decir, en el ámbito profesional econó-mico-financiero, no pudiendo valorarse circunstancias personales que no tengan relación con este ámbito, puesto que no se trata de valorar la con-ducta privada de las personas.

En definitiva, este Centro Directivo entiende que no se puede motivar exclusivamente la denegación de una autorización por el hecho de haber sido sancionado, sin perjuicio de la apreciación de otros motivos en los que fundamentar la decisión. A mayor abundamiento, si por esta sola razón se entiende rota la trayectoria y no se permite la autorización, sería imposible acreditar trayectoria alguna en el futuro, puesto que la prohibi-ción impediría que tal trayectoria pudiera generarse nuevamente.

VI. A los efectos de concretar la concurrencia de los supuestos san-cionadores que impiden claramente afirmar la honorabilidad, hay que distinguir entre los casos en que las conductas hayan sido castigadas penalmente de las que lo han sido administrativamente.

En el caso de la comisión de hechos tipificados en el Código Penal, la cancelación de antecedentes delictivos se encuentra regulada en los artículos 136 y siguientes del Código Penal, desarrollados por el Real Decreto 2012/1983, de 28 de julio. En dicha regulación se establecen como requisitos, además del cumplimiento de las responsabilidades civi-les, el transcurso de determinados plazos a contar desde el cumplimiento de la pena, según la gravedad de la infracción cometida, previo informe

801

49del Juez o Tribunal sentenciador, sin exigirse pruebas adicionales de buena conducta. Se trata de un derecho de los condenados cuyo reconoci-miento implica sin más la cancelación de los referidos antecedentes.

Por lo tanto, el artículo 15.2 del TRLOSSP y sus equivalentes en la legislación sectorial que estén redactados en los mismos términos, deben entenderse en el sentido de que la cancelación de los antecedentes delicti-vos excluye que la falta de honorabilidad pueda fundamentarse sólo en la condena por la comisión de delito.

A este supuesto, como se expresaba anteriormente, hay que añadir, aunque no lo prevea expresamente el TRLOSSP, los casos en que las per-sonas que soliciten autorización se encuentren procesados o, tratándose de los procedimientos a los que se refieren los títulos II y III del libro IV de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, se hubiera dictado autor de apertura de juicio oral en los delitos citados en el artículo 15 del citado Texto Legal.

Para el caso de las infracciones administrativas, la Ley no establece la exigencia de un plazo adicional al cumplimiento de la sanción para enten-der rehabilitado al infractor, por lo que tampoco parece que pueda estable-cerse, por vía de la interpretación del texto legal, la exigencia de plazo alguno para entender rehabilitado al infractor.

La ausencia de regulación sobre esta materia aconseja, a juicio de este Centro Directivo, la promulgación de una norma con rango de ley que, según los principios que se estimen oportunos y considerando los criterios antes expuestos (fundamentalmente el principio de proporcionalidad y el principio de reinserción previsto en el art. 25.2 de la Constitución), esta-blezca, si así se considera procedente, plazos adicionales al cumplimiento de la pena o sanción en los que no pudiera autorizarse el ejercicio de la actividad. Es evidente que, entre los criterios, habrá que diferenciar los supuestos de comisión de actividades delictivas o de infracciones adminis-trativas, y dentro de cada grupo habrá que estarse a la gravedad y trascen-dencia del delito o la infracción. Podrá considerarse también la reiteración de la conducta delictiva o infractora.

En el caso planteado, don Y fue sancionado por dos infracciones cometidas, al parecer, simultáneamente. Se presume que ambas sanciones (incluida la de multa) han sido cumplidas por el interesado. Si así fuera, este Centro Directivo entiende que el mero hecho de haber cometido la infracción, habiendo cumplido la sanción impuesta, no priva por sí mismo al interesado de «honorabilidad». Es decir, como se expuso anteriormente, aunque la Administración puede valorar otros datos distintos, de acuerdo con la definición legal de honorabilidad, que hace referencia a otros ele-mentos distintos al hecho de haber sido sancionado, no puede fundamen-tar exclusivamente la falta de este requisito en el mero hecho de haber sido sancionado. Ahora bien, esta circunstancia puede ser tenida en cuenta por el órgano competente si considera que el hecho de haber sido sancionado

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49 no revela, siempre que concurran otras circunstancias, una trayectoria de respeto a la legislación mercantil.

En virtud de todo lo expuesto, la Abogacía General del Estado-Direc-ción del Servicio Jurídico del Estado formula las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. La existencia de antecedentes penales cancelados o de sanciones administrativas cumplidas no puede considerarse como un ele-mento definitorio por sí mismo de la pérdida del requisito de la honorabi-lidad exigido por la legislación vigente en materia de seguros para el ejercicio de las profesiones incluidas en este ámbito o para ocupar puestos de responsabilidad en sociedades aseguradoras. Ante la ausencia de dispo-sición normativa con rango de ley que clarifique las circunstancias o cuan-tifique con los correspondientes plazos las consecuencias que en la honorabilidad de las personas pueda tener la previa comisión de delitos o infracciones administrativas, no puede constituir motivación exclusiva suficiente para denegar una autorización el hecho de haber sido sancio-nado por la comisión de una infracción administrativa una vez cumplida la correspondiente sanción.

Ahora bien, si se apreciase por el Centro Directivo correspondiente que, por otras circunstancias distintas, o por la suma de otras circunstan-cias unida al hecho de haber sido sancionado anteriormente con carácter reciente, o la reiteración en la comisión de infracciones, que el interesado no acredita una trayectoria profesional que le haga merecedor de la con-fianza que presupone la autorización, la resolución puede, motivadamente, denegarla.

Segunda. La ausencia de regulación sobre esta materia aconseja, a juicio de este Centro Directivo la promulgación de una norma con rango de ley que, según los principios que se estimen oportunos y considerando los criterios expuestos en el cuerpo de este informe (fundamentalmente el principio de proporcionalidad y el principio de reinserción previsto en el art. 25.2 de la Constitución), establezca, si así se considera procedente, plazos adicionales al cumplimiento de la pena o sanción en los que no se autorice el ejercicio de la actividad. Parece conveniente que, entre los cri-terios a considerar, se diferencien los supuestos de comisión de activida-des delictivas o de infracciones administrativas, y dentro de cada grupo se atienda la gravedad y trascendencia del delito o la infracción y la reitera-ción de la conducta delictiva o infractora.