ELEMENTOS DE UNA PROPOSICION PARA EL ESTUDIO DE LA EVOLUCION

DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

TULlO MONSALVE*

*Profesor, Universidad Central de Venezuela. Coordinador, Escuela Nacional de Administración Pública.

(Documento presentado ante el XVI Congreso Internacional de Ciencias Administrativas, preparado por su autor a solicitud del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, y del Ponente General del Tema 2 "Aspectos de la Evolución de la Administración Pública en los países en desarrollo durante los últimos veinte años: experiencias y lecciones", Anexo al Informe de dicho tema).

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l. INTRODUCCION

A.-r Problema Teórico:

Dentro del campo de la Administración Pública Comparada han sido múltiples los esfuerzos realizados con el propósito de establecer algún camino que permita realizar análisis comparati­vos sobre los fenómenos administrativos que se dan a diversas latitudes. La mayoría de estos ensayos adolecen del mismo defecto: sólo se dirigen al enunciado escueto de datos, informa­ciones y descripciones, bien de estructuras, bien de funciones, o en algunos casos, presentación de las características de algún sistema administrativo en particular. Pareciera que según estos trabajos se pudiera entender el fenómeno administrativo al conocer las funciones principales del aparato público, cuando en realidad lo que se presenta es el tratamiento de tal problema como un fenómeno aislado, sin relación de continui­dad con la sociedad determinada en la cual se encuentra inserta dicha problemática.

Una duda similar se presentaba en relación a la forma de en­frentar el problema de análisis sobre la "Evolución de la Admi­nistración Pública en los últimos veinte años", Una vía podría ser la de escribir objetivamente, por ejemplo, la variación sufrida dentro de algún sector, número de Institutos o entes descentralizados surgidos durante el período.

La experiencia de la vía de trabajo utilizada por los com­parativistas fue el punto de apoyo para no repetir en el caso

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del esquema de la Evolución el mismo error, Era necesario proponer alguna vía metodológica que intentara salvar el desfasaje detectado. Esta vía debía situar la Evolución del Aparato Administrativo dentro de una dimensión que diera cuenta de varios supuestos:

L- Que la Administración Pública no se puede estudiar como un fenómeno aislado,

2,- Que la Administración Pública es un aparato de Estado al cual se encuentra indisolublemente ligado,

3.- Que el Estado es la instancia superestructura!, política y jurídica, reflejo de un sistema económico-social que SE

desarrolla en un moment,o histórico determinado.

4.- Que históricamente el Estado en América Latina ha sufridc alteraciones muy importantes como producto de un procese gradual de búsqueda de consolidación,

En tal sentido, se considera a la Administración Públic: como un nivel nodal en el cual se insertan todos estos múltiples elementos, suponiendo que cada uno de ellos tiene para cada momento histórico una forma particular de influencia, y que esta influencia genera diferentes efectos tanto en la estructura como en las funciones de la Administración Pública, Podemos concluir que no basta, entonces, con describir los efectos manifestaciones o fenómenos del proceso administrativo si110 que es necesario establecer algunas hipótesis que expliquen la razón de ser del mismo.

El trabajo en sus líneas generales intenta rescatar para los estudios sobre Administración Pública una visión globalizante que incluya las orientaciones políticas y económicas como instancias que actúa sobre ella, tanto a nivel exógeno como endógeno. Esta relación se concretiza cuando se analizan los procesos de toma de decisión en ~~ Estado, en los cuales se -determina la naturaleza de las presiones de la actividad política y la forma como se enlazan con la dinámica institucional del aparato administrativo, Esta doble vertiente de la ·decisión

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política determina entre otras, el sentido y magnitud de lama­yoría de los cambios que se suceden dentro de la Administra­ción Pública.

De las apreciaciones anteriores se desprende que las trans­formaciones presentadas en la Administración Pública eviden­cian, fenómenos de coyuntura económica y política. En los países subdesarrollados la Administración Pública en su cons­tante adecuación a.las necesidades del Estado y en su búsqueda gradual de consolidación va a reflejar, en su evolución, las ca­racterísticas de las diferentes coyunturas económico-políti­cas en momentos históricos bien determinados.

Presentaremos en el ensayo a manera de ilustración los ele­mentos con los cuales se podría estructurar un esquema para el análisis de la evolución de la Administración Pública y los as­pectos teóricos que justifican la orientación seleccionada.

• B.- Grandes categorías del Análisis.

Esta búsqueda nos lleva directamente a la presentación de las grandes catégorías que den el marco general del enfoque:

1.-2.-3.-4.-

Estado } Lo político Administración Pública Lo Social Lo Económico

Estado:

Por razones del objetivo fundamental del trabajo solo enunciaremos los criterios que deberían orientar el análisis del Estado utilizando, como base de desarrollo del esquema lJ.n método que contraponga sistemáticamente algunos enfoques sobre el tema proponiendo alternativas de mayor actualidad; por ejemplo trabajar sobre los conceptos que definen la teoría liberal del Estado e indagar las alternativas que se proponen con el enfoque del materialismo histórico sobre el Estado; exigien­do como condición, que los análisis permitan derivar informa-

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ción con la cual evidenciar la naturaleza y condiciones objeti-. vas de la relación entre Estado y Administración Pública; es necesario que esta vinculación se observe sobre la base de su concreción y evolución histórica para así demostrar el corre­lato entre una y otra categoría.

Administración Pública:

Por ser el objeto fundamental y núcleo de concreción hacia la cual se dirige el trabajo se le va a dedicar dentro del contexto una mayor extensión. Se intenta en esta parte del trabajo criti­car en primer lugar las categorías de los enfoques o perspectivas teóricas desde las cuales se adelantan los análises sobre la Admi­nistración Pública, recalcando algunos de sus principales va­cíos metodológicos, e insistiendo en una perspectiva global que dé sentido a los cambios específicos que acontecen dentro de la estructura organizativa del sector Público; opción globalizante que por su naturaleza constituye un punto crítico en relación a los métodos parcialistas propios de los clásicos y neoclásicos de las escuelas de pensamiento administrativo, especialmente norteamericano.

Lo Social:

Al definir una organización como institución social, a la cual los hombres le han asignado concientamente objetivos, y a su vez exponer la Administración Pública en su conjunto do­mo una institución organizada que debe cumplir determinadas . funciones, es evidente que proponemos una condición al trata­miento de la problemática administrativa, al considerar su fun­cionalidad y estructuración como producto de su ubicación dentro del campo social. Es de por sí una justificación un tanto tautológica pero que formalmente nos remite al presu­puesto de la necesaria vinculación entre la Administración Pública y lo social, destacando la participación de los diferen­tes grupos sociales, cuyos intereses contradictorios se mani­fiestan en ella a través de la utilización de mecanismos de pre­sión, en sus diferentes niveles y sectores.

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Lo Económico:

Lo económico, como categoría de análisis, para el estudio del problema de la evolución de la Administración Pública, solo tiene relevancia cuando podemos demostrar que la consti­tución y desarrollo de la estructura administrativa es reflejo de la evolución y consolidaCión de la estructura económica de una formación social históricamente determinada. En tal sentido lo económico se convierte en un elemento determinante en última instancia en la medida en que le asigna a lo político-administra­tivo la dirección y orientación para su desarrollo. Es evidente que cada una de estas categorías posee su especificidad propia, pero logran significación cuando se le da dentro del esquema una interdependencia dinámica.

Estas categorías, en su íntima relación, nos va a permitir realizar una presentación sobre la forma de aprenhender el problema de la Administración Pública, en su evolución, en tal sentido, presentaremos, en primer lugar los factores que justifican el interés por el problema y luego se analizarán las posiciones teóricas bajo las cuales se han realizado los estu­dios sobre esta especialidad; intentando criticar la posición clásica a efectos de derivar evidencias con las cuales contrapo­ner una alternativa, que permita dar al análisis evolutivo una nueva dimensión.

11. ENFOQUES CLASICOS AL ESTUDIO DE LA ADMINIS­

.TRACION PUBLICA . CRITICAS.

El análisis de 'la Administración Pública se hace cada día más complejo, tanto por las múltiplse instancias que lo activan como por la complejidad y extensión de las acciones que debe realizar. Ya las clásicas y parciales lecciones que derivamos de las escuelas de pensamiento administrativo tradicional o las que de éste se desprendieron, utilizando los datos que aportaban disciplinas más elaboradas con énfasis en los planteamientos jurídicos, sociológicos y económicos, no logran cubrir la exten­sión del fenómeno.

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Se hace necesario, sobre todo en nuestros parses, imaginar un campo teórico tan vasto que abarque globalmente el fenó­meno político-social. En este sentido, se está abogando por el desarrollo de una disciplina de proporciones diferentes, c:asi una "ciencia de la sociedad" o como la denomina Samir Amin "Administración Social".

Damos por entendido de que existe una teoría sobre la administración pública, pero consideramos que debe ser refor­mulada ya que su actual estructura conceptual solo permite análisis muy funcionales que no resisten el menor juicio de la realidad. En sus esquemas esta posición teórica clásica omite, o da por resueltos, problemas de una importancia fundamental para entender los fenómenos de la Administración Pública.

Consideramos que el relativo valor de los aportes de ·esta orientación clásica están en directa relación con su origen: las posiciones clásicas se originan conceptualmente sobre el eonoci­miento de la práctica administrativa desarrollada dentro del contexto histórico económico de sociedades cuyo desarrollo industrial las situaba a la vanguardia de la economía capitalista. De esta práctica administrativa nacieron múltiples y variadas concepciones que insertas como base conceptual, brindaron apoyo a la bibliografía que sobre la especialidad comenzó ama­nejarse. Estas posiciones teóricas estaban apoyadas además en una práctica filosófica muy de acuerdo con los planteamientos derivados de una concepción positivista de la ciencia, aunado al hecho de que todas estas consideraciones se encuadraban dentro del marco de una posición productivista de la ciencia.

Las concepciones tradicionales probaron su eficacia en el tratamiento y solución de los problemas administrativos que afectaban a la empresa privada, dentro de un esquema económi­co capitalista industrializado. Posteriormente estas mismas con­cepciones fueron trasladadas al campo de la Administración Pública, es decir que el mismo criterio de eficacia que da cuenta de la relación costo-beneficio se aplicó para orientar los estudios sobre el sector público. Para estos "investigadores ad­ministrativos" no existía diferencia alguna entre la Administra­ción de la Empresa Privada, con sus criterios de rentabilidad y las actividades de la Administración de los asuntos del Estado.

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Sin embargo, al considerar su origen, luego su aplicación al campo privado y posteriormente su traslado al sector público

· creemos necesario indagar sobre las justificaciones que se adu­cen para su utilización dentro de los esquemas 'administrativos que se presentan en nuestras sociedades latinoamericanas. Obser- 1

,-amos que estos diferentes "decalages" no deben haber produci­do otra cosa que distorsi{m, negando con su multiplicidad de aplicaciones de una de las características propias del fenómeno

organizativo social; su especificidad en un momento histórico determinado. Es decir que a cada sociedad y a cada·momento histórico le debe corresponder una justificación filosófica y, por ende, un contenido teórico adecuado.

Estos traslados recién comienzan a recibir una crítica que reinvindique una posición teórica diferente. Se logra explicar, la deficiencia teórica en nuestros países por la escasa a produc­ción de bibliografía autóctona que, originada sobre la base del conocimiento de nuestras realidades nacionales, diera una ex­plicación más realista a nuestra situación. No es un problema de crítica basado únicamente en el'"origen geográfico" de los au­tores; se trata más que todo de criticar su visión parcelada del fenómeno administrativo y su intento por proponer una disci­plina que intente explicar el problema de la Administración Pública, no importando el momento histórico que sea y sin que, para esta explicación, intervengan otras variables, como la . economía, la política y la social, que son las que verdaderamen­te explican en cada situación en particular la dinámica, constitu-

1 ción y evolución del aparato administrativo.

Como un ejemplo de tal situación podríamos señalar que en U:na investigación realizada en la Escuela Nacional de Adminis­tración Pública de Venezuela, (1) durante el año de 1972, en la cual se realizó un estudio sobre la bibliografía existente en seis de las más importantes bibliotecas que tienen relación con el problema de la enseñanza y la investigación administrativa, en la capital, se llegaron a varias conclusiones: una de las más intere­santes es que en todos los textos censados se evidenció que un 90°~ de las obras pertenecían a autores de origen extranjero, y

(1) Indice Bibliográfico General (Materias Básicas) año 1972.

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especialmente norteamericanos. Por otra parte, al analb~ai la bibliografí~ exiª"tente ~n_nuestro país sobre el problema admi­nistrativo y específicamente sobre la Administración P1.Íblica, se constató que la gran mayoría de los autores investigados: Si­mon-Smithburg-Thompson-W al do-Dimock-Cimmino-March-Tan­nenbaum-Weschler-Massarik-Argyris-Barnard, Pfiffner-Sherwood -Taylor; utilizan, para sus ensayos explicativos, un esquema teórico bastante similar; consideran a la Administración Pública como un fenómeno aislado o escindido de la realidad, que se desarrolla al margen de la situación histórica, y en su gran ma­yoría proponen "modelos" más o menos predictivos de la conducta humana dentro de la organización, observándose co­mo una constante en su intento por explicar el comporta­miento de la Administración Pública la posición teórica del equilibrio.

La teoría del equilibrio resume, a su escala, los elementos teóricos más definitivos del pensamiento administrativo tradi­cional, orientación teórica sobre la cual fundan su compren­sión del problema la mayoría de los autores que hemos citado anteriormente. Entre los autores que con mayor propiedad han trabajado sobre el concepto encontramos a Herbert Simon; él con otros dos autores, presentan una obra sobre Administra­ción Pública (2) que se ha constituido en el lugar común bibliográfico de cualquier curso sobre la especialidad. Por esta razón escogemos como punto nodal de las críticas el concepto del equilibrio, y a Simon como su más conocido representante.

A continuación intentaremos resumir esta teoría:

1.- Expone que hay un acuerdo por el cual los funcionarios, los usuarios y la alta dirección de la Administación Pública tiene un papel que cumplir; sistemáticamente, conviene en que la Administración Pública responde a las necesidades integrales de los usuarios; que los funcionarios actúan, en primera instancia, movidos por sus necesidades materiales y psicológicas y que permanecen allí hasta que tales expectativas sean cubiertas y, en último término, los altos directivos de la Administarción se

(2) SIMON-SMITHBURG-THOMPSON- Public Administration.

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encargan de dirigir las acciones que ast::gtuen la producció~ de los bienes y servicios que los usuarios están exigiendo.

2.- En sus aspecto<> fundamentales, supone que los "usuarios" son ur.a categoría universal que manifiesta, pública y eficiente­mente sus necesidades, y -que -poseen cuerpos institucionales a través de los cuales manifie:;tan políticamente sus necesidades.

3.- Las instituciones, como medios de organización grupal, son lo suficientemente articuladas y eficientes como para que sus opciones se conviertan en reales presiones que deben ser satisfecha de lo contrario, existe la _posibilidad de que estos grupos ejerzan una sanción al cuerpo de alta dirección política y que ~ste a su vez, reconozca el poder de estos grupos institu­cionalizados.

4.- Las Instituciones poseen un comportamiento político maduro "producto de su conocimiento, de las formas en que la sociedad les permite la participación social institucional".

5.- Estos grupos institucionalizados tienen una cudta real y efectiva de poder, y por lo tanto, el poder tiende además, a ser difuso; la administración se convierte así en un receptor de sus voluntades, necesidades y deseos.

6.- El poder está difundido entre estas instituciones que mantienen entre sÍ y con la Administración Pública, una rela­ción de equilibrio, que genera un proceso de estabilización del colectivo social ( 3).

7.- Los individuos como "usuarios" sujetos a la imposición tributaria, son tambien "accionistas" de esa "empresa admi­nistrativa" y en esa condición pueden sancionar a los otros fac­tores que integran el fenómeno y, también sancionar la oferta que estas instituciones exponen.

8.- La oferta y la demanda de los servicios y bienes de la Ad­ministración Pública tienden a equilibrarse.

(3) DAHL, R.A.: "A preface to democratic Theory" (Poq. p.p. 137) 1965.

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9.- Los directivos no representan a ningún grupo o clase so­cial particular: primero, porque· no es este su papel, pues son imparciales; segundo, porque en estas sociedades no existen "Elites" económico-sociales y políticas, administrativas o profe­sionales; de existir éstas, se afirma que carecen totalmente del grado de cohesión que se necesita para convertirlas en clases do­minantes o regentes.

Estos elementos de la Teoría de Simon, que establece una difusión y un equilibrio entre los grupos de poder, se presenta como una distorsión de la idea manejada por Wrigh Mills ( 4 ), en el sentido de que éste demuestra que en las sociedades mo­dernas (sociedades de masa) la concentración del poder rompe con la vieja concepción del equilibrio propio de las sociedades liberales en la fase "Laissez faire". Simon maneja este concepto del equilibrio entre los grupos del poder valiéndose de~ la idea manejada por W. Mills, que se conoce como el poder "suma cero", trasladando diCha idea para el análisis de las sociedades modernas, suponiendo traslados mecánicos de cantidades de po­der entre diferentes grupos en interacción, dentro de una sociedad determinada.

Entendemos que el dominio efectivo sólo se logra cuando se controlan los terrenos económicos, legales y políticos y cuan­do se conoce la dinámica que se da entre ellos. Por ejemplo, es muy difícil pensar que lo que se re.sta qe poder a uri grupo oligárquico se le puede sumar a ·un incipiente grupo de base laboral.

Es por esta razón y dentro de la perspectiva coh,erente y crítica que intentamos desarrollar, que~se considera la necesidad de ubicar a la Administración Pública dentro del complejo político del Estado y a este como expresión del poder político en la sociedad, en un momento determinado de su evo­lución, m-omento en el cual juega un papel fundamental la es­tructura económica: considerando lo económico como una ca­tegoría básica que pernÍité el establecimiento de me:canismos que articulan los elementos del conjunto social. No se trat~

(4) WRIGHT MILLS.: The Power Elite: Introducción: Pow~!r, ~olitics and People p.p. 23 (Edit. en castellano. Elite de Poder) 1959.

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de una proposición en la cual se l.e asigne al factor económico un papel superdeterminante y cuya proyección tiene un sentido cuasi-lineal, debe entenderse lo económico conio una categoría con ciertas especificidades, cuyo análisis no tiene ningún sentido si se le quiere colocar como única potencia.

No hay que olvidar que nuestra estructura económica, de­pendiente responde a necesidades de las sociedades capitalistas avanzadas, con la característica de que la mayor parte de sus medios de actividad económica están sujetos a la propiedad y control privados. Es decir que a pesar de que cada una de estas sociedades avanzadas',' presentan rasgos específicos nacionales, subsiste el hecho de que, por efecto de sus fórmulas de inter­cambio, han impuesto uniformidades fundamentales a los países comprendidos en su esfera de dependencia.

Hemos presentado los elementos más definitorios de la teoría del equilibrio en lo que a sus supuestos básicos se refiere y en lo que evidencia formalmente deficiencias para explicar el comportamiento de nuestras organizaciones públicas, y procesos evolutivos.

Veamos ahora otro de los aspectos que dan organicidad al concepto del equilibrio en su intento por explicar la realidad administrativa: el económico-político.

En la utilización de esta categoría es donde la . teoría sometida a crítica presenta las más graves deficiencias. En este sentido supone el campo social donde se desarrolla la actividad económica, como algo homogéneo y equiparticipativo. Sin la presencia dt! fricciones generadas por el papel que las fuerzas sociales desarrollan debido a su ubicación dentro del sistema global de producción. Y además de sus análisis se de'riva una intención por realizar una separación entre concentración económica y concentración de poder político. ·Intentando per­manentemente considerar la Administración Pública como una entidad funcional puramente ejecutora e independiente de cual­quier fuerza externa. En este aspecto se muestra otra de l~s grandes diferencias que mantenemos con el mencionado enfo­que.

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La estructura económi_ca propia de las sociedades indus­triales avanzadas, ha mostrado un comportamiento tendiente a permitir un proceso acelerado de concentración económica que se agudiza a partir de 1945; grupos de corporaciones y centros financieros comienzan a concentrar poder económico en un proceso que tiende día a día a ser más evidente.

El mismo fenómeno se ha producido en Venezuela sobre todo a partir del impuls·::> del capital extranjero que ha cum­plido un rol modernizador, fenómeno que se explica por la adopción de técnicas y tecnología avanzada y por la asimilación del "Know How" de la organización norteamericana.

Este proceso en nuestro país se produce en un corto período. Esto tiene su explicación por la gran concentración de poder económico y político, que se heredó del período agra­rio anterior, por intermedio de un proceso de reconversión de las "élites con poder"; al iniciarse el período de la economía petrolera estas mismas "élites" se reconvierten asegurando así una cierta continuidad en el poder político, lo que les garantiza una solidez y perdurabilidad en poder económico.

Sin embargo no todas las formas elitescas logran eonsoli­dar con la evolución su poder, este es un proceso de gran se­lectividad. Tan solo aquellos sectores que asumen la exigencia :le la industrialización llegaran hasta nuestros días a con­servar su poder económico y ejercer su influencia sobre el poder político y sobre el aparato fundamental de acción del Estado: la Administración Publica.

Aunque todo este proceso se presenta en Venezuela sin un proyecto de política industrial coherente por parte del Estado, es evidente el signo del proteccionismo sobre el cual se resguar­da y cuyo mecanismo intermediario de apoyo a los intereses comerciales e industriales incipientes se realizó a través del . aparato burocrático, quien con sus decisiones hizo factible este desarrollo.

La evolución económica del Capitalismo evidencia un alto grado de coherencia entre la estructura socio-económica y las características fundamentales de la producción en su con-

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junto con la consabida y necesaria participación de la Admi-' nistración Pública estableciendo sus mecanismos reguladores para que el proceso se desarrolle de acuerdo a una voluntad li­beralista y "laissez faire".

Es en esta relación donde el problema de los grupos socia­les aparece en el centro mismo de la explicación acerca de la naturaleza del capitalismo y de los vínculos entre sus instan­cias político-económicas-administrativas.

Este proceso logra su consolidación con el término de la segunda guerra mundial, en este momento el capital monopo­lista se encuentra ya perfectamente consolidado. Mientras este proceso ocurre en los países avanzados, la estructura económi­co-social de los países atrasados ha venido sufriendo por vía externa, un proceso acelerado de ajuste, con la finalidad de adaptarse a las exigencias de las presiones externas. El hecho resaltante es que mientras el capital monopolista se afianza como consecuencia del desarrollo interno de las sociedades avanzadas, en las naciones menos desarrolladas el proceso no puede ser entendido como consecuencia de los cambios inter­nos ocurridos en esas zonas, sino en función de la inversión de esas naciones dentro -de un sistema que opera a grandes escalas con tecnologías especialmente diseñadas para la satisfacción ma­siva de necesidades crecientes. Es por ello que debido a las limi­taciones del mercado interno muy rápidamente se cumple el proceso de monopolización en dichas economías atrasadas.

El carácter acelerado del proceso crea un tipo de articula­ción, específico entre la estructura social y la estructura política que encuentra en el Estado la instancia mediadora para miti­gar la naturaleza altamente conflictiva del proceso de monopoli­zación en tanto ésta no se traduce internamente, en una mejor distribución de los ingresos y una mayor creación de empleo sino qu2, por el contrario, se acompaña de una distribución progresivamente regresiva y una baja creacíón de empleo, hecho es que no se presenta en la misma intensi­dad en los países desarrollados, por cuanto los trabajádores directos tienen posibilidades crecientes de empleo y de mejo­ras en su remuneración, derivadas del hecho de que no se prÓ-

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duce para un mercado nacional limitado sino para el consumo e inversión mundiales.

Es por esta razón que en la situación actual de los países dependientes latinoamericanos la polarización de los con­flictos se expresa, en lo funda~ental, entre un pequeño y poderoso sector monopolista y una creciente capa marginal; al1ora bien, el bajo grado de conciencia política y las posibili­dades de manipulación que ofrece este estamento marginal le asignan solo un carácter potencial a este conflicto. Este carácter potencial se deriva del hecho ele que la tendencia a la monopolización, crea por su propia naturaleza, pocas capaci­dades de empleo que en el caso de Venezuela alcanza propor­ciones considerabies debido al alto ritmo de crecimiento de la población económicamente activa.

Dentro de las economías dependientes el sector monopolis­ta requiere forzosamente de su vinculación con el capital in­ternacional en la finalidad de tener acceso a la tecnología y al "know h.ow", que requiere la producción en gran escala. En países como Venezuela por la disponibilidad interna de capi­tales, producto de la explotación petrolera, el sector monopo­lista no requiere de la utilización de los mecanismos que ofrece el mercado financiero esto es debido a la estrechez del mercado y a la concentración empresarial, factores que ha­cen innecesaria la utilización de estos mecanismos.

Así, pues, un nuevo sector se superpone a la anterior es­tructura social, modificando, entonces, tanto a la estruc­tura misma como a su dinámica, ejerciendo nuevos efectos tanto a nivel político como ideológico. En lo que concierne a la dinámica de este nuevo sector, ella debe enten'Jerse a la luz del grado de autonomía alcanzado por el Estado, cuando éste asume su carácter de "Estado social de Derecho", esto es, al asumir las funciones de planificación, de participación económica directa, de integracionista, en síntesis, de ·"bene­factor social". Al Estado cumplir estas funciones requiere de la puesta en marcha ·de un aparato administrativo de canícter consultivo y participativo. Es así, que en estos aparatos los estratos sociales necesitan de la representación formal.

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Como consecuencia se organizan nuevos grupos económi­cos. Estos son asociaciones de interés común para sus miembros, que se caracterizan por una capacidad de presión derivada del poder económico del cual disponen, y del reconocimiento colectivo de ese poder. Existen igualmente grupos de interés que no representan ningún poder económico específico y que cumplen funciones que no se traducen directamente en presio­nes sobre el poder político.

Dado que e~- poder político ele un determinado grupo, deri­va de su poder económico, esto es de su posición en el proceso productivo, se hace necesario distinguir los grupos de presión políticos empresariales de aquellos que representan a los trabajadores. Es más, la propia naturaleza del 'Estado liberal no admite otra participación sino a través de grupos formalmente constituidos.

Dentro de los grupos de presión empresariales, es igualmen­te, necesario distinguir los grupos formales y los grupos informales de presión, para así poder diferenciar la dinámica de la presión que ejercen sobre el Estado. Si bien la participa­ción de los grupos de presión informales sobre el Estado, está negada por el sistema democrático, por cuanto representan intereses particulares de una empresa, o asociación de empre­sas, que recorren desde el simple acuerdo entre ellas hasta el Holding, ello no implica que estos grupos formaies, por cuanto supone que ellas representan los intereses del empresario nacional, el cual es el mot<;>r mismo1 de la actividad económica.

Este juego formal llevará a los empresarios a ejercer presio­nes distin~as por una parte, directamente sobre el Estado, a través de los gtupos formales, por otra parte, presionando, indi­rectamente, para la obtención de los contratos de suministros que requiere la Administración Pública, e incluso, para el nom­bramiento en altos puestos, de personalidades vinculadas, direc­ta o indirectamente con las gran empresa.

Los grupos de presión empresariales, surgen cuando se hace necesaria una participación cotidiana sobre las decisio­nes que toma el cuerpo burocrático, es por ello que en Vene­zuela la primera agrupación empresarial surge en el año de

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1936, como Asociación Nacional de Comerciantes e Indus­triales, que representará los intereses de un grupo de empre­sarios, conscientes de su papel, los cuales más adelante y bajo la iniciativa de la Cámara de Comercio de la Guaira, deciden fundar en 1944 la Federación Venezolana de Cámaras y Aso­ciaciones de Comercio y Producción (Fedecámaras), que·en su desarrollo y debido a conflictos internos, llevará a la creación en 1958 de Pro-Venezuela.

Por otra parte, el origen de los grupos formales se debe igualmente a la necesidad de disponer de una organización para dirimir los conflictos entre los distintos grupos em­presariales, derivados de las diversas actividades que estos han emprendido, como resultante del crecimiento económico que conoce el país. Los grupos formales entonces por razones de su propio origen y objetivos representan intereses contra­dictorios; del comercio, de la industria, de la banca, de la cons­trucción, por una parte, y de la pequeña, mediana y gran em­presa, por la otra; sin embargo, los conflictos tenderán a resolverse en favor de aquellos grupos informales represen-

. tados, que detenten el mayor poder económico, poder que está condicionado a su asociaciÓJ:! con el capital internacional.

Esta asociación es necesaria ya que el sector monopolista interno requiere de su tecnología, de su capacidad financiera y de su capacidad administrativa p~ra expandirse internamente y para asegurarse la posibilidad de dirigir su acción hacia el mercado externo.

Las características internas más notorias en los grupos in­formales han sido su estabilidad y su permeabilidad. En efecto los grandes grupos informales se han mantenido en el transcur­so del tiempo y han visto incrementar su poder, absorbiendo grupos menores, aun haciendo desaparecer empresas ya exis­tentes o dificultando el surgimiento de eventuales competidores.

Esta estabilidad está al'tainente correlacionada con su baja permeabilidad externa, esto es, constituyen cuerpos aut.o-repro­deducibles y- autorregulados. Los pocos grandes grupos económi­c-os-venezolanos funcionan como un cuerpo cerrado constituido sobre una base de relaciones familiares, en una maraña de

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inter-conexiones que habrán de favorecer las transacciones eco­nómicas y financieras que efectúan. · Esta escasa permeabili­dad externa contrasta con su ;1]t<1_ permeabilidad interna deter­minada por el gran capital acumulado y por lo variado de sus intereses. Este elemento actúa como fuerte reductor del riesgo. El actuar en su grupo propio, al empresario nacional, evidencia, por una parte, su poca agresividad y por la otra, el nuevo modo

, de actuar del sector monopolista. Este elemento invalida por -completo la teoría del riesgo en sus posibilidades de aplica­ción a mercados como el venezolano.

En cuanto a trabajadores, estos tan solo disponen de or­ganizaciones formales para ejercer la presión.

Se desprende de las consideraciones anteriores que el presente y el futur<J de las economías de base capitalista es el desarrollo de un proceso gradual de concentración de capital. ~ue este proceso no solo se lleva a cabo a nivel de las socieda­des dominantes, sino que su influencia es tal que el mi:smo pro­ceso debe desarrollarse en las sociedades periféricas como producto de su dinámica dependiente; que a la par de ese proce­so de concentración de capital derívase mayor capacidad de inter­vención de los grupos que concentran dicho capital en lo políti­co, intervención que puede manifestarse en su capacidad para ejercer poder sobre las cadenas de mando del aparato adminis­trativo. A partir de estas observaciones volvemos sobre el tema planteado en esta segunda parte del trabajo en el cual nos propo­níamos criticar las proposiciones sobre las cuales funda su argu­mentación. H. Simon para el análisis del fenómeno administrati­vo. Y hacer notorio que sus supuestos teóricos no permitan lle­gar con precisión y objetividad al tratamiento de los problemas de la Administración Pública y que de seguir utilizando supues­tos estaremos permanentemente en un área de apariencias pseu­do reales para enfrentar su análisis.

De lo que hasta ahora hemos expuesto, podemos sacar una conclusión de tipo global; que sin la utilización de una visión globalizante del fenómeno social, que dé cuenta de las formas e intensidad histórica con que las diversas variables citadas (Esta­do - lo económico - lo social) influyen sobre la actividad admi­nistrativa jamás podrá ser entendida en su real dimensión tal

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problemática, que la consideración de la especificidad histórica es factor fundamental para su rigurosa aprehensión, , para así comprender, cómo en el problema de la evolución del aparato administrativo las categorías arriba señaladas cumplen sus fun­ciones determinantes y sobredeterminantes.

111 ELEMENTOS DE UNA PROPOSICION PARA EL ESTU­

DIO DE LA EVOLUCION DE LA ADMINISTRACION PUBLI­

CA.

Se entiende que los siguientes el~mentos solo constituyen la orientación general que demuestra un posible esquema en el cual conjugamos varias hipótesis de trabajo.

1.- Una apreciación sobre las bases metodológicas de intenciones globalizantes que no diluya la especifici­dad histórica del aparato administrativo en considera­ciones abstractas de la Administración Pública en general.

2.- Una noción sobre Administración Pública que rescate varios de los conceptos con los cuales configurar una posición teórica, específica y diferenciada de las posiciones sometidas a crítica.

3.- Una concepción teórica sobre las categorías intervi­nientes en el estudio de la Evolución de la Adminis­tración Pública.

4.- Una orientación por medio de la cual vamos a pasar de las categorías más generales del problema del esta­do en su dimensión latinoamericana hasta una visión que precise esta categoría al nivel nacional venezo~ lano.

5.- Una precisión sobre el sujeto concreto del análisis: "la Administración Pública Venezolana y su evolu­ción en los últimos años".

En cuanto a sujeto particular de estudio: la Administra­ción Pública, vamos a puntualizar su tratamiento metodológico dentro de ciertas orientaciones básicas:

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1.- La -evolución de la Administración Pública tradu­ce en su organización y funcionamiento los cam­bios ocurridos en la sociedad determinada; esas mismas influencias moldean las formas que el Estado adopte históricamente.

2.- La Administración Pública, constituida por estructu­ras y mecanismos implementadores de las decisiones del Estado refleja un doble proceso, por un lado la concepción y valorización que tiene el Estado de los grupos económicos con poder y por la otra por las presiones que ejercen sobre el Estado los dis­tintos grupos sociales.

3.- La Administración Pública está :determinada I?Or las condiciones de existencia del Estado y sus ele­mentos políticos más característicos, dentro de eco­nomías dependientes; sus cambios siguen las transfor­maciones ocurridas en ese Estado por · vía de los distintos gobiernos que se han sucedido en el usu­fructo del poder.

De allí pasamos a esbozar un cuadro esquemático general del cual partir para darle definición de ámbito del estudio (Cuadro No. 1):

En el cuadro subsiguiente (cuadro No. 2) se establecen un conjunto de hipótesis sobre la manera como las diferentes categorías propuestas se interrelacionan y la manera como algunas de ellas en algún momento de la evolución de la Ad­ministración Pública tienen un comportamiento más definito­rio sobre la tendencia evolutiva del aparato administrativo.

Consideramos que tanto el primero como el segundo cuadro solo muestran elementos que 'permitieran, de aceptarse las hipótesis que los fundamenta, guías con las cuales llegar a establecer líneas de motivación para el desarrollo de nue­vas investigaciones sobre la Administración Pública.

Resulta evidente que los productos que se puedan derivar de una investigación planteada en estos términos da mejores evidencias sobre las realidades administrativas nacionales de

75

~

Cua

dro

No.

1

EL

EM

EN

TO

S G

EN

ER

AL

ES

DE

L ·E

SQ

UE

MA

F

ase

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r Edo

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Am

éric

a L

atin

a.

Fase

s la

no.

del

Est

ado

Ven

ezo-

Fas

es d

el A

para

to A

dmin

istr

ativ

o T

ende

ncia

s

1 R

epúb

lica

s P

ost-

Inde

pend

ient

es

II C

onso

lida

ción

del

Est

ado

Na­

cion

al (

Cen

tral

izad

o)

Pri

mer

-Per

íodo

:

-E

con

om

ía

Agr

aría

(P

rinc

ipio

s S

iglo

X

X)

1 Seg

undo

P

erío

do:

-S

urgi

mie

nto

econ

ómic

o d

e E

n-!

Con

fusi

ón e

ntre

Adm

ón.

Pú­

y A

dmón

. P

riva

da

(Pre

ben­

dari

a-P

atri

mon

ial)

Dec

isio

nes

Adm

inis

trat

ivas

p

rod

uct

o i

nter

venc

ión

Cau

­di

llos

loc

ales

.

Hac

iend

a-Ju

stic

ia-D

efen

sa­

Fom

ento

.

Des

arro

llo

apar

ato

de s

egu­

rida

d pú

blic

a.

Ejé

rcit

o P

rofe

sion

al

Apa

rato

Pol

icia

l

Cre

cim

ient

o es

truc

tura

Bu­

rocr

átic

a.

'1

'1

clav

e. (

1924

) A

dmón

. F

inan

cier

a -

Agr

o-E

duca

ción

. ·

Apa

rici

ón A

dmón

. P

ub.

des­

cent

rali

zada

.

III

Plu

ri-P

arti

aism

o y

regí

men

es

Ter

cer

Per

íodo

: po

líti

cos

de

exce

pció

n.

Se

plan

tean

pr

oyec

tos

adm

inis

­tr

ativ

os

a ni

vel

Sec

tor

Soc

ial:

IV

-A

lqar

es d

el E

do.

Lib

eral

(C

risi

s 19

45-4

8)

Cua

rto

Per

íodo

:

-E

stad

o de

· Exc

epci

ón (

Dic

tadu

­ra

mil

itar

)

Seg

urid

ad

soci

al:

Tra

bajo

. A

fian

zam

ient

o ap

arat

o R

e-pr

esiv

o.

. P

roye

ctos

d

e te

cnif

icac

ió:p

. P

lani

fica

ción

.

Co

yu

ntu

ra P

olít

ica

actu

al:

Qui

nto

Per

íodo

: M

oder

niza

ción

apa

rato

Adm

inis

­tr

ativ

o:

1.-

For

tale

cim

ient

os r

egÍm

e­ne

s d

e ex

cepc

i.ón.

2.

-C

onso

lida

ción

de

regÍ

me-

•­ne

s D

emoc

ráti

cos.

3.

-V

ías

soci

aliz

ante

s.

Con

soli

daci

ón R

égim

en D

emo-

~ cr

átic

o pl

uri-

part

idis

ta;

~

Pla

nifi

caci

ón

Ref

orm

a A

dmin

istr

ativ

a In

­te

gral

. C

reci

mie

nto

Sec

tor

Des

cen­

tral

izad

o.

Ref

orm

a F

unci

ón P

úbli

ca.

For

mac

ión

Ase

sorí

a E

spec

iali

zada

.

FA

SE

S D

EL

ES

TA

DO

EN

AM

ER

ICA

LA

TIN

A

TIP

OL

OG

IAS

C

AR

AC

TE

RIS

TIC

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ES

TA

DO

CO

NS

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IDA

CIO

N

DE

L

ED

O:

Cre

ació

n de

m

ecan

ism

os d

e co

ntro

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stad

o C

entr

aliz

ado

{Gob

iern

o d

e N

AC

ION

AL

C

EN

TR

AL

IZA

DO

• pa

ra la

s F

inan

zas

Púb

lica

s.

Juan

V

icen

te

Góm

ez

1908

-193

5).

{Fin

es S

iglo

X

IX,

Pri

ncip

ios

Si-

glo

XX

).

Des

arro

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de

un e

jérc

ito

mil

itar

pro

· fe

sion

al.

Des

arro

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del

apar

ato

bu

rocr

átic

o.

Sur

gim

ient

o d

e lo

s P

arti

dos

Pol

í­ti

cos.

"CA

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VE

NE

ZU

EL

A"

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TE

GO

RIA

S D

E A

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LIS

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CO

NO

MIC

O

LO

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CIA

L

Pri

mer

Per

íodo

: L

a an

tigu

a or

gani

zaci

ón

soci

al

de

la

Soc

ieda

d V

enez

olan

a,

es v

iole

n­E

cono

mía

A

grar

ia

basa

da e

n la

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-ta

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té t

rans

form

ada

para

ser

vir

los

plot

ació

n d

e ca

fé

y ca

cao.

A

pari

-re

QU

8Jim

ient

os d

e la

nu

ew e

cono

mía

ci

ón

de

la

Eco

nom

ía

de

Enc

lava

d

e E

ncla

ve.

Est

o or

igin

a lo

s si

guie

n-{1

924)

. te

spro

ceso

s:

El

petr

óleo

des

plaz

ará

al c

afé

com

o pr

inci

pal

prod

ucto

de

ex

port

ació

n co

mo

prin

cipa

l fu

ente

de

divi

sas

de

de

ingr

esos

fis

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s y

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l co

m­

pone

ntes

del

PT

B.

A

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ir

de

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expa

nsió

n de

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s ac

tivi

dade

s co

mer

cial

es s

e pr

oduc

e el

de

spla

zam

ient

o d

e lo

s ca

pita

les

eu­

rope

os

vinc

ulad

os

al

com

erci

o d

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port

ació

n ca

feta

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. El

cap

ital

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tran

jero

{p

etro

lero

) as

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una

fun­

ción

de

term

inan

te

y el

E

stad

o se

co

nvie

rte

en

un

impo

rtan

te

agen

te

de a

cum

ulac

ión

de c

apit

al.

1)

Exo

do

cam

pesi

no c

om

o c

onse

­cu

enci

a d

e lo

s al

tos

il19'

8505

pa

gado

s: e

n lo

s ca

mpo

s pe

trol

e­

ros

y en

las

act

ivid

ades

ter

cia­

rios

de

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ciud

ades

, en

esp

ecia

l de

C

arac

as.

Est

e es

el

com

po­

nent

e so

cial

bás

ico

para

la

cons

­ti

tuci

ón d

e un

e¡é

rcit

o pr

ofes

io­

nal.

fa

cto

r fu

ndam

enta

l pa

ra

el p

roce

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e ce

ntra

liza

ción

po­

Uti

ca.

El

auge

pe

trol

ero

esti

mul

ará,

p

or

la

corr

ient

e ·d

e

ingr

esos

cr

eada

, y

los

aum

ento

S

cons

ecue

ntes

de

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dem

and

a in

tern

a,

por

un

a pa

rte,

la

tr

ansf

orm

ació

n d

e an

ti­

guos

ta

rter

es

arte

sana

les,

en

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bri­

cas

y po

r la

otr

a en

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fort

alec

imie

nto

del

pode

r ad

quis

itiv

o, lo

qu

e b

enef

i­ci

ará

el

desa

rrol

lo

de

la

Bur

gues

ía

Com

erci

al.

Dur

ante

est

e pe

ríod

o. e

spec

1fic

amen

­te

ha

cia

1936

, lle

ga

al

país

un

a in

mig

raci

ón

espa

i'iol

a q

ue

va l

uego

a

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enta

r la

s pr

imer

as é

lite

s in

dus­

tria

les

qu

e su

rgen

en

Ven

ezue

la.

Las

él

ites

in

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rial

es

no s

urge

n en

V

enez

uela

, co

mo

un

proc

eso

autó

no­

mo

gene

rado

po

r las

cl

ases

in

ter­

nas,

po

r el

con

trar

io,

esta

s cl

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van

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ifes

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un

com

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amie

nto

ca­

rent

e d

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sp.-

ritu

em

pres

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l".

Di­

rigi

endo

su

acc

ión

haC

ia a

ctiv

tdad

es

com

erci

aJes

y e

spec

ulat

ivas

cu

yo

ries

­go

es

infe

rior

y m

ás c

ontr

olab

le q

ue

el d

e la

s ac

tivi

dade

s in

dust

r .. h~L

AD

MO

N.

PUB

LIC

A

Pri

mer

a:

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pa

de

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cons

olid

ació

n de

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stad

o C

entr

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ado:

con

est

a fa

se

conc

luye

un

cicl

o d

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Adm

inis

tra­

ción

P

úbli

ca e

n el

cua

l és

ta s

e co

n·

fund

ía c

on l

a A

dmin

istr

ació

n P

riva

da

del

det

enta

r o

dete

ntar

es d

el p

od

er

poH

tico

, la

A

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istr

ació

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úbli

ca

apar

ece

así

com

o

un

apar

ato

-tes

ti·

mon

iant

e d

e la

exi

sten

cia

de u

n ES

1a­

do

qu

e ha

sta

ese

mom

ento

no

hab(

a ce

ntra

liza

do s

u p

od

er.

Seg

unda

E

tspa

: In

icio

de

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mod

er·

niza

ción

de

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es

truc

tura

ad

min

is­

trat

iva

com

o c

onse

cuen

cia

del

impa

c­to

de

la

ec

onom

ía

petr

oler

a. L

a.

Adm

inis

trac

ión

Púb

lica

se

com

plej

iza

pasa

ndo

a ad

quir

ir

su

áuto

nom

ía

rela

tiva

de

bido

al

crec

imie

nto

de

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buro

crac

ia y

a

la r

ique

za d

e la

A

d­

min

istr

ació

n fi

nanc

iera

, es

pu

és

en

esa

etap

a q

ue

dich

a A

dmin

istr

ació

n 9

8

cons

titu

ye

en ·

un

apar

ato

cuy

o

cont

rol

inte

rno

se

disp

utar

án,

no

ta

n so

lo g

rupo

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onóm

icos

heg

emó­

nico

s si

no

las

diS1

inta

s fr

acci

ones

de

clas

e re

pres

enta

das

dent

ro d

e la

Ad­

min

istr

ació

n en

for

ma

dire

cta

o in

­di

rect

a.

• P

rim

eros

in

tent

os d

e D

esce

ntra

li­

zaci

6n A

dmin

istr

ativ

a: B

anco

Obr

ero

Ban

co A

gr(c

ola

y Pe

c.

'\

FASE

S D

EL

ES

TA

DO

EN

AM

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ICA

LA

TIN

A

rtP

OL

OG

IAS

C

AA

AC

TE

RIS

TIC

AS

EST

AD

O

b.-

Car

acte

ríst

icas

re

gím

enes

de

· ex

· ·

11 E

stad

o d

e ex

cepc

ión:

D

icta

dura

ce

pció

n (d

icta

dura

s m

ilit

ares

, po

-M

ilita

r M

arco

s Pé

rez

Jim

énez

pu

lism

o. e

tc.l

(1

948-

58).

-

Deb

ilit

amie

nto

de

los

apar

atos

po

líti

cos

repr

esen

tati

vos.

-

For

tale

cim

ient

o de

la

co

ndi·

ci

ón

hege

món

ica

del

Est

ado,

a

trav

és

de

un

ejec

utiv

o fu

erte

. -

May

or

cará

cter

coa

ctiv

o de

l a·

pa

rata

púb

lico

.

"CA

SO V

EN

EZ

UE

LA

"

CA

TE

GO

RIA

S D

E A

NA

LIS

IS

LO E

CO

NO

MIC

O

LO S

OC

IAL

La

acti

vida

d ec

onóm

ica

se v

erá

afee

-D

esde

el

punt

o de

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ta d

e la

s fr

ac­

tada

po

r un

pr

oces

o de

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snac

io-

cien

es

dom

inan

tes

ocur

ren

los

si­

nali

zaci

ón

de

la

indu

stri

a a

un

do-

guie

ntes

fen

ómen

os:

ble

nive

l: 1)

L

a bu

rgue

sía

com

erci

al

cons

oli-

1)

La

inm

igra

ción

It

alia

na,

fund

a-d

a po

sici

ón h

egem

ónic

a.

men

talm

ente

, co

men

zará

a

empr

en-

der

nuev

as a

ctiv

idad

es i

ndus

tria

les,

2}

L

a bu

rgue

sía

indu

stri

al c

omie

nza

goza

ndo

de

los

bene

fici

os d

e la

po

-a

hace

rse

sent

ir c

omo

frac

ción

co

n lí

tica

pro

tecc

ioni

sta.

Est

a su

bfra

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n po

der

econ

ómic

o po

sibi

lida

des

de

dom

inan

tes

ejer

cerá

un

a pr

esió

n so

-di

sfru

tar

del

pode

r po

líti

co,

es a

sí

bre

el G

ener

al P

érez

Jim

énez

Y c

ons-

qu

e se

com

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a a

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eter

al

requ

i· ·t

itui

rá

un e

lem

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de

apoy

o en

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sito

d

e lic

enci

as

de

impo

rtac

ión

gest

ión.

un

a se

rie

de a

rtíc

ulos

. E

n 1

95

2 e

l 't

rata

do

Com

erci

al

con

los

E.E

.U.U

. 21

El

ca

pita

l ex

tran

jero

mon

opol

is-

es

revi

sado

lo

qu

e pu

ede

refl

ejar

ta

acu

sa

un

ritm

o ac

eler

ado

de

pe-

pugn

a en

tre

com

erci

o e

indu

stri

a.

netr

ació

n en

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s ac

tivi

dade

s se

cun-

dari

as,

com

enza

ndo

así

a co

nfig

u-ra

rse

una

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nza

entr

e el

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l ex

tran

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y

las

élit

es n

acio

nale

s in

-du

stri

ales

; es

ta a

lian

za e

s va

riad

a en

co

nsec

uenc

ias.

2.1.

El

po

der

econ

ómic

o ac

rece

nta­

do

d

e la

in

dust

ria

debi

lita

re

lativ

a­m

ente

al

com

erci

o el

cua

l si

gue

sien

­d

o,

sin

emba

rgO

, la

act

ivid

ad m

ás i

m­

port

ante

.

2.2

El

capi

tal

extr

anje

ro

podr

á.

util

izar

par

cial

men

te l

as é

lite

s in

dus·

tr

iale

s co

mo

sus

repr

esen

tant

es l

oca­

les

y re

solv

er

así

los

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lem

as d

e ac

umul

ació

n de

ca

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invi

rtie

ndo

dire

ctam

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en

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ria.

La

a­

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za

con

la

burg

uesí

a im

port

ador

a se

hac

e m

ucho

men

os n

eces

aria

.

2.3.

L

as

élit

es

indu

stri

ales

di

spon

­dr

án

a tr

avés

de

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s ac

uerd

os c

on

el

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tal

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anj9

ro

de

una

tecn

o­lo

gía

mod

erna

y

del

"kn

ow

ho

w''

del

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ócra

ta n

orte

amer

ican

o.

AD

MO

N.

PU

RU

CA

19

46

In

stit

uto

de F

erro

carr

iles

. (I

.A.A

.F.E

.).

1946

C

orpo

raci

ón

Ven

ezol

ana

de

Fom

ento

. 19

47 C

entr

o S

imón

Bol

ívar

. 1

94

6 D

ique

s y

Ast

ille

ros

Nac

.

1948

·1

95

8

El

gobi

erno

de

M

. Pé

rez

Jim

énez

no

fo

rmul

ó un

a po

líti

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stri

al

sino

q

ue

cont

inuó

, en

ge

nera

l,

ma­

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inst

rum

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s he

reda

dos

de

adm

inis

trac

ione

s an

teri

ores

. E

n ot

ro

sent

ido.

in

ició

la

po

lfti

ca d

e in

ver·

si

ón

dire

cta

del

Est

ado

en e

mpr

esas

m

anuf

actu

rera

s:

Ene

rgía

E

leét

rica

(E

mpr

esa

CV

F,

Ele

ctri

cida

d, E

lect

rifi

caci

ón d

el C

aro·

nO

, C

entr

ales

Azu

care

ros

{Cen

tral

es

CV

F).

E

sto

pued

e es

tar

indi

cand

o pu

ntos

de

vist

a di

fere

ntes

ent

re g

o­bi

erno

y

sect

or

priv

ado

o,

prob

a­bl

emen

te,

coin

cide

ncia

s en

el

sent

ido

de d

ejar

la

etap

a ri

esgo

s d

e m

adur

a­ci

ón a

aqu

él.

La

Adm

inis

trac

ión

Púb

lica

du

rant

e es

te

peri

odo

actu

ará

fund

amen

tal­

men

te

com

o

apar

ato

de

repr

esió

n po

líti

ca t

radu

cien

do a

sí n

eces

idad

es

impu

esta

s po

r el

ré

gim

en

polí

tico

di

ctat

oria

l,

en t

al s

enti

do h

abía

una

ad

ecua

ción

de

la

s es

truc

tura

s y

me­

cani

smos

adm

inis

trat

ivos

.

Los

ni

vele

s ad

min

istr

ativ

os

esta

ban

regi

dos

po

r di

vers

os

grup

os

mil

ita­

res

sien

do

diH

cil_

dist

ingu

ir

la

ges­

tión

de

lo

s as

unto

s ci

vile

s de

lo

s m

ilit

ares

. E

sos

nive

les

deci

sono

s es

ta­

ban

enca

rgad

os d

e ha

cer

ejec

utar

las

de

cisi

ones

tom

adas

por

el

núcl

eo d

e po

der

polt

'tico

y l

as f

racc

ione

s d

e la

s cl

ases

do

min

ante

s cu

ya

hege

mon

t'a

dete

ntan

los

gru

pos

com

erci

ales

y e

n do

nde

la b

urgu

esía

in

dust

rial

se

per

­fi

laba

co

mo

una

fra

cció

fl o

asc

enso

.

1.-

Se

crea

a

nive

l ce

ntra

l le

Se

­cr

etar

ía d

e C

oord

inac

ión

y P

lani

fica

­ci

ó~ d

e la

Pre

side

ncia

de

La R

epúb

li­

ca (

hoy

CO

AD

IPL

AN

l.

PL

UR

I-P

AR

TID

ISM

O

Y

RE

-a.

-C

arac

terí

stic

as

regí

men

es

dem

o-G

IME

NE

S P

OL

ITIC

OS

D

E cr

átic

os r

epre

sent

ativ

os:

EX

CE

PCIO

N

(193

0-19

601

For

tale

cim

ient

o d

e lo

s ap

arat

os

polí

tico

s.

For

tale

cim

ient

o de

l ap

arat

o pú

­bl

ico

en

rela

ción

co

n

la

inge

­re

ncia

cr

ecie

nte

del

Est

ado

en

lo e

conó

mic

o.

Esp

ecia

liza

ción

de

la

Bur

ocra

cia.

1 A

lbor

es d

el E

stad

o L

iber

al:

a)

Gob

iern

o:

Lóp

ez C

ontr

eras

, M

e­di

na A

ngar

ita

{193

6-19

451.

b)

Gob

iern

o A

cció

n D

emoc

ráti

ca

(cri

sis

1945

-194

8).

Con

soli

daci

ón

de

la

Eco

nom

ía

de

-193

6-19

48.

Enc

lave

. La

cr

isis

d

e 19

48

obed

ece

a ra

zo­

nes

de o

rden

pol

ític

o qu

e se

exp

lica

n co

mo

una

cons

ecue

ncia

del

.pr

oces

o de

afi

anza

mie

nto

del

capi

tal

can

er­

cial

na

cion

al.

Ni

Med

ina

Ang

arit

a ni

el

pr

imer

' go

bier

no

de

Acc

ión

Dem

ocrá

tica

con

taba

n co

n el

apo

yo

de

grup

os

econ

ómic

amen

te

fuer

tes

incl

uso

lleg

aron

a p

rese

ntar

int

eres

es

de

otro

s gr

upos

est

o pr

oduc

e un

a de

­bi

lida

d en

lo

s ór

gano

s d

el. E

stad

o dá

ndol

e un

car

ácte

r tr

ansi

tori

o.

Las

bur

gues

ías

com

erci

al e

ind

ustr

ial

busc

arán

el

ap

oy

o

del

prol

etar

iado

ur

bano

en

fo

rmac

ión

y de

l ca

mpe

­si

nado

. S

urge

n as

í lo

s pa

rtid

os p

olí­

tico

s po

puli

stas

, po

licl

asis

tas

e id

eo­

logí

a pr

edom

inan

tem

ente

libe

ral,

qu

e as

pira

n a

la

impl

anta

ción

de

un r

é­gi

men

de

moc

ráti

co-r

epre

sent

ativ

o y

:a la

"m

oder

niza

ción

" de

l pa

ís.

La

situ

ació

n d

e cr

isis

cul

min

a co

n '­

asce

nso

de

Mar

cos

Pér

ez J

imén

ez a

l p

od

er

quie

n va

a

gara

ntiz

ar l

a ex

is­

tenc

ia

de

un

Est

ado

fuer

te

y pr

o­te

ctor

de

do

s cl

ases

eco

nóm

icam

en­

te

en

pugn

a:

las

burg

uesí

as

indu

s­tr

iale

s en

as

cens

o y

las

burg

uesí

as

com

erda

les

alia

:Jas

co

n el

ca

pita

l ex

tran

jero

.

19

36

-19

48

La

Adm

inis

trac

ión

Púb

lica

se

cons

o­li

da

ampl

iand

o su

ra

dio

de

acci

ón

haci

a to

dos

los

sect

ores

de

la v

ida

naci

onal

. L

a A

dmin

istr

ació

n P

úbli

ca

se

defi

ne

en

base

a

3 ár

eas

de

acci

ón:

-A

rea

Soc

ial:

se

cree

n un

con

junt

o d

e pr

ogra

mes

e

inst

ituc

ione

s co

n la

fi

nali

dad

de r

espo

nder

a l

os r

eque

ri­

mie

ntos

del

tra

baja

dor

rura

l y

urba

no

y d

e so

luci

onar

lo

s pr

oble

mas

que

el

pr

oces

o de

U

rban

izac

ión

crea

en

el

seno

de

la

fa

mil

ia

vene

zola

na.

Are

e F

inan

cier

a: S

e cr

een

orga

nism

os

e in

stit

ucio

nes

tend

ient

es a

reg

ular

y

a ce

ntra

liza

r la

s de

cisi

ones

qu

e af

ec­

tan

las

mag

nitu

des

mon

etar

ias

del

país

. ·

Con

es

tas

med

idas

de

regu

laci

ón

y pa

rtic

ipac

ión

la

Adm

inis

trac

ión

Pú­

blic

a co

mie

nza

a su

frir

las

pre

sion

es

de l

a bu

rgue

sía

fina

ncie

ra q

uien

an

te

la

intr

omis

ión

del

Est

ado

trat

ará

de

esta

blec

er m

ecan

ism

os i

nfor

mal

es q

ue

le

gara

ntic

en

la

exis

tenc

ia

de

una

Adm

inis

trac

ión

Fin

anci

era

cuya

s di

· re

ctri

ces

no

588

11 co

ntra

rias

a s

us i

n·

........

Are

s E

conó

mic

a:

La

acti

vida

d ec

o­nó

mic

a de

la

A

dmin

istr

ació

n Pú

bli­

ca e

star

á or

ient

ada

haci

a el

est

able

­ci

mie

nto

ele

mec

anis

mos

de

cont

rol

y en

ge

nera

l m

edid

as

tend

lent

es

a es

tim

ular

el

'des

arro

llo

de c

iert

as a

c-

tivi

dade

s ~ómicas

en

expa

nsió

n.

La

casi

to

tali

d8i:

f d

e la

ac

tivi

dad

econ

ómic

a-se

or

ient

a ha

cia

la r

egu­

laci

ón

de

las

acti

vida

des

petr

oler

as.

Tip

os d

e In

stit

ucio

nes:

19

37

U!1ea.Aero~ V@!'"!e2o!em~.

1937

B

anco

lnd

ustr

iald

eVIa

. 19

35 ln

stit

u~!J

Nac

iona

l de

Hig

iene

19

39 B

anco

C

entr

al

de V

enez

uela

. 19

39 C

onse

jo V

enez

olan

o de

l N

iño.

19

40.

Seg

uro.

Soc

ial

Obl

igat

orio

. 19

39-

44

IN

OS.

111

CO

YU

NT

UR

A P

OL

ITIC

A

A.-

FO

RT

AL

EC

IMIE

NT

O D

E

RE

GIM

EN

ES

DE

E

X­

CE

PC

ION

: B

.-C

ON

SO

LID

AC

ION

R

E­

GIM

EN

ES

DE

MO

CA

AT

I­C

OS.

C

.-V

IAS

SO

CIA

LIZ

AN

TE

S

(196

0-74

).

Ca

ract

erí

stic

as

Gen

eral

es:

Co

nso

lida

ció

n d

el

Rég

imen

De

mo

crá

-R

up

tura

de

l M

od

elo

De

mo

crá

-ti

co

P

luri

pa

rtid

ista

. (G

ob

iern

os

de

ti

co-r

epre

sent

ativ

o (c

on e

xcep

-A

cció

n D

emoc

ráti

ca

(195

9-69

) G

o­ci

ón

de

Ven

ezue

la,

Mé

xico

, C

o-

bie

rno

de

Cop

ei (

1969

-74)

" 1 lo

mb

ia).

F

ort

ale

cim

ien

to d

e

los

Est

ad

os

de

E

xce

pci

ón

(N

eo

-Do

min

a­

ció

n m

ilit

ar)

Apa

rici

ón

de

regf

men

es

soci

a­li

stas

. ·

-F

ort

ale

cim

ien

to

de

la

Pe

ne

tra

ció

n

de

l ca

pit

al

ind

ust

ria

l (c

ap

ita

l e

xtra

nje

­ro

). Uti

liza

ció

n

del

ingr

eso

pe

tro

lero

p

or

el

Est

ado

para

la

cr

eaci

ón

de

un

a

infr

ae

stru

cutr

a

qu

e

va

a fa

cili­

tar

la p

enet

raci

ón d

el C

apit

al i

nter

na­

cion

al (

Em

pres

as M

ulti

naci

onal

es).

Des

arro

llo

de

una

polí

tica

de

sust

i­tu

ció,

.; d

e im

port

acio

nes.

A

lto

grad

o d

e co

ncen

trac

ión

indu

stri

al

crea

un

m

erca

do d

e of

erta

oli

gopó

tica

.

Pro

moc

ión

de

expo

rtac

ione

s no

tra

­di

cion

ales

.

Pro

ceso

c,

ecie

nte

de

conc

entr

ació

n d

e ca

pita

l:

Est

ado

y B

urgu

esía

int

er­

na (

Mon

opol

izac

ión)

.

-P

roye

cto

de

Exp

ansi

ón

Reg

iona

l (P

acto

-And

ino/

AL

AL

CJ.

La

burg

ues{

a in

dust

rial

se

con

vier

te

en h

egem

ónic

a cu

ando

se

alía

con

los

in

tere

ses

extr

anje

ros.

E

sto

perm

ite

expl

icar

la

caíd

a d

e P

érez

Jim

énez

co­

mo

con

secu

enci

a d

e la

pre

sión

eje

rci­

da

po

r la

bu

rgue

sía

indu

stri

al c

apit

al

extr

anje

ro,

la c

ual

lo c

onsi

dera

ba n

o re

pres

enta

tivo

de

sus

inte

rese

s si

no d

e lo

s de

l gr

upo

en d

ecli

naci

ón,

o se

a la

bu

rgue

sía

com

erci

al.

-La

pa

rtic

ipac

ión

de

estr

atos

no

do

min

ante

s en

el

po

der

ppH

tico

ser

á m

eram

ente

for

mal

. a

trav

és d

e lo

s m

e­ca

nism

os q

ue p

erm

iten

el

nuev

o ré

gi­

r.nen

de

moc

ráti

co-r

epre

sent

ativ

o.

La

burg

uesí

a in

dust

rial

, p

or

una

part

e,

y la

s cl

ases

no

dom

inan

tes-

Por

la o

tra

pres

iona

rán

con

mir

as a

log

rar

mod

ifi­

caci

ones

sub

stan

cial

es e

n l

as

rela

cio­

nes

de

prod

ucci

ón p

redo

min

ante

en

fa

"agr

icul

tura

. P

or e

fect

o d

e el

fo, e

l gr

u­p

o a

grar

io-l

atif

undi

sta

tend

erá

a de

sa­

pare

cer.

sie

ndo

subs

titu

rdo

po

r pe

que­

ños

y m

edia

nos

prod

ucto

res

cam

pe­

sino

s.

Tod

o es

te p

roce

so

fort

alec

erá

la p

osic

ión

dom

inan

te e

n e

l ag

ro d

e la

bu

rgue

sía

agra

ria-

capi

tali

sta.

Des

arro

llo

de

una

burg

uesí

a m

o­no

pol í

tica

, ca

ract

eriz

ada

po

r la

cap

a­ci

dad

de

plur

alid

ad d

e in

vers

ione

s en

lo

s di

fere

ntes

sec

tore

s d

e la

ec

ono­

mía

y u

n al

to n

ivel

de

capa

cida

d d

e co

ncen

trac

ión

de

capi

tal.

2.·

Se

crea

n lo

s or

gani

smos

de

s­ce

ntra

liza

dos

(17)

:

Dif

eren

te n

atur

alez

a:

Agr

o-R

efor

ma

Agr

aria

. D

epor

tes.

.

Pre

visi

ón F

uerz

as A

rmad

as.

Ali

men

taci

ón P

opul

ar.

Min

as.

Tur

ism

o.

Pet

roqu

ímic

a.

Ene

rgía

Elé

ctri

ca.

En

este

pe

ríod

o la

A

dmin

istr

ació

n P

úbli

ca

se e

scin

de d

el

Ejé

rcit

o, s

ur­

gien

do a

s{ l

a ad

min

istr

ació

n C

ivil

con

su

pro

pia

espe

cifi

cida

d. E

s es

te

pe

rfo

­do

el

de

verd

ader

a M

oder

niza

ción

de

la

Adm

inis

trac

ión

en

el

sent

ido

de

que

ella

com

ienz

a a

dar

res

pues

tas

a un

a bu

rocr

acia

ya

no p

asiv

a si

no m

i­li

tant

e q

ue

pres

iona

rá d

esde

ad

entr

o

para

ase

gura

r su

per

man

enci

a y

desa

­rr

ollo

: Jo

s co

nfli

ctos

más

sig

nifi

cati

­vo

s se

rán

aque

llos

q

ue

afec

tan

al

sect

or i

ndus

tria

y c

omer

cio

de

la a

c­ti

vida

d ad

min

istr

ativ

a:

sin

que

ello

ex

cluy

a pr

oces

os

reno

vado

res

en

otro

s se

ctor

es y

muy

en

espe

cial

en

el

agro

, el

cua

l va

a v

erse

afe

ctad

o p

or

el

proc

eso

de

refo

rma

agra

ria.

qu

e co

ns­

titu

ye

el

pila

r fu

ndam

enta

l d

e la

po-

I íti

ca d

e A

cció

n D

emoc

ráti

ca.

En e

sta

etap

a de

l D

esar

roll

o ad

min

is­

trat

ivo,

el

hech

o d

e q

ue

A.

D.

gobe

r­na

ra e

n c

oali

ción

det

erm

inar

á q

ue

los

más

alt

os n

ivel

es d

e de

cisi

ón r

efle

jen

les

acue

rdos

qu

e se

dan

a n

ivel

pol

í­-t

ico

, si

ñ ex

.istlr

una

esp

edai

lde

ntifl

="

caci

ón e

ntr

e el

pa

rtid

o d

e go

bier

no

y el

niv

el d

ecis

orio

.

Inic

io d

el p

roce

so d

e pl

anif

icac

ión

del

desa

rrol

lo y

las

med

idas

ten

dien

tes

a ra

cion

a!iz

ar

el

gast

o ad

min

istr

ativ

o.

FA

SE

S D

EL

EST

AD

O

EN

AM

ER

ICA

LA

TIN

A

TIP

OL

OG

IAS

C

AR

AC

TE

RIS

TIC

AS

EST

AD

O

"CA

SO

VE

NE

ZU

EL

A"

CA

TE

GO

PIA

S D

E A

NA

US

IS

LO

.EC

ON

OM

ICO

.L

O S

OC

IAL

Est

o pe

rmit

e Q

ue

sea

esta

fra

cció

n d

e la

B

urgu

esía

la

q

ue

se e

rija

en

hege

món

ica

poi í

\ica

men

te.

-D

espl

azam

ient

o d

e la

s fr

acci

ones

d

e la

bur

gues

ía

trad

icio

nal'l

nO

mo­

nop6

1ica

} de

l ca

mpo

de

la d

omin

a-ci

ón p

olít

ica}

. '

AD

MO

N.

PUB

LIC

A

La

Adm

inis

trac

ión

Púb

lica

rec

ibe

el

impa

cto

de

un p

roce

so d

e ce

ntra

liza

­ci

ón q

ue

llev

a a

la c

reac

ión

de

més

d

a 3

0 n

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nuestros respectivos países y una mejor comprensión de su problemática ·a efecto de realizar una práctica más realista y. objetiva.

NOTA:

Los elementos teóricos que orientan el presente trabajo son el próduc· to qe una permanente discusión y consulta entre los miembros del equipo de investigación de la Escuela Nacional de Administración Pública.

Jraima Camejo, Hugo Calello, Alberto Doza, Tulio Monsalve, Ber· nardo Kliskberg.

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