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Diciembre

2014 n

mero 2

8En opinin deMarta Fernndez Currs

AnlisisLa estabilidad presupuestaria

Cuenta con IGAE / 1

PresentacinC

on el nmero 28 de la re-vista Cuenta con IGAE se pretende, ante todo, man-tener su idea inicial de

cauce de comunicacin del Centro Directivo con quienes trabajan en el ejercicio de sus funciones, as como con las instituciones que, a nivel ex-terno, pueden tener inters en su desarrollo.

El presente nmero se inicia con una entrevista a la Secretaria de Es-tado de Presupuestos y Gastos, en la que expone la situacin econmica de partida y las principales medidas adoptadas por el Gobierno hasta lle-gar al escenario actual de recupe-racin econmica que se ha em-pezado a observar en la ltima par-te de 2013; entre estas medidas, menciona la aprobacin de la Ley Orgnica de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera, como punto de inflexin entre el pa-sado y el futuro de la economa es-paola y que precisamente ha pre-tendido ser el tema central de los tres artculos que se incluyen en la sec-cin de Anlisis. La entrevista desta-ca el salto que esta ley ha supuesto en transparencia de las finanzas p-blicas espaolas, alcanzando una si-tuacin de liderazgo absoluto a ni-vel internacional y superando inclu-so las exigencias de los nuevos mar-cos regulatorios europeos y subraya el papel de la Intervencin General en el logro de este liderazgo.

La seccin de Anlisis comienza con un artculo de Alberto Soler Vera, en el que analiza el concepto de dficit estructural y como regla fis-cal primordial, la novedad introdu-cida por la Ley Orgnica de Estabi-lidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que establece a medio plazo la prohibicin de dficit es-tructural, as como las dificultades tcnicas que entraa la utilizacin del saldo ajustado cclicamente. A continuacin, el Director General de Presupuestos, Jaime Iglesias Quin-tana, analiza los dos instrumentos principales que han centrado la re-forma en el marco institucional pre-supuestario en Espaa, la Ley Org-nica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y la Ley

Orgnica de creacin de la Autori-dad Independiente de Responsabi-lidad Fiscal. Finalmente, la Directora de la Oficina Nacional de Contabi-lidad, Rosario Martnez Manzanedo, nos cuenta lo que ha supuesto la puesta en prctica de la Ley Org-nica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera en cuanto a la elaboracin y publicacin de las cuentas econmicas de las Admi-nistraciones Pblicas, destacando la importancia que la transparencia y la calidad de las cuentas pblicas tienen en los mecanismos de super-visin presupuestaria.

En la seccin A Debate, Rafael Do-mnech y Juan Francisco Martin Seco nos exponen sus respectivos puntos de vista sobre un tema tan deactualidad como es el sistema p-blico de pensiones. Rafael Dom-nech reflexiona sobre la sostenibili-dad a largo plazo de las pensiones pblicas en Espaa, valorando po-sitivamente el Factor de Sostenibili-dad y el ndice de revalorizacin a los que se refiere l, en su momento Proyecto de Ley, y en la actualidadla Ley 23/2013, de 23 de diciembre. Por su parte, Juan Francisco Martn Seco, considera el gasto en pensio-nes como ineludible, considerando que son todos los recursos del Esta-do los que deben responder del pago de las pensiones, al igual que deben hacerlo de la educacin, la sanidad, la justicia o la defensa.

En la seccin Entorno, Jose Mara Lei-te Martins, desde su anterior expe-riencia como Inspector General de Finanzas de Portugal, nos cuenta la ltima reforma presupuestaria lle-vada a cabo en su pas con el ob-jetivo de mejorar la disciplina fiscal y la eficacia y la eficiencia del gasto pblico, haciendo especial hincapi en los cambios que ha supuesto en el sistema de auditora pblica de Portugal.

En la IGAE de Puertas Adentro, Ra-miro Romero Rodrguez, nos aproxi-ma a las tareas desarrolladas y a las peculiaridades de las funciones de control interno y contabilidad que corresponden a la Intervencin De-legada en los Servicios Centrales

de la Tesorera General de la Segu-ridad Social.

Jos Luis Torres Fernndez, en la sec-cin En el Tiempo, nos relata cuales han sido los smbolos de identidad de la Intervencin General de la Admi-nistracin del Estado en sus ciento cuarenta aos de historia.

Y finalmente, a modo de despedida, se incluye un emotivo artculo de Ig-nacio Montao al profesor Don Jos Barea, recientemente fallecido.

La revista incluye, adems, las sec-ciones habituales de Mundo Editorial y Noticias IGAE, cuyo contenido es-pero que sea de inters y utilidad para todos nuestros lectores.

Y para finalizar, me queda sola-mente agradecer su esfuerzo y co-laboracin a todos los que han he-cho posible la realizacin de este nuevo nmero de la revista.

Jos Carlos Alcalde Hernndez Interventor General

P.V.P.: 7,00 ejemplar I.V.A.

incluido P.V.P.: 19,00 suscripcin anual Espaa I.V.A.

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Esta publicacin no comparte

necesariamente las opiniones expresadas por sus colaboradores

OIM

ARUS

En opinin de

Marta Fernndez Currs .............................................................. 3

Anlisis Estabilidad presupuestaria y saldo estructural: pareja estable o amor imposible? ..................................... 9 La reforma del marco institucional presupuestario .... 21 La transparencia y la calidad de las cuentas pblicas. Sobre la puesta en prctica de la Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera ................................................... 34 A Debate

La sostenibilidad del Sistema Pblico de Pensiones ... 40

El mito de la insolvencia del Sistema Pblico de Pensiones ........................................................................................ 45

Entorno

Sistema de auditora pblica en Portugal ....................... 49 Puertas Adentro La Intervencin Delegada en los Servicios Centrales de la Tesorera General de la Seguridad Social ............................................................................... 53 En el Tiempo

Los smbolos de la IGAE ............................................................... 63

Noticias IGAE .................................................................................. 69

En Recuerdo ................................................................................... 71

Mundo Editorial ............................................................................ 67

N 28 Diciembre 2014 IGAE

Intervencin General de la Administracin del Estado

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Entrevista a la Secretaria de Estado de Presupuestos

y Gastos Marta Fernndez Currs

Cuando usted tom po-sesin como Secretaria de Estado de Presu-puestos y Gastos, el

dficit haba alcanzado uno de los niveles ms elevados regis-trados en la historia econmica de Espaa y, adems, la eco-noma espaola volva a entrar en recesin. Cmo se afronta un puesto que conlleva tanta responsabilidad?

Pues ante todo se acepta estando convencida de que el cometido es posible y que el ob-jetivo fijado se puede lograr con sentido comn, honradez y res-ponsabilidad. No negar que cuando en el mes de diciembre de 2011 recib la llamada del Mi-nistro de Hacienda y Adminis-traciones Pblicas, Cristbal Montoro, ofrecindome este im-portante cargo y aunque de-cirlo parezca el clsico tpico lo primero que pens fue en esa enorme responsabilidad que de-ba asumir dado el estado actual de la economa, no slo espa-ola, sino tambin por la con-

vulsa situacin europea e inter-nacional.

En cualquier caso, tambin tengo que decir que por mi tra-yectoria profesional, como fun-cionaria del cuerpo de Inter-ventores y Auditores del Estado, conoca perfectamente de la profesionalidad y buen hacer de los funcionarios que forman parte de los centros de la Se-cretara de Estado, con cuyo apoyo y colaboracin he podi-do contar en todo momento para encarar los difciles mo-mentos que nos ha tocado afrontar.

Porque el momento era cier-tamente muy difcil, una situacin ms que preocupante y delica-da, en la que Espaa estaba a punto de echar por tierra todo lo conseguido en dcadas, que poda significar dar marcha atrs en el Estado de bienestar que entre todos habamos logrado, con la amenaza de vernos abo-cados al rescate. En fin, que no fueron momentos fciles para

nadie, pero mucho menos para la sociedad que, al fin y al cabo, es la que ha conseguido, con su esfuerzo, que el pas vuelva a la senda del crecimiento econ-mico en la que ahora hemos conseguido poner un pie. Pero para llegar ah, para empezar a ver signos positivos delante de nuestros datos econmicos, se ha tenido que hacer frente a la situacin con medidas y actua-ciones muy dolorosas de decidir. La crisis financiera que vivimos en

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abril de 2012 y la crisis de deuda soberana en el mes de julio de ese mismo ao fueron momentos especialmente complicados para todos.

Finalmente, parece que este esfuerzo sostenido por todos em-pieza a ofrecer sus frutos, con una mejora generalizada de to-dos los indicadores econmicos que esperamos que puedan trasladarse pronto en la vida diaria de los ciudadanos.

Nada ms comenzar la le-gislatura se impuls y aprob la Ley de Estabilidad Presupuesta-ria y Sostenibilidad Financiera. Qu supone esta Ley para el presente y el futuro de Espaa?

Es la regla de oro fiscal que es-tablece sistemas de seguimiento y control de los presupuestos de todas las Administraciones del Es-tado, que impedir que vuelvan a repetirse desviaciones respecto a los objetivos establecidos. No puedo negar que soy una fer-viente defensora de esta Ley; es una buena ley desde el mismo da de su redaccin y posterior pro-mulgacin. Creo sinceramente que supone el punto de inflexin entre el pasado y el futuro de la economa espaola. Como de-ca antes, al llegar al cargo, en-contramos unas cuentas pblicas a punto de morir en la UVI; las Co-munidades Autnomas y Corpo-raciones Locales, al menos una buena parte de ellas, con la alar-ma roja,... Lo que ha trado esta Ley de Estabilidad es la garanta del control de las cuentas pbli-cas de todas las Administraciones. Con esta norma en vigor, lo que se consigue principalmente es que haya tocado fondo gastar el

En opinin de

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dinero pblico sin tener capaci-dad para ello. Compromete a to-das las Administraciones Pblicas a ajustarse y cumplir con el dfi-cit e impedir que en el futuro se puedan cometer los grandes y graves errores del pasado, de forma que nunca ms podamos encontrarnos en una situacin tan peligrosa como en la que nos hemos visto metidos. Y lo ms im-portante, que sea quien sea el que ostente el poder en el Go-bierno, tendr la obligacin de cumplir.

Me gustara destacar igual-mente el importante salto que esta Ley ha supuesto en trans-parencia para las finanzas p-blicas espaolas, alcanzando una situacin de liderazgo ab-soluto a nivel internacional y su-perando incluso las exigencias de los nuevos marcos regulatorios europeos. Pues bien, es de justi-cia sealar que en el centro de este xito rotundo se encuentra la Intervencin General de la Administracin del Estado, como rgano central de la contabili-dad y las estadistas financieras de las Administraciones Pblicas. As, la Intervencin est elabo-rando informacin mensual en trminos de contabilidad nacio-nal tanto del Estado y sus Orga-nismos como de, las Comunida-des Autnomas y la Seguridad Social. Pero los avances no se han detenido en mejorar la can-tidad de la informacin ofrecida, sino que ha buscado igualmen-te la mejora de la calidad, a tra-vs de distintas medidas como el registro de facturas, o la amplia-cin del objeto del control fi-nanciero para incluir gastos pen-dientes de registro, por citar al-gunos.

En la dcada de los 90 Espa-a acometi un profundo sa-neamiento de las finanzas p-blicas que permiti cumplir con los criterios de Maastricht para adoptar el euro como moneda. Qu diferencias existen entre la poltica de consolidacin apli-cada entonces y la que est rea-lizando ahora el Gobierno?

Efectivamente en la dcada de los 90, y ms concretamente a partir de 1996, con el Gobier-no de entonces del Partido Po-pular, se afront un profundo sa-neamiento de las finanzas p-blicas para reducir en slo dos aos el dficit pblico desde el 6,5% del PIB al 3% que exiga el examen de Maastricht. Una vez alcanzado el objetivo del euro se mantuvo el esfuerzo de con-solidacin fiscal hasta llegar a las puertas del supervit. A mi en-tender, las principales diferencias entre aquel tiempo y la actual consolidacin fiscal son, en pri-mer lugar, que entonces la eco-noma espaola creca, pero en esta crisis, la consolidacin fis-cal se ha estado afrontando en medio de una fuerte recesin y de una tasa de paro insoporta-ble. Por otra parte, el actual Gobierno se encontr con un dficit pblico mucho mayor del esperado, alrededor de un 9% del PIB, y se ha visto obliga-do a tomar medidas inevitables para restaurar la confianza en nuestro pas y salvar la quiebra y el rescate de nuestra econo-ma. Por lo dems, tanto en la crisis del 90, como en la que he-mos vivido ahora, se ha logrado en slo dos aos favorecer las condiciones necesarias para re-cuperar el crecimiento y crear empleo.

En opinin de

El Ministro de Hacienda y Ad-ministraciones Pblicas, Cristbal Montoro, suele repetir que Espa-a ha hecho en este primer pe-riodo de legislatura una deva-luacin interna sin inflacin, algo realmente extraordinario.

El Ministro Montoro, explica con frecuencia que dentro de la Zona del Euro los pases no tienen la posibilidad de devaluar la moneda, como se hizo en nues-tra crisis de los noventa, pero el Gobierno encontr el camino de la devaluacin interna con baja inflacin, apoyada en la reforma del mercado laboral, para re-cuperar con rapidez la compe-titividad de nuestra economa en el mundo, que enseguida se puso de manifiesto en las ex-portaciones y en la balanza de pagos, y en su aportacin a la lenta evaluacin del PIB y a la sa-lida de la recesin en los ltimos trimestres del ao 2013.

Los ajustes llevados a cabo, aunque evidentemente nece-sarios para corregir la economa, han supuesto pedir un enorme esfuerzo a la sociedad y, muy concretamente, al funcionaria-do. Qu puede decir al res-pecto?

Como funcionaria que tam-bin soy, con orgullo y sin temor a exagerar, creo que su esfuerzo ha ayudado al conjunto del pas y a la recuperacin econmica. El funcionario lleva en su ADN el servicio pblico y lo ha demos-trado asumiendo los sacrificios que se le ha exigido cuando no era, precisamente el mejor mo-mento de la crisis. Su contribu-cin ha sido muy importante y valiosa. Todos debemos agra-

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decerla. No obstante, tal y como ha venido ya sucediendo con el ajuste que se realiz con los moscosos, la intencin fue siempre ir recuperando estos es-fuerzos en la medida en que la situacin econmica lo permita.

La reduccin del dficit y la consolidacin fiscal han sido los grandes retos marcados por el Gobierno desde el principio. Los actuales datos de la economa, en este segundo ao de man-dato, son mejores que los que se registraban hace tan slo un ao. Cul considera que ha sido la medida puesta en mar-cha en materia de gasto pbli-co que ms ha contribuido a esa mejora? Y cul cree que falta an por implementar para con-solidarla?

Creo que no se puede sea-lar una medida en concreto como mayor responsable que otras para explicar la mejora generalizada de la situacin econmica. Hay que desmitificar las medidas estrella y las solu-ciones fciles. Me refiero, por ejemplo, a los que dicen que todo se soluciona bajando los sueldos a los ministros, supri-miendo coches oficiales o qui-tando los parlamentos auton-micos, etc., que son medidas con gran impacto meditico, pero que tienen un impacto econmico poco significativo. O los que dicen sin ms que hay que rebajar un 10 o un 20% el gasto. Cmo lo hacemos? Por-que un 10% del gasto pblico son 45.000 millones de euros, lo que las Administraciones Pblicas es-paolas destinan a Educacin. O lo que el Estado se gasta en pagar las prestaciones al desem-

pleo y las pensiones mnimas y no contributivas.

Lo difcil es tomar medidas como la congelacin del salario de los funcionarios o la no repo-sicin de efectivos, porque estas medidas suponen pedir un es-fuerzo adicional a los funciona-rios que trabajan para tener unos servicios pblicos modernos y eficientes. Este cambio en la tendencia de los indicadores econmicos que nos anticipa una nueva fase de recuperacin y crecimiento obedece a una poltica econmica coherente, consistente y continuada a lo lar-go de los ms de dos aos de le-gislatura. Han sido ajustes muy duros que han obligado a tomar decisiones no siempre fciles de explicar y que han implicado un gran esfuerzo por parte de toda la sociedad.

Pero quisiera destacar tam-bin el cambio interno que est generando nuestra filosofa de hacer poltica econmica. Me refiero al cambio en la cultura de la gestin pblica, consolidn-dose ideas como la de value for money y, en general, una mayor responsabilidad y transparencia en aras de una mayor eficiencia en la utilizacin de los recursos.

Como dice, las medidas adoptadas han logrado que Es-paa pueda decir que est en la senda correcta para cumplir con sus compromisos como pas miembro de la Unin Europea. Podemos asegurar entonces que no sern necesarios ms ajustes?

En 2012 pusimos en marcha el ajuste ms intenso de toda la de-

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mocracia. Solamente en dicho ao el dficit pblico se redujo en casi 25.000 millones de euros. En 2013 hemos mantenido el es-fuerzo para seguir reduciendo el dficit. Con un dato aadido y es que hemos culminado el pro-ceso de separacin de fuentes de financiacin de la Seguridad Social, lo que ha significado un incremento de recursos para pensiones mnimas de 5.000 mi-llones anuales ms respecto a las cifras consignadas en el presu-puesto de 2011.

El escenario de recuperacin econmica que ya empezamos a observar en la ltima parte de 2013 nos ha permitido configurar un presupuesto ms suave para 2014. Digo esto, evidente-mente, en trminos relativos, comparndonos con los presu-puestos de 2012 y 2013, porque en el presupuesto de 2014 se in-cluye tambin un ajuste impor-tante del gasto, concretamente del 4,7% en el gasto no finan-ciero de los Ministerios.

Pero ms all de cifras y da-tos concretos, lo que quiero vol-ver a subrayar es que este Go-bierno ha implantado la ges-tin pblica basada en la disci-plina y austeridad presupuesta-ria, que significa ni ms ni menos que gastar de manera ms efi-caz y eficiente, porque esto es lo que nos exigen los ciudadanos.

De acuerdo con estas pre-misas, se ha puesto en marcha recientemente por el Consejo de Ministros un Plan de impulso de la economa que dirigido funda-mentalmente a lograr una apli-cacin eficaz de los recursos procedentes de la nueva pro-

gramacin de los fondos euro-peos 2014-2020 que apuntale y contribuya decisivamente a la recuperacin econmica. Se trata de aunar esfuerzos de to-das las Administraciones Pbli-cas, de los sectores privados afectados y de los fondos co-munitarios con el objetivo comn de la recuperacin.

El compromiso es reducir el dficit pblico por debajo del 3% del PIB en 2016. Teniendo en cuenta los ajustes fiscales que ya se han realizado y que el mar-gen para ajustar los presupues-tos de las Administraciones P-blicas no es ilimitado, cules son los espacios fiscales que se estn explorando para cumplir con la estrategia de consolida-cin a medio plazo?

Como ya he mencionado, el grueso del ajuste fiscal ya est realizado, y los resultados estn ah en trminos de consolidacin estructural que es el dato que yo considero importante porque es el que refleja el ajuste de nuestro sector pblico a la ca-pacidad de financiacin de nuestra economa, de credibi-lidad de la poltica fiscal y de cul-tura de gestin pblica respon-sable y eficaz. A partir de ahora, los espacios fiscales los vamos a encontrar, por una parte, en una mayor eficiencia en la gestin del gasto y los servicios pblicos en el marco fundamentalmente del paquete de medidas com-piladas en el Plan CORA y en el ensanchamiento de las bases fis-cales del sistema en la disminu-cin de los captulos de gasto, que se deben al ciclo recesivo. Una vez reducido ya el gasto dis-crecional hasta los niveles ac-

tuales, la disminucin de los que actan como estabilizadores fis-cales, por el crecimiento, nos permitir aumentar el destinado a inversiones productivas.

Lo que le importa al ciuda-dano es si pagar menos a Ha-cienda. Bajarn los impuestos en 2015?

Como creo que todos cono-cen, precisamente uno de los es-pacios fiscales que estamos ex-plorando actualmente es la re-forma del sistema fiscal, que pretende introducir un giro hacia un modelo ms justo, equitativo y eficiente en la recaudacin. Una recaudacin que responda a la capacidad de la economa espaola, porque no es normal que siendo la cuarta potencia de la Unin Europea, nos situe-mos a la cola en recaudacin fis-cal. Y si logramos que la reforma fiscal cumpla estos principios, lo que tambin exige la colabora-cin de todos los ciudadanos, ser posible rebajar los impuestos individuales que cada uno ciu-dadanos y empresas pagamos.

En cualquier caso, en las pr-ximas semanas veremos cmo se concreta la anunciada reforma fiscal.

Usted pertenece al Cuerpo Superior de Interventores y Au-ditores del Estado. En su opi-nin, cree que la crisis est cambiando el rol de los inter-ventores?

Desde mi punto de vista el rol sigue siendo el mismo desde que se cre el Cuerpo. Los In-terventores del Estado son pro-fesionales de la gestin y control

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En opinin de

del gasto pblico y por ello sus actividades no se centran es-trictamente en las tareas de control y auditora como en mu-chos casos se cree. Han tenido y tienen una relevancia excep-cional en todos los mbitos del ciclo econmico pblico, desde las tareas de elaboracin pre-supuestaria, hasta las tareas de control, pasando en muchos ca-sos por tareas de gestin.

Sin embargo, es cierto que, en la actualidad, los cambios in-troducidos en la gestin de fon-dos pblicos en orden a conse-guir mayor transparencia y ase-gurar mejores niveles del control, estn abriendo el abanico de posibilidades para desarrollar su trabajo y poner a disposicin de la Administracin Pblica su formacin y conocimientos en diferentes tareas y puestos.

Desde luego que no pode-mos hablar de un cambio de rol, que sigue siendo el mismo, pero s que se observa que determi-nados aspectos de la funcin desempeados por la interven-cin y los interventores estn pasando a tener una importan-cia y repercusin decisiva en la gestin de las finanzas pblicas.

La legislacin orientada al control de la Deuda Comercial en el Sector Pblico, factura elec-trnica y creacin del registro contable de facturas en el Sector Pblico, la creacin de la Autori-dad de Responsabilidad Fiscal o todas las obligaciones para las Administraciones Pblicas deri-vadas de la Ley Orgnica de Es-tabilidad Presupuestaria y Soste-nibilidad Financiera, entre otras, estn creando una demanda

de profesionales en la gestin pblica que perfectamente se identifican con las competen-cias y capacidades de los miem-bros de dicho Cuerpo.

Para terminar, Secretaria de Estado, han pasado ya dos aos y estamos en el ecuador de la legislatura. Qu balance rpido puede hacer?

Pues slo que no puede ser rpido. El balance que segura-mente comparten muchos es-paoles, ha de ser sosegado. He-mos sufrido y nos estamos le-vantando. Esta adversidad nos ha fortalecido como pas. Estoy segura de que hemos aprendido de los errores cometidos. Nos los olvidaremos fcilmente y eso,

sin duda, influir en la elecciones que hagamos en el futuro, la ma-yora de ellas tiene un coste de oportunidad que ya, casi todos, somos capaces de identificar.

Anlisis

Estabilidad presupuestaria y saldo estructural: pareja estable

o amor imposible? Alberto Soler Vera

Tcnico Comercial y Economista del Estado

1. EL CONCEPTO DE SALDO ESTRUCTURAL Y SU DERIVACIN

LLa capacidad o necesi-dad de financiacin de las AA.PP. puede medirse a priori o a posteriori. A priori

supone la estimacin de una ci-fra en trminos de Contabilidad Nacional c onsistente c on e l r es-to de un cuadro macroecon-mico en el que se inscribe. Ms tarde, esta cifra se traduce en una serie de objetivos presu-puestarios para los distintos agen-tes que componen las AA.PP. congruentes con la envolvente del objetivo general. Este saldo ex ante surge a partir de una de-terminada estructura de ingresos y gastos, articulada eventual-mente con la finalidad de pro-ducir una serie de efectos sobre las decisiones de los agentes econmicos.

Pero tambin puede medirse a posteriori o ex post, como sal-do observado resultante de la interaccin de todos los agentes

a lo largo de un cierto perodo. En un mundo sin incertidumbre, el saldo de las cuentas pblicas ex ante coincidira con el saldo ex post. Sin embargo en un en-torno ms realista las sorpresas que pueden provocar desvia-ciones del saldo ex ante son mltiples: comportamientos no previstos de los agentes, modifi-cacin a lo largo del ao presu-puestario de las medidas con-templadas inicialmente por las autoridades fiscales y plasmadas en el presupuesto, aconteci-mientos externos a la propia economa nacional, etc. Por es-tas razones cobra pleno sentido el anlisis del saldo pblico ex post, para diseccionar los prin-cipales elementos que han con-ducido a la cifra y la estructura de ingresos y gastos finalmente observada y, a partir de dichas conclusiones, extraer lneas de actuacin futuras.

En el contexto del anlisis del dficit a posteriori ha cobrado especial importancia dentro de la perspectiva keynesiana de la

poltica fiscal el denominado dficit estructural. En una prime-ra aproximacin, podramos de-finir el saldo estructural como aquel que prevalecera en una economa si slo considersemos cambios permanentes en la es-tructura de ingresos y gastos. Esta nocin implica la elimina-cin de la cifra de dficit del im-pacto cclico del PIB, as como de los efectos de aquellas me-didas o acontecimientos de na-turaleza puramente temporal. Una falacia muy extendida con-siste en asociar el saldo estruc-tural a situaciones de creci-miento nulo del PIB; nada ms le-jos de la realidad, ya que la es-tructura tributaria y ciertos tipos de gastos pblicos, aun perma-neciendo inalterados a lo largo del tiempo, influyen directa-mente en el crecimiento ten-dencial del PIB.

Desde una perspectiva de poltica econmica, la utiliza-cin tradicional de este con-cepto consiste en medir los cam-bios estables en el saldo de las

Cuenta con IGAE / 9

Anlisis

AA.PP. De este modo, un dete-rioro del saldo estructural se aso-cia a una poltica fiscal ms ex-pansiva y una mejora, a una poltica ms contractiva. La con-traposicin de la orientacin de la poltica fiscal con la fase ccli-ca que se atraviesa permite al enfoque keynesiano caracterizar su orientacin cclica, tomando como referencia un patrn p-timo consistente en actuaciones expansivas en fases recesivas y mayor austeridad en fases ex-pansivas. Introduzco en todo momento el calificativo keyne-siano porque este tipo de juicios, en el fondo, reflejan una escasa fe en la capacidad de la eco-noma de retornar por s misma a su tendencia de crecimiento tras un shock negativo va ajus-te de precios relativos. Tambin porque suponen que las expec-tativas y el comportamiento de los agentes tienen un grado de miopa o irracionalidad suficien-te como para dejarse influir por reglas fiscales sistemticas de este tipo, lo cual, si a la eviden-cia emprica atendemos, es a lo sumo parcialmente cierto y de-pende en buena medida de las caractersticas del entorno eco-nmico en que se desenvuelven aquellos. De cualquier modo esta es una discusin terica de otra ndole y en el resto del artculo daremos por bueno este enfoque de diseo de la poltica fiscal.

En esencia, la obtencin del saldo estructural a partir del sal-do observado se realiza a travs de tres pasos. En primer lugar, el clculo de la denominada bre-cha cclica de la economa, o output gap, como diferencia porcentual entre los niveles de

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PIB observado y PIB potencial, o produccin mxima anual re-sultante de la aplicacin de to-dos los factores productivos exis-tentes (trabajo y capital) a nive-les que no den lugar a tensiones inflacionistas en la economa. A su vez, este PIB potencial, en coherencia con la metodolo-ga comunitaria, se calcula con el denominado mtodo de la funcin de produccin(1). Si el output gap es negativo se en-tiende que la economa pre-senta capacidad no utilizada y esta situacin dar lugar a un componente cclico del dficit negativo, dado que la anterior si-tuacin redundar en un nivel in-ferior de ingresos o en gastos ex-traordinarios ligados al ciclo, como prestaciones por desem-pleo. Un output gap positivo re-flejar la situacin inversa, dan-do lugar a un componente c-clico del saldo pblico positivo. La relacin entre output gap y saldo cclico se calcula a travs de una determinada sensibili-dad cclica presupuestaria, esti-mada por la CE para cada pas. La diferencia entre el saldo ob-servado y el saldo cclico es igual al denominado saldo ajus-tado cclicamente.

(1) DAuria, F.; Denis, C.; Havik, K.; McMo-rrow, K.; Planas, C.; Raciborski, R.; Rger, W.; Rossi, A.: The production function me-thodology for calculating potential growth rates and output gaps. European Economy Economic Papers, n 420, July 2010.

El segundo paso del proce-so liga el saldo ajustado ccli-camente con el saldo estructu-ral(2). Para pasar del primero al

seg und o , d eb e n de tra er s e aquellas medidas puramente temporales o factores de co-rreccin del dficit de carcter excepcional. Por ejemplo, los in-gresos procedentes de un im-puesto creado ad hoc durante un ao concreto y cuya re-caudacin se prev desapa-rezca el ao siguiente. Al prac-ticar esta resta, se tiene ya el saldo estructural. El esfuerzo fis-cal, en esencia, es igual a la di-ferencia entre los saldos es-tructurales relativos a dos aos consecutivos.

(2) Para un anlisis ms detallado va-se Gilles, M.; Isbasoiu, G.M; Paternoster, D.; Salto, M: The cyclically-adjusted balance

used in the EU fiscal framework: un ap-date. European Economy Economic Pa-pers, n 478, March 2013.

El anlisis del saldo estructural presupuestario como base de la medicin del esfuerzo fiscal y la orientacin de la poltica fiscal era ya una prctica habitual en Espaa desde hace ms de una dcada. De hecho, la normati-va comunitaria dada por los su-cesivos marcos fiscales vigen-tes(3) vena evaluando la ido-neidad de la poltica fiscal de los Estados miembros, entre otros parmetros, por su posible efi-cacia anticclica, a partir de los horizontes plurianuales que estos proporcionaban en sus Progra-mas de Estabilidad.

(3) El brazo preventivo y correctivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento tienen su base principal en los artculos 121 y 126 del Tratado de la Unin y su desarrollo en los Reglamentos del Consejo 1466/97 y 1467/97, el Reglamento 1173/2011 y la Di-rectiva de 2011/85/EU sobre marcos fis-cales nacionales. En concreto es el Re-glamento 1466/97, de 7 de julio de 1997, el que establece la armonizacin de la in-formacin enviada por los Estados miem-bros conforme a un Cdigo de Conduc-ta, que otorga un lugar prominente al sal-do pblico estructural.

Anlisis

Este papel del dficit estructural se reforz, no obstante, a partir de 2010, con la apertura a Espaa del Procedimiento de D-ficit Excesivo (PDE) a fina-les de 2009, al fijar este un mnimo de ajuste estruc-tural medio anual (1,5 pp.) a lo largo del horizonte de ajuste propuesto ini-cialmente (2010-2013). De este modo, deba combi-narse un ritmo de ajuste su-ficientemente significati-vo, para cubrir la veloci-dad media mnima, con una orientacin fiscal que no resultara demasiado proc-clica, dada la profundidad de la recesin que se estaba atrave-sando. Ms tarde, el nuevo Pac-to de Estabilidad y Crecimiento ha fijado adems para los pases inmersos en un PDE un ajuste es-tructural mnimo de 0,5 pp. por ao. Este protagonismo del sal-do estructural qued consagra-do en el Informe de Crecimien-to 2013 de la UE, estableciendo que la poltica fiscal en el en-torno de fuertes desequilibrios presupuestarios, aumento ge-neralizado de la deuda pblica e incertidumbre en los mercados financieros deba gravitar en torno a una combinacin equi-librada en los objetivos de cre-cimiento del PIB y consolida-cin. El instrumento que se con-sidera idneo para articular es-tos dos objetivos es el dficit es-tructural, de modo que deber-an buscarse reducciones mo-deradas de los mismos para ga-rantizar evitar simultneamente la acumulacin de deuda y el paso a situaciones de inestabili-dad fiscal dadas por tasas de cada del PIB demasiado acen-

tuadas. Este gradualismo en el ajuste sucedi a la visin man-tenida durante varios aos de primaca absoluta del objetivo de consolidacin fiscal.

Podramos definir el saldo estructural

como aquel que prevalecera en una economa si slo considersemos cambios permanentes en la estructura de ingresos y gastos

2. LA NUEVA REGLA FISCAL DE LA LOEP

En este contexto entr en vi-gor la nueva Ley Orgnica de Es-tabilidad Presupuestaria a finales de abril de 2012. Desde el pun-to de vista de la relacin de la poltica fiscal con el ciclo, esta ley contiene algunas novedades respecto a la normativa anterior vigente en Espaa. Esta ltima emanaba del Real Decreto Le-gislativo 2/2007, de 28 de di-ciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Ge-neral de Estabilidad Presupues-taria.

Posiblemente la fundamental de estas novedades, establece (artculo 11) a medio plazo la prohibicin de dficit estructural como regla fiscal primordial; esto es, tanto el equilibrio como el su-

pervit estructural sern si-tuaciones factibles. Las ex-cepciones que se contem-plan estn relacionadas ni-camente, en lnea con la normativa europea, con re-formas estructurales que pre-senten efectos a medio pla-zo, siendo en este caso el l-mite de dficit estructural un 0,4% del PIB o el que de-terminase la normativa eu-ropea si fuera inferior. Se mencionan adems otras circunstancias excepciona-les, como catstrofes natu-rales, recesin econmica grave o situaciones de emer-

gencia extraordinaria.

Contrariamente a lo que en algunos momentos se ha dicho, esta regla no es contraria al pa-radigma de equilibrio presu-puestario a lo largo del ciclo, que tambin constitua la base de la anterior regla fiscal: de he-cho, es el saldo cclico el que se-gn la nueva ley determinar el saldo total de las cuentas pbli-cas en todo punto. Sin embargo, el carcter ms mecnico de la norma respecto al principio vi-gente anteriormente [bandas de dficit en funcin de la tasa de crecimiento(4)] elimina en mayor medida la discrecionali-dad en el uso del saldo estruc-tural como instrumento de est-mulo de la actividad. Frente a un menor riesgo de desviaciones acumuladas en el saldo estruc-tural, se opone, para algunos,

(4) En concreto, la anterior regla fiscal dispona que poda registrarse dficit con tasas de crecimiento del PIB real in-feriores al 2%, aunque el supervit era pre-ceptivo con tasas de crecimiento del PIB real superiores al 3%.

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Anlisis

una menor potencia de la pol-tica fiscal como instrumento an-ticclico, aunque hay que insistir, este ltimo extremo depende enormemente del marco anal-tico utilizado.

Resulta interesante destacar tambin que el objetivo de equi-librio estructural resulta (en prin-cipio) ms exigente que el con-cepto equivalente en el mbito de la UE, el objetivo presupues-tario a medio plazo (o MTO, por sus siglas en ingls). El MTO se de-fine como aquel saldo estructu-ral que, mantenido en el tiempo, es suficiente para garantizar un progreso adecuado hacia el cumplimiento de la condicin de solvencia de la AA.PP., al tiempo que posibilita evolucionar din-micamente hacia el lmite de d-ficit nominal del 3%(5). El equilibrio estructural espaol se define en principio sin atender a conside-raciones de sostenibilidad a lar-go plazo de la poltica fiscal, lo cual no quiere decir que pre-sente incompatibilidades con la misma, ya que la literalidad de la Ley perfila la regla fiscal como el mantenimiento de un saldo es-tructural, como mnimo, nulo, no excluyendo el supervit estruc-tural como pauta de actuacin.

(5) Analticamente, se calcula como el mximo saldo de tres variables: un saldo estructural mnimo para situarse en la senda hacia un dficit nominal del 3% del PIB, un dficit capaz de garantizar la co-bertura intertemporal de los pasivos de las AA.PP., explcitos e implcitos, y una res-triccin inferior de 1% del PIB. El segun-do concepto tiene en cuenta tanto el sal-do necesario para estabilizar la deuda en un nivel de 60% del PIB, el preciso para ha-cerla descender hasta un 60% en el caso en que esta sea superior en el momento de partida y una fraccin de los gastos futuros en pensiones.

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En la actualidad el MTO para la economa espaola se encuen-tra fijado en 0,5% del PIB, aun-que es una cifra variable y revi-sable cada 3 aos.

Partiendo de una situacin de desequilibrio inicial, se esta-blece un periodo transitorio has-ta 2020 para la consecucin del equilibrio estructural, fijndose un ritmo mnimo medio anual de reduccin de 0,8 pp. de dficit estructural para conseguir final-mente llegar a un saldo estruc-tural nulo. Se considera adems que son la Administracin Cen-tral, las CC.AA. y la SS los agen-tes de la Administracin que tie-nen un componente cclico en su dficit, por lo que esta regla transitoria afecta a todos y cada uno de los tres. Las Corporacio-nes Locales, por el contrario, cuentan en su saldo con un componente cclico en esencia despreciable, por lo que se iden-tifica su saldo observado con el estructural, de manera que al fi-nal del horizonte debern pre-sentar por tanto un saldo obser-vado nulo.

Una excepcin a la norma del 0,8% viene dada en el mismo punto 1.b. de la Disposicin Tran-sitoria Primera al afirmar que, en caso de sujecin a un Procedi-miento de Dficit Excesivo, la re-duccin del dficit se adecuar a lo exigido en el mismo. En este sentido, si la Recomendacin de Dficit Excesivo abierta ex-plicita la obligacin de una re-duccin anual media del dficit estructural superior a 0,8 pp, esta ltima se superpondr a la esta-blecida en la LOEP, que en todo caso tiene la consideracin de un mnimo.

Complementariamente, la LOEP establece que las cuantas relativas de reduccin del saldo estructural de AC, CC.AA. y SS debern ser proporcionales a su participacin en el dficit es-tructural total a comienzos del ao 2012. Esta proporcionali-dad, adems, por sentido co-mn debe exigirse en media a lo largo del tiempo hasta que to-dos los agentes eliminen dichos dficits estructurales y no ne-cesariamente ao a ao. La ra-zn reside en que no todas las medidas que conllevan una re-duccin del dficit estructural exigen el mismo grado de ma-duracin, ni todas son igual-mente convenientes segn el punto cclico que atraviesa la economa, ni el presupuesto de los mencionados agentes tie-nen una composicin idntica de partida. Por tanto la reduc-cin del dficit estructural exige una accin coordinada entre to-dos los niveles de las AA.PP. afec-tados para generar cada ao un paquete de medidas discrecio-nales coherentes, consistentes con la evolucin cclica y que generen una expectativa de permanencia en el tiempo sufi-ciente para hacer creble la re-gla fiscal.

La pregunta inmediata que surge es: implica esta regla de reparto proporcional en la erra-dicacin del dficit estructural que una vez hayan alcanzado el equilibrio estructural (incluso an-tes de 2020) no puede exigirse un supervit estructural a los inte-grantes de las AA.PP.? En caso afirmativo, las posibilidades de xito de la regla fiscal seran li-mitadas, ya que se espera que a finales del ao 2013 un buen

Anlisis

nmero de CC.AA. registren ya un supervit estructural. Sin em-bargo la respuesta, en mi opi-nin, es negativa, por otro as-pecto clave reflejado en la pro-pia Disposicin Transitoria Prime-ra de la LOEP.

En efecto, esta ltima con-templa como segundo pilar b-sico de la regla fiscal el mante-nimiento de la deuda pblica por debajo del 60% del PIB. En el pe-riodo transitorio hasta 2020 ser pues preceptivo ir reduciendo la deuda a lo largo de una senda compatible con este principio y adems, a partir del momento en que el PIB real y/o el empleo neto crezcan ms de un 2%, se concreta un ritmo mnimo anual de reduccin de la deuda p-blica: 2 puntos de PIB. El conjun-to de sendas de deuda cohe-rentes con esta restriccin no es, sin embargo, infinito. La deuda pblica evoluciona de acuerdo con una ecuacin de acumula-cin muy concreta y, partiendo de un nivel inicial y una senda prevista de tipos de inters y ta-sas de crecimiento del PIB nomi-nales, slo ciertas combinaciones de supervits estructurales pri-marios sern compatibles con la consecucin de un nivel del 60% en 2020. En concreto, cuan-to mayor sea el nivel de deuda de partida, mayores sern los supervits primarios medios ne-cesarios para satisfacer la ecua-cin dinmica con un residuo fi-nal inferior al 60% del PIB. Por tan-to, una senda de supervits es-tructurales nulos, dada la carga por intereses prevista, puede no ser suficiente para garantizar el cumplimiento de la regla de deuda, debiendo ser comple-mentado por una secuencia de

supervits estructurales. En con-secuencia, aun siendo vinculan-te a medio plazo la restriccin de proporcionalidad en el reparto del ajuste estructural, sta no tiene por qu entenderse limita-da por un saldo nulo, sino que puede implicar la consecucin de supervits estructurales a lo largo del periodo transitorio.

Por ltimo, el artculo 12 de la LOEP define un tercer pilar de la regla fiscal: la prohibicin de que el gasto pblico crezca por en-cima de la tasa de referencia del PIB, construida (en lnea con la definicin del Pacto de Estabili-dad) a partir de dos elementos:

Una media mvil de orden 10, centrada en el ao presente t (con 5 valores hacia atrs y cuatro hacia delante) de las tasas de crecimiento poten-cial nominal estimadas en cada uno de ellos.

Un deflactor (que transforma magnitudes en volumen en nominales, ya que el creci-miento potencial se estima siempre en reales), para cada uno de los aos dado por el mnimo de estos dos valores: 2% o el deflactor del PIB regis-trado o previsto en cada uno de estos aos de referencia.

Vase que este tercer com-ponente de la regla fiscal gira so-bre la consideracin de una ra-tio gasto pblico/crecimiento observado del PIB constante a lo largo del ciclo, en la medida en que el potencial se situara por debajo del PIB observado en fases expansivas y por encima en fases recesivas. De este modo en pocas recesivas, con compo-

nentes cclicos del gasto e inte-reses de la deuda al alza y po-tencial a la baja, su cumpli-miento exigira una restriccin de los captulos discrecionales del gasto. Por otro lado esta res-triccin no siempre es vinculan-te, ya que en periodos de acu-sada consolidacin, la tasa de descenso del gasto puede ser ms pronunciada que la tasa de referencia para cumplir los ob-jetivos presupuestarios.

En la medida en que esta dis-posicin liga el crecimiento del gasto pblico al crecimiento po-tencial, hereda los principales problemas metodolgicos que envuelven el clculo de este l-timo, como veremos ms ade-lante.

3. OBLIGACIONES ESTABLECIDAS POR LA LOEP EN MATERIA DE PUBLICACIN DE PREVISIONES

Como acabamos de ver, la regla fiscal introducida por la LOEP conlleva una complejidad analtica considerable, por lo que la transparencia en la trans-misin de la cuantificacin de to-dos sus elementos clave es crti-ca. Quiz uno de los mayores aciertos de la LOEP en este sen-tido ha sido aprovechar el mar-co de publicaciones preexisten-te al servicio de la anterior regla fiscal para efectuar esta labor de definicin de parmetros clave en un marco plurianual.

El ncleo de esta informa-cin se incluye en el denomi-nado Informe sobre la Situacin de la Economa Espaola, defi-nido en el artculo 15.5. de la LOEP y sustituto del antiguo In-

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Anlisis

forme de Posicin Cclica. Este Informe debe ser elaborado por MINECO antes del 1 de abril y re-coger una proyeccin econ-mica plurianual que justifique la estimacin de la senda de cre-cimiento potencial y sobre esa base la construccin de la tasa de referencia para el gasto y los saldos cclicos de cada agente de la AA.PP. Ntese que para la construccin del saldo cclico no es necesaria la definicin previa de la senda de saldos, ya que el primero se define como la sensibilidad cclica multipli-cada por la brecha cclica o output gap. Se trata adems de un informe que debe venir in-formado por las previsiones del Banco de Espaa y tener en cuenta tambin las de la CE y los distintos organismos interna-cionales. Obviamente las res-tantes previsiones no son ente-ramente vinculantes para el Gobierno, aunque definen unos ciertos mrgenes de los que, en buena lgica, las previsiones oficiales no deberan distan-ciarse demasiado en ningn sentido. Sobre la base de este in-forme el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas (MINHAP) presentar el 1 de abril su propuesta de objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda para las AA.PP.

En circunstancias normales y dada la fecha lmite de elabora-cin de este informe, el cuadro macroeconmico plurianual pre-sentado en el mismo debera ser el mismo que el contenido en la Actualizacin Anual del Programa de Estabilidad, que se enva a Bru-selas entre el 15 y el 30 de abril (siendo la primera fecha optativa y la segunda obligatoria). En los

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aos 2012 y 2013, sin embargo, el lmite del 1 de abril no pudo res-petarse, por distintas razones. En 2012 todava no se haba publi-cado la LOEP y se estaba pen-diente de una modificacin de la Recomendacin de Dficit Ex-cesivo vigente para Espaa, por lo que el informe se emiti en el mes de julio, una vez aquella se aprob en ECOFIN, e implic una correccin de la senda definida en el Programa de Estabilidad 2012. Anlogamente en 2013 el in-forme hubo de retrasarse hasta el mes de junio, ya que hasta esa fe-cha no se tuvo certeza de la aprobacin de la nueva Reco-mendacin de Dficit Excesivo, actualmente en vigor. Tambin conllev pequeas variaciones en el cuadro macroeconmico y en la senda de dficit.

En este punto conviene re-cordar que a lo largo del ao hay dos momentos en los que siempre el Gobierno renueva sus previsiones macroeconmi-cas: el Programa de Estabilidad en el mes de abril y la definicin del techo de gasto para el Esta-do, en junio. En las circunstancias extraordinarias descritas, se apro-vech para fijar en el Informe so-bre la Situacin de la Economa Espaola el cuadro para el te-cho de gasto del Estado.

Aparte del comentado infor-me, el artculo 17 de la LOEP es-tablece que antes del 1 de oc-tubre de cada ejercicio MINHAP publicar un informe sobre el grado de cumplimiento durante el ao fiscal anterior de los obje-tivos de estabilidad presupues-taria, deuda y de la regla de gas-to, basado en apreciaciones pa-ralelas sobre el cumplimiento de

las previsiones sobre el creci-miento real de la economa y las eventuales desviaciones que se produjeran respecto al cuadro macroeconmico incluido en el Informe sobre la Situacin de la Economa Espaola. Es MINECO quien se encarga de esta valo-racin, que posteriormente se incluye como apartado en el in-forme ms amplio elaborado por MINHAP.

4. EL SALDO ESTRUCTURAL, UN INDICADOR ADECUADO?

Como se desprende de los anteriores prrafos, la LOEP con-cede un protagonismo ms cla-ro al concepto de saldo estruc-tural en la determinacin de las sendas de deuda y dficit a medio plazo, pretendiendo esta estrategia perfilar una regla ms simple, predecible por los agen-tes y menos expuesta a desvia-ciones causadas por un excesi-vo grado de discrecionalidad a lo largo del ciclo. La cuestin es: contiene la nueva regla fiscal los elementos necesarios para cumplir sus objetivos? Antes de responder a esta pregunta, con-viene analizar algunos problemas tcnicos asociados al plantea-miento de la LOEP.

La incertidumbre en el clcu-lo del crecimiento potencial. No hay una nica traduccin posible al campo econom-trico del concepto de creci-miento potencial. Tradicio-nalmente el crecimiento po-tencial se asociaba (muy sim-plificadamente) al clculo del perfil alisado del PIB, mtodo que supuestamente eliminaba las fluctuaciones cclicas en

Anlisis

torno a la tendencia. Para extraer este perfil sola utilizar-se el filtro de Hodrick-Prescott. A partir de comienzos de la pasada dcada, la introduc-cin del mtodo de la funcin de produccin por la CE com-plic considerablemente la obtencin de resultados, ya que aunque se trata de un procedimiento ms cercano a la nocin terica de creci-miento potencial, utiliza un conjunto de variables mucho mayor, susceptibles de trata-mientos estadsticos muy di-versos. Es ms, al incorporar el concepto de tasa de equili-brio de paro no inflacionista (NAWRU) en la determinacin del input trabajo potencial, el mtodo de la funcin de pro-duccin descansa en la esti-macin de un componente no observado, para lo cual debe realizar hiptesis que entraan un grado de arbi-trariedad importante. Por lti-mo, desde el momento en que el crecimiento potencial se genera a partir de una fun-cin de produccin, el n-mero de inputs que intervie-nen en dicha tecnologa es tambin discrecional; si bien la CE se centra en dos (trabajo y capital), otros autores intro-ducen tambin capital hu-mano y todava podran pen-sarse en ms alternativas.

No es este el lugar para hacer disquisiciones tcnicas en pro-fundidad sobre las mltiples variantes del mtodo de fun-cin de produccin. Valga decir someramente que los re-sultados en la estimacin del crecimiento potencial pue-den diferir enormemente,

como tambin el tamao de la brecha cclica resultante. A ttulo ilustrativo, podemos de-cir que de acuerdo con la l-tima estimacin del FMI la brecha cclica de Espaa en el ao 2013 se elevaba a 4,2%, mientras que para la OCDE lo haca a 9,7%. Ob-viamente las implicaciones de poltica fiscal resultantes de estas dos estimaciones son muy distintas. Mientras que una brecha cclica relativa-mente reducida en valor ab-soluto implica una aportacin cclica menos negativa al d-ficit y por tanto un saldo es-tructural ms negativo, una brecha cclica ms abultada apunta a un saldo estructural ms levemente negativo. A su vez, la magnitud del saldo es-tructural condiciona tanto la duracin del periodo nece-sario para eliminarlo como el ritmo al que hay que hacerlo, que puede llegar a diferir sen-siblemente del mnimo de 0,8 pp. establecido por la LOEP.

En desarrollo de la LOEP, la Orden ECC/2741/2012(6), de 20 de diciembre, ancla en la metodologa oficial de la CE el mtodo de clculo de cre-cimiento potencial y, consi-guientemente, de derivacin del saldo estructural; de he-cho, el clculo del creci-miento potencial de acuerdo con esta metodologa siem-pre se ha incluido en todos los

(6) La misma OM contiene tambin el clculo de la tasa de referencia para el crecimiento del gasto pblico, as como las sensibilidades cclicas utilizadas para el clculo del dficit cclico de AC+SS y CC.AA.

documentos oficiales produ-cidos por el Ministerio de Eco-noma y Competitividad que contuvieran previsiones rele-vantes sobre la posicin ccli-ca de la economa espaola desde la puesta en vigor de la LOEP. Sin embargo, aunque desde un punto de vista legal esta referencia despeja cual-quier duda sobre la primaca de una variante de clculo frente a otras, desde un pun-to de vista tcnico la solucin a la pluralidad de mtodos de clculo del crecimiento po-tencial no es tan trivial.

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En efecto, la metodologa ofi-cial de la CE que se encuen-tra es muy dinmica y cada ao suele incorporar innova-ciones tcnicas que van su-perando sus principales limi-taciones. Dichas innovaciones se discuten en el Grupo de Trabajo del Output Gap, per-teneciente al Comit de Po-ltica Econmica de la UE y una vez consensuadas, se elevan para su aprobacin al CEF. Cada ao se aprueban y pasan a formar parte de las previsiones oficiales de la CE slo una pequea fraccin de las propuestas de mejora discutidas y adems el Grupo de Trabajo del Output Gap (OGWG) suele adoptar un sesgo bastante conservador a la hora de enjuiciar nuevas su-gerencias, de modo que rara vez se aprueban novedades que conlleven cambios sus-tanciales en los resultados. La razn es las obvias impli-caciones de cualquier cam-bio metodolgico en materia de derivacin del dficit es-tructural. Es tanto por la lenti-

Anlisis

tud con que se aceptan ofi-cialmente las necesarias me-joras y el cmulo de limita-ciones que presenta el m-todo oficial, por lo que el mundo acadmico se ha si-tuado muy por delante de las decisiones del CEF y plantea constantemente cambios en la metodologa oficial que llegan a gozar de una acep-tacin generalizada en la li-teratura especializada, inclu-so antes de que se debatan en el OGWG o a veces du-rante el curso de los prolon-gados anlisis que suelen acompaarlas.

Por ello, resulta a veces ex-tremadamente complicado no hacer referencia en los do-cumentos oficiales de previ-siones a pequeas variantes del mtodo oficial de clcu-lo del crecimiento potencial, cuando es obvio que produ-cen mejoras sustanciales de los resultados. Este es el caso del debate en curso en el OGWG sobre la estimacin de la tasa de paro de equili-brio (NAWRU), que resumido muy sucintamente consiste en un mtodo alternativo para derivar esta que arroja unos resultados menos proc-clicos, esto es, impide que la tasa de paro de equilibrio mimetice de un modo total-mente antituitivo la tasa de paro observada, ampliando as el tamao de los gaps c-clicos de desempleo y de output y alisando el perfil del crecimiento potencial, que se encontrara ms prximo a cero durante un periodo re-cesivo como el que ha veni-do atravesando la econo-

ma espaola. De esta forma, aun sin haberse aprobado todava como mtodo ofi-cial de la CE, los servicios tcnicos de MINECO consi-deraron relevante desde un punto de vista de consisten-cia del anlisis proveer tam-bin los resultados de este mtodo alternativo junto a los del mtodo oficial en todos los documentos realizados desde la primavera de 2013, sin que ello desvirte el papel del central del mtodo oficial. Esta diversidad de resultados, si bien no genera problemas legales, s al menos plantea dudas sobre la idoneidad del mtodo oficial desde una perspectiva tcnica y, de ah, sobre el verdadero ta-mao del saldo estructural. Dudas que, a mi modo de ver, son muy legtimas.

En cierto sentido este es un problema nuevo que, aun-que no ha sido generado en absoluto por la LOEP, s ha sido puesto en primer plano por esta, al aumentar la relevan-cia del saldo estructural no ya como simple objetivo a me-dio plazo de la poltica fiscal (como hace la normativa eu-ropea), sino como ncleo de la regla fiscal que ha de ve-rificarse ao a ao a partir de un cierto punto en el tiempo. Cierto es que, a medida que sucesivas mejoras vayan sien-do introducidas en el mtodo de la CE de correccin ccli-ca del saldo este problema probablemente vaya per-diendo parte de su intensi-dad, aunque resulta difcil predecir la velocidad con que la UE estar dispuesta a

modificar determinados as-pectos esenciales de su ar-quitectura en materia fiscal.

Las insuficiencias del mtodo de crecimiento potencial para medir el esfuerzo fiscal. Una inspeccin siquiera su-perficial de cualquier docu-mento reciente de la CE en el que se evala el desempeo de Espaa dentro del PDE revelar grandes sorpresas cuando se preste atencin a la dimensin del esfuerzo es-tructural en aos recientes. Por ejemplo, en el Staff Wor-king Document sobre Accin Efectiva de Espaa dentro del PDE (publicado el 29 de mayo de 2013, el ltimo dis-ponible en el momento en que se redact este artculo) pone de manifiesto un es-fuerzo estructural inferior a los 3 pp. de PIB en 2012, ao en que se aprobaron medi-das de consolidacin (en to-dos los niveles de las AA.PP. conjuntamente considera-dos) cercanos a los 5 pp. de PIB o de 2,5 pp. en 2013 cuan-do las medidas aprobadas fueron ampliamente superio-res a los 3 puntos de PIB. Otro caso palmario es la estima-cin del esfuerzo estructural previsto en 2014, que de acuerdo con los estndares de la CE resulta prctica-mente nulo cuando sern necesarias medidas en el en-torno de un 1,6% del PIB para cumplir la meta anunciada por el Gobierno de 5,8% del PIB. La pregunta inmediata que suscitan estas cifras es: es el esfuerzo estructural un indicador adecuado para aproximar el esfuerzo fiscal?

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Anlisis

En pocas palabras, el saldo estructural es, como se pre-cis al comienzo de este artculo, una magnitud ex post. Quiere esto decir que no puede inferirse de ella ningu-na medida de discrecionali-dad en el contenido de la poltica fiscal, sino que lleva ya incorporados los efectos sobre el crecimiento de las medidas discrecionales. Dada la elevada prociclici-dad del mtodo de funcin de produccin importado de la CE, si las medidas aplica-das en el ao t producen durante el mismo una cierta prdida de crecimiento del PIB, el crecimiento potencial tender a replicar el com-portamiento del PIB observa-do en t, minimizando la va-riacin de la brecha cclica al moverse en la misma direc-cin y en una cuanta similar PIB observado y PIB potencial. Por tanto, el efecto contrac-tivo a corto plazo de dichas medidas discrecionales miti-gar sus posibilidades de con-solidacin presupuestaria, al generar prdidas de PIB, pero al mismo tiempo este fen-meno no suele verse reflejado en una mayor brecha cclica (o de una manera muy mar-ginal), por lo que aparente-mente la reduccin del saldo estructural y con ella el es-fuerzo estructural es menor.

Ms an, hay determinados captulos presupuestarios que tienen trayectorias de creci-miento tendenciales ajenas al ciclo, como los gastos en el servicio de la deuda o deter-minadas prestaciones socia-les (ejemplo tpico seran las

pensiones). El crecimiento de estas partidas provoca una menor reduccin del dficit nominal y, por ende, del sal-do estructural, ya que care-cen de sensibilidad cclica significativa. Por tanto, de nuevo se tiene un efecto que contribuye a minusvalorar el esfuerzo estructural entre aos consecutivos. Cierto es que la utilizacin del con-cepto de saldo estructural primario puede ayudar a co-rregir en parte este segundo factor, aunque lo cierto es que, un tanto inexplicable-mente, la metodologa oficial europea emplea como ele-mento clave de definicin del esfuerzo estructural el sal-do estructural bruto.

En resumen, el enfoque del saldo cclicamente ajustado basado en el crecimiento po-tencial constituye una apro-ximacin de arriba abajo, basada en una cifra de dfi-cit agregada y observada a posteriori y sin consideracin explcita a las medidas dis-crecionales adoptadas para alcanzar el objetivo de dficit en trminos nominales. Por tanto, es, en el mejor de los casos, una medida conside-rablemente sesgada del es-fuerzo fiscal y, en el peor de los casos, una medida con posibles utilidades en otros campos (y slo en otros cam-pos, volveremos a este tema a la vuelta de algunos prra-fos). La segunda derivada de este hecho es importante, ya que si la medicin del es-fuerzo fiscal a travs del saldo cclicamente ajustado tiende a producir infraestimaciones,

la consecucin de un nivel mnimo de esfuerzo estructu-ral puede requerir un esfuer-zo en trminos de medidas discrecionales muy superior en realidad al indicado apa-rentemente por el primero, imprimiendo un sesgo exce-sivamente restrictivo a la po-ltica fiscal (aspecto que de-bera preocupar tanto ms cuanto ms se crea en los efectos contractivos de la poltica fiscal incluso a corto plazo, como al parecer es el caso en la actualidad de la mayor parte de los organis-mos internacionales, con el FMI a la cabeza). El nico fac-tor que pala en parte los efectos de este problema es el hecho de que la LOEP exi-ge un esfuerzo estructural m-nimo como media a lo largo de varios aos, aunque no es menos cierto que las polticas de intensa consolidacin fis-cal, como la seguida por Es-paa, suelen cargarse fron-talmente, como va para do-tar de mayor credibilidad al conjunto de la estrategia.

La inestabilidad del output gap como medida de la po-sicin cclica(7). Otro incon-veniente asociado a la utili-zacin del dficit ajustado cclicamente como pieza

(7) Parte de las variaciones inducidas por las revisiones a posteriori proceden de la sensibilidad de los mtodos de esti-macin al punto final utilizado en las previsiones, tanto por la utilizacin de fil-tros HP para alisar las previsiones como debido a determinados supuestos de la CE para extrapolar el valor de la NAWRU ms all del horizonte de previsin, que genera fuertes inercias en esta partiendo del ltimo valor estimado.

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central de una regla fiscal es, expresado de una mane-ra grfica pero poco cientfi-ca, que el crecimiento po-tencial es un pez muy escu-rridizo. Por construccin, cual-quier variacin en la senda de crecimiento (pasada, contempornea o futura) res-pecto a un ao genrico t produce variaciones en la senda de crecimiento po-tencial estimada y adems esta no es una propiedad exclusiva del mtodo de fun-cin de produccin. Por tan-to, cualquier revisin estads-tica retrospectiva de la Con-tabilidad Nacional o cambio en las previsiones de creci-miento trae consigo auto-mticamente variaciones en la senda estimada de bre-chas cclicas y, consiguiente-mente, de saldos estructura-les, incluso en aos pasados. Habitualmente el OGWG pro-cura introducir variaciones en la metodologa central de clculo que minimicen el impacto de las revisiones, aunque no hay ninguna va-cuna contra las revisiones ha-cia atrs de las series esta-dsticas ni pcima milagrosa para lograr la infalibilidad en las previsiones econmicas, como la crisis que venimos atravesando desde hace ya 5 aos ha puesto claramente de manifiesto.

La LOEP no ha hecho sino trasladar a la normativa

espaola el enfoque predominante en la UE en la comprensin y el tratamiento analtico de la poltica fiscal, convirtiendo el dficit observado,ajustado del ciclo, en la pieza clave de los procesos de planificacin y evaluacin presupuestaria a posteriori

A resultas de esta realidad, la valoracin de la orientacin de la poltica fiscal puede presentar divergencias im-portantes a priori y a poste-riori. Pero ms importante in-cluso desde el ngulo que nos ocupa, la medicin de los

esfuerzos estructurales reali-zados en el pasado, dejando de lado por un momento su precisin, puede variar ex post de un modo sustancial, reflejando un incumplimiento significativo de la senda com-prometida o acentuando la presin para aumentar el es-fuerzo los aos posteriores al objeto de cumplir el mnimo medio anual. Ms an: la meta de equilibrio estructural puede llegar a ser enorme-mente elusiva, dada la in-certidumbre sobre la evolu-cin futura del saldo estruc-tural que se est estimando en una fecha determinada. Y por complicar ms todava el panorama: se abren vas para la aparicin de proble-mas de consistencia dinmi-ca en las previsiones oficiales, al ser la consecucin de un cierto nivel de saldo estruc-tural endgena a la previsin macroeconmica realizada, con independencia de que a

posteriori la previsin se reve-le como errnea.

La lista de dificultades tcni-cas que entraa la utilizacin del saldo ajustado cclicamente es larga y no he pretendido hacer una enumeracin exhaustiva. Es claro que una regla fiscal que descanse en este concepto, aun presentando aspectos te-ricamente atractivos, est so-metida a un grado de incerti-dumbre aadido al del propio entorno econmico y puede derivar en ciertos momentos en contradicciones difciles de trans-mitir a la opinin pblica, di-mensin esencial en la legitima-cin de la regla. La literatura es-pecializada, adaptando a un entorno ms realista caracteri-zado por la incertidumbre la prctica de este tipo de reglas, ha propuesto la utilizacin de in-tervalos de confianza estadsticos en la toma de decisiones de poltica fiscal; un trabajo repre-sentativo en este sentido es el de Domnech, Estrada y Gonz-

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lez-Calbet (2007)(8). No obstante, este tipo de soluciones, consis-tentes desde un punto de vista analtico, en ltima instancia no pueden eliminar completamen-te los problemas de fondo de la metodologa, al ser imposible subsumir el elevado grado de discrecionalidad que admite el tratamiento de las diferentes va-riables que intervienen en una determinada distribucin de pro-babilidad. Por otro lado, las con-sideraciones de economa pol-tica extreman la importancia de una adecuada justificacin de la toma de decisiones en el marco de una regla fiscal, lo que se hace tanto ms difcil cuanto ms compleja se hace su base.

(8) Domnech, R.; Estrada, A.; Gonzlez-Calbet, L. (2007): Potential Growth and Bu-siness Cycle in the Spanish Economy. Im-plications for Fiscal Policy. International Economic Institute, Universidad de Va-lencia, WP 0704.

En su ltimo Report on Public Finances(9), la Comisin propuso la utilizacin complementaria de un indicador de esfuerzo dis-crecional (IED) para resolver el problema de la medicin del es-fuerzo fiscal, basado en un en-foque de abajo arriba. Por el lado de los ingresos, el IED tendra en cuenta el aumento de re-caudacin generado por el con-junto de medidas discrecionales a adoptar; frente al enfoque de saldo cclicamente ajustado, partira de la consideracin de sensibilidades cclicas diferentes a las asignadas por el mtodo actualmente en uso. Por el lado de los gastos, se comparara la tasa de crecimiento de los mis-

(9) Report on Public Finances in EMU 2013. European Economy n 4, 2013.

mos (descontando desempleo y gastos por intereses) con la tasa de crecimiento del PIB potencial, tomada en media mvil de or-den 10 y centrada en el ao de referencia(10). En una primera aproximacin, este indicador re-suelve algunos de los proble-mas planteados por el dficit ajustado cclicamente: consi-dera explcitamente las medidas de ingresos introducidas, elimina del gasto el desempleo de sen-sibilidad cclica incierta y el componente autnomo de los intereses y dota de mayor esta-bilidad al crecimiento potencial que se toma como referencia, al venir este dado por una media mvil. En el caso de Espaa y centrndonos en aos cerra-dos, en 2012 segn la estimacin de la CE el IED arrojaba un valor de 4,6 pp. de PIB, mucho ms prximo a la idea intuitiva que puede tenerse a la vista del con-junto de medidas aprobadas y puestas en vigor por el Gobierno.

(10) Esta medicin del carcter discre-cional del gasto es consistente con la em-pleada en el Pacto de Estabilidad y Cre-cimiento.

Sin embargo, aun siendo bue-na noticia que la CE haya toma-do conciencia de las dificultades que entraa el uso de la meto-dologa del saldo ajustado ccli-camente, la aparicin en escena del IED no supone una solucin viable a casi nada. Primero, por-que no tiene un carcter oficial y su valor es semi-acadmico (y po-siblemente lo seguir siendo por bastante tiempo, ya que su utili-zacin conjunta con el dficit ajustado cclicamente podra conducir a conclusiones sensi-

blemente distintas respecto a nu-merosas cuestiones en materia de Pacto de Estabilidad). Segundo, se trata de un indicador encami-nado a reemplazar o comple-mentar a la variacin del saldo es-tructural como indicador del es-fuerzo fiscal, pero no proporciona solucin alguna para la determi-nacin del saldo estructural en ni-veles. Tercero, el IED tambin est marcado por problemas meto-dolgicos propios, como la esti-macin del impacto recaudato-rio de las medidas de ingresos y adems no est blindado a los posibles errores que arrastre la estimacin de crecimiento po-tencial. Por el momento no es mu-cho ms que una aspirina para curar una neumona.

5. CONCLUSIN

Dnde nos dejan estas refle-xiones? Para empezar, la LOEP no ha hecho sino trasladar a la nor-mativa espaola el enfoque pre-dominante en la UE en la com-prensin y el tratamiento analti-co de la poltica fiscal, convir-tiendo el dficit observado, ajus-tado del ciclo, en la pieza clave de los procesos de planificacin y evaluacin presupuestaria a posteriori. El nico matiz diferen-ciador de cierta sustancia entre los dos enfoques reside en el ob-jetivo de equilibrio estructural a medio plazo en la LOEP, frente a la endogeneizacin de un saldo a medio plazo basado en consi-deraciones de sostenibilidad en la normativa europea. Pero en el fondo el principio que late es el mismo en ambos entramados: la consecucin del equilibrio pre-supuestario a lo largo del ciclo permitiendo el uso de los estabi-

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lizadores automticos, con el im-portante matiz de que en Espaa el cumplimiento de este principio no se limita al agregado de las AA.PP., sino que se exige a todos y cada uno de los agentes que las componen.

Hasta qu punto la mate-rializacin estadstica del con-cepto de ajuste al ciclo hace viable este diseo? Por las dis-tintas razones comentadas, pa-rece que de un modo slo apro-ximado en el mejor de los casos. Cuando no hay un consenso ni siquiera terico en torno a la de-limitacin del concepto de cre-cimiento potencial, cualquier pretensin de precisin en torno a su cuantificacin (as como a la de todas las magnitudes deri-vadas del mismo, como el saldo estructural) no pasa de ser una expresin de voluntad, mxime si se optan por mtodos estads-ticos de construccin que dejan abiertas numerosas avenidas de discusin y produccin de alter-nativas. Parece tambin claro que la medicin del esfuerzo fis-cal debe transitar (y posible-mente acabar hacindolo) por derroteros distintos a los del sal-do cclicamente ajustado.

Y es que verdaderamente los clsicos siempre perduran. La mejor prueba de ello es que, al fi-nal del debate en torno a la ar-ticulacin de la poltica fiscal a medio plazo, se encuentra la vieja polmica en torno a la efi-cacia de la poltica discrecional como va de estmulo al creci-miento. El paradigma fiscal ac-tual, que la LOEP pone de relie-ve en la construccin de su regla fiscal, se basa en dos premisas: i) es posible identificar el saldo es-tructural a partir del saldo fiscal

observado; ii) tambin es posible calcular el impacto sobre el cre-cimiento de una determinada variacin del saldo estructural. Respecto al punto i), ya hemos visto que el mtodo de funcin de produccin no posibilita de-purar adecuadamente el saldo ajustado cclicamente, al mar-gen de que sus diferentes va-riantes generan un rango de re-sultados con una elevada dis-persin. En cuanto al ii), hay que poner en contexto esta variacin de lo que se supone es el saldo estructural en el conjunto de un sistema dinmico de equilibrio general, donde este shock se combina simultneamente con multitud de innovaciones, pro-duciendo impactos diferentes en funcin de la combinacin, y a todos ellos se superponen los efectos de otros shocks que tu-vieron lugar en periodos anterio-res; identificar a priori todos estos elementos es virtualmente im-posible. Adems, en los modelos de simulacin se presuponen de-terminadas pautas de reaccin de los agentes a determinadas polticas fiscales discrecionales, cuya prctica sistemtica acaba generando cambios imprevisi-bles en dichos patrones. En defi-nitiva, se trata de una reedicin de las polticas de fine-tuning bajo una apariencia de regla que tanto por la falta de instru-mentos de medicin adecuados como por la propia filosofa de la poltica no puede alcanzar ple-namente sus objetivos.

Justo es tambin decir que el tipo de regla fiscal que estable-ce la LOEP es muy preferible a otra que implique un grado de discrecionalidad superior, como la vigente desde el final de la l-tima fase expansiva hasta 2011.

Aunque inexactos en su cuanti-ficacin, la regla fiscal actual-mente operativa al menos ge-nera un grado de predictibilidad superior entre los agentes eco-nmicos y proporciona a medio plazo sendas fiscales global-mente congruentes con la sos-tenibilidad de las finanzas pbli-cas. Cuestin distinta es que al mismo tiempo se base en un micro-control de los compo-nentes del dficit y los efectos de sus variaciones que no sea com-pletamente viable.

Es probable que la visibilidad de las limitaciones de esta ge-neracin de reglas fiscales lleve con el tiempo a un cierto re-planteamiento, sin perjuicio de que vayan mejorando con el tiempo determinados aspectos formales de la descomposicin de los componentes cclicos de los saldos. El camino, a mi modo de ver, est en reglas todava ms simples, que minimicen ac-tuaciones discrecionales a lo lar-go del ciclo (dada la inviabilidad de la planificacin de sus efec-tos y las dificultades evidentes a la hora de disearlas simtrica-mente en fases expansivas y re-cesivas), maximicen la predicti-bilidad a travs de la reduccin del nmero de tipos y fijen estos conforme a criterios de optima-lidad social. Al final este tipo de planteamientos, ms enraizados con la literatura neoclsica, con-ducen tambin a equilibrios fis-cales a lo largo del ciclo, pero re-duciendo de forma drstica las distorsiones introducidas por las actuaciones discrecionales, me-jorando la calidad de la infor-macin sobre la que los agentes basan su conducta y evitando callejones sin salida como el del saldo estructural.

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La reforma del marco institucional presupuestario(*)

(*) El autor agradece la ayuda y co-mentarios de Juan Varela Donoso y Jai-me Snchez Mayoral.

Jaime Iglesias Quintana

Director General de Presupuestos

1. INTRODUCCIN

En trminos amplios, el mar-co institucional presu-puestario (MIP) se define por el conjunto de proce-

dimientos, reglas e instituciones que configuran la elaboracin, aprobacin y ejecucin de los Presupuestos. La calidad y trans-parencia del MIP es un elemen-to clave para articular eficaz-mente las funciones de previ-sin, planificacin y control del Presupuesto y el uso adecuado de la poltica fiscal como instru-mento de estabilizacin macro-econmica(1). Esta importancia resulta acentuada en reas su-pranacionales y en contextos descentralizados. La pluralidad de presupuestos y/o la ausencia de una poltica fiscal nica en el rea, plantea la necesidad de establecer mecanismos de su-

(1) Gonzlez Pramo, J.M. (1997).

pervisin y vigilancia mutua y de gestin coordinada de las pol-ticas fiscales nacionales/regio-nales, de manera que se eviten las externalidades y efectos de contagio negativos derivados de las decisiones fiscales.

A raz de la reciente crisis econmica los marcos fiscales han sido especialmente refor-zados, tanto en la Unin Euro-pea como en Espaa. A este respecto, la evidencia com-parada respalda la hiptesis de que la robustez de los MIPs favorece el xito de los proce-s os d e consolid aci n f i s ca l , mientras que la debilidad en las instituciones y procedimientos presupuestarios abona el te-rreno a los fenmenos de ilusin fiscal y propensin al dficit pblico.

En este artculo se analizan los dos instrumentos principales que han centrado la reforma en Es-paa: la Ley Orgnica de Esta-bilidad Presupuestaria y Sosteni-bilidad Financiera (LOEPSF)(2) y la

Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIRF)(3).

2. CONSOLIDACIN FISCAL Y MARCO INSTITUCIONAL

La situacin de las finanzas p-blicas a finales de 2011 era pre-ocupante. Los efectos de la crisis econmica y financiera que co-menz en 2008, tuvieron un fuer-te impacto en las cuentas pbli-cas. Despus de los supervits re-gistrados entre 2005 y 2007, los sal-dos se deterioraron fuertemente, alcanzndose dficits superiores al 9% del PIB en los aos 2009 a 2011. Ms all de la magnitud de estas c ifras, l a c redibilidad d e l a poltica fiscal se haba visto se-riamente comprometida, tanto por el registro de una situacin mucho peor que la prevista (el

(2) Ley Orgnica 2/2012, de Estabili-dad Presupuestaria y Sostenibilidad Fi-nanciera.

(3) Ley Orgnica 6/2013, de creacin de la Autoridad Independiente de Res-ponsabilidad Fiscal.

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objetivo de dficit en 2011 haba sido del 6% del PIB, frente al 9,1% finalmente contabilizado), como por la constatacin de un des-equilibrio de naturaleza estructu-ral superior al 7% del PIB.

La profundidad y duracin de la crisis y la persistencia de fuer-tes desequilibrios en la economa espaola (dficit pblico, ele-vado desempleo, altos costes de financiacin, prdida de com-petitividad, excesiva deuda ex-terna y un sector financiero pen-diente de reestructuracin) obli-gaban a un cambio de rumbo en la poltica econmica, con un triple objetivo: 1) Dotar de la su-ficiente estabilidad macroeco-nmica a la economa espao-la en trminos de dficit pblico, dficit exterior e inflacin; 2) lo-grar un alto grado de flexibilidad que permita ajustar los precios re-lativos y evitar la acumulacin de prdidas de competitividad; y 3) lograr niveles y costes de finan-ciacin compatibles con niveles de inversin que permitan crear empleo. En base a estos objeti-vos, la poltica econmica que-d diseada en torno a tres l-neas estratgicas:

Consolidacin fiscal, tanto para garantizar la financia-cin adecuada del sector pblico y servicios pblicos de calidad, como para recupe-rar la credibilidad de la eco-noma espaola, mejorar el saldo exterior y hacer com-patible la poltica fiscal es-paola con las exigencias de la Unin Monetaria.

Reforma del sistema financie-ro, con el fin de lograr unas en-tidades slidas y solventes

para acceder en condicio-nes adecuadas a los merca-dos financieros y volver a ca-nalizar el ahorro hacia la in-versin productiva.

Reformas estructurales, ne-cesarias para aportar flexibi-lidad y competencia, que ayuden a contener los mr-genes y costes empresariales, mejorar la calidad de los fac-tores productivos y facilitar la asignacin de recursos ha-cia los sectores ms compe-titivos.

La consolidacin fiscal se configura como un eje indis-pensable de la poltica econ-mica. Existen abundantes con-tribuciones tericas y empricas que analizan los efectos a corto y largo plazo de la estabilidad presupuestaria sobre la actividad econmica y otros indicadores relevantes. En particular, en los dos ltimos aos se ha asistido a un intenso e interesante deba-te(4) respecto a las estrategias de poltica fiscal y sus resultados so-bre el crecimiento econmico, en definitiva, respecto al deba-te austeridad-crecimiento. Aun-que este debate no est cerra-do, la idea que predomina es que, si bien las polticas fiscales expansivas pueden ser tiles

(4) Este debate salt ampliamente a los medios de comunicacin cuando un grupo de economistas pusieron en en-tredicho las conclusiones de Reinhart y Rogoff incluidas en el trabajo Growth in a time of debt, en el que se deca que para niveles de deuda pblica superio-res al 90% del PIB el crecimiento econ-mico se ralentizaba como promedio un punto porcentual. La controversia se sus-cit por los errores que contena la hoja de clculo que fundamentaba las con-clusiones de Reinhart-Rogoff.

para el crecimiento a corto, es-tas polticas no pueden mante-nerse por mucho tiempo, ya que los dficits presupuestarios per-sistentes y la deuda pblica acu-mulada a partir de cierto nivel, generan distorsiones y efectos negativos sobre el crecimiento econmico a largo plazo. Por el contrario, la estabilidad presu-puestaria da lugar a importantes beneficios a largo plazo a travs de menores tipos de inters y mayores niveles de inversin pri-vada y de PIB, con los consi-guientes efectos positivos sobre el empleo(5).

En el contexto econmico de principios de la dcada de 2010 caracterizado en el m-bito presupuestario por el ele-vado desequilibrio fiscal la con-solidacin no es una opcin, sino una exigencia para recu-perar la senda de estabilidad econmica, del crecimiento y de la creacin de empleo. Pero, adems, para que la consolida-cin fiscal sea efectiva debe ir acompaada de reformas es-tructurales que aumenten el po-tencial de crecimiento y la efi-ciencia del sector pblico.

En realidad, el debate no de-bera ser austeridad frente a cre-cimiento, sino cul debe ser el ta-mao, ritmo y composicin de laconsolidacin fiscal, teniendo en cuenta entre otros factores: los niveles preexistentes de deu-da y de ingresos y gastos pbli-cos; las caractersticas estructu-rales de la economa; y las exi-gencias derivadas de la perte-nencia a la Unin Monetaria Eu-

(5) Domnech, R. y Garca, A. (2013).

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ropea, no slo por las exigencias de cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) y otros compromisos concor-dantes, sino tambin por las con-secuencias para la poltica fiscal de tener una moneda y una poltica monetaria nicas.

Con estos fundamentos, la consolidacin fiscal se ha arti-culado en cuatro ejes funda-mentales (grfico 1, en el que se relaci