El sistema de planeamiento en Italia y Países Bajos. Un estudio comparado.

UPC – Doctorado de Urbanismo, 2003-2004

Trabajo de Investigación

Docente: Dr. Arq. Joaquín Sabaté

Alumna: Nadia Casabella

0 Indice

1. Introducción

2. Países Bajos

2.1. Antecedentes y desarrollo del Informe Nacional de Ordenación.2.1.1. Introducción histórica.2.1.2. El modelo de relación entre plan local y general.2.1.3. El “nuevo mapa” de los Países Bajos: crisis del modelo.2.1.4. Los Países Bajos hacia el 2030.

2.2. La 5ª Nota.2.2.1. La lectura del territorio (las tres capas).2.2.2. El proyecto del territorio: delimitación del crecimiento (Rode en groene contouren).2.2.3. Redes urbanas: la Metrópolis del Delta.

2.3. El desmantelamiento: Nota Ruimte.2.3.1. Hacia la integración de las distintas administraciones en una estrategia de planeamiento común.2.3.2. La nueva ley de urbanismo.2.3.3. Posibles derivaciones.

3. Italia

3.1. Desarrollos recientes: el empeño reformista.3.1.1. Leyes e instrumentos de implementación y gestión.3.1.2. ITATEN.

3.2. Planes Territoriales Provinciales (PTCP).3.2.1. Turín: la cuestión funcional compleja.3.2.2. Bolonia: la cuestión sostenible. 3.2.3. Lecce: la cuestión cultural. 3.2.4. Comparación.

3.3. Integración de las escalas de planeamiento.

4. Conclusiones.

5. Anexos.

1 IntroducciónEl presente estudio se ha elaborado con el fin de dar a conocer dos experiencias punteras de planeamiento en Europa. No obstante, pese a la ambición comprehensiva de su encabezamiento, únicamente pretende centrarse en lo que se consideran aspectos específicos y característicos de cada sistema. Por sistemas de planeamiento se entiende el sistema de relaciones formales, en cuanto que definidas por ley, que median entre actores, funciones e instrumentos del planeamiento (Mazza, 2001), de ahí que se haya optado por hacer sobrada referencia, en ambos casos, al marco político-administrativo que sustenta cualquier decisión de planeamiento.En este sentido, es conveniente subrayar el cambio operado durante los dos últimos decenios en los procesos de gobierno y en la elaboración de políticas de planeamiento, pasándose de un sistema piramidal, jerárquico y concentrado en pocos órganos de intervención, a un sistema de redes caracterizado por la multiplicidad de niveles de gobierno y de órganos. Esta transición hacia la descentralización del proceso de toma de decisiones en múltiples centros de decisión se ha visto acompañada por una modificación gradual de las prácticas urbanísticas en Europa; por un lado, la crisis del welfare state se ha traducido en un retraimiento del Estado de su papel promotor o mediador en el ámbito de las políticas sociales, que tradicionalmente habían formado parte del planeamiento; por otro, el desarrollo de la Unión Europea ha replanteado con fuerza la cuestión de las relaciones entre los diferentes niveles de decisión entre órganos de intervención, poniendo indirectamente en cuestión la organización del sistema de planeamiento en su conjunto.Por último, cabría precisar que pese a las profundas diferencias que existen entre ambos sistemas (básicamente de carácter jurídico, del que obviamente se derivan modelos de planeamiento y de relación entre sus escalas), y no menos entre sus países, se ha considerado oportuno compararlos entre sí: la últimas experiencias de planeamiento en Italia a escala de la Provincia constituyen un interesante contrapunto a la falta de precisión con la que el último Documento Nacional de Planeamiento en los Países Bajos aborda la cuestión de la implementación de las decisiones nacionales a escala provincial y municipal. Es bajo esta óptica, que trata de complementar las innovaciones producidas en ambos, que este documento se ha elaborado, sin en ningún caso pretender parangonar experiencias provinciales y nacionales.

2 Países Bajos

2.1. Antecedentes y desarrollo del Informe Nacional de Ordenación.

Los Países Bajos es un país de unos 37.000 km2 y cerca de 16 millones de habitantes, que por las particulares características de su geografía, en el delta de los grandes ríos europeos, ha debido desecar amplias extensiones de marisma (pólder) y luchar por preservar su territorio de los embates del mar y de las inundaciones fluviales. Su carácter de tierra artificial ha contribuido a desarrollar un notable espíritu colectivo y una gran determinación organizativa, que se traduce urbanísticamente en la adopción desde principios del s. XX de Planes de Extensión y Desarrollo Municipales (1901, Woningwet), elaborados bajo la supervisión del Estado, lo que permitió el crecimiento ordenado de sus ciudades, que no se han convertido en grandes metrópolis, sino en viejas ciudades que funcionan.

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Los Países Bajos es uno de los pocos ejemplos donde el Estado ha ordenado territorialmente el conjunto del país a través del Informe Nacional de Ordenación Territorial (Nota), un conjunto de directrices relativas a su estructura física. Una vez aprobado por el Parlamento, y después de una amplia participación de todas las administraciones, ciudadanos y grupos sociales, se convierte en lo que se denomina Decisión Fundamental de Planeamiento (Planologische Kernbeslissing), que se acostumbra a revisar aproximadamente cada década y que las provincias y municipios deben respetar y desarrollar.

2.1.1. Introducción histórica.

En un Estado descentralizado en Provincias como es los Países Bajos, la necesidad de elaborar un Plan Nacional que coordinara los temas importantes del territorio como las infraestructuras o los espacios libres protegidos apareció bien pronto. Ya en 1924, en la Conferencia Nacional de Protección frente al agua, se menciona, y en 1938 se promueve una seminario sobre el mismo tema, que impulsa al Ministerio de Asuntos Interiores a crear una comisión para estudiar un posible Plan Nacional, que no sería vinculante sino que sólo proveería con directrices a las Provincias y Municipios. Tras la guerra y el período de reconstrucción subsiguiente, se forma en 1950 una Comisión de Trabajo para los Territorios del Oeste, cuyo objetivo consistía fundamentalmente en alarmar sobre las

consecuencias que el crecimiento descontrolado tendría en las grandes ciudades del Oeste (Utrecht, Ámsterdam, La Haya, Rótterdam). En 1958 publican un informe, “El Desarrollo de los Territorios del Oeste” (Nota Westen des Lands), en el que se sientan las premisas de casi 50 años de planeamiento en los Países Bajos. Para empezar, fue el primer informe oficial en el que se aludió al Randstad y al “corazón verde” (Groene Hart), metáforas esenciales de lo que será el principio nacional de ordenación del territorio. El término Randstad describe la disposición en anillo de las principales ciudades holandesas (Amsterdam, Haarlem, Leiden, La Haya, Rotterdam, Dordrecht, Utrecht y Hilversum) alrededor de un gran espacio rural (de unos 60 por 100 km) conocido como “corazón verde” (Groene Hart). Su preocupación esencial consistía en prevenir la “metropolitanización” de las ciudades que lo integraban, estimulando el desarrollo en la periferia con vistas a disminuir la presión sobre el Randstad. Otras recomendaciones incluían: preservar las áreas agrícolas (incluído el “corazón verde”), coordinar el desarrollo del Randstad con la nueva construcción de pólderes y preservar la identidad de las ciudades históricas al mismo tiempo que se promovía su desarrollo. Igualmente, se optó por crear nuevas ciudades que absorbieran el crecimiento excesivo de las ciudades existentes, al menos a 15 Km. de ellas y separadas entre sí por corredores verdes, y se reafirmaron las competencias de los Ayuntamientos en

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lo referente al control y promoción del desarrollo, aunque coordinados por el Estado y las Provincias.

Los primeros años 60 sirvieron para codificar nuevas ideas, de cuyo consenso no llegó nunca a formularse un Plan Nacional, sino que el vehículo de planeamiento fueron los sucesivos informes (Nota) producidos por el gobierno para orientar sus políticas territoriales. El primero de ellos se aprobó por el Parlamento en 1960 (Nota inzake de Ruimtelijke Ordening) y constituye de hecho una repetición del diagnóstico y medidas propuestas por el Comité de los territorios del Oeste. Se critica la congestión de la conurbación de la Randstad, uno de cuyos principales motivos es la masiva emigración desde el campo a sus ciudades industriales, de consecuencias muy negativas, entre las que se encuentran el escasez de vivienda en las áreas urbanas y el deterioro del centro de las ciudades, acuciadas además por el “baby boom” de los mismos años.Frente a ello se propone una distribución más uniforme por todo el país, tanto de la población como de las actividades económicas. Las ciudades del Randstad no deben ni crecer demasiado ni llegar a conurbarse, y en todo caso el “corazón verde” debe preservarse como un espacio de uso agrícola, no urbanizable. Los subsidios a las empresas para instalarse en las regiones menos pobladas se acompañan de la propuesta de nuevas ciudades en terrenos bonificados. En dibujos muy precisos se sitúan los nuevos pólderes, las infraestructuras y la localización de las nuevas ciudades, fundamentalmente al Norte del Randstad.La más importante de estas nuevas ciudades es Lelystad, proyectada para albergar una población de 100.000 habitantes en medio de Flevoland. Van Esteren elabora un primer proyecto concebido por etapas, atenta a escenarios cambiantes a lo largo de 25 años, sin renunciar a la precisa prefiguración de sus barrios y arquitectura y al trazado de sus infraestructuras.

En 1966 se publica el 2º Informe (Tweede Nota over de Ruimtelijke Ordening), que tendrá una enorme difusión popular, distribuyéndose entre el conjunto de la población como un verdadero best-seller. Frente a la catastrófica prognosis del anterior Informe, que preveía

un crecimiento de 20 millones de habitantes hasta finales de siglo, y frente a un crecimiento aún intenso de los núcleos de la Randstad, se decide optar por una política de “descentralización concentrada” (gebundelde deconcentratie): se definen nuevas ciudades dentro del anillo del Randstad, como Purmerend y Maarssenbroek, además de dar un nuevo impulso a las ciudades de los pólder como Lelystad, donde deberá construirse casi toda la nueva oferta de viviendas, además de potenciar el desarrollo económico que estos nuevos habitantes traerán sin duda consigo. Simultáneamente, se restringe el crecimiento en las ciudades del Randstad, con la ayuda de grandes espacios libres que las “taponan” (bufferzonebeleid), y que incluso son adquiridos por el Estado para garantizar que no crezcan y acaben conurbándose. Este modelo de ordenación se completa con una apretada red de autopistas.En unos momentos de claro desarrollo económico la detallada imagen de la estructura prevista recoge con precisión el tamaño máximo de ciudades y barrios y la definición de una malla de infraestructuras nacionales. Es un informe que demuestra una evidente confianza en las medidas propuestas, en el incremento del transporte público y en la posibilidad de proyectar integradamente áreas residenciales y productivas.Sin embargo bien pronto aparecen motivos de preocupación:-el crecimiento económico sostenido acaba favoreciendo procesos de suburbanización y con ello un notable incremento del transporte privado;-los instrumentos para relocalizar la actividad productiva resultan claramente insuficientes;-aparece el movimiento “provo”, de crítica social y desobediencia civil, que evidencia el descontento popular y el cuestionamiento del planeamiento, al tiempo que el afán de participación.

Lo cierto es que el 2º Informe sólo consigue iniciar un proceso de suburbanización que ni favorece a las ciudades del Randstad ni a los nuevos asentamientos, sino a las pequeñas localidades rurales del “corazón verde”, a donde se desplazan los nuevos habitantes para vivir, aunque no necesariamente para trabajar. De todos modos, el 3º Informe, aprobado por etapas (Derde Nota over

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de Ruimtelijke Ordening, 1973-1983) decide reforzar la política de la “descentralización concentrada” definiendo 11 nuevas ciudades o “polos de crecimiento” (como Nieuwegein, junto a Utrecht, o Almere, en Flevoland) y añadiendo los instrumentos que pueden estimular su urbanización, esencialmente mediante ayudas económicas estatales para la adquisición de suelo y la construcción de infraestructuras. Igualmente, en 1975 se inicia un programa de renovación urbana en las ciudades del Randstad, además de adoptarse un conjunto de medidas para la creación de parques nacionales, el fomento de la agricultura ecológica y el desarrollo de la economía en el norte y sur del país.Cabe destacar que este tercer informe de planeamiento físico resulta cada vez menos físico, más alejado de la imagen final. Plantea con mayor esquematismo el proyecto de las nuevas ciudades, desdibuja las localizaciones, presenta opciones alternativas y trabaja con tendencias, más que con certezas. El estancamiento económico, los cambios de estructura familiar o la propia contestación social están a la base de esta pérdida de confianza en el planeamiento que dibuja imágenes futuras.De todos modos, el 3º Informe sí incorpora nuevos instrumentos de planeamiento y gestión. Por un lado establece la “Decisión planológica Fundamental”, que incentiva una amplia participación pública en todas las medidas de planeamiento (incluso estatales) e instituye el principio de subsidiariedad. Además, establece que ciertos proyectos de importancia nacional pueden ser legalmente vinculantes (hasta ese momento los Informes Nacionales eran meramente indicativos), por ejemplo en el caso de grandes infraestructuras, aunque no se ratificara por ley hasta 1986. Asimismo se promulga la redacción de “Informes Sectoriales” (Subreports) sobre temáticas concretas que afecten la estructura del territorio (abastecimiento de aguas, vías fluviales, puertos y aeropuertos) que dibujan escenarios alternativos e invitan al debate público.El 3º Informe Nacional muestra además una creciente atención a las cuestiones ambientales, decidiéndose frenar la política de polderización, ralentizando el impulso de las nuevas ciudades e iniciando una política de ciudades compactas, que da prioridad a la rehabilitación frente al crecimiento.

La ciudad de Almere, al noreste y a escasa distancia de Ámsterdam, será el paradigma del cambio de orientación. Su concepción se anuncia en los principales periódicos, convocando a diversos profesionales a participar colectivamente en su proyecto. El proceso de diseño de una ciudad para 250.000 personas “que ya no caben en el Randstad” se plantea como un verdadero experimento social, basándose en encuestas sobre preferencias de la población, definiendo sucesivamente la estructura, sin prefigurar excesivamente los detalles, defendiendo una ciudad más densa, modular y policéntrica, de objetivos ajustables a escenarios cambiantes.

La crisis económica de los setenta implicará una reconsideración de la política global hasta el 2015. Dos cuestiones tendrán especial relevancia: los procesos de internacionalización y la defensa de la “ciudad compacta”. Es bien sintomático como el 4º Informe (1988) dibuja sus previsiones en un contexto mucho más amplio, el de la Europa Noroccidental. El Randstad se reconoce ahora en un entorno competencial que abarca Alemania, Bélgica y el Norte de Francia, y ello implica prever mejoras substanciales en las infraestructuras y sistemas de transporte (tren de alta velocidad); que atraiga vuelos y comercio transoceánico, o incentivar la colaboración público-privada en las operaciones urbanísticas. Para ello define los “nodos urbanos” o ámbitos en los que mejorar las condiciones de accesibilidad, pues se considera impulsan el desarrollo. El concepto de “nodo urbano” es transescalar, e incluye: un Randstad ampliado (acogiendo las ciudades del Norte de Brabant y del este de Gelderland), las cuatro ciudades del Randstad (de las que sólo La Haya, Rótterdam y Ámsterdam tienen categoría de “centros de negocio internacional”), y los “mainports” (nodos principales de transporte como Schiphol, el puerto de Rotterdam o las grandes estaciones ferroviarias).Al mismo tiempo se opta por una política de desarrollo más compacto de las ciudades del Randstad, intensificando el uso del suelo, mejorando el transporte público y regulando la localización de las áreas de trabajo en el entorno de los nodos de transporte, según la política de “sitios ABC” (de mayor a menor accesibilidad por transporte público), asociándole medidas de estacionamiento de automóviles muy restrictivas. Todo

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ello se acompaña de nuevos instrumentos de gestión y financieros al servicio de las políticas urbanísticas, y de un incremento de la atención al medio ambiente y de la simplificación del sistema de planeamiento, proponiendo directrices combinadas de planeamiento físico, transporte y medio ambiente.Tras un gran debate sobre las políticas medioambientales cae el gobierno demócrata liberal. Sus sustitutos aprobarán al año siguiente (1990) un 4º Informe Extraordinario (VINEX), que de hecho potencia las opciones anteriores planteándose con mayor énfasis los tres grandes dilemas:-a nivel nacional, entre dispersión y concentración, se apuesta por reforzar el Randstad, corazón económico de Holanda;-a nivel regional, entre crecimiento interior o exterior, se decide intensificar la corona anular, mejorando la conexión entre las cuatro ciudades más importantes;-a nivel urbano, frente a primar opciones de localización o de accesibilidad, se opta por primar la proximidad y el transporte público frente al impulso a las mejoras en los accesos y la circulación, reafirmando la opción de “ciudad compacta”.De ahí se decidirán grandes inversiones públicas e importantes políticas urbanas: de reforzamiento de las grandes ciudades como receptoras de vivienda y empleo; del impulso de los “mainports”; de defensa del corazón verde, aun respetando pequeños crecimientos de los asentamientos en el mismo. Además, como instrumentos de ejecución, se introducen dos programas que han contribuido a modificar sustancialmente la faz del país. Uno es el conocido como “sitios VINEX”, para la construcción de vivienda, que delimita las áreas de desarrollo para las ciudades del Randstad, en las que se deben construir 635.000 viviendas en el período comprendido entre 1995 y el 2005. Los temas centrales son: proporcionar un entorno atractivo para vivir y trabajar, y mantener una división clara entre las partes a desarrollar y las protegidas. Todos los futuros desarrollos debían producirse bien en el interior de los núcleos existentes bien en las inmediaciones de las conglomeraciones urbanas, y preferiblemente cerca de las estaciones de tren y otras redes de transporte público para reducir el impacto del coche sobre el medio ambiente. El 30% del

total de viviendas debía ser social, y el 70% restante de libre mercado. Entre los proyectos más destacados está Leidsche Rijn (extensión de Utrecht con unas previsiones de crecimiento de unas 50.000 viviendas); Ypenburg (junto a La Haya, de unas 25.000 viviendas); Ijburg (un nuevo pólder en el Este de Ámsterdam, para otras 50.000 viviendas); Pijnacker (entre Rótterdam y Delft, otras 25.000 viviendas), además de otras numerosas intervenciones en núcleos de posguerra, para renovar el parque de viviendas y construir nuevas intensificando el uso del suelo (Oostdoorp, Ámsterdam; Hoogvliet, Rótterdam). El otro programa, conocido como “proyectos clave” (Sleutelprojecten), nace con el objetivo de promover actuaciones estratégicas de cooperación público-privada para áreas industriales en desuso (Kop van Zuid, Rótterdam; Oostelijk Havensgebied, Amsterdam; Ceramique terrein, Maastricht) y para intervenciones de renovación urbana (Nieuw Centrum, La Haya; Utrecht City Project, Utrecht).En el caso de Kop van Zuid, en Rótterdam, el ayuntamiento había previsto ya en su Plan Estructural de 1978 la construcción de vivienda en las instalaciones portuarias que habían quedado abandonadas tras el traslado de todo la actividad hacia el nuevo puerto, Europoort, más cerca de la desembocadura del río Mosa que cruza la ciudad. Con la aprobación del Informe VINEX, la ciudad consideró que el desarrollo de esta zona urbana podría mejorarse considerablemente de ser abordada dentro del programa de “proyectos clave” mencionado. Dos Ministerios se comprometieron en el proyecto de revitalización: el de Obras Públicas y Transporte, y el de Vivienda, Ordenación Territorial y Medio Ambiente. El Ayuntamiento se encargó por su parte de buscar posibles inversores privados, además de coordinar el desarrollo del proyecto. El proyecto incluía viviendas, oficinas, equipamientos culturales y turísticos, un nuevo puente (Erasmus), una estación de metro y conexiones adecuadas de transporte público. La envergadura del proyecto justificó la complejidad de la organización necesaria para su puesta en marcha, en la que intervinieron a partes iguales las instituciones públicas, los residentes de los barrios vecinos y las empresas y entidades comprometidas en el acuerdo de desarrollo público-privado.

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Con el fin de controlar la calidad urbana de la ejecución, se creó un Comité de Control, a cargo sobre todo de garantizar que cada uno de los proyectos diseñados se integrase en una forma urbana coherente que además sirviera para articular los tejidos existentes. En este sentido, y a tenor de lo establecido por el programa de “proyectos clave”, el área de Kop van Zuid no se afrontó únicamente desde la perspectiva de un proyecto de renovación interior urbana, sino como una pieza de dimensión auténticamente metropolitana: la construcción del puente Erasmus sirvió no sólo para conectar la orilla sur, donde está enclavado Kop van Zuid, al centro de la ciudad, sino que la vía que lo atraviesa enlaza con la circunvalación de Rótterdam, que completó finalmente su anillo sur, cerrándose con la construcción de un nuevo túnel bajo el Mosa. A la estación de metro proyectada, le siguió la ampliación de la línea sur de metro para servir los crecimientos residenciales de posguerra colocados a ese lado del río. Por último, el complejo de oficinas, que finalmente se decidió concentrar en el muelle de Guillermina, constituye uno de los tres polos de actividad terciaria definidos por el Ayuntamiento, junto al de la nueva estación del tren de Alta Velocidad, y al del centro histórico (reconstruido totalmente en los años 50), que se pretende intensificar.

Justo después de presentarse el primer borrador del siguiente Informe Nacional (el 5º), en 1999, la Cámara de Diputados encargó un estudio para posicionarse respecto a los objetivos de la próxima ley de planeamiento. El grupo parlamentario que lo redactó se centró en evaluar las políticas de ordenación espacial del período 1988-2000, por tanto del período gobernado por el 4º Informe, y publicó sus resultados en un documento conocido como “Notie van Ruimte” o “La noción de espacio”. Las conclusiones a las que llega no podrían ser más desalentadoras: el 4º Informe fracasó en sus tareas porque no supo coordinar entre sí a los diversos ministerios con competencias en el planeamiento y porque careció casi absolutamente de un programa de realizaciones que tuviera en cuenta tanto las dinámicas económicas como las posibilidades financieras de cada nivel gubernamental para llevar adelante los proyectos. Sus recomendaciones de cara al 5º Informe son:

-las directrices de planeamiento deben acompañarse de un modelo territorial;-este modelo territorial debe estar provisto de una estrategia real de actuación con cargo al presupuesto nacional;-cada nivel de gobierno es responsable de desarrollar sus proyectos de urbanización específicos;-la ordenación del territorio debe disponer de los medios financieros necesarios para hacer realidad el rol integrador de los proyectos nacionales;-el modelo territorial y el programa para financiarlo deben distinguirse claramente uno de otro, con vistas a conseguir una implementación flexible que no tergiverse las bases del modelo;-la clave de la ordenación territorial es su gestión, por tanto las políticas de ordenación deben formularse de tal forma que el Estado pueda gestionarlas con los medios y capacidades de que dispone;-cada vez resulta más necesaria una Oficina de Planeamiento Nacional que ofrezca consejo y monitorice los procesos espaciales, por ejemplo con la ayuda de escenarios, además de controlar los efectos de las políticas tanto nuevas como existentes; podría igualmente desempeñar un importante papel en la investigación de dichos procesos.

En definitiva, la fase ejecutiva de las políticas de ordenación debe anticiparse, para evitar que una ejecución fragmentaria y dependiente de las posibilidades de financiación circunstanciales tergiversen los objetivos principales de tales políticas. Y en cualquier caso debe definirse la distinta prioridad de las acciones necesarias para su implementación, de tal modo a evitar decisiones precipitadas que comprometan el desarrollo posterior de los planes específicos, y revisarse periódicamente, con independencia de la vigencia del Informe. El programa de “sitios VINEX” vuelve a ser paradigmático en este sentido: se redactó en un momento de estancamiento económico, y por tanto con previsiones de crecimiento conservadoras, pero su implementación tuvo lugar durante el despegue económico de los 90; los planes que se redactaron lo hicieron adoptando las maneras del “estado del bienestar”, esto es, basándose en una fuerte inversión pública para la adquisición y urbanización del suelo que

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luego se alquilaría o vendería a los promotores para su edificación; pero la descentralización administrativa no sólo otorgó competencias a los ayuntamientos para que se hicieran cargo de todo el proceso, sino que diezmó los presupuestos municipales, y ni los planes ni sus programas de actuación eran lo suficiente flexibles como para adaptarse a las nuevas circunstancias. Por último, un mal endémico de las políticas de ordenación es que sólo hacen referencia a las demandas, a lo que se necesita, y no a lo que se tiene, o de lo que se puede disponer, eliminando desde un principio y sin motivo la posibilidad de integrar las políticas sectoriales y la financiación de que disponen así como la posibilidad de incentivar las inversiones privadas. Lo cierto es que se construyeron alrededor del 125% de viviendas previstas por el Informe VINEX, aunque desgraciadamente no siempre dentro de los límites marcados por el planeamiento. Las redes de transporte público, que eran el fundamento de los nuevos desarrollos programados por el Informe, no se han consolidado; un motivo es que los promotores han optado por adecuar sus proyectos a la preferencia del consumidor, que es la vivienda aislada con 2 plazas de aparcamiento por familia, lo que conduce a una densidad de 35 viv/ha (la original estaba más próxima de las 50 viv/ha), insuficiente para sostener un servicio de transporte público; la presión impuesta por el Estado para llevar a cabo la construcción de 1 millón de viviendas en una década, hizo a los ayuntamientos adaptarse a las condiciones de los promotores en ausencia de financiación propia; otro de los motivos es que las infraestructuras de transporte se ejecutan mediante planes sectoriales, que el Informe no tuvo la precaución de coordinar con sus propios planes, por lo que los “sitios VINEX” se construyeron normalmente antes que las redes de transporte público que supuestamente los servían. Lo único que se consiguió es incrementar el impacto del coche, que es lo que a priori se perseguía, ya que primero, estos nuevos asentamientos se localizaron en proximidad a nudos viarios, por lo que tenían garantizada una buena accesibilidad a las redes viarias, y segundo, carecen prácticamente de equipamientos o facilidades comerciales, así como de lugares de trabajo, pues se consideraban extensiones y no núcleos autosuficientes,

por lo que cualquier otra función que no sea la estrictamente vinculada a la casa se debe realizar fuera de los mismos, y conlleva una movilidad obligada.

La apuesta de la Cámara de los Diputados era en todo caso por la implementación, siempre alerta frente a las dinámicas económicas, y sin duda para tratar de evitar la práctica común según la cual, en los Países Bajos, los planes devienen objeto de discusión más que instrumentos reales de planeamiento. Pero no será hasta después de rechazar el 5º Informe, e iniciar una recesión económica que llevó a los liberales al gobierno, que sus recomendaciones serán tenidas en cuenta.

No obstante, el valor de los documentos examinados sobrepasa su propia funcionalidad, y se erigen en documentos de valor histórico cuyas imágenes registran un momento determinado de características económicas, socio-culturales y, sobre todo, espaciales específicas. Por tanto, el valor que se les querría dar aquí es más en cuanto modelos de ordenación territorial y no en tanto a su operatividad, cuyo análisis desbordaría los objetivos de este resumen: son tantos y tan diversos los fenómenos que determinan el éxito de uno u otro plan, de uno u otro modelo, que su simplificación necesariamente caería en explicaciones del tipo causa/efecto, que para nada corresponden con la realidad de los procesos de planificación. En este sentido, tanto la “descentralización concentrada” del 2º Informe como la “ciudad compacta” del 4º se pueden considerar modelos territoriales, que optan por un determinado principio -éste la mezcla de funciones en una superficie relativamente restringida y aquél por la superación de la congestión urbana- para ordenar los nuevos crecimientos confiados en sus ventajas de cara a la transformación final. Como se verá, el 5º Informe llegará a proponer tímidamente el principio de las “redes urbanas”, una especie de “dispersión bajo control”, aunque sin llegar a confiarle plenamente los procesos de transformación: 50 años insistiendo en las necesidades de “concentrar” debido al limitado tamaño del país no se pudieron tirar por la borda en los dos que duraron las discusiones previas a su aprobación.

Imagen 2.1. El paisaje de los Países Bajos (2º Informe Nacional).

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Imagen 2.2. Esquema estructural de ordenación (2º Informe Nacional).

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Imagen 2.3. Modelo de “descentralización concentrada” (2º Informe Nacional).

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Imagen 2.4. Esquema estructural de ordenación (3º Informe Nacional).

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Imagen 2.5. La integración de los Países Bajos en Europa (4º Informe Nacional) Nacional).

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Imagen 2.6. Propuesta de ordenación (4º Informe Nacional Extra).

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Imagen 2.7. Esquema estructural de ordenación (4º Informe Nacional Extra).

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Imagen 2.8. Regiones urbanas (4º Informe Nacional Extra).

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Imagen 2.9. Posibilidades de desarrollo espacial en áreas rurales (4º Informe Nacional Extra).

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Imagen 2.10. El sitio VINEX de Leidsche Rijn (4º Informe Nacional Extra).

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Imagen 2.11. Sitios VINEX en la conurbación de Amsterdam (4º Informe Nacional Extra).

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Imagen 2.12. El “proyecto clave” de Kop van Zuid, Rotterdam (4º Informe Nacional Extra).

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2.1.2. El modelo de relación entre plan local y general.

El modelo de relación entre escalas de planeamiento en Holanda se basa en relaciones de interdependencia, fundadas sobre una lenta construcción de consenso que implica a los diversos niveles de gobierno en un único proceso de toma de decisiones. Los tres niveles, definidos en la Ley de Urbanismo de 1965, son el municipal, el provincial, y el nacional. Cada uno es autónomo, aunque para cada elaboración de un plan se debe considerar lo que otros documentos relevantes establecen. De este modo se puede alcanzar un cierto grado de unidad a través de la negociación entre los diferentes estadios, aunque como ya se ha señalado el planeamiento holandés tiene la ventaja de una larga tradición de gobierno ordenado de modo cooperativo en varios niveles y basado en procesos de toma de decisión fuertemente consensuados. Tal es la cercanía de las relaciones intergubernamentales que como advierte Faludi (1994), también se podría hablar de “un único sistema de planeamiento operando simultáneamente en tres niveles”.

En cualquier caso, las decisiones de planeamiento en los Países Bajos se toman de acuerdo a los tres niveles de gobierno comentados y por sus instituciones principales:-a nivel nacional por el Parlamento (Cámara de los Diputados y del Senado) y el cabinete;-a nivel provincial por el Consejo Provincial y el Ejecutivo Provincial;-a nivel local por el Consejo Municipal y el Ejecutivo Municipal.Esta toma de decisiones administrativa está apoyada por un conjunto de organismo oficiales específicamente dedicados a la ordenación del territorio:-a nivel nacional, la Comisión Nacional de Planeamiento, la Agencia Nacional de Planeamiento y la Consultoría de Planeamiento;-a nivel provincial, la Comisión Provincial de Planeamiento y la Agencia Provincial de Planeamiento;-a nivel local, el Departamento Municipal de Planeamiento.

Los instrumentos que la Ley de Urbanismo de 1965 hace

valer para el planeamiento se dividen en dos categorías. En la primera se encuentran los planes y políticas, que permiten a los entes administrativos llevar adelante decisiones de ordenación que sean tangibles y se puedan discutir, y que son el Informe Nacional de Planeamiento ya mencionado, a nivel nacional; el Plan Regional (Streekplan), a nivel provincial; y el Plan Estructural (Structuurplan) y el Plan de Zonificación (Bestemmingsplan), a nivel municipal. En la segunda categoría se encuentran los que permiten formular el Informe Nacional a un determinado nivel de gobierno, y desarrollarse en planes o normas que se implementarán en los niveles subsiguientes.Como norma, el gobierno presenta sus propuestas para el Informe Nacional, que se actualiza aproximadamente cada década, al Parlamento, que es quien finalmente lo aprueba o rechaza. Estas propuestas se elaboran por el Ministerio de Vivienda, Ordenación y Medio Ambiente (VROM), que se coordina con el Consejo de Ministros a través de la Comisión Nacional de Planeamiento (Rijksplanologische Commissie), y cuya misión fundamental consiste en aconsejar y poner de acuerdo a los diferentes ministerios. La Agencia Nacional de Planeamiento (Rijksplanologische Dienst), dependiente del Ministerio de Vivienda, se encarga por su parte de elaborar los estudios que considere oportunos con vistas al Informe Nacional, finalmente lo elabora y adapta a la Ley de Urbanismo, siendo el Ministerio el encargado de presentarlo al Parlamento y de aplicar sus directrices en ciertos planes sectoriales.El Informe Nacional define los principales objetivos y directrices a medio y largo término. Los planes sectoriales se elaboran a su vez a partir de un Plan Estructural Nacional para cada sector (structuurschema), que especifica las directrices del Informe Nacional respecto a ciertos proyectos de relevancia nacional, por ejemplo el sistema principal de infraestructuras, y que puede ser vinculante. Cada Ministerio elabora su propio plan nacional estructural, que en principio debería favorecer la implementación del Informe Nacional, pues la totalidad del proceso de elaboración de los distintos planes se hace de forma coordinada desde su comienzo. En realidad, ministerios como los de Economía y Finanzas, el ministerio de Transporte, Obras Públicas y Gestión del Agua, y el ministerio de Agricultura, Espacios Naturales y

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Pesca, están provistos cada uno de su propia agencia de planeamiento a cargo de elaborar sus planes sectoriales, y entrando más a menudo en conflicto que produciendo consenso entre ellos. La voluntad de reunirlos es el principal motivo que, como se verá más adelante, ha llevado al gobierno actual a elaborar un nuevo Informe Nacional de Planeamiento, aun cuando el anterior, el 5º, estuviera en la última fase de su aprobación.

Tanto el Informe Nacional como los Planes Estructurales Nacionales siguen el mismo procedimiento para su aprobación por el Parlamento, y su adopción como Decisiones Fundamentales de Planeamiento, con carácter de ley. La primera fase de este procedimiento consiste en hacer públicos los documentos, tanto para el público en general (al que se invita a hacer observaciones) como para el Parlamento. Al mismo tiempo, los Ministerios a cargo del plan lo consultan con los gobiernos provinciales, las circunscripciones para la gestión del agua, y con los propios municipios (directamente o a través de la Asociación de Municipios). Asimismo la Consultoría de Planeamiento puede hacer sus recomendaciones y la Cámara de los Diputados presentar por escrito sus comentarios. El resultado de esta consulta pública se compila como “parte 2” de la Decisión Fundamental, siendo la “parte 1” el documento en cuestión, esto es, el Informe Nacional o el Plan Estructural.El gobierno entonces reconsidera sus propuestas y elabora un nuevo documento, reformado. La Comisión Nacional de Planeamiento la examina y juzga las revisiones. Este nuevo documento se presenta en la Cámara de los Diputados para su aprobación (“parte 3” de la Decisión Fundamental). Tras debatir las partes 2 y 3, y si la Cámara de los Diputados la acepta, se somete a la Cámara del Senado, que sólo puede aceptar o rechazar en su totalidad. Una vez el procedimiento se completa, el texto aprobado constituye la base para las decisiones que el gobierno pretende adoptar en los temas cubiertos por el documento (“parte 4”), a partir de la que orientar sus acciones (como costear las obras públicas principales o llevar a término grandes proyectos de infraestructura) y con la que influenciar (directa o indirectamente) otros entes públicos para que actúen de acuerdo a lo estipulado por la Decisión Fundamental.

En lo que respecta al nivel provincial, el Consejo Provincial de cada provincia es el responsable de definir la ordenación territorial en cada una. El Ejecutivo Provincial prepara los planes de ejecución regionales y sus normativas, además de encargarse de implementar las decisiones del Consejo: desarrollando planes concretos, aceptando o rechazando los Planes de Zonificación Municipal, e incluso revisando éstos y proponiendo modificaciones.Cada una de las 12 provincias tiene además una Comisión de Planeamiento Provincial, ante la que el Consejo Provincial tiene la obligación de presentar todos los planes y medidas que afecten al territorio provincial, incluido el Plan Regional que el mismo Consejo elabora, que aun no siendo obligatorio constituye el principal instrumento de planeamiento de la Provincia. El Plan Regional incluye: una descripción de los aspectos fundamentales que guiarán las decisiones de planificación, y si es necesario, un programa de actuación; documentos gráficos que ilustren dichos aspectos; una explicación de las ideas, consultas e investigaciones que han orientado su redacción. Su validez es de 10 años, aunque no rescinde al cabo de los mismos. En principio, su posible carácter vinculante lo decide la misma Provincia que lo redacta, debiendo especificar qué se consideran directrices y qué prescripciones o vínculos, pues servirán para orientar la tarea del Ejecutivo Provincial. El Plan lo adopta el mismo Consejo tras consultar con la Comisión de Planeamiento Provincial, las autoridades de las provincias vecinas, los ayuntamientos, las circunscripciones para la gestión del agua, los ministerios relevantes y, en las provincias de frontera, con las autoridades transfronterizas. Su aprobación definitiva corre a cargo del Ministerio de Vivienda, Planeamiento y Medio Ambiente, quien consulta con la Comisión Nacional de Planeamiento si el Plan cumple o no con las directrices nacionales, y proceder de acuerdo a esto.

A nivel municipal, el Consejo Municipal, elegido por el Municipio, se encarga de elaborar e implementar los planes locales. A este nivel, las consultas oficiales, tanto horizontales como verticales, no son formales, sino que las lleva a cabo el ayuntamiento si lo considera necesario, incluso pudiendo formar una especie de “comité

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científico” con consultores externos a la administración. De todas formas, casi todos los municipios tienen su propio departamento de urbanismo. Dos son los instrumentos de que dispone el Municipio para ejecutar su propuesta de ordenación urbanística: el plan estructural y el plan de zonificación. El primero es un esquema para planificar el futuro desarrollo, y que puede incluso elaborarse de común acuerdo entre varios ayuntamientos. Comprende: una descripción del desarrollo más conveniente para el municipio, pudiendo ésta incluir consideraciones para las áreas que no se prevén urbanizar, acompañándola eventualmente de un programa de actuación; documentos gráficos que la ilustren; una explicación de las ideas, consultas e investigaciones que han orientado su redacción. La elaboración de planes estructurales no es obligatoria, y su vigencia es de 10 años. El plan lo adopta el mismo Consejo Municipal tras un período público de consultas. Su aprobación definitiva corre a cargo del Ejecutivo Provincial, que solicita asesoramiento al inspector regional de la Agencia Nacional de Planeamiento. No tiene carácter vinculante, aunque la Provincia pueda usarlo para obligar al Municipio a modificar su Plan de Zonificación. El Plan de Zonificación es de una naturaleza completamente distinta, similar a nuestros PGO: sus decisiones son vinculantes para el ciudadano y el gobierno local. Es obligatoria su redacción para las zonas urbanizables, pero no en zona urbana (aunque casi siempre exista, pues facilita la toma de decisiones sobre determinadas transformaciones), y entre otras cosas sirve para aprobar o denegar los permisos de construcción y urbanización, obligar a los promotores a correr con la construcción de ciertos servicios públicos y para la compra forzosa de suelo. Además de sus funciones legales, provee de certidumbre a los propietarios y promotores respecto a los procesos de urbanización futuros, y es en función del mismo que el Estado decide ayudas de financiación para los municipios. Su validez es de 10 años, aunque como ocurre con los Planes Regionales, no rescinde al cabo de los mismos. Los contenidos y normas del plan los define el propio Municipio, que es quien lo adopta en Consejo Municipal. El Ejecutivo Provincial puede no aprobarlo, y el Gobierno Nacional rechazarlo por considerar que no se adapta a las directrices definidas en

el Informe Nacional; igualmente, tanto la Provincia como el Ministerio de Vivienda pueden intervenir directamente en el plan de zonificación cuando se trate de la ejecución de un proyecto de interés nacional o regional, recurriendo a la conocida como “ley NIMBY”, aunque el actual gobierno esté pensando en eliminarla y hacer siempre prevalecer el criterio de los Ayuntamientos.Porque el Plan de Zonificación es legalmente vinculante, es inflexible, pero cualquier sistema de planeamiento necesita ser flexible, por lo que se han introducido previsiones de revisión, exención y elaboración. Entre las más conocidas, y más criticadas, está la denominada del “artículo 19”, según la cual el Ayuntamiento puede otorgar licencias de urbanización o construcción en áreas no contempladas por su Plan de Zonificación, pero con la garantía de que serán incorporadas en éste, y de que se ajustan a lo que éste especificará. La Provincia, si existe un Plan Estructural Municipal, puede interponerse de acuerdo a lo que éste especifique y si considera que son contradictorios, pero en la realidad el “artículo 19” es práctica habitual sobre todo para la adquisición de nuevos terrenos por el Ayuntamiento (antes de que el Plan de Zonificación genere expectativas económicas y con ellas un aumento especulativo del precio del suelo) y últimamente para acelerar los trámites de ejecución de proyectos de iniciativa privada que el Ayuntamiento considera pueden repercutir positivamente en el desarrollo económico de su Municipio, además de limitar los gastos de urbanización por parte del Ayuntamiento, que aunque normalmente los recupera, más las plusvalías generadas por la urbanización, con la venta o alquiler de suelo a los promotores, resulta una inversión no exenta de riesgo y cuyo beneficio no se recupera de manera inmediata.

El Plan de Zonificación no sólo está pensado para controlar el crecimiento, sino para promoverlo; la dificultad de su redacción hace que los Ayuntamientos sólo lo elaboren para aquellas áreas que pretende transformar, o para responder a las iniciativas privadas de urbanización, si las considera convenientes. Es en esta línea que el actual gobierno pretende modificar la Ley de Urbanismo de 1965, otorgando mayor autonomía a los ayuntamientos frente a las provincias y el Estado, pues como se ha visto, todavía mantienen su derecho de veto respecto a los Planes de

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Zonificación. Además, pretende que el Plan de Zonificación cubra la totalidad del territorio municipal, con vistas a acelerar el otorgamiento de licencias, para evitar que éstas tengan que someterse a la Provincia en ausencia de Plan de Zonificación. Por último, pretende hacer del “artículo 19” un procedimiento ordinario y no extraordinario, de modo a flexibilizar las posibles modificaciones de los Planes de Zonificación. El mensaje es: descentralización, desregulación, desarrollo y ciudadanos bien informados, para que puedan tomar partido en los procesos de transformación, no sólo alegándolos sino promoviéndolos.Lo que es evidente es que la “crisis” (según el actual gabinete) del modelo de gobierno tripartito vigente, puede que se deba menos al desarrollo multinivel de los procesos que a las actuales demandas de transformación del suelo. Por un lado, ya se ha comentado el papel subsidiario que la administración local tiende a desempeñar en dicha transformación, y esto es así por varios motivos: el primero, la descentralización promovida por el Decreto Heerma (1986), que recortó las ayudas financieras desde el Estado a los Ayuntamientos; segundo, que el desarrollo urbano de los municipios se fundaba en la construcción de vivienda, casi toda pública (financiada por el Estado y coordinada por ellos), mientras que desde los 90, no sólo los repetidos mensajes lanzados desde el gobierno central para favorecer la descentralización de las actividades económicas desde las grandes cuatro ciudades al resto del territorio, sino y sobre todo el auge económico, dicho desarrollo urbano incluye y casi se fundamenta en las áreas industriales, los centros comerciales y de ocio, y la vivienda privada, desarrollos en los que los ayuntamientos apenas participan. Por otro lado, la metáfora territorial nacional del Randstad con un “corazón verde” en su centro se ha revelado como insuficiente para construir políticas locales coherentes con las políticas generales, tema que se abordará en el apartado siguiente.

2.1.3. El “nuevo mapa” de los Países Bajos: crisis del modelo.

En este sentido, el mapa elaborado en 1997por la Fundación “El nuevo mapa de los Países Bajos”, no hizo sino contribuir al debate sobre la aparentemente consolidada capacidad de proceder de una única metáfora territorial nacional, al mismo tiempo que desveló nuevas dinámicas de transformación del territorio que habían permanecido ignoradas u ocultas por la respetabilidad de la que el “corazón verde” gozaba en el imaginario nacional. Por ejemplo, un esfuerzo cartográfico de esta envergadura contribuyó a redefinir los límites del Randstad, ampliándolos hacia el Sur, hacia Brabante, “la provincia que más rápidamente ha crecido de toda Holanda”, así como a adoptar un nuevo término que diera cuenta del cambio operado: la Metrópolis del Delta. Igualmente contribuyó a dar la alarma sobre la realidad del “corazón verde”, en especial alrededor de Schiphol (Hoofddorp) y entre La Haya y Rótterdam (Zoetermeer), donde el Randstad ha crecido más que en ningún otro sitio, y a iniciar acciones urgentes para preservarlo y evitar su continuo apolillamiento por procesos de urbanización cada vez más abusivos e incontrolados.La importancia de estas cartografías, empeñadas en registrar los cambios operados en el territorio, los deslizamientos entre su desarrollo actual y el previsto por las administraciones competentes, los posibles conflictos entre las ambiciones proclamadas desde la administración central y la ejecución de los planes a cargo de las administraciones locales, es clave, como volveremos a ver en el caso italiano. Y es clave porque: desde un punto de vista práctico, y contrario a lo que pueda parecer, no socavan el consenso sino que lo refuerzan, ya que indirectamente contribuyen a crear un catálogo de buenas y malas prácticas; además, desde un punto de vista conceptual, redefinen los términos del consenso, las metáforas o imágenes conceptuales sobre las que se apoya la negociación, sus cambios y permanencias. “El nuevo mapa” (“De Nieuwe Kaart”) hizo visible por vez primera todos los proyectos aprobados por las distintas administraciones competentes para la ejecución de planes urbanísticos hasta el 2005, y de acuerdo a las directrices

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establecidas por el 4º Informe Nacional Extra: en total 2.650 proyectos, 2.000 de urbanización y 650 de planes de infraestructura viaria y verde. El principal objetivo que la Fundación se marcó para elaborarlo era el de visualizar la forma en que se estaba urbanizando el país. Con ello pretendían sacar a la luz los riesgos que una excesiva compartimentación de las competencias de planeamiento tenían para la “imagen final”. Según la Fundación, que empezó siendo un organismo independiente hasta que fue absorbida en el 2000 por el Ministerio de Vivienda, la urbanización del país todavía era muy sectorialista; a escala ministerial cada uno se ocupaba de lo suyo: el de Obras Públicas de las carreteras, el de Vivienda y Ordenación del Territorio de la residencia, el de Pesca y Agricultura del espacio no construido. A escala municipal, los municipios se veían como enemigos entre sí, como competidores en una lucha por conseguir las subvenciones otorgadas desde el Estado. Este aspecto, como se ha visto visto, constituye el punto débil del planeamiento holandés desde su 4º Informe Nacional y hasta nuestros días. Ya en 1996, tras aprobarse el “Informe sobre la Arquitectura” (Architectuurnota), la falta de coherencia entre planes de distinta escala y la desconexión entre las políticas ministeriales adquirió protagonismo nacional. “El nuevo mapa” coloca el dedo en la llaga y revela: la ausencia de articulación entre lo que existe y lo nuevo; el descuido con que se ha tratado el espacio no urbanizado, hipotecando lo desarrollos futuros; el desequilibrio entre la superficie urbanizada y la de espacios libres (25.000 ha urbanizadas y 250.000 ha de verde), desequilibrio que pone de relieve la desigual capacidad de gestión de los municipios y de las provincias, los primeros a cargo de la urbanización, de la construcción, las segundas ocupadas del paisaje y de la protección de espacios verdes; lo infundado del fantasma que ha orientado la planificación holandesa durante 50 años, “Holanda no está llena”, proclama, tan sólo el 8% del suelo total holandés está construido, frente al 70% dedicado a la agricultura. Las apuestas de la Fundación son, primero, conferir más competencias a la Provincia: el verde se puede convertir en un elemento estructurador del territorio, tanto por la superficie que ocupa como por su importancia para articular los diversos elementos entre sí. Y segundo,

reorientar los esfuerzos de la ordenación del territorio: no se trata, como en momentos anteriores, de evitar la urbanización descontrolada del territorio, desembocando en “remiendos naturales” entre la a veces abusiva urbanización, sino de proyectar conjuntamente los nuevos desarrollos rojos (edificado) y verdes (no edificado).

Los planos se elaboraron a escala 1:10.000. El empeño del Ministerio de Vivienda, actualmente a cargo, es que el plano se actualice cada 5 años, acabandose de publicar su primera revisión.

Imagen 2.13. Norte del Randstad.

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Imagen �.��. Sur del Randstad.

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2.1.4. Los Países Bajos hacia el 2030.

Entre diciembre de 1997 y marzo de 1998, la Agencia Nacional de Planeamiento, organizó una serie de encuentros para indagar cuál sería el aspecto de los Países Bajos en el 2030, con una clara voluntad de recoger puntos de vista para la redacción del 5º Informe Nacional. El resultado de dichos encuentros se compiló en un informe de título “Los Países Bajos 2030. Indagaciones sobre las perspectivas espaciales” (Nederland 2030. Verkenning Ruimtelijke Perspectieven), y consistió en la propuesta de cuatro posibles escenarios de desarrollo espacial. Aparte de que su influencia pueda ser más o menos visible en el 5º Informe finalmente redactado, lo que interesa resaltar aquí es la metodología adoptada, basada en la construcción de escenarios. Como indica Salet (1998) a propósito de esta experiencia, lo principal es identificar las claves del debate. Para ello, lo primero es reducir la variedad de opciones mediante la elaboración de imágenes estratégicas para el futuro. Lo siguiente es que dichas imágenes estratégicas se refieran a lo que se percibe como conflictos en el seno de la sociedad, ya que, por ejemplo, nociones espaciales como “dispersión” o “concentración” están desprovistas de un significado absoluto, y su validez depende de las cuestiones económicas, sociales o ecológicas a las que se pretende responder. Por último, la posible solución a dichos conflictos debe vincularse a los actores que la ejecutarán, y a sus capacidades respectivas.Como “claves” o “tareas” se definieron: 1) las demandas espaciales y la diferenciación entre el campo y la ciudad; 2) los efectos de la movilidad y de las infraestructuras; 3) el desarrollo sostenible bajo una perspectiva internacional; 4) la diversidad social como oportunidad; 5) la gestión de las transformaciones; 6) la importancia de la naturaleza, el paisaje y la biodiversidad.

Los escenarios se condensaron en cuatro, que se examinan brevemente a continuación:

-La paleta (Palet) propone una suerte de “anarquía”, donde cada ciudadano dispone de libertad para organizar su entorno vital, dando lugar a una gran variedad de espacios.

Cada cual puede decidir dónde desea poner su casa, y los promotores escogen los emplazamientos que creen les van a reportar más beneficios. Las zonas agrícolas desaparecen, liberando más espacio. Las empresas se colocan tanto en la ciudad como fuera de ella, y sin tener en cuenta la proximidad de las zonas residenciales. Esto motiva que la gente tenga que viajar más, pero como el medio de transporte de transporte utilizado es básicamente el coche, el servicio de transporte público se reduce y confía a empresas privadas, que sólo explotan las líneas rentables. Se construyen más carreteras, que están cada vez más colapsadas, por lo que las empresas deciden recurrir a la tecnología y a las posibilidades que ofrece, como el tele-trabajo. También hay espacios verdes, aunque éstos reduzcan su tamaño y aparezcan mezclados con las zonas residenciales y productivas. Algunas asociaciones para la protección de la naturaleza se dedican a comprar suelo para ligar las superficies verdes entre sí. A consecuencia de la dispersión, las ciudades se vacían, y sus habitantes y gobiernos hacen todo lo posible para mejorarlas. Los ciudadanos y las empresas comparten con el Estado la responsabilidad de ordenar el territorio: el Estado vigila que se mantenga un cierto nivel de calidad, y la inversión privada se encarga de llevar adelante las transformaciones.

-El paisaje hecho de parques (Parklandschaap) trata de encajar cuanto más posible en el menor espacio disponible, reduciendo al mínimo los efectos indeseados. La ciudad y el campo van de la mano: se construyen ciudades jardín en el centro de las ciudades y pequeñas áreas industriales dentro de parques. Las zonas residenciales y las de ocio se combinan, y todo el mundo puede escoger dónde quiere vivir, aunque para ello deban recorrer grandes distancias. Pero los coches ya son ecológicos, y los atascos se evitan por la dispersión extrema y a escala reducida de los asentamientos. También hay transporte público, aunque sea a escala regional y no local, y los equipamientos, las tiendas, los cines se colocan precisamente alrededor de las estaciones. La agricultura cumple un importante papel para la tutela de las zonas verdes. Los paisajes culturales también se mejoran: las viviendas, empresas y equipamientos que vienen a instalarse a ellos tratan de

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reforzar sus peculiaridades, acoplándose según se trate de un pólder o de una zona ribereña. El Estado se encarga de fijar los objetivos para una adecuada cualidad espacial, y los ayuntamientos y las provincias los desarrollan en sus planes regionales.

-El país de los flujos (Stromenland) opta por la descentralización concentrada a lo largo de la infraestructura internacional. El transporte y el agua son los elementos que estructuran el espacio: la economía se desplaza a gran velocidad por las vías y el agua lo hace lentamente a través de ríos y canales, y las viviendas se colocan en el medio. Los lugares para vivir y trabajar se integran en la naturaleza. El transporte público llega a todas partes, y las ciudades se convierten en centros de intercambio. Las distintas vías de transporte se agrupan y se convierten en corredores, y las zonas industriales se acercan lo más posible a ellos. Las ciudades se expanden, dejando grandes superficies de agua entre los nuevos crecimientos. La agricultura se hace más intensiva, reduciendo su consumo de suelo y colocándose junto a las industrias, pues se desvincula del terreno. Abundan las marismas, las zonas de retención naturales, se re-naturalizan las dunas… El Estado invierte en grandes proyectos para la infraestructura de transporte y para el agua.

-El país de las ciudades (Stedenland), donde el acento se pone en la reestructuración de las ciudades y en su crecimiento compacto. Las ciudades se han convertido en un lugar atractivo donde vivir y donde hacer negocios. La economía de servicios está en auge. Hay grandes espacios verdes, para todos, seres humanos y animales, incluso para el agua. La agricultura se diversifica: los invernaderos se acercan a las zonas urbanas, proliferan los métodos ecológicos de cultivo, y algunos agricultores se dedican a tareas de tutela del paisaje. El Estado desempeña un fuerte papel, elaborando planes muy detallados que provincia y municipios ejecutan en cooperación con los inversores privados.

Los escenarios, obviamente, no se produjeron con el fin de escoger la opción adecuada, sino para explorar las posibilidades y probables consecuencias que ciertas

opciones de desarrollo tendrían en el territorio No obstante, el comportamiento de los mismos se evaluó con la ayuda de indicadores respecto a las “tareas” de partida, revelando que una combinación de los dos últimos examinados resultaría la más ventajosa en las zonas bajo una mayor presión urbanizadora, mientras las dos primeras se adaptarían mejor a las zonas bajo una menor presión. Los trabajos previos sirvieron además para explorar nuevos instrumentos de análisis o intervención que se incorporarían a posteriori en el 5º Informe; quizá entre los más destacados esté la propuesta del despacho de paisajistas H+N+S para leer el territorio de acuerdo a tres capas, de substrato, de redes y de ocupación, desarrollado para en el escenario “El país de los flujos”; o la aplicación de contornos para delimitar claramente lo que es urbanizado de lo que no lo es ni puede serlo, desarrollado inicialmente en el escenario “El país de las ciudades”.

Imagen 2.15. La paleta (Palet). Imagen 2.16. El paisaje hecho de parques (Parklandschaap).

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Imagen 2.17. El país de los flujos (Stromenland). Imagen 2.18. El país de las ciudades (Stedenland).

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2.2. La 5ª Nota.

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A finales del 2000 el gobierno presentó públicamente el 5º Informe Nacional de Ordenación Territorial. El documento, denominado “Construir y compartir el espacio” (“Ruimte makken, ruimte delen”), parte de algunas premisas claras como la enorme competencia por el suelo, el bien más escaso y preciado; la influencia creciente de las corrientes externas o la considerable demanda de vivienda, empleo e infraestructuras que presiona al mantenimiento de áreas de agricultura extensiva.Parte además de una valoración crítica de los anteriores informes. Entiende que los tres primeros sirvieron para modernizar el país, pero que a partir del 4º Informe la orientación es dual: la economía había de ser estimulada, corrigiéndose a su vez las desventajas del crecimiento y priorizando la calidad del espacio urbano y del medio ambiente.Pero la consecución de los objetivos del 4º Informe se va retrasando, las previsiones de crecimiento se demuestran inadecuadas y no se alcanzan los estándares de calidad esperados. El impulso de la economía y los beneficios ambientales no avanzan conjuntamente. El 5º Informe debe corregir dichos desajustes, apostando por la calidad ambiental urbana y la de las áreas rurales. Holanda esta cambiando y la política espacial debe responder a estos cambios.

Una de las singularidades metodológicas de este 5º Informe, el último por ahora, consiste en haber partido de la evaluación de la demanda de espacio hasta el 2030, consultando a los otros ministerios acerca de sus necesidades: el de Economía (crecimiento demográfico y económico, que requiere más espacio para actividades productivas, y espacio suplementario reservado para el agua), el de Transportes (previsiones de ampliación de las redes viarias y ferroviarias) y el de Agricultura (aumento de espacios naturales y disminución de los agrícolas). De dicha evaluación infiere que la cantidad de espacio necesario es mayor que el que se ha previsto liberar de su función agrícola, de lo que deduce que para preservar la “cualidad” del desarrollo, se hace necesario recurrir a tres estrategias de intervención:-utilizar el espacio intensivamente, especialmente en las zonas urbanas, construyendo por encima y por debajo de

las infraestructuras, y utilizando eficazmente el espacio de las áreas industriales;-combinar funciones, sobre todo en las zonas rurales, por ejemplo desarrollando conjuntamente el espacio necesario para la retención del agua de los ríos con usos recreativos; -adaptar la utilización actual de las zonas rurales y urbanas a la demanda, por ejemplo reformando los centros históricos, recualificando viejas áreas industriales o, en el sector agrícola, desplazando funciones o transformando la producción extensiva en una intensiva y con preocupaciones medioambientales.

A continuación describe los cuatro ámbitos principales en los que pretende articular sus políticas: la posición de los Países Bajos en Europa, el contraste entre campo y ciudad, las “redes urbanas”, y el agua. Cuando se refiere a la situación del país en el marco europeo, introduce una importante novedad, que consiste en sustituir el término “Randstad” por “Metrópolis del Delta” (Deltametropool), conurbación que coloca en el mismo rango que la Cuenca del Ruhr y el “Diamante Flamenco”, y hacia la que el gobierno central adopta la responsabilidad de permitir que su potencial económico se desarrolle plenamente, mejorando las redes de transporte transnacionales, ampliando el aeropuerto de Schiphol, y aumentando la competitividad internacional del puerto de Rótterdam. En cuanto al contraste entre el campo y la ciudad, el Informe opta, como otros anteriores, por limitar el crecimiento por extensión de las ciudades existentes; se pretende evitar urbanizar nuevo suelo, transformando e intensificando el suelo ya urbanizado. En este sentido el Informe establece seis categorías para los ámbitos de residencia/trabajo, apuntando posibles directrices de desarrollo o reforma: centro-urbano (centros urbanos históricos y alrededores de estaciones de tren), zonas peri-urbanas (desarrollos de post-guerra), verde-urbano (polos de crecimiento y sitios VINEX), centros históricos, pueblos rurales, y ámbitos específicos productivos (zonas industriales sin vivienda). Con todo, cualquier transformación debe delimitarse previamente con la ayuda de contornos que definen las áreas posibles de crecimiento y las de protección, aunque esta distinción, por otra parte, se desdibuje al abordar las “redes urbanas”: en éstas, por tratarse de zonas

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fuertemente urbanizadas, el criterio que prima no es el de los contornos (campo y ciudad forman parte de una misma constelación) sino el de la infraestructura, favoreciendo la construcción de polos de centralidad en los nudos viarios y ferroviarios, y haciendo prevalecer el criterio de la accesibilidad frente a la proximidad para la localización de nuevos crecimientos, tanto residenciales como productivos. Por último, define el paisaje como interfaz tierra-agua, y considera las zonas verdes que se habían creado con objetivo de “taponar” las ciudades e impedir su conurbación como parte integrante de un sistema ecológico de espacios verdes, en el que necesariamente el agua debe tener cabida.

A partir de estudios muy detallados de la evolución anterior, y previendo que más de un cuarto del territorio cambiará su destino antes del 2030, se formulan escenarios deseables de destino del suelo. Estos deberán revisarse y reajustarse cada cuatro años, y a partir de ellos se definen las políticas espaciales, que deberán considerar: los ámbitos principales del Informe y las estrategias de intervención (examinados en el párrafo anterior), la estructura espacial, la calidad espacial, y las áreas de política innovadora.La estructura espacial deberá atender a los elementos relevantes de las tres capas según las que se articula el territorio:a) substrato: las condiciones naturales en que se dan estos cambios, prestando especial atención a los recursos agua y suelo; b) redes: de carreteras, trenes, puertos, aeropuertos y nodos de transferencia; c) ocupación: donde la gente reside, trabaja y emplea su tiempo libre, diferente en el campo y en la ciudad.

Además plantea un mayor énfasis en la calidad física, en la protección de los valores naturales, culturales e históricos, definiendo para ello unos criterios de calidad espacial que deberán ser respetados por todas las intervenciones y que hacen referencia a la diversidad espacial; a la estrecha funcionalidad entre residir, trabajar y emplear el tiempo libre; a la diversidad cultural; a la equidad social; sostenibilidad; al atractivo de los entornos urbanos y rurales y a la escala humana.Finalmente, las áreas de políticas innovadoras deberán

hacer hincapié en la relación con el resto de Europa, en la calidad del entorno urbano y rural, en la organización de “redes urbanas” y en la consideración del agua como territorio a ser proyectado, incluso como instrumento de transformación/urbanización.

2.2.1. La lectura del territorio (las tres capas).

Mientras los Informes anteriores se pueden considerar bastante precisos, ya que sus directrices iban acompañadas de planos en los que se localizaban las decisiones adoptadas, aunque fuera de forma transitoria, en el 5º Informe se definen las “reglas de juego”, pero no se localizan, sino que se deja al arbitrio de los otros niveles de gobierno el tomar la decisión de cómo, cuándo y dónde. Se trata pues de un informe estratégico, que aunque especifique la manera en que debe implementarse por las provincias y los municipios, no lo hace “concretamente”, esto es, no especifica sus competencias propias e irrenunciables respecto a los demás niveles. Lo que sí lleva a cabo es un análisis detallado de las tendencias espaciales y de sus implicaciones para la ordenación del territorio, básicamente la necesidad de re-urbanizar, de ampliar la escala y de descentralizar hasta bien lejos del Randstad.

Algunos aspectos tratados son:-los municipios de tamaño medio (entre los 10.000 y los 100.000 habitantes) son los que más han crecido;-la cuota de vivienda se compra ha aumentado a costa de la de alquiler pública;-las oportunidades laborales han crecido en las provincias de Utrecht, Flevoland (Almere) y Holanda-Norte (Ámsterdam);-las empresas se organizan en redes internacionales, y dependen cada vez menos de su implantación geográfica;-la suburbanización ha modificado lentamente el paisaje, convirtiéndolo en una extensión urbanizada de la surgen aquí y allá centros compactos;-la función central de las ciudades históricas se ha desplazado a nuevos lugares, como Schiphol, que tiene todo lo que hace a las ciudades, ciudades;-la cultura contemporánea se caracteriza por el

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consumismo y el énfasis en los aspectos visuales, con indudables consecuencias espaciales;-aun siendo las distancias por la movilidad obligada las más largas que el conductor privado recorre, le siguen de cerca la relacionadas con la movilidad voluntaria: 29.7 % de la distancia recorrida por persona/día fue desde o hacia el trabajo; 23.5% fue por motivos de índole social; 12.6% para realizar compras; y el 15% por motivos de ocio o deporte; la distancia media recorrida por el 90% de usuarios de vehículos privados es de unos 40 Km.Con vistas a modificar las tendencias espaciales actuales, esto es, a relacionar dichas tendencias con una posible política de ordenación, el 5º Informe propone recurrir al marco conceptual definido en la estructura espacial, y que consta de las tres capas: substrato, redes y ocupación.

La cuestión es si este marco conceptual es capaz o no de definir las reglas del juego. En cuanto a la capa “suelo”, se enfatiza la necesidad de contar con el agua en cualquier nuevo desarrollo, pues la crecida del nivel del mar obliga a complementar las obras de contención que en su momento se realizaron en el Delta y de canalización de los ríos principales con nuevas intervenciones que “den más espacio al agua”. De las redes se subraya el cambio de escala operado (el territorio se usa de una manera ampliada, no restringida a los centros urbanos tradicionales) aunque apenas se recurra a términos urbanísticos para explicarlo, y menos se plantean proyectos de intervención concretos que ilustren las consecuencias espaciales de dicho uso ampliado (o “alargado”, como prefieren definirlo algunos urbanistas italianos, para subrayar su fuerte independencia con el trazado de las vías); se introduce, eso sí, el concepto de “redes urbanas”, quizá la aportación fundamental del 5º Informe, del que más o menos se sabe que es una ciudad más grande, debido a la facilidad con que sus habitantes se desplazan a su través. Finalmente, en la capa ocupación es donde encontramos la definición del único instrumento que ordenará las transformaciones: la definición de contornos que delimiten las áreas posibles de crecimiento, y que distingue entre contornos rojos y verdes.

Aunque la lectura del territorio por capas, tal y como aparece en el Informe, no estuvo exenta de críticas.

Primero, la pertinencia de separar la capa del suelo como si se tratara de un estrato natural, cuando en realidad en los Países Bajos es un substrato casi totalmente artificial (Colebrander, 2001); incluso se ha debatido hasta qué punto dicha lectura podría entrar en conflicto con la estructura agrícola, pues las transformaciones antrópicas del territorio aparecían en segundo lugar frente a las medioambientales (Frieling, 2002). Un segundo aspecto fue la total ausencia de una toma de posición respecto a las funciones centrales de las ciudades existentes: la ciudad se ha alargado o desparramado, pero ¿cómo se piensan reciclar o incorporar los centros tradicionales a esta transformación? Y un tercero fue la poca seriedad con que se tomó el agua como posible instrumento de urbanización, y más en general, el escaso desarrollo conceptual de la lectura por capas, así como de su posible aplicación a proyectos concretos (Sijmons, H+N+S, 2002).De todos modos, no se puede negar la relevancia de una interpretación del territorio en tres capas, ya que secciona adecuadamente los factores que influencian la ordenación del territorio, cada uno con sus propias dinámicas y especificidades. Además, provee la base conceptual necesaria para re-fundar la planificación sobre el “desarrollo sostenible”, al indicar que cualquier posible transformación del suelo debe hacerse considerando simultáneamente las tres, con independencia de la escala de la intervención, y buscando la manera de complementarlas entre sí. Evitar que la urbanización del territorio se convierta en una suma de intervenciones sectoriales, pretendidamente independientes entre sí, constituye el principal objetivo de dicha lectura, aunque el talón de Aquiles del 5º Informe sea precisamente traducir esta interpretación de las tres capas en acciones proyectuales, tanto en cuanto a su diseño como a la programación, pues los horizontes temporales de cada capa varían enormemente: no se tarda lo mismo en construir una casa que una autopista que una franja de desbordamiento natural para el río.

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2.2.2. El proyecto del territorio: delimitación del crecimiento (Rode en groene contouren).

La definición de contornos que delimiten las zonas en las que se puede crecer (contorno rojo) de las que no (contorno verde), quedando un espacio intermedio entre ellas de estatus indefinido (supuestamente de equilibrio), es el único instrumento al que el 5º Informe hace referencia para ordenar las transformaciones del territorio.Su precisa delimitación es tarea de las provincias y municipios, aunque se deban tener en cuenta, especialmente para el verde, los espacios protegidos definidos por el gobierno nacional, debido a su valor cultural o natural. La extensión del contorno rojo sólo es posible si se demuestra que las previsiones de desarrollo no pueden realizarse en su interior, previsiones que se elaboran de manera conjunta para toda la Provincia, y que deben revisarse cada cinco años.

Los Informes Nacionales anteriores pusieron sobre todo el énfasis en orientar la urbanización, para evitar su dispersión descontrolada sobre el territorio, mientras que el 5º Informe, al mismo tiempo que habla de “redes urbanas” y define la dispersión y fragmentación como características esenciales del espacio contemporáneo, decide adoptar un instrumento casi de zonificación para contener el crecimiento de las ciudades existentes. Las reacciones en cualquier caso han sido muy adversas: por parte de los Municipios, porque no se les deja espacio para que crezcan; por parte de las Provincias, debido a la dificultad de trazar el contorno de los posibles crecimientos (¿en base a qué? Y ¿con qué medios?); para los profesionales del planeamiento, porque se considera un paso atrás, que niega todos los resultados obtenidos con instrumentos más estratégicos, que además de resultar menos dogmáticos, favorecen el consenso permitiendo así responder a las variadas y a veces conflictivas demandas espaciales de los actores implicados en la urbanización del territorio. De todos modos, la elasticidad entre el contorno rojo y verde podría permitir implementar una política del suelo que deje más flexibilidad a los Municipios a la hora de programar su crecimiento, evitando la solución de emergencia durante la construcción de sitios VINEX

de vender el suelo sin recuperar las plusvalías de la urbanización o de incluso declinar el privilegio que la ley les otorga de ser los primeros compradores y de abonar un precio que no incluya los incrementos de valor especulativos.Otro de sus aspectos positivos, que el mismo Informe menciona, es que de la interacción conjunta de las estrategias definidas por el Informe (intensificación-combinación-transformación) y el trazado de contornos podrían surgir propuestas bien innovadoras respecto a la reutilización del suelo ya urbanizado, induciendo a plantearse por ejemplo el desplazamiento de los invernaderos fuera de las áreas de crecimiento posible alrededor de las ciudades y hacia las zonas definidas como industriales, la búsqueda de equilibrio entre las áreas ya urbanizadas que se ceden al agua y nuevos crecimientos que se articularían en torno a ella.A pesar de todo, la delimitación de contornos resulta a todas luces insuficiente para implementar las políticas nacionales a nivel de la Provincia o del Municipio, aunque su uso se justifique por una necesidad de descentralizar, de otorgar mayor autonomía a los gobiernos locales y provinciales en materia de planeamiento. El discurso conceptual del 5º Informe sobrepasa con creces las distinciones entre lleno/vacío, cerrado/abierto, edificado/vacante que han de servir para delimitar el crecimiento y evitar el “desmigajamiento” del paisaje.

2.2.3. Redes urbanas: la Metrópolis del Delta.

La Metrópolis del Delta (Deltametropool) ocupa una parte sustancial del 5º Informe, aunque su introducción no venga precedida de ningún encuadre conceptual. Como idea, la “Metrópolis del Delta” tuvo su origen en un grupo de empresarios que se asociaron para hacer presión en instancias gubernamentales sobre la necesidad de convertir el Randstad en una metrópolis, con categoría suficiente como para entrar en concurrencia con otras grandes ciudades del contexto europeo. En 1997, este grupo empieza a sustituir el término Randstad por el de Deltametropool, consolidándose en 1998 a raíz de la publicación del libro Het Metropolitane Debat, auspiciado por el Ministerio de Vivienda, Ordenación Territorial y

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Medio Ambiente. En el año 2000, lo que empezó como un grupo de presión se convierte en una asociación en la que participan las 12 ciudades del Randstad (Ámsterdam, Rótterdam, La Haya, Utrecht, Dordrecht, Delft, Zoetermeer, Leiden, Haarlem, Haarlemmermeer, Zaanstad y Almere), las cámaras de comercio, las corporaciones de vivienda y las circunscripciones del agua, además de otras variadas organizaciones. Durante la elaboración del 5º Informe esta idea empieza a jugar un papel, ya que se entiende que el concepto de “ciudad compacta” empleado en el 4º Informe empieza a ser insuficiente en ciertos lugares donde el territorio está fuertemente urbanizado y sometido a grandes presiones, por lo que se incluye el concepto de “redes urbanas” ya aludido, siendo la Metrópolis del Delta una de ellas, si no la más importante. A mayores, la Metrópolis del Delta es de los elementos sobre los que el Informe dirige mayor atención y sobre los que promulga directivas, al contrario de casi todos los demás temas que aborda, de los que ofrece meras directrices. Entre las más importantes se encuentran: la de permitirle crecer sobre el flanco interior del “corazón verde” (planteando incluso modificar sus límites, definidos por vez primera en el 4º Informe) y sobre las zonas verdes que el 2º Informe había decidido preservar para evitar la conurbación de las cuatro ciudades principales; y la de proveer una conexión rápida entre sus ciudades, sea intensificando las conexiones existentes o construyendo, a largo plazo, una conexión especial rápida, y cuyos costes correrían sólo parcialmente a cargo del Estado. También recomienda que el crecimiento se haga según el modelo de bulbos, o de unidades medianas “enganchadas” a la red ferroviaria existente, tratando de evitar en la medida de lo posible su unión.De todas formas, la Metrópolis del Delta comenzó a tener una vida independiente dentro del Ministerio de Vivienda desde su mención oficial en el Informe Nacional. La Agencia Nacional de Planeamiento ha creado un grupo específico de trabajo dedicado a su estudio y posible ordenación, convocando la colaboración de diversos estudiosos y arquitectos; la misma Asociación homónima organizó un taller para explorar las posibilidades de convertir el antiguo Randstad en una gran ciudad, coordinado por el despacho One Architecture y en el que participaron arquitectos tan destacados como H+N+S,

Luigi Snozzi, Teun Koolhaas y OMA. Precisamente la propuesta de éste último de tratar la Metrópolis del Delta como una urbe compuesta por dos sistemas separados, el ala Norte (Ámsterdam-Utrecht) y el ala Sur (Rótterdam-La Haya), convirtiéndose ésta en una conurbación de redes y dejando a Ámsterdam como una ciudad independiente, que sigue el modelo de la ciudad concéntrica clásica, es la que parece tener más futuro en estos momentos. Pero es tal la cantidad de informes que ha generado en tan corto tiempo, que la Agencia de Planeamiento ha encargado su síntesis para poder introducir los cambios pertinentes en el nuevo Informe de Planeamiento que está redactando, esperado para enero del 2004.No obstante ya se comentaba con anterioridad la tendencia histórica del planeamiento holandés de hacer planes para discutirlos y no para construirlos. El armazón administrativo es tan compacto y potente que parece funcionar por sí mismo, retroalimentándose con los propios documentos que produce, que son abundantes, y aparentemente despreocupado de las posibilidades de culminación de ciertas iniciativas. También se ha visto que los proyectos sí llegan a ejecutarse, transformando no sólo la apariencia sino el funcionamiento de ciudades como Rótterdam o Ámsterdam, y que los errores durante el proceso de su implementación también se corrigen en las revisiones que cada cinco años se hacen de las Decisiones Fundamentales de Planeamiento Nacional. En definitiva, el planeamiento holandés nos ha demostrado la increíble capacidad que tiene de re-inventarse a sí mismo cada década, quizá inspirado por la buena dosis de pragmatismo de una sociedad se dice que regida por los principios del “modelo pólder”, del consenso a cualquier precio.

Imagen 2.19. Demandas espaciales (5º Informe Nacional - PKB1).

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Imagen 2.20. La capa “substrato” en los Países Bajos (5º Informe Nacional - PKB1).

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Imagen 2.21. Descripción pormenorizada de la capa “substrato” en los Países Bajos (5º Informe Nacional - PKB1).

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Imagen 2.22. La capa “redes” en los Países Bajos (5º Informe Nacional - PKB1).

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Imagen 2.23. Descripción pormenorizada de la capa “redes” en los Países Bajos (5º Informe Nacional - PKB1).

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Imagen 2.24. La capa “ocupación” en los Países Bajos (5º Informe Nacional - PKB1).

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Imagen 2.25. Descripción pormenorizada de la capa “ocupación” en los Países Bajos (5º Informe Nacional - PKB1).

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Imagen 2.26. Imágenes de la estructura espacial: ecológica, económica, paisajística, cultural (5º Informe Nacional- PKB1).

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2.3. El desmantelamiento: Nota Ruimte.

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Los Países Bajos, en algunos momentos entendidos como “el paraíso del urbanista” (Faludi, 2003), están desmantelando su política de planeamiento territorial a escala nacional con el mismo rigor con que desmantelaron su otrora tan admirada política de vivienda de promoción pública. Si en aquella ocasión el detonante fue el Decreto Heerma (Nota Volkshuisvesting, 1986), seguido del 4º Informe Nacional de Ordenación Territorial (VINO, 1988) y su suplemento (VINEX, 1990), ahora se trata de una nueva Ley del Suelo (Nota op de Ruimtelijke Ordening), a punto de aparecer, y que sustituiría a la de 1965, y de un nuevo informe nacional territorial, o más precisamente, de una revisión del 5º Informe Nacional, que pretende compendiar en un único documento, el “Informe Espacio” (Nota Ruimte), el citado plan, el 2º Plan de Ordenación de Espacios Verdes (SGR2) y el Plan Nacional de Infraestructuras (NVVP), y que se espera salga a la luz pública a principios del 2004.

Mientras tanto el 5º Informe se ha utilizado por el Ministerio de Vivienda para juzgar iniciativas nacionales, provinciales y municipales de planeamiento, con categoría de “ley transitoria”. Como se ha mencionado, el 5º Informe de Planeamiento no alcanzó su estatus de Decisión Fundamental, al interrumpirse su aprobación a comienzos del 2002 por la proximidad de las elecciones, y la Ley de Urbanismo vigente no especifica si el gobierno, en el ejercicio de su responsabilidad de supervisar los planes de las Provincia y de los Municipios, deba basarse en el Informe Nacional o en la Decisión Fundamental. La actual composición del Ministerio tacha al 5º Informe de “centralista y dirigista”, cuando todos los debates precedentes lo consideraban demasiado impreciso: su radical apuesta por el “desarrollo” en contra del “control”, lo convirtió en un documento estratégico cuya forma definitiva dependía de lo que los ciudadanos y demás actores sociales decidieran. De hecho el 5º Informe fue en cierto modo incapaz de escoger un modelo territorial: el análisis de las “redes urbanas” no desembocó en una política que tratara de reorientar las tendencias espaciales, de establecer compromisos entre lo que era factible y lo que no lo

era (para empezar, la cuestión tan repetida en su texto definitivo respecto a la necesidad de “construir entornos de calidad” es un instrumento de dudosa eficacia para decidir si algo es o no factible). El 5º Informe renunció a proponer una visión de ordenación territorial y se disfrazó de “acomodador” del espacio (Derksen, 2003), “acomodando” las distintas demandas al “limitado” espacio de que el país dispone. Si bien supuso la revisión conceptual de las dos metáforas en torno a las que ha girado el planeamiento en los Países Bajos durante los últimos 50 años, no es menos cierto que no llegó a elaborar propuestas acordes a esta nueva configuración. Cada vez se habla menos del Randstad y más de la Metrópolis del Delta, que además no consiste en un anillo uniforme sino que está claramente diferenciada en varias “alas” con dinámicas territoriales diversas; el “corazón verde” ya no se aborda como un espacio unitario, sino como un ámbito que agrupa espacios de características diversas, y por tanto necesitado de diversos grados de protección. Pero las decisiones fundamentales parece que se hubieran encomendado a posteriores Informes: nada se dice acerca de limitar o no el crecimiento urbano a lo largo del borde del “corazón verde”, sea inscrito o circunscrito, sea uniforme o no, o su contraria, la de hacer primar las diferencias, disponiendo que la riqueza natural y medioambiental de su parte este es algo definitivamente a proteger mientras que el grado de urbanización del oeste recomienda que los espacios vacantes que queden se destinen a usos recreativos e incluso se edifiquen; nada se dice acerca de continuar interviniendo en el Randstad como si se tratara de una unidad o bien optar por políticas disímiles de acuerdo a las dinámicas existentes. Sin embargo, el nuevo informe no augura novedades en este sentido; los documentos hasta ahora publicados consideran que el Estado debe encargarse de acomodar las variadas demandas espaciales, y no de escoger las mejores opciones de desarrollo; además, y siempre según el actual gobierno, los grandes problemas espaciales del país ya están resueltos, por lo que la misión del gobierno se orientará preferentemente a cuestiones de procedimiento y no de programa.

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2.3.1. Hacia la integración de las distintas administraciones en una estrategia de planeamiento común.

Un aspecto que se reconoce como valioso en el futuro “Informe Espacio” es el de haber sido capaz de promover la integración de los Ministerios de Agricultura y Obras Públicas en la elaboración de un nuevo Informe Nacional, y con ello reiniciar el viejo debate sobre la necesidad de documentos comprehensivos y lo menos sectoriales posible, y el menos viejo acerca de enfatizar los procesos de implementación de los planes (Notie van Ruimte). En un país como los Países Bajos, en el que los desarrollos se han hecho depender estrechamente de las infraestructuras, esta decisión parece otorgar confianza a algunos, aunque para otros (Faludi, 2003) suponga un retroceso respecto al 5º Informe y su apuesta por un planeamiento estratégico.Previo al “Informe Espacio”, del que todavía no se conoce nada con certeza, el actual gobierno redactó un documento para posicionarse frente a la ordenación territorial, con fecha del 1 de Noviembre del 2002 (Stellingnamebrief. Nationaal Ruimtelijk Beleid). En él el nuevo gabinete de Balkenende se marca como principal objetivo la consecución de “un campo vital y unas ciudades robustas”, para añadir a continuación, “en el campo se permite la construcción de viviendas para al menos absorber las necesidades internas de crecimiento, y las áreas que el gobierno anterior, con excesivo rigor, delimita como áreas verdes protegidas, se restringirán. Sólo los espacios naturales (sistema ecológico de espacios verdes, áreas de protección de aves y del hábitat así como aquellos definidos por la Ley de Protección de la Naturaleza) se considerarán no urbanizables. No se obliga a los Municipios a que decidan sus contornos rojos. Sólo se recurrirá a este instrumento de planeamiento en situaciones específicas.” El mensaje principal es, “utilizar el suelo que se necesita, sin comprometer las cualidades esenciales del país.”Entre los aspectos concretos que aborda se encuentran: la necesidad de reforzar la posición de las grandes ciudades, que es “donde la mayoría de los habitantes de los Países Bajos vive y trabaja”, mejorando el sistema de infraestructuras de movilidad y los equipamientos;

y reforzar el papel de las Provincias en la ordenación del territorio. Propone por ejemplo delegar éstas la coordinación entre los planes locales y los nacionales, en lugar de ser el Ministerio el garante de dicha coordinación, pues son ellas las “más capaces de hallar el equilibrio entre zonas urbanas y zonas no urbanizables”. El papel del Estado consistiría en definir las directrices fundamentales en cuanto al agua, las redes urbanas, los proyectos clave (estaciones) y las 4 grandes ciudades (Ámsterdam, La Haya, Rótterdam, Utrecht), mientras los Municipios se encargarían de programar y planificar el desarrollo local, principalmente cuantificando el número de viviendas que necesitan. Las Provincias tratarían de crear puentes entre ambos con la ayuda de su Plan Regional, que sería un plan de directrices “gráficas”, esto es, recurriendo a proyectos concretos que ejemplificaran sus intenciones, y directivas. Estas también asignarían las nuevas áreas de crecimiento, tanto en lo que se considera suelo urbanizable como en las zonas no urbanizables, además de localizar las zonas industriales y los equipamientos de escala supramunicipal, corriendo su ejecución a cargo de los Municipios. Las Provincias, a partir de ahora, no sólo coordinarían las políticas nacionales sino que podrían elaborar las suyas propias de una manera autónoma. Asimismo, se pretende estimular la cooperación intermunicipal y la elaboración, por parte las cuatro grandes ciudades, de visiones metropolitanas.Como se ve, el “Informe Espacio” se plantea seriamente las recomendaciones o simples críticas que durante estos últimos seis años, prácticamente desde el momento en que se empezó a hablar de la redacción de un nuevo Informe Nacional de Ordenación del Territorio, se han ido produciendo respecto a las políticas territoriales todavía vigentes (confróntese a este respecto los apartados dedicados a “El nuevo mapa” y a la “Noción de Espacio”). Y no sólo las plantea, sino que trata de darles respuesta, aunque como se verá al examinar la nueva Ley de Urbanismo, lo que salten a la vista sean los elementos contradictorios entre unas intenciones generales de aumentar las competencias a las Provincias y unas normativas que lo que en realidad promulgan es la total independencia y potestad de los Municipios. La filosofía de “descentralizar lo que se puede, y centralizar lo que se debe”, que el nuevo gobierno rescata del 5º Informe,

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y que está sirviendo para orientar la reestructuración de las competencias de planeamiento, corre el peligro de convertirse en la excusa para una inversión radical del sistema de planeamiento, en donde los Municipios, en probables alianzas con las partes privadas, serían los encargados de decirle al Estado lo que tiene que hacer.

2.3.2. La nueva ley de urbanismo.

Los orígenes legales del planeamiento en Holanda se remontan a 1901, año en que se aprueba la Ley de Vivienda (Woningwet), con la que el Estado pasa a encargar y financiar la vivienda (decreto de VPO y de vivienda de alquiler). Incluía 10 parágrafos con 54 artículos, y aunque su preocupación principal eran las cuestiones residenciales, en ella se pueden encontrar algunos de los ingredientes que todavía resultan importantes en el planeamiento espacial, como por ejemplo: -las posibilidades de expropiación del suelo para la extensión de las ciudades;-la obligación de los Ayuntamientos (de más de 10.000 habitantes o con altos índices de crecimiento) de redactar un Plan de Extensión Urbano (Stadsuitbreiding), donde se definieran los límites del crecimiento, las zonas ajardinadas y arboladas de carácter público y una zonificación de usos, bajo la supervisión del Estado y sujetos a su aprobación por la Provincia.

En 1921, la citada ley adoptó un plan (Bestemmingsplan) que incluyera una designación más general de usos del suelo a nivel municipal, e incluso permitía la anexión de municipios y preveía que las Provincias designaran la necesidad de posibles pactos intermunicipales para ordenar el crecimiento de manera conjunta. En 1931 se amplió nuevamente para abordar la posibilidad de elaborar planes regionales (Streekplan), intermunicipales y coordinados desde la Provincia, a los que el plan de usos del suelo municipal debía subordinarse, iniciando al mismo tiempo el debate sobre la necesidad de un Plan Nacional, un plan para el conjunto del país que designara los usos para la totalidad del suelo nacional. Tan sólo en 1941 se empezó a considerar el planeamiento como algo separado de la Ley de Vivienda, siendo el primer

paso la formación de una Agencia Gubernamental para el Plan Nacional (Rijksdienst voor het Nationale Plan), que asistiría al gobierno central en su nueva tarea de planificar el territorio. Esta agencia estaba a cargo de elaborar un Plan Nacional así como la normativa que lo acompañaría y los planes regionales de nivel inferior. La normativa adquirió el rango de ley en 1950, al mismo tiempo que se iniciaba la redacción de una nueva Ley de Urbanismo (Wet op de Ruimtelijke Ordening, WRO) que se presentó al Parlamento en 1956, no siendo aprobada hasta 1962, y adoptada hasta 1965, así como, y simultáneamente, el Decreto de Urbanismo (Besluit op de Ruimtelijke Ordening), que detallaba algunos aspectos de la Ley.Con la Ley de Urbanismo de 1965 se estipularon los roles y responsabilidades de los tres niveles de gobierno en Holanda: nacional, provincial y local, sobre los que ya se ha hecho extensiva referencia. La Agencia Gubernamental para el Plan Nacional se convirtió en la Agencia Nacional de Planeamiento (Rijksplanologische Dienst, RPD), todavía hoy operativa e integrada en el Ministerio de Vivienda, Planeamiento y Medio Ambiente (VROM), y responsable a nivel nacional de formular las directrices de planeamiento. Los desarrollos subsiguientes se han examinado a lo largo de este resumen, por lo que se insistirá sobre ellos.

La Ley de Urbanismo ha sufrido modificaciones sucesivas, hasta convertirla en lo que algunos llaman un “patchwork” (Raad van State), un conjunto de retazos deslavazados. Ya en 1999, cuando todavía estaba en el gobierno la coalición tripartita que redactó el 5º Informe Nacional de Ordenación Territorial, se empezó a especular con llevar adelante su revisión y refundición de todos sus alegatos y apostillas en un único documento más fácil de manejar. Entre los años 1999 y 2000 se presentaron varios borradores al Parlamento, aprobándose su modificación el 3 de abril de ese mismo año, “con el objetivo de disminuir las complicaciones que implicaba para la implementación y favorecer la inclusión de las dinámicas espaciales en la ordenación del territorio” (Pronk, 2000). Uno de los cambios más relevantes consistió, como ya se ha mencionado, en convertir el “artículo 19” (que permite a los Municipios otorgar un permiso de urbanización a proyectos que no acaten el Plan de Zonificación) de procedimiento extraordinario en ordinario. Esto confiere

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indudablemente más libertad a los Ayuntamientos para decidir de forma circunstancial los nuevos crecimientos, y con independencia de la aprobación de la Provincia en el caso de desarrollos de pequeña/mediana escala. “Kruimelgevallen”, dice el documento, que significa literalmente “casos migaja”, y que incluye desde ampliaciones de edificaciones existentes a cambios de uso a nuevas edificaciones. Este cambio acerca el sistema holandés al anglosajón, en el que los planes “son una consideración más” a la hora de otorgar las licencias de urbanización y construcción.Con la modificación aprobada en el 2000 se pretendía asimismo favorecer la implementación de las políticas espaciales nacionales y provinciales a nivel local, así como reforzar el carácter vinculante de algunas decisiones nacionales o provinciales. De todos modos, el nuevo gobierno ya ha presentado un nuevo proyecto de ley en mayo de este año, con el objetivo de reformar completamente la Ley de Urbanismo de 1965. Por un lado pretende reducir, de nuevo, la complejidad de la ley, acelerando los procesos de aprobación y modificación de los planes, delegando en la Provincia la coordinación completa entre políticas nacionales y municipales. Por otro, refuerza la posición de los Municipios al conferir mayor independencia a los Planes de Zonificación y Estructurales respecto a consideraciones provinciales, continuando con el cambio operado en la última modificación del 2000; los Planes de Zonificación se vuelven más flexibles (definitivamente de acuerdo al modelo anglosajón: los Ayuntamientos no sólo se encargarán a partir de ahora de conceder/denegar licencias, sino de favorecer un diálogo creativo entre el Plan y los proyectos que se sometan a aprobación, desarrollando una nueva tarea de guía y debilitando la de “policía”), se deben obligatoriamente actualizar cada 10 años, y se promueve la formación de acuerdos supramunicipales para elaborar Planes Estructurales con el fin de que éstos se conviertan en un instrumento más comprehensivo de planeamiento. Igualmente menciona la posibilidad de que el Plan de Zonificación cubra la totalidad del territorio municipal, con el fin de “aumentar las certezas de los ciudadanos sobre los futuros desarrollos”, aunque no menos, con el objetivo aparentemente contradictorio de debilitar el rol de intermediario de

la Provincia, ya que los Municipios adquieren plena potestad para decidir sobre posibles cambios del Plan de Zonificación.Sean cuales sean las modificaciones finalmente operadas en la actual ley, los objetivos están bien definidos: menos reglas y procedimientos simplificados que favorezcan el desarrollo de zonas residenciales, productivas, de ocio y verdes. Mayores descentralización y desregulación, y una mayor participación consciente de los ciudadanos.

2.3.3. Posibles derivaciones.

Recientemente apareció un artículo en la página del sitio Archined titulado “Nubes negras sobre Holanda”, y que trataba precisamente de los últimos desarrollos del planeamiento en ese país. Lo cierto es los objetivos del nuevo gobierno pueden serlo todo menos loables: ¿quién puede oponerse al desarrollo conjunto de “vivienda, trabajo, naturaleza, paisaje, agua y movilidad”, evitando “las rígidas delimitaciones (sectoriales) anteriores”? Nadie en su sano juicio, a no ser que este objetivo se acompañe, como es el caso, de “menos reglas promovidas desde el gobierno” (las reglas sólo consiguen detener el desarrollo) y de ambiciones de ordenación territorial más modestas debido a una reducción presupuestaria. La “nueva” estrategia del gobierno está orientada a que la iniciativa privada y el Estado se pongan de acuerdo para estimular el desarrollo, elaborando y ejecutando soluciones a medida. El gran problema es el secuestro del interés colectivo a manos de ciertos intereses particulares. El gran problema es que la ordenación territorial pierda su dimensión pública y visionaria para transformarse en un remiendo ad hoc. El gran problema es que el plan deje de ser un instrumento que medie en los conflictos y se convierta en un instrumento pacificador. Pero no conviene adelantarse a los hechos: el “Informe Espacio” (ya no se llama “de ordenación territorial”) no aparecerá hasta el año que viene.

Imagen 2.27. Ordenación de la Metrópolis del Delta (5º Informe Nacional - PKB1).

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Imagen 2.28. Plan de Ordenación Territorial Nacional (5º Informe Nacional - PKB1).

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Imagen 2.29. Plan de Ordenación Territorial Nacional (5º Informe Nacional - PKB3).

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Imagen 2.30. La posicición de los Países Bajos en Europa (5º Informe Nacional - PKB3).

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3 Italia

3.1. Desarrollos recientes: el empeño reformista.

Italia equivale a casi diez veces la superficie de los Países Bajos (301.230 km2), con una población de unos 57 millones de habitantes, que se concentra mayormente en la mitad norte del país. Su primera Ley de Urbanismo Nacional se remonta a 1942, en la que se atribuye a las ciudades las competencias en la ordenación del suelo municipal (con la expropiación como instrumento de transformación principal), asignando al Estado la tarea cohesionar territorialmente el conjunto de la Nación. Ya en los años 60, debido al crecimiento inesperado de algunas ciudades y al inicio de procesos de conurbación en torno a las mismas, da comienzo un debate sobre la necesidad de abordar la ordenacion del territorio a escala metropolitana, debate que resurge en los años 80 culminando con la Ley de Autonomías Locales (1990) que redefine las competencias urbanísticas a escala no sólo local sino provincial y regional. Con todo, hay que decir que Italia, a diferencia del resto de países (centro) europeos, ha sabido conservar las funciones centrales en las grandes ciudades, a pesar de haber experimentado procesos de dispersión (de la vivienda y de ciertas actividades económicas) y sub-urbanización comunes al resto del contexto europeo.

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El INU (Instituto Nacional de Urbanistica) formuló en 1995 una hipótesis de reforma de la legislación nacional en materia de urbanismo, retomada por diversas fuerzas políticas hasta su formulación completa en noviembre de 1997. Este proyecto se debatió durante 1999 en el Parlamento, sin llegar a aprobarse. Los elementos esenciales de la reforma consistían en la previsión de dos únicos niveles de planificación: por un lado el Provincial o Metropolitano para la ordenación de áreas amplias y paisajísticas, y por otro el Municipal para la ordenación urbanística. A las regiones competía un papel no tanto de ordenación espacial cuanto de programación del desarrollo socio-económico y de conexión entre las políticas del Estado y las decisiones locales.Como señala Campos Venuti en un artículo relativamente reciente, “la mayor desilusión ha sido la incapacidad del Parlamento saliente de aprobar la ley cuadro nacional para temas urbanísticos, de la cual se había redactado una versión completa.” Efectivamente, los últimos desarrollos del planeamiento en Italia parece que sigan dos direcciones contrapuestas, y en muchas ocasiones, contradictorias entre sí. Si desde el Estado se está optando por la “desregulación” (ya indirectamente iniciada con el gobierno anterior al aprobarse la aplicación

de “programas complejos”), por la “planificación separada” del territorio (esto es, el mantenimiento de las competencias de los planes sectoriales y generales, sin obligación de integrarse en un documento único de planeamiento), o por un procedimiento centralista a la hora de seleccionar las obras que se consideran prioritarias para el territorio, el medio-ambiente y las infraestructuras (y cuya ejecución se sustrae tanto a un control de calidad y de respeto de las características ambientales e hidrogeológicas, como a su examen y aprobación por parte de las regiones), desde los gobiernos regionales, con competencias plenas en la ordenación del territorio desde la Ley de 1972 (refundida y ampliada en 1977) se opta por la “perecuación” (la distribución equitativa de los derechos y deberes derivados del planeamiento de un territorio), por el “gobierno integrado” del territorio (bajo forma de cooperación institucional entre los diferentes entes implicados y cuyos acuerdos se reflejan en un “plan general regional”, instrumento único de referencia para la transformación del territorio) y por la “co-planificación institucional” (esto es, una toma de decisiones compartida entre los diversos entes implicados en la ordenación de un determinado territorio, que respeta el principio de subsidariedad entre los mismos y

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que busca la concertación como medio de asegurar una mayor integración entre visiones del plan y propuestas de intervención).Por consiguiente, si el “empeño reformista” lanzado desde el INU consideraba entre sus objetivos principales el de “simplificar el acervo legislativo que se ha acumulado desde la Ley de 1942”, ley nacional de urbanismo todavía vigente, posponer su aprobación sólo ha servido a una mayor fragmentación del sistema en su conjunto: junto a las Leyes Regionales de Urbanismo y sus órganos respectivos de gobierno, conviven los Entes estatales que se ocupan de la elaboración de planes sectoriales (en materia de medio ambiente y de infraestructura) y las Provincias, con atribuciones otorgadas desde el Estado pero jerárquicamente dependientes de las Regiones.

3.1.1. Leyes e instrumentos de implementación y gestión.

Ya en 1942 la ley urbanística italiana define y establece el plan territorial de coordinación, concibiéndolo como un plan de áreas vastas que afronta problemas territoriales relevantes a nivel nacional y los resuelve mediante la definición de posibles intervenciones prioritarias y estratégicas relacionadas con el sistema de áreas no edificables, el sistema de infraestructuras y la localización de “nuevos núcleos edilicios o asentamientos de naturaleza o importancia especial”. En 1952 se publica un documento del Ministerio de Obras Públicas, responsable de la política territorial, cuya elaboración está coordinada por el prestigioso urbanista Giovanni Astengo, y que contiene “directrices para el estudio de los planes de coordinación territorial”, en el que por vez primera se sientan las bases metodológicas y científicas de la disciplina, así como se hace explícita la necesidad de una aproximación interdisciplinaria al tema. Pero este documento no tiene trascendencia práctica hasta que 20 años después se instituyen las regiones como órgano con competencias territoriales (reforma regional del gobierno del territorio, 1972, con la transferencia de poderes en materia urbanística del Estado a la Región).Con la reforma de 1972, en las regiones más importantes del Norte del país (Lombardía, Piemonte, Emilia Romana)

el Plan de Coordinación Territorial (Piano Territoriale di Coordinamento) se articula en niveles, comprendiendo, además del nivel regional, uno subregional llamado “comprensorio”, destinado a colmar la divergencia de decisiones políticas entre el gobierno regional y la miríada de gobiernos municipales (8.000 en toda Italia, y 1.500 sólo en Lombardía) y a seccionar territorialmente la complejidad geográfica y socio-económica de las regiones. En cualquier caso, dado que estos planes casi no se hicieron sentir en la realidad del desarrollo regional, fue necesaria una nueva definición de las competencias transferidas en 1977, eliminando la escala “comprensorial” por la dificultad que la introducción de una nueva jerarquía implicaba a nivel de gestión, cuestión que se vio resuelta tan sólo con la ley 142/90, en que se confirma el rol que las Provincias pueden jugar en la ordenación del territorio nacional, como entes intermedios entre la escala regional y la municipal, y que fue acompañada de una re-estructuración de los órganos de gobierno desde la tradicional estructura vertical, jerárquica, a una horizontal, más flexible, en red. De todas formas, las reformas introducidas en los años 70 en Italia, si no dieron ningún fruto concreto en el planeamiento territorial sí al menos sirvieron para tomar conciencia de la necesidad de abordar las cuestiones de ordenación territorial a esta escala, para construir sistemas informativos como base para la toma de decisiones, además de para experimentar con formas de planeamiento sectorial (parques regionales, infraestructuras de la movilidad) y de darse cuenta de los límites inherentes a un plan pensado para analizar, interpretar y ordenar todas las variables socio-económicas y físico-ambientales de un territorio tan amplio y complejo, que servirá para variar posteriormente el modelo jurídico de los planes, que modifican su carácter exclusivamente vinculante en pos de uno predominantemente estratégico [50 anni d’urbanistica, p.133]

En cuanto a las reformas legislativas que han posibilitado que el planeamiento consiga formularse a escala supramunicipal (para hacer frente a procesos de urbanización ignorantes de las subdivisiones administrativas) y más cerca de consideraciones medio-ambientales que las de tipo estructural habituales (como

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el primer paso hacia el reconocimiento de las estructuras que forma el territorio no urbanizado), habría que aludir a la ya mencionada Ley 142/90 (Ley de Reforma de la Autonomía Local y que hace las transferencias en materia de ordenación del territorio a la Provincia); a la Ley 6/95 (que instaura la obligatoriedad del PTCP – Plan Territorial de Coordinación Provincial); a la Ley 59/97 (que desarrolla las atribuciones del PTCP); y finalmente la ley 265/99, texto refundido de la Ley 142/90.En esta última se reconocen como entes locales a los municipios, las provincias y las áreas metropolitanas. Las respectivas leyes regionales establecen los principios de cooperación entre éstos y la región. A la región se atribuye la programación económico-social y territorial, a la que municipios y provincias participan y especifican en sus propios planes, que además deben ajustarse a los contenidos de los planes y programas estatales. Las leyes regionales establecen los criterios y fijan los procedimientos según los cuales la programación socio-económica y la planificación territorial municipal y provincial se adaptarán a la actuación de los programas regionales. La provincia recoge y coordina las propuestas de los municipios con el fin de adaptarlas a la programación económica, territorial y ambiental de la región. La Provincia además elabora y adopta el Plano Territorial de Coordinación (PTCP) que define las directrices generales de ordenación del territorio, sin interferir con las competencias municipales y de acuerdo con la legislación y la programación regional. Las regiones pueden modificar las circunscripciones de los municipios, mediante fusión o acuerdos supramunicipales de carácter temporal; asimismo, pueden delimitar áreas metropolitanas en torno a los ayuntamientos de Turín, Milán, Venecia, Génova, Bolonia, Florencia, Bari y Nápoles, o a petición de otros ayuntamientos que mantienen estrechos vínculos funcionales (económicos y de servicios), culturales y que además comparten características territoriales comunes. Las áreas metropolitanas así definidas adquieren automáticamente el estatuto de provincias, y por tanto con competencias plenas en materia de ordenación del territorio.

Entre los instrumentos adoptados por las regiones para garantizar la cooperación de los entes locales se

encuentran la “coplanificación” y la “perecuación”. Por parte del Estado, la introducción de los programas PRUSST de financiación ha supuesto la definitiva confirmación de la independencia otorgada a las administraciones locales.En cuanto a la “coplanificación”, se trata de un acuerdo de cooperación institucional entre entes públicos y hacienda pública o de interés público con responsabilidad en la planificación y gestión del territorio. Según la reforma propuesta por el INU, y que las regiones han en su mayoría adoptado en la elaboración de sus leyes, la coplanificación es el principio y el método en el que se basa la formación del plan, respetando el principio de subsidiariedad (cada ente territorial goza de sus propias competencias, sin invadir el campo de competencias de los demás entes). De todos modos, sin la reforma general que el INU propone, la co-planificación no es completamente practicable. Lo demuestra la experiencia de las leyes regionales más recientes como la de Emillia Romana (LR 20/2000), que instituye la “Conferencia de planificación” como procedimiento obligatorio para la redacción del plan provincial, pero sin atribuciones para obligar a los diferentes entes a participar, como es el caso de entes como las Sobreintendencias o las Autoridades de las Cuencas Hidrográficas que funcionan y se regulan según leyes estatales que la región no puede modificar. Con el resultado de que los mismos acuerdos de planificación serán a la fuerza inútiles, y carentes de validez de cara a las decisiones municipales (Oliva, 2002).La “perecuación” se define habitualmente como la redistribución en base a criterios de equidad de los beneficios y cargas generados por el planeamiento, sin límite de escala. La “perecuación urbanística”, sólo aplicable en caso de existir un plan que clasifique suelo, busca obtener dos efectos concomitantes: la justicia distributiva de los beneficios y cargas entre los propietarios, y la formación, sin expropiaciones ni gastos, de un patrimonio público de áreas al servicio de la colectividad. La “perecuación territorial” consiste en la compensación intermunicipal de los beneficios y cargas derivados de las decisiones de planeamiento territorial. Las decisiones supramunicipales, en base a criterios de sostenibilidad que reducen o niegan la posibilidad de

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urbanización de ciertas áreas, generan desigualdades al limitar la oferta de suelo entre un municipio y otro, y puesto que la oferta de suelo, tras la descentralización institucional y administrativa, constituía el instrumento esencial de financiación de las arcas municipales. Los objetivos alcanzados con este instrumento de compensación se pueden sintetizar en un mayor nivel de eficiencia de los asentamientos y de equidad territorial, además de obtener un mayor consenso sobre las finalidades y objetivos de los planes territoriales.

Por un lado posibilita la formación de alianzas entre varios municipios para el desarrollo de proyectos de cierta escala que dichos municipios serían incapaces de afrontar en caso contrario, pero si bien se puede considerar un instrumento que coloca a todos en una posición igualitaria frente al desarrollo, en donde todos los posibles actores disfrutan de las mismas oportunidades, no es menos cierto que este tipo de alianzas, si no van acompañadas de un plan general de objetivos, se pueden entender como intervenciones sectoriales en las que prima el beneficio y no la ordenación integrada del territorio, a la que en principio sirve. Esto es, es posible que en paralelo al acuerdo de compensación establecido para una determinada opción de desarrollo urbano entre municipios, se produzcan otras decisiones de desarrollo dentro de cada uno de los municipios, potencialmente concurrentes y discordantes con los objetivos supramunicipales.Por otro lado está la dificultad de establecer los límites físicos para una distribución equitativa de los beneficios y cargas generados por el planeamiento, en un momento en que éstos se desvanecen frente a los límites que la movilidad impone, por lo que cualquier simulación ha de partir necesariamente de un escenario de autocontención, o sea, un sistema en el que los movimientos internos sean más relevantes y significativos que los externos. Cuanto más se aumenta la dimensión territorial y administrativa, más aumenta la complejidad política y técnica de las operaciones, y así, la posibilidad de alcanzar acuerdos. Por tanto, la perecuación tiene unas dimensiones óptimas de aplicación, sobrepasadas las cuales se convierte en un sistema de aplicación cuya complejidad supera sus posibles ventajas.Así pues, al valor innegable del concepto de perecuación

se unen sus dificultades de aplicación práctica. Todo ello obliga a interrogarse acerca de las razones y finalidades que persigue la perecuación territorial (Bruzzo, Fallaci, 2003): si se trata de un instrumento de compensación de los beneficios y costes de una determinada operación urbanística entre los entes directamente implicados, o si se trata de minimizar las situaciones de competencia entre entes locales con objetivos semejantes y de conseguir una mayor racionalidad (a gran escala) de las ofertas de suelo, induciendo al poli-centrismo. En el primer caso, nuestra ley del suelo ya contempla la formación de Juntas de Compensación para el desarrollo de fines de naturaleza urbanística. En el segundo, se incentiva el asociacionismo entre municipios, aunque requiera de un grado mayor de estabilidad (no ad hoc) y estructuración (vinculada a territorios con un cierto grado de autocontención). Junto a la adopción de mecanismos de perecuación, los planes territoriales más recientes tienden a eliminar o matizar el carácter vinculante de las previsiones (en forma de directrices, directivas y prescripciones), de modo que los derechos de urbanización no los asigne el plan sino que se tengan que negociar periódicamente con el gobierno local, y en coherencia con los criterios programáticos que el gobierno local haya adoptado con anterioridad. De todas formas no se deberían minusvalorar dos aspectos profundamente innovadores de este sistema o dispositivo. Por un lado se legitima la práctica, bastante habitual, de relacionar el ejercicio de los derechos de urbanización con el control de los presupuestos para que dicha urbanización no se transforme en un agravio para la hacienda pública, instituyendo fases y modos de actuación que garanticen la ausencia de prejuicio de la funcionalidad del territorio y a la cualidad del ambiente. Por otra, y especialmente bajo la forma de “acuerdos territoriales” que algunas leyes regionales han adoptado, eliminan, sin preocuparse de la legitimidad, los principales obstáculos a la colaboración y a la solidariedad en las previsiones de ordenación territorial de los asentamientos y los servicios, promoviendo un instrumento que vuelve indiferente la localización de los mismos respecto a los límites comunales. Por ejemplo, el artículo 15 de la Ley Regional de Emilia Romana introduce los “acuerdos territoriales” como un medio para fijar objetivos y opciones comunes, además de para coordinar las actuaciones previstas en

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los planes municipales, estableciendo que tales acuerdos pueden “prever formas de perecuación territorial a través de la constitución de un fondo financiado por los entes locales con fuentes propias o con cuotas procedentes de los gastos de la urbanización o de las ganancias fiscales derivadas de la realización de las intervenciones acordadas.”

Respecto a los PRUSST, o programas de recualificación urbana y desarrollo sostenible del territorio (programmi di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio), adoptados según Decreto Ministerial 1169/98, se trata de programas que se refieren a ámbitos territoriales (sub-regional, provincial, intermunicipal, municipal) de características físicas, morfológicas, culturales y productivas compartidas, y pretenden favorecer: 1) la realización o mejora de equipamientos urbanos o de escala territorial (infraestructuras de la movilidad, dotaciones productivas que contribuyan a establecer sinergias infra-regionales, etc.) que contribuyan a un desarrollo sostenible del territorio; 2) la financiación integrada de implantaciones productivas (industrial, artesanal, comercial, turística) y la recualificación de áreas urbanas que sufren procesos de degradación.Probablemente el aspecto más relevante sea que relacionan los posibles planes y la gestión urbanística a escala territorial. En general, garantizan la necesaria integración funcional, un reparto real de las inversiones entre los operadores públicos y privados y una flexibilidad de actuación objetiva, datos que se subordinan a una evaluación preventiva, ambiental, económica y de factibilidad de los proyectos que concurren a la financiación (Oliva, 1999).

3.1.2. ITATEN.

ITATEN fue un programa de investigación activado por convenio entre el Ministerio de Obras Públicas, la Universidad de Chieti, la Universidad Politécnica de Milán, y la Universidad Politécnica de Turín, y que implicó en su momento a los Departamentos de Arquitectura y Urbanismo de 14 universidades italianas más. Consistió en la “producción de estudios de investigación encaminados a identificar los procesos relevantes de transformación territorial a gran escala, acompañados de análisis de las características y factores de las transformaciones locales” y tuvo como fin crear una base de información para las actividades desarrolladas por el DICOTER (Dirección General de Coordinación Territorial del Ministerio de Obras Públicas), institución a cargo de definir las obras de relevancia nacional, y en particular las que atañen a las grandes infraestructuras del territorio. Entre sus objetivos estaba el de elaborar un Atlas que representase el territorio nacional y su transformación, prevista o en proyecto, a partir de monografías regionales, y que incluyera aspectos tanto físicos como sociales. El programa estaba coordinado por Alberto Clementi (Universidad de Chieti), Pier Carlo Palermo (Universidad Politécnica de Milán) y Giuseppe Dematteis (Universidad Politécnica de Turín).

Las principales categorías de referencia para la descripción y su análisis posterior fueron: -las “imágenes ambientales”, grandes unidades de paisaje caracterizadas por elementos físicos permanentes (geo-morfológicos, hidrográficos, climáticos, de vegetación);-las “matrices territoriales”, como signos materiales complejos resultado de procesos históricos de construcción del territorio y que son la base de cualquier desarrollo futuro (las grandes directrices del territorio urbanizado, la parcelación, los límites político-administrativos, determinadas formas de organización del tejido edificado que representan el capital fijo y social de ciertos núcleos);-los “contextos locales”, como modelos específicos de organización territorial (modelos locales de industrialización difusa, áreas peri-urbanas, áreas degradadas).A través de su análisis conjunto se intentaron identificar

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áreas problemáticas que se denominaron “ámbitos de asentamiento”, y con la ayuda de las cuales se pretendían destilar los procesos típicos de transformación del territorio.

Como en el caso holandés al que hemos aludido en el capítulo anterior, la importancia de estas iniciativas no radica tanto en la maestría descriptiva de sus ilustraciones cuanto en poner de relieve la complejidad y potencialidad de las transformaciones en curso de un determinado territorio. Visiones comprehensivas de esta índole no sólo contribuyen a enriquecer cualquier debate de ordenación territorial, en cuanto desvelan el status quo del mismo, sino que principalmente sirven para inspirar nuevas aproximaciones proyectuales, tanto porque hacen visible los aspectos problemáticos del desarrollo previsto o futuro como porque contribuyen a establecer la dimensión, la escala con la que confrontar nuevas intervenciones sobre el mismo territorio. Si en el caso holandés contribuyó a revisar la vigencia de la metáfora del “corazón verde” para el planeamiento nacional, sustituyéndola por la “metrópolis del Delta”, en el caso italiano reemplaza la idea de un país hecho de “100 ciudades” por la del “apolillamiento” del territorio o, su negativo, la “molecularización” de los asentamientos (A. Clementi, 1996), y la necesidad implícita de abordar su ordenación desde la escala supramunicipal, algo revolucionario en un país que durante 50 años ha confiado casi en exclusiva a sus municipios la urbanización del territorio.

ITATEN. Immagini delle transformazioni degli assetti del territorio nazionale (1996; DICOTER-Ministero LL PP).

Imagen 3.1. Centros de antigua construcción con un crecimiento medio (izq.) y limitado (drcha.) desde los 60.

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Imagen 3.2. Areas con un desarrollo intenso entre los años 1945-70 (izq.) y áreas con un desarrollo intenso en los años 1970-80 (drcha.) o relevante (en gris).

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Imagen 3.3. Ciudad difusa: zonas rurales urbanizadas en situaciones dinámicas (izq.) y en situaciones dependientes.

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Imagen 3.4. Ciudad difusa: paisajes rurales multifuncionales (izq.) y paisajes rurales dependientes.

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3.2. Planes Territoriales Provinciales (PTCP).

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Frente a la fragmentación mencionada líneas atrás, lo que sí parece cierto a raíz del último Rapporto publicado (Noviembre 2000), del Ministerio de Obras Públicas, coordinado por el INU, es que los PTCP se han convertido en “auténticos elementos de articulación en la planificación del territorio”, además de resumir en un único documento todas las indicaciones (vínculos, oportunidades, etc.) relativas al uso y a la gestión del territorio, proveyendo así de certeza a los operadores económicos y a los ciudadanos.Casi un tercio de las provincias tiene un plan aprobado o en curso de aprobación. Se espera que para este año este porcentaje aumente a dos tercios. Únicamente 16 administraciones provinciales no han dado ningún paso en su elaboración (todas localizadas en el Sur del país). El hecho de escoger tres planes provinciales está pues justificado porque la planificación provincial es el ejemplo más sólido, y más vital (a juzgar por la cantidad ingente de documentos producidos y por su debate permanente tal como se refleja en publicaciones especializadas) del intento por planificar un territorio vasto.

Durante estos primeros años el proceso de formación de la planificación provincial se ha caracterizado por la construcción de un cuadro cognoscitivo (orientado a definir invariantes de carácter ambiental) y por la formación identitaria del ente provincial (a partir de condiciones de debilidad institucional y de dependencia de acuerdos de concertación); tanto un desarrollo como el otro han estado fuertemente influidos por los debates que a escala de la UE se comenzaron a formular en el año 1997, y que concluyeron en la definición de una Perspectiva de Desarrollo del Territorio Europeo firmada en Potsdam en 1999 en torno a la idea de “desarrollo sostenible”, aspecto que se desarrolla con mayor amplitud en el capítulo dedicado a conclusiones, por considerarlo fundamental no sólo para el caso italiano sino para cualquiera de los países integrantes de la UE.En cuanto a su formación identitaria, el primer intento de planificación territorial a mediados de los 90, falló principalmente por la ausencia de un marco legislativo que la apoyase. La reforma de las Autonomías locales,

introducida con la 142/90, si bien había definido una nueva operatividad de las instituciones basada ya no en las acciones singulares y aisladas de cada una, ni en su dependencia jerárquica entre los varios niveles de gobierno, sino en un sistema de relaciones y acciones en red, no es hasta la ley 59/97 que se explicitan las acciones administrativas y de gestión relacionadas con la programación y planificación, así como los principios de “subsidariedad” y de “cooperación” a los que aquellas deben ajustarse, y que por tanto permite a los nuevos planes elaborarse, construyendo un espacio propio desde el que arbitrar las varias y legítimas aspiraciones de los municipios, coplanificando y concertando.En lo referente a la construcción de un cuadro cognoscitivo se hizo absolutamente necesario por las atribuciones que la ley cedía al PTCP (L.142/90, art.15), que en general define las directrices de ordenación del territorio y en particular indica:a) las diversas destinaciones del territorio en relación a la vocación prevalerte de sus partes;b) la localización de las infraestructuras y líneas de comunicación principales;c) las líneas de intervención para el sistema hidrológico, hidro-geológico e hidraulico-forestal, y en general para la consolidación del suelo y del régimen del agua;d) las áreas en las cuales sea oportuno definir parques o reservas naturales.Temáticas no habituales en la tradición urbanística italiana, y que además han colocado en el centro de la discusión temas medioambientales y de desarrollo sostenible.Igualmente, los planes escogidos se consideran representativos de una cierta manera de hacer, además de un registro del estado de la cuestión en momentos temporales diferentes: si el PTCP de Turín fue de los primeros en aprobarse (1999), y por tanto contribuyó a fijar los aspectos principales del debate, el de Bolonia, aprobado parcialmente en el 2002, amplía dicho debate dentro del marco definido por la nueva ley de urbanismo, mientras que el de Lecce, a punto de aprobarse, podríamos decir que lo pone en crisis.Obviamente, existen diferencias atribuibles al contexto del que estos planes surgen, tanto territoriales como económico-sociales, además de las normativas y políticas, o mismo las de nivel organizativo. Territorios piemontanos

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o de llanura, interiores o de costa, fuertemente urbanizados o escasamente pero con una gran impronta histórica. Administraciones con una extensa tradición de planeamiento (como Bolonia y Turín), políticamente estables, dotadas de leyes urbanísticas regionales, frente a otras recién llegadas a cuestiones de planeamiento territorial, como Lecce. Y en coyunturas económicas diversas: de la restructuración de la industria primaria y secundaria turinesa, a la expansión de la industria terciaria boloñesa, al impulso de una industria ligera y de remodelación de la del turismo en Lecce.

3.2.1. Turín: la cuestión funcional compleja.

Entre las mayores contribuciones del PTCP de Turín se encuentra la introducción implícita del concepto “funcionalidad compleja”, más habitual en el mundo de la inteligencia artificial que del urbanismo. Con él se quiere aludir a la importancia del proceso de asemblaje de piezas, y no únicamente a las piezas entre sí; frente a la idea funcionalista de la ciudad como una máquina o mecanismo, que crece sólo por adición de partes aisladas, se contrapondría la idea de una ciudad en la que las acciones humanas, distribuidas espacial y temporalmente, y no sólo los objetos o cualidades físicas, constituyen el contexto de nuevas acciones. En la Memoria se hace explícita referencia a esta cuestión: “Afrontar la complejidad no puede significar reproducir la complejidad según una concepción sistémica hecha de desagregaciones sucesivas y cada vez más detalladas en sub-sistemas y elementos cada vez más inextricablemente interrelacionados; la regulación del sistema (las acciones del plan) no pueden pensarse como pilotada centralmente por una única autoridad sino más bien como el producto de una cooperación-contratación que tenga lugar entre la pluralidad de actores; las acciones deben poderse concretar en intervenciones correlacionadas capaces de crear a su vez nuevas acciones de las que se puedan alimentar los procesos espontáneos.” (Relazione Illustrativa: Parte 1. El PTC della Provincia di Torino, Una nuova fase dell pianificazione territoriale, p.42). Cuestión que reaparece de forma más detallada en su propuesta de “Plan Cero” y “Plan 1”, y de “Plan Proceso”.

El “Plan Cero” o “alternativa cero” es el primer paso dado en la elaboración del plan, y consiste en poner en evidencia las ventajas de no planificar a escala provincial, creando un no-plan que es una proyección de las dinámicas que han producido y continuarán a producir el territorio; en el caso turinés, consiste en un agregado o mosaico de indicaciones espaciales cartográficas y normativas derivadas de los PRG o Planes Reguladores Generales vigentes (equivalentes a nuestros PGOU o PGM), pues se considera que éstos configuran un sistema sustancial y procesual, aunque informal, de planificación territorial.Mencionábamos líneas atrás el progresivo debilitamiento del papel del PRG, piedra angular del sistema tradicional italiano. La principal apuesta del PTCP de Turín, contemporánea a los primeros debates sobre la puesta en crisis del sistema de planeamiento en su conjunto, principalmente centrada en resolver la interacción entre niveles o escalas de gobierno y por tanto de planeamiento, no podría ser más expeditiva y en cierto modo pragmática: el Plan Provincial no se concibe como un plan en sí sino como un complemento al mosaico de PRG presentes en la provincia; y un complemento en el sentido de que se ocupa de aquellas áreas no planeadas originalmente por los PRG, como son las áreas de suelo no urbanizable. Cuando decimos expeditivo, nos referimos a que, en un momento de revisión de los conflictos y desajustes entre niveles y sectores de gobierno, y por tanto de planeamiento, opta por ignorar cualquier interacción entre la escala municipal y supramunicipal de planeamiento. Y pragmático, en cuanto que en ausencia de un marco legal apropiado para la implementación del planeamiento a distintas escalas, se apoya en el conocimiento adquirido por los municipios tras 50 años de experiencia urbanística (Ley de Urbanismo 1942, en que se prescribe que el PRG se refiera a todo el territorio municipal). En la práctica, reafirma, a pesar de la dependencia formal entre niveles de planeamiento, una sustancial independencia o autonomía de los ayuntamientos, o como se menciona en la Memoria, “una relación constructiva con los municipios a partir de sus planes”.El análisis de dicho mosaico no reveló conflictos importantes en la localización de las previsiones edificatorias entre municipios. Lo que sí emergió fue

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un reconocimiento insuficiente y discontinuo de las estructuras que forma el territorio no urbanizado, lo que contribuye a dificultar que se perciban sus continuidades. En general se observó una cierta insensibilidad hacia las características morfológicas del territorio, lo que debilita la identidad de los lugares. Por ejemplo, la tendencia conurbativa impone la continuidad de lo edificado con indiferencia respecto a los componentes naturales (redes fluviales, áreas boscosas, paisajes agrarios, etc.) que se interrumpen con excesiva desenvoltura e inconsciencia. Además el mosaico de PRG permitió identificar numerosas áreas delicadas de contacto entre sistemas ambientales diversos, que pueden devenir puntos de conflicto.A partir de ahí el PTCP, ya como “Plan 1”, se propone colmar lagunas, carencias e incongruencias, introduciendo nuevas directrices y promoviendo nuevos niveles de planeamiento o simplemente de cooperación, tanto para los municipios demasiado pequeños, agrupándolos, como para los funcionalmente interdependientes. En lo referente al sistema de asentamiento, las directrices propuestas tratarán de salvaguardar los corredores paisajístico-ambientales presentes, promoviendo su interconexión entre ellos y con las áreas de interés natural o agrícola, con vistas a reforzar el sistema ambiental y paisajístico. En el área metropolitana de Turín, el modelo parcialmente disperso que ha cristalizado en los 80 y 90, si bien puede contribuir a valorar el suelo agrícola y natural, tiene consecuencias negativas desde el punto de vista de la movilidad, y se deberá afrontar no desde la edificabilidad (0,8), como proponían iniciativas de planeamiento territorial anteriores, sino desde su forma y calidad. El “Plan 1”, por tanto, consiste básicamente en el reajuste de las políticas municipales en base a criterios medio-ambientalesEn lo referente a las directrices, precisamente por el protagonismo otorgado a los Municipios, el plan no puede sino concebirse como un “Plan Proceso”, esto es, la relación que el PTCP debe establecer con los municipios no puede ser sino dialéctica y procesual, y en la que también estén incluidos los diversos sujetos públicos y privados. El plan adquiere una dimensión continua, construida a partir de procesos de verificación puntuales, en base a una monitorización en tiempo real a cargo de una entidad de creación conjunta con el Plan, el Observatorio Unificado de las Políticas Urbanísticas

de los Entes Locales (entre cuyas actividades estuvo la elaboración del mosaico, y en el futuro, la supervisión de la elaboración de los planes municipales como PTCP1), que permita ajustes permanentes, corregir las directrices, sobre todo en relación a los elementos exógenos o frente al comportamiento no predecible de ciertas variables estratégicas, como la variable del sector productivo. Un proceso de planificación no puede interrumpirse frente a una realidad en movimiento y evolución y debe predisponer al conocimiento, a la elaboración de hipótesis proyectuales que permitan anticipar las condiciones para decidir, cuando sea necesario. Su largo proceso de elaboración, aprobación y gestión hacen de las indicaciones del PTCP algo rápidamente obsoleto, por lo que se decide fijar de forma contractual los objetivos, frente a forma prescriptita o vinculante. En cuanto a la promoción de nuevos niveles de planeamiento o de cooperación, el Plan define un Sistema de Áreas Urbanísticas Supramunicipales, con el objetivo de desvelar las interrelaciones entre municipios y que al mismo tiempo sirva para articular las políticas territoriales. El primer paso para su identificación consistió en la definición de situaciones territoriales dentro de la Provincia, fuera debido a sus características ambientales, socio-económicas, o por la intensidad de relaciones de servicios o funciones entre los municipios, las formas de asentamiento, y el nivel jerárquico de sus centros. Las situaciones definidas fueron, la Comunidad de Montaña, la Conurbación de Turín, y la Corona de la Colina y el llano. Y a partir de ellas, 23 áreas que reúnen a los 315 municipios existentes. A posteriori se definieron áreas en las que profundizar acuerdos a la escala urbanística local, para afrontar problemáticas diversas y sintetizadas en las siguientes categorías:-áreas que han crecido a lo largo de vías de primer orden, llegándose a unir en algunos casos y sustancialmente homogéneas en cuanto a su problemática urbanística;-áreas en las que la escala de las intervenciones/iniciativas ya en curso hace necesaria una coordinación supramunicipal;-áreas de interés ambiental prioritario, sea debido a valores paisajísticos y naturales a salvaguardar, o a elementos críticos, como la urbanización dispersa de baja densidad desprovista de elementos de integración recíproca.

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En cualquier caso, y para coordinar las iniciativas municipales, el PTCP de Turín fija como objetivos generales: potenciar y sostener la compatibilidad entre el ecosistema ambiental y natural y el sistema antrópico, armonizando la tutela y valoración del primero con la evolución del segundo, mediante la gestión correcta de los recursos. Y como objetivos específicos:-contener el consumo de suelo para usos urbanos y su impermeabilización; reducir la dispersión de la urbanización; reducir la fragmentación del territorio debida al tejido edificado y a las infraestructuras de transporte;-asegurar la compatibilidad entre el proceso de transformación y criterios de salvaguarda de los recursos (en particular del recursos “suelo con elevada capacidad de uso agrícola”);-identificar la posibilidad de realizar un sistema soft de áreas verdes (“continuidades verdes”) fuera de las áreas ya vinculadas como parque, áreas protegidas, etc. para asegurar la continuidad de elementos preexistentes (ríos, riberas, carreteras, vías de ferrocarril, etc.) y salvaguardar la variedad biológica vegetal y animal;-tutelar el paisaje y sus rasgos distintivos, bienes culturales, peculiaridades e identidad local;-favorecer la redistribución de funciones centrales estratégicas con vistas a la formación de un sistema integrado de nuevas centralidades urbanas, articulando sobre el territorio los sistemas de servicio especializados en conexión con nodos de intercambio intermodales (esto es, en puntos de intercambio entre varias infraestructuras, por ejemplo, tren y vía de tráfico rodado);-contrastar las transformaciones edilicias (residencial, industrial, terciario) con las dinámicas socio-económicas recientes; regular los proyectos de expansión según los adecuado o inadecuado de sus características, sustituyéndolas por otras de calidad;-racionalizar la distribución de áreas por actividad productiva, y de los servicios que las sostienen, con plena conciencia del patrimonio desaprovechado y de la necesidad de reducir y controlar las situaciones de riesgo y de incompatibilidad con otras funciones;-asumir las indicaciones territoriales nacionales para la defensa de riesgos hidrogeológicos e hidraulicos, de tutela de la calidad de las aguas superficiales y subterráneas

y del aire como prioritarias en la destinación del uso del suelo;-promover la formación de planes locales para el desarrollo sostenible (Agenda 21).

Subyacente a estos objetivos específicos está lo que el PTCP considera como el objetivo general y fundacional de toda la planificación territorial, y que la ley 142/90 especifica bajo: indicar las diversas destinaciones del territorio en relación a la vocación prevalerte de sus partes. Las directrices del PTCP se han pues estructurado de acuerdo a las características y situaciones de las diversas partes del territorio, que pueden constituir razones concretas y determinantes para señalar su posible destino. No obstante, frente a la esquemática subdivisión entre sistemas ambientales o naturales y sistemas antrópicos, en una situación en la que se sobreponen, y donde, en particular en la zona de llanura de la provincia, las infraestructuras son difusas y la dispersión de residencia y actividades productivas pervade el territorio, haciendo difícil distinguir entre áreas urbanizadas y no, se ha constatado de todas formas que:-en una parte del territorio predominan claramente componentes naturales y ambientales, por lo que su vocación se ha orientado hacia la producción agrícola.-en otras partes, tales componentes ya no existen, porque se ha edificado o urbanizado hasta tal punto que se hace difícil reconocerlos, por lo que su vocación se ha orientado hacia la residencia y la industria.Por tanto, las disposiciones del Plan se han organizado según materias que corresponden a estos dos ámbitos: por un lado, disposiciones en materia de agricultura, y por otro, disposiciones en materia de organización de los asentamientos, y de las infraestructuras de la movilidad y la comunicación. Además el PTCP propone ámbitos de tutela o de valoración ambiental y áreas de elevada sensibilidad ambiental o en situación crítica, cuyas disposiciones se organizan en materia de defensa del suelo y de tutela de las áreas de elevada sensibilidad ambiental, y en materia de organización de espacios naturales y paisaje.Cabe por último subrayar que el modelo de ordenación propuesto para los asentamientos sigue una política de contención de la expansión, opción habitual en los planes

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provinciales consultados y que sin duda está relacionado con la idea de “crecimiento cero” apuntada desde distintos organismos institucionales. Explícitamente se dice “[l]a nueva ocupación de suelo para edificación o infraestructura se admitirá únicamente cuando no existan alternativas para reutilizar o reorganizar los asentamientos e infraestructuras existentes.” Añadiéndose líneas después, en coherencia con los objetivos específicos del Plan: “En el futuro los nuevos asentamientos deben pensarse como complementarios a los existentes (…); deben en definitiva contribuir a recualificar los asentamientos existentes y la ordenación del territorio en su conjunto.” [IL NUOVO MODELLO INSEDIATIVO DEL PTCP, relazione] Por tanto, de existir, lo nuevo debe crecer a partir de lo existente, por extensión y orgánicamente vinculado, y no en zonas autónomas: “[l]a localización de las nuevas y eventuales expansiones deberá seguir criterios de complementariedad y de integración – físico, morfológicos y funcionales – con la ciudad existentes: las áreas se posicionarán, por norma, contiguas a las estructuras edilicias ya existentes sea como complementos o como ocasiones de recualificación de las mismas.” (Normas de Actuación, Disposición in materia di assetto insediativo, p.32).

La fase de elaboración del PTCP se precedió de una fase de estudio y análisis encargada a colaboradores externos a la Administración. En 1994 se adoptó un Documento Programático que se ha ido ampliando sucesivamente, y del que parte la redacción del PTCP, su adopción y aprobación definitiva por el Consejo Provincial en 1999.El plan consta de una Memoria y de unas Normas de Actuación, en las que se han incluido directrices con un grado prescriptivo diverso, las “directivas” o normas operativas a observar, y las “prescripciones” o normas vinculantes.Para la elaboración del Plan, y su gestión posterior, se creó la Oficina de Planeamiento, una estructura interna de la Provincia enriquecida con aportes externos. Las actividades de esta Oficina se complementan con un Sistema de Información Cartográfica, creado expresamente por la Provincia.

Imagen 3.5. Esquema estructural del PTCP .

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Imagen 3.6. Destinaciones del territorio en relación a la vocación prevalente de sus partes.

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Imagen 3.7. Áreas de elevada sensibilidad ambiental.

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Imagen 3.8. Destinaciones del territorio en relación a la vocación prevalente de sus partes: zonas agrícolas y forestales.

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Imagen 3.9. Áreas agrícolas en contexto metropolitano.

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Imagen 3.10. Destinaciones del territorio en relación a la vocación prevalente de sus partes: jerarquía de los centros y partición provincial.

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Imagen 3.11. Destinaciones del territorio en relación a la vocación prevalente de sus partes: sistema de asentamientos residenciales.

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Imagen 3.12. Hipótesis de reordenación estratégica del sector productivo manufacturero y artesanal.

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Imagen 3.13. Carta de equilibrio hidrológico.

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3.2.2. Bolonia: la cuestión sostenible.

El PTCP aborda la cuestión del “desarrollo sostenible” no sólo a partir del indudable cambio de paradigma que se ha operado en el entendimiento de la planificación, reemplazándose las consideraciones funcionales por las medioambientales (Oliva, 1998) sino desde la visión ampliada propuesta por el Informe Bruntland en 1987, con el que se hace asumir a las opciones de gobierno territorial una dimensión integrada en la que las cuestiones ecológicas, económicas y sociales resultan terrenos de acción inseparables. En la misma línea responde la urbanista Leonie Sandercock a la pregunta ¿qué se puede considerar un desarrollo urbano sostenible? “(…) un desarrollo urbano que se base en (invierta en) las capacidades propias de la ciudad, que incluyen el capital humano, social, cultural, intelectual, medioambiental y urbano, y necesita estar guiado por una visión a largo término de la buena ciudad que disfruta de apoyo popular porque su noción se ha elaborado mediante dilatadas discusiones.” (Sandercock, 2002) Desarrollo sostenible es pues, y ante todo, participación. Que el PTCP, cuando trata de elaborar “una imagen de ciudad y territorio”, confirma: “Una idea de ciudad es una ilusión si no se funda sobre el convencimiento de sus propios ciudadanos (…). Lo que conduce a la necesidad de construir el más vasto consenso entre los mismos: decisión y participación deben y pueden convivir.”

Aunque este énfasis no sea específico del Plan, sino de la Ley Regional a la que se acoge (Emilia Romana, LR. 20/2000), y que prescribe un cierto protocolo de elaboración y aprobación de los Planes Provinciales que funciona, de manera simplificada, como sigue:

La adopción del PTCP por el Consejo Provincial está precedida de una Conferencia de Planificación, en la que se discute y acuerda el aparato analítico y cognoscitivo (Cuadro Cognoscitivo), además de los objetivos preliminares del PTCP (Documento Preliminar). El Cuadro Cognoscitivo está concebido con la finalidad doble de proveer de interpretaciones el proceso de elaboración del Plan y representar un punto de referencia para el diálogo y la concertación durante la Conferencia, y contiene la

descripción del estado actual y de las tendencias de transformación del territorio, de la economía y de la sociedad provinciales. El Documento Preliminar contiene “los objetivos generales y las opciones estratégicas territoriales”, elaborados a partir del Cuadro Cognoscitivo, además de la “caracterización de los límites y de las condiciones para el desarrollo sostenible del territorio”, apoyado por el documento para la Evaluación de la Sostenibilidad (VALSAT).La finalidad de la Conferencia es la de “construir un cuadro cognoscitivo condiviso del territorio y de los límites y condiciones para su desarrollo sostenible, además de valorar de forma preliminar los objetivos y las opciones de ordenación compiladas en el Documento Preliminar”. En la Conferencia participan la Región, las Provincias colindantes, los Municipios, los Entes de gestión de las áreas naturales protegidas, además de la Administración competente. La Conferencia lleva a cabo las concertaciones con las asociaciones económicas y sociales, invocándolas a que “contribuyan en la definición de objetivos y de opciones estratégicas tal como se proponen en el Documento Preliminar, valorando las existentes y planteando nuevas.”Finalmente la Provincia adopta el Plan en Consejo, que no se podrá aprobar definitivamente hasta después de su exposición pública y nunca antes de que la Región efectúe sus comentarios o manifieste sus reservas. Para su aprobación final por el Consejo, se tienen en cuenta tanto las observaciones públicas presentadas como las que deriven del gobierno regional.El principio de la coplanificación ya mencionado se aplica aquí en forma de Acuerdos de Planificación durante la Conferencia, de Acuerdos Territoriales con los entes locales, con el fin de “fijar objetivos y opciones estratégicas comunes para coordinar la actuación de las previsiones del plan urbanístico”, y de Acuerdos con los privados, para “asumir en la planificación propuestas e iniciativas de interés relevante para la comunidad local”.La planificación no se concibe pues como una previsión abstracta de un cuadro territorial y normativo al que todo se deba adaptar y cuyas actuaciones se conciben como momentos separados, lógica y cronológicamente consecuentes, sino como un acto complejo y flexible, sensible a las propuestas e intenciones de los sujetos

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sociales y económicos, y de los cuales registra sus objetivos y planes, contribuyendo a construir sinergias.

Antes de la elaboración del Documento Preliminar del PTCP de Bolonia (2ª mitad del 2001), se propuso una visión general de partida bajo el título: “De Provincia a Gran Ciudad”, cuyas propuestas se pueden resumir como:-un acuerdo institucional para el gobierno del área metropolitana de Bolonia;-un nuevo y más importante rango del área de Bolonia y del sistema regional;-una efectiva sostenibilidad ambiental de los sistemas urbanos y de las opciones de desarrollo del territorio. Propuestas que se incluyeron como objetivos generales ya en el Documento Preliminar, y que se adoptaron posteriormente como los tres grandes objetivos de valor estratégico en la Memoria Descriptiva del Plan.El Cuadro Cognoscitivo sirvió para caracterizar las problemáticas en el territorio, que se sintetizaron en tres documentos gráficos: uno del sistema natural y ambiental, uno del sistema de asentamientos y rural, y uno sobre el sistema de la movilidad [IMAGO]. Se trata de problemáticas compartidas por el resto del contexto europeo: por un lado la dispersión de la población desde las áreas urbanas mayores hacia centros menores y rurales; y por otro, la descentralización de actividades terciarias y especializadas desde los centros urbanos tradicionales hacia áreas periurbanas. Las consecuencias medioambientales de esta dispersión abarcan desde la erosión y fragmentación del territorio rural, a la impermeabilización de las zonas de ladera, al aumento exponencial de la movilidad y emisión de gases, etc.El Documento Preliminar se ocupa sobre todo de desarrollar los tres objetivos generales antes mencionados, diseñando un marco de condiciones territoriales adaptado al desarrollo ordenado y sinérgico de las iniciativas locales, y mejorando la cohesión en tres ámbitos: en el sistema económico (conseguir una posición competitiva en el mercado laboral europeo), en la trama social (promover una sociedad más libre, segura y solidaria, necesariamente multiétnica) y en el terreno cultural (valorar y fortalecer la identidad metropolitana en paralelo a la de las identidades locales). En relación a las observaciones del Cuadro Cognoscitivo, define las

políticas principales respecto al modelo de asentamiento:-coherencia con la eficacia del transporte público ferroviario;-coherencia con las políticas de tutela hidrogeológica;-coherencia con las políticas de distribución de servicios sobre el territorio.Coherencias que reclaman indicaciones relativas a las competencias específicas del nivel supramunicipal (polos funcionales, áreas productivas supramunicipales, localización de servicios intermunicipales en los nodos de transporte público) además de programar temporalmente las intervenciones y monitorizar las realizaciones ya previstas en los planes municipales.Durante la Conferencia (entre Diciembre 2001 y Julio 2002) se articularon los objetivos generales, conteniendo directrices de carácter estratégico y de carácter territorial, necesarias para la elaboración del Plan, y las decisiones estratégicas de ordenación del territorio, conteniendo políticas que el Plan deberá posteriormente especificar en referencia:-a los objetivos de calidad ambiental;-a los objetivos de calidad del sistemas de asentamientos, urbano y rural;-a los objetivos de accesibilidad del territorio.

Los objetivos de calidad ambiental afrontan el tema de la crisis del ciclo del agua, de la calidad del aire y la contaminación atmosférica, el tema de los consumos energéticos, el tema de la producción y gestión de los residuos, y finalmente el de la degradación progresiva del paisaje.Los objetivos de calidad del sistema de los asentamientos, urbano y rural, además de afirmar la vigencia del modelo de “policentrismo funcional” definido en el PTI de 1993, y que reclamaba el principio de la “difusión concentrada” de nuevos polos atractores (con fines recreativos o comerciales) en las áreas de mayor accesibilidad metropolitana, indican la necesidad de intervenir sobre el fenómenos de la dispersión residencial y terciaria, rediseñando alrededor de la red de transporte público metropolitana además de los polos atractores, los funcionales (grandes equipamientos urbanos o metropolitanos). En cuanto a las áreas productivas, concentra en 38 ámbitos la oferta todavía no ejecutada de

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los actuales PRG, dispersa y fragmentada en un número excesivo de localizaciones que además carecen de las infraestructuras necesarias para convertirlos en ámbitos de calidad y competitivos; estos ámbitos se dividen en “ámbitos productivos consolidados”, con cierta entidad y con oferta de suelo residual, y en “ámbitos productivos con potencial estratégico”, debido a su colocación respecto a las redes infraestructuralesFinalmente, los objetivos de accesibilidad del territorio subrayan la necesidad de un proyecto de infraestructuras que incluya la ya prevista Ronda Norte y la supresión del tráfico en el centro urbano de Bolonia, supresión que debería ir acompañada de un plan de transporte público racional y coherente con las previsiones.

Los polos funcionales, las grandes áreas industriales y los grandes equipamientos, además de la ordenación de las redes de transporte y aquellas ecológico-ambientales, constituyen pues los pilares del Plan, un plan que “quiere asumir un perfil estratégico más que estructural, para intervenir en los aspectos críticos desvelados y que se consideran limitan el potencial de desarrollo del sistema boloñés. No sólo se trata de adecuar o corregir lo que se muestra insuficiente sino de disponer, innovando, la organización y los usos del territorio, la funcionalidad de las infraestructuras, la promoción de nuevos factores que favorezcan el éxito de las empresas locales, además de promover una modalidad de participación activa de todas las administraciones locales.” (Memoria Descriptiva, La opción estratégica, p. 33).

Imagen 3.14. Sistema natural y ambiental (Planos de síntesis del Cuadro Cognoscitivo).

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Imagen 3.15. Sistema de asentamientos urbano y rural (Planos de síntesis del Cuadro Cognoscitivo).

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Imagen 3.16. Sistema de la movilidad (Planos de síntesis del Cuadro Cognoscitivo).

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Imagen 3.20. Tutela hidrogeológica (PTCP).

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Foglio VFoglio V

Foglio IFoglio I

Foglio IIIFoglio III

Foglio IIFoglio II

Foglio IVFoglio IV

scala 1:25.000

Tavola 2Tutela idrogeologica

Foglio III

Legenda

Limiti delle Unit Idromorfologiche Elementari (U.I.E.)

U.I.E. non idonee ad usi urbanistici (art.6.9)

U.I.E. da sottoporre a verifica (art.6.9)

Aree a rischio di frana sottoposte a perimetrazione e zonizzazione e n. di scheda

aree in dissesto (art.6.3, 6.6 e 6.7)

aree di possibile evoluzione del dissesto (art.6.4, 6.6 e 6.7)

aree di possibile influenza del dissesto (art.6.4, 6.6 e 6.7)

aree da sottoporre a verifica (art.6.5, 6.6 e 6.7)

Aree dei terrazzi e dei conoidi ad alta o elevata vulnerabilit dell’acquifero (art.5.3 e 5.4)(Zona di tutela dei corpi idrici superficiali e sotteranei)

Perimetrazione degli abitati da consolidare o trasferire (art.6.12)

Perimetro dei bacini montani (art.6.10)

Sorgenti (art.5.3)

Pozzi idropotabili (art.5.3)

Zonizzazione delle aree perimetrate:

Rischio da frana:

Attitudini alle trasformazioni edilizie e urbanistiche:

U.I.E. a rischio molto elevato (art.6.8)

U.I.E. a rischio elevato (art.6.8)

U.I.E. a rischio medio (art.6.8)

U.I.E. a rischio moderato (art.6.8)

aree di influenza sull’evoluzione del dissesto (art.6.6 e 6.7)

Ulteriori U.I.E. sottoposte a perimetrazione e zonizzazione e n. di scheda

Aree extra-bacino del Reno sottoposte a perimetrazione e zonizzazione e n. di scheda

n.

A n.

n. P

U.I.E. idonee o con scarse limitazioni ad usi urbanistici (art.6.9)

Confini provinciali

Imagen 3.22. Tutela de los sistemas ambientales y de los recursos naturales e histórico-culturales (PTCP).

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Foglio VFoglio V

Foglio IFoglio I

Foglio IIFoglio II

Foglio VIFoglio VI

Foglio VIIFoglio VII

Foglio IVFoglio IVFoglio IIIFoglio III

scala 1: 25.000

Tavola 1Tutela dei sistemi ambientali e

delle risorse naturali e storico-culturali

Foglio III

LegendaSistema idrografico

Sistema provinciale delle aree protette

Aree di riequilibrio ecologico (art. 3.8)

Parchi regionali (art. 3.8)

Parchi provinciali (art. 3.8)

Riserve naturali regionali (art. 3.8)

PR

PPRN

Altri sistemi zone ed elementi naturali e paesaggistici

Sistema forestale e boschivo (art. 7.2)

Sistema collinare (art. 3.2, 7.1 e 10.8)

Sistema dei crinali (art. 3.2, 7.1)

Zone di particolare interesse paesaggistico - ambientale (art. 7.3)

Zone di particolare interesse naturalistico e paesaggistico della pianura (art. 7.4):

Crinali significativi (art. 7.6)

Calanchi significativi (art. 7.6)

Dossi (art. 7.6)

Zone di tutela naturalistica (art. 7.5)

Zone di protezione speciale (art. 3.7)

Siti di importanza comunitaria proposti (art. 3.7)

Sistema Rete Natura 2000

Aree interessate da partecipanze e consorzi utilistici (art. 8.4)

Aree interessate da bonifiche storiche di pianura (art. 8.4)

Complessi archeologici (art. 8.2)

Aree di accertata e rilevante consistenza archeologica (art. 8.2)

Aree di concentrazione di materiali archeologici (art. 8.2)

Zone di tutela della struttura centuriata (art. 8.2)

Zone di tutela di elementi della centuriazione (art. 8.2)

Viabilit storica (art. 8.5)

Centri storici (art. 8.3)

Risorse storiche e archeologiche

Centri storici in relazione fra loro (art. 8.3)

Principali canali storici (art. 8.5)

Principali complessi architettonici storici non urbani (art. 8.5)

Fascia di rispetto archeologico della via Emilia (art. 8.2)

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n

n

n

n

Alvei attivi e invasi dei bacini idrici (art. 4.2)

Aree per la realizzazione di interventi idraulici (art. 4.6):area di interventoAi

Li Aree per la realizzazione di interventi idraulici (art. 4.6):area di localizzazione dell’interventoAree per la realizzazione di interventi idraulici (art. 4.6):area di potenziale localizzazione di interventoPi

Zone umide

Reticolo idrografico principale (art. 4.2)

Reticolo idrografico secondario (art. 4.2)

Reticolo idrografico minore (art. 4.2)

Canali di bonifica (art. 4.2)

Canale Emiliano - Romagnolo (art. 4.2)

Fasce di pertinenza fluviale (art. 4.4)

Fasce di tutela fluviale (art. 4.3)

Aree ad alta probabilit di inondazione (art. 4.5)

Aree a rischio di esondazione in caso di eventi con tempo di ritornodi 200 anni (art. 4.12)

zone di rispetto dei nodi

nodi ecologici complessi

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3.2.3. Lecce: la cuestión cultural.

Se ha visto cómo el desarrollo sostenible se ha convertido durante la última década en la palabra clave de cualquier operación urbana o territorial. Pues bien, el planeamiento cultural no viene sino a reforzar dicho protagonismo, al tratar de entender las identidades culturales locales para formular estrategias y planes que aumenten las oportunidades de que la(s) cultura(s) de un área se expresen y desarrollen plenamente.La cultura añade a la configuración física del hábitat una manera de vivir, de experimentarlo, de utilizarlo. El planeamiento cultural se acerca al territorio con una perspectiva de conjunto, que sea capaz de identificar sus características más estables, así como su lenta modificación y los fenómenos innovadores que construyen nuevos paisajes que vienen a sustituir rápidamente a los del pasado, y no sólo los paisajes, sino la manera de usarlos y las prácticas que tienen lugar en ellos, esencialmente diferentes de las del pasado. Para ello: analiza las transformaciones de un territorio no sólo desde un punto de vista físico o morfológico sino y sobre todo a través de las imágenes espaciales que han construido en el pasado la interpretación de este territorio y construye nuevas en el presente; identifica los valores de la sociedad, los cuales se han materializado en el territorio, para crear una conciencia difusa de los mismos, no tanto con el objetivo inmediato de garantizar resultados de la ordenación planteada cuanto de reconciliar las permanencias y los cambios, los usos actuales del territorio con su potencial; y sobre todo invierte el método habitual, pasándose de la planificación a partir de los asentamientos, a la planificación a partir del ambiente natural (como modelo estructural del espacio físico) y cultural (como modelo estructurante y de antropización del mismo espacio físico), que en el contexto europeo constituyen un solo ambiente, fruto del enlace inextricable y dinámico de componentes naturales y culturales (Masè, 1997). Desde el planeamiento cultural se elaboran planes que pretenden “estimular un proceso de continua relectura del territorio, tanto reconociendo y respetando las permanencias como teniendo el coraje de proponer nuevas formas organizativas que representen adecuadamente las aspiraciones y potencialidades del

mismo.” (PTCP, Documento Preliminar).Consecuentemente, el PTCP de Lecce, tanto en su Documento Programático (1999) como en su Proyecto Definitivo (adoptado en el 2001 por el Consejo Provincial, y pendiente de aprobación), sustituye cualquier referencia al límite administrativo (la Provincia de Lecce) por la del ámbito cultural que éste incluye, El Salento, cuyo territorio abarca el total de la provincia y dos pequeñas partes de las provincias de Brindisi y Taranto, aunque el territorio físico sujeto a ordenación por el Plan vuelva a coincidir con el de la Provincia.

El PTCP de Lecce está organizado en 4 partes, que incluyen tanto descripciones como directrices de ordenación:-el Salento como parque: el Salento se describe y concibe como un gran parque contemporáneo, habitado y atravesado por poblaciones diversas, tanto temporal como de forma permanente, y donde la diversidad de las situaciones (de producción, de patrimonio histórico, de residencia, de paisajes) es tanto su riqueza como una fuente de recursos.-escenarios de la dispersión y la concentración: el PTCP examina los fenómenos de dispersión de los asentamientos y analiza dónde y cómo las diferentes situaciones de dispersión y concentración chocan, y en qué medida se podrían integrar. Con este fin construye escenarios, que considera más adecuados que la simple previsión de objetivos e instrumentos, y con los que pretende explorar las consecuencias físicas y materiales de las opciones estratégicas a evolución, consecuencias “que atraviesan de manera más concreta del individuo, el grupo y la empresa, y sus prácticas respectivas”. -nuevas infraestructuras: el PTCP ataca el punto de vista sectorial que caracteriza los proyectos de infraestructura, pues “[l]a infraestructura de un territorio incluye tanto el medioambiente como la red de carreteras, las oficinas de atención al público de las administraciones locales, los colectivos profesionales, los hospitales, las escuelas y la red ferroviaria”, todo lo que permite y facilita la continuidad de la producción social, entendida como desarrollo de las actividades productivas y de las prácticas sociales. En general opta por enfatizar las infraestructuras de abastecimiento de energía y agua, y las sociales, frente

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a las de carreteras y transporte. -un nuevo modelo de desarrollo: el PTCP propone la regeneración económica operada por los PYMES de la provincia, de estructura familiar y que ha sido capaz de establecer sinergias entre distintas ramas de producción (por ejemplo, entre la agricultura especializada y manufactura), como “el itinerario posible hacia una nueva modernidad.”

Ya el Documento Programático se planteaba como objetivo general la búsqueda de un nuevo equilibrio entre hábitat y ambiente, hacendo referencia a “la investigación de los modos, en un tiempo y espacio variables, en los cuales los diferentes materiales de urbanización se constituyen, se componen entre sí dando lugar a un sistema funcional y con sentido.” Como objetivos específicos derivados, se incluyen:-la salvaguarda ambiental y natural, entendida como “difusión de la naturaleza”, para “evitar dos puntos de vista habituales en el pasado. El primero es que cualquier política medio-ambiental debe definir áreas de protección; el segundo, más reciente, el de canalizar la naturaleza y sus medios de difusión dentro de formas predeterminadas, especialmente las de tipo lineal y en corredor. El primero choca con la idea de difundir y reforzar la naturaleza, ya que las áreas protegidas se convierten en muestras de la biodiversidad de un territorio; y el segundo igualmente choca, al banalizar la idea del corredor ecológico, habitado por especies muy diferentes y no proyectado para determinados usuarios.” (Proyecto Definitivo, El Salento como parque);

-el desarrollo de las relaciones entre localismo e integración urbana y regional, a partir del reconocimiento tanto de la especificidad local como de las redes de conexión de escala más amplia;-la tutela del patrimonio histórico;-el reconocimiento de los derechos de ciudadanía y de los valores de participación en la construcción y gestión de cada política territorial.

El modelo de ordenación propuesto por el PTCP es el de la “ciudad difusa”: frente a la concentración de recursos humanos y financieros opta por su descentralización y

dispersión espacial; frente a la jerarquización del territorio, su “uso alargado”, puesto que “el territorio salentino es practicado por muchos de sus habitantes como una gran ciudad dispersa entre los olivos” (Proyecto Definitivo). Y que asimismo implica la adopción de un nuevo modelo energético, basado en el uso de energías renovables, gestión natural y autónoma de residuos, protección del ciclo natural del agua, etc.

El plan se concibe de un modo transescalar, pero contrariamente al caso de Bolonia en que el éxito de su implementación se confía a los acuerdos alcanzados durante la redacción del PTCP, y en los que han participado todo los entes con alguna responsabilidad en el planeamiento, en el caso de Lecce el plan se formula como un empeño político programático, sin carácter vinculante: el plan no asigna derechos de transformación sino que define un marco de referencia, dotado de directrices, criterios y reglas esenciales en base a las cuales los actores públicos y privados podrán formular propuestas de transformación, y que la administración puntual juzgará y aprobará de acuerdo a la coherencia con sus políticas. El PTCP es un “gran proyecto” que “atraviesa la escala”, configurándose simultáneamente como directriz y como prescripción, y que al eliminar el carácter vinculante de sus previsiones pretende fomentar una relación negociable entre el Plan y los nuevos proyectos que éste genere, y con el fin de que aquel se enriquezca mediante la sucesiva interpretación que cada proyecto implica. No menos, apoya el desarrollo de relaciones de interdependencia y de cooperación entre los distintos niveles administrativos, tratando de replantearse las tradicionales jerarquías formales entre niveles o escalas de planeamiento. Así pues, el Plan pretende delinear estrategias que puedan ser condivisas, no definir ámbitos de poder. El plan pretende constituirse como fondo unitario que sirva a las administraciones locales para la construcción de sus propias políticas.

Imagen 3.23. Diversidad natural (PTCP).

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Imagen 3.24. Imagenes del territorio (Documento Preliminar).

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Imagen 3.25. Escenarios de expansión de las zonas productivas (PTCP).

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Imagen 3.26. Vías y áreas productivas (PTCP).

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Imagen 3.27. Vías y equipamientos (PTCP).

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Imagen 3.28. Estratos y estancias en el parque del Salento (PTCP).

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Imagen 3.29. El salto tecnológico (PTCP).

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Imagen 3.30. Escenarios de desarrollo (PTCP).

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3.2.4. Comparación.

El “Observatorio Nacional de Planificación Territorial” (Observatorio nazionale de area vasta), dependiente del INU, lleva periódicamente a cabo un registro del estado de la planificación provincial italiana. El registro está organizado en tres secciones, una destinada a la eficacia de los planes, otra a los contenidos innovadores de su elaboración y gestión, y la tercera relativa a temas de la participación en la toma de decisiones (Cavalcoli, 1999). En lo referente a la eficacia, el registro atiende a los métodos y procedimientos del encargo, de su adopción (que como hemos visto depende del Consejo Provincial) y aprobación (dependiente de la Región según la ley 142/90). Tanto en el PTCP de Turín como el de Bolonia, se trata de “encargos internos”, coordinados y dirigidos desde la Administración Provincial con la colaboración de consultores externos para temas especializados, mientras que en el PTCP de Lecce se trata de un “encargo mixto”, por cuanto la elaboración del Plan se coordina por un Comité Científico, dirigido por Bernardo Secchi, en el que intervienen personas externas a la administración y la misma Oficina de Planeamiento de la Provincia, que será la que lo gestione. Respecto a la adopción del Plan, se trata de “adopciones sustanciales” en el caso de Turín y Bolonia, en cuanto que siguen el protocolo definido tanto desde el Estado (L.142/90) como desde las Leyes Regionales respectivas, y de una “adopción intencional” en el caso de Lecce, ya que el Plan ni se ajusta literalmente a las temáticas que vienen reguladas por ley (L.142/90, art.15) ni a ningún dispositivo regional que reconduzca lo previsto por la ley nacional. Finalmente, la aprobación del PTCP de Turín se hizo “en cascada” según lo definido por la ley nacional, ya que la ley regional (Piemonte, LR.40/98) que redefinía las relaciones jerárquicas entre los entes locales y sus planes se aprobó después de la adopción del PTCP y antes de su aprobación conjunta por la Provincia y la Región, en tanto que la del PTCP de Bolonia es “concertada” (la aprobación es dependiente de los procesos de concertación y coplanificación previos) y la de Lecce es una “aprobación voluntaria”, ya que no existe ningún protocolo regional para aprobación de los planes provinciales ni de concertación con los entes locales (incluso todavía se

desconoce el estado de su aprobación, que no se hace explícita en los documentos consultados).Por tanto, y según el mismo registro, la eficacia más alta correspondería a Bolonia, seguida de Turín y, la más baja, la de Lecce, entendiendo por eficacia la claridad y legitimidad de los procesos administrativos seguidos hasta la aprobación del Plan. De todas formas, ya hemos aludido a la diferente tradición urbanística de cada uno de los entes Regionales: si Emilia Romana se puede considerar como una Región pionera en cuanto a la adopción de reformas de índole urbanístico y con un elevado grado de consolidación de los diferentes entes administrativos, al igual que la de Piemonte, aunque siempre más centralizada en torno a Turín y menos poli-céntrica, Puglia, y especialmente la Provincia de Lecce, recién se incorporan tanto a la tarea de ordenar su territorio como a los procesos democráticos de decisión y organización concertada y no jerárquica de los entes locales (RUPAR, Red Unitaria de las Administraciones Públicas Regionales). Este hecho no está menos relacionado con las dinámicas económicas de cada una de las Regiones, con consecuencias obvias en el grado de urbanización y en la consecuente necesidad de controlar los procesos de transformación del territorio. Sólo el “milagro económico” de Lecce ha hecho a su administración Provincial tomar conciencia de las ventajas que la planificación tendría en la evolución y racionalización de su auge económico (Vicenzo Marra, Asesor de la Planificación Territorial, Lorenzo Ria, Presidente de la Provincia, 2001). En lo referente a los contenidos innovadores de su elaboración y gestión, el registro atiende a los métodos de análisis y representación, de comunicación y de elección de opciones, y de actuación y gestión. Tanto en Turín (CSIPiemonte, cuya formación se remonta a 1977) como en Bolonia (SIT Bolonia, finales de los 80) como en Lecce (SIT Lecce, 1997), los sistemas de información territorial (SIT) no se han construido con la finalidad de servir a la planificación, sino como un servicio de la administración destinado a los actores que participan en el gobierno del territorio y más generalmente, a todos los actores económicos y sociales, que pueden consultarlo sin restricciones a través de Internet, y por tanto se trata de “representaciones de servicio”. En cuanto a la comunicación, estrechamente relacionada con su grado de

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publicidad y posible interacción con los diversos actores, en los dos primeros casos de trata de “comunicación interactiva”, pues los SIT disponen de una página web en la que se pueden consultar interactivamente tanto los documentos de planeamiento como cartográficos, mientras que en Lecce se trata de una “comunicación descriptiva”, para la lectura de documentos cartográficos que ni siquiera están relacionados con el Plan. Finalmente, respecto a los métodos de actuación y de gestión, la innovación de los procesos de planificación yace en las relaciones entre la administración pública y la intervención de la empresa privada en obras de interés colectivo, que en Turín se limita y organiza a través de programas de actuación específicos y coordinados por organismos dotados de financiación pública (“realización programada”) mientras en Bolonia las decisiones estratégicas y de financiación se someten a concertación entre todos los actores del proceso, a partir de una diagnosis compartida de las condiciones de operatividad, tratándose pues de una “realización concertada”. En el caso de Lecce se apunta también hacia esta opción, pero por las mismas carencias apuntadas respecto a su eficacia, tiene pocos visos de realidad. En resumen, se puede decir que los contenidos innovadores en cuanto a elaboración y gestión son altos en Turín y Bolonia, y ausentes en el caso de Lecce, probablemente debido a un fallo en la coordinación de la que supuestamente se encarga el Comité Científico, y que se traduce en una excesiva independencia de los encargados de elaborar el PTCP respecto a las condiciones y capacidades reales de la Administración; en este sentido llama la atención la falta de cualquier referencia actualizada en la página web de la Provincia al PTCP (del que sin embargo la editorial Electa/Napoli ha publicado en el 2001 su Proyecto Definitivo), y en la que textualmente se dice que el único documento elaborado respecto al Plan es el Documento Programático al que se ha aludido en el apartado dedicado a Lecce. En lo referente a la participación, el registro atiende a los métodos de integración institucional, de integración disciplinar, y de monitorización, verificación y divulgación de los resultados obtenidos durante el proceso de planificación. Por integración institucional se entiende las relaciones con los niveles “superiores” (Región, Estado,

UE) e “inferiores” (sobre todo Ayuntamientos, pero también en Comunidades de Montaña, Asociaciones y Consorcios más o menos voluntarios entre los Ayuntamientos, etc.). En Lecce se trataría de una “coplanificación formal”, ya que el Plan abundan las prescripciones y directrices hacia los niveles “inferiores”, no proponiéndose ninguna política hacia los niveles “superiores”, e incluso ignorando las directivas que en temas de protección medioambiental se han elaborado desde la Región; además no existe ningún procedimiento ordinario para la transferencia de los datos del Documento Programático hacia los Municipios, ni de toma compartida de decisiones, es más, se cuestiona explícitamente la utilidad de los “rituales” de participación que se imponen hoy como fundamento de cualquier plan: “Naturalmente, durante la construcción del Plan para el Salento se ha hecho todo cuanto se suele hacer: encuentros con los concejales, asociaciones, actores relevantes, seminarios de trabajo con intelectuales y estudiosos, y se ha intentado, sin éxito, crear una mesa de negociación permanente en Lecce a raíz del pacto territorial que se había firmado en la Provincia para promover el desarrollo económico de la misma. El objetivo era adquirir información, sondear en los proyectos, las expectativas, las demandas, buscar consenso y suavizar eventuales conflictos. Pero con una expectativa más bien limitada de que la participación pudiera ayudar a evitar desastres, y sólo a afrontar los problemas delineados. (…) la participación se orienta a los actores, a la interacción, más que a los resultados y a su calidad; cuando funciona, la democracia se expresa plenamente, por lo que es importante, y no porque contribuya a perfilar soluciones, las cuales serían fruto de un imaginario inerte a la innovación” (Bianchetti, 2002). En el caso de Turín, se trata de una “coplanificación propositiva”, pues se preveen instancias ordinarias de coplanificación (derivadas de la ley regional), aunque las políticas hacia los niveles “inferiores” se entiendan predominantemente en términos de servicio, favoreciendo que se asocien y para cuya unión el Plan facilitaría los adecuados instrumentos técnicos (Observatorio de las políticas urbanísticas de los Entes locales), y las políticas hacia los niveles “superiores” se ciñan a especificar o incluso proyectar las decisiones regionales. En Bolonia se trata de una “coplanificación

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integrada”, pues implica a la actividad administrativa y no consiste en un simple acuerdo sobre los contenidos estratégicos de los diversos planes, sino en la elaboración de instrumentos de planificación para los diversos niveles (cfr. apartado dedicado a Bolonia) durante la Conferencia de Planificación instituida por la LR. 20/2000. En cuanto a la integración disciplinar, que se refiere a la integración de los diferentes Entes implicados en la planificación sectorial (Cuencas Hidrográficas, Parques, Programación industrial y económica), ya se ha observado respecto a Lecce que aunque simplifique enormemente las cuestiones territoriales, adoptando una actitud casi pedagógica, no representa un instrumento de coordinación de los poderes existentes, por cuanto hace escasa o nula referencia a las disposiciones de los mismos, y por tanto se trata de una “colaboración conflictiva”. En Turín y Bolonia hablaríamos sin embargo de una “colaboración sinérgica”, por cuanto el plan pretende integrar la planificación sectorial dentro de las actividades desarrolladas por las Oficinas de Planeamiento respectivas, e incluso en el caso de Bolonia, las Provincias colindantes participan en la Conferencia de Planificación, con el objetivo de coordinar políticas territoriales a escala supra-provincial. Finalmente, en cuanto a la monitorización, verificación y divulgación de los resultados obtenidos durante el proceso de planificación, Lecce no prevé dispositivos de control de la eficacia del Plan ni indicadores que evalúen el grado de consecución de los objetivos, y ni siquiera el Plan tiene un horizonte temporal organizado en un Programa de Actuación plurianual. Mientras que en Turín y Bolonia, los objetivos se debaten periódicamente en el Consejo Provincial, existe un Programa de Actuación plurianual provisto de indicadores que miden su eficacia, y además en el caso de Turín, por entenderse el Plan como un proceso, la monitorización de los resultados (a cargo del Observatorio de las políticas urbanísticas de los Entes locales) retroalimenta la definición de objetivos y directrices.De todas maneras, y aun considerando la eficacia administrativa y la implementación de los planes como aspectos decisivos, los tres planes analizados constituyen documentos cuyo contenido en muchos casos sobrepasa las limitaciones del mismo aparato administrativo que los promueve. El Plan nace para “ordenar” el territorio, y precisamente para ello describe y analiza

tanto los aspectos físicos, socio-económicos o político-administrativos como los fenómenos de los que éstos han desembocado. Cada plan construye pues un instrumento de interpretación de la realidad, y es bajo esta óptica que se propone la relectura de los tres planes examinados.Por ejemplo, hemos visto cómo el concepto de sostenibilidad se ha convertido en el marco de referencia constante de la planificación territorial, al mismo tiempo que hemos visto su ampliación conceptual reciente (cfr. Bolonia), pero, ¿de qué modo concreto influye en la definición de estrategias de ordenación?, o dicho de otro modo, ¿cuáles son los ingredientes de carácter sostenible del urbanismo? (Oliva, 2000). En los planes analizados comprenden:-la exclusión de nuevas formas de expansión urbana, favoreciendo la recuperación / reutilización de las áreas ya edificadas y la replanificación de las no edificadas pero ya planificadas: común a los tres planes examinados, pues si bien Lecce propone un modelo de “ciudad difusa” para los nuevos crecimientos, lo hace sobre áreas que ya están urbanizadas, y entendiendo que expansión no tiene por qué ser sinónimo de nueva urbanización;-la estrategia de la “regeneración medioambiental” del agua, el aire y el suelo: todos los planes consultados enfatizan la necesidad de proteger el ciclo natural del agua, y contemplan desde el aumento de la permeabilidad del suelo urbano, a la prohibición de urbanizar laderas, a la restricción de extracción de agua mediante pozos (que no sólo acaban con las reservas de los acuíferos sino que, como en Lecce, contribuyen a la salinización del agua), a la replantación de ciertas áreas para frenar la erosión, a la separación de las redes de alcantarillado de agua de lluvia del de aguas residuales, etc.-la compatibilidad del sistema de infraestructuras con la planificación integrada de nuevas redes: siendo el caso de Bolonia el más representativo, tratando de integrar la nueva circunvalación Norte de la capital con el sistema de transporte ferroviario;-un nuevo sistema de movilidad basado en la potenciación del transporte público en ferrocarril (con medios no energívoros y no contaminantes) y en una reducción razonable del transporte privado: los tres planes enfatizan la necesidad de reducir los impactos medioambientales de lo que llaman la “movilidad abusiva” (privada y en vehículo

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rodado), si bien Turín propone conectar los lugares de residencia a la red de transporte público, ampliándola donde fuera necesario, mientras que tanto Bolonia como Lecce proponen organizar los lugares de producción y de equipamiento (y ocio) en torno a ella;-la realización de un nuevo sistema de espacios verdes, organizado en una “red ecológica” que maximice los efectos de la biomasa: si bien para Lecce más que de red se debería hablar de masa (cfr. Lecce);-el recurso a nuevas fuentes de energía: aspecto que sólo en Lecce desarrolla todo su potencial, puesto que la adopción del modelo de “ciudad difusa” para la Provincia se hace depender del uso de energías renovables;-la ampliación de las redes para bicicletas.

Otro de los temas que aparece reiteradamente en los Planes es el de la dispersión residencial y de actividades productivas. Turín y Bolonia la combaten, al menos conceptualmente, mientras Lecce cree en el modelo difuso, que considera diferente de la dispersión, pues no se trata de un monocultivo residencial sino de la descentralización casi molecular de residencia y producción. No obstante, Turín encuentra que la dispersión es únicamente negativa en cuanto al impacto negativo que tiene en la movilidad, pero no porque el modelo sea esencialmente malo, sobre todo al considerar las ventajas que para la tutela de los valores paisajísticos puede significar. Bolonia simplemente opta por el escenario de “crecimiento cero” para la residencia, considerando que la Provincia dispone de suficiente patrimonio construido como para albergar las necesidades de crecimiento futuro si se adopta una estrategia de rehabilitación del mismo; sin embargo, considera como adecuado el modelo del policentrismo para los centros de producción o especializados.

Finalmente, el tema de la globalización de la economía y su influencia en el desarrollo local es un tema de referencia obligada en todos los Planes. Mientras Turín y Lecce apuestan por políticas tendentes a reforzar las identidades locales, que a su vez puedan convertirse en un atractivo turístico, Bolonia quiere “aparecer en el mapa”, busca convertirse en una ciudad competitiva, tanto a nivel de servicios como de mano de obra especializada, a escala

europea. Asimismo, Europa aparece como el marco de referencia de todos ellos, aunque sobre este tema nos extenderemos en el capítulo siguiente.

Se trata en cualquier caso de planes estratégicos, de los que se eliminan las prescripciones casi en su totalidad (limitándose a las señaladas por la ley 142/90, respecto a espacios verdes y de valor ambiental, e infraestructuras) y en los que abundan las directrices, o como se conoce en el argot italiano, en los que los vínculos se han sustituido por valores (Masè, 1997). Ahora bien, el entendimiento de lo que un plan estratégico pueda ser, en especial en un país como Italia carente de experiencia en planificación estratégica varía enormemente de uno a otro plan. Pero ¿es un plan estratégico sólo aquel que no es prescriptivo? Durante los años 90 se han introducido en Europa continental instrumentos y se han debatido propuestas para remediar la dificultad y lentitud de una planificación prescriptiva y vinculante. La introducción de dichos instrumentos no responde tanto a una cuestión de renovación de la disciplina urbanística (cuyo instrumento normativo principal continúa siendo el plan de usos del suelo) cuanto a la necesidad de responder a la sociedad civil, que reclama mayor rapidez en la ejecución, mayor cooperación entre administración y operadores privados, y mayor legitimidad de las operaciones urbanísticas. Por otro lado, no todos los planes que adopten instrumentos tendentes a flexibilizar las decisiones del planeamiento (bajo la forma de directrices en vez de prescripciones) o a construir un consenso entre los diversos actores en torno a ciertas decisiones estratégicas (la coplanificación ya mencionada) se pueden considerar estratégicos. Siguiendo a Spaziante (2002), no se pueden considerar planes estratégicos aquellos que: sitúen espacialmente las estrategias, los objetivos, los programas y las iniciativas para el desarrollo local; identifiquen los elementos que contribuyen a definir las invariantes no negociables; no constituyen actos voluntarios sino obligatorios (definidos por ley); limitan sus acciones al territorio sobre el que tienen competencia administrativa y no lo definen de acuerdo a relaciones funcionales; basan su éxito tanto en la fuerza del sistema de alianzas y de cooperación que consigue establecer cuanto en los contenidos técnicos, con el fin de garantizar cierta

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coherencia entre las decisiones generales del plan y su aplicación particularizada (siendo el ejemplo más obvio el de garantizar la sostenibilidad del desarrollo respecto a las exigencias medioambientales). Por tanto, ninguno de los analizados puede considerarse estratégico, ni es posible que un Plan Provincial lo sea, aunque sí que tomen prestado de los planes estratégicos la definición de una identidad, de una imagen ideal y deseable para el futuro de la comunidad, sobre la que construir consenso. Y es precisamente cuando se comparan entre sí los objetivos generales de cada plan, que saltan a la vista las profundas divergencias que los separan, conceptuales (casi diríamos “contextuales”) y respecto al campo de actuación que se fijan: si el objetivo de Turín es mejorar la calidad de vida de la Provincia, y por tanto su campo será el de los Municipios y centrado en operaciones internas de reestructuración, aunque sin perder de vista la “visión de conjunto”; Bolonia quiere situar a su Provincia, y especialmente a su capital, en el panorama Europeo, y por tanto le interesa reforzar las instituciones de gobierno metropolitano además de concentrar sus esfuerzos en la localización de grandes infraestructuras y equipamientos (Recinto Ferial, Universidad, Aeropuerto, etc.); por último, el despegue económico de Lecce se debe a un sistema territorial descentralizado y no jerárquico, en el que las PYMES han sido capaces de crear sinergias entre actividades productivas de gran arraigo (agrícola y manufacturera) y de estructura familiar, así que el Plan no hace sino perpetuar el status quo, racionalizándolo y revalorando aspectos paisajísticos y medioambientales, que podrían igualmente contribuir al desarrollo turístico de la Provincia.Indudablemente, los tres definen un modelo de ordenación del territorio, coherente con los objetivos propuestos, pero quizá el problema de base sea que los modelos reenvíen a otra escala sin que lleguen a afrontarse directamente. Ya hemos observado cómo en los Países Bajos, con una tradición de planificación basada en el consenso, estratégica, de casi 50 años, la falta de financiación por parte de los Ayuntamientos los coloca en una posición vulnerable frente a las presiones urbanizadoras: la combinación de opciones estratégicas a escala provincial y de falta de financiación de los municipios resulta explosiva, pues éstos venden suelo

para financiar los proyectos estratégicos (normalmente polos funcionales o atractores) al mismo tiempo que pierden el control sobre los nuevos crecimientos. La fuerza tanto como la debilidad de los planes estratégicos consiste en que su supervivencia depende de la convicción con que los acuerdos se hayan alcanzado entre las partes involucradas, convicción que se pone continuamente a prueba bajo las presiones de urbanización del mismo territorio. Concretamente, Turín se fija como objetivo el de “proveer y sostener la compatibilidad entre el ecosistema ambiental y natural y el sistema antrópico, armonizando la salvaguarda recíproca de la tutela y valoración del primero y la evolución del segundo, mediante la gestión correcta de los recursos.” El modelo que propone opta por contener la expansión y articular lo nuevo y lo existente, así como reconsiderar las relaciones entre lo existente con el ámbito en que se inscribe, cuestiones que hacen emerger el tema fundamental de la dimensión “entendida no sólo cuantitativamente sino cualitativamente” (Memoria del PTCP, Modello insediativo); lo que se consideran “cualidades” se especifica en las Normas de Actuación, dejando no obstante al arbitrio del PRG su re-interpretación y planificación concreta, aunque se insista que debe ser “atenta” en todos los casos. El pilar del Plan, la recualificación de lo centros habitados, es su aspecto más vulnerable, al delegarse a los Municipios, aunque se prevea su continua monitorización.Por su parte, Bolonia fija como objetivos generales “de valor estratégico”: un acuerdo institucional para el gobierno del área metropolitana de Bolonia; un nuevo y más importante rango del área de Bolonia y del sistema regional; una efectiva sostenibilidad ambiental de los sistemas urbanos y de las opciones de desarrollo del territorio. El modelo por el que apuesta Bolonia es el policentrismo, del que dice “no es un diseño abstracto sino que constituye un conjunto de condiciones, de intereses y de políticas entre sus agentes, y que la acción consciente de los Entes locales puede contribuir a materializar” (PTCP, Relazione adottata). Se indican en particular tres direcciones en las que trabajar: un diseño equilibrado de polos funcionales (grandes equipamientos metropolitanos, grandes centros de distribución y logística, grandes asentamientos productivos) existentes y nuevos;

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la organización conjunta de nueva vivienda (pública y de alquiler) en conexión con los centros productivos / laborales; una robusta planificación concertada a nivel supramunicipal que elimine la posible competencia entre municipios limítrofes para la localización de los nuevos desarrollos y permita una ordenación racional del territorio, para lo que es necesario que se adopte con plena convicción el sistema conocido como “perecuación territorial”. Por tanto Bolonia crea una fuerte coherencia entre los objetivos y las competencias del Plan, pues es precisamente la Provincia la que puede llevar adelante las iniciativas por él definidas.Finalmente, Lecce considera como objetivo primordial la construcción del Salento como un parque (un hábitat extensivo, articulado y complejo), que es a su vez modelo de ordenación, consistente en un uso dilatado y extensivo del territorio: “el territorio salentino es como una esponja dentro de la cual se hubieran insertado algunos cascotes, siendo la esponja el mosaico agrícola y los cascotes los centros urbanos, pilastras industriales, zonas agrícolas intensivas y principales barrios de promoción pública, necesitados de mayores niveles de infraestructura y de servicios.” (PTCP, El Salento como un parque, p.44-45). El Plan no reenvía a ninguna escala, pues las contiene todas: desde el 1/100 hasta el 1/10.000 (que es la escala de trabajo del SIT). Y si esta es su riqueza (conceptual y proyectual) no queda claro si pueda convertirse en su mayor inconveniente, pues el grado de exhaustividad del Plan puede hacer que éste se entienda como imperativo y no como la construcción detallada de escenarios a partir de los que iniciar las negociaciones.

3.3. Integración de las escalas de planeamiento.

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La ley 142/90 de reforma de la autonomía local de hecho supera el criterio precedente de uniformidad y paridad de todos los Municipios, proponiendo entes específicos para gobernar el territorio con características particulares, y “según sus dimensiones territoriales, asociativas y legislativas” (Decreto legislativo 11/98), sea: Provincias, Municipios, Ciudades Metropolitanas (recientemente introducidas por Ley constitucional 3/01, antes denominadas Áreas Metropolitanas y con posibilidad de convertirse en entes provinciales), y Comunidades de Montaña. Igualmente, debido a los límites operativos y a las restricciones de recursos de ciertos Municipios, promueve formas de agregación para los demasiado pequeños (a través de consorcios, acuerdos programáticos, etc.) y la subdivisión de los “demasiado grandes” (instituyendo circunscripciones o mediante la reordenación de los Municipios del área metropolitana). De otro lado, pone término a la atribución, sobre un mismo territorio o asunto, de las competencias superpuestas e indiferenciadas entre los diversos niveles institucionales generales, haciéndolas interdependientes, e introduciendo indicaciones metodológicas según las cuales deberá buscarse la coordinación y perseguirse la armonización entre los mismos.Esta armonía y coordinación de intenciones y acciones es absolutamente necesaria para las actividades de planificación y de programación, sea general o sectorial, que en cualquier caso necesita de una gestión correcta y cualificada: cada ente local elabora programas y planes relativos a sus propias competencias y a su nivel territorial, buscando no obstante la compatibilidad y la interrelación horizontal (entre Municipios) y vertical (Municipios, Provincia, Región).De hecho, el artículo 3 de la Ley 142/90 explicita que es responsabilidad de las Regiones organizar el ejercicio de las funciones administrativas a nivel local a través de los Municipios y de las Provincias, atribuyendo tales funciones en razón de las características de la población y del territorio. Prevé que se instaure la cooperación interinstitucional con el fin de realizar “un sistema eficiente de las autonomías locales al servicio del desarrollo económico, social y civil”. Reclama la necesidad

de la programación económico-social y de la planificación territorial, atribuyendo competencias a las Regiones con el concurso de Municipios y Provincias. Estos contribuyen a determinar los objetivos de los planes y programas de la Región y redactan planes específicos que deben ajustarse y ser compatibles entre sí y con los regionales. Respecto a la Provincia, en los artículos 14 y 15 se atribuyen al Ente provincial funciones administrativas de rango provincial sobre materias específicas, con competencias en la programación económica, territorial y ambiental además de en la planificación territorial. La Provincia recoge y coordina las propuestas municipales, concurre en la determinación de los programas regionales y adopta planes específicos de actuación que contienen directrices, propias y regionales, de ordenación del territorio. Por último, las regiones “prevén instrumentos y procedimientos de acuerdo y concertación, permanentes, que den lugar a formas de cooperación estructural y funcional, a fin de permitir la colaboración y la acción coordinada entre regiones y entes locales, en el ámbito de sus competencias respectivas” (art. 4, Decreto Legislativo 267/00).El conjunto de legislaciones y normas de los últimos años ha contribuido por tanto a definir nuevas áreas de referencia, y a establecer un procedimiento de planificación “integrado y cooperativo” de escala supramunicipal. La nueva operatividad de las instituciones ya no se basa en la acción individual y aislada de cada ente sino en un sistema de acciones y relaciones en red en el que cada Ente deviene un nodo de referencia, de confrontación y de participación en las decisiones de cada uno de los demás.

De todos modos, las leyes regionales son las que finalmente “establecen las formas y modos de la participación de los entes locales en la formación de los planes y programas regionales” (art. 5, Decreto Legislativo 267/00). Por su parte, el PTCP, como hemos visto elaborado y adoptado por las Provincias para determinar las directrices generales de ordenación territorial (y que en ningún caso puede interferir en las competencias municipales y debe estar en conformidad con las leyes y programas regionales), genera más perplejidad que confianza en cuanto a su operatividad, y a pesar de que

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en algunos momentos se pensó que podría convertirse en el documento de referencia “único” para la ordenación territorial (Calace, 2002).

Así, la Región Piemonte ha elaborado una ley urbanística regional o LUR (LR 45/94), derivada de la anterior legislación urbanística regional (LR 56/77), que define el nuevo cuadro de la planificación territorial. La LUR determina los instrumentos de nivel provincial y establece la necesidad de dotarse de un instrumento específico de gobierno territorial, el Plan Territorial Regional (PTR), con sus planes de detalle, Proyectos Territoriales Operativos y Planes Paisajísticos. El PTR (aprobado en 1997) constituye “el cuadro de referencia para todas las políticas de aplicación en el territorio, sobre todo los planes provinciales”, y confirma el rol de guía de las ciudades históricas quienes, en base a relaciones de afinidad cultural con el territorio y no según relaciones de subordinación de índole político-administrativo, elaboran las directrices para gobernarlo. El PTR define por tanto las directrices para la planificación territorial provincial y de los sistemas urbanos, y se confirma como el documento de referencia único de la planificación territorial, tanto general como sectorial. Como se ha tenido oportunidad de comprobar, el rol del PTCP de Turín, en coherencia con el PTR, es fundamentalmente el de definir y coordinar los sistemas urbanos, confirmando la plena potestad de los Municipios y poniéndose a su servicio.

Por su parte, la Región Emilia-Romana, en su ley urbanística regional (LR. 20/00), subraya la importancia de los PTCP como “auténtica trama estructural de la planificación territorial, para gobernar las transformaciones físicas del territorio y el uso racional de los recursos ambientales”. Los PTCP acumulan y seleccionan los objetivos de la planificación sectorial (como es el Plan Territorial Paisajístico Regional), con el fin de verificar la coherencia de los diversos planes y programas sectoriales entre sí y con el ambiente y los recursos naturales. Además, se encargan de coordinar la planificación urbanística municipal, y de articular y definir sobre el territorio las líneas de acción de la programación socio-económica de nivel regional, contribuyendo a su actualización. Los PTCP:

-definen las características de vulnerabilidad, criticidad y potencialidad de las partes singulares y de los sistemas naturales y antrópicos del territorio provincial, identificando las invariantes no negociables de configuración estable o de modificación lenta;-definen el balance de los recursos territoriales y ambientales, los criterios de uso aceptable, proveyendo de parámetros para la evaluación de la sostenibilidad de las obras e intervenciones de transformación del territorio respecto a los sistemas socio-económicos, ambientales, de asentamiento y de la movilidad, además de aquellos necesarios para evaluar los planes municipales;-hacen suyas las previsiones de intervención definidas a nivel nacional y regional, relativas al sistema de infraestructuras primario y a la localización de áreas relevantes por su extensión y valores naturales;-definen los diversos roles de los centros habitados en el sistema de asentamientos provincial, además de las prestaciones requeridas para su calificación;-indican, por ámbitos territoriales sub-provinciales, las estrategias de desarrollo socio-económico sostenible, la diferente destinación del territorio en relación a la vocación prevalerte de sus partes y a la tutela paisajístico-ambiental, las características de los sistemas de asentamiento y de sus relaciones;-definen los criterios para la localización y el dimensionado de las estructuras y servicios de interés provincial y supra-municipal.

Por tanto, los PTCP desempeñan un auténtico papel de coordinación, casi de bisagra, entre las diversas escalas de ordenación del territorio, así como entre la planificación general y sectorial, confirmado con la obligatoriedad de la Conferencia de Planificación ya mencionada (cfr. Bolonia). El PTCP de Bolonia examinado no hace sino ejercer la potestad que la Región le otorga.

Por último, la Región Puglia ha aprobado recientemente su Ley Urbanística Regional (LR 20/01), que sustituye a la de 1980, y en la que instituye el Documento Regional de Ordenación Territorial (DRAG) como el encargado de definir los ámbitos de tutela y conservación de los valores naturales y culturales, las directrices para la formación, el dimensionado y los contenidos de los planes provinciales

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y municipales, así como los sistemas generales de infraestructuras y de equipamientos de interés regional. Señala como principal atribución del PTCP la de coordinar la planificación municipal y sectorial, definida por las administraciones competentes, y sus campos primarios de actuación son la protección de la naturaleza, la tutela ambiental, la defensa del suelo y la salvaguardia de las bellezas naturales. En cuanto a si favorece o no la concertación entre los diversos entes implicados en la planificación del territorio, y pese a la introducción de la Conferencia de Servicios (similar a la Conferencia de Planificación instituida en Emilia-Romana) como un instrumento de coplanificación entre los distintos Entes, la aprobación del PTCP se subordina al DRAG, y a su vez la de los planes municipales al PTCP, por tanto adoptando el sistema tradicional “en cascada”, jerárquico. De todas formas, en ausencia de DRAG (pendiente de elaborarse y aprobarse), el único plan vigente territorial es el Plan Urbanístico Territorial Temático para el Paisaje (PUTT/P, 2000), que en última instancia será el que defina la compatibilidad o no de los planes “inferiores”, pero que omite especificar la forma y amplitud de las transformaciones territoriales admisibles en los ámbitos de interés paisajístico por él delimitados, además de cualquier relación entre programación económica y ordenación del territorio, que ayudaría a verificar la congruencia y compatibilidad de la planificación a las distintas escalas. En general se podría decir que las competencias de ordenación del territorio las asume plenamente la Región, permitiendo a la Provincia y a los Municipios que especifiquen y desarrollen las directrices del DRAG en forma de proyectos, y que en ausencia de DRAG no hay ordenación consciente y voluntaria del territorio, ejerciéndose ésta a través, por ejemplo, del Programa Operativo Regional (POR, 2000-2006) cuya intención es reconocer las iniciativas que respondan a principios de integración y concentración funcional y territorial, asumiendo como directrices el QCS (Cuadro Comunitario de Apoyo), y formulando dos tipologías de proyectos integrados, el PIT (Proyectos Integrados Territoriales) y el PIS (Proyectos Integrados Sectoriales). El primero persigue el objetivo de potenciar los sistemas productivos locales, y el segundo busca conseguir un objetivo específico, con intervenciones que valoren y potencien las sinergias entre

sectores productivos y recursos inmateriales (ambiente, cultura, recursos humanos). Tanto para el PIT como para el PIS se identifican las áreas homogéneas según características territoriales e histórico-culturales, dotadas de recursos susceptibles de ser valorados en una lógica de integración. De ahí se deriva que algunos PIS, como los que tratan de la ordenación según áreas ecológicas o de los grandes atractores culturales regionales, adquieran gran relevancia para la ordenación no reglada del territorio, pues sirven para incitar a los programas comunales a que concentren recursos a lo largo de ciertos itinerarios turístico-culturales. El PTCP de Lecce pone definitivamente en crisis el status quo del planeamiento en la región, aunque figure como su primera y más evidente víctima.

Respecto a los Planes Municipales, que todas las Regiones sin excepción ratifican como el nivel adecuado de planificación urbanística, ha sufrido importantes modificaciones en las últimas LUR aprobadas, conocidas como LUR de “segunda generación”, y que en general re-interpretan la reforma promovida desde el INU de desdoblarlos en dos instrumentos, el Plan Estructural y el Plan Operativo, con el objetivo de separar las estrategias de las normas de carácter vinculante de los planes. El Plan Estructural define las directrices a largo plazo (sistemas de infraestructuras y medioambientales), ligadas a la planificación provincial y regional, y con un período medio de validez de 10 a 15 años, y proporciona indicaciones programáticas para las transformaciones del suelo futuras. El Plan Operativo tiene la misma validez que la duración de una administración municipal, 5 años, y afecta sólo a aquellas partes contempladas como proyectos de transformación en el Plan Estructural sin valor prescriptivo, definiendo el régimen de propiedad del suelo sobre el que se interviene y el valor de expropiación de los mismos, aun cuando su modelo de ejecución no sea de tipo expropiador sino compensatorio (de tipo perecuativo). Así pues, relaciona las transformaciones con los recursos públicos disponibles. La reforma propuesta por el INU entendía que la integración de los planes municipales en niveles “superiores” de planificación se debería realizar a partir del Plan Estructural, y recurriendo a sistemas de coplanificación que incluyesen a todas

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las administraciones públicas con competencias en la planificación y gestión del territorio. Como ya se ha observado, las distintas LUR han “matizado” dicha integración, en algunos casos haciendo irrelevantes los contenidos estructurales de los planes municipales al no definirse de manera conjunta entre los diversos niveles de planificación sino venir únicamente impuestos desde los niveles superiores.

En cuanto a la integración de los planes generales (planes regionales, planes provinciales, planes municipales) en la planificación nacional, que se ocupa de los planes sectoriales específicamente definidos (Plan de cuencas hidrográficas, Plan de parques o áreas protegidas, Plan paisajístico), esta es nula o casi. Recientemente el Estado ha introducido el concepto de “planificación separada” que el INU, y en general el debate urbanístico, considera un apaño legislativo necesario ante la falta de aprobación de la reforma urbanística que el mismo INU había promovido. La “planificación separada” consiste en la superposición entre la planificación general y la sectorial nacional, superposición que provoca conflictos y contradicciones, y que es heredera del sistema de planificación jerárquico, que prevé competencias diversas y separadas.Las administraciones públicas estatales, regionales, provinciales y municipales se han dotado, como se ha visto, de planes generales, sectoriales y especiales respecto a los que se impone la difícil cuestión de su adecuación mutua. La complejidad de temas, instrumentos y actores hace de hecho imposible su “reducción a uno solo”, y apunta hacia la necesidad de una nueva fase de “gobierno integrado del territorio”, que recurra a formas de interacción de tipo participativo y cooperativo como las examinadas en ciertas regiones (Campos Venuti, 2002). En definitiva, se hace patente la necesidad de interacción entre los distintos niveles de gobierno, que además se entiende como operativa sólo de producirse en un estadio previo al de la toma de decisiones. Concertación y coplanificación, conferencias y acuerdos de planificación se perfilan como los lugares y los instrumentos adecuados para el gobierno integrado del territorio.

De todos modos, pese a las contradicciones observadas, se puede decir que Italia ha llevado cabo, desde la aprobación de la Ley 142/90, un esfuerzo casi titánico para conseguir que el planeamiento se formule a escala supramunicipal, y de forma integrada y cooperativa, frente a la Ley Urbanística Nacional de 1942, todavía vigente, articulada en un sistema de planes urbanísticos jerárquicamente dependientes, y en cuya formación sólo el Estado y los Municipios tenían competencias.

4 Conclusiones: análisis comparado.

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Se ha tenido la oportunidad de comprobar, durante la lectura de este texto, el protagonismo creciente de cuestiones como las de implementación y gestión en el planeamiento. La gran cuestión que estos países, y otros, afrontan, gira cada vez más alrededor de la legitimidad de las opciones de ordenación adoptadas y de la desconfianza de los gobiernos respecto a sus capacidades reales de organizar las transformaciones. Tanto la globalización como el fortalecimiento de los movimientos ciudadanos han hecho tremendamente vulnerable un sistema que se creía con plena potestad para configurar modelos territoriales, que no sólo respondieran a las dinámicas socio-económicas de un determinado período sino que además fueran capaces de reorientarlas en el territorio.

El momento actual se puede considerar por ello uno de los más fascinantes de las últimas décadas, aunque también uno de los más inciertos para el planeamiento. Junto a opciones más estratégicas, centradas en la elaboración y aplicación simultánea de las decisiones a cargo de los distintos niveles de gobierno, y dentro de los límites que la subsidiariedad marca, conviven opciones más contextuales que buscan la construcción ad hoc de determinadas alianzas o pactos encaminadas a definir políticas territoriales y proyectos concretos, y cuyo desarrollo correrá a cargo de los entes administrativos apropiados. Junto a estas dos orientaciones principales, que se podrían hacer corresponder más o menos con el caso holandés y el italiano respectivamente, convive una tercera que cobra protagonismo por momentos, y es la adopción de una perspectiva común de ordenación a escala europea. Las razones para semejante cambio de escala, cuando en algunos países todavía se carece de experiencia en lidiar con fenómenos de carácter supramunicipal, son de muy diversa índole. Quizá la que haya cobrado más peso sea el reconocimiento del impacto territorial ejercido por las políticas de la UE (desde la moneda única, al reparto de los Fondos Estructurales, a la desaparición de fronteras para el movimiento de bienes y personas, a los pactos económicos de Cohesión Territorial elaborados desde

el Consejo, a la Convención del Paisaje, etc.), a la que se une una supuesta homogeneidad de las dinámicas y estructuras urbanas en el contexto europeo.

Es este último aspecto el que servirá para guiar la comparación entre los dos casos examinados en los apartados anteriores. Lo cierto es que cuando introdujimos el capítulo dedicado a los Países Bajos, nos referimos a un país hecho de viejas ciudades. También de Italia podría decirse lo mismo, como de casi cualquier otro país de la Unión: viejas ciudades en las que se concentra alrededor del 40% del total de la población; ciudades que guardan, y son ellas mismas, un importante patrimonio construido; ciudades que han sufrido fuertes procesos de desindustrialización desde la década de los 80, dejando tras de sí una estela de zonas urbanas abandonadas y obsoletas; ciudades que disfrutan de grandes espacios verdes en su cercanía debido a su antigua posición jerárquica central dentro de un sistema dependiente de las zonas agrícolas para abastecer las necesidades agroalimentarias de su población; ciudades que han visto cómo su tupida red viaria, heredera del mismo sistema jerárquico de relaciones entre los centros habitados y entre éstos y su hinterland, se utilizaba a partir de la década de los 90 como red de apoyo para procesos de dispersión residencial; ciudades a las que ha sorprendido la incalculable importancia de factores exógenos en la orientación de su desarrollo socio-económico, y que han decidido por ello aprovechar las ventajas de una buena accesibilidad frente a la primacía anterior del criterio de proximidad. Estas, pues, son algunas de las cuestiones que “la Europa de las ciudades” acomete. Las respuestas de los dos países examinados varían conceptualmente entre sí menos de lo que se esperaría. Ambos enfatizan la importancia radical que las ciudades juegan en el desarrollo socio-económico nacional; a algunas las consideran incluso promotoras de dicho desarrollo, por lo que asumen la responsabilidad de dotarlas de los servicios y equipamientos necesarios para que realicen todo su potencial en el seno de una Europa competitiva, y las

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infraestructuras de transporte constituyen uno de esos servicios irrenunciables. Si se trata de ciudades periféricas, se las incita a que busquen la creación de acuerdos supramunicipales o se organicen en redes para al menos desarrollar todo su potencial endógeno, y tratando de conectarlas entre sí y a las ciudades promotoras, evitando su polarización respecto a éstas y favoreciendo la formación de sistemas policéntricos. Ambos optan (al menos hasta el 5º Informe en el caso holandés) por una política conservadora respecto a la urbanización de nuevas áreas, promoviendo en cambio el reciclaje de la urbanización existente y optando por un modelo más o menos canónico de “ciudad compacta”, según el cual los nuevos crecimientos han de producirse por extensión de lo existente tratando de multiplicar diversas funciones en su seno; aunque también se haya visto los casos en los que, con carácter excepcional, se opta por una “dispersión blanda” del territorio (Lecce), prestando especial atención a la introducción de nuevas prácticas urbanizadoras que no comprometan las cualidades medioambientales del territorio (por ejemplo, el reaprovechamiento de la trama viaria existente y el recurso a energías renovables y gestión natural de residuos), o por una organización nodal de los asentamientos cuando el grado de urbanización de un área determinada así lo aconsejen (tanto la Metrópolis del Delta como Bolonia pueden considerarse ejemplos paradigmáticos). Otro de los temas que hemos visto reaparecer con insistencia es la voluntad de reestructurar internamente las ciudades, con el fin de recuperar su atractivo y evitar la segregación social, dos estrategias claramente relacionadas con el entendimiento de la ciudad como promotora del desarrollo y con la necesidad de afrontar la dispersión, especialmente residencial, desde sus causas profundas (la falta de una oferta convincente y asequible de determinados servicios) y efectos innegables (lo que se conoce como “guetización” de los centros históricos). Por último, frente a momentos anteriores en que se delimitaba netamente el crecimiento urbano del territorio no construido adyacente, hoy cada vez más se tiende a una visión geográfica de los centros urbanos, en estrecha dependencia con las áreas peri-urbanas que los rodean e integrando ambos un sistema complejo de relaciones naturales y culturales, que hace imprescindible articular el

lleno y el vacío, favoreciendo que lo edificado penetre lo no edificado y viceversa.

También hay “la Europa del desarrollo sostenible”, que se superpone a “la Europa de las ciudades” (porque, ¿qué puede ser más sostenible que reciclar el patrimonio construido, evitando la urbanización de nuevo suelo y minimizando los impactos negativos del desarrollo para el medio humano y natural?) aunque también lleve una vida independiente. Se ha comprobado la absoluta contemporaneidad de términos como el “desarrollo integrado” del territorio, que geógrafos como Patrick Geddes introdujeron en la discusión del planeamiento a principios del siglo pasado, y que busca la complementariedad del desarrollo no sólo entre lo que se entendía como intervenciones sectoriales (infraestructuras vs. edificación) sino entre lo nuevo y las características morfológicas y culturales de lo que existe, tratando de desarrollar las potencialidades presentes en un lugar determinado. En esta misma línea, y junto a la articulación entre el campo y la ciudad mencionada, la continuidad de lo no edificado debe garantizarse con vistas al desarrollo de la biodiversidad: las zonas verdes han pasado de entenderse como compartimentos estancos a configurarse como redes y a entenderse como sistemas dinámicos, con un papel importante a desempeñar en la protección del ciclo del agua. En general, se aprecia una tendencia a valorar lo que ya está ahí, pero sin una óptica preservacionista sino y más bien abierta a nuevas transformaciones que aprovechen las relaciones o cualidades existentes, geográficas y socio-económicas, impulsando el desarrollo endógeno y originando nuevas sinergias. Y sobre todo, lejos parece estar ya la distinción entre ambientes naturales y humanos, pasando a entenderse que las transformaciones no son de por sí negativas desde el punto de vista medio-ambiental, sino que se reconoce su mutua dependencia. El territorio, de considerarse un soporte pasivo e inerte, ha pasado a entenderse como un sistema complejo que reúne los habituales factores socio-económicos y de estructura de los asentamientos a factores de carácter ambiental, de aporte de recursos primarios y ambientales inherentes al sistema físico natural, y cultural, como

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presencia sobre el mismo territorio de transformaciones antrópicas que han originado determinados paisajes. En este sentido, cualquier desarrollo que se quiera sostenible debe tener en cuenta tanto el capital físico como el social, introduciendo mecanismos (como el de la participación ciudadana) para que éste desempeñe el papel activo que no sólo le corresponde sino que hace aumentar las posibilidades aplicación de las políticas territoriales por el grado de cohesión alcanzado entre los diversos actores.

Aunque, siendo las preocupaciones y los objetivos semejantes, ¿qué es lo que diferencia a ambas experiencias? Acorde con este nuevo énfasis generalizado en los “lugares”, lo que las distingue es precisamente el “lugar” en el que se producen, entendido éste en su más amplio sentido, esto es, atendiendo a sus peculiaridades morfológicas, medio-ambientales, jurídico-administrativas y socio-económicas. Por ejemplo, la adopción generalizada del modelo poli-céntrico para la ordenación territorial no necesariamente desemboca en planes uniformes, más bien al contrario, al ser los contextos disímiles su interpretación varía de un país a otro. A manos de los holandeses pasa por una fuerte inversión en infraestructuras del transporte, de escala nacional e internacional, y por una descentralización planificada de los asentamientos residenciales y productivos (que atiende a su posible especialización), cuya localización se hace corresponder estrictamente con el soporte infraestructural. Mientras que en el caso italiano el poli-centrismo se entiende como una oportunidad de equiparar servicios y equipamientos en todos los centros urbanos, aumentando su autonomía, y rentabilizando su organización poli-céntrica histórica, y actualizando la tupida red de vías que los conecta.Las razones de estas diferencias son muy variadas y no unívocas. El diferente grado y modo de infraestructuración de ambos países podría ser una de ellas, y que provoca que Holanda se plantee concentrar todos los nuevos crecimientos a lo largo de las líneas de ferrocarril (algo que el 5º Informe menciona como “crecimientos bulbo”, y que encuentra su aplicación ejemplar en el último Plan Estructural de Ámsterdam) mientras que Italia, debido a una menor densidad de los trazados, recurra a éstos para la colocación o reorganización sólo de los

asentamientos productivos (Bolonia) o implantaciones mixtas industriales y de equipamientos (Bolonia y Lecce). Diferente infraestructuración que obedece obviamente a decisiones históricas de ordenación territorial (recordemos que Holanda ya en los años 60 optó por basar la organización de los asentamientos en base a una red de infraestructuras viarias y ferroviarias, conectando homogéneamente las cuatro ciudades del Randstad entre sí) y no menos a su posición estratégica (Holanda además está atravesada por corredores de intercambio internacionales), con consecuencias obvias en las decisiones adoptadas. La presencia de estas infraestructuras de transporte a su vez tiene implicaciones a la hora de pensar en el menor o mayor aprovechamiento de las capacidades endógenas frente a las exógenas, aprovechamiento vinculado a factores de localización (estratégicos) pero también de organización o grado de cohesión interna; esto es, si Holanda ha fundado su planificación en un fuerte consenso entre las distintas escalas de gobierno, lo cual le ha ciertamente otorgado una cierta capacidad de control de las externalidades (a veces en su beneficio pero también en su contra, como hemos visto con los sitios VINEX, que no fueron capaces de absorber el despegue económico en su ejecución y así aliviar las responsabilidades económicas adquiridas), Italia, como hemos visto, ha repartido su planificación entre las decisiones nacionales de carácter sectorial y las intervenciones urbanísticas a escala municipal, lo cual parece que haya podido influir en una mayor confianza en las capacidades endógenas de desarrollo, apostando por la construcción de sinergias internas y a escala local. Además, que el énfasis se ponga en el desarrollo exógeno o endógeno depende a su vez de las posibilidades de financiación: no es lo mismo Holanda, cuyo gobierno central ha costeado la urbanización del territorio (infraestructuras, pólderes, vivienda, etc.), así como la supervivencia de la agricultura a base de subsidios, que Italia, en donde los intentos aislados de planificación regional que aparecen desde finales de los 70 no adquirieron visos de realidad hasta la reforma de las administraciones locales en los 90, que es a su vez la que hace de la región el principal promotor del desarrollo económico, autofinanciada, capaz de recurrir a alianzas con inversores privados y de acceder autónomamente a

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programas europeos de financiación. Junto al modelo poli-céntrico de estructura de los asentamientos, ambos países encaran la revalorización de lo que tradicionalmente se entendía como lo no-construido (que en Holanda asciende al 70% de su superficie). Primero, y como se ha mencionado, desde criterios medio-ambientales y de protección de la biodiversidad, reconociendo la vitalidad de los sistemas ecológicos y el carácter reversible de su equilibrio. La calidad de las transformaciones se mide sobre sus efectos sobre las tres fuentes fundamentales (aire, agua, suelo), entendidas no sólo en tanto matriz sino desde su conectividad (por tanto, evitando especialmente los efectos barrera). Si Holanda, más familiarizada con estas cuestiones, ha dado la señal de alarma respecto al problema del agua, no sólo cediéndole más espacio sino considerándola el ingrediente imprescindible de cualquier transformación territorial, Italia por su parte incorpora las auditorías ecológicas o informes de evaluación ambiental como instrumento de planeamiento: Turín acaba de reelaborar su política de distribución de los asentamientos con vistas a disminuir la contaminación acústica; Lecce define directrices de ordenación entre cuyos objetivos principales está evitar la progresiva salinización de las aguas subterráneas; Bolonia, por su parte, al incorporar el VALSAT en su Conferencia de Planificación, adopta una perspectiva más orgánica y menos unidireccional, esto es, trata de tener en cuenta consideraciones ambientales y de sostenibilidad desde el principio del proceso, cuando se están elaborando los objetivos y estrategias del plan.

Por último, la propia disciplina urbanística ha desempeñado un papel nada despreciable, pues ha sido capaz de reunir los diferentes aspectos circunstanciales y/o contextuales en una forma de urbanización que ha elevado a la categoría de modelo, sea la “descentralización concentrada” holandesa frente a la “ciudad difusa” italiana: la segregación de funciones frente a su combinación, la infraestructuración fuerte del territorio frente a su infraestructuración débil, la lucha contra la congestión frente a su repetición infinitesimal, el uso concentrado y nodal del territorio frente a su uso alargado, la visión estratégica frente a las soluciones proyectuales, el conocimiento geográfico frente al proyecto moderno

de ciudad… Obviamente, el hecho de que aparezcan ciertas formas de urbanización del territorio y no otras, está íntimamente ligado con los diferentes sistemas político-jurídicos de los países respectivos. Aunque este aspecto está ligeramente fuera de la ambición de este resumen, baste con subrayar algo que ya se ha mencionado en el texto: la transformación de suelo rural a urbano corría a cargo de los Municipios en el caso holandés, que son quienes compraban el suelo, financiados por el Gobierno central, con valor catastral rural, lo urbanizaban y recuperaban los costes con su venta o cesión posterior a los privados, redistribuyendo los beneficios en forma de equipamientos para la población; en Italia se confiaba mayormente al propietario individual, que es quien recuperaba las plusvalías de la urbanización, y eventualmente al Municipio, mediante expropiación, siendo éste el que en ambos casos costeaba con los gastos generados de urbanizar. No obstante, si bien la aparición de la “forma” pueda hacerse corresponder con unas condiciones de contexto determinadas, su elevación a rango de modelo y su posterior aplicación sobrepasa las circunstancias de las que surge. Así, si bien la ejecución de las decisiones del planeamiento corre cada vez más a cargo de los inversores privados (que ya no se mueven únicamente por criterios de beneficio) tanto en Holanda como en Italia, su imaginario respectivo determina por ejemplo la mayor renuencia de los holandeses frente a la aplicación de directrices con connotaciones siquiera lejanas de fenómenos de “dispersión” (ya se ha mencionado a este respecto el poco éxito que hasta el momento ha tenido el concepto de “redes urbanas”), mientras que Italia, aun abanderando la causa de la “ciudad compacta”, no reniega de la dispersión en su totalidad, pues considera que junto a sus impactos nocivos sobre la movilidad se hallan sus indudables ventajas de tutela paisajística y medio-ambiental, diversidad y complejidad, y auto-organización, valores todos ellos extraídos del análisis del sistema de asentamientos dispersos italianos (como el del Véneto) y para nada relacionados con el urban sprawl americano.

Con todo lo simplista que este examen pudiera parecer, al menos nos sirve para encajar las profundas diferencias que han separado tradicionalmente a ambos sistemas,

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y que aún los separan a pesar de que sean los aspectos comunes los que tienden cada vez más a prevalecer, llegando incluso a su inversión respectiva. Por ejemplo, se ha visto la insistencia de los planes regionales y provinciales italianos por introducir sistemas de toma de decisiones más cooperativos y concertados, con una larga tradición en los Países Bajos. Al mismo tiempo que Italia concede una mayor relevancia a las Provincias para organizar el territorio, convencida de que la escala municipal es insuficiente para abordar la complejidad espacial contemporánea, los Países Bajos introducen mayor autonomía para las Provincias y Municipios respecto al gobierno central, depositando en los Municipios, sea individualmente o a través de pactos supramunicipales, la responsabilidad última de planificar, por tanto acercándose a la preeminencia anterior de los PRG italianos. Por último, hasta los procesos de adquisición y urbanización del suelo están cambiando en ambos países; mientras Italia evita el recurso a la expropiación, optando por sistemas perecuativos, y apuesta por las alianzas público-privadas o por sistemas de compensación, conducentes a un reparto más equilibrado de las cargas y beneficios derivados del planeamiento, los Países Bajos apuestan por la financiación mixta, tanto para la ejecución de proyectos de relevancia nacional como para aquellos promovidos desde la administración local, y cede absolutamente la iniciativa urbanizadora a la inversión privada en esta escala.

El conjunto de cambios recientes, administrativos y conceptuales, no podría hacer más atractivo el largo camino que nos queda por recorrer en la tarea de ordenar el territorio. Aunque no es menos cierto que este camino, lejos de estar claramente trazado, se presenta repleto de desafíos y peligros. Por mencionar sólo algunos, sobre los que se ha insistido en este resumen:

1) Tender a integrar las instituciones y las disciplinas entre sí, buscando un equilibrio sustancial entre las dimensiones fundamentales de gobierno del territorio (la dimensión político-administrativa, la dimensión programática, y la dimensión reguladora). “(…) El aislamiento disciplinar e institucional significa hoy más que nunca contribuir a la derrota de los derechos del territorio y del ambiente.”

(Campos Venutti, 2002). Por tanto, su alianza constituye la base imprescindible para conseguir la coherencia que una visión unitaria de la ordenación del territorio necesita, superando la actual división de competencias que asigna a cada instrumento de gobierno una sola de estas dimensiones, y a cada profesión una misión (el plan como el “lugar” de la regulación, el presupuesto como “lugar” de la programación, las infraestructuras como la “tarea” de los ingenieros, el medio-ambiente como la “tarea” de los ecólogos). Algunas “medidas de acompañamiento” que hemos visto estos países utilizan más o menos eficazmente para integrar los centros de decisión y su disciplina de intervención, incluyen: a) introducir la variable temporal en los planes, para que su diálogo se refiera a una sucesión ordenada de fases de actuación coherente con las de otros planes y políticas; b) disponer de cuadros cognoscitivos de base que permitan la interacción horizontal entre los entes implicados; c) privilegiar la forma de representación “transversal” de los intereses (forum, mesas de concertación y, sobre todo, la Conferencia de Planificación de la Región Emilia-Romana); d) desvelar las incongruencias de la administración del territorio, simplificando en la medida de lo posible la selva de procedimientos que han producido un crecimiento hipertrófico de los instrumentos.

2) Recoger la dimensión de “equidad social” que la Unión Europea asigna al poli-centrismo (ESDP, 1999), introduciendo en su aplicación como “modelo” las peculiaridades locales. Los centros son de “geometría variable” y referenciados, por tanto, la región metropolitana de Bolonia puede ser uno al interior del sistema regional de la Emilia-Romana, el Parque del Salento puede ser otro a escala nacional, que además se organizan a su vez poli-céntricamente; el ala Sur de la Metrópolis del Delta es definitivamente otro, como lo es la región metropolitana de Rótterdam al interior del ala Sur. Los centros no tienen “escala”, ni un tamaño adecuado. En cuanto a las redes que los ponen en relación, éstas pueden ser físicas o inmateriales (por ejemplo, la cantidad de información que dos centros intercambian). Ni las redes son autopistas o líneas de alta velocidad ni los “centros” son “núcleos urbanos”. Así que cuando nos referimos a las características locales, estamos hablando de la

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necesidad de analizar lo más precisamente posible tanto las relaciones funcionales que existen en el momento presente como las tendencias deseables de su desarrollo, que han de orientarse según instrumentos definidos acorde con el punto anterior.

3) Combinar las visiones estratégicas con objetivos limitados y proyectos concretos. La función del planeamiento, que debe asumir de una forma madura su dimensión política, no es la de controlar, sino la de proponer, la de crear. Frente a prohibir determinadas acciones, se trata de definir proactivamente lo que resulta deseable o conveniente. Junto al dónde ubicar determinados elementos (la visión estratégica), se debe proponer cómo hacerlo (la visión proyectual). Por ejemplo, si hay una red ecológica cuya continuidad se quiere preservar, la solución no debería pasar por reubicar un asentamiento fuera de la red, sino tratar de desarrollar conjuntamente ambas necesidades, lo que quizá llevaría a adoptar densidades más bajas para dicho asentamiento, o un especial cuidado respecto al trazado de las infraestructuras, que podría aconsejar, en el caso de las infraestructuras de servicios, el recurso a la autonomía energética y de gestión de residuos. Y para ello, no sólo una óptica transescalar es necesaria (con toda su problemática implícita de ajustar los diferentes tiempos de transformación y de disponibilidad de recursos en un momento concreto) sino que no sobreviviría sin la adopción simultánea de los puntos anteriores.

Nadia Casabella

5 Anexos.

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PROPERZI, Pierluigi, “Sistemi di pianificazione regionale e legislazioni regionali”, Urbanistica, n.121, mayo-ago.2003, pp. 60-64.

SACCOMANI, Silvia, “Settoriale e generale: quale rapporto?”, Urbanistica Informazioni, n.181, ene.-feb. 2002, pp.29-30.

SCANDURRA, Enzo, “Come urbanisti siamo saggi?”, Urbanistica Informazioni, n.171, mayo-jun. 2000, pp. 28-29.

SEASSARO, Loredana, “Piani, politiche e pratiche sostenibili”, Urbanistica Informazioni, n.171, mayo-jun. 2000, pp. 27.

SAVINO, Giovanni, “Un’iposti di percorso per il PTCP di Torino”, Urbanistica Informazioni, n.183, mayo-jun. 2002, pp. 6-7.

SPAZIANTE, Agata, “Strategico, strutturale: due risposte per il governo del territorio”, Urbanistica Informazioni, n.185, sept.-oct. 2002, pp.28.

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TALIA, Michele, “Strategie, politiche urbane e di sviluppo locale”, Urbanistica Dossier, n.26, nov.-dic. 1999, pp.9-11._2002, “Le esitazioni dell’urbanistica tra impulso alla specializzazione ed esigenze di integrazione”, Urbanistica Dossier, n.52, sept.-oct. 2002, pp.19-21.

VIGANO, Paola, “Visioni territoriali. PTCP Lecce”, Urbanistica Informazioni, n.185, sept.-oct. 2002, pp.53-54._2001, ed., Territori della nuova modernità (Electa Napoli, 2001).

ITATEN“La ricerca Itaten: forme del territorio italiano”, AA.VV., Urbanística, n.106, giugno 1996, pp. 6-20.http://www.unich.it/dau/itaten.htmhttp://obelix.polito.it/itaten/itaten_h.htm

FUENTES DOCUMENTALES

www.regione.piemonte.itwww.regione.emilia-romagna.itwww.regione.puglia.it

www.provincia.torino.itwww.provincia.bologna.itwww.provincia.le.it

www.parlamento.it/parlam/leggiwww.reticiviche.fvg.it/lexweb.iuav.it/iuav/Didattica/Pagine-dei/Salzano/Pagine-per/Legiferand/Legislazio/

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FICHAS TECNICAS PTCP

Todos los documentos relativos a los PTCP analizados se han descargado de Internet, de las páginas web de las provincias respectivas (ver Anexo Bibliográfico), excepto los de Lecce, extraidos del libro de P. Vigano (2001) anteriormente citado.

TURIN

Documentos del Plan

1. Memoria descriptiva.2. Documentos gráficos que se incluyen:A.0. Plano de la estructura del PlanA.1. Destinaciones del territorio en relación a la prevalerte vocación de sus partes: ámbitos de tutela y de valorización ambiental. Escala: 1/100.000A.2. Áreas de elevada sensibilidad ambiental. Escala: 1/100.000A.3. Destinaciones del territorio en relación a la prevalerte vocación de sus partes: zonas agrícolas y forestales. Escala: 1/100.000A.3.1. Áreas agrícolas en contexto metropolitano. Escala: 1/50.000A.4. Destinaciones del territorio en relación a la prevalerte vocación de sus partes: jerarquía de los centros y partición provincial. Escala: 1/150.000A.5. Destinaciones del territorio en relación a la prevalerte vocación de sus partes: vocaciones y funciones turísticas. Escala: 1/100.000A.6. Destinaciones del territorio en relación a la prevalerte vocación de sus partes: sistema de asentamientos residenciales. Escala: 1/100.000A.7. Hipótesis de reordenación estratégica del sector productivo manufacturero y artesanal. Escala: 1/50.000.A.7.1. – A.7.2. Destinaciones del territorio en relación a la prevalerte vocación de sus partes: sistema productivo manufacturero y artesanal. Escala: 1/50.000B. Localización de las principales líneas de comunicación y directrices de intervención a escala 1:50.000B.1. Circunvalación de TurínB.2. Circunvalación de IvreaB.3. Circunvalación de SusaB.4. Circunvalación de PineroloB.5. Circunvalación de LanzoCon documento anexo: “Documento descriptivo de las intervenciones en materia de organización viaria”.C. Carta de equilibrio hidrológico. Escala: 1/100.0003. Normas de Actuación.

Valores orientativos de la Provincia de Turín

Superficie: 6.830 Km2Población: 2.219.971 (1997); de los cuales 914.818 corresponden a la ciudad y 551.824 al área metropolitana.Morfología: ½ sistema montañoso alpino (con picos entre los 3.000 y 4.000 m); 1/6 sistema colinar (entre 700 y 900 m); 1/3 llanura piamontesa.Municipios: 315; 256 de los cuales tienen una población inferior a los 5.000 habitantesRegión: Piemonte

Créditos

Assessore alla Pianificazione Territoriale : Luigi Rivalta Dirigente del Dipartimento Territorio e Trasporti : Giuseppe Tomasello Dirigente del Servizio Pianificazione Territoriale-Responsabile del procedimento e Coordinatore Ufficio del Piano: Romano Plantamura Dirigente del Servizio Urbanistica: Gianni Savino Dirigente del Servizio Difesa del Suolo: Donatella Aigotti Dirigente del Servizio Assistenza Tecnica ai Comuni: Sergio Nicola Dirigente del Servizio Cartografico:Marco Brindesi Coordinatore del Sistema Informativo e Osservatori Territoriali: Paolo Foietta Consulente per le norme di attuazione: Emilio Barone Ufficio di Piano: Simonetta Alberico, Daniele Enrico Bena, Mirko Forgelli, Agata Fortunato, Claudia Milone, Edgardo Salamano, Gianpaolo Tetto, Gianbruno Verda.

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BOLONIA

Documentos del Plan

Cuadro Cognoscitivo y cartografía asociada.Memoria Descriptiva y sus correspondientes anexos.Normas de Actuación y sus correspondientes anexos.Anexo A: Descripción de las características de las unidades de paisaje.Anexo B: Objetivos de calidad de los cursos de agua.Anexo C: Estudio de viabilidad.Anexo D: Conjuntos arqueológicos y áreas de concentración arqueológica.Anexo E: Elenco de centros históricos.Anexo F: Principales conjuntos arquitectónicos no urbanos.Anexo G: Núcleos a consolidar.Plano n. 1: “Tutela de los sistemas ambientales y de los recursos naturales e histórico-culturales”. Escala: 1/25.000Plano n. 2: “Tutela hidrogeológica”. Escala: 1/25.000Plano n. 3: “Organización evolutiva de los asentamientos, de las redes ambientales y de las redes de la movilidad”. Escala: 1/50.000Plano n. 4: “Organización estratégica de las infraestructuras y de los servicios para la movilidad”. Escala: 1/100.000Plano n. 5: “Redes ecológicas”. Escala: 1/50.000VALSAT: Documento de evaluación de la sostenibilidad ambiental y territorial.

Valores orientativos de la Provincia de Bolonia

Superficie: 3.170 Km2Población: 920.860 (2000), de los cuales 381.161corresponden a la ciudad y 102.140 al área metropolitana.Morfología: ½ sistema colinar y ½ llanura.Municipios: 60Región: Emilia Romana

Créditos

Coordinamento di Piano BOLONIA: Alessandro Delpiano (coordinatore).Definizione del Quadro Conoscitivo: Chiara Girotti, Graziella Guaragno (coordinatrici).Definizione della Valsat: Gabriele Bollini (coordinatore).Cabina di regia: Piero Paolo Cavalcoli (coordinatore generale – Dirigente Settore Pianificazione Territoriale eTrasporti); Rudi Fallaci (progettista e consulente generale - Tecnicoop scrl).

LECCE

Documentos del Plan

Documento Programático y cartografía asociada.Proyecto Definitivo y cartografía asociada.

Valores orientativos de la Provincia de Lecce

Superficie: 2.759 Km2Población: 800.000 habitantesMorfología: llanura con colinas suaves cuya altura no sobrepasa los 150 m.Municipios: 97Región: Puglia

Créditos

El PTCP de Lecce se ha elaborado desde la Oficina de Planeamiento de la Provincia en colaboración con los siguientes consultores externos:

Consultor científico: Bernardo Secchi.Proyecto: Paola Viganò.Consultor para el Desarrollo Local: Cristina Bianchetti.Consultor para el grupo studioLECCEptcp, a cargo de elaborar el Cuadro Cognoscitivo: Salvatore Mininanni.Consultores para cuestiones ambientales y paisajísticas: Nicola Martinelli, Alberto Tomei.Consultores para la organización, operatividad y consolidación de la Oficina de Planeamiento: Piero Cavalcoli, Riccardo Sabadini, Alessandro Delpiano.

Oficina de Planeamiento:

Director: Massimo EVANGELISTADepartamento Técnico: Leonardo LIVIELLO, Lucio COLELLADepartamento Informático: Simona D’AMBROSIO, Paola TEMPESTARelaciones externas: Laura MERICO