ENCUENTROS Y DESENCUENTROS CON EL ACUERDO FINAL … · basado en afiliados mandatado en el punto 2.3.1.1 del Acuerdo Final. -Fortalecimiento del CNE: El proyecto introduce la autonomía

1 DOCUMENTO DE TRABAJO

LA REFORMA POLÍTICA PROPUESTA POR EL GOBIERNO DE DUQUE ENCUENTROS Y DESENCUENTROS CON EL ACUERDO FINAL Equipo Apertura democrática y Participación política Carolina Jiménez/ Francisco Toloza Bogotá, septiembre 11 de 2018

Documento de trabajo 1 LA REFORMA POLÍTICA PROPUESTA POR EL GOBIERNO DE DUQUE 1 /19

Resumen

Elpunto2delAcuerdoFinal“Participaciónpolítica:Aperturademocráticaparaconstruirlapaz”establece como uno de sus componentes fundamentales una reforma al sistema político,especialmentealrégimenylaorganizaciónelectoral.DuranteelprimerañodeimplementaciónseconstituyólaMisiónElectoralEspecial,lacualemitióunaseriedepropuestasparaadelantarunareforma política y electoral, soportada en cuatro asuntos: i. Diseño institucional electoral; ii.SistemaElectoral;iii.FinanciamientoPolítico;yiv.Participaciónpolíticadelasmujeres.Atendiendoaalgunosde loselementosplanteadospor laMisión,peroespecialmenteproductodeacuerdosconlospartidospolíticos,elMinistrodeInteriorGuillermoRiveraradicóenmayode2016unapropuestadeActoLegislativo.ElproyectosurtióunintensodebateenelCongresodelcualsedesprendieronmodificacionesqueestabanencontravíadelpropósitoperseguido.Poresarazón,elGobiernodeJuanManuelSantos,solicitóquefuesearchivado.El8deagostodelañoencurso,elpresidenteelecto,IvánDuque,radicóanteelSenadoelProyectode Acto Legislativo 09 de 2018 “Por el cual se adopta una Reforma Política y se dictan otrasdisposiciones”.Lapropuestadelnuevogobiernonorecuperóel intensodebatenacionaldelañoanterior.Porelcontrario, limitóladiscusiónalareformadetresartículosdelaConstituciónPolítica:107,262y264.Lasmodificacionespropuestassecentranenlossiguientestemas:

- Creación de primarias abiertas y obligatorias como dispositivo para la definición delistaspara lasy loscandidatosa lascorporacionespúblicas.Enprincipio,estemecanismotiene una pretensión de fortalecer la democracia partidista y eliminar la denominada“dictaduradelbolígrafo”;yasíconduciraunamejordistribucióndelpoderalinteriordelascolectividades. Ahora bien, en tanto no se generan dispositivos adicionales asociados afinanciaciónestataldelascampañas,elfortalecimientodelregistrodeafiliados,elrégimenderesponsabilidaddelasorganizacionespolíticas,medidasdecombatealclientelismoylacorrupción,entreotrosasuntos;sepuedepreverqueelmecanismoreproducirálosviciosdelaseleccionesordinarias.

- Laslistasdeberánestarcompuestasenun50%pormujeres.Lanormatividadvigenteestableceque lospartidosgarantizaránquepor lomenosel30%de lascandidatasde laslistas sean mujeres. De esta modificación se desprendería una discriminación positiva afavorde lamujer,en lasprimarias,aunquenonecesariamenteen laeleccióncomotal,entanto no se establece obligatoriedad y aplicación inmediata de los principios de paridad,alternanciayuniversalidadparalaconformacióndelaslistas.


- Listas cerradas. La reforma establece que las listas serán cerradas y se armaránatendiendo a los resultados de las primarias. La opción por la eliminación del votopreferente se justifica argumentando que facilita el proceso electoral, reduce costos yfortalecevotoprogramático.

- Nuevorégimendecoaliciones.Lospartidosymovimientospolíticosquesepresentenencoalición se deberán fusionar para conservar su personería. Esta inclusión, aunqueparecería resolver el debate actual sobre el derecho que tienen las fuerzas políticasminoritariasquealcanzanelumbralparaobtenercadaunalapersoneríajurídica;talcomoocurrióconlalistadelosdecentes.Realmente,terminadesnaturalizandoelpropósitodelascoaliciones. De fondo, al mantenerse inalterado el artículo 108 en el proyectogubernamental se sigue atando la personería jurídica a la obtención del umbral, en estecasocomocoalición,enfrancacontravíaalrégimendeadquisiciónprogresivadederechosbasadoenafiliadosmandatadoenelpunto2.3.1.1delAcuerdoFinal.

- FortalecimientodelCNE:ElproyectointroducelaautonomíatécnicayfinancieraalCNEsin mayores reformas a la institución y podría eliminar las competencias de la secciónquintadelConsejodeEstado,conduciendoenúltimasalamuertepolíticadelamisma.Lareforma propuesta por Duque se constituye en un retroceso importante para laorganizaciónelectoralexistente,yvaencontravíadelasrecomendacionesdelaMEEydelopactadoenelAcuerdoFinal.

Las reformas de estos artículos no resuelven los problemas estructurales de la organización y elsistemaelectoralcolombiano;porelcontrario,conlareformaal262seprofundizanalgunasdelasdificultadesmássentidas.Deestamanera,seevidencialafaltadecompromisodelGobiernoconlaampliacióndemocrática.AdicionalalPALradicadoporelgobierno,sepresentaronporpartedediferentesfuerzaspolíticas,alrededorde10proyectosquepretendenimpulsarreformasasociadasconestetema.LaproliferacióndeiniciativasratificaelanacronismodelactualsistemaelectoralcolombianoyladeudanosaldadaconsutransformaciónquecontemplóelAcuerdoFinaldePaz.


PresentaciónElpunto2delAcuerdoFinal“Participaciónpolítica:Aperturademocráticaparaconstruirlapaz”establece como uno de sus componentes fundamentales una reforma del sistema político,especialmentedel régimenyde laorganizaciónelectoral.Paraavanzarenestadirección, creaunaMisiónElectoralEspecial(MEE),lacualdeberáemitirrecomendacionessobrelosrediseñosnormativoseinstitucionalesqueserequiereadelantarparaalcanzarlosobjetivospropuestos.LaMisiónseconstituyóduranteelprimerañode implementacióndelAcuerdodePaz,ycomoresultadode su trabajo emitió en elmesde abril una serie depropuestas para adelantar unareforma política y electoral, soportada en cuatro asuntos: i. Diseño institucional electoral; ii.SistemaElectoral;iii.FinanciamientoPolítico,yiv.Participaciónpolíticadelasmujeres.AtendiendoaalgunosdeloselementosplanteadosporlaMisión,peroespecialmenteproductode acuerdos y diálogos políticos, incluyendo los debates y aportes de la CSIVI, elMinistro deInterior radicó una propuesta de Acto Legislativo de Reforma Política en mayo de 2016. ElproyectosurtióunintensodebateenelCongresodelcualsedesprendieronmodificacionesqueiban en contravía del propósito perseguido. Por esa razón, el 29 de noviembre, el GobiernoNacional,enelmarcodelúltimodebateenlaplenariadelSenado,solicitóquefuesearchivado.La deformación del articulado era tal, que tanto el Componente de la FARC de la CSIVI comoVocesdePazexigieronelretirodelproyectodeactolegislativo.Esta situación, aunada a la negación irregular de la aprobación de las CircunscripcionesEspeciales de Paz, dejó sin ningún avance en términos normativos la implementación delsubpunto 2.3. del Acuerdo Final. No obstante, la necesidad urgente de la reforma políticoelectorales tal,que, enestanueva legislatura, el8deagosto, elpresidente IvánDuqueradicóanteelSenadoelProyectodeActoLegislativo09de2018“PorelcualseadoptaunaReformaPolíticaysedictanotrasdisposiciones”.Deigualmanera,yaunqueenformafragmentaria,hoyse encuentran en trámite legislativo por lo menos 10 proyectos de reforma normativarelacionados con la problemática contemplada por la propuesta de la Misión Electoral ytemáticasabordadasalrespectoenelAcuerdoFinal1.Atendiendo a los elementos expuestos, este documento tiene como objetivo identificar losencuentros y desencuentros entre la propuesta del actual Gobierno con lo establecido en elAcuerdoFinal.Sieteapartadosordenanlaexposición:i.LasPropuestasdelAcuerdoFinal;ii.Las

11.PAL08de2018PartidoLiberal;2.PAL09de2018Mininterior;PAL011deCircunscripciónEspecialdeJóvenes;4. PAL 105 Partido Conservador; 5. PAL 19 de 2018 Bancada por la Paz; 6. Proyecto de Ley Estatutaria 010 deCoaliciones;7.ProyectodeLey072de2018ProcedimientosElectorales(BancadaMIRA);8.PAL074deLímitedeperíodos en corporaciones públicas; 9. PAL 044 Segunda Vuelta AlcaldeMayor de Bogotá, y 10. PAL 18 de VotodigitalyadistanciadeGarcíaZuccardi.


recomendaciones de la Misión Electoral Especial; iii. El proyecto de Acto Legislativo del fasttrack; iv. El proyecto de Reforma política de Duque; v. Otras propuestas de reforma; vi. LapropuestadelnuevopartidopolíticoFARCyla“bancadaporlapaz”2;vii.Algunoselementosdereflexión.Alfinalizareldocumentosepresentauncuadrocomparativo.

I. LasPropuestasdelAcuerdoFinalEnelpunto2delAcuerdodePazseestablecedesdesumismopreámbulounaseriedegarantíasparaelejerciciodelaacciónpolítica:

Esas garantıas suponen, por una parte, una distribucionmas equitativa de los recursos publicosdestinadosalospartidosymovimientospolıticosyunamayortransparenciadelprocesoelectoral,que requiere de una serie de medidas inmediatas especialmente en las regiones donde aunpersisten riesgos y amenazas, ası como de una revision integral del regimen electoral y de laconformacionylasfuncionesdelasautoridadeselectorales.Yporotraparte,elestablecimientodeunasmayoresgarantıasparaelejerciciodelaoposicionpolıtica.Larevisiónymodernizacióndelaorganizaciónydelrégimenelectoraldebepropiciarunamayorparticipación de la ciudadanía en el proceso electoral. Una mayor participación requiereadicionalmentemedidasincluyentesquefacilitenelejerciciodeesederecho,enespecialenzonasapartadasoafectadasporelconflictoyelabandono,teniendoencuentalasdificultadesespecíficasdelasmujeresquehabitandichaszonasparaelejerciciodeestederecho(AcuerdoFinal,2016:36).

Deahíqueelsubpunto2.3identificaunaseriedemedidas,entrelasquesedestacan:

• Desligar la obtencion y conservacion de la personerıa jurıdica de los partidos ymovimientospolıticosdelrequisitodelasuperaciondeunumbral.

• Disenarunsistemadeadquisicionprogresivadederechosparapartidosymovimientospolıticos.

• Establecer un regimende transicion por 8 anos para promover y estimular los nuevospartidosymovimientospolıticos.

• Aumentarelfondodefinanciaciondepartidosymovimientospolıticosyestablecerunadistribuciónmásequitativaderecursos.

• AmpliarlosespaciosdedivulgaciondelprogramapolıticodelospartidosomovimientospolıticosconrepresentacionenelCongreso.

• Ajustesnormativoseinstitucionalesalrégimenylaorganizaciónelectoral.• Conformar un tribunal nacional de garantías electorales y tribunales especiales

seccionales, en las circunscripcionesdemayor riesgoy fraudeelectoral, así comootrasmedidasdetransparenciaelectoral.

2CoaliciónparlamentariaintegradaporPoloDemocrático,PartidoVerde,FARC,ColombiaHumana,UPyMAIS.


• CreacióndelasCircunscripcionesespecialestransitoriasdepaz−CETP3.Buena parte de estas medidas requería reformas legales constitucionales; de ahí que seestablecieralareformaelectoraldentrodelasprioridadesnormativasparaelfasttrack(6.1.10).

II. LasrecomendacionesdelaMisiónElectoralEspecialLa MEE, en concordancia con el mandato recibido por el Acuerdo Final, realizó su trabajó yelaboróuna seriedepropuestasquepersiguen5objetivos: fortalecimientode losorganismoselectorales; mejoramiento de la calidad de la representación política; impulso de un sistemapartidariofuerte,menospersonalistayclientelista;promocióndeunsistemadefinanciamientodelapolíticaconmayorparticipacióndelEstado,yreduccióndelaabstención(MEE,2017:13).ParaavanzarenestadirecciónlaMisiónpropusolassiguientesreformas(MEE,2017):

1. Diseño institucional electoral: a) Organización electoral: Fortalecimiento conreplanteamientodefuncionesdelaRegistraduríaNacionaldelEstadoCivilycreacióndelConsejoElectoralColombiano(suconformaciónnodependedelospartidospolíticos);seeliminaelCNE;b)Jurisdicciónelectoral:creacióndeunaCorteelectoral.

2. Sistemaelectoral:a)Listascerradasybloqueadas;b)ReformaalascircunscripcionesdeCámaras de representantes con la creación de los Distritos Uninominales, DUN; c)Reglamentacióndedemocraciainternaenlospartidos.

3. Financiamiento político: Financiamiento mixto a las campañas electorales con mayor

aporteestatal(directoeindirecto)alactual;mecanismosdecontrolmásefectivos;nuevadistribución de recursos de funcionamiento de partidos políticos; topes de campañas;limitaciónderecursospropiosydonacionesdeempresaseindividuos.

2. Reforma polıtico-electoral para incrementar y fortalecer el liderazgo, la inclusion y larepresentacion polıtica de las mujeres: listas “cremallera”; promoción de agendasprogramáticas para la igualdad de género; promoción de principios de igualdad enreglamentos;aplicacióndecuotaenposicionesdedecisión,entreotras.

3. Régimendepérdidadeinvestidura:Refuerzalascausalesdepérdidadeinvestidura.

4. Registrodeafiliadosdepartidosyorganizacionespolíticas:Rutaparaelregistro.

3DelasCETPenparticularnoharemosmenciónenelpresentetexto,teniendoencuentaque,sibienhacenpartedelopactadoenelsubpunto2.3.,sumandatotaxativoenelAcuerdotuvoundesarrolloautónomoenrelaciónconlopropuestoporlaMisiónElectoralEspecial.


5. Régimen de responsabilidad de las organizaciones políticas: Mejora de losprocedimientosdeverificaciónparaotorgamientodeavales;aumentodelassanciones.

6. Acople a la Carta Interamericana de Derechos, del régimen sancionatorio parafuncionariosdeelecciónpopular.

Para avanzar en esta dirección laMisión propone igualmente: 1. Proyecto de Acto legislativoparalograrunamayorautonomíaeindependenciadelaorganizaciónelectoral(reformadelosartículos 109, 116, 126, 156, 197, 181, 183, 231, 232, 233, 245A, 245B, 264, 265, 266); 2.Proyecto de Acto legislativo por medio del cual se adoptan disposiciones para modernizar yhacermás transparente el sistema electoral (reforma de los artículos 171, 176, 262, 263); 3.Proyectodearticuladoparalareformadelaley1475de2011;4.Reformadelartículo258delaCPsobrevotoobligatorio.

III. ElproyectodeActoLegislativodelfasttrackEl Gobierno de Juan Manuel Santos, presentó una reforma que, aunque inicialmente recogíalineamientosde laMEE,dejabaotrasrecomendacionespor fuera,enespecial lasreferidasa lacreación de una jurisdicción electoral, la creación de los DUN, la financiación indirecta de lascampañasylapretensióndelistascremallera,mientrasqueincluíaotrasmedidasproductodelacuerdopolíticoconalgunasbancadaslegislativas.LospuntosprincipalesdelproyectoradicadoinicialmenteporelGobiernoeran:

• Desliguede lapersonerıa jurıdicadelumbralacambiode lacreaciondeunregimendeafiliacionapartidospolıticos.Estableceunos requisitosasociadosconelporcentajedelcensoelectoralparaelregistrodeafiliados(reformadelartículo108).

• La adquisicion progresiva de derechos para organizaciones polıticas: Define acceso amediosy financiación, atendiendoa su representaciónelectoral,diferenciandopartidosdemovimientospolíticos(reformadelartículo108,109).

• Aumento y redistribución del fondo de financiacion polıtica: El acto legislativo fija elmontodelfondodefinanciacióndepartidosenel0,5pormildelPresupuestoGeneraldelaNacion.

• Fortalecimientode la financiacionestatalde lascampanaselectorales:Fijaunlımitedel

20%alafinanciaciónprivadayestablecemedidasdetransparencia(reformadelartículo110).


• Sistema electoral: Listas cerradas y progresividad hacia la paridad de género.Fortalecimientode la democracia internade los partidos; consultas internas exclusivasparaafiliados(reformadelosartículo107,262).

• Organización electoral: Crea el Consejo Electoral Colombiano con un mecanismo deelección no partidista y definiciones de nulidades electorales (reforma de los artículos237,239A,264,265,266).

• Implementacióndemedioselectrónicosparaprocesoselectorales (reformadel artículo103).

• Armonizacion constitucional con la Carta Interamericana de Derechos Humanos en loreferidoamuertedelosderechospolíticos(reformadelartículo40).

• Requisitos para ser elegido, permanencias en corporaciones públicas por elección

populareinhabilidades(reformadelosartículos126,172,177,181).

• Reformadelrégimendepérdidadeinvestidura,incluyendolacreacióndeunapérdidadeinvestiduratemporal(reformadelosartículos183,184).

• ReformadelrégimendeinhabilidadesparacrearlapuertagiratoriaentreelCongresoyloscargosdelejecutivo.

No obstante, los debates iniciales condujeron a que el Ministerio del Interior modificara supropuesta centrando la reforma en los siguientes artículos, algunos de los cuales en suformulaciónseconstituyenenunaclaradistorsiónde laspropuestasde laMEE:40,103,107,108, 109, 181, 183, 258, y, 264-266. De esta manera, se dejan por fuera asuntos referidos ainhabilidades, requisitos para ser elegidos, pérdida de investidura y reformas de laRegistraduría,entreotros.Ahora bien, el desarrollo del debate durante el segundo semestre de 2017 distorsionósensiblementeelespíritudelapropuesta, loquecondujoaqueelGobiernoNacionalsolicitaraquefuesearchivado.

IV. LaReformapolíticadeDuqueLos elementos presentados permiten identificar los grandes asuntos que han acompañado eldebate sobre la reforma política que se requiere para democratizar el régimen político y elsistema electoral y sentar, de esta manera, las bases para avanzar en un escenario deconstruccióndepaz.


ElGobiernodelpresidenteIvánDuquenoharecuperadoeldebatenacionalsobreestetemayenel Proyecto de Acto Legislativo 09 de 2018 ha circunscrito la discusión a la reforma de tresartículosdelaConstituciónPolítica�107,262y264�,mientrasqueotrosasuntosrelacionadoscon las recomendaciones de la Misión Electoral aparecen fragmentados en otros proyectosnormativos,todosloscualesestánsometidosalatransacciónpolíticadeltrámiteordinarioenelCongresodelaRepública.

a. Lareformadelartículo107Este artículo aborda asuntos referidos a la organización democrática de los partidos ymovimientospolíticos,asícomoalrégimendebancadasylaconstitucióndelistas.El proyecto de Acto Legislativo radicado por el actual Gobierno introduce dosmodificacionessustanciales: creaciónde lasprimariasabiertasynuevoscriteriospara la conformaciónde laslistas.Creacióndelasprimarias:Lanormatividadvigenteestableceque

Para la tomadesusdecisioneso laescogenciadesuscandidatospropiosoporcoalición,podráncelebrar consultas populares o internas o interpartidistas que coincidan o no con las elecciones aCorporacionesPúblicas,deacuerdoconloprevistoensusEstatutosyenlaley(…)Quienparticipeen las consultas de un partido o movimiento político o en consultas interpartidistas, no podráinscribirseporotroenelmismoprocesoelectoral.Elresultadodelasconsultasseráobligatorio.

ElGobiernointroducelasiguientemodificación:

LosPartidosyMovimientosPolıticosdeberanpropiciarelfortalecimientodelregimendebancadasy procesos de democratizacion interna. Para la escogencia de sus candidatos a cargos ocorporaciones de eleccion popular, propios o por coalicion, tendrán que participar en eleccionesprimariasobligatoriascomocondiciónpreviaparaavalarloseinscribirlos,lascualesserealizaránenunaúnicafechaquefijarálaRegistraduríaNacionaldelEstadoCivil,paracadaprocesoelectoralydemanerasimultaneaparatodoslosPartidosyMovimientosPolıticosconpersonerıajurıdica.QuienparticipeenlaseleccionesprimariasdeunPartidooMovimientoPolıtico,nopodrainscribirseporotroparaelmismoprocesoelectoral(ProyectoAL,2018).

De esta manera, se crean las primarias obligatorias y simultáneas como dispositivo para ladefiniciónde las listaspara laescogenciade candidatosa cargoso corporacionespúblicas.Enprincipio,estemecanismotienelapretensióndefortalecerlademocraciapartidistayeliminarladenominada“dictaduradelbolígrafo”y,enconsecuencia,conduciraunamejordistribucióndelpoder al interior de las colectividades. Ahora bien, en tanto no se generan dispositivosadicionalesasociadosalafinanciaciónestataldelascampañas,elfortalecimientodelregistrode


afiliados,elrégimenderesponsabilidaddelasorganizacionespolíticas,niamedidasdecombatecontrael clientelismoy la corrupción,entreotrosasuntos, sepuedepreverqueelmecanismoreproducirá los vicios de las elecciones ordinarias. Esta situación ha sido ampliamentedocumentadaenlasprimariasdeArgentina:

Lasprimariasargentinassonconfrontacionesabiertasentreaparatospartidarios,unade lasmásvisibles manifestaciones de clientelismo que puede ilustrar la extensión en la cual los recursospúblicos (pero también los privados) son empleados por las elites políticas para incidir sobre eldesenlacedelprocesoelectoral.Enconsecuencia,losatributospositivosquesuelenseradjudicadosa lasprimarias (como la transparenciaen losprocesosdedecisión intrapartidarios), y señaladospor Carey y Polga-Hecimovich (2006), no son reconocidos como tales por la granmayoría de laciudadaníaargentinaenlaprácticadelasvotacionesinternasparalaseleccióndecandidatos.Yesprobable encontrarse con una desilusión similar si se atribuyen estas virtudes a partidos querealizanprimariasenotrospaísesdondeel clientelismodomina las relacionesentredirigentesyvotantes,ydondeenlasinternaslafracciónintrapartidariaquecontrolalosrecursosnormalmentegana (principalmentepor lahabilidadde supropioaparatoparaaplastar a lamaquinariade susrivalesinternos)(DeLuca).

Además de estos elementos, la bibliografía latinoamericana señala que las primarias nopareceríantenerunpesofundamentalsobrelosresultadosdeloscomiciosgenerales.Esmás,enalgunos casos, la evidencia empírica señala que los candidatos ganadores de las primariastiendenaserpocopopularesoperdedoresenlaseleccionesgenerales(Colomer,2002).Criteriosparalaconformacióndelaslistas:La normatividad vigente establece que los partidos definirán sus listas atendiendo a loestablecido en sus estatutos; en todo caso en la conformación de sus listas deberán incluir almenosun30%demujeres.Estosdoselementosseríanmodificados,

En las elecciones primarias, las listas para la escogencia de candidatos (…) deberan estarintegradas por un porcentaje igualitario de cada genero (…)Para la inscripcion de las listasresultantes de las primarias se debera conservar la participacion del 50 % de cada uno de losgeneros,inscribiendocomocandidatosaquienesobtenganlasmayoresvotacionesencadaunodeellos. Las listas se ordenaran en forma sucesiva y descendente empezando por el candidato quehayaobtenidoelmayornumerodevotos”(ProyectoAL,2018).

Deestamodificaciónsedesprenderíaenlasprimariasunadiscriminaciónpositivaafavordelamujer, aunque no necesariamente en la elección como tal, en tanto no se estableceobligatoriedadyaplicación inmediatade losprincipiosdeparidad,alternanciayuniversalidadpara la conformación de las listas. En consecuencia, esamedida afirmativa tendrá un alcancelimitadopararesolverladesigualdadenlarepresentaciónpolíticaasociadaalgénero.Además de las reformas del artículo 107, en el proyecto del Gobierno también se destaca laomisióndeelementospresentesenlapropuestapresentadaduranteelfasttrack.Dosaspectos


centralesquenose tienenencuentason:a)Lano inclusiónde lacategoríadeafiliadosen lasconsultas para la designación de listas en concordancia con lo definido en el Acuerdo Final ycontemplado en el proyecto reforma del año 2017 y b) el mantenimiento sin exclusiones desancionesa lospartidosqueavalen candidatosque tengancondenaso seancondenadosenelexterior durante el período para el cual aspiró, lo que mantiene la posibilidad deinterpretaciones dirigidas a imponer por esta vía castigos al partido FARC, en contravía de lodispuestoenelAcuerdoyenelmismoActoLegislativo03de2017.

b. Lareformadelartículo262Esteartículoincluyedosnuevoselementos:listascerradasynuevorégimendecoaliciones.Listascerradas:Lareformaestablecequelaslistasseráncerradasysearmaránatendiendoalosresultadosdelas primarias. La opciónpor la eliminacióndel voto preferente se justifica argumentandoquefacilitaelprocesoelectoral,reducecostosyfortaleceelvotoprogramático.Laeliminacióndelvotopreferenteesunamedidamuyvaloradaporalgunossectorespolíticosyacadémicos,entantopareceríacontribuiralimitarlapersonalizaciónpolíticayfortaleceralospartidos.TantoelInformedelaMisiónElectoralEspecial,comoelarticuladoinicialdeReformaPolíticapresentadoduranteelfasttrack, incluíanlaeliminacióndelvotopreferenteylaslistascerradas y bloqueadas comouno de los pilares de la reforma.No obstante, esta propuesta esproblematizadapor ciertos sectoresqueconsideranque, ante lapérdidade legitimidadde lascolectividades políticas, la lista abierta genera condiciones más amplias para representar laspreferencias ciudadanas. Ahora bien, en tanto estas listas cerradas estarían precedidasobligatoriamentedeunasprimariaselectoralessepodríanresolverparcialmenteestosasuntos,aunquelosriesgosyaexpuestosenelartículo107semantendrían.Coaliciones:ElProyectodeActolegislativoincluyeelsiguientepárrafo:

EnelcasodelaseleccionesdeCongresodelaRepublica,losPartidosyMovimientosconpersonerıajurıdicaquesepresentenencoalicionsedeberanfusionarparaconservarsupersonerıajurıdica,siaellohubierelugar.

Estainclusión,aunquepareceríaresolvereldebateactualsobreelderechoquetienenlasfuerzaspolíticasminoritariasquealcanzanelumbralparaobtenercadauna lapersonería jurídica, talcomoocurrióconlalistadeLosDecentes,realmenteterminadesnaturalizandoelpropósitodelas coaliciones. Esdecir, al obligar a que lasdiferentes fuerzas se fusionen enun solopartidolimitanlaautonomíadeproyectospolíticosque,aunquecoincidentesenalgunosasuntos,tienennaturalezasyhorizontesestratégicosdiversos,seeliminaelmandatodelareglamentaciónlegal


de las coalicionesy se introduce la fusióndepartidos.Ello, sin embargo, lejosde regular estafigura,tiendeadesnaturalizarla,sinllenarefectivamentelosvacíoslegalesexistentes.De fondo, al mantenerse inalterado el artículo 108, en el proyecto gubernamental se sigueatando lapersonería jurídicaa laobtencióndelumbral,enestecasocomocoalición,en francacontravíaalrégimendeadquisiciónprogresivadederechosbasadoenafiliadosdispuestoenelsubpunto2.3.1.1delAcuerdoFinal.

c. Reformadelartículo264LareformapropuestaporDuqueseconstituyeenunretrocesoimportanteparalaorganizaciónelectoral existente, y va en contravíade las recomendacionesde laMEEyde lopactadoenelAcuerdoFinal.ElproyectointroducelaautonomíatécnicayfinancieraparaelCNEsinmayoresreformasdelainstitución y podría eliminar las competencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado,conduciendoenúltimasalamuertepolíticadelamisma.ComoyaocurrióenelproyectodeActoLegislativoquemodificaelartículo122,enelque,enpalabrasdelMininterior,noseincluíaunparágrafo vital para el cumplimientodelAcuerdodePazporun “errorde técnica legislativa”,podríamosestaranteunasituaciónsimilarque,noobstante,generazozobrajurídicaypolítica.Enlapropuestadearticuladodesapareceelsiguienteparágrafo:

La jurisdicción contencioso administrativa decidirá la acción de nulidad electoral en el términomáximo de un (1) año. En los casos de única instancia, según la ley, el término para decidir nopodráexcederdeseis(6)meses.

Esnecesariorecordarque“LaSecciónQuinta(…)esllamadatambiénlasecciónelectoralporqueseencargadedecidirsobrelalegalidaddelosactosqueseexpidenenelprocesoelectoral,sobrelosactoselectoralesylosactosdecontenidoelectoral”(ConsejodeEstado).SibienesciertoqueladependenciaadministrativadelCNEdelaRegistraduríaenpocoayudaaunbuenfuncionamientoeindependenciadelprocesoelectoral,elfortalecimientodeunCNEquemantienesuorigenpartidistasinningúncambiodefondodelaarquitecturadelaorganizaciónelectoral constituye un obstáculo para avanzar en procesos de ampliación democrática y undesconocimientodetodo loplanteadopor laMEE.Alrespecto,es ilustrativa lacaracterizaciónrealizadaporelmagistradosalienteArmandoNovoa:

ElConsejoesunaentidadcompleja,desorganizadaydifícil.Tieneladobleresponsabilidaddeserescenariodeconcertacióndelospartidospolíticosydecontrolarlosysancionarlos,cuandoseaelcaso.Peroestaentidad,encargadadevelarporlatransparenciadelosprocesoselectorales,nohacenilounonilootro,entreotrasrazones,porqueestátomadaporinteresesclientelistasyprácticaslamentables (…)El CNE es una entidad funcional a los intereses de los partidos mayoritarios yobedece a una lógica puramente transaccional y clientelista. La reforma debería incorporar una


nueva categoría: la del poder ciudadano. Los resultados de la consulta anticorrupción deberíaninterpretarsecomounmandatoparatransformar,también, laorganizaciónelectoralyelConsejo,enparticular.Hacepoco,elactualgobiernopresentóunproyectodereformadeestacorporaciónque no solo es insuficiente sino peligroso. https://www.elespectador.com/el-cne-es-un-animal-dormido-que-solo-despierta-con-el-poder-articulo-809643

En el aspecto de organización electoral, a la fecha, la propuesta gubernamental ignora lasrecomendaciones sobre jurisdicción electoral, Corte Electoral, cambio de funciones ycomposición del CNE, así como de mecanismos efectivos para garantizar la independencia eidoneidaddesusintegrantes.

V. OtraspropuestasdereformaAunados a la propuesta del Gobierno existen otros proyectos que cursan en el Congreso. Sedestacan los radicadas por el senador liberal Luis Fernando Velasco (Proyecto de ActoLegislativo08de2018)yporlabancadadelPartidoConservador(ProyectodeActoLegislativo105de2018).En el primero se propone reformar tres artículos: i. El 109 establece unas condiciones másgarantistas de las responsabilidades estatales frente a las campañas electorales yfuncionamientodeorganizacionespolíticas(incluyendounincrementodelFondodePartidosenun50%),asícomocontrolesparalafinanciacióndelosprivados;ii.el258,pormediodelcualsecambialaedadparavotarde18a16años,yiii.el262,queincluyelafiguradelistascerradasybloqueadas.LapropuestadelPartidoConservadorpretendemodificar7artículos,6deloscuales(132,190,261,299,303y314)hacenreferenciaa launificacióndeperiodosdegobierno(laeleccióndecargos uninominales se realizará el mismo día y la de los plurinominales en una jornadadiferente)yalaampliacióndelosmismos(sepasade4a5años).Elúltimoartículomodificael262eincluyelistascerradasyconsultainterna.Como se puede apreciar, estas reformas coinciden con la del Gobierno y con la de la MisiónElectoral en la eliminacióndel votopreferente, cuestión cuandomenos curiosa, yaque el añopasado los mismos partidos se opusieron con vehemencia a esta propuesta. La del PartidoLiberal recupera, aunque escuetamente, algunos elementos importantes recomendados por laMEEsobrefinanciaciónestataldecampañas.Losdemásasuntossonignorados.Adicionalmentevale lapenareseñarqueotrosproyectosdeleyrelacionadosconlastemáticaspropiasdelareformapolíticaestánentrámiteenelCongreso,enaspectostandiversosquevandesde la segunda vuelta para la Alcaldía de Bogotá, inicialmente incluida en lasrecomendacionesypropuestasdelaMEE,hastalacreacióndecircunscripcionesespecialesparaasegurar la representación de jóvenes en la Cámara o el PAL 074 de 2018 presentado por elGobiernoNacionalparaponerlímitealosperiodosenlascorporacionespúblicas,�otradelas


iniciativas tanto de la MEE como de la Reforma Política presentada durante el ámbito deaplicacióndelfasttrack�. IndependientementedelniveldesusintoníaconloplanteadoporlaMisión,preocupaelfraccionamientoenmúltiplesiniciativaslegislativasdeunacuestiónesencialparalaaperturademocrática,enrelaciónconlacualjustamentesediagnosticólaproliferacióndenormasfragmentadassuperpuestas,quedifícilmentearmonizabanentresí.Secorreelriesgopor esta vía de caer en nuevas enmendaduras legales parciales a la plétora ya existente dereglamentacionesdelrégimenpolíticoelectoral.

VI. ProyectodeReformaPolíticadela“BancadaporlaPaz”Por su parte, la bancada del partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común logrópresentarunarticuladodereformapolítica,consensuadoyradicadoconla“BancadaporlaPaz”,que recupera los lineamientos propuestos por la MEE, teniendo como base el articuladopresentado durante el fast track, en la apuesta de acercarse a saldar los incumplimientoslegislativos con el Acuerdo Final, pero también incluyendo propuestas de nuevas fuerzaspolíticasquelleganalCongresodelaRepública.El Proyecto de Acto legislativo 19 de 2018, radicado el día 4 de septiembre ante Senado deRepública, consta de 11 artículos que se centran en aspectos relacionados con personeríajurídica, financiación, requisitos e inhabilidades de elección, y tipos de voto y lista, pero queconscientementeexcluyelasreformasrelacionadasconarquitecturadelaorganizaciónelectoral.ElacuerdoalquellególaBancadaporlaPazfuediferenciarenotroproyectodeactolegislativoeste paquete de reformas, con los riesgos y posibilidades que esto genera dentro del trámitelegislativo. Por tanto, en el articulado hasta ahora radicado no están las recomendacionesrelacionadascontransformacionesenlasinstitucioneselectorales.En forma resumida, el proyecto de Reforma Política de la Bancada por la Paz incluye lassiguientesmedidas:

• La limitaciónde losderechospolíticos solo tendráefecto cuandoseanconfirmadasporsentenciajudicialenelcontenciosoadministrativo.

• Habilitación en 2026 del voto a partir de los 16 años, pero sin plena ciudadanía enejerciciohastalos18años.

• Consultasinternasoptativasentreafiliadosparadefinicióndelistasycandidaturas.• Paridadyalternanciadehombresymujeresentodaslaslistas.Paridadenladirecciónde

lospartidos,movimientospolíticosygrupossignificativosdeciudadanos.• Parágrafo que exceptúa de las sanciones del artículo 107 a los casos propios del Acto

Legislativo01de2017.• Sistemadeadquisiciónprogresivadederechosbasadoenvotoscon3escalones:grupo

significativodeciudadanos,movimientopolíticoypartidopolítico.• Régimendetransiciónparapartidosymovimientospolíticospor8años.


• Transfuguismoparlamentarioexcepcionalpor2mesesapartirdelaentradaenvigenciadelareforma.

• AumentodelFondodeFinanciacióndePartidosal0.5pormildelPresupuestoGeneraldela Nación y cambio de la fórmula de distribución de los recursos, incluyendo amovimientospolíticos.

• Financiacióncompletamentede lascampañaselectorales;prohibiciónde la financiaciónprivada;mayorescontrolesaproveedoresyadministracióndelosrecursos.

• Topemáximode3periodosencadaunadelascorporacionespúblicas,comprendiendoalCongresocomounasolacorporación.

• BajarlaedadmínimaparaserSenadora28años.• Votoobligatorioconleyreglamentaria.Aplicacióndelvotoelectrónicodesde2022.• Listascerradasybloqueadas.Votopreferentesoloparacoaliciones.

VII. Algunoselementosdereflexión

La proliferación de iniciativas legislativas de reforma política electoral solo ratifica elanacronismo del actual sistema electoral colombiano y la deuda no saldada con sutransformación, la cual está contempladaenelAcuerdoFinaldePaz.Noobstante, tambiénesevidentequelosinteresespolíticosdequienesprecisamentesonlosresponsablesdetramitaryaprobar estas normas se resisten a cambiar las reglas del juego electoral con las que ellosmismos fueronelegidos.Porelcontrario,ellospretendenaprovecharalmáximo laposibilidadde reformas para incluir medidas en función de beneficios particulares de algunos actorespolíticos,lascualesguardanpocacorrespondenciaconcriteriostécnicosopolíticospropiosdelprocesodeaperturademocrática.Productodelatransacciónpolíticainherentealadinámicaparlamentariaodeinteresespropiosdesusponentes,sonvariaslasomisionesdelosactualesproyectosenrelaciónconlasreformasconsagradasenelAcuerdoFinaloincluidasenlasrecomendacionesdelaMEE.Sinduda,lasmásevidenteshasta ahora tienenquever,porun lado, con la ausenciadeun régimendeafiliadosparalaadquisicióndepersoneríajurídicay,porelotro,conelmantenimientodelaarquitecturaelectoral sustancialmente intacta, excluyendo propuestas esenciales de laMEE, como la CorteElectoral o el principio de esta fundamentada en el reconocimiento de la función electoralautónomaconunórganodecierre.LapropuestadelaCorteElectoralpodríaserretomadaenelsegundoproyectodeActoLegislativodelaBancadaporlaPaz,perodifícilmenteformapartedelosconsensos.Peseapuntosdeencuentroevidentes (lista cerradaybloqueada,promociónde laequidaddegénero,mecanismosdedemocracia internaen lospartidos)e independientementedealgunoscontenidosprogresistasoenlalíneadelorecomendadoporlaMEEquesepuedenencontrarenvarios de los proyectos, el trámite de todos estos se halla sometido a la conformación demayoríasparlamentarias.SibienlabancadadeGobiernocuentaconlamayoríarelativa,estanole basta para la aprobación de reformas constitucionales como la propuesta, y su proyecto


acotado, sinuoso y poco consensuado podría bien hundirse ante la indiferencia de bancadascomo la de La U o la de Cambio Radical, o peor aún ser transformado en un peligrosofrankensteinlegislativoqueacumulepropuestasregresivasydesaguisadospolíticosdetodaslasbancadas,quedando lejosde soliviar la grave crisisdel sistemapolíticoelectoral yde cumplircon los requerimientos para la apertura democrática consagrados en La Habana. En esteescenario de pulso parlamentario también es probable que el proyecto presentado por elGobierno Nacional termine siendo parte de una negociación mayor frente a otros proyectosprioritarios,comolasanunciadasreformastributariaypensional.Enlaactualidad,elMininteriortrabajaconlosvocerosdebancadasdepartidosporlaacumulacióndeungrupodeproyectosdeactolegislativorelacionadosconreformapolíticaylapresentacióndeunaponenciaunificada,loque deja claro que aún no se decanta el articulado que realmente será sujeto del trámitelegislativo.Paraelcasodelareformapolíticaelectoral,unavezmásnosencontramosanteelchoquededosracionalidadesdiferenciadasparasuconcreción.Deunlado,lainminenteinescindibilidaddelareformaydelmismísimosistemaelectoralariesgodequemodificacionesfragmentadasderivenen mayores déficits democráticos y desajustes institucionales, con la debilidad de que estasmiradasholísticasyconmayorrigortécnicodifícilmentecuentanconmayoríasparlamentariasocomprensiónenlaopiniónpública.Deotraparte,unavisiónqueabogaporsalidaspragmáticasque incluyen labúsquedadeconsensos/acuerdospolíticosen la ideadeunavancegradualdereformasprogresistas,aunqueestasseproduzcanconfugasyvacíospolíticosylegalesdetodotipo,yenmediodeunaregresiónciertaenlaaperturademocráticaantelaofensivapolíticadeladerecha.Finalmente, queda el interrogante sobre el papel de la participación ciudadana en el debatelegislativoencurso, así comosobre laarmonizacióndeesteprocesocon los compromisosdelnuevo Gobierno con la implementación del punto 2 de Participación Política. Preocupa laausenciaporahoradevoceríasfuertes�másalládelospartidosconpersoneríajurídica�paraasumir este debate, así como la nula conexión con una política de cumplimiento del AcuerdoFinalqueincluyaintegralmenteelpunto2.

Tablano1.PuntosclavesenlareformapolíticaAcuerdoFinal MEE FastTrack Duque

Desligar la obtención de la personería jurídica de la superación del umbral.

Registrodeafiliadosdepartidosyorganizacionespolíticas:Rutaparaelregistro.

Desliguedelapersonerıajurıdicadelumbralacambiodelacreaciondeunregimendeafiliacionapartidospolıticos.Estableceunosrequisitosparaelregistrodeafiliados,asociadosconelporcentajedelcensoelectoral(reformadelartículo108).

Nuevo sistema de afiliados a

Régimenderesponsabilidaddelas

Laadquisicionprogresivadederechosparaorganizaciones


organizaciones políticas y adquisición progresiva de derechos.

organizacionespolíticas:mejoraenlosprocedimientosdeverificaciónparaotorgamientodeavales;aumentodelassanciones.

polıticas:defineaccesoamediosyfinanciación,atendiendoasurepresentaciónelectoral(reformadelartículo108,109).

Régimen de transición por 8 años, incluyendo financiación y divulgación de programas, para promover nuevos partidos y movimientos políticos.

Incrementar el porcentaje que se distribuye por partes iguales entre las organizaciones políticas, y aumentar el fondo de financiación política.

Señalapropuesta. Aumentodelfondodefinanciacionpolıtica:Elactolegislativofijaelmontodelfondodefinanciacióndepartidosenel0,5pormildelPresupuestoGeneraldelaNacion.

Conformar un tribunal nacional de garantías electorales y tribunales seccionales. Transparencia en financiación de campañas, vigilancia y control ciudadano.

Diseño institucionalelectoral.1. Organizaciónelectoral:fortalecimiento de laRegistraduríaycreacióndel Consejo ElectoralColombiano.2. Jurisdicción electoral:creación de una Corteelectoral;susfunciones.Sistemaelectoral:1. Listas cerradas ybloqueadas.2. Reforma de lascircunscripciones deCámaras derepresentantes con lacreacióndelosDUN.3. Democracia internaenlospartidos.

Organizaciónelectoral:CreaelConsejoElectoralColombianoconunmecanismodeelecciónnopartidistaydefinicionesdenulidadeselectorales(reformadelosartículos237,239A,264,265y266).Requisitosparaserelegido,permanenciasencorporacionespúblicasporelecciónpopulareinhabilidades(reformadelosartículos126,172,177y181).

MuertepolíticaSecciónQuintadelConsejodeEstado;CNEorigenpartidariofortalecido.

Reformadelrégimenydelaorganizaciónelectoral.RecomendacionesdelaMisiónElectoralEspecial–MEE.

Sistemaelectoral:listascerradasyprogresividadhacialaparidaddegénero.Fortalecimientodelademocraciainternadelospartidos;consultasinternasexclusivasparaafiliados(reformadelosartículos107y262).

Primarias,listascerradas,coaliciones.

Apoyar la adopción de medidas para garantizar mayor transparencia de la financiación de las campañas electorales.

Financiamientomixtoconmayoraporteestatal(directoeindirecto)alactual;mecanismosdecontrolmásefectivos;nuevadistribuciónderecursos;topesdecampañas;limitaciónderecursospropiosydonacionesdeempresas

Fortalecimientodelafinanciacionestataldecampanaselectorales:poneunlímitedel20%alafinanciaciónprivadayestablecemedidasdetransparencia(reformadelartículo110).


eindividuos.Apoyar la implementación de medios electrónicos en los procesos electorales, con garantías de transparencia.

Señalapropuesta. Implementacióndemedioselectrónicosparaprocesoselectorales(reformadelartículo103).

Promociondelaparticipacionpolıticayciudadanadelamujer.

Reforma político-electoral para incrementar y fortalecer el liderazgo, la inclusión y la representación política de las mujeres: listas cremalleras; promoción de agendas programáticas para la igualdad de género; promoción de principios de igualdad en reglamentos; aplicación de cuota en posiciones de decisión, entre otras.

Constitucióndelistasenlasprimariascon50%demujeresyenlaseleccionesordinarias.Nolistacremallera.

Fortalecer la capacidad de investigación de los delitos y faltas electorales y de la infiltración criminal.

Régimendepérdidadeinvestidura:refuerzalascausalesdepérdidadeinvestidura.

Pérdidadeinvestidura(reformadelosartículos183y184).

ArmonizacionconstitucionalconlaCartaInteramericanadeDerechosHumanosenloreferidoamuertedelosderechospolíticos(reformadelartículo40).

BibliografíaColomer,JosepM.(2002)LaseleccionesprimariaspresidencialesenAméricaLatinaysusconsecuenciaspolíticas,Recuperadoen:https://works.bepress.com/josep_colomer/143/DeLucaMiguel,MarkP.JonesyMaríaInésTula(2006),RevisandolasconsecuenciaspolíticasDelasprimarias.Unestudio sobre las elecciones De gobernador en la Argentina. Recuperado en:http://www.scielo.org.ar/scielo.php?pid=S1851-96012008000100005&script=sci_arttext&tlng=ptGobiernoNacionaldeColombia(2018).ProyectodeActoLegislativosobrereformapolítica.MisiónElectoralEspecial(2017),ReformapolíticayelectoralenColombia.Recuperadoen:https://moe.org.co/wp-content/uploads/2017/04/Libro-Reforrma-completo-2017-1-1.pdfProyectodeactolegislativo______de2018porelcualseunificanlaseleccionesnacionalesylocalesyseamplíaelperiododemandato.CambioRadical.


Proyectodeactolegislativo______de2018pormediodelcualseadoptaunareformapolíticayelectoral.Velasco.

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ENCUENTROS Y DESENCUENTROS CON EL ACUERDO FINAL … · basado en afiliados mandatado en el punto 2.3.1.1 del Acuerdo Final. -Fortalecimiento del CNE: El proyecto introduce la autonomía