CONTENIDO

I.Importancia de la Tcnica Legislativa

II.La Tcnica Legislativa en Bolivia

III.La Tcnica Legislativa en modelos autonmicos

IV.Temas especializados de Tcnica Legislativa

V.Tcnica Legislativa en las Asambleas Legislativas Departamentales

CONTENIDOINTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

LA TCNICA LEGISLATIVA EN EL PROCESO LEGISLATIVO BOLIVIANO / REYNALDO IRIGOYEN . . . . . . . . . . . . 7

I. IMPORTANCIA DE LA TCNICA LEGISLATIVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

CALIDAD Y SIMPLICIDAD DE LA LEY / LUIS G. VARGAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

IMPORTANCIA Y APLICACIN DE LA TCNICA LEGISLATIVA / NEHEMAS VIDAL SERRANO . . . . . . . . . . . . . . 13

LA TCNICA LEGISLATIVA EN LA ACTUALIDAD / OSCAR DANIEL ROJAS GARCA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

II. LA TCNICA LEGISLATIVA EN BOLIVIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

LA TCNICA LEGISLATIVA EN EL SISTEMA MULTIPARLAMENTARIO BOLIVIANO / ARIEL NSTOR FLORES MAMANI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

LA TCNICA LEGISLATIVA Y SU APLICACIN EN LA NORMATIVA BOLIVIANA / JAIME NO RODRGUEZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

REFLEXIONES SOBRE LA TCNICA LEGISLATIVA Y SU APLICACIN EN EL NUEVO ORDENAMIENTO JURDICO BOLIVIANO / HCTOR SOLARES MAEMURA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

REDACCIN NORMATIVA: UNA RESPONSABILIDAD HISTRICA / JHANNETH DEL ROSIO BUSTILLOS BUSTILLOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

III. LA TCNICA LEGISLATIVA EN MODELOS AUTONMICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

EL ARTE DE LEGISLAR EN LA AUTONOMA DE BOLIVIA / LUIS FERNANDO LOMA ARAGONS . . . . . . . . . . . . 37

EL PLURALISMO JURDICO: NUEVO SISTEMA JURDICO BOLIVIANO / RICHARD FUENTES . . . . . . . . . . . . . . 38

LA DESCONOCIDA CIENCIA DE LA LEGISLACIN Y LA ERA AUTONMICA / ALAN ECHART SOSA . . . . . . . . 44

IV. TEMAS ESPECIALIZADOS DE TCNICA LEGISLATIVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

REGLAMENTO PARA EL PROCEDIMIENTO DE FE DE ERRATAS Y DUPLICIDAD DE NUMERACIN DE NORMAS JURDICAS / OSCAR EDUARDO UNZUETA MERCADO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

DISPOSICIONES DEROGATORIAS GENRICAS ATENTATORIAS DEL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURDICA / MIGUEL NGEL B. LUCANA OTTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

IMPORTANCIA DE LA EXPOSICIN DE MOTIVOS / ILDEFONSO MAMANI ROMERO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

LA CLUSULA COMPETENCIAL COMO GARANTA DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES NACIONALES Y SUBNACIONALES / ERIC CCERO LANDVAR MOSIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

PREMBULO VERSUS EXPOSICIN DE MOTIVOS / ELVA TERCEROS CULLAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

IMPORTANCIA DE LA CODIFICACIN DE NORMAS ADMINISTRATIVAS COMO INSTRUMENTO CONTRA LA PROLIFERACIN NORMATIVA / RONALD CALLE CALLISAYA . . . . . . . . . . . . . . . . 58

V. TCNICA LEGISLATIVA EN LAS ASAMBLEAS LEGISLATIVAS DEPARTAMENTALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

INCIDENCIA DEL REGLAMENTO DE TCNICA LEGISLATIVA / MAGDALENA LPEZ CUNO . . . . . . . . . . . . . . 63

HACIA LA APROBACIN DEL REGLAMENTO DE TCNICA LEGISLATIVA DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DEPARTAMENTAL DE POTOS / EMILIO MURAA HUANCA Y JOS POMA NEGRETTY . . . . . . . . . 65

5El Proceso Legislativo Bolivianoen el Marco del nuevo modelo Autonmico

Esta publicacin contiene 18 artculos escritos por 19 profesionales bolivianos1 vinculados la mayora con el mbito del derecho y del quehacer legislativo en el pas. De los 19 articulistas que participan de esta publicacin, 15 asistieron al curso a distancia Tcnica Legislativa y Elaboracin de Leyes, llevado a cabo por la fundacin espaola Centro de Educacin a Distancia para el Desarrollo Econmico y Tecnolgico (CEDDET), con el auspicio de la Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia, la Escuela de Gestin Pblica Plurinacional (EGPP) y el Programa de Fortalecimiento a la Concertacin y al Estado de Derecho (CONCED-GIZ). Los cuatro articulistas restantes son servidores pblicos de las Asambleas Departamentales de Pando, Cochabamba y Potos.

El mencionado curso a distancia se inici el 27 de agosto y concluy el 2 de noviembre de 2013, bajo la direccin acadmica de la profesora Piedad Garca-Escudero Mrquez, Letrada del Congreso de los Diputados de Espaa y con la participacin de profesores como Esteban Greciet, Tatiana Recoder y Jos Mara Codes Calatrava. Se desarrollaron los siguientes temas propios del mbito de la tcnica legislativa: conceptos bsicos; principios y reglas; lenguaje de las leyes; insercin de la ley en el ordenamiento jurdico; tcnica legislativa en el derecho comparado; procedimiento de elaboracin de leyes; y territorio y Estado.

1 El ltimo artculo Hacia la aprobacin del `Reglamento de Tcnica Legislativa de la Asamblea Legislativa Departamental de Potos tiene doble autora. Adems, el documento tambin contiene un artculo, a modo de prlogo, escrito por Reynaldo Irigoyen Castro, Asesor Tcnico de CONCED-GIZ.

INTRODUCCIN

6Los objetivos de este curso a distancia fueron: contribuir a concienciar a las personas implicadas en el proceso de elaboracin de las normas (en particular de las leyes) de la importancia de la calidad de las mismas para la seguridad jurdica; aportar conocimientos bsicos de tcnica normativa que permitan a quienes trabajan en la redaccin o tramitacin de los textos normativos mejorar su contenido; e intentar contribuir a la homogeneidad y coherencia de los sistemas normativos, as como a la depuracin y claridad del ordenamiento jurdico.

Una aproximacin a la diversidad de la prctica legislativa en el pasEsta iniciativa en formacin se inscribi, adems, en el marco de las actividades que desarrolla CONCED que, desde 2012, trabaja con la Asambleas Legislativas Departamentales para desarrollar distintas herramientas que favorezcan una ms adecuada produccin legislativa, atendiendo las nuevas demandas de un Estado autonmico en proceso de formacin estructural. En este sentido, hay que considerar que la reciente configuracin poltico-administrativa de Bolivia como un Estado con distintos niveles de autonomas a partir de la promulgacin de la nueva Constitucin en 7 de febrero de 2009 implica un conjunto de desafos legislativos inditos para las distintas instancias con facultades legislativas, como la Asamblea Legislativa Plurinacional, las Asambleas Legislativas Departamentales, los Concejos Municipales y los rganos que, para tal efecto, deriven de la autonoma indgena originario campesina y de la autonoma regional, en caso de que esta ltima se aplique.

El valor de esta publicacin radica, entonces, en reunir distintas miradas y reflexiones acerca de la situacin, los problemas, las particularidades locales y las cuestiones comunes que derivan del nuevo contexto legislativo boliviano y que requieren de un abordaje global y de un tratamiento coordinado entre el Gobierno Nacional y los distintos niveles subnacionales. As, las voces que aqu se expresan, sin ser necesariamente acadmicas, tienen la virtud de conocer lo que sucede en la prctica legislativa cotidiana en las distintas realidades regionales y locales del pas. En este sentido, siete de los autores de los ensayos pertenecen a las Asambleas Legislativas Departamentales de La Paz, Cochabamba, Beni, Oruro, Potos y Pando; dos a los

Gobiernos Autnomos Departamentales de La Paz y Santa Cruz, uno a la Cmara de Senadores y otro a un Concejo Municipal (Buena Vista, Santa Cruz).

El resto desarrollan o desarrollaron actividades en instancias que no estn directamente vinculadas con la tarea legislativa, como diversos ministerios, la Escuela de Gestin Pblica Plurinacional (EGPP), el Tribunal Supremo Electoral o la empresa privada. Se trata, en conjunto, de una concurrencia bastante diversa y representativa que permite, hasta cierto punto, tomar el pulso de lo que sucede alrededor del desempeo legislativo boliviano, desde abajo, es decir, desde las instancias legislativas departamentales o locales.

Por lo reciente en la constitucin del Estado de las autonomas (tan slo pasaron cuatro aos desde la vigencia de este nuevo modelo) y por las carencias histricas del Estado boliviano, son pocos los espacios en el pas para el debate, la formacin y el intercambio en torno a los procedimientos y la prctica legislativa. Por ello, esta publicacin tambin aspira a poner en contacto a los mltiples actores del quehacer legislativo, y a propiciar el dilogo y el intercambio entre los distintos niveles autonmicos, en lo concerniente a su prctica legislativa. Por ello, el contenido de los artculos es diverso y teniendo como eje central la tcnica legislativa aborda distintos tpicos y preocupaciones en cinco reas temticas.

Desarrollo temtico de los ensayosEl rea que ocupa ms espacio (con seis de los 19 artculos publicados) es la referida a los temas especializados en tcnica legislativa. Aqu, la aproximacin temtica denota un alto grado de especificidad tocndose cuestiones como la importancia de la exposicin de motivos en la elaboracin de los proyectos de ley, la necesidad o no de la codificacin administrativa en relacin a la profusa normativa de rango menor, el tratamiento de las erratas y de la duplicidad de numeracin en las normas y los riesgos en torno a la seguridad jurdica que entraan el uso de ciertas disposiciones derogatorias genricas. En este mismo campo temtico, destaca por su valor, a la vez propositivo y crtico el ensayo referido a la clusula competencial como garanta de constitucionalidad de las leyes nacionales y subnacionales.

7El Proceso Legislativo Bolivianoen el Marco del nuevo modelo Autonmico

Aunque con menos ensayos yendo de lo especfico, temticamente, a lo general, los tres artculos en el rea de la tcnica legislativa en los modelos autonmicos abordan aspectos centrales de la nueva realidad autonmica boliviana, refirindose a cuestiones tanto de principios (como el pluralismo jurdico consagrado en la Constitucin) como a los vacos y al desconocimiento que implica el arte o la ciencia de legislar (como lo adjetivan dos de los autores) en este nuevo entorno autonmico.

El resto de los artculos en las reas referidas a la importancia de la tcnica legislativa en general; al desarrollo de esta tcnica en Bolivia; y a las circunstancias particulares de esta tcnica en la Asambleas Legislativas Departamentales tiene un tono de orden ms terico y descriptivo con valoraciones propias o no de la realidad boliviana. Por ejemplo, los artculos La tcnica legislativa en el proceso legislativo boliviano, Importancia y aplicacin de las tcnica legislativa o La tcnica legislativa y su aplicacin en la normativa boliviana, revisan de un modo algo reiterativo los conceptos generales en los que se fundamenta esta suerte de metodologa para legislar insistiendo en su escaso desarrollo en el pas. Existen tambin precisiones tcnicas al respecto sobre aspectos de redaccin, claridad y simplicidad de la ley, por ejemplo y alguna que otra reflexin de ndole terico, como la referida a lo que un articulista se anima a calificar como el nuevo sistema multiparlamentario boliviano.

En trminos generales, los artculos testimonian un inters creciente por conocer y dominar las herramientas de la tcnica legislativa y por participar del debate acerca de su pertinencia, adaptacin o recreacin en funcin de las distintas realidades legislativas del pas. En la lectura conjunta de los ensayos tambin se puede constatar un aprendizaje comn que, con matices y particularidades, muestra un rumbo bastante homogneo en el proceso de progresiva estructuracin de una actividad legislativa autonmica indita en el pas. Sin embargo, todava se percibe un notable desconcierto entre los distintos niveles autonmicos y en la aplicacin competencial prctica.

En sntesis, esta revista la primera sobre la cuestin legislativa autonmica pretende

contribuir a construir juntos una mejor prctica legislativa en el pas, tratando de involucrar tanto a los asamblestas como a los cuerpos tcnicos y a las distintas instituciones estatales en esta tarea. Esta iniciativa busca tambin ser replicada para que, de este modo desde la academia, el Estado u otras instituciones pblicas o privadas se sostenga, se desarrolle y se profundice el inters sobre esta temtica tan importante para la consolidacin del nuevo modelo de Estado que predica la Constitucin.

LA TCNICA LEGISLATIVA EN EL PROCESO LEGISLATIVO BOLIVIANOReynaldo Irigoyen Castro2

Vida humana objetivada. As concibe el tratadista Luis Recasens Siches al derecho. Tal expresin filosfica evidencia algo tan natural como la vida misma; hacer normas es dibujar la vida de los seres humanos en comunidad. Sin embargo, si las leyes (una especie del derecho) fueran fiel reflejo de la realidad, nada habra de valor en ellas, ms que la fidelidad con la que el autor las escribe.

En efecto, en una particular interpretacin de esa inicial expresin, la ley, cuanto ms prxima a la realidad de la vida ser mejor. Pero, en una lectura ms profunda, la ley representa una ganancia frente a esa realidad; sea para promover acciones valiosas, sea para reprimir conductas no deseadas, ha de influir sobre ella, ha de procurar incidir sobre la conducta de las personas para lograr una finalidad. La ley, entonces, ser la expresin de la realidad y, a su vez, ser la propia realidad modificada.

El derecho tambin sirve para conocer una sociedad, su historia y sus instituciones. La historia del derecho bien sirve para saber cmo se regul y cmo se regulan instituciones como la propiedad, la familia, el Estado. Cuenta pendiente para nuestros investigadores es el estudio de la historia del derecho en Bolivia desde esa perspectiva de conocimiento.

En ese orden de realidad y de leyes de leyes y realidades el pas ha transitado, el ao 2009, a un modelo nunca antes conocido en cuanto a la produccin legislativa; a un tiempo de autonomas.

2 Asesor Tcnico del Programa de Fortalecimiento a la Concertacin y al Estado de Derecho (CONCEDGIZ).

8Nadie duda hoy de la convivencia de distintos rdenes normativos en un mismo espacio territorial y sobre similares materias. Sin embargo, cul ha de ser la posicin del Estado en esa mltiple produccin?, cul la posicin del sujeto, la comunidad, la sociedad frente a esa realidad normativa? Sera difcil negar que una pieza clave para la resolucin de esas dudas est en la clara y precisa distribucin de competencias entre los diversos rganos de produccin legislativa, acompaada de un proceso permanente de coordinacin positiva entre los distintos actores relacionados con este tema.

Hemos pasado de una jerarqua normativa vertical y sencilla del modelo anterior a una construccin normativa que emerge de la Constitucin Poltica del Estado Plurinacional y que se distribuye en un haz de normas de distintas categoras, relacionadas unas veces y subordinadas otras. Por lo tanto, el catlogo competencial es ms que eso. Ms que una lista de competencias es un entramado de relaciones normativas de la conducta humana, afincado en distintos propsitos de los diversos rganos con potestad legislativa. Algunas veces incluso con distinto enfoque de poltica pblica y poltica legislativa, coexistiendo en un mismo ordenamiento jurdico.

En ese contexto, el arte de legislar y la tcnica legislativa son factores importantes, entre otros decisivos, para armonizar el sistema de produccin de leyes en torno, por una parte, a verdaderas necesidades sociales y, por la otra, a la voluntad del poder constituyente plasmado en los grandes principios de nuestra Constitucin.

El Programa de Fortalecimiento a la Concertacin y al Estado de Derecho (CONCED) trabaj en las Asambleas Legislativas Departamentales, fundamentalmente para advertir a sus legisladores sobre los problemas que gener una desordenada produccin legislativa durante ms de 180 aos de vida republicana y cmo, aprovechando de esa experiencia, se podra mejorar su produccin legislativa, tomando como una de sus herramientas la tcnica legislativa.

Se han logrado grandes avances. El primero fue generar en casi todas las Asambleas Departamentales una reglamentacin mnima de tcnica legislativa,

destinada a uniformar su produccin en trminos de forma y, adems, a establecer una rutina para realizar consideraciones previas y necesarias a la elaboracin del contenido de un proyecto de ley. Junto a ello, se han efectuado aplicaciones experimentales de esa regulacin bsica a proyectos de ley en trmite y hay voces coincidentes del evidente efecto benfico de la tcnica legislativa en la calidad de dichos proyectos. Innegablemente, lo til est destinado a quedarse, a institucionalizarse.

En el camino se ha ido forjando un Sistema de Informacin Legal del Estado Plurinacional (SILEP) que adems de mostrar las ltimas leyes nacionales y departamentales, actualiza la informacin con las afectaciones que se producen en otras leyes, llmense abrogaciones, derogaciones, complementaciones, modificaciones, enmiendas, etc.

Seguramente, la tcnica legislativa ser un elemento, entre tantos otros que deban considerar los Gobiernos Autnomos Departamentales para afincar la institucionalidad democrtica y el Estado de Derecho.

Lecciones aprendidasEl trabajo con las Asambleas Legislativas Departamentales ha dejado muchas lecciones, la principal seguramente tiene que ver con la estrecha relacin que debe existir entre el rgano legislativo y el rgano ejecutivo, desde la proyeccin de una ley hasta el control o seguimiento del cumplimiento de sus preceptos. Independientemente de la autora de un proyecto, est claro que en Bolivia rige el principio de corresponsabilidad legislativa entre los rganos citados; tanto la sancin por el legislativo, como la promulgacin por el ejecutivo, manifiestan la conformidad de esas instancias con el contenido legislativo. No podr una de ellas, luego, alegar que la otra es nica responsable de los efectos nocivos que en la sociedad pueda producir una ley. Es prioritario institucionalizar un mecanismo de coordinacin entre dichas instancias que garantice la observancia de los principios sustantivos mnimos de la legislacin: la coherencia, la conveniencia, la efectividad y el realismo de las leyes.

Parte del apunte anterior es el tema relacionado con el ciclo legislativo de vigencia de la ley. Es una verdad incontrastable que el legislador pretende que

9El Proceso Legislativo Bolivianoen el Marco del nuevo modelo Autonmico

sus leyes se cumplan, y para que se cumplan deben ser conocidas por la sociedad. Sin publicidad no hay vigencia; como no puede darse publicidad sin previa aprobacin legislativa. Completar el ciclo de sancin, promulgacin y publicacin hace que las leyes, adems de existir con validez, tengan vigencia y, por ende, puedan ser efectivas. En algunos casos, este ciclo no necesariamente ha sido cumplido rigurosamente, sobre todo por la falta de relacin y coordinacin anotada en el prrafo anterior. Sin embargo, podemos afirmar que ese fenmeno ha sido superado y la prueba est en el acceso que puede tener cualquier ciudadano o ciudadana al contenido de las leyes departamentales a travs del SILEP.

En el mismo orden expuesto en el prrafo anterior, el de dar publicidad a las leyes, la creacin y puesta en funcionamiento de la Gacetas Departamentales previstas en la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin Andrs Ibez representa un tema principal. En efecto, probablemente todas las Asambleas hayan dispuesto por ley la creacin de tales gacetas, en general encomendando al rgano Ejecutivo la implementacin de las mismas. Sin embargo, debido al modelo a seguir que representa la Gaceta Oficial de Bolivia que cuenta con infraestructura y equipamiento destinados a lograr la publicacin de los ejemplares oficiales de las leyes sancionadas y promulgadas, as como a otras disposiciones normativas, se ha credo equivocadamente que se precisa hacer todo aquello para poner en marcha sus similares departamentales. No es as; una gaceta ante todo es un mecanismo oficial de publicacin de leyes que puede estar a cargo, en el peor de los escenarios, de un solo funcionario de una Gobernacin al que se le asigne formalmente la tarea principal de garantizar la fidelidad del texto aprobado con la del texto publicado; publicacin que por cualquier medio establecido por el Gobierno Autnomo Departamental anticipadamente, represente el medio oficial de publicidad de la ley. Hoy la tecnologa ofrece medios idneos y eficaces para cumplir tal cometido.

Tambin se ha constituido como un logro de las Asambleas el clarificar entre sus miembros cul es el rgano responsable de la numeracin de las leyes y las razones que acompaan esa definicin. En efecto,

existe consenso en que el rgano Ejecutivo provea la numeracin pero adems registre la fecha en la que se cumple el ciclo de aprobacin de las leyes, que en el modelo boliviano corresponde a la fecha de promulgacin. Ambos datos, junto a la categora de leyes departamentales y la denominacin de las leyes provista por el rgano Legislativo Departamental, forma el ttulo de las mismas. Esta uniformidad tiene adems una ventaja externa, pues permite enlazar bajo parmetros de identidad similares a todas las leyes, nacionales y departamentales, en un sistema de informacin legal integral.

Un factor esencial en la tcnica legislativa es la definicin previa a la redaccin de un proyecto de ley del marco competencial que corresponde o no al legislador para definir una solucin legislativa. Al respecto, existen an muchas dudas sobre el alcance de la potestad legislativa de las Asambleas Legislativas Departamentales. En todo caso, esas dudas han marcado una actitud de comprensible prudencia a la hora de considerar la aprobacin de leyes departamentales, limitando en algunos casos la atencin de necesidades sociales. Probablemente, la solucin al problema no llegue de nuevas leyes que desagreguen las competencias establecidas, ser la prctica y el ejercicio efectivo de esa potestad, sumadas al control constitucional, las que clarifiquen hasta dnde pueden ir las Asambleas Legislativas. Sin embargo de ello, parece ser un camino no slo efectivo sino constructivo de institucionalidad el fijar escenarios de dilogo entre los distintos niveles estatales con potestad legislativa sobre temas sensibles relacionados con competencias especficas. Seminarios, talleres, mesas de dilogo, son momentos clave para generar opinin y concertacin sobre aspectos no tan claros en el marco competencial.

Todava existe un tramo largo que recorrer para diferenciar en la produccin legislativa no slo de la Asambleas Legislativas Departamentales sino tambin en otros rganos con potestad legislativa, la emisin de actos administrativos de la emisin de actos legislativos. La no distincin de estas dos categoras de actos estatales est contribuyendo desde hace mucho tiempo en Bolivia a la denominada inflacin legislativa. Muchas de las trece mil leyes nacionales (cifra proporcionada por el SILEP) no debieron tener esa categora y

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bien se pudo resolver algn inters social, estatal o particular, con disposiciones de rango inferior del propio rgano legislador o, lo que podra ser ms propio, con disposiciones del rgano encargado de la administracin. An cuando la produccin legislativa departamental es todava escasa en relacin al nmero de leyes nacionales, ese mismo fenmeno ya se advierte en algunos casos.

Es el tiempo justo para consolidar las buenas prcticas de la legislacin departamental y corregir los errores que se han producido en esa produccin legislativa. En ese afn, la tarea de formacin especializada tanto en tcnica legislativa como en teora de la legislacin para profesionales que asesoran a las Asambleas pero tambin a los propios asamblestas, contribuir a una mejor gestin legislativa en los Gobiernos Autnomos Departamentales.

Ensayos sobre tcnica legislativaEn las siguientes pginas encontrar el lector una serie de ensayos elaborados, en su mayora, por profesionales del derecho que formaron parte del curso a distancia denominado Tcnica Legislativa y Elaboracin de Leyes, realizado por la fundacin espaola Centro de Educacin a Distancia para el Desarrollo Econmico y Tecnolgico (CEDDET) con el auspicio de la Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia, la Escuela de Gestin Pblica Plurinacional (EGPP) y la Cooperacin Alemana (GIZ).

La publicacin se ha organizado en cinco partes: una primera destinada a resaltar la importancia de la tcnica legislativa para la elaboracin de leyes claras y eficientes. Luego, una segunda parte en la que los artculos que la conforman refieren experiencias en Bolivia relacionadas con la formulacin y aplicacin de tcnica legislativa en la produccin legislativa. A continuacin, se agrupan los ensayos que ponen de relevancia la relacin entre la tcnica legislativa y la produccin de leyes en el actual modelo autonmico que rige en Bolivia. En cuarto lugar se presentan textos de temas especializados de tcnica legislativa, como el sistema de derogaciones, la clusula competencial, las disposiciones de modificacin, etc. Finalmente, se concluye con un par de artculos relacionados con la incidencia de la tcnica legislativa en las Asambleas Legislativas Departamentales.

Confiamos que esta primera publicacin especializada en tcnica legislativa sea el inicio de una serie de publicaciones sobre la materia que tomen a su cargo entidades acadmicas del mbito universitario o de las escuelas que el Estado ha creado para el fomento de la capacitacin en el servicio pblico.

11El Proceso Legislativo Bolivianoen el Marco del nuevo modelo AutonmicoEl Proceso Legislativo Boliviano

en el Marco del nuevo modelo Autonmico

La ley es uno de los componentes fundamentales del Estado Constitu-cional de Derecho. Pero, qu es la ley? Es una expresin de la voluntad soberana que manifestada en la forma prescrita por la Constitucin, manda, prohbe o permite. Por otra parte, su incumplimiento trae aparejada una sancin.

El proceso de creacin de la norma jurdica debe ser eficaz en su aplicacin, por ello las leyes no deben ser muchas; es preferible que sean pocas pero de excelencia cualitativa y que estn elaboradas con la simplicidad suficiente para que quienes las lean puedan fcilmente entenderlas, as como para que los legisladores sean quienes orienten al pueblo.

En el presente artculo se busca captar la atencin del pueblo boliviano sobre la importancia del proceso de creacin de la norma jurdica, as como de la calidad de su producto y de la simplicidad que ste debe tener.

La ley, en los ltimos tiempos, ha perdido eficacia. Los factores que sostenida-mente han contribuido a dicha crisis son diversos pero el de mayor incidencia, segn mi criterio, es el excesivo volumen de leyes. Ciertamente, no es posible conocer la legislacin cuando sta es excesiva.

El Estado Plurinacional de Bolivia vive un momento histrico de transfor-maciones en su desarrollo pero la produccin legislativa, cuantitativamente, no es la que se esperaba. En Bolivia la redaccin de la ley compete a diversos rganos. Los principios, reglas o pautas que la regulan no han sido consoli-dados documentalmente, situacin que ha generado muchas dificultades en el tramo final del procedimiento legislativo.

Esa produccin legislativa padece ciertos desajustes estructurales como su-cede con la intensa actividad de creacin de leyes por parte de las diferentes entidades territoriales autnomas que, empezando por el nivel central del Estado, tienen como parmetros de gestin la cantidad de leyes generadas. No obstante, en muchas ocasiones, stas versan sobre los mismos temas aunque a partir de enfoques diversos.

El mayor mrito del ordenamiento jurdico debiera ser su claridad y sim-plicidad, sin embargo, hoy, en Bolivia disponemos de una gran abundancia de leyes cuya complejidad interpretativa a menudo no permite orientarse ni siquiera a aquellos que debieran ser los guas del ciudadano (es decir, los legisladores).

Este anlisis tiene la finalidad de que quienes presenten iniciativas legislativas, as como los rganos de produccin legislativa, en la etapa de armonizacin de los mandatos constitucionales y los principios rectores, tomen en cuenta que lo ms importante no es la cantidad de leyes sino su calidad y simplici-dad. De igual forma, tambin es importante la participacin ciudadana pues esto permite asegurarse que la produccin normativa alcance, en la medida de lo posible, cierto grado de eficiencia y efectividad en la resolucin de los conflictos, demandas y necesidades sociales.

CALIDAD Y SIMPLICIDAD DE LA LEYLuis G. VargasAbogado, Asesor Tcnico de la Asamblea Legislativa de Pando.

I. Importancia de la Tcnica Legislativa

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La cuestin de la calidad de la ley, esto es, de su eficacia y de su eficiencia, es un asunto esencial de los estados modernos, que se caracterizan como en el caso del Estado boliviano por ser fundamentalmente estados reguladores. En Iberoamrica se han incorporado principios y reglas de tcnica legislativa, ya sea a travs de manuales o de otros documentos que sirven para mejorar la calidad de la ley.

En Bolivia disponemos de las herramientas e instrumentos suficientes para resolver este tipo de problemas, a travs de normas y principios de tcnica legislativa que, aplicados por el rgano Legislativo correspondiente, permi-tiran precisar la ley en aras de su calidad y eficacia.

La tcnica legislativa no es otra cosa que una gua prctica comn para la redaccin de las normas, sean stas internas o comunitarias. Pero, en qu consiste concretamente la tcnica legislativa? Consiste en un conjunto de saberes prcticos, ajustados a un sistema de reglas que son desarrollados du-rante el proceso de formacin o elaboracin normativa. Esto con el propsito de elaborar normas, jurdica y tcnicamente armnicas, en s mismas y en la relacin con otras a fin de que stas sean susceptibles de entrar en vigencia, es decir, que sean aplicables, de manera eficaz y conveniente.

Con la aprobacin de la Constitucin Poltica del Estado en el ao 2009, se crea un nuevo modelo de Estado y, en correspondencia, tambin se crean entidades territoriales autnomas con sus respectivos rganos de gobierno subnacional.

En algunos departamento del pas, como Pando, conscientes de la deficiencia del ordenamiento jurdico nacional que se est replicando en los niveles subnacionales y, por ende, en el propio se ha optado por organizar la pro-duccin legislativa departamental.

En este sentido, se ha decidido aplicar la tcnica legislativa mediante un Re-glamento Departamental de Tcnica Legislativa y un Manual Departamental de Tcnica Legislativa, considerados como instrumentos de metodologa y de organizacin mnima que permiten elaborar leyes cualitativas, simples y eficientes. Es decir que todos y cada uno de los proyectos de ley presentados en Pando debieran observar la tcnica legislativa descrita tanto en el regla-mento como en el manual mencionados, puesto que stos contienen reglas generales mnimas pero claras y precisas.

Estas reglas generales y mnimas permitirn organizar la legislacin con fun-damento y estructura, a partir de elementos comunes que tienen el propsito de mejorar la calidad legislativa.

Por otra parte, es necesario considerar que el desarrollo humano y el desarrollo legislativo surgen escuchando al pueblo y permitiendo, mediante su partici-pacin, que las necesidades sociales expuestas en dilogos y concertaciones se traduzcan en la redaccin de normas claras y precisas que, basadas en las dos herramientas descritas, luego puedan materializarse en transformaciones reales que beneficien a todos.

Tambin es necesario manifestar la importancia de la participacin ciudadana en el proceso de creacin de las normas pues sta es parte del mismo ejercicio

13El Proceso Legislativo Bolivianoen el Marco del nuevo modelo Autonmico

IMPORTANCIA Y APLICACIN DE LA TCNICA LEGISLATIVANehemas Vidal SerranoLicenciado en Derecho, Ciencias Polticas y Sociales. Actualmente es responsable del rea del Adulto Mayor del Ministerio de Justicia de Bolivia.

de la funcin legislativa, mediante la cual las autoridades tienen la obligacin de contribuir a la promocin de espacios de participacin ciudadana en todos los mbitos. Adems, la participacin es un mandato constitucional que tiene la finalidad de incidir de manera importante en los procesos de construccin normativa.

En conclusin, la modernizacin del Estado boliviano debe estar acompaada de procesos de construccin normativa que muestren alternativas innovadoras para que la legislacin tenga la capacidad de responder, adecuadamente, a las distintas necesidades ciudadanas. Por ello, hay que considerar que el proceso de interaccin entre las autoridades y los ciudadanos es un ejercicio de do-ble va en el que se unen la legitimidad y la diversidad cultural de nuestros pueblos para una construccin normativa adecuada que d respuestas a las necesidades sociales.

Antes de referirme a la importancia y aplicacin de la tcnica legislati-va, creo que es necesario plantear dos aspectos previos en los que se enmarcan las reflexiones sobre la tcnica legislativa desarrolladas en este artculo:

1. La Constitucin Poltica del Estado, promulgada el 7 de febrero de 2009 por el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Evo Morales Ayma, establece que Bolivia es un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con autonomas. Este precepto constitucional marc el inicio del largo camino de trabajo legislativo que actualmente vive el pas, en perspectivas de construir nuevas leyes adecuadas al marco constitu-cional vigente.

2. A travs de la revisin de la Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia, institucin desconcentrada del Ministerio de la Presidencia que se constituye en el rgano oficial de publicacin y difusin permanente de la normativa legal del pas, se concluye que entre el 20 de enero de 2010 con la Ley N 001 y el 18 de septiembre de 2013 con la Ley N 400 se publicaron 400 leyes, luego de que fueran promulgadas.

Respecto a las mismas, se pueden resaltar las siguientes lneas: leyes estruc-turales fundamentales (como la Ley Marco de Autonomas y Descentraliza-cin Andrs Ibez, la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, la Ley del Rgimen Electoral, la Ley del rgano Judicial y la Ley del rgano Electoral Plurinacional), leyes sociales (como la Ley de la Juventud, la Ley General de las Personas con Discapacidad, la Ley General de las Personas Adultas Mayores y la Ley de la Renta Dignidad).

Por otra parte, quedan pendientes para su redaccin, elaboracin, sancin y promulgacin los cdigos de Procedimiento Penal, de Procedimiento Civil, de la Familia y del Nio Nia y Adolescente, entre otros, dando una clara muestra que el trabajo legislativo en la Asamblea Legislativa Plurinacional an no confluye. En este contexto, las Entidades Territoriales Autnomas, a travs de su Asamblea Departamental o Concejo Municipal y en el m-bito de sus competencias como entes que tienen la facultad deliberativa,

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fiscalizadora y legislativa afrontan el arduo trabajo de legislar normas especficas al respecto.

Una vez presentadas las consideraciones e inquietudes que al momento de escribir el texto me rondaron por la cabeza y que fueron descritas prece-dentemente quiero adentrarme en la importancia de la tcnica legislativa aunque simultneamente quisiera resaltar y rescatar el conocimiento adquirido en el curso tcnica legislativa y elaboracin de leyes.

Sobre este aspecto, una de las primeras sorpresas que quiero compartir sucedi cuando la profesora Piedad Garca-Escudero solicit las normas vi-gentes en nuestro pas en materia de redaccin de proyectos de ley, as como la bibliografa publicada sobre tcnica legislativa. En relacin a la primera solicitud, pude mencionar el Decreto Supremo 25350, de 8 de abril de 1999, que aprueba el Manual de Tcnicas Normativas y su anexo, cuyo objeto es establecer reglas uniformes para la elaboracin y el uso apropiado de la terminologa en la redaccin de textos normativos y definir los alcances de las categoras normativas de carcter reglamentario.

Asimismo, sobre la misma cuestin pude sealar el Decreto Supremo 29894 de Organizacin del rgano Ejecutivo, que establece la tramitacin de pro-yectos de Decreto Supremo y los anteproyectos de ley. Cabe hacer notar que el primer decreto supremo mencionado an est vigente, aunque el marco constitucional haya cambiado ya que actualmente Bolivia es un Estado Uni-tario Social de Derecho Plurinacional y con Autonomas.

Respecto a la segunda solicitud planteada por la profesora Garca-Escudero (referida a la bibliografa existente en el pas sobre tcnica legislativa), sta result un tanto ms difcil pues debo manifestar que me cans de buscar en Internet y me entristec al encontrar, nicamente, el manual de tcnica legislativa titulado Instrumento para la Construccin de Normas, cuya autora corresponde a Fernando Zambrana Sea y Marcelo Claros Pinilla. A partir de la constatacin de esta escasa o poca bibliografa sobre la temtica, estoy convencido de que es fundamental conocer las reglas de la redaccin de normas y que este aspecto ir profundizndose poco a poco en el pas.

A continuacin describo algunos aspectos tcnicos y comentarios que con-tribuirn a responder a las interrogantes planteadas.

PRIMER ASPECTO: QU SE ENTIENDE POR TCNICA LEGISLATIVA?Qu se entiende por tcnica legislativa? Para Fernando Sinz Moreno es el arte de redactar los preceptos jurdicos de forma bien estructurada, que cumpla con el principio de seguridad jurdica y los principios generales del derecho. Segn Bulygin, Atienza y Aguil, la tcnica legislativa es el conjunto de recursos y procedimientos para elaborar un proyecto de norma jurdica, bajo los siguientes pasos: primero, la justificacin o exposicin de motivos de la norma y, segundo, la redaccin del contenido material de manera clara, breve, sencilla y accesible a los sujetos a los que est destinada. Por otra parte, el autor Pablo Gordillo Arriagada define as la tcnica legislativa: Se refiere al conjunto de reglas a las cuales se debe ajustar la conducta funcional del legislador para una correcta elaboracin, formulacin e interpretacin general de las normas.

15El Proceso Legislativo Bolivianoen el Marco del nuevo modelo Autonmico

Debemos entender la tcnica legislativa como el arte de legislar clara y efi-cazmente; algo que no slo se relaciona con la redaccin sino tambin con la coherencia del ordenamiento jurdico buscando la seguridad jurdica.

SEGUNDO ASPECTO: IMPORTANCIA DE LA ESTRUCTURA DE UNA LEYRespecto a la importancia de la estructura de una ley, cabe mencionar que sta debe ser de carcter homogneo. Esto quiere decir que cada ley deber regular un nico objeto material, evitando incluir materias diferentes a su objeto. En segundo lugar, la ley debe tener un orden lgico; la redaccin tiene que ser de lo general a lo particular, de lo abstracto a lo concreto. Adems, es necesario que la ley sea coherente; uniforme en la redaccin, teniendo como base el ttulo y el objeto de la norma.

Con la finalidad de comprender de mejor manera las partes en las que debe estructurarse una ley me permito detallarlas, una por una, de acuerdo al siguiente detalle:

Ttulo: Toda norma debe tener un nico ttulo, el cual debe permitir la iden-tificacin de su objeto de forma precisa, diferenciada y completa. Mediante el ttulo, cada ley se individualiza y diferencia de las dems leyes. Adems, acom-paando al ttulo se debe indicar el nmero, la fecha y el objeto de la norma.

Prembulo: El Decreto Supremo 25350 plantea el prembulo como el conjunto de antecedentes jurdicos y sociales del proyecto.

Es preciso indicar que la exposicin de motivos de los proyectos de ley u otras iniciativas legislativas puede convertirse en el prembulo, pues contiene el conjunto de necesidades que motivan y dan sustento al proyecto de ley.

Articulado: El Decreto Supremo 25350 seala que, como unidad bsica de cada disposicin normativa, el artculo comenzar por una sola idea que debe ser susceptible de desarrollo mediante sucesivas oraciones subordinadas, cada una de las cuales se expresar siguiendo siempre un orden lgico de exposicin.

Podemos indicar que los artculos constituyen la parte dispositiva o normativa de la ley que est integrada por los mismos. Adems de incluir el trmino artculo y el nmero correspondiente, cada uno de los artculos debe con-tener un ttulo que refleje su contenido y que permita su fcil identificacin y ms rpida localizacin en caso de bsqueda.

Libros: La divisin de las leyes en libros ha de ser excepcional. Slo las leyes muy extensas que traten de recopilar o codificar una determinada materia se dividirn en libros.

Ttulos: Slo se dividirn en ttulos las leyes que tengan partes claramente diferenciadas.

Captulo o Seccin: Slo habr divisin en captulos cuando ello responda a razones sistemticas, pero no a la extensin de la ley.

Disposiciones o Parte Final: el Decreto Supremo 25350 establece como parte final de la norma al conjunto de preceptos que regulan los regmenes jurdicos

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complementarios y especiales, la aplicacin de la norma en el tiempo y dems situaciones transitorias, as como las reformas de otras normas que vienen exigidas por la nueva situacin normativa, las derogaciones y abrogaciones, las reglas especficas de entrada en vigor y las habilitaciones normativas. Igual-mente, integran esta parte final algunos elementos de la frmula promulgatoria.

TERCER ASPECTO: EL LENGUAJE EN LAS NORMAS JURDICASEn las normas jurdicas, el lenguaje tiene que estar relacionado con el derecho. Por ello, la redaccin debe ser clara y precisa; se debe evitar el empleo de vocablos que pueden dar lugar a interpretaciones distintas al significado que se quiere expresar. Las leyes deben ser elaboradas por tcnicos pero deben ser de comprensin de toda la poblacin, es decir, que no sea necesario acudir a un abogado para interpretarlas. El lenguaje utilizado debe ser el cotidiano y se debe evitar el uso palabras forneas. Es necesario mencionar la diferencia que existe entre el lenguaje comn y el lenguaje jurdico; caracterizado por ser eminentemente tcnico, especializado y propio del crculo de los juristas; a diferencia del lenguaje comn utilizado por la poblacin.

Respecto al uso de formulas inapropiadas en la redaccin de leyes, es preciso aclarar el significado de los siguientes trminos:

Tautologa: Trmino que proviene de un vocablo griego y que hace referencia a larepeticin de un mismopensamientoa travs de distintas expresiones. Podemos indicar entonces que se trata de la reiteracin de las mismas ideas aun utilizando distintas expresiones.

Anglicismos: Utilizacin de palabras o trminos de otros pases con significado diferente en el contexto nacional.

Redundancia: Trmino de origen latn (redundatia) que describe lo que abunda o es excesivo frente a una cosa o contexto. El concepto se utiliza para nombrar el uso desmedido o descomunal de un concepto o vocablo, as como la reiteracin de datos incluidos en textos o mensajes que permite, pese a la prdida de ellos, rearmar su contenido.

Nominalizacin: Es la construccin de sustantivos a partir de verbos o adjetivos. La mayora de las nominalizaciones se forman a partir de sufijos como -idad (temeridad), -miento (apoderamiento) y -cin (ejecucin, terminacin, realizacin).

La nominalizacin es perfectamente admisible en el lenguaje cotidiano. Sin embargo, en el lenguaje jurdico se detecta un cierto abuso de este tipo de construcciones incluida la nominalizacin precedida de un verbo que no aporta nada al significado del texto y que obedece a una mera formalidad o tendencia de estilo cuya utilizacin debe ser cuidadosa.

La hipotaxis: Se puede definir como una relacin de dependencia entre ora-ciones, es decir la excesiva subordinacin o extensin de incisos, numerales y pargrafos.

La parataxis: Hace alusin a la estructura formada por la acumulacin de oraciones coordinadas y yuxtapuestas, normalmente breves. Es ms frecuente en otros idiomas distintos al espaol.

17El Proceso Legislativo Bolivianoen el Marco del nuevo modelo Autonmico

Abuso del gerundio: El gerundio es la forma no personal que expresa si-multaneidad de la accin con el tiempo en que se habla. Sus terminaciones son-ando,para los verbos de la primera conjugacin, oiendo para los de la segunda y tercera conjugacin. En la oracin equivale funcionalmente al adverbio.

Maysculas: Se debe evitar el uso desordenado de las maysculas, tal vez con fines enfticos, influencias o por fines polticos o sociales. Debe considerarse que el uso de maysculas puede tener significado o interpretacin de un texto.

Abreviaturas: Por motivos de claridad y de seguridad jurdica es recomendable no usa abreviaturas.

CUARTO ASPECTO: PROMULGACIN Y PUBLICACIN DE LEYESLa Constitucin Poltica del Estado (CPE) determina como una de las atribu-ciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional dictar leyes, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas. De igual manera, la CPE establece el procedimiento legislativo, otorgando la atribucin al Presidente del Estado Plurinacional de promulgar leyes, sancionadas previamente por la Asamblea Legislativa Plurinacional

El texto constitucional estipula que la ley promulgada ser publicada en la Gaceta Oficial de manera inmediata y que ser de cumplimiento obligatorio desde el da de su publicacin, salvo que en ella se establezca un plazo dife-rente para su entrada en vigencia.

Por otra parte, es necesario mencionar que la Ley Marco de Autonomas Andrs Ibez, en su artculo 135, establece que las entidades territoriales autnomas crearn una gaceta oficial de publicaciones de normas. La publi-cacin de las mismas en este rgano determinar su entrada en vigencia. Por lo tanto, este medio de publicacin se debe hacer efectivo.

Por ltimo, es preciso mencionar que los cuatro aspectos citados, de una u otra forma, contribuirn a responder a las interrogantes planteadas. Desde mi punto de vista, es importante, primero, ampliar el conocimiento sobre la tcnica legislativa para, en segundo lugar, como profesionales tcnicos del derecho, cumplir nuestra misin de plantear y orientar mediante el uso de las reglas de redaccin de leyes.

Estamos en pleno siglo XXI, en tiempos de importantes avances tecnol-gicos, culturales, sociales y tambin econmicos, que de alguna manera van simplificando y modificando nuestro estilo de vida. Por ello, nos hacemos las siguientes preguntas: Cmo se encuentra la tcnica legislativa en la actualidad?, existe avance o mejora?, es necesario su actualizacin o tal y como est es suficiente? Tal vez, la pregunta ms importante es: Es necesario que la tcnica legislativa sea de aplicacin obligatoria cuando se elaboran las normas, o no?

En Bolivia, con la aprobacin de la actual Constitucin Poltica del Estado nace una tarea de actualizacin y adecuacin normativa: hace falta normar y legislar sobre infinidad de aspectos. En contra de lo que suele plantear una

LA TCNICA LEGISLATIVA EN LA ACTUALIDADOscar Daniel Rojas GarcaAbogado, Asesor Legal en la Cmara de Senadores.

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especie de neoliberalismo jurdico que supone que cuantas menos le-yes existan, mejor nosotros pensamos que todava se requiere una buena cantidad de normas jurdicas para las nuevas formas de convivencia que demanda la sociedad boliviana.

El arte de escribir las leyes o nomografa, como lo llam Jeremas Ben-tham, encuentra en la actualidad gran inters por parte de las personas que se relacionan con el proceso de construccin de normas jurdicas.

Es as que esas disposiciones deben de contar con una serie de atributos tc-nicos y con calidad legislativa. La tcnica legislativa tiene como objetivo que todo este cuerpo jurdico (leyes, decretos supremos, resoluciones, reglamentos, etc.) sea mejor comprendido en su aplicacin. Para alcanzar este objetivo es muy importante que entendamos que es primordial velar por la calidad de su redaccin, para que as tanto el operador jurdico como el ciudadano puedan conocer de manera precisa y clara sus derechos, obligaciones y sanciones en caso de incumplimiento. As, el rgano jurisdiccional podr garantizar la observancia y correcta aplicacin de la ley. Para ello, toda norma jurdica debe formularse de manera clara, precisa y coherente.

Hay que tener en cuenta que la realidad social actual es cada vez ms com-pleja y que esto se refleja en algunas normas jurdicas. No obstante, tampoco se puede utilizar esta situacin como excusa para que exista imprecisin en la legislacin, que dificultara adems la comprensin de los destinatarios. Siempre es posible expresar de manera clara una realidad compleja; esto slo tomar un poco ms de tiempo y esfuerzo. En todo caso, es preciso considerar que, en cualquier lugar, las leyes mal hechas representan siempre un costo social elevado.

Cabe recordar que en materia de tcnica legislativa, se han realizado diversos estudios, cursos y programas, y se han creado organismos sobre la materia. En el derecho anglosajn, por ejemplo, desde 1869 se recurri a la implementacin de normas y principios de tcnica legislativa, aplicados a travs de un rgano centralizado de redaccin de la Ley, el Parliamentary Counsel Office (PCO). En el derecho germnico, por otra parte, la redaccin corresponde a cada ministerio pero bajo pautas, directrices y checklisten (lista de verificacin). La Comunidad Europea cuenta actualmente con una Gua Prctica Comn para la redaccin de las normas, sean internas o comunitarias. Finalmente, en Iberoamrica (Ar-gentina, Costa Rica, Mxico, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay, entre otros pases), se han incorporado principios y reglas de tcnica legislativa ya sea a travs de manuales o de otros documentos que sirven para mejorar la calidad de la ley. En Espaa, actualmente, rigen las directrices de tcnica normativa, sancionadas por el Consejo de Ministros el 22 de julio de 2005 y publicadas en el Boletn Oficial del Estado (BOE) el 29 de julio de ese mismo ao.

En nuestro pas la redaccin de la ley compete a diversos rganos. La tcnica legislativa no es slo un instrumento del rgano Legislativo; tambin puede ser til para que el rgano Ejecutivo, el rgano Electoral o el propio rgano Judicial proyecten adecuadamente propuestas legislativas. Sin embargo, los principios, reglas y pautas que regulan la tcnica legislativa no han sido con-solidados documentalmente, situacin que ha generado muchas dificultades en el tramo final del procedimiento legislativo, como es el caso del Manual

19El Proceso Legislativo Bolivianoen el Marco del nuevo modelo Autonmico

de Tcnicas Normativas, aprobado mediante Decreto Supremo 25350, de 8 de abril de 1999. As, la mayora de las veces, en nuestro pas, se ha abordado de forma imprecisa el concepto de tcnica legislativa porque no se analiza el proceso de creacin normativa a partir de sus diversos componentes y, con ello, se pierden la claridad y la exactitud a las que el legislador debe ajustarse.

La tcnica legislativa se debe considerar desde un sentido amplio; como tc-nica es decir, como el conjunto de procedimientos y recursos que utiliza una ciencia o arte y como legislativa; en alusin a las normas jurdicas en su conjunto. Por lo tanto, la tcnica legislativa es el conjunto de reglas a las que se debe ajustar la conducta funcional del legislador para una correcta elaboracin, formulacin e interpretacin general de las leyes. La tcnica legislativa es tambin un conjunto de conocimientos jurdicos, lingsticos e interdisciplinarios que ayudan a resolver problemas tales como la confusin, la oscuridad y el vaco de las leyes; as como el exceso de leyes o su duplicidad.

El empirismo nos puede servir para distinguir dos mbitos: el tcnico y el poltico. Es evidente que la iniciativa, la discusin, la aprobacin y la publi-cacin de una norma jurdica tienen, por una parte, un carcter poltico y, por otra, un carcter tcnico. Habr que reconocer que, en ocasiones, no es sencillo distinguir entre lo poltico y lo tcnico, aunque la correcta redaccin de la norma tiene un carcter estrictamente tcnico. En relacin a la distincin entre lo poltico y lo tcnico podemos sealar lo siguiente:

Lo estrictamente poltico contiene las posiciones ideolgicas de los partidos polticos y grupos de inters.

Lo tcnico se refiere a las caractersticas formales que debe tener un texto normativo, como son: el uso del lenguaje, su estructura lgica, la brevedad, la claridad; y la insercin armnica dentro del sistema jurdico en relacin al reconocimiento de la constitucionalidad y la legalidad.

La tcnica legislativa, como instrumento para la creacin normativa, permite la insercin armnica de nuevos ordenamientos en el sistema jurdico, por lo que son importantes los siguientes parmetros:

El territorial o espacial que se refiere a la distribucin de competencias, segn la forma de Estado que se adopte: federal, unitaria, regional o confederada.

Temporal; que abarca la entrada en vigor, la modificacin, la abrogacin o derogacin de una norma.

Material; que se refiere a la consideracin del objeto de la norma, pudiendo sealarse que se trata de materia civil, penal, electoral, etc.

Al margen de lo sealado, se requiere el cumplimiento de ciertas pautas especficas de tcnica legislativa como las siguientes: vigencia, aplicabili-dad, eficacia y conveniencia.

Entonces, podemos decir que en la redaccin de un texto normativo no es suficiente con que tener presentes las reglas de tcnica legislativa puesto que

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se trata de una labor mucho ms compleja que exige el estudio de los antece-dentes legislativos, la evaluacin de la oportunidad y conveniencia de la ley, su perfecta insercin en el orden jurdico vigente y el cuidado extremo para reflejar en el texto normativo la decisin poltica.

Por ello, este conjunto ordenado de reglas tcnicas pretende cumplir con los requisitos mencionados por Meehan: integralidad, irreductibilidad, coheren-cia y correspondencia, para lograr as el estado de seguridad jurdica al que todo sistema poltico aspira. Pero tambin la tcnica legislativa puede o no coincidir con los valores de la axiologa jurdica porque pueden presentar-se, en el uso del mtodo y reglas para legislar, intereses que no obedezcan, necesariamente, a la justicia ni a la equidad pero que sean claros, concretos, sencillos y accesibles al conocimiento de la poblacin y que cumplan con los requisitos de reconocimiento del sistema legal al que pertenecen.

En consecuencia, podemos establecer los siguientes objetivos de la tcnica legislativa:

1. Contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal.

2. Mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a las normas jurdicas.

3. Lograr una mejor comprensin y aplicacin efectiva de las normas jurdicas.

A partir de lo expresado, advertimos la divisin de la tcnica legislativa en externa o material e interna o formal. La primera comprende las reglas referidas a la preparacin, emisin y publicacin de los actos legislativos (tr-mite parlamentario) y la segunda, las referidas al contenido y forma (armado del proyecto). Por ello, en el mbito interno o formal de la tcnica legislativa es donde se encuentra el estilo y aspecto del lenguaje normativo, en funcin de los siguientes requisitos:

1. Claridad y sencillez: Se utiliza un lenguaje de fcil comprensin con trminos cotidianos. La claridad est vinculada con la concisin y la precisin, y depende en gran medida de la sintaxis, la puntuacin y las formas gramaticales. La claridad en la redaccin de textos normativos es fundamental para lograr su comprensin tomando en cuenta las formas verbales y gramaticales, y considerando los tipos de modos que son: indi-cativo, potencial o condicional, subjuntivo e imperativo. Desde luego, debe tomarse en cuenta los tiempos: presente, pretrito imperfecto, pretrito perfecto, futuro imperfecto o futuro perfecto.

2. Concisin y precisin: Se emplea el menor nmero de palabras para que la norma sea entendida rpidamente y, en la medida de lo posible, no se requiera su interpretacin o conocimientos adicionales. La concisin es el resultado de la economa de las palabras. La precisin est vinculada al significado de los trminos; es la resultante de usar la palabra exacta para referirnos a cada objeto, propiedad, actividad, etc.

Otro punto que tambin debemos tomar en cuenta como parte de las tcnicas legislativas en el mbito interno o formal son las reglas de ortografa y de gramtica.

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LA TCNICA LEGISLATIVA EN EL SISTEMA MULTIPARLAMENTARIO BOLIVIANOAriel Nstor Flores MamaniAbogado, cientista poltico, investigador social y docente universitario. Actualmente es Asesor Tcnico-Jurdico en la Comisin Legislativa, Jurdica y Rgimen Electoral de la Asamblea Legislativa Departamental de La Paz.

Por ello, es relevante establecer una nueva poltica de tcnica legislativa, a travs de la confeccin de una serie de reglas y recomendaciones para la redaccin de disposiciones normativas, ya que una actividad tan delicada como legislar exige instrumentos idneos para hacerlo con el mximo nivel de calidad. Estas reglas para la redaccin de normas jurdicas constituyen pautas gua que ayudan a brindar calidad al proyecto normativo, permitiendo al redac-tor legislativo, claridad y concisin en la construccin de normas jurdicas que reflejen fielmente la solucin o decisin poltica que el legislador intenta alcanzar en cada caso.

Estas herramientas, sin embargo, nunca sustituirn las decisiones del legis-lador porque su finalidad es que esas decisiones queden plasmadas de la mejor manera posible y contribuyan a que los legisladores concentren sus esfuerzos en los problemas de fondo que pretenden atender y en relacin a los que quieren brindar soluciones.

II. La Tcnica Legislativa en Bolivia

El Parlamento ha sido almcigo de pensamientos profundos, de hermosas arengas, de tremendas catilinarias; ha sido tambin, no cabe duda, tribuna de discusin y foro parteador de leyes.

Valentn Abecia Baldivieso

Los estudios sobre el rol y funciones del Parlamento boliviano son, por decir lo menos, insuficientes. Lo cierto es que la investigacin en este campo est prcticamente abandonada. Asimismo, la tcnica legislativa ha estado prcticamente ausente de las preocupaciones de la doctrina nacional y dispersa en la prctica legislativa.

Esta falta de inters no solamente se ha notado entre los juristas dedicados a este campo especial, sino tambin en otras disciplinas complementarias a los estudios parlamentarios. Los pocos trabajos que han examinado las tareas del Congreso Nacional lo han hecho ms en relacin a los aspectos histricos y el producto final de sus labores es decir, las leyes en detrimento de los aspectos que hacen a la forma en la que se redactan, es decir, las reglas y principios de elaboracin y redaccin de leyes.

Sin embargo, este panorama parece estar cambiando. La Constitucin Poltica del Estado y la nueva realidad estatal han propiciado una serie de profundos cambios y transformaciones, tanto en el aparato estatal como en la propia sociedad. La implementacin del Estado Autonmico y, con ello, la puesta en marcha de los diferentes niveles parlamentarios (nacional, regional, departa-mental y local), tambin ha dado lugar a nuevas formas de relacionamiento

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entre la sociedad y los rganos deliberativos subnacionales y con ello nuevos desafos y oportunidades. Es el caso de la tcnica legislativa en Bolivia y el actual inters, tanto terico como prctico, desde y para los parlamentos au-tonmicos. Cuestin importante y trascendental para el desarrollo legislativo en el pas.

En las siguientes lneas, se sealan algunos importantes intentos por es-tablecer reglas uniformes, unidad y coherencia en la redaccin de textos normativos, principalmente a travs de la vigencia del Decreto Supremo 25350. Asimismo, se plantea como hecho fundante para el desarrollo de la tcnica legislativa, la implementacin del rgimen de autonomas y, con ello, la constitucin del sistema multiparlamentario en Bolivia. Son algunas cuestiones que se presentan para retomar o, en su caso, iniciar la reflexin, el debate y la generacin de propuestas en este campo de especial inters; el arte de legislar clara y eficazmente.

LOS ANTECEDENTESComo en otros perodos legislativos, los resultados de las elecciones presiden-ciales de 1997 en Bolivia mostraron una evidente y preocupante atomizacin del electorado. Gonzalo Snchez de Lozada apoy, como candidato oficialis-ta, al Ministro de Justicia Ren Blattmann, quien renunci repentinamente, habilitando en consecuencia a Juan Carlos Durn. Del otro lado, la muerte de Carlos Palenque provocaba una conmocin nacional que termin en la proclamacin de Remedios Loza como candidata presidencial, al tiempo que el partido del MIR llegaba con la candidatura de Jaime Paz Zamora. Finalmente, Hugo Banzer gan con el 22.3% del electorado, el porcentaje de votos ms bajo obtenido por un candidato presidencial ganador en la historia electoral boliviana.3

As, Hugo Banzer Surez consegua un segundo perodo presidencial, pero esta vez mediante el voto popular. La inexistencia de un programa de go-bierno claro, las caractersticas de la alianza y la heterogeneidad de sus socios, dificult la definicin programtica de Banzer4 y caracteriz esta etapa.

Sin embargo, uno de los mayores esfuerzos por profundizar la institucionalidad se dio, precisamente, en este perodo. Por ejemplo, algunos de los pasos en esa direccin fueron, sin duda, la primera eleccin de los miembros del Tribunal Constitucional, del Consejo de la Judicatura y de la Defensora del Pueblo, a travs del Parlamento Nacional.5 Asimismo, se produjeron renovaciones en la Corte Suprema de Justicia mediante el nombramiento de siete magistrados y se inici la era de la oralidad en los juicios con la implementacin de los jueces ciudadanos, a travs de profundas reformas al Cdigo de Procedimiento Penal.

A travs del Congreso Nacional de entonces, la primera ley aprobada sera la reforma a la Ley del Poder Ejecutivo que haba sido aplicada por el gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada, la cual estableca, principalmente, el aumento en el nmero de ministerios, de 12 a 14.

3 Mesa Gisbert, Carlos. Historia de Bolivia, pg. 387. 4 Ibd.5 Con la Constitucin Poltica del Estado vigente, este procedimiento se limita a una etapa de preseleccin para habilitar candidaturas que, posteriormente, son electas mediante voto popular.

23El Proceso Legislativo Bolivianoen el Marco del nuevo modelo Autonmico

En esa lnea de reforma y modernizacin institucional, el Ministerio de Jus-ticia y Derechos Humanos, conforme la Ley 1788 de Organizacin del Poder Ejecutivo, reglamentos y normas complementarias, implementaba el Proyecto 2705/BO de Tcnicas Normativas, que posteriormente sera aprobado mediante Decreto Supremo 25350, mediante la cual se aprob el Manual de Tcnicas Normativas con el objeto de establecer reglas uniformes para la elaboracin y el uso apropiado de la terminologa en la redaccin de textos normativos y definir los alcances de las categoras normativas de carcter reglamentario.

Este manual estableca el uso obligatorio en los proyectos normativos que elaboraran los ministerios, los rganos de la administracin nacional y los rganos de la administracin departamental.

Asimismo, estableca un conjunto de reglas que tenan por finalidad regular y definir categoras normativas, ttulo de las normas, estructura de las normas y artculos, disposiciones normativas, reglas sobre modificacin de normas y un cuestionario general de evaluacin de proyectos normativos. Sin duda, se trat de un intento importante por establecer reglas uniformes, unidad y coherencia en la redaccin de textos normativos.

Sin embargo, constituye este antecedente el inicio de un verdadero desarrollo de la tcnica legislativa en Bolivia?, se ha mejorado las redaccin y elabora-cin de las leyes a travs de la aprobacin del Decreto Supremo 25350?, la vigencia del Manual de Tcnicas Normativas de 1999 ha propiciado unidad y coherencia en el ordenamiento jurdico, y calidad y seguridad jurdica en el desarrollo legislativo? Estos son algunos elementos esenciales y trascendentales que deben considerarse a tiempo de establecer el contexto en el cual se inicia el desarrollo de la tcnica legislativa en Bolivia, como parte importante de la ciencia de la legislacin.6

LA TCNICA LEGISLATIVA DESDE LOS PARLAMENTOS AUTONMICOSSin bien la preocupacin y ocupacin por la tcnica legislativa es relativa-mente moderna como consecuencia del aumento de la esfera de accin del Estado, la aspiracin a la claridad o simplicidad de las leyes viene desde las Instituciones de Justiniano (nobis in legibum magis simplicitas quum difficultas placet Simplicitas legum amica).7

En ese sentido, las normas en general y la leyes en particular se multiplican y tecnifican, crece la conciencia y necesidad de introducir criterios traducidos en reglas y principios racionales que permitan una efectiva articulacin de las leyes dentro del ordenamiento jurdico y que, a la vez, garanticen a los ciudadanos una comprensin y discernimiento de las normas vigentes.

Entre la escasa bibliografa nacional sobre el tema nos encontramos con Fer-nando Zambrana y Marcelo Claros8 que parten de dos conceptos elementales tcnica y legislativa sealando en el primer caso que la tcnica es una

6 Piedad Garca-Escudero Mrquez ha sealado como campos fundamentales para el estudio de la ciencia de la legislacin, adems de la tcnica legislativa: la teora general de la legislacin, la analtica, la tctica y la metdica de la legislacin.7 Pagano, Rodolfo. La Tcnica Legislativa y los Sistemas de Informtica Jurdica, pg. 39.8 Zambrana Sea, Fernando y Claros Pinilla, Marcelo. Manual de Tcnica Legislativa. Instrumen-tos para la construccin de normas, pg. 13.

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simple operacin o habilidad en el manejo de los instrumentos, materiales o no, de que se sirve un saber o una disciplina de conocimiento, para alcanzar los fines propuestos y, en el segundo, que el trmino legislativa hara refe-rencia a las normas en sentido amplio; a las leyes en conjunto.

En ese sentido, los trminos tcnica y legislativa se refieren a un concepto jurdico sobre el que Anbal Bascun Valdez, citado por los mismos autores, dir que es el conjunto de reglas a que se debe ajustar la conducta funcio-nal del legislador para una idnea elaboracin, formulacin e interpretacin general de las leyes.

En cambio, la literatura extranjera es abundante y diversa, por cuanto basta con sealar, en correspondencia con los autores citados, que la Tcnica Le-gislativa, es el conjunto de saberes prcticos, ajustados a un sistema de reglas que son desarrollados en un proceso de formacin o elaboracin normativa. Ello, con el objeto de construir normas armnicas, jurdica y tcnicamente en s mismas y en la relacin con otras a fin de que stas sean susceptibles de entrar en vigencia, aplicable, eficaz y convenientemente.9

La tcnica legislativa, entonces, se constituye en un instrumento fundamental para todas aquellas personas que gozan de la facultad de capacidad legisla-tiva, ampliamente reconocida en la Constitucin Poltica del Estado10 y en los diversos reglamentos y manuales recientemente aprobados por diferentes parlamentos autonmicos.11

Ahora bien, la Constitucin Poltica del Estado12, el Estado Plurinacional y la implementacin del rgimen autonmico en Bolivia han generado una serie de fenmenos e importantes transformaciones estructurales a nivel ins-titucional, que necesaria e inevitablemente han configurado e impregnado al sistema parlamentario boliviano que ahora se perfila ms bien como un sistema multiparlamentario. Este sistema multiparlamentario se expresa en la existencia y funcionamiento simultneo de varios parlamentos, cuya denominacin vara de acuerdo al nivel de gobierno de que se trate.

En ese sentido, en el caso del nivel de gobierno central, sta se denomina Asam-blea Legislativa Plurinacional y est compuesta por dos cmaras la Cmara de Diputados y la Cmara de Senadores y es la nica con facultad de aprobar y sancionar leyes que rigen para todo el territorio boliviano (art. 145, CPE).

En el caso del nivel de Gobierno Departamental, sta se denomina Asamblea Departamental con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa departa-

9 Ibd., pg. 16.10 El art. 162 de la Constitucin Poltica del Estado seala que: I. Tienen la facultad de iniciativa legislativa, para su tratamiento obligatorio en la Asamblea Legislativa Plurinacional: 1. Las ciudada-nas y los ciudadanos; 2. Las asamblestas y los asamblestas en cada una de sus Cmaras; 3. El r-gano Ejecutivo; 4. El Tribunal Supremo, en el caso de iniciativas relacionadas con la administracin de justicia; 5. Los gobiernos autnomos de las entidades territoriales.11 Hasta la fecha, tres asambleas departamentales diferentes han aprobado sus reglamentos de tcnica legislativa, adems de los respectivos manuales de tcnica legislativa, gracias al impulso y acompaamiento del Programa de Fortalecimiento a la Concertacin y al Estado de Derecho (CON-CED). 12 Aprobada en referndum nacional el 25 de enero de 2009 y vigente desde su publicacin en la Gaceta Oficial el 7 de febrero de 2009.

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mental en el mbito de sus competencias (art. 277, CPE) y est compuesta por asamblestas departamentales, elegidas y elegidos por votacin universal, directa, libre, secreta y obligatoria; y por asamblestas departamentales elegidos por las naciones y pueblos indgena originario campesinos, de acuerdo a sus propias normas y procedimientos (art. 278, CPE).

El caso del gobierno de cada autonoma regional, sta se denomina Asamblea Regional y aunque nicamente goza de facultad deliberativa, normativo-ad-ministrativa y fiscalizadora, es en todo sentido un Parlamento de carcter regional13, en el mbito de sus competencias (art. 281, CPE). Las y los miem-bros de la Asamblea Regional son elegidas y elegidos en cada municipio junto con las listas de candidatos a concejales municipales, de acuerdo a criterios poblacionales y territoriales (art. 281, CPE).

Por ltimo, el caso del Gobierno Autnomo Municipal, sta se denomina Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa mu-nicipal en el mbito de sus competencias (art. 283, CPE) y est compuesto por concejalas y concejales elegidas y elegidos mediante sufragio universal (art. 284, CPE).

Por tanto, el reconocimiento constitucional de los diferentes niveles de go-bierno, la nueva realidad y lgica estatal, sumadas al carcter principalmente deliberativo de nuevos rganos colegiados dan cuenta de un sistema multi parlamentario en Bolivia.

Estos nuevos parlamentos, (nueve Asambleas Departamentales, una Asam-blea Regional y 367 Consejos Municipales), lejos de las falencias, defectos e ineficiencias propias del agotamiento y desgaste de una Asamblea Legislativa Plurinacional (antes Congreso Nacional), tienen como principal caracterstica el ser estructuras nuevas, con desafos nuevos y oportunidades nuevas tambin en este contexto configurado por la lgica estatal plurinacional y autonmica.

Por tanto, a partir de la nueva configuracin estatal y de la nueva realidad social, consideramos que si bien la vigencia y pertinencia del Decreto Supre-mo 25350 ha marcado un importante antecedente e inters por establecer reglas uniformes en el tratamiento de las normas es, en realidad, a partir de la implementacin y el funcionamiento de los parlamentos autonmicos que se da inicio a un verdadero desarrollo de la tcnica legislativa en Bolivia.

Es a partir de este hecho fundante que surge la preocupacin y el de-bate sobre la forma, calidad y eficacia que deben tomarse en cuenta en la elaboracin y redaccin de leyes autnomas, desde los diferentes niveles parlamentarios que conjuntamente se perfilan a travs de la aplicacin de instrumentos jurdicos que pretenden garantizar unidad, coherencia y efi-cacia, a partir de las peculiaridades territoriales propias y de un lenguaje estilstico igualmente propio.

El Parlamento Nacional y los parlamentos autonmicos constituyen, por man-dato constitucional y por s mismos, expresin democrtica configurada en

13 Un Parlamento, cualquiera que sea la naturaleza, es por esencia un rgano colegiado y deli-berativo.

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nuevos espacios de deliberacin, legislacin, fiscalizacin, gestin y relaciona-miento con la sociedad y con el ciudadano, en el mbito de sus competencias.

Ni el Parlamento Nacional con toda su trayectoria histrica, ni el Decreto Supremo 25350 cuyo alcance estaba destinado nicamente a los rganos de la administracin nacional y departamental, consiguieron irradiar e involucrar a conjunto de ciudadanos, destinatarios finales de las leyes en general, en la construccin legislativa del Estado. Es posible que este rasgo democrtico y participativo sea la nota distintiva que diferencia estos dos periodos que, sin embargo, requerir de muchos ms mecanismos de participacin y relacio-namiento con la sociedad.

BIBLIOGRAFAAbecia Baldivieso, Valentn. Historia del Parlamento, Segunda Edicin, Tomos I, II, III. Congreso Nacional. La Paz, 1999.

Mesa Gisbert, Carlos D. Historia de Bolivia, Editorial Gisbert, Sexta Edicin, La Paz, 2007.

Pagano, Rodolfo. La Tcnica Legislativa y los Sistemas de Informtica Jur-dica. En: Revista Informtica y Derecho. Aportes de Doctrina Internacional, Depalma. Buenos Aires, 1988.

Zambrana Sea, Fernando y Claros Pinilla, Marcelo. Manual de Tcnica Legis-lativa. Instrumentos para la construccin de normas, documento publicado con el financiamiento de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Coopera-cin (COSUDE), Ayuda Obrera Suiza (AOS), Agro Accin Alemana y FIAN Internacional, 2009.

No cabe duda que al abordar el tema de la tcnica legislativa, es ineludible que nuestra mente se ocupe con una serie de pensamientos respecto a diversos tpicos que, en conjunto, forman parte este tpico, ms an si se tiene en cuenta que la tcnica legislativa es solamente una de las ramas que com-ponen la ciencia de la legislacin, integrada por cuatro campos fundamentales, identificados por los tratadistas entendidos en la materia como la teora general de la legislacin, la analtica, la tctica y la metdica de la legislacin. Cada uno de estos campos, de manera autnoma, regula aspectos propios de esta ciencia.

Es razonable entonces que este campo de la ciencia de la legislacin sea consi-derado en su verdadera y amplia dimensin al momento de construir normas jurdicas desde su ideacin primigenia, as como durante el largo trayecto por el que necesariamente debe pasar, desde su completa elaboracin por el pro-yectista, su presentacin ante el rgano legislativo, su tramitacin al interior de este rgano, su consideracin en primer instancia por la comisin a la cual fue derivado y luego por el pleno camaral en sus tres etapas (en grande, en detalle y en revisin), su aprobacin y sancin con la orden de remisin ante el rgano ejecutivo para su promulgacin14, para que una vez superada

14 Durante esta tramitacin tambin se puede enfrentar la eventualidad de que el proyecto de ley sea observado por el rgano ejecutivo por lo que, en este caso, se debe proceder al anlisis de dichas observaciones.

LA TCNICA LEGISLATIVA Y SU APLICACIN EN LA NORMATIVA BOLIVIANAJaime No RodrguezAsesor Jurdico Legislativo de la Asamblea Legislativa Departamental del Beni.

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toda esta larga tramitacin parlamentaria, sta sea promulgada y publicada como ley u otra norma segn su especie. A partir de este momento, recin se convertir en norma jurdica incorporada al ordenamiento jurdico nacional y exigible de cumplimiento por parte del Estado a sus directos destinatarios que, en esencia, casi siempre resultan ser los habitantes de su territorio.

De ah la importancia trascendental de la tcnica legislativa en todos los momentos por los que transcurre la tramitacin de una ley o cualquier otro tipo de norma jurdica, pues de la adecuada elaboracin de la misma depen-der la consecucin de los resultados que se plantea el proyectista al idear su iniciativa legislativa.

Sin embargo, al hacer referencia a la tcnica legislativa, no debemos restringir su alcance y contenido solamente a la redaccin del texto normativo, pues la misma goza de un alcance mucho ms amplio e integral, abarcando aspectos tanto de forma como de fondo, tal cual lo seal la profesora Piedad Gar-ca-Escudero, al precisar lo siguiente:

el objeto de la tcnica legislativa no es slo la buena redaccin de las leyes, sino que afecta a cuestiones ms generales y trascendentes como son: la unidad y coherencia del ordenamiento jurdico y la calidad, publicidad y viabilidad de las normas (Sinz Moreno). Ambas cuestiones repercuten en la seguridad jurdica, en la medida en que los ciudadanos que han de cumplir las leyes deben poder conocer con certeza sus mandatos, sin que existan dobles interpretaciones o normas contrapuestas u oscuras.15

Por ello es de gran importancia que tanto los proyectistas como los rga-nos emisores de leyes, entiendan a cabalidad y en su verdadera dimensin los conceptos bsicos de esta tcnica, para que cuando deban aplicarlas lo hagan con la mayor precisin posible, en resguardo de la seguridad jur-dica y teniendo por finalidad la consecucin de normas claras, precisas y coherentes, acordes con la realidad de sus destinatarios para que, de esta forma, stos puedan entender el contenido a cabalidad. Por ello, en aras del eficaz e inexcusable cumplimiento de la norma, tanto el emisor como el receptor deben entender correctamente el rol que les toca ejercer dentro del sistema jurdico.

En coherencia con lo dicho precedentemente, debe subrayarse que la emisin de leyes u otras normas de alcance jurdico debe efectuarse tomando en cuenta que el ordenamiento jurdico de un Estado no es un sistema aislado o basado en normas estancas sino que, ms bien, se trata de un sistema ordenado; es-tructurado en un conjunto de disposiciones relacionadas entre s, las cuales necesariamente deben evitar duplicidades y posibles ambigedades, as como contradicciones para lo cual la tcnica legislativa, entendida en su verdadero alcance, juega un papel preponderante.

Tomando en cuenta todo lo antes sealado, debe entenderse que el objeto de la tcnica legislativa, como bien seala Lpez Olvera es, en un sentido amplio,

15 Tcnica Legislativa. Conceptos Bsicos, p. 5. Edicin 1, Mdulo 1 del curso de Tcnica Le-gislativa y Elaboracin de Leyes de la fundacin espaola Centro de Educacin a Distancia para el Desarrollo Econmico y Tecnolgico (CEDDET).

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transformar los fines imprecisos de una sociedad en normas jurdicas que permitan realizar esos fines en la vida prctica. Por lo tanto, la tcnica legis-lativa no consiste en una simple crtica de la formulacin de las normas pues lo que pretende es lograr disposiciones que puedan considerarse correctas en cuanto a su forma y fondo, construyendo as un ordenamiento jurdico bien estructurado en sus principios e integrado por normas correctamente formuladas. En este sentido, Fernando Zambrana Sea y Marcelo Claros Pinilla, en su Manual de Tcnica Legislativa, sealan lo siguiente:

Ya en un sentido estricto, el objeto de la tcnica legislativa es el de mejorar la calidad de las normas, aun cuando se tenga toda la preparacin especia-lizada y la prctica en el mbito de cualquier materia, no debe dejarse de lado el manejo de los elementos tcnicos para el diseo del anteproyecto correspondiente, pues de una buena iniciativa asegura Elisur Arteaga se deriva, por lo general, una buena ley. De un mal proyecto, por ms mejoras que se le hagan durante su estudio y discusin, es factible que se derive una mala o, en el mejor de los casos, una mediocre ley.

Considerando estos aspectos en base a lo sealado anteriormente, corresponde analizar, de manera breve pero adecuada, la experiencia boliviana en cuanto al uso de las tcnicas legislativas al momento de efectuar la produccin norma-tiva. Como veremos a continuacin, este campo de la ciencia de la legislacin ha sido aplicado escasamente en nuestro pas, en el pasado.

As pues, desde noviembre de 1825 cuando fuera promulgada la primera Constitucin de la Repblica elaborada por el libertador Simn Bolvar hasta el 2004 han tenido lugar 18 reformas constitucionales y en ninguna de ellas se abord el aspecto referido a la tcnica legislativa en la dimensin con la que hoy se visualiza.

En todos esos textos constitucionales, al abordar esta materia nicamente se ha sealado el procedimiento legislativo entendido como el conjunto de pasos que debe seguir un proyecto de ley (lo que se conoce como tramitacin parlamentaria) hasta su conversin en ley de la Repblica, desatendindose lo relativo a la aplicacin de las tcnicas legislativas en cada una de esas instancias. Esto motiv una desmedida proliferacin de normas, en muchos casos innecesarias y en otros poco o nada aplicables, en el contexto de la realidad boliviana. La consecuencia de esta sobrea-bundancia normativa fue la poca incidencia que la legislacin tuvo en sus directos destinatarios.

Ya en el ao 1999 y fruto de una corriente modernizadora en materia legislativa se ven los primeros rasgos tendientes a la implementacin de estas tcnicas al momento de elaborar normas jurdicas. Prueba de ello es la emisin del Decreto Supremo 25350, de 8 de abril de 1999, el mismo que aprueba un Manual de Tcnicas Normativas que, de manera obligatoria, deban aplicar todos los niveles del Poder Ejecutivo en la elaboracin de sus normas.

Con la promulgacin de la actual Constitucin Poltica del Estado, el 7 de febrero de 2009 y con la consecuente entrada en vigor del rgimen auto-nmico el nivel central del Estado, a travs de su rgano legislativo, deja

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de ser la nica instancia con facultades legislativas, adquiriendo esa misma facultad los gobiernos autnomos departamentales, municipales e indgena originario campesinos, amplindose as, an ms, la posibilidad de continuar con la proliferacin normativa a la que ya hemos hecho referencia y, por otra parte, profundizndose los aspectos negativos que hemos descrito.

Slo por reforzar lo aseverado me permito citar el caso suscitado en el Go-bierno Autnomo Departamental del Beni cuando, en fecha 9 de junio de 2010 se sancion la Ley Departamental 001/2010 la cual tiene por objeto establecer de forma transitoria los mecanismos para la toma de juramento y posesin de los subgobernadores y corregidores electos el 4 de abril de ese mismo ao, adems de establecer tambin de forma transitoria sus atribuciones.

El inconveniente surgi cuando la ley sancionada, por una parte, fue remiti-da al Ejecutivo Departamental para su promulgacin mientras que, por otra parte, apenas tres horas despus de su sancin ya estaba siendo aplicada por la Asamblea Legislativa Departamental, en cuyo marco legal se llev a cabo la posesin de estas autoridades sin que la ley hubiera sido promulgada.

La situacin se agrav cuando se evidenci que esa ley fue observada por el Ejecutivo Departamental y que recin en el mes de julio, es decir, un mes des-pus de su sancin y aplicacin, fue promulgada por la Asamblea Legislativa Departamental, al ser declaradas infundadas las observaciones formuladas por el Gobernador del Departamento.

De ah que nace la sentida necesidad de contar con un instrumento normativo de cumplimiento obligatorio, a travs del cual se establezcan las directrices a seguir para la adecuada produccin normativa, considerando la realidad de cada departamento, municipio o territorio indgena originario campesino.

Sin embargo, es preciso destacar que existe un avance sustancial en esta materia, pues con el apoyo de la cooperacin alemana, a travs del CONCED, y con el apoyo de la Vicepresidencia del Estado Plurinacional, varias Asambleas Legislativas Departamentales han logrado aprobar sus reglamentos y manuales de tcnica legislativa con los cuales se busca la aplicacin integral de estas tcnicas en la produccin normativa, basn-dose en la realidad propia de cada entidad territorial, lo cual constituye un significativo avance.

En cualquier caso, el reto actual es an mayor, pues disponiendo ya de la norma antes sealada sta debe ser cumplida a cabalidad por los legisladores y, en este marco, el apoyo de los asesores debiera contribuir enormemente para la emisin de normas ajustadas a las directrices de estas tcnicas.

Finalmente, creo que el ejemplo dado por los gobiernos autnomos depar-tamentales en esta materia debe ser imitado por el nivel central del Estado, mediante la emisin de una norma que englobe los aspectos adecuados para mejorar la produccin normativa, de acuerdo a la realidad boliviana, permitien-do de esta manera la consecucin de resultados ptimos y, al mismo tiempo, que las leyes u otro tipo de normas puedan alcanzar en sus destinatarios los fines trazados por su emisor.

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El proceso de transformaciones polticas, econmicas, sociales y jurdicas que comienza en Bolivia en 2009, con los nuevos fundamentos y bases constitucionales, desarrolla ampliamente un nuevo marco conceptual de pluralismo jurdico, insertando cambios que deben irse ampliando al desconcentrar la facultad legislativa del Estado en niveles intermedios de los gobiernos autnomos departamentales, regionales, municipales e indgena originario campesinos. Esta delegacin de funciones nos trae una cuantiosa tarea en la revisin, adecuacin y desarrollo de nuestra normativa en gene-ral, a medida que, como consecuencia del aumento de la esfera de accin del Estado, las leyes se multiplican y tecnifican. Crece, adems, la conciencia de que es necesario introducir una racionalidad en la articulacin del conjunto del ordenamiento jurdico, a la vez que conseguir que las normas sean com-prensibles y eficaces.

Por otra parte, el acceso del ciudadano al conocimiento de la ley fortalece la democracia. Armonizar y sistematizar la elaboracin de la ley, desde un punto de vista tcnico, facilita ese acceso y justifica plenamente el desarrollo de esta disciplina. Nadie puede alegar ignorancia de la ley, reza un principio jurdico y, por otra parte, la Constitucin Poltica del Estado Plurinacional establece entre los deberes de las bolivianas y los bolivianos, en el artculo 108.1: Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitucin y las leyes. Una buena tcnica legislativa propicia el acceso fcil a las leyes, su conocimiento, su transparencia y una mayor seguridad jurdica. Por el contrario, una ley confusa y desordenada se presta para dudas e incertidumbres que no favo-recen su interpretacin y ejecucin, y mucho menos la seguridad jurdica.

EL OFICIO DE LEGISLAR: QUIN HACE LAS LEYES?Cada da al abrir los ojos y despertarnos, estamos sujetos consciente o in-conscientemente a una regla de vida. El hecho de levantarnos de la cama a una hora determinada, de asearnos, desayunar, llevar a los nios a la escue-la, decidir qu vamos a comer en el almuerzo y toda nuestra rutina diaria, sea esta laboral o no, emerge de decisiones marcadas por una regla de vida impuesta por nosotros mismos, sea como dijimos, de manera consciente o inconsciente, lo que nos convierte en legisladores hacia nosotros mismos, autoimponindonos reglas de vida y, recprocamente, hacia nuestras familias.

As, un padre y una madre se convierten en autnticos legisladores para sus hijos, sea que estos cumplan o no las reglas y as sucesivamente. Y la diferen-cia entre nosotros y los especficamente legisladores, como deca Gramsci, es dada por el hecho de que este segundo grupo no slo elabora directivas que deberan convertirse en normas de conducta para los otros sino que, al mismo tiempo, elabora los instrumentos a travs de los cuales las directivas normativas sern impuestas por otros, y nosotros llevaremos a cabo su ejecucin de manera obligatoria.

Slo preguntarnos qu pasara con los ncleos familiares, con los barrios, las comunidades, las ciudades y todas la