EL SUELO URBANIZADO

MARTÍN Mª RAZQUIN LIZARRAGA

SUMARIO: I. LAS DOS SITUACIONES BÁSICAS DE SUELO.— II. EL SUELOURBANIZADO: 1. Los supuestos de suelo urbanizado. 2. Los requisitos del suelourbanizado: A) Los requisitos exigidos por la LS 07. B) Su carácter de requisitos míni-mos. C) Su definición final por la legislación urbanística autonómica.— III. LOSDERECHOS Y DEBERES EN RELACIÓN CON EL SUELO URBANIZADO: 1. Elnuevo sistema de derechos y deberes de la LS 07. 2. Los derechos y deberes respectodel suelo urbanizado dentro del círculo de derechos y deberes de los propietarios: A) El punto de partida: la concepción estatutaria reforzada del derecho de propiedad.B) Derechos de los propietarios en el suelo urbanizado. C) Deberes de los propietariosen el suelo urbanizado. 3. Los deberes respecto del suelo urbanizado dentro del círculode derechos y deberes de los promotores: A) El suelo urbanizado sometido a operacio-nes de reforma o renovación interior. B) El suelo urbanizado sometido a actuacionesde dotación.— IV. LA VALORACIÓN DEL SUELO URBANIZADO: 1. Los nuevos prin-cipios y criterios de valoración. 2. La valoración del suelo urbanizado: A) La valora-ción del suelo urbanizado no edificado. B) La valoración del suelo urbanizado edifi-cado. C) La valoración del suelo urbanizado de reforma o renovación integral.

RESUMEN: Se realiza un estudio de la nueva Ley del Suelo de 2007, que regulael derecho de propiedad y además tiene una notable incidencia en el urbanismo. Es unaexplicación de una de las dos situaciones básicas de suelo, el suelo urbanizado, desdediversos aspectos: concepto y requisitos, derechos y deberes y valoración. Se adviertela necesidad de ensamblar la regulación estatal con las leyes urbanísticas autonómicasque deberán adaptarse a la nueva ley estatal y complementarla.

Palabras clave: suelo; urbanismo; derecho de propiedad; vivienda; ciudad.

ABSTRACT: This is a working document describing the Spanish new Land Act2007. This Act regulates property rights and, in addition, has a considerable influencein urban planning. It explains different aspects of the urban land situation, which is oneof the two basic land situations. These aspects are: concept, requirements, rights andduties and valuation. It is necessary to adapt the legislation at the autonomous regionsto that of the State and thus complement it.

Key words: land; urban planning; property rights; housing; urban areas.

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I. LAS DOS SITUACIONES BÁSICAS DE SUELO

La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (en adelante LS 07) ha efectuadouna profunda modificación en la regulación estatal anterior, contenida en laLey 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen de suelo y valoraciones (en adelanteLRSV) puesto que ha suprimido una institución básica del Derecho urbanís-tico como era la clasificación del suelo para introducir otra novedosa, que esla de las situaciones básicas de suelo.

La técnica de la clasificación del suelo aparece en la Ley del Suelo de1956 y supone un cambio radical en el entendimiento de la propiedad inmobi-liaria respecto de su precedente del Código Civil. La clasificación significauna asignación de facultades y deberes a los propietarios de forma diferente enrazón de que sus terrenos se adscriban a una u otra clase de suelo, puesto quees la clasificación la que delimita el derecho de propiedad (1).

Pocas innovaciones de fondo se han realizado en las diversas leyes delsuelo que ha aprobado el Estado desde 1956, de modo que la clasificación hasido instrumento esencial en todas las normas legales hasta el momento pre-sente, tanto en el TRLS/76, como después en el TRLS/92 y, también, en laLRSV de 1998 (2).

Por otra parte, su carácter de «condición básica», o cuando menos de ins-trumento indispensable para la fijación de condiciones básicas, provocó quelas leyes urbanísticas autonómicas recogieran la clasificación del suelo, puestoque la misma opera como marco del desarrollo urbanístico, de la fijación dederechos y deberes y de la valoración del suelo. La legislación autonómica deforma inevitable se vió obligada a recoger esta técnica, que, por otra parte,estaba perfectamente incardinada dentro del acervo jurídico urbanístico.

Baste recordar, asimismo, que la jurisprudencia constitucional que exa-minó el TRLS 92 (la STC 61/1997) como la que analizó la LRSV (la STC164/2001) declararon la constitucionalidad de la clasificación del suelo e,incluso, aceptaron la fijación de determinados criterios mínimos para la con-sideración de los terrenos dentro de cada una de las clases de suelo (urbano,urbanizable y no urbanizable). En definitiva, el Tribunal Constitucionalamparó la clasificación tripartita del suelo por su carácter instrumental res-pecto de la regulación de las condiciones básicas de ejercicio del derecho depropiedad urbana, introduciendo la regulación estatal bajo el título competen-

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(1) GARCÍA DE ENTERRÍA calificó esta reforma de la LS/56 como un «verdadero giro coper-nicano» (Problemas actuales de régimen local, 2ª ed., Ed. Instituto García Oviedo, Sevilla, 1986,p. 108).

(2) Para una explicación de la evolución de la técnica clasificatoria vid. MENÉNDEZ REXACH,A., «La clasificación del suelo en la Ley de 1956: precedentes y secuelas», Revista de DerechoUrbanístico y Medio Ambiente núm. 225/2006, pp. 159-184.

cial del artículo 149.1.1ª CE. Este amparo se otorgaba sin perjuicio que lasComunidades Autónomas pudieran crear otras clases de suelo a unos efectosdiferentes que los marcados en la legislación estatal.

La LS 07 rompe, de forma drástica, con este esquema conceptual. Suprimela técnica de la clasificación del suelo y la sustituye por la fijación de dos situa-ciones básicas de suelo. Pretende que éstas sean un concepto muy diferente delas clases de suelo, al menos en el espíritu de la Ley. Se trata de una rupturaconsciente, puesto que su exposición de motivos se refiere a la inercia de la nor-mativa sobre el suelo donde la clasificación ocupa un lugar destacado.

La exposición de motivos de la LS 07 ofrece las razones de tamañareforma, partiendo de una dura crítica a la técnica clasificatoria a la que acusatanto de ser una técnica urbanística como de constituir una de las causas de laactual situación de desmesurado desarrollo urbanístico y de precios caros dela vivienda. Dice así:

«Con independencia de las ventajas que pueda tener la técnica de la clasifi-cación y categorización del suelo por el planeamiento, lo cierto es que es una téc-nica urbanística, por lo que no le corresponde a este legislador juzgar su oportu-nidad. Además, no es necesaria para fijar los criterios legales de valoración delsuelo. Más aún, desde esta concreta perspectiva, que compete plenamente allegislador estatal, la clasificación ha contribuido históricamente a la inflación delos valores del suelo, incorporando expectativas de revalorización mucho antes deque se realizaran las operaciones necesarias para materializar las determinacionesurbanísticas de los poderes públicos y, por ende, ha fomentado también las prác-ticas especulativas, contra las que debemos luchar por imperativo constitucional»(apartado I, párrafo 6º).

De esta crítica se extrae la consecuencia de la necesidad de abandonar laclasificación del suelo y acudir a otro instrumento que obedezca a otros pará-metros y, además, que actúe de forma diferente. Esta nueva técnica es la de lassituaciones básicas de suelo.

De nuevo la exposición de motivos de la LS 07 nos ofrece el significadode este cambio de instrumento:

«En lo que se refiere al régimen urbanístico del suelo, la Ley opta por dife-renciar situación y actividad, estado y proceso. En cuanto a lo primero, define losdos estados básicos en que puede encontrarse el suelo según sea su situaciónactual —rural o urbana—, estados que agotan el objeto de la ordenación del usoasimismo actual del suelo y son por ello los determinantes para el contenido delderecho de propiedad, otorgando así carácter estatutario al régimen de éste. Encuanto a lo segundo, sienta el régimen de las actuaciones urbanísticas de transfor-mación del suelo, que son las que generan las plusvalías en las que debe partici-par la comunidad por exigencia de la Constitución. La Ley establece, conforme ala doctrina constitucional, la horquilla en la que puede moverse la fijación dedicha participación. Lo hace posibilitando una mayor y más flexible adecuación

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a la realidad y, en particular, al rendimiento neto de la actuación de que se trate odel ámbito de referencia en que se inserte, aspecto éste que hasta ahora no eratenido en cuenta» (apartado IV, último párrafo).

Y más adelante avanza en su explicación con motivo de la valoración delsuelo. Denuncia la incorporación de expectativas urbanísticas que efectuaba elsistema anterior y, por tanto, rechaza la técnica clasificatoria ofreciendo comosolución la valoración del suelo únicamente en razón de su situación básica,es decir, de su situación real (3).

La regulación de las dos situaciones básicas de suelo se encuentra en elartículo 12, cuyo apartado 1 dice así: «Todo el suelo se encuentra, a los efec-tos de esta Ley, en una de las situaciones básicas de suelo rural o de suelourbanizado».

Es necesario preguntarse por el significado de esta denominación de«situaciones básicas» y, asimismo si su aparición constituye una auténticareforma del concepto anterior de la clasificación o, simplemente, es un cam-bio puramente nominalista.

Esta nueva denominación parece inspirarse en la doctrina del TribunalConstitucional que, sin referirse expresamente a situaciones básicas del suelo,sí había empleado expresiones muy similares o equivalentes. Así, la STC61/1997 respecto del artículo 3.2.c), utilizaba las expresiones de «hipótesisbásicas» o «supuestos básicos» para las clases de suelo (F.J. 14 b) y, más ade-lante, en relación con el artículo 9.1 del TRLS/92 señalaba que este precepto«dispone tan sólo la existencia de tres supuestos básicos por relación con elderecho de propiedad urbana…» (F. J. 15 a).

La exposición de motivos de la LS 07 en el texto arriba transcrito de suapartado IV ofrece una explicación de lo que entiende por situación básica. Lasituación se identifica con estado, es decir, con realidad fáctica de un terrenoy no con una simple calificación jurídica (4). En este aspecto se encuentra ladiferencia sustancial entre situaciones básicas y clases de suelo. Las situacio-nes básicas responden a la realidad, al carácter fáctico del suelo, con una plenay absoluta aplicación del principio jurisprudencial de la fuerza normativa de

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(3) Así la exposición de motivos afirma que la supresión de la incorporación de expectati-vas urbanísticas a la valoración del suelo «es perfectamente posible desvinculando clasificación yvaloración. Debe valorarse lo que hay, no lo que el plan dice que puede llegar a haber en un futuroincierto» (apartado V).

(4) ROGER FERNÁNDEZ, G. señala que para el Estado, en virtud del sistema de distribuciónde competencias, «la única forma de contemplar el suelo es desde su realidad fáctica. Es decir,desde «el orden natural de las cosas» el suelo se encuentra en dos situaciones básicas: el suelo«rural» y el suelo «urbanizado», «el campo» y «la ciudad»» («Principales innovaciones instru-mentales en el proyecto de reforma de la Ley del Suelo», en Revista de Derecho Urbanístico yMedio Ambiente núm. 232/2007, p. 206. La cursiva es del autor).

lo fáctico ahora extendida a todo el suelo. Por el contrario, las clases del suelose derivaban de la ordenación urbanística, de un acto formal, diferenciándoseentre el carácter fáctico del suelo urbano y el carácter discrecional de las otrasdos clases de suelo. A partir de la LS 07 desaparece la discrecionalidad de laordenación urbanística, puesto que las situaciones básicas son estados y nocreaciones del planificador.

Pero, además, las situaciones se califican de «básicas». Este calificativopuede ser entendido en una doble acepción: a) como ejercicio limitado de lapotestad legislativa del Estado en razón de la fijación de las condiciones bási-cas del ejercicio del derecho de propiedad; y b) como delimitación únicamentede unos requisitos mínimos de las situaciones que pueden ser complementa-dos o desarrollados por las leyes urbanísticas autonómicas.

La LS 07 crea únicamente dos situaciones básicas en las que se encuen-tra en suelo. Por tanto, no sólo significa una ruptura con sus precedentes, sin-gularmente la LRSV, en el sentido antes indicado sino también con la admi-sión de la clasificación tripartita que lucía en esta Ley de 1998. Ahora sólo haydos situaciones y no tres clases de suelo. La LS 07 no oculta su objetivo prin-cipal que no es otro que la supresión de la clase de suelo urbanizable, clase desuelo que había sido convertida en «estrella» por la LRSV que le había dotadode carácter residual.

Una equivalencia entre las clases de suelo de la LRSV y las situacionesbásicas de suelo de la LS 07 permite concluir que el suelo urbanizado se iden-tifica únicamente con la anterior categoría de suelo urbano consolidado. Todaslas demás clases y categorías de suelo se insertan ahora en la situación básicade suelo rural.

Consecuencia de este nuevo enfoque es que el suelo urbanizado aparececomo una situación básica contrapuesta a la de suelo rural. Basta ver elartículo 12.2 de la LS 07 donde se incluye como uno de los supuestos de suelorural cualquier otro que no reúna los requisitos establecidos para el suelo urba-nizado [letra b)].

II. EL SUELO URBANIZADO (5)

El suelo urbanizado aparece definido, en primer término, en la exposiciónde motivos de la LS 07 que lo califica como «el que ha sido efectiva y adecua-damente transformado por la urbanización» (apartado V). Después, el artículo12.3 de la LS 07 ofrece una explicación más detallada en estos términos:

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(5) Con carácter general para el estudio del suelo urbanizado y su comparación con el sis-tema de la LRSV me remito a mi libro El Régimen Jurídico del Suelo Urbano y del Nuevo SueloUrbanizado, Ed. Thomson-Civitas, Cizur Menor, 2007.

«Se encuentra en la situación de suelo urbanizado el integrado de formalegal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos depoblación. Se entenderá que así ocurre cuando las parcelas, estén o no edificadas,cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanís-tica o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de lasparcelas a las instalaciones ya en funcionamiento.

Al establecer las dotaciones y los servicios a que se refiere el párrafo ante-rior, la legislación urbanística podrá considerar las peculiaridades de los núcleostradicionales legalmente asentados en el medio rural».

Una primera aproximación al concepto de suelo urbanizado nos vienedada por su propio nombre que hace referencia a la urbanización. Esta situa-ción básica viene definida por la existencia de urbanización.

Aquí se puede observar un cambio profundo respecto de la clase de suelourbano de la LRSV donde el suelo urbano no venía identificado solamente porla urbanización sino también por la edificación (6), estableciéndose diversossupuestos en función de estos factores (7). La LS 07, por el contrario, serefiere como elemento identificativo solamente a la urbanización y no a la edi-ficación. Por tanto, la identificación con la regulación precedente puedehallarse en la categoría de suelo urbano consolidado por la urbanización,puesto que el elemento esencial era únicamente la urbanización y ello permi-tía diferenciarla de la otra categoría de suelo urbano no consolidado (por laurbanización).

Por tanto, un examen de la escueta regulación del artículo 12.3 de la LS07 en comparación con la regulación contenida en la LRSV y en las leyesurbanísticas autonómicas nos permitirá adentrarnos en la reforma formuladapor la LS 07.

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(6) Un examen del supuesto de suelo urbano por contar con edificación consolidada puedeverse en la STS de 24 de abril de 2007.

(7) Así la STS de 18 de julio de 2007 (RJ 2007/3920) hace una relación de estos supuestosde suelo urbano, para negar la pretensión de la parte actora de que sus terrenos se consideran den-tro de alguno de los diferentes supuestos que componen esta clase de suelo:

«Y del conjunto de ambos (se refiere a los fundamentos jurídicos de la sentencia apelada)se desprende, rectamente interpretados, que para todos esos terrenos, incluida la finca del actor,niega que cuando se produjo la clasificación impugnada estuvieran comprendidos en áreas conso-lidadas por la edificación al menos en dos terceras partes de su superficie (fundamento de dere-cho cuarto); niega también que en ese momento estuvieran integrados en la malla urbana (pues nootro es el sentido que cabe atribuir al razonamiento que aquella Sala incluye en la primera partedel fundamento de derecho quinto); y niega, en fin, que el acceso rodado único del que se habíahablado en la demanda reúna las características requeridas (mismo fundamento en un razona-miento posterior)» (F.J. 2º).

1. Los supuestos de suelo urbanizado

El artículo 8 de la LRSV recogía diversos supuestos de suelo urbano e,incluso, más adelante contemplaba una diferenciación del mismo en dos cate-gorías de consolidado y no consolidado por la urbanización. Por el contrario,la LS 07 rompe con este esquema puesto que, además de suprimir las clasesde suelo y las categorías de suelo urbano, sólo se refiere, en lo que aquí inte-resa, a la situación básica de suelo urbanizado. Parece, a primera vista, que secomprende un solo supuesto de suelo urbanizado, que se identifica con la ante-rior categoría de suelo urbano consolidado por la urbanización.

La clase de suelo urbano de la LRSV contemplaba diversas realidadescomo, por ejemplo, examina la STS de 4 de enero de 2007 (RJ 2007/473), yque ahora resultan de imposible aceptación. Así en esta Sentencia se afirma losiguiente:

«Es claro, por tanto, que los citados preceptos básicos de la Ley del Suelo yValoraciones 6/1998, de 13 de abril, contemplan la existencia de un suelo urbanocarente de urbanización consolidada, sin que, a pesar de ello, pierda su condiciónde tal ni sea legítimo que, por tal razón, el planeamiento municipal lo reclasifiquecomo urbanizable…» (F.J. 3º, párrafo final).

Sin embargo, una lectura más atenta y profunda del apartado 3 delartículo 12 de la LS 07, sobre todo, a la luz de los antecedentes de las leyesurbanísticas autonómicas permite deslindar tres supuestos de suelo urbani-zado:

a) El suelo urbanizado por estar ya transformado por la ejecución de laurbanización conforme a lo previsto en el planeamiento. Es el suelo en que yase ha efectuado la urbanización y ésta se halla completada y culminada. Esimportante destacar la exigencia de que esta urbanización se haya realizado deforma «legal» (8), lo que excluye las urbanizaciones ilegales (9).

b) El suelo urbanizado dotado de los servicios urbanísticos y cuya urba-nización esté terminada o a punto de ser culminada. Este suelo ya está urba-nizado en la práctica, aunque se encuentra sólo a falta de realizar las cone-xiones con los servicios urbanísticos ya existentes. Significa que la

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(8) La exigencia de acomodación a la legalidad aparece asimismo más adelante en elartículo 21.3 párrafo 2º de la LS 07 respecto de la valoración de las edificaciones, construccionese instalaciones en suelo urbanizado. Incluso en el párrafo 3º se ofrece una explicación del ajustea la legalidad que pudiera asimismo servir para las urbanizaciones.

(9) Las urbanizaciones ilegales habían planteado diversos problemas en torno a su conside-ración como suelo urbano. De ahí las diversas soluciones que las leyes urbanísticas ofrecían:desde su no consideración como suelo urbano a su aceptación como suelo urbano no consolidado.Vid. al respecto RAZQUIN LIZARRAGA, M. M., El Régimen Jurídico del Suelo Urbano y del NuevoSuelo Urbanizado, cit., pp. 217-218.

urbanización precisa, a lo sumo, de realización de obras accesorias para suculminación (10).

c) El suelo rural susceptible de transformación urbanística cuando ter-mine la correspondiente actuación de urbanización. Mientras no termina laactuación de urbanización, el suelo continuará siendo rural (artículo 12.2 b)LS 07). El artículo 14.2 párrafo 2º expresa cuando finalizan las actuaciones deurbanización:

«La terminación de las actuaciones de urbanización se producirá cuandoconcluyan las obras urbanizadoras de conformidad con los instrumentos que laslegitiman, habiéndose cumplido los deberes y levantado las cargas correspon-dientes. La terminación se presumirá a la recepción de las obras por la Adminis-tración o, en su defecto, al término del plazo en que debiera haberse producido larecepción desde su solicitud acompañada de certificación expedida por la direc-ción técnica de las obras».

Estos supuestos podrán ser explicitados por las leyes urbanísticas autonó-micas, sin perjuicio de que puedan complementar o desarrollar otros, siempreque reúnan las exigencias básicas de estar urbanizados de forma legal.

Por otra parte, es preciso advertir que la LS 07 atiende a la realidad fác-tica del suelo y no a su consideración jurídica, por lo que tampoco pierde lacondición de suelo urbanizado aquel suelo que esté sometido a operaciones dereforma o renovación interior. Por el contrario, este cambio de categoría desuelo urbano (pase de consolidado a no consolidado) lo adoptaron la mayorparte de las legislaciones urbanísticas autonómicas para poder exigir el cum-plimiento de deberes que en otro caso no existirían de ser suelo urbano conso-lidado (11). Un ejemplo de la situación bajo la LRSV puede verse en la STSde 20 de marzo de 2007 (RJ 2007/4358):

«La mera circunstancia de que un edificio, en este caso una nave industrial,colinde por una de sus fachadas con una vía completamente urbanizada, no deter-mina por sí sola que aquel suelo deba ser incluido en la categoría de suelo urbanoconsolidado por la urbanización, y que no pueda serlo en la de suelo urbano noconsolidado por la urbanización. En este punto conviene recordar la doctrina yaestablecida por este Tribunal Supremo en sus sentencias de 31 de mayo de 2006(dictada en el recurso de casación número 1835 de 2003), 26 de octubre del mismoaño (casación 3218 de 2003) y 31 de enero de 2007 (casación 5534 de 2003), enlas que hemos dicho, en esencia, que en la categoría de suelo urbano no consoli-dado por la urbanización han de incluirse, sin duda, los suelos que estén someti-dos a operaciones integrales de urbanización; que el suelo urbano no consolidado

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(10) Así se preveía en las leyes urbanísticas autonómicas para el suelo urbano consolidadocomo, por ejemplo, en el artículo 18 de la Ley urbanística de Madrid.

(11) Así en otro lugar me he referido a la «desconsolidación» del suelo urbano (RAZQUIN LIZA-RRAGA, El Régimen Jurídico del Suelo Urbano y del Nuevo Suelo Urbanizado, cit., pp. 227-229).

por la urbanización sería, desde luego o en todo caso, aquel en el que se prevénactuaciones de urbanización que exceden de las meramente necesarias para que laparcela merezca la condición de solar; que la delimitación en el mismo Plan Gene-ral de una unidad de ejecución y la elección en él de un sistema de actuación, esun dato expresivo, en principio y en tanto en cuanto no se combatan tales determi-naciones, de que para el Plan es necesario llevar a cabo en ese suelo un proceso deejecución urbanística con toda la amplitud que le es propia, en el que se afrontenlos gastos de urbanización, las cesiones de terreno para dotaciones y, en conse-cuencia, la equidistribución de beneficios y cargas que todo ello conlleva; y que enel casco urbano de una ciudad es perfectamente posible que existan espacios que,aun mereciendo la clasificación de suelo urbano, necesiten someterse a un procesode ejecución integral, es decir, a operaciones integrales de urbanización que exce-dan, en todo caso, de las meramente necesarias para que el espacio en cuestiónmerezca la condición de solar; espacios que, por ello, no pertenecen a la categoríade «suelo urbano consolidado por la urbanización», sino a la categoría de «suelourbano que carezca de urbanización consolidada». Y en las que hemos recordadoque en la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio,se lee que el distinto régimen del suelo urbano consolidado y no consolidado esconforme con la Constitución, y que los criterios de distinción entre suelo urbanoconsolidado y no consolidado los establece —en los límites de la realidad— cadaComunidad Autónoma; consideración, esta última, que se repite en la sentencia dedicho Pleno 54/2002, de 27 de febrero, en la que se dice que con lo que decide ennada se cuestionan ni limitan, claro es, las competencias de cada Comunidad Autó-noma para precisar, en su ámbito territorial y «en los límites de la realidad» quédebe entenderse por suelo urbano «consolidado»» (F.J. 4. A).

2. Los requisitos del suelo urbanizado

A) Los requisitos exigidos por la LS 07

El artículo 12.3 de la LS 07 sigue la estructura del artículo 8 de la LRSV(criterios para el suelo urbano) y fija los requisitos necesarios para que unsuelo se encuentre en la situación de suelo urbanizado. Es preciso efectuar unadoble precisión previa:

a) Por un lado, el suelo urbanizado es un estado y como tal responde auna situación fáctica en la que el planificador no puede entrar ni modificar, porcuanto que no es una decisión jurídica la que determina la situación básica delsuelo sino una realidad fáctica.

b) Por otro, el suelo urbanizado, por ser una realidad fáctica, sólo esobjeto de percepción mediante medios que prueben dicho estado físico pero nomediante la acreditación de actos administrativos o planes urbanísticos.

Sólo desde la perspectiva de la fuerza normativa de lo fáctico, cabe expli-car los requisitos del suelo urbanizado. Son requisitos que se imponen al pla-nificador y que éste no puede sustituir sino sólo aceptar.

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Sobre estas premisas, la LS 07 establece los siguientes requisitos para elsuelo urbanizado:

a) Ser parcelas: el artículo 12.3 en su segundo apartado utiliza esta expre-sión de «parcelas». En definitiva, el suelo urbanizado está «organizado» enparcelas. La propia LS 07 ofrece el concepto de parcela «la unidad de suelo,tanto en la rasante como en el vuelo o el subsuelo, que tenga atribuida edifi-cabilidad y uso o sólo uso urbanístico independiente» (artículo 17.1). La LS07 describe la parcela como una unidad de suelo, diferente del concepto definca que también se define como «unidad de suelo o de edificación». Dos sonlas características de una finca para ser calificada como parcela:

1) Tiene que tener atribuida edificabilidad y uso. Se refiere a que el pla-neamiento le haya reconocido a esa unidad de suelo la capacidad de ser objetode edificación. A tal efecto debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo9.1 párrafo 2º que se refiere al suelo urbanizado que tenga atribuida edificabi-lidad, lo que parece dar a entender que hay también suelo urbanizado que notiene atribuida edificabilidad.

2) O tener atribuido uso urbanístico independiente. Se refiere a aquelloscasos en que el suelo urbanizado no tiene atribuida edificabilidad sino sola-mente uso urbanístico establecido por la ordenación territorial o urbanística.

Hay que señalar que este concepto es diferente del de «solar», clásico dela legislación urbanística y que supone un paso más en la definitiva urbaniza-ción de la parcela. No hay que olvidar que en la anterior regulación (LRSV yleyes urbanísticas autonómicas) se diferenciaba de forma clara entre el suelourbano consolidado y el solar (12). Este concepto de solar aparece en el

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(12) Así puede verse esta problemática en relación con la legislación urbanística valencianaen la STS de 4 de enero de 2007 (RJ 2007/473) donde se afirmaba lo siguiente:

«En el primer motivo de casación se asegura que la Sala de instancia ha inaplicado lo dis-puesto en el artículo 8 de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, confundiendo o identificando elconcepto de suelo urbano, definido en este precepto de naturaleza básica, con el más estricto desolar según la descripción que de éste hace la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística Valen-ciana (artículo 6.1) y, por tanto, desplazando con la aplicación de ésta a aquélla, a pesar de que elterreno del recurrente ya era suelo urbano en el Plan General de 1984 e incluso en el de 1963, cuyaclasificación es revisada por el Plan General impugnado, en el que se atribuye a dicho terreno laclasificación de suelo urbanizable sin justificación alguna.

Este motivo de casación debe prosperar porque, efectivamente, el Tribunal a quo niega lacategoría de suelo urbano al terreno propiedad del recurrente atendiendo a que el mismo no tienela condición de solar por no estar consolidado por la urbanización, a pesar de que admite la exis-tencia de los servicios contemplados en el artículo 8.a) de la Ley 6/1998, de 13 de abril, es decir,acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica.

En su contestación a la demanda, el Ayuntamiento demandado y ahora recurrido no negóque el suelo hubiese sido clasificado en el planeamiento anterior como urbano sino que se opusoa la pretensión del demandante de que tuviese la condición de solar, ya que, de acuerdo con elinforme del técnico municipal al que la Sala de instancia se remite también, la parcela en cuestión

artículo 8.1 a) de la LS 07, donde se parte del concepto de parcela (unidad desuelo con edificabilidad y uso o uso urbanístico) como presupuesto de la con-sideración de un suelo como solar. Además se exige que en ese suelo «se cum-plan los demás requisitos y condiciones establecidos para edificar».

b) Integración en malla urbana. La integración en malla o trama urbanaconstituía un requisito general para que un suelo pudiera ser considerado comourbano en la legislación precedente, a pesar de que la LRSV no se refiriera deforma expresa al mismo. Así lo venía exigiendo la jurisprudencia que sosteníaque la LRSV, a pesar de no recoger de forma expresa esta exigencia la veníamanteniendo. Sí que se contenía en las leyes urbanísticas autonómicas. Endefinitiva, la exigencia de que los terrenos estuvieran dentro de la malla otrama urbana constituía un prius para la consideración de unos terrenos comourbanos. Incluso, los terrenos que reunían todos los servicios urbanísticos exi-gidos por la LRSV no eran urbanos si faltaba esta integración.

La STS de 4 de abril de 2007 (RJ 2007/3207) constituye un ejemplo deesta posición jurisprudencial tan reiterada sobre la exigencia de integración enla malla urbana:

«Al ser idéntico el motivo planteado al que contestamos en la STS, de pre-cedente cita, de esta Sala de 21 de marzo de 2006 en relación con el Plan Parcialdel que el actual Proyecto de Reparcelación trae causa, debemos proceder areproducir lo que entonces dijimos, de conformidad con un principio de seguri-dad jurídica y unidad de doctrina:

«CUARTO.— El artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régi-men del Suelo y Valoraciones (LRSV) —que, en síntesis, ha asumido el conte-

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estaba clasificada en el Plan General de 1984 como suelo urbano de uso residencial e incluida enel ámbito del P.E.R.I.-7 con el fin de completar la urbanización de la zona.

No es extraño que el Tribunal sentenciador haya incurrido en la confusión denunciada eneste motivo de casación dada la ambigüedad o falta de claridad de los artículos 6 y 9 de la Ley6/1994, de 15 de noviembre, de la Comunidad Valenciana, que definen los regímenes de lasActuaciones Aisladas y de las Actuaciones Integradas, así como el significado de suelo urbano yde solar, con perfiles borrosos, que se prestan al uso indebido de los significantes al redactar yaprobar el planeamiento y al interpretar sus determinaciones.

Es tarea nuestra llevar a cabo una exégesis de los preceptos legales y reglamentarios auto-nómicos en armonía con la legislación estatal básica, entre la que, como asegura la representaciónprocesal del recurrente, están los preceptos recogidos en la Disposición Final de la Ley 6/1998,de 13 de abril, de acuerdo con la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio,que declaró conformes a la Constitución el artículo 8 de dicha Ley y también el artículo 14.2 a) yb) de aquella Ley estatal básica en cuanto las expresiones «planeamiento general», «planeamientode desarrollo», «sistemas generales» o «dotaciones públicas de carácter local» se interpretasen deconformidad con lo expresado en la propia sentencia, mientras que consideró plenamente consti-tucionales los apartados c), d) y f) del mismo precepto, cuya conformidad con la propia Constitu-ción también se había discutido» (F. J. 1).

La exégesis sigue en los Fundamentos Jurídicos siguientes.

nido el artículo 10 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo yOrdenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 dejunio (TRLS92), que, a su vez, reproduce el contenido del artículo 78 del anteriorTexto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana,entonces aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril(TRLS76)—, dispone, en su apartado a) que «Tendrán la condición de suelourbano, a los efectos de esta Ley: a) El suelo ya trasformado por contar, comomínimo, con acceso rodado, abastecimiento de aguas, evacuación de aguas ysuministro de energía eléctrica o por estar consolidados por la edificación en laforma y con las características que establezca la legislación urbanística».

Por su parte, el 21.a) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, apro-bado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, perfila los mencionados requi-sitos en los siguientes términos: «que los terrenos estén dotados de acceso rodado,abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energíaeléctrica, debiendo tener estos servicios características adecuadas para servir a laedificación que sobre ellos exista o se haya de constituir».

En la STS de 23 de noviembre de 2004, por otra parte, hemos reiterado elconcepto que de malla o trama urbana ya se diera en la STS de 7 de junio de 1999:«que el suelo esté insertado en la malla urbana, es decir, que exista una urbaniza-ción básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro deagua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos yque éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramadourbanístico ya existente». La misma STS, no obstante, con cita de otras anterio-res, señala que tal concepto «ha de completarse con otras consideraciones comolas que se recogen en la Sentencia de esta Sala de 17 de noviembre de 2003, enlas que se dice sobre esta cuestión lo que sigue: «De una jurisprudencia reiterada,plasmada a título de ejemplo en las sentencias de 3-1-1997, 6-5-1997, 23-3-1998,3-3-1999, 28-12-1999, 26-1-2000, 3-5-2000, 1-6-2000, 20-11-2000, 20-12-2000,4-7-2001, 27-7-2001, 27-12-2001, 17-4-2002 ó 25-7-2002, y dictada en interpre-tación de los artículos 78 a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 10a) del Texto Refundido de 1992, 8 a) de la Ley 6/1998 y 21 a) y b) del Regla-mento de Planeamiento, así como del tenor de otros preceptos, como son losartículos 184 a 187 y 225 de aquel Texto de 1976, pueden extraerse un conjuntode afirmaciones susceptibles de ser condensadas en estos términos: las facultadesdiscrecionales que como regla general han de reconocerse al planificador paraclasificar el suelo en la forma que estime más conveniente, tienen su límite en elsuelo urbano, pues necesariamente ha de reconocerse esa categoría a los terrenosque hallándose en la malla urbana, por haber llegado a ellos la acción urbaniza-dora, dispongan de servicios urbanísticos (acceso rodado, abastecimiento deagua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica) con las característi-cas adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de cons-truir, o se hallen comprendidos en áreas consolidadas por la edificación, salvo quela existencia de tales servicios o la consolidación de la edificación hayan tenidosu origen en infracciones urbanísticas y aun le sea posible a la Administraciónimponer las medidas de restauración del orden urbanístico infringido». Doctrinaratificada por la posterior STS de 27 de abril de 2004.

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En esta misma línea hemos expuesto (SSTS de 3 de febrero y 15 de noviem-bre de 2003) que «la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticosexigidos en el artículo 78 LS no es suficiente para su clasificación como suelourbano si aquélla no se encuentra enclavada en la malla urbana. Se trata así deevitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidadal que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que imponeel proceso de transformación de los suelos urbanizables. Y la propia sentenciarecurrida reconoce claramente que la parcela en cuestión no se halla enclavada enla trama urbana».

Por su parte en la STS de 7 de julio de 2003 expusimos que «la «reviviscen-cia» del viejo Texto de 1976 determina, asimismo, la entrada en juego de losartículos 23 a) del Reglamento de Planeamiento y 2.1.a) del Real Decreto-Ley16/81, que exigen el requisito de la suficiencia de los servicios urbanísticos paraque los terrenos puedan ser considerados como suelo urbano. Este criterio de lasuficiencia de los servicios, junto con el de la inserción de los terrenos en la mallaurbana, principio recogido expresamente en la Exposición de Motivos de la Leyde Reforma de 2 de mayo de 1975, han venido marcando la jurisprudencia de esteTribunal en orden a la clasificación del suelo urbano, de suerte que cuando, comoocurre en el presente caso, los servicios no son suficientes para la edificación quehaya de construirse, o siéndolo no estén insertos en la referida malla urbana, estaSala viene negando a tales terrenos la consideración de suelo urbano». Y en la STSde 27 de junio de 2003 que «Si no cuenta con esos servicios un terreno no puedeser clasificado como suelo urbano, pero aun contando con ellos tampoco si, ade-más, el terreno no se encuentra encuadrado dentro de la malla urbana, elementoque esta Sala pondera constantemente a fin de evitar el crecimiento incontroladodel suelo urbano con base en el simple criterio de su proximidad a los servicios yaestablecidos por el esfuerzo urbanizador ajeno (sentencias de 16 de abril de 2001,17 de septiembre y 7 de junio de 1999, y las que en esta última se citan)» (F. J. 4).

La LS 07 recoge esta exigencia en su exposición de motivos, aunque deforma indirecta, puesto que está referida al suelo rural al que define como«aquél que no está funcionalmente integrado en la trama urbana». Elloimplica, a sensu contrario, que el suelo urbanizado debe estar necesariamenteintegrado en la trama urbana. Pero, además, la exigencia expresa de integra-ción en la malla o trama urbana responde a la filosofía de la LS 07 que, en arasdel principio de sostenibilidad, pretende romper con un modelo urbanísticodesarrollista y volver a la recuperación de la ciudad compacta. Basta ver alefecto lo que se afirma en su exposición de motivos:

«En tercer y último lugar, la del urbanismo español contemporáneo es unahistoria desarrollista, volcada sobre todo en la creación de nueva ciudad. Sinduda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismoclaro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sos-tenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regene-ración de la ciudad existente. La Unión Europea insiste claramente en ello, porejemplo en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicaciónde la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano,

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para lo que propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los gravesinconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental,segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos,de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servi-cios públicos. El suelo, además de un recurso económico, es también un recursonatural, escaso y no renovable» (apartado I, último párrafo).

El artículo 12.3 LS 07 habla, por tanto, de integración en redes de losnúcleos de población, expresión que debe entenderse equivalente a la de tramao malla urbana.

Por otra parte, no se admite cualquier integración sino que ésta debe obe-decer a determinados parámetros que en sus líneas esenciales establece la LS07. Son los siguientes:

1) Integración legal. La LS 07 muestra una gran preocupación por elcumplimiento y el respeto de la legalidad. Por tanto, no acepta la consolida-ción de situaciones ilegales. Un ejemplo puede verse en la definición de lasituación básica de suelo urbanizado, para la que el artículo 12.3 exige que sehaya realizado «de forma legal». Esto significa que las urbanizaciones ilega-les no constituyen suelo urbanizado sino que estarán en la situación de suelorural, con todo lo que ello supone en orden a derechos y deberes (de los pro-pietarios y de los promotores) y de la valoración del suelo.

2) Integración efectiva. La LS 07 parte de la realidad y, por tanto, exigeque la integración sea real, que ya esté producida, es decir, que sea efectiva yno requiera una actuación a desarrollar en el futuro aunque éste sea muy pró-ximo o inminente. En estos casos será preciso realizar actuaciones de urbani-zación, para lograr la integración efectiva y, por tanto, el suelo tendrá la con-sideración de suelo rural.

3) Integración en las redes de dotaciones y servicios. La integración yano viene referida a una relación de servicios urbanísticos básicos como hacíala LRSV y examinaba la jurisprudencia con motivo de las pretensiones recla-sificatorias de terrenos como suelo urbano. Ahora la LS 07 exige que la inte-gración sea en redes, concepto más amplio y moderno y de mayor alcance«integrativo» que los servicios urbanísticos. A las dotaciones y servicios seefectuará una referencia expresa más adelante.

4) Integración en un núcleo de población. El suelo debe estar integradodentro de la red de dotaciones y servicios de un núcleo de población en elmomento de la fijación de su situación básica. La LS 07 emplea la denomina-ción de «núcleo de población» que algunas leyes urbanísticas autonómicashabían utilizado como equivalente de integración en malla urbana (13). Puede

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(13) Me remito para su examen más amplio a RAZQUIN LIZARRAGA, El Régimen Jurídico delSuelo Urbano y del Nuevo Suelo Urbanizado, cit., pp. 188-189.

traerse a colación el concepto de núcleo de población de la Ley urbanística deExtremadura que permite entender esta referencia de la LS 07:

«Núcleo de población: Asentamiento de uso predominante residencialdesde que da lugar a varias parcelas o unidades rústicas aptas para la edificación,que, por sus características, pueden demandar la dotación de servicios e infraes-tructuras públicas urbanísticas y, en particular, las de suministro de aguas y deevacuación de las residuales, alumbrado público y acceso rodado» (disposiciónpreliminar).

c) Contar con dotaciones y servicios urbanísticos. La LS 07 exige que elsuelo para estar en la situación de urbanizado cuente con dotaciones y servi-cios urbanísticos. En este punto puede verse una cierta similitud entre lo dis-puesto en la LS 07 y lo que disponía la LRSV, puesto que ésta también exigíapara el suelo urbano que los terrenos contaran con los cuatro servicios urba-nísticos básicos (acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguasy suministro de energía eléctrica). La LS 07 no hace referencia a unas dotacio-nes y servicios concretos sino que deja su determinación a las leyes urbanísti-cas autonómicas, que serán las que finalmente establezcan los requisitos nece-sarios para que un suelo esté en la situación básica de suelo urbanizado. La LS07 hace además algunas precisiones que permiten obtener ya alguna conclu-sión sobre el significado, por lo demás mínimo, de esta expresión de dotacio-nes y servicios urbanísticos requeridos por la legislación urbanística. Son lassiguientes:

1) En primer lugar, se refiere a red, lo que implica la conexión urbana delas dotaciones y servicios. Hay que recordar que esta cuestión había planteadociertos problemas con la legislación precedente y así se exigía que la conexiónfuera con la red municipal, sobre todo, respecto de la evacuación de aguas.

2) Estas dotaciones y servicios deben ser los propios de los núcleos depoblación. Se califica de «propios», en el sentido de aquellos que están unidosal desarrollo urbano y forman parte de un núcleo de población.

3) Las dotaciones y servicios necesarios serán fijados por la legislaciónurbanística. Serán las Comunidades autónomas las que establezcan los requi-sitos del suelo urbanizado mediante la determinación de aquellas dotaciones yservicios que sean precisos para que un suelo pueda considerarse como urba-nizado. El párrafo 2º del artículo 12.3 LS 07 permite a las leyes urbanísticasrealizar una regulación especial para los núcleos rurales considerando suspeculiaridades en relación con los requisitos de dotaciones y servicios delsuelo urbanizado.

4) La adecuación y suficiencia de las dotaciones y servicios. La LS 07 nose refiere de forma directa a esta exigencia tradicional de la normativa urba-nística dentro de su artículo 12, aunque pudiera entenderse implícita en la refe-

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rencia que se efectúa en este precepto a que la integración sea «efectiva». Paraque el suelo esté integrado en las redes de dotaciones y servicios de formaefectiva, éstos deberán ser adecuados y suficientes a la urbanización realizada,más bien, a la futura edificación. Si no hay un ajuste entre urbanización, en elsentido de dotaciones y servicios, y edificación futura, no cabe considerar quese está hablando de la situación de suelo urbanizado. La normativa precedente(artículo 10.2 del TRLS 92 y el artículo 21 del Reglamento de PlaneamientoUrbanístico) y, en especial, la jurisprudencia (sobre todo, ante la falta de refe-rencia expresa del TRLS 76 y de la LRSV) han venido exigiendo que los ser-vicios urbanísticos necesarios para la clasificación de unos terrenos comosuelo urbano fueran adecuados y suficientes a la edificación que en ellos existao se haya de construir. Esta exigencia de suficiencia y adecuación la recoge laLS 07 en su exposición de motivos, donde afirma que el suelo urbanizado esaquél que «ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbaniza-ción» (apartado V).

Este tercer requisito de «contar con dotaciones y servicios urbanísticos»aparece también modulado en el párrafo 1º del artículo 12.3 LS 07, puesto quese permite asimismo que la urbanización esté en un estadio inmediatamenteprevio a su total terminación. Este precepto contempla tanto las parcelas queestén gozando ya de las dotaciones y servicios requeridos por las leyes urba-nísticas (primer caso) como las que «puedan contar con ellos» (segundo caso).Dados los peligros derivados de esta ampliación del suelo urbanizado, la LS07 de inmediato matiza esta posibilidad, exigiendo que sólo falten las obras deconexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento. Por tantoeste apartado requiere de dos datos de presencia conjunta:

1) Obras mínimas: las parcelas requieren algunas obras, pero éstas tienenel carácter de mínimas, puesto que se limitan a la conexión de las parcelas conlas redes ya existentes.

2) Previo funcionamiento de las instalaciones de dotaciones y servicios:se requiere no sólo su previa existencia sino también que estén ya funcio-nando, de modo que las obras se limitan a un simple enganche, sin constituirpropiamente obras de urbanización.

B) Su carácter de requisitos mínimos

La LS 07 realiza una regulación mínima del suelo urbanizado, limitán-dose a expresar los caracteres básicos que debe reunir un suelo para ser consi-derado como suelo urbanizado. Por tanto, los requisitos exigidos por la LS 07que se acaban de exponer tienen un carácter mínimo en un doble sentido:desde el punto de vista competencial, en cuanto que la regulación es simple-mente principial y precisa del complemento de la legislación autonómica; y

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desde el punto de vista material, porque sólo establece unos requisitos que seentienden como los necesarios, con carácter mínimo, para que un suelo puedaser considerado como urbanizado.

Si se examina esta exigencia de la LS 07 desde el punto de vista material,es obligado ponerla en relación con el otro punto de comparación o de oposi-ción de las situaciones básicas de suelo, es decir, con el suelo rural. El suelo esrural cuando no cuenta con las dotaciones y servicios exigidos para el suelourbanizado. Basta ver al efecto cómo el apartado 2 del artículo 12 LS 07 recogelos distintos supuestos de suelo rural, entre los que se encuentra uno que vienedeterminado por su carácter residual. Así la letra b) de este apartado 2 concluyeseñalando que es suelo rural «cualquier otro que no reúna los requisitos a quese refiere el apartado siguiente». Esto significa que estos requisitos «apunta-dos» por la LS 07, y que la legislación urbanística formulará definitivamente,tienen un carácter de mínimos necesarios para que un suelo se halle en estasituación de urbanizado. Si un suelo no reúne los requisitos antes referidos (serparcela, integración en malla urbana y contar con dotaciones y servicios urba-nísticos) se encontrará en la situación de suelo rural.

Es importante resaltar ahora esta exigencia de carácter mínimo, puestoque no hay una situación intermedia entre el suelo rural y el suelo urbanizado,situación intermedia que la LS 07 se ocupa de forma reiterada (como ocurreen la letra b) del artículo 12.2) de proscribir. Sólo el suelo efectiva y adecua-damente transformado por la urbanización puede ser considerado como suelourbanizado.

C) Su definición final por la legislación urbanística autonómica

El artículo 12 de la LS 07 que regula las dos situaciones básicas de sueloestá inserto dentro del grupo de artículos de esta Ley que dicta el Estado conel carácter de condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio del derecho depropiedad, que se ha incardinado dentro del título competencial del artículo149.1.1ª CE. Así lo afirma la disposición final 1ª.1 de la LS 07. Esta idea,necesariamente, restrictiva de la regulación efectuada por el legislador estatalse debe enmarcar dentro de las explicaciones que su exposición de motivosofrece al respecto:

a) La clasificación es una técnica urbanística que se abandona, entre otrosmotivos, por esta razón (apartado I, párrafo 5º).

b) La LS 07 se propone garantizar las condiciones básicas de igualdad enel ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionalesde los ciudadanos (apartado I, párrafo 7º).

c) Las situaciones básicas hacen referencia a un estado (apartado IV,párrafo 4º).

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d) Se desvincula la valoración del suelo de la clasificación (apartado V,párrafo 2º).

De todo ello debe concluirse que la legislación estatal ofrece solamenteuna regulación de «mínimos» desde el punto de vista competencial, que pre-cisa del necesario complemento de las leyes urbanísticas autonómicas. Ladefinición final de la situación de suelo urbanizado corresponde a las Comu-nidades Autónomas.

Por tanto, el artículo 12.3 debe ser entendido como una suerte de «guía»para su complitud por el legislador autonómico. Guía de la que no podrá sepa-rarse, pero que requiere de una delimitación en sus aspectos más elementales.Cabe recordar a estos efectos que las leyes urbanísticas autonómicas ya juga-ron este papel, y lo cumplieron en relación con la definición de la categoría desuelo urbano consolidado establecida por la LRSV. La normativa autonómicarespetó el marco mínimo fijado por el legislador estatal de 1998: suelo urbanoconsolidado por la urbanización, para definir finalmente qué se entendía porsuelo urbano y qué debía entenderse asimismo como suelo consolidado por laurbanización. No debe olvidarse cómo la jurisprudencia constitucional (SSTC164/2001, 54/2002 y 365/2006) había resaltado que los criterios de distinciónentre el suelo urbano consolidado y no consolidado los establecía cada Comu-nidad Autónoma en los límites de la realidad.

Pues bien, dicha doctrina constitucional es perfectamente aplicable ahorarespecto de la LS 07. Las Comunidades Autónomas establecerán los requisi-tos del suelo urbanizado dentro de los límites de la realidad, conforme a lascondiciones básicas fijadas por el artículo 12.3 LS 07.

Es evidente que ello significa que las Comunidades Autónomas gozan deun margen importante de apreciación. En este sentido es preciso recordar queel concepto de «condiciones básicas» es más estricto y no se identifica con elde «bases». Dentro de este más amplio ámbito de decisión autonómica cabe laposibilidad de adoptar diferentes criterios que a buen seguro ofrecerán resul-tados dispares en función del modelo urbanístico que adopte cada ComunidadAutónoma.

No obstante, cabe apuntar algunas diferencias con lo acontecido respectode la LRSV:

a) En primer lugar, ya no es posible regular situaciones jurídicas sino fác-ticas, lo que constituye un importante límite para el legislador autonómico. Nose regulan procesos (14) sino estados fácticos.

(14) En este sentido cabe recordar que uno de los principales criterios de diferenciación entreel suelo urbano consolidado y no consolidado era el sistema de gestión urbanística (RAZQUIN LIZA-RRAGA, El Régimen Jurídico del Suelo Urbano y del Nuevo Suelo Urbanizado, cit., pp. 208-210).

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b) Se exige una urbanización ya finalizada o a la que sólo le falta la cone-xión última, de lo que se desprende un concepto muy restringido del suelourbanizado.

c) La situación de suelo rural aparece como la situación residual, lo quereduce el ámbito de regulación de la situación de suelo urbanizado.

Finalmente, el legislador estatal de 2007 ha regulado la situación básica desuelo urbanizado con profundas diferencias respecto de la regulación efectuadaanteriormente respecto del suelo urbano, puesto que el artículo 12.3 LS 07 noes un precepto acabado en sí mismo. La legislación autonómica pasa a ser unelemento esencial, sine qua non, para la configuración de las situaciones bási-cas de suelo, singularmente, para el suelo urbanizado. A diferencia de la regu-lación precedente, la LS 07 no especifica las dotaciones y los servicios reque-ridos sino que efectúa una remisión a la legislación autonómica. ¿Qué ocurre afalta de ley autonómica que prescriba dichas dotaciones y servicios? Es evi-dente que el precepto estatal queda «cojo» y será difícil su aplicación directa enrelación con una situación fáctica concreta de un determinado suelo. Por tanto,la perspectiva que ha adoptado la LS 07 exige que las leyes urbanísticas auto-nómicas fijen la definición «final» de la situación de suelo urbanizado.

III. LOS DERECHOS Y DEBERES EN RELACIÓN CON EL SUELOURBANIZADO

1. El nuevo sistema de derechos y deberes de la LS 07

La LS 07 rompe con sus precedentes normativos, singularmente con laLRSV en dos aspectos sustanciales que nos interesan en este momento. En pri-mer lugar, suprime la clasificación del suelo y acude a otra técnica completa-mente diferente que es la fijación de dos situaciones básicas de suelo. A ellose ha hecho referencia en el epígrafe anterior.

La segunda novedad es la ruptura del esquema de la legislación anterior dela identificación de los derechos y deberes con el derecho de propiedad. Un exa-men de la regulación de la LRSV permite observar que a la determinación de lasclases de suelo (artículos 7-11) seguía la regulación de los derechos y deberes delos propietarios (artículos 12-22). La LS 07 no sigue este esquema anterior. Enprimer lugar, su exposición de motivos efectúa una crítica del mismo:

«En segundo lugar, esta Ley abandona el sesgo con el que, hasta ahora, ellegislador estatal venía abordando el estatuto de los derechos subjetivos afectadospor el urbanismo. Este reduccionismo es otra de las peculiaridades históricas delurbanismo español que, por razones que no es preciso aquí desarrollar, reservó ala propiedad del suelo el derecho exclusivo de iniciativa privada en la actividadde urbanización. Una tradición que ha pesado sin duda, desde que el bloque deconstitucionalidad reserva al Estado el importante título competencial para regu-

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lar las condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cum-plimiento de los deberes constitucionales, pues ha provocado la simplista identi-ficación de tales derechos y deberes con los de la propiedad. Pero los derechosconstitucionales afectados son también otros, como el de participación ciudadanaen los asuntos públicos, el de libre empresa, el derecho a un medio ambiente ade-cuado y, sobre todo, el derecho a una vivienda digna y asimismo adecuada, al quela propia Constitución vincula directamente con la regulación de los usos delsuelo en su artículo 47. Luego, más allá de regular las condiciones básicas de laigualdad de la propiedad de los terrenos, hay que tener presente que la ciudad esel medio en el que se desenvuelve la vida cívica, y por ende que deben recono-cerse asimismo los derechos mínimos de libertad, de participación y de prestaciónde los ciudadanos en relación con el urbanismo y con su medio tanto rural comourbano. En suma, la Ley se propone garantizar en estas materias las condicionesbásicas de igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los debe-res constitucionales de los ciudadanos» (apartado I).

A continuación, la exposición de motivos de la LS 07 anuncia un nuevomodelo de configuración de derechos y deberes más abierto y que se mueve através de tres ejes o círculos:

«Por razones tanto conceptuales como competenciales, la primera materiaespecífica de que se ocupa la Ley es la del estatuto de derechos y deberes de lossujetos afectados, a los que dedica su Título primero, y que inspiran directa oindirectamente todo el resto del articulado. Con este objeto, se definen tres esta-tutos subjetivos básicos que cabe percibir como tres círculos concéntricos:

Primero, el de la ciudadanía en general en relación con el suelo y lavivienda, que incluye derechos y deberes de orden socio-económico y medioam-biental de toda persona con independencia de cuáles sean su actividad o su patri-monio, es decir, en el entendimiento de la ciudadanía como un estatuto de la per-sona que asegure su disfrute en libertad del medio en el que vive, su participaciónen la organización de dicho medio y su acceso igualitario a las dotaciones, servi-cios y espacios colectivos que demandan la calidad y cohesión del mismo.

Segundo, el régimen de la iniciativa privada para la actividad urbanística,que —en los términos en que la configure la legislación urbanística en el marcode esta Ley— es una actividad económica de interés general que afecta tanto alderecho de la propiedad como a la libertad de empresa. Esto supuesto, si bien laedificación tiene lugar sobre una finca y accede a su propiedad —de acuerdo connuestra concepción histórica de este instituto—, por lo que puede asimismo serconsiderada como una facultad del correspondiente derecho, la urbanización esun servicio público, cuya gestión puede reservarse la Administración o encomen-dar a privados, y que suele afectar a una pluralidad de fincas, por lo que excedetanto lógica como físicamente de los límites propios de la propiedad. Luego, allídonde se confíe su ejecución a la iniciativa privada, ha de poder ser abierta a lacompetencia de terceros, lo que está llamado además a redundar en la agilidad yeficiencia de la actuación.

Tercero, el estatuto de la propiedad del suelo, definido —como es tradicio-nal entre nosotros— como una combinación de facultades y deberes, entre los que

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ya no se cuenta el de urbanizar por las razones expuestas en el párrafo anterior,aunque sí el de participar en la actuación urbanizadora de iniciativa privada en unrégimen de distribución equitativa de beneficios y cargas, con las debidas garan-tías de que su participación se basa en el consentimiento informado, sin que se lepuedan imponer más cargas que las legales, y sin perjuicio de que el legisladorurbanístico opte por seguir reservando a la propiedad la iniciativa de la urbaniza-ción en determinados casos de acuerdo con esta Ley, que persigue el progresopero no la ruptura» (apartado III).

Si se observa con detenimiento, los anteriores derechos y deberes de lospropietarios según la LRSV aparecen ahora desdoblados en los dos segundoscírculos, el de los derechos y deberes de los propietarios y el de los promoto-res. Ello obedece a que la LS 07 enfatiza en el carácter de servicio público dela urbanización y, por tanto, ya no la incluye como un derecho-deber de lospropietarios, sino como una actividad pública que puede ser gestionada biende forma directa o también dando entrada a la iniciativa privada.

Este nuevo esquema exige, por tanto, realizar una exposición diferen-ciada de los derechos y deberes en relación con el suelo urbanizado, según elcírculo o eje al que afecte.

2. Los derechos y deberes respecto del suelo urbanizado dentro del círculo de derechos y deberes de los propietarios

A) El punto de partida: la concepción estatutaria reforzada del derechode propiedad

La concepción estatutaria del derecho de propiedad está presente en elDerecho Urbanístico español desde la LS 56, aunque con diversos matices.Una versión «fuerte» de esta concepción estatutaria aparece en el TRLS 92,que se identifica sobre todo con la escala gradual de adquisición de derechos.Por el contrario, una versión «debilitada» está presente en la LRSV, que reco-noce a los propietarios sus derechos desde el inicio y solamente supedita suejercicio (no su adquisición) al cumplimiento de los deberes urbanísticos.

La LS 07 mantiene la concepción estatutaria y la vuelve a colocar en unaposición reforzada más cercana a la contenida en el TRLS 92 que a la subya-cente en la LRSV. Bien es verdad que la LS 07 no recupera la escala gradualde adquisición de derechos y deberes, pero mediante otras técnicas opera uncambio sustancial en el régimen precedente contenido en la LRSV.

De forma muy breve, simplemente al objeto de fundamentar el régimenjurídico del suelo urbanizado, cabe apuntar cuatro aspectos relevantes de la LS07 que muestran esta concepción estatutaria reforzada del derecho de propie-dad. Son los siguientes:

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a) Declaración expresa de la concepción estatutaria. Así lo hace elartículo 7.1 de la LS 07, cuyo tenor literal es elocuente a estos efectos: «Elrégimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vin-culación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislaciónsobre ordenación territorial y urbanística».

b) Separación entre derecho de propiedad y derecho de edificar. La LS 07recoge la disociación entre el derecho de propiedad y el derecho de edificar,rechazando la identificación que se establecía en la LRSV. El artículo 7.2 dela LS 07 lo establece en los siguientes términos: «La previsión de edificabili-dad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra enel contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de laedificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condi-cionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de lascargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por lalegislación sobre ordenación territorial y urbanística».

c) La separación del régimen de derechos y deberes entre los atribuidos alos propietarios y a los promotores. Ya no hay un derecho de los propietariosa ser promotores sino a participar en la ejecución de las actuaciones de urba-nización.

d) El derecho de propiedad está en principio limitado al suelo, puesto quelas facultades sobre el vuelo y el subsuelo sólo alcanzan hasta donde determi-nen los instrumentos de ordenación urbanística (artículo 8.2).

B) Derechos de los propietarios en el suelo urbanizado

A pesar de la regulación de los derechos y deberes en tres círculos, la LS07 contempla algunos derechos de los propietarios dentro del segundo círculoreferido a la iniciativa privada. Así su artículo 6 recoge como derecho de lospropietarios el siguiente:

«El derecho del propietario a realizar en sus terrenos, por sí o a través de ter-ceros, la instalación, construcción o edificación permitidas, siempre que los terre-nos integren una unidad apta para ello por reunir las condiciones físicas y jurídi-cas requeridas legalmente y aquéllas se lleven a cabo en el tiempo y lascondiciones previstas por la ordenación territorial y urbanística y de conformidadcon la legislación aplicable» (letra 6 c).

Es evidente que se trata de un derecho directamente relacionado con elsuelo urbanizado, puesto que las parcelas se transformarán en solares (unida-des aptas para edificar) listos para ser edificados.

Mayores dudas plantea la relación del derecho de iniciativa del artículo 6a) LS 07 con el suelo urbanizado, aunque en su inciso final se prevean pecu-

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liaridades o excepciones a favor de los propietarios de suelo. Dicha referenciapodría entenderse en el sentido de que el derecho de iniciativa alcanza tambiéna las de actuaciones de urbanización de reforma o renovación interior o a lasactuaciones de dotación. Sin embargo, no debe olvidarse que el artículo 8.1 c)LS 07 se limita a recoger como facultad de los propietarios la participación enla ejecución de actuaciones de nueva urbanización, que son las reguladas en laletra a) del artículo 14.1 al que se remite el anterior precepto.

Dentro del tercer círculo de derechos y deberes relativo a la propiedad, laLS 07 realiza una regulación general de los derechos y deberes de los propie-tarios con independencia de la situación básica de suelo. En ella, el derechoprincipal es el de usar, disfrutar, explotar y disponer del suelo según su estado,clasificación, características objetivas y destino. Este derecho se desagrega endiversas facultades de las que interesa resaltar únicamente la relacionada conel suelo urbanizado y que está, además, en conexión con la antes transcrita delartículo 6. El artículo 8.2.b) recoge la siguiente facultad de los propietarios:

«La de edificar sobre unidad apta para ello en los términos dispuestos en laletra c) del artículo 6, cuando la ordenación territorial y urbanística atribuya aaquélla edificabilidad para uso o usos determinados y se cumplan los demásrequisitos y condiciones establecidos para edificar».

En definitiva, la facultad del derecho de propiedad que singulariza al pro-pietario del suelo urbanizado es la de edificar. Si se compara con el artículo 13de la LRSV, puede verse una gran coincidencia en el reconocimiento a los pro-pietarios de esta facultad, pero a la vez una enorme divergencia puesto que sesuprime el derecho a completar la urbanización de sus terrenos para queadquieran la condición de solares.

C) Deberes de los propietarios en el suelo urbanizado

Los deberes de los propietarios de suelo urbanizado aparecen tambiéndentro de la regulación general de los deberes de todos los propietarios queofrece la LS 07. Atendiendo de forma singularizada a los deberes que son pro-pios del suelo urbanizado, cabe enumerar los dos siguientes:

a) Rehabilitar: deber recogido de forma muy genérica en el apartado 1 delartículo 9.

b) Edificar: deber que se expresa en relación con el suelo urbanizado enel párrafo 2º del artículo 9.1. Este párrafo 2º dice así: «En el suelo urbanizadoa los efectos de esta Ley que tenga atribuida edificabilidad, el deber de usosupone el de edificar en los plazos establecidos en la normativa aplicable».

La LS 07 no se refiere al supuesto en que el suelo urbanizado no cuentacon las dotaciones y servicios sino que puede contar con ellos mediante la rea-

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lización de obras de conexión con las instalaciones en funcionamiento.Entiendo que en dicho caso, el propietario deberá asimismo completar esasobras accesorias para que la urbanización culmine en su integridad, comoparte de su deber de edificación.

Así lo contemplan algunas leyes urbanísticas autonómicas respecto de laculminación de la urbanización dentro del suelo urbano consolidado mediantelas actuaciones edificatorias (15).

3. Los deberes respecto del suelo urbanizado dentro del círculo de dere-chos y deberes de los promotores

La LS 07 se refiere al segundo círculo de derechos y deberes de los pro-motores en dos preceptos. El primero de ellos, el artículo 6 regula la iniciativaprivada en la urbanización y la construcción o edificación, por lo que confi-gura el haz de derechos de los promotores y, también, de los propietarios. Esteprecepto se refiere al suelo urbanizado solamente desde la perspectiva de lospropietarios, puesto que les reconoce el derecho a la edificación, aspecto queya se ha comentado más arriba. Por el contrario, a los promotores, sean o nopropietarios, les reconoce derechos solamente respecto de la urbanización,derecho que como se ha indicado ha sido desgajado del haz de facultades delderecho de propiedad tal como estaba concebido en la LRSV. Ahora la LS 07dispone en su artículo 6 un derecho de iniciativa, y un derecho correlativo deconsulta, para los particulares. Pero estos dos derechos sólo se limitan al suelorural susceptible de transformación urbanística y tal vez sólo muy limitada-mente al suelo urbanizado cuando esté sometido a actuaciones de reformaurbana o de dotación.

La LS 07 recoge, más adelante, los deberes de los promotores de las actua-ciones de transformación urbanística. Es obligado precisar que estas actuacio-nes sólo se refieren al suelo urbanizado en dos casos: actuaciones de dotacióny actuaciones de reforma o renovación urbana, dado que las actuaciones denueva urbanización vienen referidas al suelo rural que es objeto de transforma-ción urbanística para su conversión en suelo urbanizado. Por tanto, sólo van aexaminarse aquellos aspectos relativos a actuaciones en suelo urbanizado.

No obstante, es preciso efectuar una observación previa. Aunque elartículo 16 LS 07 recoja los deberes de las actuaciones de transformaciónurbanística ligadas a un promotor (público o privado), dichos deberes afectande forma directa a los propietarios. Así el apartado 2 del artículo 16 dispone lavinculación entre derecho de propiedad y deberes de promoción en lossiguientes términos: «Los terrenos incluidos en el ámbito de las actuaciones y

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(15) Es, por ejemplo, la regulación contenida en el artículo 69 de la Ley urbanística de Cas-tilla-La Mancha.

los adscritos a ellas están afectados, con carácter de garantía real, al cumpli-miento de los deberes del apartado anterior» (párrafo 1º).

A) El suelo urbanizado sometido a operaciones de reforma o renovacióninterior

La LS 07 recoge como segunda categoría de las actuaciones de urbaniza-ción las relativas a la reforma o renovación de la urbanización de un ámbitode suelo urbanizado [artículo 14.1.a).2)]. En estos casos el suelo urbanizadono pierde su condición o estado fáctico: se encuentra urbanizado, aunque va aser sometido a una reforma urbana. Por tanto, este suelo mantiene su situaciónbásica de suelo urbanizado y los propietarios tienen los derechos y deberescorrespondientes a ella.

Sin embargo, los deberes que se imponen a estas operaciones de reformao renovación interior son los propios de cualquier actuación de transformaciónurbanística, modalidad general en la que se incluyen. Si se efectúa una simplecomparación entre el régimen de derechos y deberes de la LRSV y los fijadosahora en la LS 07, puede afirmarse que el suelo urbanizado sometido a opera-ciones de reforma interior queda asimilado en este punto (los deberes delartículo 16.1) al suelo rural. Se imponen los mismos deberes para ambasmodalidades de actuaciones de transformación urbanística (de nueva urbani-zación respecto del suelo rural y de reforma o renovación urbana para el suelourbanizado). La LS 07 solamente establece ciertas singularidades para el suelourbanizado sometido a actuaciones de dotación (tercera categoría de actuacio-nes de transformación urbanística).

Por tanto, el régimen de deberes de la promoción dentro del suelo urba-nizado para las actuaciones de urbanización de reforma o renovación urbana(artículo 16.1 de la LS 07) queda asimilado al correspondiente al suelo urbanono consolidado o al suelo urbanizable de la LRSV (artículos 14.2 y 18, respec-tivamente).

En esta equiparación de deberes entre la promoción del suelo rural some-tido a actuaciones de nueva urbanización y el suelo urbanizado sometido aoperaciones de reforma o renovación urbana, la LS 07 deja una puerta abiertapara su definitiva fijación por las Comunidades Autónomas con posibilidad deestablecer un régimen diferenciado. Ésta parece ser la explicación más plausi-ble de las palabras «según su naturaleza y alcance» del inciso inicial delartículo 16 LS 07. Entiendo que las leyes urbanísticas autonómicas podránmodular los deberes fijados en el artículo 16 citado para las actuaciones dereforma o renovación urbana del suelo urbanizado.

En concreto, los deberes que impone el mencionado artículo 16 de la LS07 son los siguientes:

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a) Cesión de suelo destinado a viales, espacios libres, zonas verdes ydotaciones públicas.

b) Cesión del porcentaje de edificabilidad que disponga la ordenaciónterritorial y urbanística autonómica.

c) Abono y, en su caso, ejecución de las obras de urbanización previstasen la actuación.

d) Entrega a la Administración, junto con el suelo correspondiente, de lasobras e infraestructuras de urbanización que deban incorporarse al dominiopúblico y de las instalaciones destinadas a la prestación de servicios de titula-ridad pública.

e) Realojamiento de los ocupantes legales cuando tengan derecho almismo.

f) Indemnización a los titulares de derechos sobre las construcciones yedificaciones que deban ser demolidas.

B) El suelo urbanizado sometido a actuaciones de dotación

Las actuaciones de dotación no son ya actuaciones de urbanización, aun-que pertenecen al género común de las actuaciones de transformación urbanís-tica. Se diferencian de las actuaciones de reforma o renovación interior en queno son reformas integrales sino sólo parciales, con un objetivo limitado. Elartículo 14.1.b) LS 07 las define en los siguientes términos:

«Las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan porobjeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado parareajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevosusos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y norequieran la reforma o renovación integral de la urbanización de éste».

En principio, por tanto, les son aplicables las disposiciones generalesrelativas a las actuaciones de transformación urbanística (no a las de urbaniza-ción). La LS 07 dentro del tratamiento general de los deberes de las actuacio-nes de transformación urbanística que realiza en su artículo 16, establece algu-nas reglas singulares para las actuaciones de dotación.

La primera singularidad se refiere al deber de cesión de suelo destinadoa viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas. El artículo16.1.a) LS 07 abre una puerta a la excepción por parte de la legislación auto-nómica:

«En las actuaciones de dotación, la entrega del suelo podrá ser sustituida porotras formas de cumplimiento del deber en los casos y condiciones en que así loprevea la legislación sobre ordenación territorial y urbanística» (párrafo 2º).

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Esta sustitución sólo es posible cuando así lo prevea la legislación auto-nómica. En otro caso, se entiende que se aplicará en sus propios términos lodispuesto en el párrafo 1º de esta letra a).

En relación con el segundo deber de cesión de edificabilidad, el artículo16.1.b) sustituye la regla general que toma como base de la cesión «la edifica-bilidad media ponderada de la actuación» por otro concepto más restringidoque es el «incremento de la edificabilidad media ponderada atribuida a losterrenos incluidos en la actuación». Así pues, en estos casos la cesión se limitaa operar sobre dicho incremento de edificabilidad y no sobre la edificabilidadtotal. A este incremento deberá aplicarse el porcentaje que establezca la legis-lación urbanística autonómica.

La disposición transitoria 2ª LS 07 establece una regla sobre los deberesen las actuaciones de dotación. Es la siguiente:

«Los deberes previstos en esta Ley para las actuaciones de dotación seránde aplicación, en la forma prevista en la legislación sobre ordenación territorial yurbanística, a los cambios de la ordenación que prevean el incremento de edifica-bilidad o de densidad o el cambio de usos cuyo procedimiento de aprobación seinicie a partir de la entrada en vigor de esta Ley. Si, transcurrido un año desde laentrada en vigor de esta Ley, dicha legislación no tiene establecidas las reglas pre-cisas para su aplicación, desde dicho momento y hasta su adaptación a esta Leyserán aplicables las siguientes:

a) El instrumento de ordenación delimitará el ámbito de la actuación, ya seacontinuo o discontinuo, en que se incluyen los incrementos de edificabilidad odensidad o los cambios de uso y las nuevas dotaciones a ellos correspondientes ycalculará el valor total de las cargas imputables a la actuación que corresponde acada nuevo metro cuadrado de techo o a cada nueva vivienda, según corresponda.

b) Los propietarios podrán cumplir los deberes que consistan en la entregade suelo, cuando no dispongan del necesario para ello, pagando su equivalente endinero.

c) Los deberes se cumplirán en el momento del otorgamiento de la licenciao el acto administrativo de intervención que se requiera para la materialización dela mayor edificabilidad o densidad o el inicio del uso atribuido por la nueva orde-nación».

Esta disposición transitoria encierra una orden de actuación para lasComunidades Autónomas, con la intimación de la aplicación directa, en otrocaso, de las reglas dispuestas en ella. Plantea, además, el problema de qué ocu-rre hasta que transcurra el plazo de un año de entrada en vigor de la LS 07, esdecir, hasta el 1 de julio de 2008. Por otra parte, se establece una nueva fór-mula de supletoriedad de la legislación estatal, puesto que se dictan normaspara el caso de que las Comunidades Autónomas no aprueben las suyas pro-pias.

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IV. LA VALORACIÓN DEL SUELO URBANIZADO

1. Los nuevos principios y criterios de valoración

La LS 07, tras efectuar una crítica al precedente sistema de valoraciones,enuncia uno nuevo sustentándolo en bases muy diferentes de las anteriormenteexistentes. El cambio sustancial más relevante, ya relatado, es la supresión dela técnica de la clasificación y su sustitución por la nueva de las situacionesbásicas de suelo. Este cambio tiene importantes consecuencias también a efec-tos valorativos porque encierra un concepto muy restrictivo del suelo urbani-zado, asimilable por tanto al suelo urbano consolidado de la LRSV, y un con-cepto muy amplio de suelo rural que engloba a todas las demás clases ycategorías de suelo previstas en la LRSV (suelo urbano no consolidado, suelourbanizable y suelo no urbanizable).

La exposición de motivos de la LS 07 explica este cambio radical de sis-tema de valoración en los siguientes términos:

«Ello es perfectamente posible desvinculando clasificación y valoración.Debe valorarse lo que hay, no lo que el plan dice que puede llegar a haber en unfuturo incierto. En consecuencia, y con independencia de las clases y categoríasurbanísticas de suelo, se parte en la Ley de las dos situaciones básicas ya mencio-nadas: hay un suelo rural, esto es, aquél que no está funcionalmente integrado enla trama urbana, y otro urbanizado, entendiendo por tal el que ha sido efectiva yadecuadamente transformado por la urbanización. Ambos se valoran conforme asu naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su des-tino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad. Desde esta pers-pectiva, los criterios de valoración establecidos persiguen determinar con la nece-saria objetividad y seguridad jurídica el valor de sustitución del inmueble en elmercado por otro similar en su misma situación» (apartado V).

Dejando de lado un examen general del Título III de la LS 07 sobre valo-raciones, es preciso resaltar, desde la perspectiva aquí adoptada del análisis delsuelo urbanizado, cuál es el criterio general de valoración del suelo que esta-blece la LS 07. Es el siguiente:

«El suelo se tasará en la forma establecida en los artículos siguientes, segúnsu situación y con independencia de la causa de la valoración y el instrumentolegal que la motive» (artículo 21.2).

Es necesario comparar el dictado de este precepto con su precedente con-tenido en el artículo 25.1 de la LRSV, cuyo tenor literal era el siguiente:

«El suelo se valorará según su clase y situación, en la forma establecida enlos artículos siguientes».

A simple vista los cambios efectuados, al menos en su primera parte,parecen mínimos. La LS 07 suprime la referencia a la clase de suelo y man-

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tiene la de situación. Sin embargo, nada más lejos de la realidad. La LS 07modifica el elemento relacional esencial de la valoración del suelo: el suelo yano se valora en función de su clasificación sino en razón de su realidad fác-tica, es decir, por su inclusión en una u otra situación básica de suelo. Y estassituaciones básicas de suelo no tienen nada que ver con la expresión «situa-ción» contenida en el artículo 25.1 de la LRSV.

La LS 07 persigue como único objetivo una valoración del suelo con-forme a su realidad fáctica y no a una decisión o declaración jurídica, es decir,se niega a incorporar expectativas urbanísticas en la valoración del suelo. Sóloel suelo completamente urbanizado recibe la valoración como tal y con arre-glo a los criterios propios de esta situación. Por el contrario, el suelo rural tienesiempre la misma valoración como suelo rústico, sin que al mismo se le pue-dan agregar expectativas de futuro, por más que éstas estén previstas en laordenación urbanística. Así lo expresa con rotundidad el artículo 22.2 de la LS07 que dispone para el suelo rural que «en ninguno de los casos previstos enel apartado anterior podrán considerarse expectativas derivadas de la asigna-ción de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística queno hayan sido aún plenamente realizados».

Este nuevo sistema de valoración se aplica a todos los procedimientosque se inicien a partir del 1 de julio de 2007 (disposición transitoria 3ª de laLS 07). A tal efecto el artículo 20.2 LS 07 expone cuál es el momento de ini-ciación de los diferentes supuestos en los que se aplica el régimen de valora-ciones de la LS 07 (artículo 20.1)

Por otra parte, la LS 07 precisa del correspondiente desarrollo reglamen-tario en materia de fijación de criterios y método de cálculo de la valoración,remitiéndose mientras tanto éste no se apruebe a las normas ya existentes conanterioridad. Así la disposición transitoria 3ª afirma lo siguiente:

«Mientras no se desarrolle reglamentariamente lo dispuesto en esta Leysobre criterios y método de cálculo de la valoración y en lo que sea compatiblecon ella, se estará a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 137 del Reglamentode Gestión Urbanística aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, ya las normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos con-tenidas en la Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, o disposición que la susti-tuya» (apartado 3).

2. La valoración del suelo urbanizado

La valoración del suelo urbanizado se contiene en el artículo 23 de la LS07 que diferencia de forma muy clara tres supuestos de suelo urbanizado:

a) Suelo no edificado o con edificación en ruina física o ilegal.

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b) Suelo edificado.

c) Suelo de reforma o renovación integral de la urbanización.

A) La valoración del suelo urbanizado no edificado

La LS 07 realiza una profunda modificación en los elementos esencialesde la valoración del suelo respecto de los criterios de la LRSV, pero, por elcontrario, mantiene sus técnicas valorativas. Así la valoración del suelo urba-nizado regulada en el artículo 23 LS 07 se asemeja en parte a lo dispuesto parael suelo urbano consolidado en el artículo 28 de la LRSV. Y esta semejanzaaparece reflejada en lo que respecta a la valoración del suelo urbanizado noedificado, como resulta de la simple comparación del apartado 1 del artículo23 LS 07 con los apartados 3 y 4 del artículo 28 de la LRSV.

La valoración del suelo urbanizado no edificado se condensa en la LS 07en las siguientes tres reglas:

a) El elemento a valorar: se toma como elemento valorativo el uso y laedificabilidad atribuidos a la parcela por la ordenación urbanística. Así pues eldato previo vendrá dado por el planeamiento que habrá fijado el uso y la edi-ficabilidad de cada parcela de suelo urbanizado. Recuérdese que el artículo28.3 de la LRSV empleaba la denominación de «aprovechamiento establecidopor el planeamiento para cada terreno concreto».

En este punto la LS 07 establece dos precisiones importantes:

1) La primera de ellas tiende a solucionar el problema de qué ocurrecuando una parcela no tenga atribuida edificabilidad o uso privado. La LS 07ofrece una solución que está en la línea tradicional, recogida en el artículo 29de la LRSV que se refería al caso de terrenos que no tuvieran atribuido aprove-chamiento lucrativo. El párrafo 2º de la letra a) del artículo 23 LS 07 disponeel siguiente mecanismo de atribución de edificabilidad o uso privado: «Si losterrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urba-nística, se les atribuirá la edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbitoespacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística loshaya incluido». Por tanto, no se introducen cambios de fondo, sino que se acudea la media en cuanto a la edificabilidad y al uso mayoritario dentro del ámbitoespacial homogéneo. No obstante, la LRSV se refería al uso predominante delpolígono fiscal y, por el contrario, la LS 07 efectúa otra remisión bien diferente,al ámbito espacial homogéneo ya no fiscal sino urbanístico.

2) La segunda se halla en relación con la vivienda protegida, en especial,con el sistema de los módulos de repercusión del suelo respecto del preciofinal de las viviendas protegidas. Por tanto, en estos casos la valoración delsuelo dependerá de la regulación sobre vivienda que establezcan las Comuni-

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dades Autónomas, que disponen diferentes índices de repercusión en funciónde las distintas clases o categorías de viviendas protegidas (16).

b) El método de valoración: la LS 07 acude de nuevo a valores objetivos,los valores fiscales o catastrales que vienen dados por el valor de repercusión.Se establece que este valor de repercusión se determinará por el método resi-dual estático. Si se compara con lo dispuesto en la LRSV y, además, se tiene encuenta lo establecido en la disposición transitoria 3ª.3 LS 07, se observan pocoscambios, salvo la aclaración del artículo 23.1.b) LS 07 sobre la aplicación delmétodo residual estático y no del dinámico que había introducido la LRSV parael suelo urbanizable en su artículo 27.1 tras su reforma en el año 2003.

c) Deducción de deberes y cargas pendientes: a la cantidad que resulte deaplicar el valor de repercusión al uso y edificabilidad de la parcela hay que res-tar el valor de los deberes y cargas pendientes, siempre que no hayan sido teni-dos en cuenta con anterioridad. Por ello la LS 07 utiliza la expresión «en sucaso». Es preciso reiterar la semejanza de este precepto de la LS 07 con lo dis-puesto en el artículo 30 de la LRSV.

B) La valoración del suelo urbanizado edificado

La LS 07 introduce una importante modificación en relación con la valo-ración del suelo urbanizado edificado respecto de la regulación de la LRSV.Esta última disponía como regla general que el valor de las edificaciones secalculará con independencia del suelo (artículo 31). Por el contrario, la LS 07dispone esa regla sólo para el suelo rural y para el suelo urbanizado impone lacontraria: «En el suelo urbanizado, las edificaciones, construcciones e instala-ciones que se ajusten a la legalidad se tasarán conjuntamente con el suelo enla forma prevista en el apartado 2 del artículo 23» (artículo 21.3 párrafo 2º).

El valor del suelo urbanizado o en curso de edificación se obtiene de dosformas, pero el valor se determina sólo en función del resultado superior obte-nido de su aplicación. Los dos métodos a utilizar son los siguientes:

a) Valoración conjunta del suelo y la edificación: el artículo 23.2 a) LS07 la regula en los siguientes términos: «El determinado por la tasación con-junta del suelo y de la edificación existente que se ajuste a la legalidad, por elmétodo de comparación, aplicado exclusivamente a los usos de la edificaciónexistente o la construcción ya realizada». Esta regulación obliga a efectuar lassiguientes consideraciones:

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(16) A título de ejemplo cabe citar la Ley Foral 8/2004, de de 24 de junio, de protecciónpública a la vivienda, en cuyo artículo 3 se establece la repercusión del coste del suelo y la urba-nización en las diferentes clases de vivienda protegida: 17,5 % para las viviendas de protecciónoficial, 20 % para las viviendas de precio tasado, y 21,5% para las viviendas de precio pactado.

1) Se trata de una tasación conjunta de suelo y edificación.2) Sólo se puede valorar la edificación legalmente realizada. La explica-

ción de qué se entiende por edificación legal nos la ofrece el artículo 21.3párrafo 3º en los siguientes términos: «Se entiende que las edificaciones, cons-trucciones e instalaciones se ajustan a la legalidad al tiempo de su valoracióncuando se realizaron de conformidad con la ordenación urbanística y el actoadministrativo legitimante que requiriesen, o han sido posteriormente legali-zadas de conformidad con lo dispuesto en la legislación urbanística».

3) Se utiliza el valor de mercado, el método de comparación, y no se recu-rre a valores catastrales.

4) Se valora la realidad fáctica existente y nunca expectativas futuras.b) Valoración exclusiva del suelo: sólo se valora el suelo sin tenerse en

cuenta la edificación existente o la construcción ya realizada, puesto que eneste caso nos encontraríamos con la aplicación del anterior sistema de tasaciónconjunta de suelo y edificación. El suelo se valora como si no estuviera edifi-cado y, por tanto, se aplica el método residual estático del apartado 1.

C) La valoración del suelo urbanizado de reforma o renovación integral

Ya se ha adelantado que el suelo urbanizado sometido a operaciones inte-grales de renovación o reforma interior no pierde, por ello, su condición desituación básica de suelo urbanizado, es decir, no se transforma en suelo rural,a pesar de que se le aplicarán los deberes propios de las actuaciones de trans-formación urbanística establecidos en el artículo 16 LS 07.

La LRSV parecía dar a entender que el suelo urbano consolidado some-tido a operaciones de reforma urbana se transformaba en suelo urbano no con-solidado para el que establecía una regla especial de valoración. Esta regla erala siguiente: «En los ámbitos de gestión que tengan por objeto la reforma,renovación o mejora urbana, el aprovechamiento de referencia de cada parcelaa los solos efectos de su valoración, será el resultante del planeamiento o elresultante de la edificación existente, si fuera superior» (artículo 28.2). Endefinitiva, permitía obtener el valor tanto de tomar como referencia el aprove-chamiento ya materializado (edificación existente) o el aprovechamientofuturo previsto por el planeamiento (expectativas).

La LS 07, fiel a su idea básica de no admitir la valoración de expectati-vas, rompe con el esquema anterior. Así pues, no se admite la valoración delsuelo en función de las expectativas derivadas de las operaciones de reformaurbana, sino que el suelo tendrá el valor del momento inicial. El artículo 23.3dispone al efecto lo siguiente: «Cuando se trate de suelo urbanizado sometidoa actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, el método residuala que se refieren los apartados anteriores considerará los usos y edificabilida-des atribuidos por la ordenación en su situación de origen».

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