El Sistema Previsional Chileno Durante Los Diez Ultimos Anos (1)

7/27/2019 El Sistema Previsional Chileno Durante Los Diez Ultimos Anos (1)

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EL SISTEMA PREVISIONAL CHILENODURANTELOS DIEZ ULTIMOS Al'lOS

H ~ n n a n n Von Gersdorff

EXTRACTO

El artculo ( r l l l a acerca de do. elementol de la hinoria del sutema de penonel chileno. Una parte e, fuwbmentalmenu: descriptiva, en la que se prescntan las ean.etersticas dc:l funcionamiento y la situacin d d antiguo Il.i8tcrnadepenaionc. y BU re-empb.l.Opor un .iJtema de p r ~ o n e s de capitalizacinindividual. La descripcin del funcionamiento y la C'VoluciOn del nuevowtema pfevional completa la parte descriptiva.

La legunda parte del ulculo analiza lasrazones que le diCTon pan. uLilizar]ll obvia necesidad de una refunna pIl"visiona!,para (Cambiardr.sticamente deun &iluerna de reparto a un .inema. p ~ \ o n a l de capitalizacin individual.

Esta parte aJ'gumenta.que la razn bsica y valedera para la refonna previsiona l efectuada cM dada por el cambio en la estructura de incentivos que rigenal .i5teml yno por razonn rediatributivas o financieras.

ABSTRAeT

TIu; papc:r conaiden [WO different elernelll5 of me recent hinory oC meO1i1.ean pell!iOIlfundJ aystem. Olle p m is b .. sicaJ1y of dellre invettipdordel Departamenlo de Econornia.El ",.nor~ e c c I G. Wagner Quien lefiICilllnlW lrabajo "ElludLode la refonna prrnlionaJ" porlu ide.l e inJorraacione. del obtenidu.


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EL SISTEMA PREVISIONAL CHILENODURANTE LOS DIEZ UL TIMOS AROS

Hennann Van Gendorff

l . ANTECEDENTES HISTORICOS

Los orgenes del antiguo sistema previsional chileno se remontan a lasLeyes Sociales de los ailos 20. Es en aqueUa dcada que se fonnan la mayo-ra de las instituciones previsionales existentes en 1980. En 1924 se cre la

Caja del Seguro Obrero que ms tarde pasara a serel

Servicio de Seguro So-cial (S.S.S.); esta caja se crea exclusivamente para 108 trabajadores manuales.lo que muestra que el antiguo sistema previsional funcion desde sus comien-zos asignndole una clientela especifica y e n forma exclusiva a cada caja.

La Caja Nacional de Empleados Pblicos (CANAEMPU), creada en1925. tiene sus orgenes en la Caja de Ahorro de Empleados Pblicos, funda-da en 1858. La antiRUa Caja de Ahorros estaba basada en un sistema de capita-

lizacin individual, pero al crearse CANAEMPU se cambia el sistema a un r-gimen de reparto. CANAEMPU adems incluye a los periodistas.

En 1925, nace la Caja de Empleados Particulares (EMPART) y se autoriza a las empresas a fonnar cajas previsionaJes para sus propios trabajadores.Para fonnar estas cajas previsionaJes se requere de un capital mnimo y stasdeben ser independientes del giro de la empresa misma. EMPART y las cajascorrespondientes a empresas se basaron inicia1mente en un rgimen de capi-

talizacin individual.

En 1932 se prohIbe la creacin de nuevas cajas. La mayora de las 35cajas que existan en esa fecha implantaron un sistema de capitalizacin par-cial, un rgimen de capitalizacin individual para las pensiones y un rgimende reparto para los dems bendicios, tales como atencin mdica. La com-petencia entre los diferentes beneficios por los ingresos del sistema previsio-nal Ueva a que con el tiempo se pierda el nexo que existe entre las cotizacio-nes del afiliado y la pensin a recibir ,esto, conjuntamente con una cada de


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los n g r e s o ~ per cpa provenientes dd producto de mversiones en el trans-curso de los ltim


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Conjuntamente con el aumento en la tasa legal de cotizacin, ha 9idonecesario ir incrementando el aporte fiscal por afiliado para asegurar el fman-ciamiento del sistema, aunque hay que sealar que la distribucin del aporteentTe las cajas fue muy dispareja.

2. EL ANTIGUO SISTEMA PREVISIQNAL DURANTE 1974 a 1980

Despus de haber ido variando a lo largo de sus aos de existencia nosencontramos en 1974 con un sistema previsional que cubre a todos los traoo.-jadores dependientes y a un grupo muy reducido de trabajadores independientes. Esta cobertura universal, es lograda por el sistema a travs de su carcter obligatorio para 105 trabajadores dependientes. La obligatoriedad del sistema asegura alos actuales imponentes que ellos podrn, a su vez, percibirbenefi-cios flllallciados por los futuros imponentes. La necesidad de tener un sistema previsionai obligatorio para asegurar el rmanciamiento de los beneficiosdel sistema es caracterstico de un sistema previsional de reparto en el cuallos ingresos por concepto de inversiones son mnimos. El sistema previsio-nal chileno es un rgimen de reparto, ya que, pese a que existe cierta rela-cin entre la remunerad/m y la pensin a recibir, las pensiones se detenninaban en b a ~ a las cotizaciones de los ltimos cinco aos: no hay una relacin entre el total de cotizaciones efectuadas y los beneficios a percibir. Elcarcter de reparto del sistema previsionai chileno es ms evidente para to-dos aquellos beneficios que no son pensiones; para los beneficios como asig-nacin familiar o servicios moMicos, no exista ninguna relacin con la remuneracin y las cotizaciones efectuadas.

El sistema previsional estaba organizado de manera que tanto la entregade beneficios como la captacin de Jos aportes se cobijaban en un esquemacentralizado nico en que cada caja de previsin era una empresa pblica.La distribucin de Jos afiliados entre las diferentes cajas estaba predeterminada y los trabajadores dependientes de un sector, gremio o empresa, debannecesariamente pertenecer a la caja correspondiente. Los distintos grupos,estamentos, gremios y sectores de la actividad productiva disponan de entesprevisionales especficos, la posibilidad de movilidad era mnima y eltabacondicionada a ciertos cambios de actividad del afLIiado.

En conjunto, el nmero de instituciones previsionales era SS, pero slotres de ellas CANAEMPU, EMPART Y SSS agrupan alrededor del 90 por den-to de los imponentes del sistema. Estas 35 cajas de previsin no ofrecan elmismo servicio previsional a todos los afiliados, exista un sinnmero de condi.ciones especiales para diferentes grupos, en total llegaron a existir 200 regmenes previsionales distintos.

Superintmdenca de Squridad Social: Eatadr tit;u 1980, euadro 1.


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Los beneficios de l antiguo sistema previsiona.l proporcionados a trav5de las diferentes cajas eran en general: pensiones de vejez, pen.'liones poraos de servicio o antigedad. pensiones de invalidez, pens iones de viudez y

orfandad o &brevivencia, indemnizaciones, subsidios de cesantia y enfennedad, ilsignaciones familiares, prltamos hipotecarios. medicina preventiva ycurativa y algun05 ms. Tod05 est05 beneficio5 en nivele5 y proporcione ... quevariaban de caja en caja.

Para presentar la importancia de cada uno de los beneficios dentro delsistema previsional, como un todo, se puede utilizar el porcentaje de los egre-sos del sistema destinados, en promedio, durante los aos 1974-1980 a cada

uno de los beneficios del total de ewesos corrientes. s

X (1974-1980)Beneficio porcentajes

Pensiones de jubilacion 34,9Pensiones de sobrevivencia 9 JPcnsiones de accidentes del trabajo O,,Asignacin familiar l 7,6Subsidio de enfermedad 1,8Subsidio de accidentes de l trabajo 0,3Subsidio de cesanta 1,6lndeminizaciones de desahucios 5.0Cuotas mouuorias y s e ~ r o de vida 0,3Bonificaciones por permanencia en actividad 0,3Asistencia mdica general 15,3Asistencia mdica por accidentes dellrabajo 0,9Beneficios y gastos varios ' ,9Gastos de administracin 7,2

Estas cifras nos muestran que pese a la diversidad de gastos efectuado ...

por el sistema previsionaJ, el pago de pensiones es lejos el tem ms importante, correspondindole alg"o menos que la mitad del total de egresos.

El sistema previsional chileno obtuvo un excedente neto durante todos109 aos entre 1974 y 1980. Este excedente, en promedio, fUe equivalente al19,2 por ciento de los ingresos. Los excedentes del sistema se destinabanprincipalmente a la adquisicin de instrumentos financieros, pero una parte

SSupcrintrndrna... dr SqfUli


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importante se usaba para otorgar beneficios adicionales a los afiliados consis-tentes en prstamos personales, mdicos e hipotecarios a bajo costo. En me

nor proporcin, los excedentes se destmaban a inversiones reales como comopra de vehiculos, terrenos y construccin de obras.

Para financiar sus egresos, el sistema previsional antiguo dispona bsica-mente de cuatro fuentes de ingreso. La ms importante corresponde a las cotizaciones de los empleadores y los trabajadores que consiste en aportes ex-presados en funcin de las remuneraciones imponibles. Su monto dependerde La tasa de cotizacin y del monto de las remuneraciones imponibles. La

fuente de ingreso que sigue en importancia es el aporte efectuado por el fiscoal sistema previsional. Este aporte se puede dividir en aporte directo e indi-recto. El directo consiste en aqudlos aportes que, con cargo del presupuestode La nacin, enva el estado a las instituciones de seguridad social. El aportefiscal indirecto est constituido por impuestos y tasas especiales aplicadas aitem relacionados generalmente con la actividad econmica de cienos gruposprevisionales. Otra fuente identificable es el producto de las inversiones efectuadas con los excedentes. La ltima fuente de ingresos resume todas aque

llas partidas no incluidas en los grupos anteriores como: venta de serviciosmdicos, comisiones, multas, etc. Podemos tratar de cuantificar la importancia rdativa de cada fuente demostrando el porcentaje promedio del total delos ingresos que aport durante los aos 1974-1980. 6

Fuente de ingreso

Cotizaciones totalesCotizaciones activosCotizaciones pasivosCotizaciones empleadores

Aportes directos del EstadoAportes indirectos del Estado

Producto de inversionesOtros ingresos

X (1974-1980)porcentajes

61,7

1,92,2

43,631,0

1,3

2,03,4

Comparando la importancia de las cotizaciones eon la del producto delas inversiones como fuente de ingresos se vuelve a ratificar la calificacin delsistema previsional antiguo como un rgimen de reparto. Un punto intere-

6Suprrimrndrrlcia de &gurid:w:\ Social: COito dr IQ :legUridad social chikna, ano 1'180, cuadro 5.


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sante respecto a las cotizaciones es como se dividi el aporte que se adjudicaba el empleador y el que se le adjudicaba al trabajador; ya que. tcnicamente.no tiene ninguna importancia cual de las dos partes paga La cotizacin. debehaber alguna otra razn para presentar el aporte del empleador como casitres veces el aporte del trabajador. Lo ms probable es que el trabajador percibiera la cotizacin como un impuesto ms que un ahorro forzoso, loque hace ms atractivo para el sistema atribuirle una mayor parte de lacotizacin al empleador, aunque habr que explicar por qu se seguaatribuyendo una parte al trabajador. De las cifras se desprende que lasfuentes de ingreso pr:.icticamente son las cotizaciones y el aporte directodel Estado.

Hasta aqu se han presentado globalmente Las fuentes y los usos de losingTesos del sistema previsional; para tener una meJor idea del funcionamientu del sistema hay que indicar que existen ciertas uansferencias interinstitucionales importantes. Estas transferencias se hacen necesarias porque existenfondos de carcter centralizados, que son financiados con parte de los ingre-sos recaudados por cada caja. para prestar servicios como asignacin familiary subsidios por accidentes del trabajo, medicina curativa y' preventiva y decesanta. Otros fondos como los de retiro. pensiones y desahucio son admi-nistrados por las propias cajas.

J U n l O con prestar servicios previsionales. el antiguo sistema previsionalchileno teOl'a como objetivo lograr una redistribucin del ingresu. Este segundo objetivo tuvo el problema de que nunca !>e especificaron explcitamente los Dbjetivos ms presus de la redistribucin. Debido a esto se peromiti un amplio margen de interpretaciones y compoHamientos del sistemaprevisional. con la consecuencia de dificultar la e\"aluacion de la gestion delsistema.

Durante los ultimas anos de su existencia, el antiguo sistema prf'Visionalsigui sujeto a reformas. Dehido a la forma en que se organiz el sistema,siempre existieron difermcias en los beneficios que reciben obreros yempleados. Las reformas efectuadas durante los ailos 1974-1980 han ido enla direccion de igualar [os beneficios entre ambos sectores. En 1974 se igua-l la asignacin familiar para ambos sectorcs y se separ la administracin deeste beneficio de las cajas, crendo!>e el Fondo llnico de Prestaciones Fami-liares para administrar estas prestaciones. Tambin en 1974 se estableci unsistema general y uniforme de subsidios de cesanta. Durante ese mismo aose igualaron las pensiones mnimas de cada sector. Finalmente en 1979 mediante el D.L. 2.448, se efecta la reforma ms importante antes del cambiode sistema, este decreto uniform los mecanismos de reajustabilidad de pensiones y los requisifos de jubilacin por vejez. Estas ltimas refonnas reducen drsticamente el nmero de regmenes previsionales.


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Cabe mencionar que en 1975 se crea un amplio rgunen de pensionesasistenciales, las cuales debido a su carcter no pueden considerarse directamente relacionadas al sistema previsionaI, aunque sean presentados oficial-mente como parte de lo s egresos del sistema.

El antiguo sistema previsiona1 tuvo, durante su s ltimos aos, una evo-lucin que facilit la tarea de los crticos de l sislema de lograr su reempJazo.No obstante que las cifras absolutas respecto al nmero de afiliados activosy pasivos ya indican una tendencia, es conveniente limpiar estas cifras de lasdistorsiones que puedan tener usando magnitudes relativas.

Para evitar las distorsiones que el cielo econmico pueda causar sobre elnmero de aCIliados activos. presentaremos la evolucin de esta variable, res-pecto al nmcro de trabajadores ocupados. 1

1975 1976 1977 1978 1979 1980

86,1 % 90,4% 86,4% 81,1 % 79,5% 75,5%

Las cifras del cuadro son an ms tajantes qoe el nmero absoluto deafiliados activos en demostrar la calda en la participacin por parte de lostrabajadores en el sistema previsionaI antiguo. Esta clara tendencia aCUITea pesar de l carcter formalmente obligatorio del sistema. Aun cuando ha au-mentado el nmero de trabajadores j n d e p e n d i e n t e s , ~ ste slo explica partede la cada en la cobertura del sistema previsional, hay que concluir que laevasin al pago de cotizaciones fue en aumento. Esta evasin no incluye elproblema de subcotizacion, ya que sta se refleja en los ingresos d d sistemay no en el nmero de afiliados. Es destacable que la evuin al pago de coti

zaciones fue en aumento durante un perodo en el que las tasas legales de co-tizacin fucron disminuyendo. En promedio para el sistema, la tasa legal decotizaciones sobre la remuneracin imponible tuvo la siguiente evolucin. 9

1974 1975 1976 1 9 / i 1978 1979 1980

60,78 56,1 55,52 .\2,32 43,32 40,63 37,61

1UJan:mos la.s cilnu proporcionada. por L. R i ~ " ' r o ' on "E l p f O b l e m ~ de empIco en OIile", que delcuenta .el 88,1 por ciento de 101afiliados al PEMdtl tolal de ocuPlldoLy po r la SuptriNer-=imda deSelp.uidad Social en Ertadiltica' 1980. Pan evil ar disloniontl . no coo.tahilizanmollo. afdiadolala;. de Carabinuos en 1975 y 197;;, debido ~ que pa n 10' dem:u m ol no l e dispone de cifuu.

6 serie Ocup.cion y Oesocupadim en el Gran Senciu f.c.onomicu y Administrativu de la U n i ~ e n i d i l r l d" Olile. s.o.gimellla ,.,rie, medida en marzode cada 1lI


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La explicacin de esta evasin creciente tampoco est por d iado de losbeneficios ya que, en promedio, las pensiones reales paRadas por el sistemafueron aumentando o durante el tiempo analizado.

Pensin anual promedio excluyendo pensiones asistenciales expresadas en pesos de 1977.

1975 1976 1977 1978 1979 1980

13.706 14.172 16.649 16.955 18.264 20.161

Esta tendencia a crecer de las pensiones e! confirmada si consideramosslo las pensiones por antigedad y vejez, aunque este crecimiento no parecesostenible, puesto que debido a la disminucin del nmero de cotizan tesactivos y el aumento de o s participantes pasivos la relacin pasivos activoscrece rpidamente. l l

Pasivos1 1 1975 1976 1977 1978 1979 1980

Activos 30,2% 35,2% 38,6% 38,8% 41,1%

Pese el aumento en relacin pasivos/activos no se puede afirmar queel sistema haya tenido una maduracin demogrfica,l3 ya que al tener larelacin pasivos/ocupados vemos que sta se mantiene constante en alrededar de 32 por ciento durante el periodo 75-80, por lo que el crecimientode la relacin pasivos/activos se debe ms a una reduccin del nmero de ac-tivos que a un aumento sobre proporcional en el nmero de pasivos. Aunqueno deja de sorprender que, siendo en Chile los mayores de 65 m os slo un5,7 por ciento dc la poblacion. 14 el sistema previsional lenRa un 29 porciento de pasivos.

La reduccin en el nmero de activos, el aumento de los pasivos, la rc-duccin en las tasas legales de cotizacin y el crecimiento en el valor real delas pensiones parecen indicar que los ingresos del sistema deben haber cadoy los egresos crecido durante estos anos.

I O S ~ U : n d e n c i ade Seluridad Social. Estadlli.:a., 1980.11Supcrintendcnr;ia de Seguridad Social' htadnir;as, 1980.12E r;:\IIo K ftal:e ell.duymdo 1 ... pcntiones aainencia]e. y 1 ... pensione. por accidentel del u-ai.>ajo

debido , que ellal K contabili"tan llo en 1977 en add: ...ne . aunque le papt>an anteriormente.13G . W, p r : EIIlUdio de l . t r O " " ~ previlional.I ~ l t t n n - = i n publkada por OON APRAN ~ n octubre de 198.'.


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" . '.H', .Al analizar las cifrasde i n g r e s ' 6 ~ ~ 'i se ve .que stos no caen, j ~ ; ~ ~ ~ f au

mentan. Este aumento ocurre para todas 1 I I 1 f l , l ; ~ . t ~ 9 S i ~ c i ; a ~ . i e n t o . Jffttl.cuando las cotizaciones hacen un aporte porcentual cada vezmJhbr al total

de los ingresos, stascrecen en tnninos reales absolutos. Este crecimientoabsoluto de los ingresospor cotizaciones pese ala reduccin en el nmero deactivos y las tasas legalesde cotizacin es explicable a travsde un aumentoen los salarios realesy a travsde una disminucin en la subcotizacin. Losdiferentes ndices de salarios realescoinciden en la tendencia de aumento enlos salarios realesentre 1974 y 1980,16 lo que confirma la primera causa.Respecto a la disminucin en la subcotizacin, un estudio realizadopor e!Instituto de Economa de la Universidad Catlicamuestra que e! problema

de la subcotizacin ha disminuido durante estos aos al demostrar que lacada en la tasa efectiva de cotizacin es menor que la de la tasa legal.1 7

Los aportes de! Estado al sistema previsionalcrecen, lanto en formarelativa como absoluta. principalmentc. durante los aos 1977 a 1980, eaincidiendo con los aos en los cuaJcsel aporte de las cotizaciones se hacerelativamente ms pequeo. El ao en que esto cs ms claro. es el de 1980.en que las cotizaciones pasan de un 60,1 por ciento a un 57,46 por ciento de

los ingresosy los aportes del Estado pasan de un 3:{,4 por ciento a un 35,73por ciento.

El producto de inversionescomo tambin el mbro otros in!!;resos prc-ticamente duplican su importancia relativa como fuente de ingresosen estosaos.

En e! caso de los egresos del sistema previsionalantiguo, la expectativa

de que stos debieran haber aumentado debidoal

crecimiento de los pasivosy los beneficios es plenamente confirmada por las cifras.18 Aunque este cre-cimiento en e! totaJ de gastosno es acompaado por un crecimiento en todoslos tiposde gasto. Losprincipales cambios ocurren en las pensiones que pa -san de un 39,7 por ciento del total de egresos corrientes en 1974 a un50,5 por ciento en 1980, esta ganancia de 10 puntos porcentuales es a costadel gasto en asignaciones familiaresque, de repr


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A..I comparar el crecimiento de los inf.,>Tesos con el de los egresos para elperodo 74-80 , obtenernos que los ingresos crecieron en 31,6 por ciento ylos egresos en 43.6 por ciento. Debido a que el excedente neto del sistema

tuvo solo una pequea disminucin, tenernos que pese a la diferencia en losporcentajes de crecimiento de los i n ~ e s o s y egresos. el aumento en monedade 19-77 es para ambos alrededor de 12.000 millones de pesos. En el lado delos ingresos, este aumento es fmanciado principalmente con mayores entradas por cotizaciones de 54.300 millones y con mayores aportes estatales de$5.400 millones. En los egresos con amplio margen, el mayor aumento corresponde a pensiones con un


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Laciones. Las AFPrecaudan las cotizaciones, invierten estos recursosyabo-nan a las cuentas individuales lascotiuciones y el producto de su inversin.Las AFP se finaneiancon el cobro de comisionesque son deducidas de lascuentas individualesde cada afiliado.

Con el fin de lograr un adecuado funcionamiento del nuevo sislemase establecen una serie de normas y regulacionespara las AFP. El capitalmnimo para la formacin de una AFP esel equivalente a20.000 UF. CadaAFP puede administrar solamenteun fondo. El fondo de pensiones esunpatrimonio independiente del patrimonio de la AFP. Cada AFP debe garantizar una rentabilidad mensualmnima que est definida con respecto a la

rentabilidaddel sistema total. Paragarantizar esta rentabilidad mnima,lasAFP debern mantener dos fondos de reserva. El primero se denomina Reserva de Fluctuacin de Rentabilidad que ser parte dd Fondo de Pensionesporque ser financiadocon los excesosde renlabilidad que se obtengan porsobre una rentabilidad mxima, respecto a la rentabilidad del sistema. Elsegundo fondo es Uamado Encajey equivale al 1por ciento del valor delFondo de Pensiones, excluidasciertas inversiones mantenidas en el BancoCentral. El encaje noes parte del Fondo de Pensionesporque es mantenidocon recursospropios de la A ~ P .

Si la rentabilidad de la Al-"P fuera menor que la mnima requerida. ladiferenciadeber ser cubierta utilizand(]uno o ambos fondos de reserva. Sila AFP no puede completar la diferencia, el Estado se encargarde comple-tarla y cerrar a la AFP.

Las inversionesde las AFP estn r e ~ l a d a s respecto a las exigenciasde di

versificacinpor emisor y por instrumentos. Adems, se prohibe la operacindirectade inversionespor parte de las AFP.

Al cumplir estasnormas y regulaciones,no existenaIras barrerasparalas A FPde ofrecer servicios previsionales. Lostrabajadores tienen lalibertadde escoger la AFP enque se afilian,esta libertad incluyeel derecho de cambiar la AFP en la que mantengan su ahorro previsional.

El monto del ahorro previsionalacumulado por el afiliadoal momentode jubilar determinar el valor de su pensinde vejez, ya sea que jubile a laedad legal de 60 aos para las mujeres ode 65 aos para los hombres o juhileanticipadamente al eumplir los requisitos legalesrespecto al monto acumula-do. La relacinentre el ahorro acumulado y el valor de los beneficios dejade tener validez para aquellaspersonas que a la edad legal de jubilacin nohayan ahorrado lo suficiente como para obtener la pensin mnima_ Si estaspersonashan cotizado por lo menos durante 20 aos, el Estadopagar la di

ferencia entre la pensin mnima y la pensin que stos puedan financiar.- 9 9 -


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Las AFP adems otorgan pensiones de Invalidez \ sobrenvencia. Estas pens i o n e ~ corresponden a un sc,r;uro que el afiliado adquiere automticamentecon su cotizacin, la AFP slo contrata el seguro y avala el cumplimiento deste. Por su carcter estas pensiones tampoco tienen una relacin con el ahorro acumulado

El nuevo sistema previsional es ms especializado que el antiguo, porquediferentes instituclOnes administran y otorgan diferentes bendicios. Vimosque las AFP estn encargadas de las pensiones de vejez. invalidez y sobrevivenca. Las prestaciones de salud siguen siendo las mismas que en el antiguosistema, pero ahora el trabajador puede cotizar para salud en instituciones especializadas denominadas ISAPRES () seguir perteneL"iendo ill. Fondo ~ a c i o nal de Salud. La ventaja de las lSAPRES es que le penniten al trabajador adquirir mayores benefieios de salud si lo desea.

Otros beneficIos ' omo la asignaL"lon familiar y los beneficios de saludmnimos s i ~ u e n en manos estatales C , ) l l financiamiento a travs de recursostributarios generales Por lumo. hay beneficios que desaparecen como lasindemnizaCIOnes ~ los prstalnos. 1::sta especializacion deja en manos del Estado torlos aquellos bendicins caraeteri;o;ados por un r,gimen de reparto.

NORMAS PARA LA TR,\NSICION

Para raCllitar la transici(n del antiguu al nuev" sistema previsional sedictaron una serif' de normas especiales para es{e periodo Todos aquellostrabajadores dcpenrlientes que iniciaron sus labores antes del 31 de diciembrede 1982 pueden elegir libremente entre afiliarse al antiguo f) al nuevo siste-ma. Los trabajadores rlependientes quc inicien sus labores despus de esa fecha tendrn que cotizar obligatoriamente en alguna AFP Las personas queestn afiliadas al antiguo sistema podrn trasladarse al nuevo sistema hastael 30 de abril de 1986 . .-\ quienes opten por cambiarse de sistema se les re-conoce cn la forma de un bn nominativo los derechos que hayan devenga-do en el antiguo sistema previsional. b t e bono se har efectivo una vez quese cumplan los requisitos para ohtener pensin. Se eSlima que el costo parael gobierno de este bono e ~ de US$6.000 millones en moneda de 1976. 19

Refcrente a este costo, me parece indicado citar al Ministerio del Trabajo.l0"Es necesario dejar en claro qUl' dicha mma no l'quivale a un costo adicional,sino que representa exclusivamente la documentacin de o b l i ~ a c i o n e l ' yacontradas por el Fisco con los actuales imponentes" Esta afirmacin meparece incorrecta ya que el antiguo sistema se basaba en un compromiso in-tergeneracionaJ en el cual el h t a d o cumpla el papel de aval. AJ cambiar el

19 Y 10Minillerio dd Trabajo y ~ v i " i n So


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sistema previsiona! el aval se hace efectivo y. por lo tanto, slo en la medidaqUt= el Fisco obtenga los recursos a traJis de tribulacin adicional de aquellosque debieran haber fmanciado las (uturas pensiones, el bono no significarun costo adicional paTa el Fisco. Otro costo de la transicin entre ambos sis-temas para el Fisco son las pensiones otorgadas y por otorgaT por el antiguosistt=ma. Con el traspaso de la poblacin activa al nuevo sistema se perdi laprincipal fuente de fmanciamiento. En la medida que el valor de los activosdel sistema antiguo no alcancen a cubrir este costo. el Estado tendr que fi-nanciar esta diferencia. Por supuesto si se esperaba que el aval del Estado sehubiera hecho efectivo de todas maneras en algn momento, slo cabe consi-derar como un costo adicional, la diferencia entre los recursos necesarios paTafmanciar el bono, las pensiones y el valor presente de la situacin alternativa.

5. RAZONES DEL CAMBIO DE SISTEMA PREVISIONAL

Al ob5trvar que la refOJma previsional contenida en el n.L. 3.500 puedeprovocaT desembolsos importantes, cabe preg'Wltane cules fueron las razo-nes que movieron a este cambio. A simple vista parecieran sobrar las razonesque justifiquen una refonna, porque la reforma previsional ha sido un temapennanente, que figur en todas las agendas de los gobiernos durante los l-timos 25 aos. A la luz de esta infonnacin una reforma aparece plenamen-te justificada, por lo lanto, conviene especificar la pregunta. Cules fueronlas razones para el cambio efectuado por O.L. 3.500 que no reform el siste-ma existente. sino que directamente lo cambi, creando un nuevo sistemacon una fUosofa y principios completamente diferentes.

Es necesario d ~ t a c a r que, para lograr una comparacin objetiva entreambos sistemas previsionales. el anlisis se har suponiendo que ser posibleefectuar las refonnas que le pennilan al antiguo sistema funcionar de la me-jor forma, para que de esta manera sea comparable con el nuevo sistema dems corta trayectoria.

La discusin de las ventajas de un sistema previsional completamentenuevo 90hre un sistema que sufriera slo refonnas internas se basa principal-mente en tres puntos:

i) Problemas de financiamientoii) Problemas de la distribucin del ingreso

i) Principios que rigen d sistema.

i) Financiamiento: El argumento ms popular para justificar el cambiode sistema se refera a los "dficits" actuales y proyectados del antiguo siste-ma previsional. Estos dficits eran identificados con el valor del aporte fiscaJal sistema previsional. TaJ como viramos antes, el aporte estatal efectiva-


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mente fue creciendo, pero como ste no es repartido en forma pareja entretodos los afiliados, es vlido preguntarse cul es eldestino de estos fondos.Para analizar el uso del aporte estatal nos concentraremos en el ao 1979.Este ao, el aporte estatal en moneda corriente fue de 531.515 millones. delos cuales $22.439 millones fueron para las cajasde previsin y $9.076 miUonespara el ServicioNacional de Salud. 21 Del monto correspondiente a lascajas de previsin$11.715 millones fueron destinados a las Cajasde FF .AA.Y de Orden y $4.725 millones a C A N A E ~ l P t . . : . De estas cifras vemos que casiun 30 por ciento del aporte fiscal est dedicado a ser .... icios de salud; esteaporte no disminuir bajo el nuevo sistema previsional, ya que el Estado haquerido seguir financiando estas prestaciones mdicas y, por lo tanto, nopuede ser usado para jnstificar el cambio de sistema prcvisiona1. ~ t s de lamitad del aporte fiscal corresponde a montos percibidos por cajas delsectorphlico y esta basada en el hcdlO de que el Esrado, en su rol de empleador,. ~ i c m p r e ha cotiJ.ado 3 lIna tasamenor que los dems empleadores, por 10 quela lasa de cotizacin tutal pOI" empleado pblico es menor que la de losucms trabajadores y esto l Inaria a que los ingresosde las cajaspblicas seanms bajos. El argumento es correcto. pero para el ao 1979, e"Plica mximo ! 1.500 millones del aporte fiscal.

Un arg-Ulnentoms illlpnrtamc.:c ~ ( r b a c.:n el hecho de que la remunera-cin total de un trabajauor no consiste mb.mc.:mec.:n el salarioqne recibe mes.1 mes, sino que tambin incluye p a ~ ( ) s que reciba en el futuro debido a sutr3hajo actual. Es decir, existe la posibilidadde que parte de las pensionespercihidas por l ( ) ~ trabajadores dd sectur pblicu corre$ponden efectivamente a p a ~ o s pur servicios rendidl)santeriprmenle. Para medir esto, podemoscomparar la pensin percibiua por estt>s tr;\bajadores con la pensin promeuio para el resto del pais. l 2 Al hacerlo y correRirpor la re\acionque existecntre el salario promedio del resto del pais y el salariopromedio estimadodel sector para eliminar los efectos de diferencias en lo s sa..larios,obtenemosque las pensiones en C A : \ . \ E ~ I P l l son 1,63 Veces la pensin promedio y enlas cajasde 1"1".'\'\. y Orden las pensiones son 3,29 veces lapensin promediu del resto del pas. Si suponemos que la parte de la pensin que est porsobre el promedio es atribuibk a remuneraciones,l3 podemos explicar$16.000 millones del aporte fiscal.

Solamente eHos dos puntos dl'muestran que en el aporte fiscal al sistema previsional ~ ( ' ocultan rubros que dc.:bieran iren otru lugar del presupues-to de la nacn y (lue l l " eSUn relacionados con la situacin financiera dela n t i ~ u o sistema prnisiondi.

11 S \ l p c : n n t ~ n < k n c d de ""llurd"'l S , ) ~ j a J . Costo de la leguritlad focial chilena, ano 1980."Superinlendencia rk ,,-urdad ."cia.!.I; ladillka 1980.2JfJ hcd", de 'l\le t,,, afiliad", a la ,ajJ' de FF.AA. y Orden no pasan al nuevo siltema,c


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Si consideramos otras cajas del sector pblico como la de ferrocarrilesy los aportes fiscales que perciben, podemos concluir que los principales cau-santes de los aportes estatales so n las cajas pblicas.

Al incluir en nuestro anlisis los .$11 ."'08 millones correspondientes alex.cedente neto del sistema durante ese ao, ya no es posible decir que el antiguosistema previsional estuviese quebrado. Si el Estado hubiera pagado por s mismo sus comprcmisos, el antiguo sistema previsional hubiera podido sobrevivirsin aportes fiscales. Por supuesto si el antiguo sistema previsimal no hubieracontado con el excedente, no podra haber seguido otorgando beneficios comolos prstamos hipotecarios, hubiera tenido que reducir los servicios prestados.

Una parte del anlisis invalida otra de lasjustificacioncs usadas, stas sebasaron en lou proyecciones quc se hizo de diferentes variables. Desde el mo-mento que se acepta que el aporte estatal incluye montos que no estan rela-cionados directamente con el sistema previsional.los datos sobre niveles degasto e ingresos disponibles para el sistema. dejan de tener validez para reali-zar proyecciones, sobre lodo porque la distorsin en esos datos no es cons-tante a travs del tiempo. Aunque, incluso. nlvidandose de esta dislorsin,las proyecciones de posibles dficits o aportes fiscales son intiles parajusti-ficar el cambio de sistema previsional que se efectu, debido al carcter determinstico de estas proyecciones. Las mltiples refonnas que sufri el anti-guo sistema previsional antes de su cambio definitivo so n una clara muestrade los quiebres que puede sufrir la serie de datos del sistema. Un ejemplomuy claro de un quiebre importante es e! D.L. 2.448 de 1979, que de no me-diar el cambio en e! sistema previsional hubiera afectado profundamente latendrncia que hubieran seguido los ingresos y cgTcsos de! s ~ t e m a . Son justa-mente las proyecciones que mayores dficits pronosticaban las que m5 inva-lidan este instrumento parajustificar el cambio de sistema previsional, estos d-ficits no podran haber ocurrido realmente, e! sistema previsonal hubiera terudo que ser reformado, aunque manteniendo sus caractersticas. Estas pro-yecciones lo rucn que logran es apoyar la conclusin de que er a necesariauna reforma, pero no justifican el cambio fundamental que se efectu.

En definitiva, sin pretrnder insinuar que el antiguo sistema previsionalestuvie ... c fmancieramente sano, queda bastante claro que los problemas fi-nancieros planteados no se debieron a que se tratara de un sistema previsio-nal de reparto. Por este motivo, los problemas fmancieros planteados noson una razn vlida para el eambio de un sistema de reparto a uno de la ca-pitalizacin individual.

i) Distribucin del mgreso: En el problel11a financicrn hay unanimidad con relacin a la necesidad de refonna y la discusin eS respecto a lamagnitud de este problema; en cambio, en la discusin relacionada a lo s pro-


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blemas de distribucin del ingreso cn d antiguo y nucvo sistema, existengrandes diferencias en las aprecia(;ioncs. Respecto al anti;:uo sistema, ste hasido simultncamente lachado de regresivo y progresivo. El pflmer paso

para aclarar este punto consiste en dejar, en claro, que estos conceptos sonaplicables en este caso, slo a las redistribuciones mtrageneracionaJes, ya quedebido a las caractersticas del sistema previs.ional antiguo, las redistribuciones intergeneraclonales sulamente involucran a los miembros de las mismascajas. que conslituian Wupos de similares caraeterlsticas sucioeeonmieas yqrellliales_ I'or lo lanto, comparar los montos efectivamente cotizados con[as pensiones rn:ibidas nos penniti:r decir qu generacin est recibiendoun; lransferenCla de utra generacin de similares condiciones sucioeconmi

eas, pero o() Jlennitlr


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Que no exista una redistribucin sistermilica a travs del s.stema de PO}-siones no significa que no hayan existido redistribuciones del ingreso ro. elantiguo sistema. La redistribucin se manifiesta en la presro.cia de mltiples

regmenes y situaciones de excepcin que llevaron a que existieran numero-sas diferencias injustificadas en los benefICios y las contribuciones. Con la di-nmica propia de un sistema mal concebido, eran los grupos con mayor capa-cidad de presin poltica quienes obtenan ms de lo que aportaban. Esto seoriginaba en la capacidad discrecional para hacer favores que lleva un esque-ma de reparto en el que no se han fijado claramente los objetivos distributivos. La afinnacin de que el antiguo sistema fue prowesvo o regresivo ten-dra que estar basada en la percepcin que se tenga del poder de presin que

tengan diferentes grupos de diferentes estratos econmicos.

Si bien es cierto que hubiese sido posible reformar al antiguo sistemaprevisional de manera de lograr la distribucin del ingreso deseada, tambines cierto que este resultado no hubiera sido permanente debido a las presiones a las que hubiera seguido expuesto. Es uno de los mritos del nuevo sis-tema previsional y, por lo tanto, un a justificacin importante del cambio, elque haya separado el problema de las pensiones del problema de la pobreza,

porque de esta manera es posible utilizar el instrumento ms eficiente parala solucin de cada problema. El sistema de capitalizacin individual no per-mite redistribuir ingreso a travs del sistema previsional y tambjn eliminaparte de las presiones y los poderes discrecionales que resultaron tan costosospara el sistema antiguo. El nuevo sistema previsional permite a travs de losbeneficios de reparto resolver problemas redistributivos; por ejemplo, pormedio de la asignacin familiar financiada a travs de fondos generales de lanacin se logra una redistribucin del ingreso que ahora ya no es slo al inte-

rior del sistema previsional, sino que al interior del pas: enel

campo de lasalud, la Dexibilidad que se le pcrmite al individuo facilita la tarea redistri-butiva del Estado. Al aislar el problema de la distribucin del ingreso es po-sible definir claramente los objetivos y evaluar los resultados alcanzados.Como adems esta reforma pennitira que el Estado concentre sus recursospropios en aquellos que ms lo necesitan, debiera ser ms fcil acerrarse a ladistribucin del ingreso deseada.

Es una ardua tarea defmir a ciencia cierta cmo redistribua el Ingresoel antiguo sistema previsional; por lo que pese a la claridad que tiene en esesentido el nuevo sistema es muy difcil poder hacer comparaciones. En tGdocaso, la transparencia del proceso de redistribucin del inWeso en el nuevosistema es mayor que la que pudiera existir en un sistema de reparto y es porese motivo que el cambio de sistema debiera lograr que el resultado obtenidose acerque al esperado.


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iii) Principios: El cambio de enfoque. r e ~ p e c l o al problema de la distri-bucin del ingreso. es parte del cambio de los principios en los que se ba5a elsistema previsionaJ. El a n t i ~ u o sistema previsional estaha inspirado en una

concepcin colectivista de l hombre que percibia a las OfRanizaciones colecti-vas como entes dedicados a a.lcanzar el bien comun, donde el control es auto-mtico y nace de la participacin de todos sin presiones e i n t e r e s ~ personales. El nuevo sistema previsional se bdsa en una concepcin ms individualdel hombre y utiliza los incentivos que rigen la conducta de ste para alcan-zar sus objetivos, sin olvidar el marco sfJeial en t'J flue el individuo se desenvuelve. Desde este punto de vista el reemplazo dt' un sistema de reparto porunll de capitalizacin individual va mas all de ser un cambio en la contabi

lidad.

El , i H " ' " d , e'pitoli,oein al "''''.M d m e h " , de pmpied,d m h " lo,aporles mdividuales va a actuar a tld\s tle- los incentivos de las personas parasolucionar muchos de los problcmils que aquejaban al antiguo sistema, y esloen una fonna pennanente que no requerir de continuas refonnas al sistema.El problema de la eva5H'JrJ de colizal:innes, que fue persistente en el antiguosistema, debiera reducirse despus de la rdorma, debido a que al poseer de-

rechos de propiedad sobre la cotizacilI1, (":lda pes" cotizado va a tener un va-lor lI1ayor que en el anLiguo s i . ~ t e l 1 l a . Ln el antiguo sistema, en ausencia decontroles exhausti\'os, lus afiliadns enfrentaban incentivos par:l cotilar cantidades in feriores a las obligatorias, aunque ma"ures que cero par:l tener de-recho a l o . ~ heneficios. El control de esta evasin es t:aro y cllmo no existanlos incen ri,'os su fieientes como para producir un control in tensivo. ten a q U f"existir evasin. En el nuevo sistema, b equivalencia entre aborros y benefi-cios crea los incentivos para reducir la evasin. Po r otra parte. la evasin

puede seguir existiendo en la medida que al ahorro obligatorio sea mayor queel que b persona desea efectuar y e n mayor medida debido a los elementosde reparto que contiene el nuevo sistema. Todas aquellas per90nas que espe-ren obtener un a pensin cercana a la minima con sus ahorros mantiene losmismos incentivos a la evasir'Jn que en el a n t i ~ u o sistema. Si se considera queen el antiguo sistema un 70 por ciento de [as pensiones eran iguaJes a la penosilin lI1lnima, el problema de la nasi/1 puede s e ~ u i r siendo importante.

El nuevo sistema p r e v i ~ o n a l elimino b disniminacin existente en ela n t i ~ u o , e/1 el sentido de que. aun CU;:lIIdo las personas pueden cotizar a dife-rentes r a ~ a s y obtener diferentes benelicios. estas diferencias obedecen ::tIamayor Ilexibilidad del sistema que permite obtener mayores beneficios pre-visionales a tr.Lvs de un mayor esfuerzo de ahorro. La eliminacin de la discriminacin debiera significar un importame a!Jorro de recursos al tcnninarcon las actividades destinadas a lograr transfcrencils y evitar adems las cos-lu5.1.S disLOrsiones que estas actividades causaban.


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El nuevo sistema previsional le traspas la administracin del sistema depensiones a instituciones privadas, esto se hizo debido a que stas poseen una

adecuada estructura de incentivos y objetivos definidos que debieran llevara un resultado ms eficiente que las antiguas instituciones. Para obtener quela estructura de incentivos !>e traduzca en un resultado ms eficiente, el nue-vo sistema ut i l iu la competencia entre las instituciones. Una herramientafundamental para lograr esta competencia es la libertad de los afiliados alsistema para elegir la institucin en la que capitalizarn su ahorro previsio-nal. Al no tener asegurada la clientela, como en el antiguo sistema, las instituciones debern proporcionar sus servicios al menor precio posible para elafiliado. Adems, la posibilidad de cambiarse de institucin que tiene el afioliado facilita la tarea de regulacin del sistema, porque los afiljados tambinparticiparn en esta tarea, en el sentido de que es en su beneficio mantenerseinformados sobre la gestin de la institucin y posiblemente castigarla con el

abandono de ella. En la medida que la cartera de afiliados represente un ca-pital especfico de la institucin, la prdida de afiliados implicar una prdi-da de capital para la institucin y le impDndni una reuriccin a su campartamiento. En general, las reslricciones a sus acciones que enfrentan los ad"ministradores de [os fondos previsionales son muchsimo m s severas en el

n u ~ o que en el antiguo sistema. El antiguo sistrma confiaba slo en la leyy el reglamento para restringir a los administradores en sus actuaciones. Noexista en l ningn mecanismo para propDrcionar infonnacin rel("'liante alos afiliados '1 reguladores. El nuevo sistema, al no prohibir la descentraliza-cin '1 la competencia, permite que cada institucin coopere en la regulacinde la industria de pensiones. Si alguna instituci/m presenta alguna ineficien-cia en su gestin, otras instituciones se benefician denunciando este hecho,porque podran obtener nuevos afiliados y sus respectivas comisiones. La

existencia de un mercado para los servicios de administradores de institucio-nes previsionales impone otra restriccin desde el momento en que las remu-neraciones de estos adminislradores dependen de la eficiencia de su gestin.El hecho de que los recursos previsionales pasen por el mercado financierogenera informacin sobre la gestin empresarial par.l todos los interesadosy debiera incentivar a las instituciones a otorgar un mejor servicio. La com-petencia entre las institudones previsionales gener un fuerte despliegue depropaganda, que tiene el efecto de garantizar la calidad del servi.cio de estas

instituciones. Esto ocurre debido a queel

gasto en propaganda e...

un capi-tal especifico de la institucin; si sta no entrega el servicio prometido, sufrir una prdida patrimonial al perder la inversin en publicidad en el momen-to que se haga pblica la mala calidad del servicio otorgado por la mstitucin. El nuevo sistema al ser ms especializado,! sobre todo ms uniformedebiera tener costos de intermediacin ms bajos.

Por ltimo, par.l complementar a los mecanismos de mercado se creuna Superintendencia de Administradores de Fondos de Pensiones con am-plias atribuciones para regular e ~ l a nueva industria previsional.


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A travs de una variedad de instancias, el cambio de sistema logra darleuna mayor productividad a los recursos usados en la imermedacin previsional. Para decidir cul de los dos sistcmas previsionales tendr los costosde intennediacin ms bajos, hay que considerar adems de la productivi-dad de los recursos, el nmero df" funciones que debe realizar cada sistemay suponer calidades equivalentf"s de los servicios. t\ l comparar el nuevo sisotema con el antiguo sistema, no es obvio cul de los dos sistemas tiene querealizar ms funcionf"s. Si bien es cierto que el nuevo sistema tiene taoreas adicionales como llevar una contabilidad exacta de cada cuenta, invertirlos recursos y realizar esfuerzos de venta r-ntrf" otros, todo esto ocurrr- dentrode un sistr-ma unifonne. En cambio, el antiguo sistema enfrentaba mr-nornmero de tarr-as, pero stas dr-ba realizarlas para diferentes regmenes df"ntro de cada caja. \l hacer f"sta comparacin sc puede esperar debido a la di ferencia en la productividad que el nuevo sistema tenga menores costos.

:\ntes de finalizar Iajustificacin de la eleccj(\n de un sistema de capita-lizacin en vez de uno de rq)arlo, hay que mencllnar un punto que slo podr ser resuello empricamente y se refiere al papel de la Superintendencia.Es claro que el sistema de capitalizacin slo ser superior en la medida quese permita el accionar de los ncenti ..os nombrados, por lo lanto, es necesario que la Superintendencia vele que se cumpla con las normas que permitenla existencia de esta estructura de incentivos, pero tambin es importanteque la Superintendencia no disponga de los poderes discrecionales que haganatractivo para grupos de presin el tratar de insrrumentalizarla en su favor.

Para finalizar la justificacin del t:ambio dc


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tes del cambio de sistema previsional. Bsicamente la principal razn para elcambio reside m una concepcin diferente de los principios que dehen regiral sistema previsiona1 y en los mejores resultados que se debieron lo:rar bajo

estos principios.

Por supuesto, la justificacin definitiva la tiene que otofK3r el desempeo efectivo del nuevo sistema previsionaJ.

6. DF,SEMPERO DEL NUEVO SISTEMA PRF,VISIONAL DURANTE 1980-83.

El sistema nace con l I administradoras de Fondos de Prl"\'isionales

(AFP) a las cuales algunos mesc=s mas tarde se les agrega una ms. Pese a quedos de las AFP tienen un claro caracter gremial, ste no implica que personasajenas al gremio no puedan afiliarse:l. estas :\FP. ni que las personas pertenecientes al gremio deban afuiarse a estas. La propiedad de las AFP existentesse encuentra muy repartida, en parte, dehido a los problemas que han enrrentado algunos conglomerados econilmicns.

La respuesta por parte de los posibles clientes del nuevo sistema previ.

sional es ahrumadora. lJurante el primer mes rle l"uncionamienlo del sistema, $ ( ' arilian 500.000 personas. 21 El 31 rle rliciembre de 1981 el sistemaprevisional como un lodo se conforma rle la sl.guientt" mant"ra:

Ariliados a las AFP 1.604.000

Afiliados a las a n t i ~ u a s cajas 671.000

Esto.'i numeros renejan la buena a c o ~ d a que tuvo el nuevo sistema pre~ i s i o n a J . Esta huma acogida se explica en parte porque el camhio de unacaja a una AFP siKJliricaba en prOlncdio un aumento de 10 por ciento en larenta lquida y, de algn modo, rlebido al desconlento que exista respecto alantiguo sistema. La gran mayora de los afiliados a las AFP proviene de retiros de las antiguas cajas previsionales, la segunda fuente importante de aliliados proviene de los 160.000 afiliados independientes que existian en diciembre de 1981 y en mucho menor grado se obtienen afiliados del crecimiento de la fuerza de trabajo. El nmero lie afiliados a las AFP sigue creciendo y el 31 de diciembre de 1982 la situacin es: 1 s

Afiliados en las AFP 1. 741.000

Afiliados en las antiguas cajas -+39.000

17Sup .. rinl


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Las personas que s i ~ u e n afiliadas a las antiguas cajas en esta fecha sonprincipalmente aquellas personas que se enCuentran rdativamente cercanos ajubilar, ya sea porque se encuentran cercanos a la edad leg-al de jubilacin oporque se encuentran en un rgimen que les pemlite jubiL.\r anticipadamente.Hay que indicar adems que, en el nmero de afiliados a las antiguas cajas,no estn incluidos los miembros de las cajas de Defensa y Carabineros. por-que no se dispone de infomlacin sobre su nmero_

Un hecho interesante que ucurre a principius uel ao 1982 es la drsti-ca calda en el nmero de afiliados independientes a 79.000. Esto puede co-rresponder a un ajuste e.,tadstico ue las cfras o pueJe indicar que el sistemade ahorro previsional oblig"atorio es mt'IHJS con'venientc para los independien-tes que el ahorro a travs de olras f o n n ~ l S para la vejez.

E.n junio ue ] 983, el numel'll ue afiliauus ;, las AF P es estimado enI.RZl.OOO. con lo que el nuC"o sistema uehiera haber captado la mayor par-te uel stock de usuarios dCJl(ndientes. ;unquc los 80.00n afiliados independientes son slo una fraccin de los tr,1iJajadore'i inuependientes que existenen el paLs.

Las : \FP que nmi'onnan esta llueVa industria previsiunal so n de todoslos talnanos. Existen AF P que sirven a un 10 pur ciento del total de losafiliados hasta una AFP que sirve al I por Cil"ntu de los afiliildos. Paramedir lil cnncentracin de la industria. el ndice rns conveniente es el deHerfindahl.2" Este ndice tiene la caraC"tcf]stica de ilcercarse al valor J mienIras mayor se.! e! grd.uo de monopolio \' mientras mayor sea la desigualdad detamaos de las firmas . . \tidicndo este [ndiee con respecto al nmero de coti-zantes en cada : \FP, se obtiene un valor de 0,170 para }uliu de 1983, estamisma medida ("(l!1 respecto a los fondos administrados da Un valor de 0,184.P.lra uar \Ina idea de lo que significa este nrli,e, pudemos dedr que un ndi-ce de 0,17 ~ s equivalente a Lj existencia de 6 empresas de l mismo tamao enla industria. Por esta razn se puede uesechar la iuea de un excesivo gradode concentracin en la indusuia. ms an si se observa que los ndices enel lapso de un al10 caen constantemenle de 0.192


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con la tendencia a caer de la concentracin despus de las restricciones a lamovilidad de los afiliados que se dccretaron en julio de 1983.3 o

El hecho de que la concentracin de la industria respecto a los Fondosde Pensiones sea mayor que respecto al nmero de cotizantes, indica unac i m a tendencia a la especializacin de las AF P con relacin al ingreso de susafiliados. Esta tendencia se confirma al ver que la concentracin respecto a losFondos de Pensiones que enjul io de 1982 es de 4 por ciento mayor quejare!ipecto al nmero d e cotizan tes que pasa a ser un 8por ciento mayor enjuliode 1983. Otra confinnacin proviene de la observacin que seis AFP tienen

entre un 68 por ciento y un 78 por ciento de sus cotizantcs con un;} renlaimponible entre O y 20 mil pesos, que tres A FP tienen ms del 81 por cientode sus l62 por ciento de sus cotizan tes en ese tramo de ingreso. Si no existiera especializacin por tramo de ingreso. no se debiera encontrar est;} diferenciaen los porcentajes. Esto lleva a suponer que la estructura de comisiones debiera responder a esta especializacin . .1 1

Un puntl) que parece no h;}ber respondido J. las expectativas es la capacidad del nue . . . . o sistema de ilutofiscalizarse )- dI' reducir el problema de laevasin de cOlizaciones Pese a qUf' las cifras disponibles no son conclusivas, SI lo es el hecho de que el gobierno se hall

siendo un problema ya se mencionl', en la justificacin del cambio de sistema previsional. La causa del problema es que la garanta d e u n a pensin mr

nima crea mcentivos en las personas que esperan percibir una pensin cercana a -sta a minimizar el aporte que hagan p a ~ a su pensin.

Un aspecto que por el contrario super ampliamente cualquier expectativa se refiere a la rentabilidad obtenida por los fondos previsionales. La ren-tabilidad real promedio mensual de la CUenta individual para a1quien que ha

ya estado cotizando desde los inicios del sistema es para diversos ingresos im-ponibles para el perlado junio 81 -septiembre 83. la siguiente:

JO&nnann Vo n Ger5


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Ingreso imponible $10,000 $20.000 530.000

Rentabilidad real'\ 2 1,0% 1,44% 1,58%

540.000 560.000 560 UF

1,64% 1,71 % 1.74%

Estas altas rentabilidades son notables debido a que se refieren a la cuentaindividual, es decir, va han sidCl descontadas las comisiones cobradas por la

AFP.J J Las c'>misiones di' las AFP quc corresponden a un monto fijo cxpli,can la diferencia en la rentabilidad de la cuenta para los diferentes ingresosimponibles. Lna comisin fija s i ~ n i f i e a r un mayor porcentaje para las cuentas con un saldo pequeilo. A medida que con el tiempo el saldo acumuladocrezca, la comisin fija reducir cada \ t '7 . menos la rentahilidad de la cuenta.La confirmacin de eS!ll se obtiene aJ observar que, de Junio de 1981 a lafecha, el diferencial de f('lItabilidad entre diferentes i n ~ r e s r l s se ha reducidoa la mitad. por lo que :L u ~ l \ ' s del tiempo es!'-- diferencial debiera tender a

desaparelTr.

Los 1,Olidos de Pensiones at:umlllados por el nuevo sistema prc\'isionaIh. w tenido un rpido crccilllicnt a la " ~ d " I I l U d < ' I ~ ~ s l a . ('if"" ha\' q U ~


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50 por ciento en papeles emitidos por el Estado

41 por ciento en letras hipotecarias8 por ciento en depsitos a plazo1 por ciento debentures privados.

En el anlisis del nuevo sistema previsional no hay que olvidar el consi-derar los resultados ob tenido!! por las Sociedades Administradoras. Estas So-ciedades han invertido 8.716 millones de pesos 3 4 al 30 de junio de 1983 y laevolucin de la u tilidad operacional del conjunto de empresas segn los estados financieros de cada fecha es;

31 diciembre.1981 -1.074.000.00031 d i c i e m b r e ~ 1 9 8 2 -500.000.00030junio.1983 323.000.000

stas cifras indican que [as empresas del sistema previsional han logrado irconsolidndose a lo largo de su funcionamiento. Pese a que el plazo en quelas Sociedades Administradoras lograron generar una utilidad operacional esbreve, esto no debiera generar preocupacin ya que se logr dentro de unaindustria que an funciona competitiv amente. Este resultado avala el nuevosistcma previsional por la solidez que parecen tener las empresas encargadasde administrarlo.

En resumen, el nuevo sistema previsional parece haber cumplido con lamayora de las expectativas cifradas en l, aunque su corta existencia no permite plantear conelu,>iones definitivas. El nuevo sistema previsional an tie-ne que demostrar que es capaz de resistir las presiones de grupos de intersque traten de utilizarlo para usos ajenos al que fue creado. Una prueba quepas exitosamente corresponde a cmo franque la crisis financiera de enerode 1983. Esos momentos demostraron una regulacin dc cartera muy efi-ciente para enfrentar ese tipo de situaciones. En otros campos, el nuevo sis-tema prcvisional no ha respondido tan bien. Las nuevas restricciones a lamovilidad de los afiliados a las A fP an no muestran los resultados que gene-rarn para la eficicncia d d sistema. El primer intento de utilizar al sistemapara redistribuir ingreso tuvo xito, al lograr que los desocupados no tenganque cancelar comisiones a las AfP. Sin negar los meritas de una redistribucin del ingreso hacia los desocupados, esta medida tiende a romper la caherencia del sistema al volver a unir el problema de la previsin con el de lapobreza. De esta manera se abandona el principio de que es el Estado directamente el que redistribuye utilizando recursos generales de la nacin. Eneste caso son los afiliados empleados los que subsidian a los desocupados.Adems, esta mcdida tiende a reducir la competencia al reducir las variables

J4s"rgio B an . " . su expuJicin durante la IJ orn.ada rrevi.ional. aR'0sto de 198".


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en las quc es posible cumpetir, ya que antes de eHa medida existan AFPque dcjaban de cobrar comisiones drspucs de un tiempo sin cotizar.

Cabe destacar que el antiguo sistema previsional fue vctima de la luchade grupos de inters, por lo tanto solamen te en la medida que el nuevo sistema previsionaJ pueda efectivamente resistir ese tipo de pn:siones, podremosdecir que la rdonTIa previsional ha creado un sistema previsional superior.


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El Sistema Previsional Chileno Durante Los Diez Ultimos Anos (1)