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Enfoque de derechos, protección social y brechas de bienestar
Simone CecchiniSeminario “La visión de las comunidades religiosas de América Latina
y el Caribe sobre el abordaje de la igualdad social en la agenda para el desarrollo después de 2015”
13 de agosto de 2015Santiago de Chile
4597
40.5
43.3
48.3
45.7
43.5
42.542.0
44.3
4200
4400
4600
4800
5000
PIB
per
cáp
ita 42
44
46
48
50
Incidencia de la pobreza
AMÉRICA LATINA (19 PAÍSES): EVOLUCIÓN DEL PIB PER C ÁPITA Y DE LA INCIDENCIA DE LA POBREZA, 1980 - 2008
Crisis y recuperación económica y social
3620
3432
3321
3650
3746
388636.3
34.1
39.8
33.2
3000
3200
3400
3600
3800
4000
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
PIB
per
cáp
ita
30
32
34
36
38
40
Incidencia de la pobreza
PIB per cápita
Pobreza
Recuperación en el nivel de pobreza:25 años
Recuperación del PIB per cápita:14 años
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de los países y estimaciones a partir de encuestas de hogares.
Evolución de la pobreza y la indigencia, 1980-2014AMÉRICA LATINA: PORCENTAJES DE PERSONAS POBRES E INDIGENTES, 1980-2014
AMÉRICA LATINA: MILLONES DE PERSONAS POBRES E INDIGENTES , 1980-2014
Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 2014
Evolución de pobreza y vulnerabilidad, 1980-2013
15.216.4
17.4
29.6 33.542.0
49.1
50
60
70
80
90
100
AMÉRICA LATINA (PROMEDIO PONDERADO DE 18 PAÍSES): P ERFIL DE LA VULNERABILIDAD DE INGRESOS, ALREDEDOR DE 1990, 2002 , 2008 Y 2013 (en porcentajes)
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las ncuestas de hogares de los países.
28.022.4
16.0 12.1
27.227.7
24.521.8
17.4
17.0
0
10
20
30
40
50
1990 2002 2008 2013
No vulnerables Vulnerables a la pobreza
Pobres o altamente vulnerables a la pobreza Indigentes o altamente vulnerables a la indigencia
• Ajustes fiscales con reducción de la inversión social
• Papel central del
• Ampliación de la inversión social y criterios contra-cíclicos
• Rol regulador del Estado con el objeto de dirimir asimetrías del
Políticas sociales en los ochenta y noventa Nuevas tendencias
Nuevas tendencias de las políticas sociales (1)
• Papel central del mercado en la asignación de bienes y servicios
• Transferencias socialesbasadas en criterios de emergencia
objeto de dirimir asimetrías del mercado
• Políticas integrales para la reducción de la pobreza: expansión de los activos y lascapacidades
• Enfoque exclusivo en los actores productivos
• Protección social centrada en el trabajo (hombre-jefe de hogar)
• Enfoque en actores productivos, territoriales, de género, de etnia
• Protección social en un mundo laboral restringido: del plano contributivo al solidario
Políticas sociales en los ochenta y noventa
Nuevas tendencias
Nuevas tendencias de las políticas sociales (2)
centrada en el trabajo (hombre-jefe de hogar)
• Mecanismos informales: clientelismo y prebendalismo
mundo laboral restringido: del plano contributivo al solidario
• Hacia un pacto social basado en derechos sociales
Enfoque de derechos nace de la idea normativa de la sociedad de ciudadanos y de la igualdad
• Lograr plena titularidad de los derechos económicos y sociales significa que todos están incluidos en la dinámica del desarrollo y gozan del bienestar, lo que implica una efectiva pertenencia a la sociedad (“ciudadanía social”) (Marshall, 1950) – Falta de titularidad de derechos remite a un concepto de pobreza que no se
refiere solo a la condición socioeconómica, sino también a una privación de refiere solo a la condición socioeconómica, sino también a una privación de ciudadanía (CEPAL, 2007)
• Lógica detrás de los derechos humanos a la educación, la salud o el trabajo es eminentemente igualitaria– Los derechos económicos y sociales buscan reducir las desigualdades entre
ricos y pobres y poner a un creciente número de personas en mejores condiciones en relación con los más aventajados (Bobbio, 1996)
Políticas públicas deben tener por objeto facilitar un mayor disfrute de los derechos económicos y
sociales de toda la población
• Acción deliberada del Estado frena las desigualdades socioeconómicas que privan a muchos de una real pertenencia a la sociedad (CEPAL, 2006 y 2007)– Se requiere de un pacto fiscal-tributario y de un Estado con vocación redistributiva a
través de políticas universales y umbrales progresivos en las prestaciones
– Estar socialmente protegido es consecuencia de un derecho básico de pertenencia a la sociedad, es decir, de participación e inclusión (CEPAL, 2006)
• En la medida en que los derechos económicos y sociales se materializan como derechos inalienables de ciudadanía, es posible avanzar hacia una mayor igualdad en el acceso al bienestar y dar un fundamento ético a las políticas sociales (Hopenhayn, 2001)
Elementos esenciales del enfoque de derechos
• Igualdad y no discriminación
• Progresividad y no retroceso
• Integralidad
• Institucionalidad• Institucionalidad
• Participación
• Transparencia y acceso a la información
• Rendición de cuentas
Los componentes de un sistema de protección social
PROTECCIÓN SOCIAL
REGULACIÓN DEL CONTRIBUTIVANO CONTRIBUTIVA REGULACIÓN DEL MERCADO LABORAL
Normativa y supervisión de estándares laborales orientados a fomentar y proteger el trabajo decente: formalización de los contratos, negociación colectiva, seguridad en el trabajo, salarios mínimos, eliminación del trabajo infantil, políticas antidiscriminación, etc.
CONTRIBUTIVA(SEGURIDAD)
• Regímenes de pensiones contributivas (vejez, discapacidad, invalidez)• Seguros de salud • Seguros de desempleo• Licencias (maternidad/ paternidad, enfermedad)
NO CONTRIBUTIVA (ASISTENCIA)
• Transferencias en efectivo o especie, sujetas o no a corresponsabilidad (PTC, pensiones sociales u otras)
• Subsidios al consumo• Empleos de emergencia• Promoción y acceso a
servicios sociales existentes (educación, salud, cuidado, vivienda)
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Protección social: sus funciones y el conjunto de la política social
Políticas de
promoción social
Sistema de
FORTALECE CAPACIDAD DE
RESPUESTA
FORTALECE Y
1. PROTEGE Y ASEGURA INGRESO
Sistema de protección
social
2. IDENTIFICA DEMANDA Y
GARANTIZA ACCESO
Políticas sectoriales
(salud, educación,
etc.)
FORTALECE Y FOMENTA
FORMACIÓN DE ACTIVOS
3. FOMENTA EL TRABAJO DECENTE
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Demanda(familias, individuos y
comunidades )
Oferta(programas y políticas)
Integrar la protección social alrededor de las necesidades de la población
PROTECCIÓN SOCIAL
(niv
el a
dmin
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ativ
o)
Long
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nal
(cic
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e vi
da)
Horizontal(sectores)
Ver
tical
(niv
el a
dmin
istr
ativ
o)
Transversal (grupos de población)
Long
itudi
nal
(cic
lo d
e vi
da)
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Protección social es un tema novedoso y relevante en los ODS
• Objetivo 1: Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo– Meta 1.3: Poner en práctica a nivel nacional sistemas y medidas apropiadas
de protección social para todos, incluidos niveles mínimos, y lograr, para 2030, una amplia cobertura de los pobres y los vulnerables
• Objetivo 5: Lograr la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de todas las mujeres y niñasempoderamiento de todas las mujeres y niñas– Meta 5.4: Reconocer y valorar los cuidados no remunerados y el trabajo
doméstico no remunerado mediante la prestación de servicios públicos, la provisión de infraestructura y la formulación de políticas de protección social
• Objetivo 10: Reducir la desigualdad en y entre los países– Meta 10.4: Adoptar políticas, en especial fiscales, salariales y de protección
social, y lograr progresivamente una mayor igualdad
La protección social como un derecho
• Avances en reconocimiento legal y constitucional de los derechos sociales
• Ej. constitución de Brasil (1988) y Colombia (1991)
• Discurso y enfoque de derechos
• Pero esto no se ha traducido necesariamente en • Pero esto no se ha traducido necesariamente en expresión formal de garantías sociales en la protección social
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Mandatos legales internacionales
• Declaración Universal de Derechos Humanos (1948)
• Convenio 102 sobre seguridad social, OIT (1952) [ratificado por 10 países de América Latina y el Caribe]
• Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) [28 países]
• Protocolo de San Salvador (1988) [16 países]• Protocolo de San Salvador (1988) [16 países]
• Convenciones: CEDAW - Mujer (1979), Derechos del niño (1989) [33 países], Migrantes (1990) [17 países], Personas con discapacidad (2006) [25 países]
• Declaración de las NN.UU. sobre los derechos de los pueblos indígenas (2007)
Enfoque de derechos y garantías sociales en América Latina
País Reconocimiento constitucional de derechos sociales
Enfoque de derechos en protección social
¿Ejemplos de garantías explícitas?
Argentina Sí Sí Sí Bolivia (Estado Plurinacional de) Sí Sí Sí Brasil Sí Sí SíChile Sí Sí Colombia Sí Sí Sí Costa Rica Sí Sí Cuba Sí Sí Ecuador Sí SíEl Salvador Sí Sí El Salvador Sí Sí Guatemala Sí Sí Haití SíHonduras SíMéxico Sí Sí Nicaragua SíPanamá Paraguay Sí Sí Perú Sí Sí Sí Rep. Dominicana SíUruguay Sí Sí Sí Venezuela (Rep. Bolivariana de) Sí Sí
Fuente: Cecchini y Rico (2015).
De la retórica a la práctica (1)
• Universalidad e inclusión de grupos desaventajados
– Sistema Único de Salud, Brasil; Garantías Explícitas en Salud, Chile
– Asignación Universal por Hijo, Argentina; Renta Dignidad, Bolivia; Pensión alimentaria, México DF
• Estrategias integrales de asistencia social• Estrategias integrales de asistencia social
– Chile Solidario; Brasil Sem Miséria
• Consolidación de un marco legal e institucional adecuado
– Brasil, Constitución 1988 y Ley Orgánica de Asistencia Social 1993
– México, Ley General de Desarrollo Social 2004
– El Salvador, Ley Desarrollo y Protección Social 2014
De la retórica a la práctica (2)
• Participación
– Brasil: Consejos de asistencia social; Consejos y Conferencias de salud
• Transparencia y acceso a la información
– Información sobre programas de transferencias – Información sobre programas de transferencias condicionadas
• Rendición de cuentas
– Sistema de Atención Ciudadana, México
– Comité Nacional de Supervisión y Transparencia de Juntos, Perú
Grandes debates de política social y el enfoque de derechos
• Focalizar vs. universalizar
– Focalización como instrumento
– Universalización es el fin
• Condicionar o no condicionar• Condicionar o no condicionar
– Evitar sanciones punitivas
Retos para el enfoque de derechos en la protección social
• Judicialización de los derechos sociales
– Restricción acceso a solución judicial por parte de los pobres
– Sobrecarga para el aparato judicial
– Definición roles y competencias entre poderes del Estado
– Ejemplo: Colombia y derecho a la salud– Ejemplo: Colombia y derecho a la salud
• Financiamiento: múltiples demandas y escasos recursos
– Uso máximos recursos disponibles
– Costo no proteger
– Desafíos nacionales son heterogéneos
– Pactos sociales
La región aún enfrenta amplias brechas de bienestar
Brechas severas Brechas
moderadas
Brechas modestas
Estado
Plurinacional de
Colombia, Ecuador,
México, Perú,
Argentina, Brasil,
Costa Rica, Chile,
Bolivia, El Salvador,
Honduras,
Guatemala,
Nicaragua,
Paraguay
República
Dominicana
Panamá, Uruguay,
República
Bolivariana de
Venezuela
Fuente: Cecchini, Filgueira y Robles, 2014
Dimensiones y variables consideradas para tipificar regímenes de bienestar
Capacidades generales
• PIB per cápita
Capacidad del mercado laboral
• Trabajadores asalariados que aportan al sistema de
Esfuerzo
• Gasto social real per cápita
• Gasto en seguridad social • Tasas combinadas de dependencia demográfica
que aportan al sistema de seguridad social
• Porcentaje de personas mayores de 15 años que estando ocupadas se encuentran por debajo de la línea de pobreza
• Gasto en seguridad social y asistencia social como porcentaje del PIB
Fuente: Cecchini, Filgueira y Robles, 2014
Variables descriptivas de capacidades
INDICADORES DE CAPACIDADES POR GRUPOS DE PAÍSES, ALREDEDOR DE 2010/2012 a
PIB per cápita, (en dólares del 2005) b
Tasa de dependencia
c
Tasa de dependencia infantil c
Tasa de dependencia adultos de 65 y más
c
Incidencia de la pobreza (en porcentajes) b d
Brechas 7561 49,5 36,1 13,4 15,3 Brechas modestas
7561 49,5 36,1 13,4 15,3
Brechas moderadas
4928 56,9 47,1 9,9 33,4
Brechas severas
1880 69,0 60,6 8,4 52,0
Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL 2012, Panorama Social de América Latina, y CELADE Boletín
Demográfico, 2012. a Promedios simples. No incluyen Cuba; b 2012; c 2010; d Los promedios de pobreza no incluyen Jamaica,
y Trinidad y Tabago.
Fuente: Cecchini, Filgueira y Robles, 2014
Variables descriptivas de esfuerzo
INDICADORES DE ESFUERZO POR GRUPOS DE PAÍSES, ALREDEDOR DE 2012 a
Ingresos tributarios (en porcentajes del PIB)
b
Gasto público social (en porcentajes del PIB)
Gasto público social por habitante (en dólares)
Brechas modestas
24,1 22,2 1558 modestas Brechas moderadas
15,9 9,7 490
Brechas severas
16,9 10,8 218
Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL 2012, Panorama Social de América Latina, y Panorama
Fiscal de América Latina, 2012. a Promedios simples. No incluyen Cuba;
b Incluye seguridad social. No incluye Jamaica y Trinidad y
Tabago.
Fuente: Cecchini, Filgueira y Robles, 2014
Variables descriptivas de cobertura
INDICADORES DE COBERTURA DE PROTECCIÓN SOCIAL POR GRUPOS DE PAÍSES, ALREDEDOR
DE 2011/2012 a
Cobertura de pensiones (en porcentajes de la población de 65 y
Asalariados con cobertura de pensiones
Matriculación combinada primaria y media
Ocupados con cobertura de pensiones
Ocupados con cobertura de salud población de 65 y
más) media (promedio)
salud
Brechas modestas
75,7 72,5 86,0 67,1 84,8
Brechas moderadas
25,0 55,4 77,2 35,6 65,6
Brechas severas
12,7 37,6 71,7 19,4 25,3
Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL 2012, Panorama Social de América Latina y UNESCO. a Promedios simples. No incluyen Cuba, Jamaica y Trinidad y Tabago.
Fuente: Cecchini, Filgueira y Robles, 2014
Ampliar transferencias monetarias a familias con niños y adultos mayores
• Simulaciones con diferentes condiciones de elegibil idad• Edad• Universales y focalizadas (hogares con ingresos por debajo de 1,8
líneas de pobreza)• Transferencias simuladas
• Una línea de pobreza (o media LP) para todos los • Una línea de pobreza (o media LP) para todos los adultos mayores de 65 años
• Una LP (o media LP) para familias con niños hasta 14 años o hasta 17 años
• Una sola transferencia por familia• Una transferencia por primer niño y 0,66 para segundo y tercer
niño• Una transferencia por niño hasta un máximo de tres
Fuente: Filgueira y Espíndola (2014)
Alcances y limitaciones de las simulaciones
• 17 países de América Latina y el Caribe• Basadas en datos de encuestas de hogares y de cuentas
nacionales• Toman en cuenta las transferencias actualmente en curso en
los países• Si las encuestas de hogares no lo permiten, se utilizan datos • Si las encuestas de hogares no lo permiten, se utilizan datos
administrativos (ej. Brasil, Bolsa Família)• Se estiman costos en relación con PIB, gasto público social,
ingresos tributarios y expansión potencial de la carga tributaria
• Se calcula el impacto sobre la incidencia y la brecha de pobreza
• No se toman en cuenta los costos administrativos• Se estima el costo presente, análisis estático
6.4
8.86
10.08
12.6
5.65
7.81
9.21
10.9
6
8
10
12
14
AMERICA LATINA (17 PAÍSES): COSTO DE TRANSFERENCIAS DE INGRESOS A HOGARES CON NINOS Y ADULTOS MAYORES, UNIVERSALES Y FOCALIZADAS, ALREDEDOR DE 2011
(en porcentajes del PIB)
Simulaciones de costos de transferencias para familias con niños y adultos mayores
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Filgueira y Espíndola (2014).
0.11 0.06 0.18 0.11 0.24 0.3 0.350.55
0.630.59
0.79 0.640.9 0.8 0.92
1.451.14
0.04 0.01 0.03 0.04 0.12 0.18 0.21 0.34 0.37 0.380.55
0.180.58 0.62
0.861.25
0.81
1.4 1.421.81
2.072.24 2.32 2.18
2.92 3.05
4.034.39
4.6 4.74
0.630.34
0.66
1.09 1.25 1.381.75
2.262.08
3.053.26
3.63.95
5.65
0
2
4
6
Ch
ile
Arg
en
tin
a
Uru
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Co
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Ric
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Pan
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Par
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Nic
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ua
El S
alva
do
r
Ho
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ura
s
Gu
ate
mal
a
Grupo I Grupo II Grupo III
Pensión básica universal Pensión básica focalizada Transferencia universal a familias con niños Transferencia focalizada a familias con niños
Costos de completar transferencias universales en relación con la expansión de la carga tributaria potencial
PAÍSES DE BRECHAS MODESTAS: DEFICIT O SUPERAVIT DADO COSTO DE TRANSFERENCIAS PARA COMPLETAR UNIVERSALIDAD LUEGO DE EXPANSIÓN TRIBUTARIA
(En porcentajes del PIB)
Fuente: Filgueira y Espíndola (2014).
América Central: impacto en pobreza de transferencias universales
AMÉRICA CENTRAL (7 PAÍSES): REDUCCIÓN DE LA POBREZA POR TRANSFERENCIAS UNIVERSALES DE INGRESO A ADULTOS MAYORES Y FAMILIAS CON NIÑOS MENORES DE 1 8 AÑOS, ALREDEDOR DE 2011
(En porcentajes)
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Filgueira y Espíndola (2014).
Propuestas para la integración y universalización de la protección social
• Piso y escalera de protección social
• Modelo eficientista de aseguramiento universal de trabajadores
• Universalismo básico
2. Prestaciones obligatorias del seguro social
3. Seguros voluntarios con regulación del Estado
1. Piso de protección social no contributivo
