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EMPLEO PÚBLICO MUNICIPAL. ESTABILIDAD.
ADQUISICIÓN.
“La actora inicia demanda contencioso
administrativa persiguiendo la anulación de los
actos que dispusieron su cesantía reclamando
ser reincorporada al cargo, la percepción de los
haberes caídos mas una indemnización por
daños y perjuicios. Ello en virtud de estimar
que el Presidente del Concejo Deliberante
carecía de competencia para dictar las
decisiones administrativas atacadas. La
S.C.B.A. entiende necesario determinar,
preliminarmente, si la demandante había
ingresado en forma regular a la Administración
municipal y si gozaba de estabilidad en el
cargo. En ese cometido analiza a partir de qué
momento se adquiere esta última.”
ACUERDO
En la ciudad de La Plata, a 7 de mayo de 2008, habiéndose
establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá
observarse el siguiente orden de votación: doctores de Lázzari, Negri, Hitters, Soria,
Kogan, Genoud, Pettigiani, se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de
Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa B.
57.184, "Rolandi, Graciela Mirta contra Municipalidad de Chivilcoy -Concejo
Deliberante de Chivilcoy-. Demanda contencioso administrativa".
ANTECEDENTES
I. Graciela Mirta Rolandi, con patrocinio letrado, promueve
demanda contencioso administrativa contra la Municipalidad de Chivilcoy
pretendiendo la anulación de los actos dictados por el Presidente del Concejo
Deliberante, decreto 12 (art. 3°) del 2-I-1996, que dispuso su cesantía en el cargo de
Jefe de Area de Compilación y Sistematización Computarizada con los efectos y
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alcances de la ley 11.685, resolución del 12-I-1996, que rechazó el recurso de
revocatoria interpuesto contra la aludida decisión, y decreto 17 del 25-I-1996, que
convalidó la misma.
Pide, por consecuencia, se condene a la demandada a reincorporarla
en dicho cargo y a abonarle los haberes no percibidos, así como una suma en concepto
de daño moral que dice haber sufrido cuyo monto estima en $ 10.000, con costas.
Manifiesta que la ley 11.685, en la cual basa su decisión el Concejo
Deliberante, en modo alguno autoriza a tales departamentos a adoptar medidas de
reorganización administrativa municipal, atribuciones propias y exclusivas de los
departamentos ejecutivos a tenor de las diversas disposiciones legales,
particularmente de su art. 26.
Entiende que lo actuado en su caso por aquel Cuerpo se encuadra
en la nulidad que consagra el art. 240 de la Ley Orgánica de las Municipalidades para
los actos jurídicos que, como los que impugna, hayan sido dictados fuera de la
competencia atribuida por la ley al órgano emisor.
II. Corrido el traslado de ley la Municipalidad de Chivilcoy contesta
la demanda, solicitando su rechazo. Con carácter previo opone excepción de falta de
legitimación pasiva.
Sostiene que la ley 11.685, en la que se ha fundado la decisión
atacada, es aplicable por ambos departamentos municipales, en virtud de lo que
dispone su art. 1° declarando de interés provincial la reorganización de las
estructuras y racionalización y ordenamiento de los recursos humanos tanto de las
comunas como de sus entes descentralizados y organismos desconcentrados.
Niega que la actora hubiera alcanzado estabilidad en el cargo, pues
había cumplido sólo un mes de prestación de servicios, es decir que no había
adquirido estabilidad de acuerdo a la Ordenanza municipal 2300/86.
Considera además que la actora fue nombrada en franca violación
al art. 9 de la citada ordenanza que dispone que todo nombramiento debe realizarse
en la categoría inferior de la estructura administrativa y ella fue nombrada como "Jefe
de Area".
III. Contestado por la actora el traslado conferido a fs. 86,
agregadas las actuaciones administrativas, así como el cuaderno de prueba de la
actora y su alegato, la causa se encuentra en estado de dictar sentencia, por lo que
corresponde plantear y votar las siguientes
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CUESTIONES
1) ¿Es fundada la excepción de falta de legitimación pasiva?
En caso negativo:
2) ¿Es fundada la demanda?
VOTACION
A la primera cuestión planteada, el señor Juez doctor de Lázzari
dijo:
1. La demandada opuso al progreso de la acción la excepción de
falta de legitimación pasiva, por entender que el Departamento Ejecutivo ha sido
ajeno a los actos cuya nulidad se reclama, defensa cuya viabilidad formal cuestiona a
su vez la actora, aduciendo que la misma no se halla contemplada entre las que prevé
el Código ritual.
2. La mentada excepción, si bien no prevista en el Código de
Procedimiento de lo Contencioso Administrativo (ley 2961, vigente al momento de
interposición de la demanda), resulta admisible en el trámite procesal en virtud de la
aplicación supletoria del Código Procesal Civil y Comercial de acuerdo con la
remisión que efectúa el art. 25 de la ley 2961 ó 77 inc. 1° de la ley 12.008 -texto según
ley 13.101-.
Sentado ello, no encuentro asidero al planteo de la accionada toda
vez que la demanda ha sido entablada contra "la Municipalidad de Chivilcoy y/o el
Honorable Concejo Deliberante de Chivilcoy y/o quien resulte responsable" (fs. 41) y,
conforme lo establece la Ley Orgánica de las Municipalidades, el Intendente municipal
(Departamento Ejecutivo) es quien debe representar a la Municipalidad en sus
relaciones con la Provincia o terceros y hacerse representar, a su vez, ante los
Tribunales como demandante o demandado, en defensa de los derechos o acciones
que corresponden a la Municipalidad (dec. ley 6769/1958; arts. 108 incs. 11 y 12; 33
inc. 2, ley 12.008 -texto según ley 13.101-).
Por lo tanto, la argumentación ensayada -en rigor vinculada a su
defensa sustancial- carece de consistencia en esta primera cuestión.
En mérito a tales razones, corresponde el rechazo de la excepción
de falta de legitimación pasiva.
Voto por la negativa.
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Costas por su orden (arts. 17, ley 2961, 78 inc. 3°, ley 12.008 -texto
según ley 13.101-).
Los señores jueces doctores Negri, Hitters, Soria, Kogan, Genoud
y Pettigiani, por los fundamentos del señor Juez doctor de Lázzari, votaron la primera
cuestión también por la negativa.
A la segunda cuestión planteada, el señor Juez doctor de Lázzari
dijo:
1. El Presidente del Honorable Concejo Deliberante de Chivilcoy
designó a la señora Graciela Mirta Rolandi dentro de su planta permanente (con
estabilidad) en el cargo de Jefe de Area en el Area de Compilación y Sistematización
Computarizada de Ordenanzas municipales (Digestos) a partir del 1-I-1995 (decreto 15
del 28-XII-1994, fs. 1 de autos).
Con fecha 2-I-1996 el titular de dicho Cuerpo, invocando la facultad
otorgada en el art. 83 inc. 9 de la Ley Orgánica de las Municipalidades, el decreto
municipal de adhesión a la ley 11.685 y la necesidad de reorganizar la estructura
administrativa del mismo tendiente a un eficaz ordenamiento de los recursos
humanos, dispuso dejar cesante a la nombrada "con los efectos y alcances de la ley
11.685" (decreto 12 del 2-I-1996, art. 3°, fs. 1/2, exp. adm. 4031-4702 int. 12/96 "R").
La agente interpuso recurso de revocatoria y jerárquico en
subsidio, señalando, en sustancia, que dicho Cuerpo carecía de facultades para
aplicar la ley 11.685 y por ende decretar su cesantía en virtud de lo dispuesto en el art.
26 de la misma (fs. 3/5, exp. adm. cit.).
El primer recurso fue rechazado por el Presidente del Concejo
Deliberante, por entender que la norma legal, no obstante referirse al Departamento
Ejecutivo, en modo alguno impide su aplicación por el Departamento Deliberativo en
el ámbito de su competencia (res. 12-I-1996, fs. 6/9, exp. adm. cit.). Respecto del
segundo hizo lo propio el Concejo Deliberante -reunido al efecto- convalidando lo
resuelto por su Presidente con fecha 24-I-1996. El Cuerpo adujo no advertir exceso
alguno en el ejercicio de sus facultades, de acuerdo con lo que disponen el art. 83 inc.
9 de la Ley Orgánica de las Municipalidades ("... dejar cesantes a los empleados del
Concejo con arreglo a leyes y ordenanzas vigentes"), la ley 11.685 y la Ordenanza
municipal 2300 (decreto 17, fs. 20, exp. adm. cit.).
2. Nos encontramos frente a un caso de connotaciones atípicas,
por el cual se pretende la anulación de la cesantía dispuesta y la condena a la
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reincorporación, sobre la base de un empleo público municipal, sobre el que la
accionada sostiene la existencia de un ingreso irregular, incompatibilidad y la falta de
estabilidad en el mismo.
Lo expuesto me lleva a la conclusión que no bastará determinar si
al Presidente del Concejo Deliberante le asistían las atribuciones de la ley 11.685,
sobre cuya respuesta negativa me he expedido en casos anteriores atento el carácter
excluyente de las mismas en cabeza del Intendente, sino también determinar si nos
encontramos en presencia de una relación de empleo regular.
Ello así, pues de lo contrario, como efecto no deseado, podríamos
estar legitimando una situación laboral contraria a derecho e indemnizando por su
pérdida temporal.
3. De las circunstancias comprobadas de la causa tenemos que la
señora Graciela Mirta Rolandi fue designada por decreto del 28-XII-1994 (fs. 1) para
ocupar el cargo de Jefa de Area en el Area Compilación y Sistematización
Computarizada de Ordenanzas Municipales, cargo que retendría mientras se
desempeñe como Secretaria del Concejo Deliberante.
Conforme se interprete el art. 1 la cuestión aquí debatida podría
resultar abstracta.
Existen dos interpretaciones posibles:
1. que nos encontramos frente a una asignación de tareas
temporal, que encuentran su correlato en las funciones desempeñadas en el Concejo
y que fenece con aquéllas, sin que de las mismas pueda surgir un derecho mayor que
el que se desprende de la función por las que se la otorga;
2. que se trata de una incorporación a los planteles básicos del
personal del Departamento Deliberativo, cuya prestación se realizará al cesar en
aquella otra función jerárquica, lo que podríamos denominar designación en un cargo
de reserva.
El principio protector que dimana a favor del trabajador de los arts.
14 bis de la Constitución nacional y 39 inc. 3° de la local, me llevan a extremar los
recaudos interpretativos, sin perder de vista que el presupuesto básico de la
pretensión es la legitimidad de la causa petendi.
4. Veamos, del certificado de servicios acompañado por la actora
(fs. 8) y de las declaraciones de las agentes municipales Norma Noemí Posse (fs.
250/254) y Carmen Margarita Médici (fs. 254/257), tengo para mí que le asiste razón a
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la accionada en cuanto sostiene que la actora no prestó servicios efectivos como Jefa
de Area mientras se desempeñó como Secretaria del Concejo Deliberante (arts. 384 y
456 del C.P.C.C.).
Tal circunstancia fáctica me lleva a descartar la primera
interpretación y tomar por válida la segunda, es decir que se trataba de una
designación en un cargo de reserva.
5. Lo expuesto me lleva a analizar la regularidad de la designación
y lo que es más importante, si al momento del cese la actora había adquirido
estabilidad en su relación de empleo público municipal.
5.1 La primera irregularidad que podemos apreciar es que se
designó a una persona para el desempeño de un cargo y se pospuso la efectiva
prestación del servicio, para el momento que cesara en otras funciones de mayor
jerarquía, pues se desnaturaliza el objeto de la designación que debe ser cubrir una
necesidad de la Administración y no la continuidad laboral de un funcionario político
y como tal sujeto al mandato de los Concejales que lo designaron.
La segunda, que se lo hiciera alterando las normas de ingreso que
prevén la asignación de una categoría inicial y no como en el caso por una Jefatura de
Área, pues con ello se crea un privilegio írrito a la igualdad ante la ley y se obtura la
carrera de quienes legítimamente aspiraban a alcanzar tal jerarquía.
5.2 Sin perjuicio de la gravedad del tipo de designación efectuada,
resulta menester adentrarnos en el tratamiento de una cuestión esencial, cual es
determinar si la estabilidad se adquiría, conforme la Ordenanza 2300, a partir de los
seis meses de la designación, como pretende la actora o de la prestación del servicio,
como sostiene la accionada.
Tratándose de un período de prueba, actualmente alongado a un
año conforme art. 7 de la ley 11.757, tengo para mi que no cabe otra interpretación
que el mismo comienza a correr desde la efectiva prestación, con independencia de la
fecha de designación, pues de lo contrario bastaría el simple trámite de hacer
transcurrir dicho lapso entre uno y otro extremo, para hacer desaparecer la facultad
del municipio de rever sus designaciones, por falta de aptitud para el cargo
propuesto.
El art. 6 de la Ordenanza en su primer párrafo refiere a la
provisionalidad de la designación hasta que se alcance estabilidad automática a los
seis meses, sin embargo en el segundo habla claramente, referido a aquélla, de
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prestación de servicios, lo que excluye cualquier otra interpretación.
Lo expuesto me lleva a la conclusión que al momento del cese la
actora carecía de estabilidad en los planteles básicos de planta permanente de la
Municipalidad de Chivilcoy y en su consecuencia de interés para promover la
presente acción (art. 1, C.P.C.A., ley 2961 entonces vigente).
Deberá ponderarse que desde esa plataforma fáctica entabló su
pretensión (principio dispositivo), por lo que no acreditada no corresponde hacer
lugar a la demanda, no obstante el error incurrido en la fundamentación, por exceso
innecesario, de los actos de cese dispuestos en uso de la atribución establecida en el
art. 83 inc. 9 de la Ley Orgánica municipal.
Computo especialmente que no se ha podido acreditar de las
declaraciones testimoniales, la efectiva prestación del cargo para el que hubiera sido
designada y que de las mismas se desprende que paralelamente desempeñaba
funciones docentes.
Por las razones expuestas doy mi voto por la negativa.
Costas por su orden (arts. 17, ley 2961; 78 inc. 3°, ley 12.008 -texto
según ley 13.101-).
Los señores jueces doctores Negri e Hitters, por los fundamentos
del señor Juez doctor de Lázzari, votaron a la segunda cuestión planteada por la
negativa.
A la segunda cuestión planteada, el señor Juez doctor Soria dijo:
Comparto la opinión del doctor de Lázzari, la que -además- se
ajusta a la doctrina sentada por esta Suprema Corte en la causa B. 49.600, "Baldi",
sent. de 2-IX-1986 sobre cuyo acierto no hallo razones para apartarme en la especie.
En efecto, -según reza el pronunciamiento del Tribunal en la causa
citada- un agente municipal sólo puede retener un cargo estatutario mientras
desempeña otro de índole funcional, únicamente en el supuesto de haber prestado
servicios en el primero por el tiempo mínimo exigido por las normas estatutarias para
adquirir estabilidad.
En otras palabras, sólo si la posición del escalafón goza de la
tutela de la estabilidad al transcurrir el período de prueba con anterioridad a la
designación en un cargo no amparado por dicha garantía, el agente puede retener, en
reserva, su empleo estatutario.
Así, el planteo de la actora no resulta atendible, desde que el
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tiempo transcurrido desde su designación en la posición escalafonaria cuando aún
desempeñaba el cargo funcional, no puede computarse para amparar con la garantía
constitucional de la estabilidad al empleo en el que prestó servicios por un período
aproximado de un (1) mes y sólo luego del cese en las funciones no alcanzadas por
dicha tutela. Esta última circunstancia es la que permite diferenciar el sub discussio
de la solución a la que esta Suprema Corte arribara en la causa B. 57.183, "Chaparro",
sent. de 12-XI-2003 (cfr. voto doctor Roncoroni).
En consecuencia, voto por la negativa.
Los señores jueces doctores Kogan y Genoud, por los
fundamentos del señor Juez doctor Soria, votaron a la segunda cuestión planteada
por la negativa.
A la segunda cuestión planteada, el señor Juez doctor Pettigiani
dijo:
Adhiero al voto del doctor de Lázzari con las consideraciones
efectuadas por el doctor Soria.
Así lo voto.
Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en el acuerdo que antecede, por
mayoría de fundamentos, se rechaza la demanda interpuesta.
Costas por su orden (arts. 17, ley 2961, 78 inc. 3°, ley 12.008 -texto
según ley 13.101-).
Por su actuación profesional en autos, regúlanse los honorarios
del doctor Roque E. Ruiz en la suma de… pesos (arts. 9, 10, 15, 16, 22, 28 inc. "a", 44
inc. "b" segunda parte y 54 del decreto ley 8904/1977), cantidad a la que se deberá
adicionar el 10% (ley 8455).
Regístrese y notifíquese.
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EMPLEO PÚBLICO MUNICIPAL. SUMARIO. CESANTÍA.
NULIDAD
“Una empleada pública municipal, a la que se le
inició un sumario administrativo a resultas del
cual fue cesanteada, acciona contra el
municipio empleador en razón de considerar
que el acto mediante el cual se la expulsó de la
Administración se encontraba viciado por
contener errores en su motivación y objeto que
le habrían impedido efectuar un ejercicio pleno
de su derecho de defensa. Ello así en razón de
encontrarse fundamentado en dos normas
legales, una de las cuales, entiende, le estaría
siendo aplicada en forma retroactiva. La
Suprema Corte Bonaerense repasará su
doctrina acerca de la importancia de que los
actos se encuentren correctamente motivados
y analizará si, en el caso, tal requisito se
encuentra cumplido.”
ACUERDO
En la ciudad de La Plata, a 23 de abril de 2008, habiéndose
establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá
observarse el siguiente orden de votación: doctores Pettigiani, Kogan, Genoud,
Hitters, se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo
ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa B. 58.662, "C. , M. C. contra
Municipalidad de La Plata. Demanda contencioso administrativa".
ANTECEDENTES
I. La señora M. C.C. , por derecho propio, promueve demanda
contencioso administrativa contra la Municipalidad de La Plata con el objeto de que
se declare la nulidad de los decretos 387/1996 y 1247/1997 dictados por el señor
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Intendente municipal. Mediante el primero de tales actos se dispuso su cesantía con
causa, mientras que por el segundo se rechazó el recurso de revocatoria interpuesto
contra la decisión primigenia.
Solicita, en consecuencia, su reincorporación como agente
comunal y el pago de los salarios que dejó de percibir con intereses.
II. Corrido el traslado de ley, se presenta a juicio la Municipalidad
de La Plata, quien sostiene la improcedencia formal de la demanda y,
subsidiariamente, la contesta peticionando su rechazo.
III. Respondido por la actora el traslado de la excepción opuesta,
agregadas las actuaciones administrativas sin acumular a los autos, glosado el
alegato de la demandada, sin que haya hecho uso de tal derecho la parte actora, y
encontrándose la causa en estado de ser resuelta, corresponde plantear y votar las
siguientes
CUESTIONES
1ª ¿Es fundada la oposición al progreso formal de la demanda?
En caso negativo:
2ª ¿Es fundada la demanda?
VOTACION
A la primera cuestión planteada, el señor Juez doctor Pettigiani
dijo:
I. La Municipalidad de La Plata se opone al progreso formal de la
demanda aduciendo, de un lado, que la actora consintió los fundamentos en los que
se sustentó el acto de cesantía (decreto 387/1996), al no impugnar en debida forma ni
controvertir tales argumentos en sede administrativa. Los cuales, según indica,
fueron ratificados en su totalidad por el decreto 1247/1997.
Y, del otro, que más allá de la confirmación aludida, este último
acto, por el cual se desestimó el recurso de revocatoria interpuesto contra la medida
expulsiva, introdujo algunas cuestiones no tratadas anteriormente que -conforme lo
interpreta- debieron ser objeto de un nuevo cuestionamiento en el ámbito de la
Administración municipal. Al no verificarse dicha circunstancia en el presente, no se
configuró una decisión definitiva que franquee el acceso a la vía judicial.
Corrido el traslado de la mencionada objeción, la actora señaló que
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no es cierto que su agravio se fundamente sólo en omisiones procedimentales, toda
vez que también denunció que el acto expulsivo contenía vicios en su motivación,
causa y objeto.
Niega, por otra parte, que para viabilizar la intervención judicial sea
necesario deducir un recurso de revocatoria contra el decreto 1247/1997, en tanto
dicho acto, al rechazar la impugnación efectuada contra su similar 387/1996, agotó la
instancia administrativa.
II. En el marco del sumario administrativo instruido a distintos
profesionales del Equipo de Salud dependiente de la Subsecretaría de Programas de
Salud de la Secretaría de Salud y Acción Social de la Municipalidad de La Plata, el
señor Intendente dictó el decreto 367/1996 por el que declaró cesante con causa,
entre otros, a la aquí actora. Ello en función de lo establecido en los arts. 62 ap. II inc.
d), 59 inc. a), 60 incs. a) y b) y 64 ap. 5 de la ley 11.757 -Estatuto del Empleado
municipal- (fs. 447/448 del expte. adm. 4061-69169/96).
Planteado el recurso de revocatoria por la doctora C. (fs. 1/3 expte.
adm. 4061-69169/96, alc. iniciado el 19-VI-1996), este fue desestimado por el decreto
1247/1997 (art. 1). En ese mismo acto también se rectificaron los considerandos
tercero y quinto y el artículo primero del mencionado decreto 387/1996 "(...) a fin de
que el contenido del mismo se compatibilice con los antecedentes que cita, supliendo
igualmente el error en que se incurriera al efectuar las citas de las normas
transgredidas a fin de que queden detalladas en forma completa las normas jurídicas
violadas y las correlativas en las cuales se establece la sanción aplicada" (cons. 16).
Así, se dejó aclarado que la sanción de cesantía fue aplicada a la señora C. por la
violación a los arts. 88 incs. b) y d) y 89 inc. m), con encuadramiento en el art. 109
incs. 4 y 5 todos de la Ordenanza 5812, actuales arts. 59 inc. a) y b); 60 inc. b); 64 incs.
4) y 5) de la ley 11.757 (fs. 13/15, expte. adm. cit.).
III. Reseñado lo anterior, corresponde resaltar que de conformidad
con lo resuelto por este Tribunal (cfr. causas B. 64.996, "Delbés", res. del 4-II-2004; B.
59.618, "Suarez", res. de 4-II-2004 y posteriores), la oposición formal al progreso de la
acción articulado por la demandada ha de resolverse en el marco del nuevo código
vigente en la materia (ley 12.008, texto según ley 13.101).
En función de ello, y a tenor de las previsiones de ese
ordenamiento procesal, adelanto que, en mi opinión, el aludido planteo no puede
prosperar.
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En efecto, el art. 14.1.a. de la citada ley 12.008 -texto según ley
13.101- en lo que al presente interesa, determina que no será necesario agotar la vía
administrativa como requisito de admisibilidad de la pretensión procesal "cuando el
acto administrativo definitivo hubiera sido dictado por la autoridad jerárquica superior
con competencia resolutoria final (...), sea de oficio o con la previa audiencia o
intervención del interesado".
En el caso, la aquí accionante, frente a la medida segregativa
dispuesta por el señor Intendente municipal (dec. 376/1996), interpuso recurso de
revocatoria. Ello motivó el dictado del decreto 1247/1997, mediante el cual se
desestimó la referida impugnación, a la vez que se formularon ciertas rectificaciones
al acto originario, aunque sin alterar o modificar la solución final dada a la cuestión.
De modo que, ante la resolución adversa del sumario incoado en su contra, la hoy
actora dedujo un pedido de revocatoria que, al ser rechazado, originó su
cuestionamiento en sede judicial.
En ese contexto, y ponderando, a su vez, el carácter potestativo
para el interesado que la norma transcripta brinda al recurso de revocatoria contra el
acto administrativo definitivo de alcance particular dictado por la autoridad jerárquica
superior con competencia decisoria final -como ocurre en la especie- se observa que
los reparos formales articulados por la demandada carecen de sustento.
Correspondiendo, por tanto, disponer su rechazo.
Voto, así, por la negativa.
Costas por su orden (arts. 17 de la ley 2961; 78 inc. 3º, ley 12.008,
texto según ley 13.101).
Los señores jueces doctores Kogan, Genoud e Hitters, por los
fundamentos del señor Juez doctor Pettigiani, también votaron la primera cuestión
por la negativa.
A la segunda cuestión planteada, el señor Juez doctor Pettigiani
dijo:
I. Tal como ya quedó expresado, la actora peticiona la declaración
de nulidad de los decretos 387/1996 y 1247/1997 dictados por el Intendente de la
Municipalidad de La Plata.
Refiere que en oportunidad de sustanciarse el sumario
administrativo en su contra se juzgó su proceder en el marco de la Ordenanza 5812
-Estatuto para el Personal municipal- ordenamiento en el que se encuadrara tal
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conducta y, eventualmente, la sanción a aplicarse. Más al disponerse su cesantía con
causa, se aludió a las previsiones de la ley 11.757 -Estatuto del Empleado municipal- a
pesar de que esta última norma adquirió vigencia con posterioridad al inicio de la
referida actuación sumarial.
En dicha circunstancia reside el núcleo de la impugnación que
efectúa, pues alega que el ente demandado aplicó la ley posterior al hecho que
originó el procedimiento administrativo sancionatorio, violando así lo dispuesto en
los arts. 18 de la Constitución nacional, 10, 27, 29, 56 y 57 de la Constitución de la
Provincia y 103 de la Ordenanza General 267.
Afirma que los decretos 387/1996 y 1247/1997 adolecen de vicios
insubsanables en su motivación, y ello en infracción de lo dispuesto por el art. 108 de
la Ordenanza General 267. Destaca, en tal sentido, que el grosero error que importa la
invocación de dos ordenamientos jurídicos distintos le impidió inteligir con precisión
la imputación o el encuadramiento adecuado a derecho. Circunstancia que, en su
opinión, torna ilegítima la decisión adoptada por carecer de motivación suficiente.
Añade, asimismo, que la conducta del Intendente municipal
configura un apartamiento a lo dispuesto por el orden jurídico que regía el caso.
Sostiene, por otro lado, que existió una aplicación retroactiva de la
ley 11.757 en contradicción con el mandato que surge de los arts. 18 y 10 de la
Constitución nacional y provincial, respectivamente.
Afirma que el art. 115 de la Ordenanza 267 mencionado en los
considerandos del decreto 1247/1997 resulta inaplicable al caso, pues aquí se
presenta un error de derecho que no admite rectificación.
En conclusión, señala que los decretos atacados resultan
ilegítimos porque se pretende justificar, mediante un error material, un grosero error
del Intendente municipal que le produjo un verdadero estado de indefensión. A ello se
suma la aplicación retroactiva de normas punitivas y la configuración de una
irregularidad procedimental al rectificarse un acto sin estar habilitado para hacerlo.
II. Por su parte, la representante del municipio accionado contesta
la demanda sosteniendo la legitimidad de los actos impugnados y,
consecuentemente, solicitando su rechazo.
Luego de reseñar los antecedentes de la causa, la demandada
enfatiza que la actora consintió, en lo sustancial, todo lo actuado en el sumario
administrativo, desentendiéndose de los cargos que se le formularon y dieron
218
sustento a la medida expulsiva, en tanto su cuestionamiento se limitó a aspectos
formales del acto sancionatorio, sin que constituya una crítica concreta y razonada de
sus fundamentos.
Empero, y más allá de tal déficit impugnatorio, destaca que la
sanción aplicada no transgredió norma jurídica alguna, siendo el resultado de las
probanzas de la causa debidamente ponderadas, y de las cuales surge de modo
indudable la responsabilidad de la aquí actora y la existencia de la falta disciplinaria
penada con la cesantía. Agrega que la actora no arrimó prueba alguna que permita
descalificar el acto de marras ni tampoco acreditó la existencia de irrazonabilidad.
Afirma que la objeción que efectúa la doctora C. al acto de cesantía
se refiere únicamente a la supuesta aplicación retroactiva de la ley 11.157.
Circunstancia que, a su criterio, no se verifica en el caso, sin perjuicio de que el error
que ello pudiera haber ocasionado fue rectificado por el decreto 1247/1997. A partir
del cual quedó claramente establecido el encuadramiento de la falta y de la sanción
impuesta en el articulado de la Ordenanza 5812.
Y ello sin dejar de puntualizar que las previsiones de esta última
norma coincidían en su texto con las de la ley 11.757, de modo que la conducta
reconocida y juzgada de la señora C. podía ser sancionada con la cesantía prevista
tanto en el art. 109 de la referida Ordenanza como en el art. 64 de la ley citada.
Indica, asimismo, que el acto se encuentra debidamente motivado,
dado que se sustenta en el procedimiento sumarial previo que concluyó con el
dictamen final del instructor al que se remite el decreto.
Señala que el actor tuvo oportunidad, tanto en sede administrativa
como judicial, de ejercer plenamente el derecho de defensa invocando cuanto
argumento o prueba estimare conveniente para su derecho, contando -a su vez- con
asesoría letrada durante todo el procedimiento. Sin embargo, nada de ello hizo,
limitándose a plantear cuestiones formales de procedimiento sin siquiera negar la
comisión de la falta ni cuestionar la procedencia de la sanción adoptada. Tampoco
indicó en la demanda las defensas que hubiere podido oponer ni los medios de
prueba de los que se ha visto privado.
Por último, ofrece prueba y hace reserva del caso federal.
III. De las actuaciones administrativas agregadas sin acumular a la
causa -expedientes 4061-18.401/89 y agregados, 4061-18.401/89, alcance 9 y
4061-69.169/96- surgen los siguientes elementos útiles para la decisión del presente:
219
1. La Municipalidad de La Plata inició sumario disciplinario a
varios agentes a raíz de un informe elaborado por el Director de Salud e Higiene de
dicha comuna, con fecha 14-VI-1990, en el que se hizo mérito de diversos
antecedentes reunidos en las actuaciones y se consignó que podían verificarse dos
situaciones: a. abandono de la guardia por parte de los profesionales para asistir a
pacientes particulares y b. "(...) presentación de bonos de atención médica de
pacientes asistidos durante la guardia, presentados en forma particular" (fs. 240 del
expediente 4061-18.401/89).
2. Ordenada la sustanciación del sumario por el Intendente
municipal el día 27-VI-1990 (fs. 240 vta. expte. adm. cit.), la Instructora designada al
efecto decretó la apertura a prueba de cargo y ordenó diversas medidas probatorias
(fs. 244), las que, en lo que a la aquí actora interesa, se produjeron conforme surge de
las constancias obrantes a fs. 248, 251, 252, 253 vta., 254, 276, 277 y 335/337.
3. Posteriormente se citó a la doctora C. para que preste
declaración indagatoria (fs. 339 y 351 del expediente 4061-18.401/89), quien hizo uso,
en oportunidad de comparecer frente a la Instrucción, del derecho de negarse a
declarar (fs. 359).
4. En virtud de lo actuado, el día 28-XII-1990 la Instrucción dictó
auto de imputación en contra de la accionante, por considerar que transgredió la
obligación impuesta por los arts. 88 incs. a), b) y d) y 89, inc. m) de la Ordenanza
municipal 5812, encuadrando su conducta en las previsiones de los arts. 109 incs. 4, 5
y 6 y 110 inc. 3 de dicha norma (fs. 376/390 del expediente 4061-18.401/89).
5. Posteriormente, la actora fue notificada del contenido de dicha
imputación, a la vez que se le concedió la vista que establece el art. 139 de la
Ordenanza 5812 para que presente su descargo y ofrezca las medidas de prueba que
estime pertinentes (fs. 398, expte. adm. cit.).
6. Así, la interesada formuló su descargo y ofreció prueba
documental, testimonial y pericial contable (fs. 1/6, expte. adm. 4061-18-401/89,
alcance 9). En dicha presentación la actora, además de efectuar su descargo respecto
de los hechos imputados, planteó la nulidad de lo actuado por la Instrucción en razón
de entender que existían vicios en el procedimiento sumarial.
7. En relación a esta última cuestión, la Dirección de Asuntos
Legales del municipio dispuso su rechazo y, en consecuencia, la devolución de los
actuados a la Instructora sumariante para que continúen según su estado (fs. 427/428
220
del expediente 4061-18.401/89). Recurrida jerárquicamente tal decisión (fs. 12/14 del
expediente 4061- 18.401/89, alcance 9), fue confirmada por decreto del señor
Intendente municipal 1386/1991 (fs. 15/16), acto que fue notificado a la recurrente (fs.
17).
8. Evacuado el descargo, la Instrucción resolvió hacer lugar a la
prueba ofrecida por la actora y ordenó su producción (fs. 430, expte. adm.
4061-18.401/89, ver también fs. 19, 20, 22/23, 26/27, 33/34 y 36/46 del expte. adm.
4061-18.401/89, alcance 9). Posteriormente, se le dio por perdido el derecho a producir
la prueba testimonial cuya producción no instó en tiempo útil -art. 142 de la
Ordenanza 5812- y se le dio traslado por el término de cinco días hábiles para que
alegue sobre el mérito de la prueba (fs. 35 del mencionado alcance 9). Derecho que,
frente a su falta de ejercicio, se le dio por decaído (v. informe de fs. 47, primer
párrafo).
9. Seguidamente, tomó intervención el Director de Asuntos
Jurídicos del municipio (fs. 47/48 del expediente 4061-18.401/89, alcance 9), quien,
luego de efectuar una reseña de los elementos de juicio reunidos en el sumario y
analizar los extremos fácticos del caso, entendió que correspondía aplicar a la
doctora M. C. C. "(...) por: incumplimiento de las obligaciones determinadas en el art.
88 inc. a de la Ordenanza 5812 al no haber actuado con diligencia omitiendo
consignar los datos de los pacientes atendidos en el Centro de Salud en las
registraciones pertinentes y haber hecho abandono de tareas; por incumplimiento de
lo estatuido en el artículo 88 inc. b y d del mismo y 89, inc. m al haber aceptado bonos
de IOMA y haberlos presentado posteriormente a los efectos de la obtención personal
y particular de los montos correspondientes a honorarios médicos por prestaciones
efectuadas durante el cumplimiento de servicios para la comunidad dentro del marco
de la relación de empleo público con esta comuna: SANCIÓN DE CESANTÍA CON
CAUSA (art. 109 incs. 4 y 5 de la Ordenanza 5812)".
10. Con fecha 3-V-1996, el señor Intendente municipal dictó el
decreto 387 por el que se declaró la cesantía con causa de diversos agentes de la
Dirección de Salud, dependiente de la Subsecretaría de Programas de Salud de la
SECRETARÍA DE SALUD Y MEDICINA SOCIAL entre los cuales se encontraba la aquí
actora. Y ello, según reza el mencionado decreto, "(...) de acuerdo a lo dispuesto por
el Artículo 62º Apartado II-EXPULSIVAS-Inciso d) por incumplimiento de las
obligaciones determinadas en el Artículo 59º Inciso a) y transgresión a las
221
Prohibiciones, Artículo 60º Incisos a) y b) correlacionado con el Artículo 64º Apartado
5), todos del Estatuto para el Personal de las Municipalidades de la Provincia de
Buenos Aires -Ley 11.757-, por los motivos expuestos en los considerandos" -art. 1-
(fs. 447/447 expte. adm. 4061-18.401/89).
11. Notificada del referido decreto (v. fs. 448 vta., expte. adm. cit.),
la doctora C. dedujo recurso de revocatoria (fs. 1/3 del expediente 4061-69.169/96).
12. A fs. 9/10 del expediente administrativo 4061-69.169/96 obra
dictamen de la Dirección de Asuntos Jurídicos del municipio de La Plata, en el que se
aconsejó rechazar el planteo impugnatorio esgrimido por la interesada.
13. Con fecha 8-VIII-1997 el señor Intendente municipal dictó el
decreto 1247 (fs. 13/15 del expediente 4061-69.169/96), mediante el cual se desestimó
el mentado recurso y, a su vez, se rectificaron los errores materiales incurridos en los
considerandos tercero y quinto y el art. 1 del citado decreto 386/1996.
Para así decidir, destacó, entre otros aspectos, que los argumentos
invocados por el quejoso carecían de sustento y no ajustaban a la documentación
agregada a las actuaciones sumariales en las cuales tuvo plena intervención. En ese
orden, señaló que luego de notificarse del auto de imputación, la encartada presentó
su descargo y ofreció pruebas, interpuso recurso de reconsideración y jerárquico en
subsidio, fue notificada por cédula del rechazo de dicho recurso, presentó nuevo
patrocinio letrado y produjo pruebas y fue notificada del plazo para alegar sobre su
mérito. Análogas consideraciones formuló para desechar el argumento sobre la
ignorancia de las causas de imputación.
Desestimó, por otro lado, la defensa de prescripción articulada por
la sumariada, en tanto consideró que esta no se había operado.
Finalmente, y sin perjuicio de lo expuesto, también se advirtió
sobre la existencia de un error material en el decreto impugnado que debía
subsanarse en oportunidad de resolverse el recurso. Ello así, en atención a la
mención que se hacía en el considerando tercero del acto de cesantía de los arts. 88
inc. m) y 109 incs. 1), 4), 5) y 6) de la Ordenanza 5812, por un lado, y a la cita de las
normas de la ley 11.757 realizada en el considerando quinto. Por ello, se procedió a
rectificar dichas parcelas así como el art. 1 del mencionado decreto 387/1996.
IV. Tal como han quedado expuestas las posiciones de las partes y
los antecedentes del caso, el asunto materia de decisión se circunscribe a determinar
la legitimidad del acto de cesantía en punto a los vicios endilgados por la demandante
222
y a las garantías constitucionales que denuncia conculcadas.
i. En tal sentido, corresponde destacar, en forma preliminar, que
del análisis de lo actuado en sede administrativa se desprende que el procedimiento
sumarial que precedió el dictado del acto expulsivo se desplegó en forma regular, y
con amplia participación de la aquí accionante en orden al ejercicio de su derecho de
defensa.
En efecto, conforme fuera puntualizado en el acápite III del
presente, advierto que la actora fue citada a prestar declaración indagatoria (fs. 339 y
351 expte. 4061-18.401/89), haciendo uso, al momento de su comparecencia, del
derecho de negarse a declarar (fs. 359). Posteriormente, fue notificada del auto en el
que se le imputó transgresión a las obligaciones impuestas por los arts. 88 incs. a), b)
y d) y 89 inc. m) de la Ordenanza municipal 5812, encuadrando su conducta en las
previsiones de los arts. 109 incs. 4, 5 y 6 y 110 inc. 3 de dicha norma (fs. 389 y vta.,
expte. adm. cit). Asimismo, se le concedió vista de lo actuado a fin de que presente su
descargo y ofrezca las pruebas que considere pertinente. Lo que así hizo mediante la
presentación glosada a fs. 1/6 del expte. adm. 4061-18.401/89, alc. 9, en la cual,
además de formular objeciones formales al procedimiento -que merecieron puntual
tratamiento y decisión por parte de la autoridad pública- efectuó su descargo respecto
de los hechos reprochados, controvirtiendo la configuración de las faltas atribuidas, y
ofreció prueba documental, testimonial y parcial contable. Prueba cuya producción
fue ordenada por la Instrucción (fs. 430, expte. adm. 4061-18.401/89, ver también fs.
19, 20, 22/23, 26/27, 33/34 y 36/46 del expte. adm. 4061-18.401/89, alcance 9). Luego, se
le dio traslado por el término de cinco días hábiles para la presentación del alegato
correspondiente (fs. 35 cit.), derecho que, frente a su falta de ejercicio, se le dio por
decaído (v. informe de fs. 47, primer párrafo). Seguidamente intervino el Director de
Asuntos Jurídicos del municipio quien, por considerar infringidos los arts. 88 incs. a)
b) y d) y 89 inc. m) de la Ordenanza 5812, concluyó que debía aplicarse la sanción de
cesantía con causa prevista en el art. 109 incs. 4) y 5) de esa norma (fs. 47/48, expte.
cit). Con posterioridad, el día 3-V-1996, el señor Intendente municipal dictó el decreto
387/1996 por el que declaró cesante con causa a la doctora C. , entre otros agentes
municipales. Notificada del referido decreto (v. fs. 448 vta., expte. adm. cit.), la
interesada dedujo recurso de revocatoria (fs. 1/3 del expediente 4061-69.169/96). El
cual, previo dictamen de la Dirección de Asuntos Jurídicos del municipio (fs. 9/10,
expte. adm. 4061-69.169/96), fue desestimado por decreto 1247/1997.
223
De lo enunciado se desprende, pues, que la hoy accionante ha
tenido oportunidad de intervenir plenamente en el procedimiento sumarial a fin de
controvertir la configuración de los hechos imputados y de los cargos formulados a
partir de ello, así como la validez de la prueba en que se fundó tal imputación y la
posterior sanción expulsiva. Sin que, sobre aquel aspecto, haya sido acreditado
cercenamiento al ejercicio de su actividad defensiva.
ii. Por otra parte, la actora considera que el decreto de separación
de la Administración municipal se encuentra viciado en su motivación y en su objeto,
pues se le imputan dos ordenamiento distintos (Ordenanza 5812 y ley 11.757),
circunstancia que -según refiere- de un lado, impacta negativamente en su derecho de
defensa al no permitirle conocer adecuadamente el régimen al que debía ajustar su
conducta y, del otro, importa la aplicación retroactiva de una norma punitiva.
a. En tal sentido, es menester recordar que la exigencia de
motivación constituye una elemental condición para la real vigencia del principio de
legalidad en la actuación de los órganos estatales (cfr. Fallos 324:1860), y de su
cumplimiento depende que el administrado pueda conocer de una manera efectiva y
expresa los antecedentes y razones que justifiquen el dictado del acto (doct. B.
56.364, "Guardiola", sent. del 10-V-2000; B. 59.134, "Sacomani", sent. del 8-VI-2005).
Así, la fundamentación de la decisión administrativa tiende a
consolidar la vigencia del principio republicano que impone a la Administración dar
cuenta de sus actos, al tiempo que evita que se afecten los derechos de impugnación
de los particulares alcanzados por la resolución y se impida la revisión judicial de la
legitimidad y razonabilidad de aquéllos (doct. causas B. 49.238, "Salanueva", sent.
13-XI-1984; B. 48.482, "Salinas", sent. 30-VI-1987, "Acuerdos y Sentencias",
1987-II-604; B. 50.192, "D'Gregorio Hnos.", sent. 7-VI-1988, "Acuerdos y Sentencias",
1988-II-392; B. 50.664, "González Menéndez", sent. 27-IX- 1988, "Acuerdos y
Sentencias", 1988-III-601; B. 48.689, "Mendoza", sent. 31-VII-1990, "Acuerdos y
Sentencias", 1990-II-789; B. 50.218, "Pereyra", sent. 28-II-1995, "Acuerdos y
Sentencias", 1995-I-172; B. 53.483, "Gómez", sent. 6-VIII-1996; B. 54.506, "Romero",
sent. 13-V-1997; B. 51.646, "Viera", sent. 2-XII-1997; B. 56.727, "Blasetti", sent. del 3-
XI-1998; B. 58.345, "Lara", sent. del 9-V-2001; B. 57.995, "S., M.H.", sent. del
30-VIII-2006, entre muchas otras).
Sentado lo anterior, en cuyo contexto corresponde ponderar las
circunstancias de la causa, juzgo que el cuestionamiento de la actora en torno al
224
déficit en la explicitación de las normas que dieron sustento a la medida expulsiva, y a
raíz del cual se vio sumida en un virtual estado de indefensión, no es de recibo en la
especie.
Adviértase, en punto a ello, que el encuadre normativo de la
conducta endilgada a la accionante y de su sanción (conf. art. 1, decreto 367/1996,
texto según decreto 1247/1997, art. 3) ya se encontraba presente en el auto de
imputación de fs. 376/390 del expediente administrativo 4061-18.401/89. Allí, los
hechos escrutados en el procedimiento disciplinario fueron encauzados en el art. 88
incs. a), b) y d) y en su similar 89 inc. m) de la Ordenanza municipal 5812, con las
consecuencia previstas en los arts. 109 incs. 4, 5 y 6 y 110 inc. 3 de la Ordenanza
citada.
Esa actuación fue debidamente notificada a la interesada, quien -de
ese modo- pudo ejercitar su defensa sobre la base de tal sustrato normativo (v.
descargo de fs. 1/3, expte. adm. 4061-18.401/89, alc. 9, en especial ptos. 2.3. y 2.4.).
Con un criterio análogo, la Dirección de Asuntos Jurídicos del
municipio, en forma previa a la emisión del acto final, encuadró la conducta de la
sumariada en los arts. 88 incs. a), b) y d) y 89 inc. m) de la Ordenanza 5812 y
concluyó, en virtud de ello, que correspondía aplicar la sanción prevista en el art. 109
incs. 4 y 5 de la misma norma.
Posteriormente, y no obstante la mención de algunos preceptos de
la aludida Ordenanza 5812 en el considerando tercero, así como la referencia al
parecer legal precedentemente mencionado en el considerando quinto, el decreto
387/1996 enmarcó la medida adoptada en las previsiones de la ley 11.757.
Deficiencia que, frente a la impugnación deducida por la
interesada, fue enmendada por el ya citado decreto 1247/1997.
En ese orden, y sin perjuicio de tener presente que la subsunción
de la conducta imputada en alguna o algunas de las normas relativas a las faltas
disciplinarias es un requisito esencial del acto sancionatorio, en la medida que
posibilita el ejercicio del derecho de defensa en sede administrativa del agente
público (cfr. B. 57.995, cit.), en el sub lite, la falencia en que incurriera la autoridad
estatal -luego subsanada- no invalida la sanción aplicada. Ello así, toda vez que la
inculpada -conforme surge del trámite administrativo- tuvo clara conciencia de cuál
era el cargo que se le reprochaba y pudo, en consecuencia, ejercer oportunamente el
mentado derecho de defensa (doct. causa B. 52.918, "Diorio de Erriest", sent. del
225
1-VI-1993).
De modo que no se ha impedido a la sumariada el conocimiento -y,
consecuentemente, la posibilidad de alzarse contra tal imputación- de las reglas
disciplinarias que la autoridad comunal consideró infringidas y en las cuales justificó
la sanción aplicada.
En rigor, los hechos escrutados, su encuadre normativo y el
resultado que de ello podía derivarse respecto de la agente municipal no resultaron
ignoradas para esta última por la mención que el primigenio decreto de cesantía hizo
de las normas de la ley 11.157. Toda vez que, a la par que dicha circunstancia fue
posteriormente modificada por la propia Administración mediante el decreto
1247/1997, resulta equivocado, y ciertamente un análisis sesgado de la decisión
adoptada, considerar al decreto 387/1996 como una manifestación de voluntad estatal
desvinculadas del sumario administrativo en el que se inserta, en especial, de los
actos preparatorios a la resolución final (cfr. B. 59.960, "Gatti", sent. del 23-IV-2003).
Trámite en el que, de acuerdo a lo ya expresado, la interesada tuvo amplia posibilidad
de participar.
Por otra parte, dada la conclusión a la que se arriba y la solución
que se postula para el tópico precedentemente analizado, debe añadirse que tampoco
se vislumbra un vicio en el contenido resolutorio de la mentada decisión que acarree
su ilegitimidad (art. 103, dec. ley 6747/1970).
b. En cuanto al restante cuestionamiento formulado por la
accionante, en el sentido de la Municipalidad demandada aplicó retroactivamente la
ley 11.757, corresponde, de modo coincidente a lo ya expuesto, disponer su rechazo.
Pues tal extremo, en mi opinión, no se verifica en el sub lite.
La Ordenanza 5812, en su art. 88 establece que: "Sin perjuicio de lo
que particularmente impongan las leyes, Ordenanzas, decretos, resoluciones y
disposiciones, los agentes deben cumplir estricta e ineludiblemente las siguientes
obligaciones: a) Prestar los servicios en forma regular y continua, dentro del horario
general, especial o extraordinario que de acuerdo con la naturaleza y necesidades se
determine, con toda su capacidad, dedicación, contracción al trabajo y diligencia,
conducentes a su mejor desempeño y a la eficiencia de la Administración municipal.
b) Observar en el servicio y fuera de el, una conducta decorosa y digna de la
consideración y la confianza que su estado oficial exige. (...) d) Obedecer las órdenes
del superior jerárquico observando las siguientes reglas: 1. Que la orden emane de un
226
superior jerárquico con jurisdicción y competencia. 2. Que se refiera al servicio y por
actos del mismo. 3. Que no sea manifiestamente ilícita. 4. Cuestionada la orden dada
por un superior jerárquico, la insistencia de la misma deberá consignarse por escrito
(...)". Luego, el art. 89 inc. m) dispone que: "Queda prohibido a los agentes
municipales (...) m) Arrogarse atribuciones que no le corresponden". A su vez, el art.
109, en su parte pertinente, preceptúa que: "Podrá sancionarse hasta con cesantía:
(...) 4) Incumplimiento de obligaciones determinadas en el artículo 88º; salvo cuando
origine las sanciones establecidas en el artículo anterior. 5) Quebrantamiento de las
prohibiciones dispuestas en el artículo 89. 6) Incumplimiento intencional de las
órdenes legalmente impartidas". Finalmente, su similar 110, establece que: "Son
causas de exoneración: (...) 3. Falta grave que perjudique materialmente a la
Administración municipal o que afecte el prestigio de la misma".
Por su parte, el art. 59 de la ley 11.757, en lo que al tópico interesa,
reza: "Sin perjuicio de lo que particularmente impongan las leyes, Ordenanzas,
decretos, resoluciones y disposiciones, los agentes deben cumplir estricta e
ineludiblemente las siguientes obligaciones: a) Prestar servicios en forma regular y
continua, dentro del horario general, especial o extraordinario que, de acuerdo con la
naturaleza y necesidad de ellos se determine, con toda su capacidad, dedicación,
contracción al trabajo y diligencia, conducentes a su mejor desempeño y a la
eficiencia de la Administración municipal. b) Obedecer las órdenes del superior
jerárquico, siempre que sean propias del servicio, y no manifiestamente ilícitas.
Cuestionada una orden, la insistencia en ello deberá formularse por escrito.". A
continuación, el art. 60, también citado en el dec. 387/1996, dispone que: "Está
prohibido a los agentes: (...) b) Arrogarse atribuciones que no le correspondan". Por
fin, el art. 64 de la citada norma legal estatuye que: "Podrán sancionarse hasta con
cesantía: (...) 4. Incumplimiento de las obligaciones determinadas en el artículo 59,
salvo cuando origine las sanciones establecidas en el artículo anterior. 5.
Quebrantamiento de las prohibiciones dispuestas en el art. 59".
Del cotejo de los textos precedentemente transcriptos no se
advierte la presencia del vicio que denuncia la actora al obrar municipal con el objeto
de posibilitar su descalificación en esta instancia. Pues, según puede apreciarse, el
encuadre jurídico de las obligaciones cuya transgresión se imputó a la accionante y
de la sanción disciplinaria resultante que porta el primigenio decreto 387/1996 -ello
con excepción de la mención del art. 60 inc. a) de la ley 11.757 cuya cita, sin embargo,
227
no mereció un cuestionamiento puntual por parte de la demandada ni se indicó,
siquiera someramente, el mérito de tal circunstancia para modificar la medida
adoptada- presenta una íntima conexión con el consignado en los actos previos a la
referida decisión expulsiva y en el posterior decreto 1247/1997. De allí, la inexistencia
de menoscabo o cercenamiento al derecho de defensa de la sumariada, quien tuvo la
posibilidad, y así lo hizo, aunque infructuosamente, de controvertir en sede
administrativa, entre otros aspectos, aquella calificación jurídica de su conducta.
Así, las obligaciones que le incumbían en virtud de la Ordenanza
5812, resultan prácticamente reproducidas en la normativa de la ley 11.757, por lo que
mal podría argüirse ausencia de certidumbre sobre las infracciones endilgadas
pasibles de sanción.
De modo que las conductas imputadas a la sumariada -aspecto
sobre el cual, resulta oportuno puntualizarlo, la actora nada objeta o controvierte en
su escrito de inicio, ni tampoco lo hace en el pedido de revocatoria deducido contra el
decreto 387/1996- resultan igualmente subsumibles en los arts. 88 incs. b) y d) y 89
inc. m) de la Ordenanza 5812 como en sus similares 59 incs. a) y b) y 60 inc. b) de la
ley 11.757. Lo propio ocurre con la sanción tipificada para aquellas en los arts. 109
incs. 4 y 5 y 64 incs. 4 y 5 de las citadas normas municipal y legal, respectivamente.
En consecuencia, frente a la coincidencia en el contenido de las
obligaciones cuyo incumplimiento se le reprochó a la sumariada y a la comprobación
de que la sanción impuesta era la correspondiente a tales conductas en ambos
ordenamientos normativos, pierde sustento la afirmación de la impugnante relativa a
que su cesantía se fundó en la aplicación retroactiva de la norma disciplinaria (conf.
causa B. 51.345, "Issel de Falco", sent. 2-VI-1992). Por lo que el mentado embate al
accionar estatal no es de recibo.
V. Por las razones expuestas, juzgo que la demanda no puede
prosperar.
Voto, pues, por la negativa.
Costas por su orden (arts. 17 de la ley 2961 y 78 inc. 3 de la ley
12.008, texto según ley 13.101).
Los señores jueces doctores Kogan, Genoud e Hitters, por los
fundamentos del señor Juez doctor Pettigiani, también votaron la segunda cuestión
por la negativa.
Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente
228
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en el acuerdo que antecede, se
rechaza la demanda interpuesta.
Costas por su orden (arts. 17 de la ley 2961 y 78 inc. 3º in fine, ley
12.008 conf. mod. ley 13.101).
Por su actuación en autos regúlanse los honorarios del doctor
José Luis Cimini en la suma de pesos … (arts. 10, 14 in fine, 15, 16, 26 segundo
párrafo, 28 inc. a), 44 inc. b) segundo párrafo y 54 del dec. ley 8904/1977) cantidad a la
que se deberá adicionar el 10% (arts. 12 inc. a) y 16, ley 6716 t.o. 4771/95 y sus
modificatorias).
Regístrese y notifíquese
229
POTESTAD TRIBUTARIA. FEDERALISMO. SOLVE ET
REPETE
“El caso se inicia a raíz de la acción iniciada
por una empresa con el objetivo de quedar
excluida de la aplicación del “derecho de
extracción”. En sede administrativa sus
pretensiones fueron rechazadas por no haber
efectuado el pago previo del tributo. El Superior
Tribunal local al analizar la viabilidad de la
acción repasará la doctrina nacional y
provincial acerca del solve et repete para luego
adentrarse en la cuestión de fondo vinculada al
alcance de las facultades tributarias
municipales de cara a la legislación nacional
promotora de tal actividad.”
ACUERDO
En la ciudad de La Plata, a 23 de abril de 2008, habiéndose
establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá
observarse el siguiente orden de votación: doctores de Lázzari, Hitters, Soria, Negri,
Pettigiani, Genoud, se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en
acuerdo ordinario para dictar sentencia definitiva en la causa B. 56.707, "Carba S.A.
contra Municipalidad de Tandil. Demanda contencioso administrativa".
ANTECEDENTES
1. Carba S.A.C.I.I.A. promueve demanda contencioso
administrativa contra la Municipalidad de Tandil impugnando el aumento del
gravamen "derecho de extracción" que afecta su explotación comercial.
Cuestiona el decreto 5423 que rechaza el reclamo y su similar 5591
que hizo lo propio con el recurso de revocatoria.
Pide que se dejen sin efecto los actos atacados y se declare
inaplicable el aumento con declaración de estabilidad fiscal para su situación
tributaria.
230
2. La Municipalidad de Tandil plantea la incompetencia del Tribunal
por la falta del pago previo de la tasa municipal controvertida en los términos del art.
30 de la ley 2961 y subsidiariamente solicita el rechazo de la demanda.
3. Agregadas las actuaciones administrativas remitidas, los
alegatos de las partes y encontrándose los autos en condiciones de ser resueltos,
corresponde plantear y votar las siguientes
CUESTIONES
1ª ¿Es fundada la oposición a la procedencia formal de la
demanda?
Caso negativo:
2ª ¿Es fundada la demanda?
VOTACION
A la primera cuestión planteada, el señor Juez doctor de Lázzari
dijo:
1. La oposición formal a la demanda sostenida por la Municipalidad
de Tandil se basa en la falta de pago previo del tributo controvertido en los términos
del art. 30 de la ley 2961.
Aduce la demandada que no resulta aplicable el art. 46 de la
Ordenanza Fiscal de Tandil ya que la suspensión de la obligación de pago que
consagra tiene como límite temporal la resolución del recurso administrativo y no se
extiende a etapas impugnativas posteriores a tal acto; agrega -además- que ninguna
norma municipal puede tener eficacia en contradicción a los principios del Código
Contencioso Administrativo del que emerge la pertinencia del principio del solve et
repete que, incluso, ha mantenido su vitalidad en el art. 19 de la ley 12.008 que
reglamenta el nuevo digesto sobre la materia.
2. La actora, al promover la demanda y al ampliarla y aclarar los
alcances de la misma, postula la iniquidad del acuñado principio al entender que
importaba un prerrequisito que desalentaba la legítima defensa de los derechos y, desde
la reforma del texto constitucional de 1994, y la jerarquía normativa del Pacto de San José
de Costa Rica, decididamente representa una flagrante violación a la justicia distributiva
defendida en aras del bien común.
3. El pago previo o solve et repete, como presupuesto procesal de
231
la acción, sólo constituye una regla que a lo largo del tiempo ha admitido numerosas
excepciones por parte de la doctrina de la Corte nacional.
Su propio origen jurisprudencial asigna a la interpretación
constitucional un ámbito de suma trascendencia para situar al principio en su recta
inteligencia.
El Máximo Tribunal, señala Spisso ("Derecho Constitucional
Tributario", 2ª edición, actualizada y ampliada, Depalma, 2000, p. 535 y sgtes.) ha
hipotizado las siguientes excepciones:
a) Admitir la procedencia del recurso extraordinario en juicio de
apremio, cuando se causa al demandado un agravio de imposible o tardía reparación.
b) En casos anómalos claramente excedentes del ejercicio normal
de las facultades impositivas, en supuestos de gravedad institucional frustratorios de
derechos de naturaleza federal.
c) Cuando se manda llevar adelante una ejecución sobre la base de
una deuda inexistente.
d) En casos en que se encuentra afectada la inviolabilidad de la
defensa en juicio.
e) En materia de incidente de liquidación del impuesto a la
herencia.
f) Al declararse la admisibilidad de la acción declarativa en materia
fiscal.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha decidido en
reiterados pronunciamientos que si bien se ha admitido que la exigencia de depósitos
previstos como requisito de viabilidad de los recursos de apelación no es contraria a
los derechos de igualdad y de defensa en juicio (Fallos 155:96; 261:101; 278:188;
280:314; 287:101; 307:1753), también lo es que se ha aceptado la posibilidad de
atenuar el rigorismo del principio solve et repete en eventuales supuestos de
excepción que involucren situaciones patrimoniales concretas de los obligados, a fin
de evitar que el pago previo se traduzca en un real menoscabo de garantías que
cuenten con la protección constitucional (Fallos 285:302).
Esa doctrina ha sido reseñada en la causa "Expreso Sudoeste S.A.
c. Provincia de Buenos Aires", resuelta el 27 de diciembre de 1996, por la que se
revoca una decisión de esta Corte, considerando que la mentada jurisprudencia
resultaba aplicable tanto a personas físicas como de existencia ideal (ver "La Ley",
232
1997-C-38).
4. Conforme lo ha resuelto en fecha reciente este Tribunal, el nuevo
Código Procesal Contencioso Administrativo -ley 12.008, texto según ley 13.101-
deviene aplicable a las causas iniciadas antes del 15 de diciembre de 2003 en tanto
sus normas resulten compatibles con la jurisdicción atribuida a esta Suprema Corte
por el art. 215, segunda parte, de la Constitución de la Provincia, con las excepciones
previstas en el referido cuerpo legal (art. 78 incs. 2º y 3º, ley 12.008 -texto según ley
13.101-; doct. causa B. 64.996, "Delbés", res. del 4-II-2004).
5. Con ese piso de marcha, si bien de la pericia de fs. 201/202 se
desprende la incidencia porcentual que tendrá la tasa impugnada en el desarrollo de
la actividad de la accionada -elemento a considerar para la procedencia sustancial de
la demanda- no debe dejar de prestarse atención, a los efectos de resolver la cuestión
formal traída a votación en esta primera cuestión, que el perito contador expresa que
"en dinero la tasa reclamada, es de similar orden de magnitud de los principales
rubros del costo" -el resaltado me pertenece-.
Entiendo que esa referencia del experto a la tasa reclamada alude
al monto exigido por el municipio accionado previo a iniciar las presentes
actuaciones a consecuencia del principio de solve et repete. En ese sentido,
acreditada la desproporcionada magnitud respecto de la concreta capacidad
económica del accionante que torna ilusorio su derecho en razón del importante
desapoderamiento de bienes que significaría su cumplimiento (cfr. Fallos 247:181;
250:208; 307:1753 y 312:2490), no resulta exigible el pago previo (art. 19 ap. 3º, ley
12.008, texto según ley 13.101), pues verosímilmente obstaculiza el acceso a la
justicia (art. 15 de la Constitución provincial).
Concluyendo, entonces, cabe responder negativamente a la
primera cuestión, al entender que la oposición a la procedencia formal de la demanda
por el incumplimiento del requisito del pago previo en el caso, es infundada al
encontrarse la actora en las condiciones de excepción que posibilitan soslayar tal
recaudo en aras del acabado ejercicio del derecho a la defensa en juicio.
Voto por la negativa.
El señor Juez doctor Hitters, por los mismos fundamentos
expuestos por el señor Juez doctor de Lázzari, dio su voto a la primera cuestión por la
negativa.
A la primera cuestión planteada, el señor Juez doctor Soria dijo:
233
1. Adhiero a la solución propiciada por el doctor de Lázzari, a
excepción de lo manifestado en el punto 5 de su voto, sin perjuicio de formular las
siguientes consideraciones adicionales.
a. La aquí actora, persona de existencia ideal ha blandido en
defensa de su posición contraria a la aplicación del solve et repete (art. 30 del
C.P.C.A. y 19.1 de la ley 12.008, texto según ley 13.101) la Convención Americana
sobre Derechos Humanos -Pacto de San José de Costa Rica- de rango constitucional
por su inclusión en el art. 75 inc. 22 de la Constitución nacional.
b. Asimismo, a fs. 125/126 ha solicitado la inexigibilidad de la
señalada carga en su caso particular, sosteniendo que el monto del gravamen que la
demandada persigue en cobro, por su magnitud, constituye "un verdadero obstáculo
al derecho de defensa en juicio, tornando ilusoria la debida protección y garantía
constitucional de [sus] derechos e intereses durante el proceso e incluso después del
mismo, ya que puede haber pérdidas y lesiones irrecuperables". En apoyo de sus
dichos, la actora ha ofrecido prueba pericial; producida la cual (fs. 201/202) resulta
que la exigibilidad del pago previo de la tasa en cuestión afectaría significativamente
la actividad económica de la empresa.
c. En cuanto al primer argumento traído por la actora, el alcance
que cabe otorgar a lo dispuesto por el art. 8 inc. 1º de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos es equivalente, en relación con el principio "solve et repete" a
cuya aplicación se opone una persona de existencia ideal, a las excepciones que
contemplan situaciones concretas de los particulares a fin de evitar que ese previo
pago se traduzca a causa de la falta comprobada e inculplable de los medios
pertinentes para enfrentar la erogación, en un real menoscabo a la garantía de la
defensa en juicio (Fallos 322:1284; causas B. 65.684, "Albezan S.R.L. y otros", res. del
24-VIII-2005 y B. 64.768, "Aguas Argentinas S.A.", res. del 27-XI-2006).
d. Y es, precisamente, en lo referido a la señalada garantía, donde
la Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene sentada una reiterada jurisprudencia
en casos en que se exigía un pago previo como condición para acceder a la justicia,
sosteniendo que deben evaluarse fundamentalmente situaciones patrimoniales
concretas de los interesados a fin de evitar que ese pago previo se traduzca, a causa
de la falta comprobada e inculpable de los medios pertinentes para enfrentar la
erogación, en un real menoscabo del derecho de defensa en juicio (ver Fallos 215:225,
247:181, 261:101, 312:2490, 319:3415, 322:210, 337, 1284, 323:3012, entre otros).
234
2. Siendo que en el sub lite, la accionante ha logrado prima facie
demostrar que el pago del tributo cuestionado le ocasionaría una afectación
patrimonial de importancia (ver fs. 201/202), formo convicción que el criterio rector
arriba individualizado tiene cabal aplicación al presente caso, debiéndose, en
consecuencia, morigerar el requerimiento procesal del solve et repete tal como lo
solicita la parte actora, sin perjuicio de lo que se resuelva sobre el fondo del asunto
(art. 19 inc. 3º "a" de la ley citada).
Voto por la negativa.
A la primera cuestión planteada, el señor Juez doctor Negri dijo:
Coincido con mis colegas preopinantes en cuanto deciden el
rechazo de la defensa formal opuesta por la comuna demandada.
Ello toda vez que, encontrándose en autos acreditada prima facie
una concreta y significativa afectación económica de la firma actora (conf. pericia de
fs. 201/202) corresponde, en virtud del principio constitucional de defensa en juicio
morigerar el requisito de pago previo (art. 19 inc. 3º "a", ley 12.008, texto según ley
13.101).
Por lo expuesto, y demás fundamentos concordantes con los votos
precedentes, doy el mío por la negativa.
A la primera cuestión planteada, el señor Juez doctor Pettigiani
dijo:
Adhiero a los fundamentos del voto de mi distinguido colega
doctor de Lázzari.
Ello, sin perjuicio de que dicho criterio podría importar una
variación parcial de la postura adoptada por este Tribunal, y que compartí en
oportunidad de debatir cuestiones análogas a las del caso bajo análisis. Más a la luz
de la doctrina elaborada sobre el punto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación
y en razón de las circunstancias de la causa, puestas de relieve por los ministros
preopinantes, considero que en el presente se verifican los extremos que autorizan la
morigeración del requisito en discusión.
En consecuencia, voto por la negativa.
A la primera cuestión planteada, el señor Juez doctor Genoud dijo:
I. En relación a la oposición al progreso formal de la demanda que
articula la accionada esta Suprema Corte de Justicia recordó en la causa B. 64.768,
"Aguas Argentinas S.A.", res. del 27-IX-2006, que -de manera general- era doctrina
235
reiterada de la Corte Suprema de la Nación que la exigencia del pago previo como
requisito de viabilidad de recursos judiciales no contrariaba -en sí- a los derechos de
igualdad y defensa en juicio (Fallos 155:96; 261:101; 278:188; 307:1753, entre otros).
Y, si bien también había dicho que era dable admitir la posibilidad de atenuar el
rigorismo del principio solve et repete en eventuales supuestos de excepción que
involucren situaciones patrimoniales concretas de los obligados, a fin de evitar que el
pago previo tradujera un real menoscabo de garantías que cuentan con protección
constitucional (Fallos 285:302 y 322:337), ello era a condición de que el interesado,
además de alegar la desproporción del monto intimado o la falta inculpable de los
medios necesarios para hacer frente al pago del tributo (cfr. Fallos 295:314; 319:3415
y "Agropecuaria Ayui S.A.", sentencia del 30-VI-1999, entre otras), aportarse
elementos precisos de juicio que constituyesen índices reveladores de su estado
patrimonial particular (Fallos 250:208; y votos de los doctores Fayt, Lorenzetti y
Argibay en la causa C.S.J.N., C.3669.XXXVIII. "Centro Diagnóstico de Virus S.R.L.
c/Administración Federal de Ingresos Públicos - DGI", sentencia del 16-IX-2004).
En la mentada oportunidad se añadió que esta Suprema Corte,
había sostenido que peticiones como la planteada requerían que se evaluase la
situación patrimonial concreta de los obligados, puesto que sólo de ese modo podía
apreciarse si ese pago previo traducía un real menoscabo de la defensa en juicio. No
bastaba, por consiguiente, atender únicamente a la desproporción entre el importe
exigido y el patrimonio sino mas bien, a la posibilidad de que se tornase ilusorio en
función del desapoderamiento de bienes que podría significar (cfr. causa B. 65.684,
"Albezan S.R.L. y otros", res. del 24-VIII-2005).
II. Asimismo, al intervenir en la causa B. 65.256, "Red Hotelera
Ibero Americana S.A.", res. del 7-IX-2005, señalé que la garantía constitucional de
acceso a la justicia (art. 15 de la Carta Magna provincial), natural derivación del
derecho de defensa en juicio (arts. 10 y 15 de igual ordenamiento normativo), se
concreta en diversos estadios del proceso, a saber: derecho a acceder al órgano
judicial, de deducir pretensiones, de ofrecer y producir prueba, de obtener un
pronunciamiento justo, y de recurrir a las instancias superiores (Ac. 78.208, "Gomez",
I. del 23-VIII-2000; Ac. 85.321, "Altuna", I. del 25-IX-2002), no resultando coherente con
los referidos principios cerrar el tratamiento del tema desde el propio inicio.
III. Considerando acertado el análisis de los hechos que efectúa el
señor Juez doctor de Lázzari -lo cual desemboca en la previsión del art. 19 inc. 3.a de
236
la ley 12.008 -texto según ley 13.101-, adhiero al mismo en cuanto resultan armónicos
con los expresados hasta aquí.
Consecuentemente voto por la negativa.
A la segunda cuestión planteada, el señor Juez doctor de Lázzari
dijo:
I. La firma Carba S.A.C.I.I.A. promueve demanda contencioso
administrativa contra la Municipalidad de Tandil impugnando el aumento del
gravamen correspondiente al "derecho de extracción" que afectó su explotación
comercial.
Asimismo cuestiona el decreto 5423 del 2-V-1995 que rechazó su
reclamo, como también su similar 5591 de fecha 14-VI-1995 que hizo lo propio con el
recurso de revocatoria.
Pide se dejen sin efecto los actos atacados y se declare inaplicable
el aumento con declaración de estabilidad fiscal para su situación tributaria.
Alega que la nulidad planteada en sede administrativa respecto de
la ordenanza 6543/94 debido a su ignorancia respecto del cumplimiento de los
recaudos legales para su sanción -realización de una Asamblea de Concejales y
Mayores Contribuyentes, ausencia de justificación del gasto que habilitaría el
aumento- no fue resuelta en sede de la Municipalidad, reiterando por tales razones su
impugnación en esta oportunidad.
Recuerda que la ordenanza 4133/87 contenía en su art. 8 el
impuesto a la piedra con relación a la tonelada extraída de las canteras que cuentan
con el servicio público de electricidad, tomando el consumo energético mensual para
convertirlo en razón de una (1) tonelada por cada dos (2) o tres (3) kilovatios
consumidos.
Señala que la nueva ordenanza 6543/94 produjo un aumento
substancial al elevar el tributo de $ 0,10 -en septiembre de 1994- a $ 0,30.
Apunta que la política nacional en favor de la inversión minera se
encuentra plasmada en las leyes 24.196 y 24.296, que introdujeron el instituto de la
estabilidad fiscal, específicamente en lo que atañe a su actividad.
Añade que la ley 24.228 consagró la política de desarrollo minero
ratificando el Acuerdo Federal Minero, el cual fue suscripto por la Provincia de
Buenos Aires.
Señala que a través de las leyes 11.481 -de adhesión al Acuerdo
237
citado- y 11.482 -de reordenamiento minero- la Provincia asumió todos los
compromisos y obligaciones establecidos por las normas nacionales,
complementándose con el "Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el
Crecimiento" que derogó los gravámenes municipales.
Afirma que su parte cuenta con certificado de estabilidad fiscal
reconocida con anterioridad a la ordenanza 6543/94, siendo que ésta última
infracciona la legislación nacional.
Destaca que la invitación a los municipios a adherirse al régimen
de la ley 24.196 obedeció a las distintas formas que se adoptan en las diversas
constituciones provinciales, en tanto que al ley 11.482 resulta ser una fórmula de
cortesía que repite su similar nacional.
Niega que tal determinación constituyera una potestad atribuida al
municipio, pues carece de autonomía.
Finalmente plantea la inconstitucionalidad del aumento del tributo.
II. Corrido el traslado de ley se presentó a juicio la Municipalidad
de Tandil, sosteniendo la legitimidad de los actos cuestionados, razón por la cual
solicitó el rechazo de la demanda.
Afirma que el Concejo Deliberante municipal posee suficiente
facultades para disponer el aumento de la tasa que debe abonar la empresa actora.
Añade que el aumento obedeció al objetivo de utilizar el gravamen
como un elemento disuasor de una explotación irracional de los panoramas serranos.
Señala que las modificaciones introducidas al art. 282 del Código
de Minería establecen que los mineros pueden explotar sus pertenencias libremente,
sin sujeción a otras reglas que las de su seguridad, policía y preservación del
ambiente.
Recuerda que el gravamen fue creado en 1987, por lo cual entiende
que el presente acuse de inconstitucionalidad resulta improcedente e inoportuno.
Destaca que no se trata de una exacción caprichosa sino una tasa
compensatoria del desmerecimiento del entorno de un Partido con interés turístico.
Agrega que la alícuota fijada no posee relación alguna con el
destino final de la piedra extraída sino que se vincula con la zona de ubicación de la
cantera.
Alega que el fundamento de la ordenanza cuestionada resulta ser
la extracción de recursos naturales que afectan el ambiente como así fomentar la
238
explotación racional y el equilibrio entre la no destrucción de los recursos naturales y
las actividades productivas.
Niega que el juicio contencioso administrativo sea el ámbito
adecuado para discutir la correlación entre las normas municipales y las leyes
nacionales, a lo cual añade que la estabilidad fiscal no abarca la extracción de piedra
partida según surge del art. 8 de la ley 24.196 modificado por el art. 4 de la ley 24.296.
Manifiesta que la Municipalidad de Tandil no adhirió al sistema
estructurado por la ley provincial 11.482.
Sostiene que en el trámite de sanción de la ordenanza 6543/94
intervinieron los mayores contribuyentes.
Refiere que el sistema adoptado para la determinación del
gravamen resulta equitativo y posee relación con la capacidad contributiva de cada
empresa, toda vez que cuanto más piedra se extrae más energía se utiliza.
III. De las actuaciones administrativas agregadas a la causa sin
acumular, surgen los siguientes elementos útiles para arribar a la solución del
conflicto.
1. El día 29-VIII-1994, el Concejo Deliberante de la Municipalidad de
Tandil, elaboró el orden del día correspondiente a la sesión en cuyo marco fue
modificada la ordenanza cuestionada en autos.
De tal modo el proyecto 262/94 bosquejó la modificación del art. 68
de la ordenanza 6127/93 (fs. 29, fotoc. expte adm. 03386/94) como también el texto
preparatorio de la ordenanza (fs. 41, fotoc. exp. adm. cit.).
2. La ordenanza 6543 estableció en su art. 1° modificar los
contenidos del art. 68 de su anterior 6127/93, estableciendo que "Por extracción de
arena, piedra, arcilla y otros minerales en bruto o trabajados se abonará por tonelada:
a) Canteras ubicadas en el área formada por la poligonal de la parte
exterior y a una distancia de mil metros de las rutas provinciales 30 y 74 y a tres mil
metros de la ruta nacional 226 incluyendo en la misma una franja de dos mil metros
de ancho medidos a partir de los límites del Parque Industrial: treinta centavos $ 0,30.
b) Canteras ubicadas fuera del área indicada en el inciso a)
diecisiete centavos $ 0,17" (fs. 45/46, fotoc. expte. adm. cit.).
3. La firma Carba S.A. solicitó la no promulgación de la ordenanza
citada, puesto que contradecía el espíritu y la letra de la legislación nacional.
Asimismo señaló que el Acuerdo Federal Minero, suscripto por la Provincia, y
239
ratificado por ley nacional 24.228 y por ley provincial 11.481, estableció que se
propiciaría la eliminación de aquellos gravámenes y tasas municipales que afecten
directamente la actividad minera, como también la ley de Inversiones Mineras 24.196,
y por ley 11.482 (fs. 48/49, fotoc. expte. adm. cit.).
4. La Dirección Municipal de Asuntos Legales opinó, respecto de
las modificaciones introducidas a la ordenanza cuestionada, que dicho gravamen se
encontraba expresamente contemplado en el art. 226 inc. 5 del dec. ley 6769/1958.
Asimismo indicó que el incremento obedecía a un resarcimiento por el
empobrecimiento del suelo ya que era lógico que éstos resultaban recursos naturales
no renovables.
Finalmente, concluyó que las disposiciones nacionales, a las
cuales adhirió la Provincia de Buenos Aires, preveían un sistema de adhesiones para
los municipios, detalle que no se presentaba en el caso y por ello no regía la
estabilidad fiscal alegada (fs. 51, fotoc. expte. adm. cit.).
5. Los cuerpos consultivos municipales, remitieron en consulta las
actuaciones a la Asesoría General de Gobierno (fs. 52, fotoc. expte. adm. cit.), la que
consideró que el mecanismo instaurado por la ley 24.296 fijó que las Provincias
deberían expresar su adhesión a través del dictado de una ley en la cual invitarían a
las Municipalidades a dictar disposiciones en igual sentido, detalle que se
comprobaba en el art. 2º de la ley 11.482. De tal modo concluyó que ante la
inexistencia de una ordenanzas de adhesión la comuna mantenía intactas sus
facultades para incrementar los valores fijados en sus reglas impositivas (fs. 52 bis,
fotoc. expte. adm. cit.).
6. La firma Carba S.A. se presentó el 15-XII-1994, solicitando se
dictase un acto administrativo estableciendo la inaplicabilidad a su situación del
aumento dispuesto, considerándolo inconstitucional, con fundamento en su
ilegalidad.
Señaló su derecho a la estabilidad fiscal, que impedía el
incremento dispuesto, otorgado en virtud de las leyes 24.196, 24.296, 24.224 y 24.228.
Respecto de la ordenanza 6543/94 señaló que la misma era
posterior al dictado del plexo normativo nacional y provincial, y por tanto violatoria de
dichas disposiciones.
Finalmente destacó la afectación de su derecho de propiedad, la
inutilidad de las previsiones del art. 226 inc. 5 de la L.O.M. por constituir un impuesto
240
directo, en tanto dejó planteada la nulidad ante su desconocimiento de la
convocatoria a la asamblea de mayores contribuyentes (fs. 54/60, fotoc. expte. adm.
cit.).
7. La Dirección de Asuntos Legales municipal emitió dictamen
considerando que el tópico relacionado con las potestades comunales para disponer
el incremento en el tributo, se encontraba acorde tanto a su intervención anterior
como respaldado por la consulta evacuada por la Asesoría General de Gobierno,
aconsejando desechar la inconstitucionalidad planteada.
Destacó que el objeto del gravamen estaba constituido en relación
a la riqueza del suelo -que era empobrecido por la explotación- y no la actividad
lucrativa que se desarrollaba.
Ponderó que toda la actuación encontraba cobertura en las
disposiciones del art. 226 inc. 5° del dec. Ley 6769/1958 (fs. 88/94, fotoc. expte. adm.
cit.).
Finalmente adjuntó a su dictamen las constancias de la realización
de la asamblea con el detalle de los mayores contribuyentes que intervinieron, como
también sus correspondientes debates (fs. 95/105, fotoc. expte. adm. cit.).
8. El Intendente de la Municipalidad de Tandil, el día 2-V-1995, dictó
el decreto 5423, en virtud de las consideraciones vertidas por los cuerpos asesores,
rechazando el recurso interpuesto por la firma actora (fs. 106/107, fotoc. expte. adm.
cit.).
9. La empresa Carba S.A. dedujo revocatoria sosteniendo la
ausencia de autonomía municipal como así detalles análogos a sus presentaciones
anteriores (fs. 110/111, fotoc. expte. adm. cit.).
La Dirección de Asuntos Legales consideró que los extremos
expuestos en el recurso incoado tenían la sola finalidad de concluir el trámite en
instancia de la Administración, pues no se introducía ningún argumento novedoso y
aconsejó su rechazo (fs. 113, fotoc. expte. adm. cit.).
10. El decreto 5551 del 14-VI-1995, dictado por el Intendente
municipal, en consideración al dictamen anteriormente citado, rechazó el recurso
interpuesto (fs. 114, fotoc. expte. adm. cit.).
IV.1. La controversia se vincula -en esencia- con las atribuciones
de la Municipalidad de Tandil en cuanto la modificación del art. 68 de la ordenanza
6543/94, mediante el cual resultó incrementado el tributo correspondiente a la
241
extracción de arena, piedra, arcilla y otros minerales en bruto o trabajados, y que se
reputa violatorio del marco dispuesto por las leyes nacionales 24.196, 24.296, 24.224 y
24.228, como así de la ley provincial 11.482.
Asimismo se cuestiona que el tributo grava la actividad de manera
directa, no encuadrando en la autorización definida en el art. 226 inc. 5° de la L.O.M.
2. La ley 24.196 del 28-IV-1993 (B.O.N., 24-V-1993) determinó el
Régimen de Inversiones para la actividad minera que regiría con los alcances y
limitaciones establecidas en dicho marco como así ajustada a su reglamentación (art.
1°), pudiendo acogerse las personas física o jurídicas domiciliadas en el territorio
nacional previa inscripción en un registro que se creaba (art. 2°), y cuyo marco de
aplicación sería en todas las provincias que adhirieran expresamente mediante el
dictado de una ley que debería invitar expresamente a las municipalidades de sus
respectivas jurisdicciones al dictado de normas análogas (art. 4°).
De las actividades mineras excluidas expresamente resultaban las
relacionadas con las arenas, canto rodado y piedra partida destinadas a la industria
de la construcción (art. 6 inc. d). Dicha previsión fue sustituida por la ley 24.296
(B.O.N., 13-I-1994), resultando en definitiva sólo las arenas y el canto rodado
destinados a la industria de la construcción (art. 1°).
Los emprendimientos mineros comprendidos en el régimen creado
por la ley 24.196 gozarían de estabilidad fiscal por el término de treinta años contados
a partir de su presentación (art. 8°), lo cual significaba que las empresas no podrían
ver afectada en más la carga tributaria total, determinada al momento de su
presentación, como consecuencia de aumentos en las contribuciones impositivas y
tasas, cualquiera fuera su denominación en los ámbitos nacional, provinciales y
municipales que adhieran y obren de acuerdo al art. 4° última parte o la creación de
otras nuevas que los alcanzasen como sujetos de derecho de los mismos. Su
instrumentación se realizaría mediante el certificado emitido por la autoridad de
aplicación (art. 10).
3. La ley 11.482 (B.O., 17-I-1994), adhirió al régimen nacional fijado
en las leyes 24.196 y 24.224, señalando que los municipios podrían hacer lo propio a
través de ordenanzas dictadas por cada jurisdicción (arts. 1°, 2° y 3°).
4. El dec. ley 6769/1958 prevé en su art. 226 inc. 5° que constituyen
recursos municipales los impuestos, tasas, derechos, etc., en jurisdicción municipal
que atiendan a la explotación de canteras de arena, cascajo, pedregullo, sal y demás
242
minerales, aclarando que la denominación impuestos resulta genérica y comprende
todas las contribuciones, tasa, derechos y demás obligaciones que el municipio
imponga al vecindario en sus ordenanzas respetando los límites establecidos y los
principios generales de la Constitución (art. 227).
5. Liminarmente advierto que no existe en autos decisión expresa
por parte de la Municipalidad de Tandil respecto del acogimiento al referido régimen.
El cuestionamiento actoral apunta en este sentido a demostrar que
las previsiones nacionales atendieron a la variada situación jurídica de los distintos
municipios provinciales regulados de diferente forma en sus constituciones, por lo
cual en lo que atiende a los locales resulta una forma de estilo, puesto que la potestad
tributaria habría sido reasumida por la Provincia.
6. Planteada así la contienda entre normas debe realizarse una
labor armonizante que impone como premisa desechar toda interpretación que lleve
al absurdo, debiendo evitarse aquélla que pone en pugna las disposiciones de un
mismo cuerpo normativo, privando así de sentido a las reglas generales y a los fines
que la informan o a los preceptos en juego, procurando no llegar a un resultado
disvalioso (B. 56.364, "Guardiola", sent. del 10-V-2000).
De tal forma el principio de buena hermenéutica debe procurar la
armonización de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico no
haciendo prevalecer la contradicción y así no corresponde prescindir de las palabras
de la ley para encontrar la solución del caso concreto cuando su texto es claro y
expreso (B. 53.002, "Rodríguez", sent. del 27-IV-1993).
Por tanto, cualquiera sea el sistema que se adopte, no debe
prescindirse de las palabras de la ley, recurriendo a ellas para encontrar la solución
del caso concreto, según las realidades que informan el texto de la norma (B. 52.303,
"Vázquez", sent. del 6-XI-1994).
7. Este Tribunal ha sostenido invariablemente que las facultades de
los municipios bonaerenses en materia tributaria son limitadas, ya que de acuerdo a
la Constitución local en la que hallan su fundamento (arts. 183 incs. 5 y 6 y 184 inc. 2,
texto de 1934), están sujetas bajo pena de nulidad a los límites de las facultades
otorgadas por la Legislatura (art. 186 id.) (causas I. 1243, "Empresa Hípica Argentina
S.A. c/ Municipalidad de La Plata", sent. del 6-IX-1988; I. 1221, "Canal 3 de Nueve de
Julio S.A. c/ Municipalidad de Nueve de Julio", sent. 27-XII-1988, entre otras).
En el derecho público provincial, nuestra Constitución atribuye al
243
régimen municipal "la administración de los intereses y servicios locales" (arts. 181 y
182, Const. prov., texto 1934; 190 y 191, Const. prov. texto 1994), atribución que
implica la de votar anualmente su presupuesto y los recursos para costearlo (arts. 183
inc. 5° de la Carta de 1934 y 192 inc. 5° de la de 1994).
Paralelamente, constituyen recursos municipales establecidos por
el art. 226 de la L.O.M. lo relativo a "la explotación de canteras, extracción de arena,
cascajo, pedregullo, sal y demás minerales" (inc. 5°).
De tales normas se desprende la incumbencia comunal respecto
de la reglamentación de la explotación minera.
En el caso, los fundamentos contenidos en los debates y
finalidades que condujeron a la modificación en la ordenanza apuntada, radicaron en
preservar el valor tanto paisajístico como turístico del municipio. De allí el mecanismo
que instaura para la cuantificación del tributo.
Es deber de la comuna el de preservar un ambiente sano, lo que ha
sido consolidado con la reforma constitucional de 1994 que reconoce explícitamente
el orden público ambiental (cf. art. 28 párr. 3°, Const. prov; conc. art. 41, párr. 2,
Const. nac.; Cano Guillermo, "Un hito en la historia del derecho ambiental argentino",
Rev. La Ley, 1983-D-568; I. 1595, "Tapera Arteche Sociedad en Comandita por
Acciones", sent. 5-VII-1996).
8. Pienso que los detalles alegados por la firma actora no surgen
de los contenidos normativos señalados, sea de sus textos o de una inferencia
acreditada y determinada en la causa que conduzca a tener por válidos sus
razonamientos o bien que se persiga en la norma una finalidad distinta a la que surge
de sus antecedentes.
Ello, además, teniendo en consideración que específicamente la
ley 11.482 facultó a las comunas locales a dictar sus respectivas ordenanzas a los
fines de adherir al régimen nacional (art. 2°).
La referida potestad y decisión no resulta atribuida al Estado
provincial sino que fue delegada en su determinación a los cuerpos municipales de
cada jurisdicción en lo tocante al acogimiento al régimen creado.
9. Como consecuencia de lo expuesto, cabe considerar legítimo el
obrar municipal y, por ende, la inoponibilidad a los fines de la determinación del
gravamen del certificado de estabilidad fiscal.
V.1. Corresponde analizar el cuestionamiento direccionado al
244
incremento dispuesto mediante la ordenanza señalada.
En tal sentido existe consenso entre las partes respecto a que se
trató de un porcentaje de afectación tributaria sensiblemente superior al vigente.
2. Las impugnaciones basadas en la cuantía del tributo sólo son
admisibles cuando se demuestra que, en su relación con el volumen o giro
patrimonial del contribuyente, resulta prohibitivo, destructivo o confiscatorio (I. 1279,
"Casa Blanco", sent. 18-IV-1989; B. 50.259, "Consorcio de Propietarios Mailing Club de
Campo", sent. del 28-III-1995).
Por lo tanto a fin de determinar si el gravamen es confiscatorio,
debe evaluarse la correspondencia entre el perjuicio irrogado a consecuencia de la
tributación y el beneficio que se obtiene por ese mismo concepto, para poder así
precisar si las pautas fijadas para establecer el monto del tributo conducen a la
absorción de una porción sustancial de la renta de la propiedad, debiendo estarse a
los efectos de su apreciación cuantitativa (I. 1541, "Bernal de Palacio", sent. del
29-XII-1998).
3. Si bien con una finalidad distinta, la firma actora ofreció y
sustanció prueba pericial contable (fs. 201/202).
Más allá de que la pericia obrante en autos haya sido sustanciada
para dar respuesta a otros puntos del presente caso, esto es la posibilidad de
excepcionarse del principio solve et repete, podría conformar un elemento de juicio
apto, a su vez para corroborar los extremos de la demanda. Pero su apreciación de
consuno con los restantes datos de la causa, no arroja tal resultado.
En efecto, en primer lugar no ha existido por parte del actor
acreditación específica encaminada a probar la confiscatoriedad alegada. La referida
pericia, de su lado, tampoco lo demuestra, ni desarrolla técnicamente los elementos
necesarios para exteriorizarla.
Ese dictamen de fs. 201/202 evalúa la afectación de la rentabilidad
de la empresa, pero para ello considera: los datos de facturación por la venta de
piedra de un año (1994-1995); el costo de explotación de los efectivamente vendido o
de lo extraído en ese año); y finalmente el monto de impuesto por extracción de
piedra de ese año. Con estas tres variables concluye que el valor del impuesto es de
"similar orden de los principales rubros del costo".
Ahora bien, desatiende aspectos que resultan necesarios para
predicar la confiscatoriedad pretendida, pues el impuesto grava la extracción de
245
piedra, con lo cual resulta necesario evaluar, otros ítems propios de la explotación,
tales como el promedio de la extracción de piedra dentro de determinado ciclo
económico.
Ello, a efectos de descartar, entre otras cuestiones, la posibilidad
de que por determinada decisión empresaria no se encuentre stockeando producto
extraído o exista influencia estacional en la extracción y tantas otras variables que
son indispensables para advertir si la alícuota de la tasa municipal por extracción de
piedra termina configurando la mentada confiscatoriedad. Todos esos extremos han
quedado huérfanos de prueba y lo cierto es que en este aspecto, considerando aún la
pericia glosada, la parte no ha logrado corroborar sus alegaciones.
4. En definitiva, considero que la parte no ha logrado probar que la
tasa en cuestión guarde desproporción con las finalidades tenidas en miras al tiempo
de su incremento, teniendo además en cuenta que no resulta irrazonable la forma de
determinación de su cuantía.
Si bien el porcentaje de afectación patrimonial resulta elevado, éste
no supera los límites necesarios que importen la infracción al derecho de propiedad
invocado por la firma actora.
VI. Finalmente en lo atinente a la nulidad de la ordenanza en
cuestión, y debido a la presunta ausencia de la realización de una asamblea de
mayores contribuyentes, diré que de las probanzas obrantes en el expediente
administrativo referenciado, como de la prueba sustanciada por la parte demandada
(v. fs. 244/297) no surgen los extremos invalidantes invocados por la firma actora.
VII. Por todo lo expuesto, juzgo que los decretos que obstaron a la
pretensión de la firma actora resultan legítimos como así la ordenanza aludida, razón
por la cual la demanda no puede prosperar.
Voto por la negativa.
Costas por su orden (arts. 17, C.P.C.A. y 78 inc. 3º, ley 12.008 -texto
según ley 13.101-).
El señor Juez doctor Hitters, por los mismos fundamentos del
señor Juez doctor de Lázzari, votó la segunda cuestión también por la negativa.
A la segunda cuestión planteada, el señor Juez doctor Soria dijo:
I.1. Como consecuencia de la sanción y promulgación de la
ordenanza municipal 6543/94, la empresa CARBA S.A. interpone la presente demanda
contencioso administrativa contra el municipio de Tandil.
246
La mentada norma, a tenor del texto que obra a fs. 107/108,
modificó el art. 68 de su similar 6127/93 incrementando la tasa por extracción de
arena, piedra, arcilla y otros minerales en bruto o trabajados, en un valor de $ 0.30 por
tonelada.
La actora se agravia por el incremento sufrido por el derecho de
extracción, al sostener que con tal proceder el municipio vulneró su derecho adquirido a
la estabilidad fiscal, violando legislación superior que así lo reconocía y amparándose en
una autonomía municipal inexistente en la parcela examinada y sin razón fiscal
suficiente.
En cuanto al derecho a la estabilidad fiscal, cita en apoyo de su
posición lo dispuesto por las Leyes nacionales 24.196 y 24.296, así como su similares
24.224 de "Reordenamiento Minero" y 24.228 correspondiente al "Acuerdo Federal
Minero". Aduna a lo anterior, la expresa adhesión provincial a lo establecido en aquellas
dos últimas normas federales, mediante las leyes 11.481 y 11.482. Por último, afirma que
su derecho también se encuentra amparado a tenor de lo acordado por la Nación y las
provincias en el "Pacto Federal para el empleo, la producción y el crecimiento".
Sostiene que la invitación que algunas de las referidas normas
efectúan a los municipios para dictar normas concordantes con la política de
estabilidad fiscal adoptada por los referidos Acuerdos, son meros actos de cortesía
pero de ningún modo importan un reconocimiento a presuntas facultades fiscales
municipales. Por tanto -agrega- las comunas están obligadas por las políticas de
fomento que, tanto las leyes nacionales como las provinciales, han diagramado para
la actividad minera.
Sumado al agravio constitucional señalado, la accionante denuncia
incumplimiento de los arts. 184 inc. 2 de la Constitución local y 29 de la Ley Orgánica de
las Municipalidades, al ignorar si la citada ordenanza fue sancionada en una asamblea de
concejales y mayores contribuyentes.
Por último, denuncia que la base imponible del tributo no es
equilibrada y que el impuesto resulta superior al monto que se fija por unidad de
producción.
2. El municipio, al contestar demanda, rechaza la configuración de
los agravios vertidos por la actora.
De un lado, en la discusión estabilidad fiscal versus potestad
tributaria municipal, recuerda que la Municipalidad de Tandil no adhirió a la ley
247
provincial 11.482 por la que la Provincia de Buenos Aires se comprometió a
"propiciar" la eliminación de gravámenes municipales que afecten la actividad minera.
Puntualiza, para más, que el fomento nacional y/o provincial a determinadas
industrias, no obsta a la tributación municipal, pues -de lo contrario- las comunas se
quedarían sin recursos.
Del otro, descarta que la ordenanza bajo examen vulnere el Pacto
Federal para el empleo, la producción y el crecimiento, desde que dicho acuerdo,
aunque postula la adopción de políticas coordinadas en determinadas materias, no
genera derechos inmediatamente operativos en favor de los particulares ni puede
interpretarse como renuncia a las autonomías provinciales y municipales.
Defiende, además, la existencia de razón fiscal suficiente.
Recuerda que la adopción de la norma cuestionada se sustenta en la necesidad de
preservación paisajística, siendo objetivo del gravamen disuadir la explotación
irracional de los panoramas serranos, en un todo de acuerdo con lo exigido por el
segundo párrafo del art. 41 de la Constitución nacional y por el resguardo
contemplado en el art. 282 del Código de Minería. Sostiene, además, la tasa es
compensatoria del desmerecimiento del entorno de un Partido con público y notorio
interés turístico como es Tandil. Recuerda doctrina de esta Suprema Corte referida a
la admisión de razones extrafiscales como la que aquí se denuncia.
Finalmente, descarta no sólo irregularidad en el procedimiento de
sanción de la ordenanza, ofreciendo prueba de ello, sino también irrazonabilidad en la
manera de determinar la cuantía de la gabela.
II.1. Liminarmente corresponde adentrarse en la denuncia de
irregularidad en el procedimiento de sanción de la norma sobre la que se centra el
presente debate.
De la documental acompañada por la accionada a fs. 142/149 -no
desconocida ni cuestionada su autenticidad por la actora- ha quedado acreditado la
no violación de los requerimientos exigidos por los arts. 184 inc. 2º de la Constitución
local y 29 de la Ley Orgánica Municipal. En efecto, la ordenanza cuestionada fue
tratada en Asamblea de Mayores contribuyentes de fecha 2 de setiembre de 1994,
obteniendo tan sólo dos votos por la negativa y aprobada por la mayoría del citado
cuerpo deliberativo, tras lo cual el Concejo Deliberante resuelve en igual sentido.
En consecuencia, resulta inatendible el agravio blandido en esta
parcela.
248
2. Sentado lo anterior, el debate se circunscribe a determinar el
alcance de la potestad tributaria municipal de incrementar la cuantía de la tasa por
extracción prevista en el Título XIII de la Ordenanza Fiscal local, frente a las normas
nacionales y provinciales que adoptaron una política de fomento de la actividad
minera, instituyendo la estabilidad fiscal por treinta años para tal industria.
a. Establece el art. 8 de la ley 24.196 de Inversiones Mineras (t.o.
ley 25.429) que los emprendimientos mineros comprendidos en el "presente régimen
gozarán de estabilidad fiscal por el término de treinta (30) años contados a partir de la
fecha de presentación de su estudio de factibilidad. 1. La estabilidad fiscal: 1.1.
Alcanza a todos los tributos, entendiéndose por tales los impuestos directos, tasas y
contribuciones impositivas, que tengan como sujetos pasivos a las empresas
inscriptas, así como también a los derechos, aranceles u otros gravámenes a la
importación o exportación. 1.2. Significa que las empresas que desarrollen
actividades mineras en el marco del presente régimen de inversiones no podrán ver
incrementada su carga tributaria total, considerada en forma separada en cada
jurisdicción determinada al momento de la presentación del citado estudio de
factibilidad, en los ámbitos nacional, provinciales y municipales, que adhieran y obren
de acuerdo al art. 4, última parte de esta ley".
Por su parte, el art. 4º de la referida norma indica que el referido
Régimen de Inversiones "será de aplicación en todas las provincias que componen el
territorio nacional que hayan adherido expresamente al mismo, en los términos de la
presente ley. Las provincias deberán expresar su adhesión al presente Régimen a
través del dictado de una ley en la cual deberán invitar expresamente a las
municipalidades de sus respectivas jurisdicciones a dictar las normas legales
pertinentes en igual sentido".
La ley provincial de adhesión 11.482, en su art. 2º estableció que el
mentado régimen de Inversiones Mineras implementado por la ley 24.196, será de
aplicación en todo el ámbito de la provincia, mas reservando a los municipios su
potestad de adherirse "a través de ordenanzas dictadas por cada jurisdicción".
b. Ni la ley 24.296 y ni su similar 24.224 contienen normas que,
directa o indirectamente, regulen la materia debatida en el sub examine.
c. Por la cláusula novena del Acuerdo Federal Minero, aprobado
por ley nacional 24.228 y con adhesión provincial mediante ley 11.481, el Gobierno de
la Provincia de Buenos Aires se comprometió a "propiciar" la eliminación de aquellos
249
gravámenes y tasas municipales que afecten directamente a la actividad minera.
d. Finalmente, por el Pacto federal para el Empleo, la Producción y
el Crecimiento celebrado entre la Nación y las provincias el 12 de agosto de 1993 y
ratificado por el art. 33 de la ley nacional 24.307 y el decreto 14/1994 y -en lo que aquí
interesa- por ley 11.463 de la Provincia de Buenos Aires se acordó promover la
derogación de las Tasas Municipales que afecten los mismos hechos económicos que
los impuestos provinciales detallados en los párrafos anteriores, sea a través de la
remisión del respectivo proyecto de ley a la Legislatura provincial o a través de la
recomendación a los Municipios que cuenten con competencia para la creación y
derogación de tales gravámenes. Igual actitud se seguirá respecto de las Tasas
Municipales en general, en los casos que no constituyan la retribución de un servicio
efectivamente prestado, o en aquellos supuestos en los que excedan el costo que
derive de su prestación. (cfr. art. 1°, punto 2).
e. El art. 226 de la Ley Orgánica de las Municipalidades reconoció
como recursos municipales las gabelas que graven la explotación de canteras,
extracción de arena, cascajo, pedregullo, sal y demás minerales (cfr. inciso 5, t.o. dec.
ley 9926/1983).
3. Frente al plexo normativo transcripto, la argumentación
esbozada por la accionada resulta huera de sustento jurídico y, por tanto, sella
adversamente la suerte de la demanda incoada.
No encontrándose en debate la facultad municipal para establecer
el tributo o derecho que aquí se discute sino su decisión de incrementar la cuantía de
la gabela a la luz de la estabilidad fiscal propiciada por las normas nacionales y
provinciales supra citadas (cfr. fs. 22), la solución del caso requiere un
pronunciamiento sobre los límites que el federalismo de concertación puede imponer
a las potestades tributarias municipales garantizadas por el art. 123 de la Constitución
nacional con el alcance que -en el ámbito bonaerense- le son reconocidas a las
comunas según la propia Constitución local y la Ley Orgánica de las Municipalidades.
Recientemente esta Suprema Corte ha tenido oportunidad de
sentar doctrina sobre el tema analizado en la causa I. 1992, "Aguas Argentinas" (sent.
de 7-III-2005).
Por mayoría -y siguiendo jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación en la materia- se sostuvo que las distintas creaciones legales del
federalismo de concertación, configura el «derecho intrafederal» y se incorpora, una
250
vez ratificado por la Legislatura, al derecho público interno de cada Estado provincial,
con un rango normativo específico dentro del derecho federal (Fallos 314:862), mas
teniendo en cuenta los diferentes matices que puede presentar, tanto en punto a la
materia sobre la que actúa como a su vigencia, inmediata o subordinada a
determinadas decisiones.
Si bien refiriéndose al Pacto Federal al que adhiriera la Provincia
por ley 11.463 (invocado también en el sub examine y por tanto, extensible en sus
conclusiones a las otras normas en juego a tenor de su redacción), este Tribunal
advirtió que el compromiso asumido por las partes firmantes del tratado, en lo relativo
a los tributos comunales, es de una intensidad menor.
Así -se remarcó-, tal compromiso no ha implicado una derogación
o supresión inmediata de los regímenes locales, ni una operativa interdicción a futuro,
sino el enunciado de un propósito a cumplirse, una obligación de medios -como ha
sostenido en fallo reciente la Corte Suprema de Justicia de la Nación- orientada a
instar a las respectivas entidades municipales a dejar sin efecto las tasas que no se
vinculen con una efectiva contraprestación por su parte (cfr. opinión de la
Procuradora Fiscal en la causa G.501.XXXV, "Gas Natural Ban S.A. c/Municipalidad de
Campana s/Acción meramente declarativa", hecha suya por la Corte Suprema en la
sentencia de 12-VIII-2003) y que, por sus características, tampoco ha enervado el
ejercicio a futuro de la potestad tributaria.
Por tanto, si preciso y claro resulta el deslinde entre gravámenes
provinciales y locales, en términos de su derogabilidad, no menor nitidez posee en
orden a la subsistencia de las competencias municipales para discernir acerca de
esta clase de tributos. La Provincia sólo ha ratificado el acuerdo. Ninguna «ley»
prohibitiva o de inhibición de los poderes locales, ha dictado. Y si una
«recomendación» pudiera haber formulado -cfr. nota de fs. 5/7- tal acto no habría
pasado de reflejar los buenos oficios de la autoridad provincial -una posición no
imperativa ni compromisoria- sobre el proceder que las entidades municipales
deberían seguir.
En suma, la adhesión legislativa a los Pactos Federales y al
Régimen de Inversiones Mineras dista de consagrar una delimitación negativa de
competencias que prive al municipio de Tandil de sus atribuciones normativas y
fiscales, como erróneamente lo ha postulado la empresa impugnante.
Ello así, en tanto la Municipalidad demandada no prestó su
251
adhesión en los términos que las mentadas normas del federalismo de concertación
contemplaron.
De todo lo expuesto -esto es, de la interpretación literal y
sistemática de las cláusulas de los Pactos, del criterio que sobre el aspecto
considerado ha acuñado la Corte Suprema de Justicia de la Nación y de las normas
constitucionales de la Provincia- se extrae como conclusión que la Municipalidad de
Tandil contaba con atribuciones suficientes para sancionar y aplicar la ordenanza
6543/94. Por ende, no ha desbordado el marco de sus competencias.
4. El otro planteo impugnativo apunta a evidenciar la
irrazonabilidad y la confiscatoriedad que se cree hallar en el incremento de la cuantía
del gravamen local contra el que se alza. Pero la quejosa no ha probado la existencia
y gravedad de los hechos en que asienta su reproche, tal como acertadamente lo
señala mi colega doctor de Lázzari en el ap. V de su voto.
Más allá de lo difusamente alegado en el escrito inicial, de la
lectura del expediente no se desprende que la reclamante haya siquiera intentado
demostrar que la tasa controvertida le genera un impedimento, que afecta
significativamente en su patrimonio o frustra gravemente el negocio, en grado tal que
avasalle todo criterio de razonabilidad.
En autos, tampoco se ha acreditado que, al adoptar el nuevo monto
del gravamen, el municipio haya prescindido arbitrariamente de ponderar la
capacidad contributiva del obligado al pago (doct. C.S.J.N., "Fallos", 234:663; v. tb.
"Empresa de Pasajeros Navarro SRL c/Municipalidad de Puerto Tirol", sent. de
10-X-1996, Impuestos, LV-A-937).
Sabido es que las impugnaciones basadas en la cuantía del tributo
sólo son susceptibles de acogimiento a condición de que sea demostrado que, en su
relación con el volumen o giro patrimonial del contribuyente, el gravamen deviene
prohibitivo o confiscatorio ("Acuerdos y Sentencias", 1989-I-730; 1991-II-296;
1995-I-519, entre muchas otras).
Pues bien, los datos objetivos del expediente de ningún modo
permiten arribar a esta clase de conclusiones.
Sin hacerse cargo de tal línea jurisprudencial, la actora alude
meramente al supuesto exceso o desproporción del quantum por tonelada que se fija
en la ordenanza, pero omite apuntalar su planteo con suficiente acreditación, no
obstante que, como también lo ha precisado varias veces esta Corte, la carga
252
probatoria recae sobre la impugnante (causas I. 1243 cit.; I. 1297, "Czarnecki", sent.
8-V-1990, I. 1517 cit. y las allí citadas).
III. Por todo lo expuesto, y coincidiendo con la conclusión
expuesta por el doctor de Lázzari en el ap. VII de su opinión, doy también mi voto por
la negativa.
Los señores jueces doctores Negri, Pettigiani y Genoud, por los
mismos fundamentos expuestos por el señor Juez doctor Soria, votaron la segunda
cuestión planteada por la negativa.
Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en el acuerdo que antecede, se
rechaza la demanda.
Costas por su orden (arts. 17, C.P.C.A. y 78 inc. 3° in fine, ley
12.008, conf. mod. ley 13.101).
Por sus actuaciones profesionales en autos regúlanse los
honorarios de los doctores Juan Pedro Merbilhaa y Alejandro N. Helguera,
patrocinantes letrados de la actora en la suma de pesos… y pesos…, respectivamente
(arts. 9, 10, 13, 14, 15, 16, 22, 23, 28 inc. "a", 44 inc. "a" y 54, dec. ley 8904/1977),
cantidades a las que se deberá adicionar el 10% (ley 8455).
Regístrese y notifíquese.
