R E V I S T A D E E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S

Estados Unidos y laUnión Europea en el siglo XXL

Fundamentos y alcances de unaunidad y diversidad

José A. Morandé Lavín

La relación entre Estados Unidos y Europa es abordada en este artículo apartir de la creación y génesis de la llamada Alianza Atlántica o ComunidadTransatlántica en el contexto de la post Guerra Mundial, de mediados delsiglo XX hasta nuestros días. Las expectativas y desafíos que plantean lastransformaciones del sistema internacional a esta asociación estratégica, tantodesde el término de la Guerra Fría como después de la entrada en escena delterrorismo transnacional son analizados y comentados desde la óptica de lapolítica exterior de Estados Unidos y de su impacto en las visiones y conduc-tas europeas. Cuatro son las preguntas orientadoras de este ensayo, que apun-tan a una observación crítica de la relación atlántica y que intentan explicarlas aproximaciones y dislanciamientos de dicha sociedad en un mundo encambio, con renovados roles internacionales de sus actores más relevantes,como también de las potencialidades para la permanencia y consolidación deesta experiencia histórica. En otras palabras, se pretende responde)- en formamuy preliminar y con algunos ejemplos ilustradores de la realidad, transa-tlántica contemporánea, las siguientes interrogantes: ¿cuáles son los rasgosy fundamentos que definen y justifican la interacción y la. asociación entreEstados Unidos y Europa?, ¿en qué consisten las orientaciones y pautas deacción de la política exterior de Estados Unidos?, ¿a qué responden las fric-ciones y divergencias en la Alianza- Atlántica y cuáles son las esferas de co-operación entre sus miembros? Finalmente, ¿es posible la diversidad en launidad de la comunidad atlántica?

José A. Morandé Lavín

INTRODUCCIÓN

a actual vinculación entre EstadosUnidos y la Unión Europea se re-monta a la creación de la llamada

Comunidad Transatlántica al término dela II Guerra Mundial. La existencia depoco más de medio siglo de esta asocia-ción transatlántica ha estado sujeta al de-sarrollo y a las transformaciones experi-mentadas por el sistema internacional,desde la bipolaridad de la Guerra Fría hastalos rasgos unilaterales que representa ac-tualmente la hegemonía de Estados Uni-dos, sin perjuicio de haber intervenido tam-bién activamente como actor determinanteen materias gravitantes de lapolíticamun-dial durante todo este periodo.

En otras palabras, la Alianza Atlánti-ca nace en el contexto internacional de laconfrontación Este-Oeste en el marco dela estrategia occidental de la contenciónde la amenaza que representaba la ex-pansión de la Unión Soviética en Europay la difusión ideológica del comunismoen el mundo. De esta manera, la asocia-ción transatlántica representa una activacooperación y una interrelación del mun-do occidental en variadas materias, des-de las políticas y de seguridad hasta laseconómicas y culturales. Para ello secrearon instituciones como la OTAN, elFondo Monetario Internacional, el Ban-co Mundial, la OCDE y la propia Comu-nidad Europea. Todas ellas generalmen-te han cumplido sus funciones bajo elordenamiento y el liderazgo de los Esta-dos Unidos.

Más tarde, sin embargo, los aliadosoccidentales fueron testigos y actores del

fin del sistema internacional para el cualfueron preparados. En efecto, desde la des-aparición de la Unión Soviética, la asocia-ción transatlántica ha debido enfrentarnuevas expectativas y desafíos en un es-cenario global diferente del de la GuerraFría, que a comienzos de la década de1990 el ex presidente de Estados Unidos,George Bush, denominó triunfalmentecomo el nacimiento de un Nuevo OrdenInternacional. Este ordenamiento interna-cional apostó a la expansión de la demo-cracia y de la economía de mercado a ni-vel global y regional conforme a la nuevaestrategia estadounidense del "Enlarge-ment", acuñada por el Asistente de Segu-ridad del presidente Clinton, AnthonyLake. En este marco, continúa en su plande integración económica y política, y aho-ra militar con la expansión de la OTAN,bajo la mirada atenta de Estados Unidos.

Los aliados occidentales fuerontestigos y autores del fin del

sistema internacional para el cualfueron preparados.

La euforia inicial del liberalismo y delliderazgo estadounidense y occidental afines del siglo recién pasado tendrá comocontrapartida el surgimiento, a comienzosdel siglo XXI, de una amenaza diferente yradical, el terrorismo transnacional. Enefecto, la materialización de acciones te-rroristas por parte de redes transnacionalesen varios países simultáneamente y cuyaentrada en escena fueron los aconteci-mientos dramáticos del 11 de septiembre

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Estados Unidos y la Unión Europea en ei siglo XXI

de 2001 en Estados Unidos, dieron co-mienzo a una era distinta y a un nuevoescenario en la política mundial. De estamanera, como reacción a dicha amenazay a partir de esa fecha, el gobierno esta-dounidense diseña y aplica una estrategiaantiterrorista unilateral de alcance mun-dial. Sin perjuicio de su reacción inicialcontra el terrorismo, esta estrategia repre-senta una visión más amplia sobre la for-ma de ejercer el poder y de organizar elorden mundial, para lo cual no siempre seceñirá estrictamente a una acción conjuntacon sus socios, ni obedecerá a las reglase instituciones globales1. Más específica-mente, ella corresponde a lo que actual-mente se identifica como estrategia deseguridad global de la prevención, que sesustenta en un internacionalismo inconfun-diblemente norteamericano y al mismotiempo refleja la unión de los valores e in-tereses nacionales estadounidenses.

La estrategia antiterroristaestadounidense representa unavisión amplia sobre la forma de

organizar el orden mundial.

Reafirmando e] nuevo sello de estapolítica y apelando a la tradicional alian-za con sus socios europeos, el Presiden-te George W. Bush se dirigió a los me-dios militares norteamericanos en juniode 2002, anticipando sus convicciones

respecto de la amenaza constituida porIrak y la posterior intervención en esepaís, al señalar:

"No podemos depender solo de lacontención y la disuasión para tratarcon países que poseen armas de des-trucción masiva y que tienen un histo-rial de agresiones y terrorismo. Es im-portante que Estados Unidos y Europalleguen a un acuerdo sobre cómo ha-cer frente a la amenaza iraquí"2.

Los acontecimientos que siguieron aesta declaración en 2003} particularmen-te la intervención militar estadounidenseen Irak y el debate previo en el Consejode Seguridad de las Naciones Unidas, nosolo confirmaron la voluntad unilateral deEstados Unidos, sino que significaron unquiebre político importante en la alianzaeuropea, en particular con sus aliados Ale-mania y Francia. Dicho de otra manera,la actual hegemonía norteamericana y suestrategia de acción unilateral preventivaha generado nuevos roces en los paísesde la Alianza Atlántica, poniendo al mis-mo tiempo de manifiesto los desencuen-tros y diferencias entre sus miembros,particularmente en el campo de la seguri-dad y la defensa.

Además, no obstante las tendenciasmás recientes del gobierno de Bush, par-ticularmente a partir de su segunda admi-nistración, de complementar y vestir a supolítica exterior con los aspectos tradicio-nales de valores democráticos, el uso rei-

1 Ikenberry, G. John, "La ambición imperial de Estados Unidos", en Foreign Affairs en Español, Vol.2, N° 3, Otoño-Jnvierno 2002, p. 8.

2 Haass, Richard, "Las relaciones transatlánticas en el nuevo orden de seguridad", en Política Exterior,N° 89, septiembre/octubre de 2002, p. 45.

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terado y unilateral de la fuerza o "liarápower" por parte del gobierno estadouni-dense en la arena internacional, en espe-cial en el caso emblemático de la inter-vención militar en Irak, han contribuido aun creciente sentimiento contra EstadosUnidos en el mundo3. Este sentimiento,sin embargo, no es nuevo global ni regio-nalmente. En el caso europeo, las críticasvan desde el doble estándar de la políticaexterior estadounidense al no cumplir com-promisos internacionales contraídos fren-te a situaciones que afectan a la humani-dad hasta diferencias respecto de la se-cularización social o a la aplicación de va-lores universales supuestamente compar-tidos.

El uso del hardpower ha contribuidoa un creciente sentimiento

negativo frente a Estados Unidos,

En función de Jo anterior y atendien-do al tema desde la óptica de los EstadosUnidos, es posible formular algunas pre-guntas orientadoras para esta reflexión: 1.¿Cuáles son los rasgos y fundamentos quedefinen y justifican la interacción y aso-ciación entre Estados Unidos y Europa?;2. ¿En qué consisten las orientaciones ypautas de acción de la política exterior deEstados Unidos?; 3. ¿A qué responden lasfricciones y divergencias en la AlianzaAtlántica y cuáles son las esferas de co-operación entre sus miembros? y 4. ¿Es

posible la diversidad en la unidad de lacomunidad atlántica?

1. LA HEGEMONÍA GLOBAL DE LOS ESTADOS

UNIDOS Y LA INTERACCIÓN ATLÁNTICA

La continuidad del poderío norteame-ricano a escala global supera el medio si-glo. En efecto, después de la SegundaGuerra Mundial, Estados Unidos asumeun papel de liderazgo en el mundo y almismo tiempo incrementa y consolida suhegemonía militar, económica y culturalindiscutída en el concierto internacional.En la actualidad, a los inicios del siglo XXI,constatamos su carácter de potencia mun-dial de alcance inigualado en el ámbitomilitar, liderando la globalización econó-mica internacional, a pesar de la compe-tencia de algunas economías industria-lizadas. En el plano tecnológico, la naciónnorteamericana mantiene una posiciónsuperior en la jerarquía global, particular-mente en los sectores de punta en mate-ria de innovación. La influencia culturalnorteamericana, por su parte, disfruta desin rival atractivo, especialmente entre lasnuevas generaciones de la población mun-dial.

En su último libro, Henry Kissingersostiene que los Estados Unidos están al-canzando una preeminencia sin rival, su-perior incluso a aquella de los imperios delpasado. Esta superioridad se expresa"desde las armas a la empresa, desde la

Nye Jr., Joseph S., "The Decline of America's Soft Power. Why Washington Should Worry?", enForeignAffairs, Yol. 83, N° 3, May/June 2004, pp. 16-18.

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Esiados Unidos y la Unión Europea en el siglo XXI

ciencia a la tecnología, desde la educa-ción superior a la cultura popular, Améri-ca ejerce un ascendiente sin paralelo al-rededor del globo"4. En similares términosse expresa más tarde Samuel P.Huntington} al señalar que tras el fin de laUnión Soviética, Estados Unidos se hatransformado en la única superpotencia,con virtual liderazgo en cada uno de losaspectos del poder global. Sin embargo,el mismo autor muestra especial preocu-pación por las nuevas amenazas a la se-guridad norteamericana y por la pérdidade la impresión de invulnerabilidad de lapoblación estadounidense frente alos ata-ques extemos especialmente después dela trágica experiencia del 11 de septiem-bre de 20015.

El dinamismo del sistemainternacional admite la participación

de actores que no facilitan laconducta exterior estadounidense.

No obstante las característicashegemónicas de Estados Unidos a nivelglobal, la vulnerabilidad de su poder seexpresa no sólo en los temores y senti-mientos de la nación norteamericana enel ámbito de su seguridad, ya que el ac-tual dinamismo del sistema internacionaladmite espacios de participación a los dis-tintos actores de la política mundial que

no necesariamente facilitan el libre accio-nar de la conducta exterior norteamerica-na. En efecto, la gobernabilidad del mun-do de hoy exige la estructuración de me-canismos colectivos y la participación devariados actores en diferentes niveles, másallá de la dimensión tradicional de seguri-dad, lo que permite identificar competen-cias en los ámbitos de la economía políti-ca internacional y de la llamada sociedadcivil internacional. Al respecto, es ilustra-tivo el modelo tridimensional de "tablerosde ajedrez" de la política mundial y delpapel global de Estados Unidos que nosofrece Joseph S. Nye6.

En primer término, este autor señalael "tablero superior", de carácter unipolary en el que opera el poder militar. En esteámbito, Estados Unidos es el único paísque cuenta con fuerzas aéreas, navales yterrestres ultramodernas y aptas para undespliegue mundial. En seguida, el "table-ro intermedio", en gran medidamultipolar,en el que opera el poder económico inter-estatal. Este tiende a compartirse entrelas economías de Estados Unidos, Euro-pa, Japón y China, por lo cual existe uncontrapeso al poder norteamericano. Porúltimo, el "tablero inferior" considera lasrelaciones transnacionales que cruzan lasfronteras y quedan fuera del control delos gobiernos. La sociedad civil se expre-sa en esta dimensión, con la participaciónactiva de actores trasnacionales de diver-

Kissinger, Henry, Does America Need a Foreign Pollcy? Tobará a Dllomacyfor the 21st Centuiy.Nueva York, Simón & Schustcr, 2004, p. 17.Huntinglon, Samuel P., Who are we? The Challenges ¡o America's National Idenlity, Nueva York,Simón & Schusler, 2004, p. 336.Nye Jr., Joseph S., Soft Power. The Means lo Snccess m World Poütics, Nueva York, Public Affairs,2004, pp. 4-5.

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sa naturaleza. El poder se encuentra másdisperso y constituye un escenario de rea-les desafíos a los poderes tradicionales,particularmente a los alcances y limitacio-nes del poder militar estadounidense. Porlo tanto, para obtener resultados favora-bles en este tablero transnacional, Esta-dos Unidos requiere utilizar sus recursosde "poder blando".

Estados Unidos es el único país quecuenta con fuerzas aptas para un

despliegue mundial.

Europa también es fuerte competidorde Estados Unidos en materia de recur-sos de "poder blando". En efecto, dife-rentes expresiones de la cultura europea,desde el arte a la alimentación, han servi-do tradicionalmente a los países del conti-nente como atractivos culturales a nivelglobal y regional. Desde el punto de vistapolítico y de identidad histórica, el fin dela Guerra Fría puso en evidencia el deseoy objetivo de muchos países de Europadel Este de integrarse a la Unión Euro-pea. De ahí que las declaraciones y es-fuerzos oportunistas por distinguir el con-tinente dividiéndolo entre la "vieja y lanueva Europa", del Secretario de Defen-sa de Estados Unidos, Donald Rumsfeld,durante la Guerra de Irak en 2003, gene-raron encontradas reacciones por parte delos propios líderes europeos y el rechazoamplio de su población.

Pese a la competencia que pueda exis-tir en este nivel de poder entre EstadosUnidos y Europa, existe también un am-plio espacio de colaboración. En otras

palabras, el poder blando admite coinci-dencias profundas en la Alianza Atlánticadesde el punto de vista de la promociónde la democracia y de los derechos hu-manos. En este sentido, el compartir esteclase de valores permite aunar esfuerzosen la lucha contra el terrorismo interna-cional, en especial cuando éste se mani-fiesta y justifica abiertamente contra losvalores de Occidente. La utilización deeste poder internacional conjunto de quedispone la Alianza Atlántica dependerá dela voluntad política de Estados Unidos decompartir esfuerzos y sumar accionesmultilaterales en diferentes frentes de lapolítica mundial.

Desde un punto de vista de la tradi-ción intelectual acerca de los fundamen-tos de la inserción norteamericana en lapolítica mundial actual, ésta puede identi-ficarse a partir de la conjugación, con di-ferentes énfasis, de las estrategias realis-ta y liberal. La primera se ha sustentadoen una racionalidad política mediante lacual ha logrado compromisos importantesde seguridad a escala global. La segunda,liberal, apuesta a la creación de una co-munidad internacional que reconoce laformación de una coalición global crecien-te de Estados democráticos, vinculadospor los mercado y por instituciones inter-nacionales de seguridad. Así, entonces, apartir del término de la Segunda GuerraMundial , el orden internacional seestructuró sobre la base de un compromi-so histórico en virtud del cual EstadosUnidos proporciona a sus socios europeosy asiáticos protección en el campo de laseguridad y acceso al mercado, tecnolo-gía y suministros estadounidenses, en el

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Estados Unidos y la unión Europea en el siglo XXI

marco de una economía abierta al mun-do. A su vez, dichos países se compro-meten, como socios confiables, a propor-cionar a Estados Unidos respaldo diplo-mático, económico y estratégico respectode su papel de líder del mundo occidentalde posguerra7. Estas visiones y compro-misos han tenido una continuidad aúnmanifiesta en el mundo de la post GuerraFría, no obstante las expresiones de unila-teralismo y hegemonía de Ja reciente ad-ministración de George W. Bush.

El orden internacional seestructuró a partir del compromisode proporcionar seguridad y acceso

al mercado, tecnología ysuministros estadounidenses.

Una reñexión acerca del pensamien-to realista y su aplicación al nuevo orde-namiento global de nuestros días es la queofrece Palacio de Oteyza, a partir de cua-tro imágenes internacionales prevalecien-tes en el escenario mundial8.

• imagen geoeconómica: La compe-tencia militar se traslada principalmenteal ámbito de la competencia económicaentre los principales países industriales.Equivale al tablero intermedio de Nye yes el contexto actual de la globalización,en que los Estados compiten por merca-dos, empleo, dominio de la tecnología y

con niveles dispares de integración, segúnlas áreas, los Estados y las regiones. Re-gionalización de la economía mundial entorno a la tríada, en la cual se concentranlos flujos de comercio y capital del PIBmundial (bloques del NAFTA, la UE yasiático).

• Imagen multipolar. Coincide enparte con la anterior, y representa el re-tomo a un sistema multipolar, pero con unpeso decisivo del poder militar. Ausenciade "hegemon" y presencia de alianzaflexibles entre las grandes potencias. Estesería el estado natural del orden interna-cional para los realistas en el campo in-ternacional.

• Imagen unipolar: Representa unaestructura de poder del orden internacio-nal en la que las enormes capacidades deuna superpotencia hacen imposible que lasdemás grandes potencias puedan contra-rrestarla. Equivale al. «tablero superior» deNye y Estados Unidos emerge en el es-cenario internacional de fines del siglo XXy comienzos del actual, como único ga-rante del orden internacional.

• Imagen imperial: Escenario post-septiembre de 2001, en que la existenciade una sola gran potencia reúne en sí tan-tas capacidades como para formar unimperio global, rompiendo el mecanismode equilibrio de poder. Es el giro de la po-lítica exterior norteamericana de GeorgeW. Bush, que pasa de una agenda econó-mica a otra de seguridad y del multi-lateralismo al unilateralismo como accio-

Ikenberry, G. John, op. cit., pp. 7-8.Palacio de Oteyza, Vicente, "La imagen imperial del nuevo orden internacional: ¿Es esto RealismoPolítico?", en Revista CIDOB de Áfers Internacional, diciembre 2003/enero 2004, pp. 10-18.

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nar predominante en su conducta exter-na. Su actual estrategia de "estado deguerra" o "war time" contra el terroris-mo global implica una hegemonía estado-unidense desde e] momento que lo obligaa una presencia en todo el mundo.

La preeminencia de una imagenimperial acarrea costos enormes a la

potencia hegemónica.

La preeminencia de una imagen im-perial en el mundo post-septiembre de2001, junto con socavar los acuerdosmultilaterales, dañar la infraestructura in-ternacional y minar el espíritu de coope-ración entre los Estados, acarrea costosenormes a la potencia hegemónica, muydifíciles de sostener a largo plazo. Es más,el mantenimiento de la paz y la construc-ción de Estados e instituciones democrá-ticas que persigue el nuevo papel imperialde Estados Unidos requiere necesaria-mente la formación de coaliciones de paí-ses y la cooperación multilateral. En otraspalabras y conforme a la agenda antite-rrorista estadounidense, dicha potencianecesita la cooperación de los países eu-ropeos y asiáticos, tanto en materia de in-teligencia, como en el cumplimiento de laley y el apoyo logístico.

2. ORIENTACIONES Y PAUTASDE ACCIÓN DE LA POLÍTICAEXTEPJOR ESTADOUNIDENSE

Si miramos el pasado histórico de lapolítica exterior estadounidense desde susinicios como Estado-nación hasta nuestrosdías, es posible constatar una tendenciasecular que fluctúa entre dos orientacio-nes básicas: la tendencia al aislacionismoy la orientación al internacionalismo9.

En la tradición aislacionista, represen-tada desde sus orígenes por líderes comoGeorge Washington, el interés nacionalestá mejor resguardado mediante un dis-tanciamiento del mundo, o en todo casoun acercamiento discreto. Algunas de lasexpresiones de este aislacionismo fueronla doctrina Monroe en el continente ame-ricano, la decisión del Congreso de que laadhesión a la Liga de las Naciones, la le-gislación sobre neutralidad de los añostreinta del siglo pasado y, en cierta medi-da, el temor a "futuros Vietnam".

Por su parte, la perspectiva interna-ci onalista ve la protección y promoción delos intereses nacionales norteamericanosen el marco de una política exterior acti-vista. En otras palabras, los Estados Uni-dos no pueden escapar del mundo, ya quelos acontecimientos del exterior se rela-cionan inevitablemente con los interesesestadounidenses y cualquier política queno reconozca esta realidad está condena-da al fracaso. Numerosos ejemplos pue-den ilustrar esta tendencia, a saber, lamembresía y la participación en las Na-

Hastedt, Glen P., American Poreign Policy, Past, Presen!, Futitre, Nueva Jersey, Prentice Hall, 2003,pp. 32-34.

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clones Unidas, la OTAN, el Plan Marshall,la Alianza para el Progreso, las accionesencubiertas en el exterior (CÍA), el acuer-do sobre los derechos humanos, deHelsinki, y la intervención norteamerica-na en Corea y Vietnam, entre otros.

El interés nacional seresguarda mejor mediante eldistandamiento del mundo.

Ambas tradiciones se unen por la con-vicción de su excepcionalidad y destinomanifiesto en cuanto a que hay que pro-tegerlas instituciones e ideales norteame-ricanos. Aislándose de o interviniendo enla política mundial, los asuntos internacio-nales adquieren importancia o irrelevanciasegún cómo afecten los ideales y la expe-riencia histórica estadounidenses.

En cuanto a las pautas de acción dela política exterior norteamericana, segúnHastedt10 pueden identificarse tres gran-des modelos:

• Unilateralismo: Esto es5 predispo-sición a actuar indi vi dual mente en el tra-tamiento de los temas internacionales. Elunilateralismo no establece un curso es-pecífico de acción. De esta forma, elaislacionismo, la neutralidad, el activismoy el intervensionismo son todos compati-bles con su orientación básica en la políti-ca mundial. La forma más conocida deexpresión unilateral de Estados Unidos yque se relaciona en forma directa con lapolítica hemisférica, es la llamada doctri-

na Monroe, con el Corolario de 1904, delpresidente TheodoreRoosevelt, en virtuddel cual Estados Unidos se autoproclamapolicía del hemisferio occidental. Expre-siones más globales y recientes de esteunilateralismo las encontramos en el re-chazo al Protocolo de Kyoto sobre el cam-bio climático y la intervención en Irak porla actual administración estadounidense.

• Pragmatismo moral. Se refiere aldoble sentido que los norteamericanos dana la moralidad en su política exterior. Enprimer lugar, que la conducta del Estadopuede ser juzgada de acuerdo con crite-rios morales. Por cierto que si la conduc-ta de un Estado no reúne los requisitos demoralidad conforme al estándar estado-unidense, hay derecho a juzgar o interve-nir. En segundo término, la moralidad nor-teamericana provee el patrón universalpara elaborar juicios y catalogar la acciónestatal en las políticas públicas. Un ejem-plo actual: la justificación para luchar con-tra Saddam Hussein y derrocarlo.

• Legalismo: Se sustenta en una vi-sión liberal mediante la cual puede operarcon criterios racionales para evitar la gue-rra y propender a la solución pacifica delas controversias. Para ello aboga por lacreación de un sistema global de institu-ciones y reglas (regímenes internaciona-les) que permitan a los Estados resolversus disputas y evitar las guerras. Algunosejemplos históricos que ilustran esta tra-dición de la política exterior son la activaparticipación estadounidense en la crea-ción y desarrollo de instituciones como la

10 Hastedt, Glen R, op. cil, pp. 36-41.

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Liga de las Naciones, las Naciones Uni-das, el Banco Mundial, el FMI, el GATT yla OMC. La legitimación de muchas con-ductas externas de Estados Unidos tienensu razón de ser en este legalismo, que al-gunos identifican con la tendencia "wilson-iana".

La estrategia de seguridad nacionalrefleja los valores y los intereses

nacionales tradicionales.

Los cambios operados en la políticaexterior norteamericana después del 11 deseptiembre de 2001 ponen en evidenciaalgunas de estas orientaciones y pautasde acción tradicionales de la conducta in-ternacional de Estados Unidos. En efec-to, su política exterior entra en un nuevoestadio, bajo una estrategia de seguridadnacional de reafirmación hegemónica anivel global. Esta se basará en un interna-cionalismo inconfundiblemente norteame-ricano, que refleja los valores y los intere-ses nacionales tradicionales. Es decir, juntocon reiterar su conocida autoproclamacióncomo portavoz mundial de la libertad y dela dignidad humana, el gobierno de GeorgeW. Bush proclama la guerra total contrael terrorismo, su erradicación de raíz, in-vocando como justificación y legitimaciónde la nueva política el uso de la fuerzapreventiva en el marco de la autodefensa.

Lo anterior significa también un lla-mado a todas las "naciones civilizadas" asumarse a la lucha contra el terrorismo,

asumiendo el costo político del rechazoestadounidense de aquellos países que nose comprometan activamente en esta"cruzada" contra los grupos terroristas y"rogue states". Una opción estratégica,por lo tanto, es el mantenimiento de unmundo unipolar, en el cual Estados Uni-dos no tiene competidor, ni permite unafuerza que amague su hegemonía. Por lotanto, los Estados Unidos deberán estarpreparados para actuar en cualquier lu-gar y en cualquier momento -y en formapreventiva- contra la amenaza terrorista.Los Estados que sean incapaces de ad-ministrar la lucha contra este flagelotransnacional perderán su soberanía11.

3. FRICCIONES Y DIVERGENCIASEN LA ALIANZA ATLÁNTICA

Sin perjuicio de reconocer lapersisten-cia y los logros alcanzados por esta asocia-ción estratégica y cultural a lo largo de lasúltimas décadas, es preciso despejar losvoluntarismos que tienden a privilegiar vi-siones distantes de la propia realidad, con-sistentes ya sea en exagerar el optimismoo bien mirar con pesimismo lo que se con-sidera el fracaso total de una experienciahistórica como la que nos ocupa.

Al respecto, el historiador e interna-cionalista Stanley Hoffman afirma, en unartículo sobre las relaciones norteameri-cano-europeas recientes, que la Comuni-dad Atlántica siempre descansó en dosgrandes mitos:

Ikenberry, John G., "America's Imperial Ambition", en Foreign Affaire, Vol. 81, N° 5, sept/oct, 2002,pp. 44-60.

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Estados Unidos y la Unión Europea en el siglo XXI

a. Uno, la ausencia de conflicto entrela Comunidad Atlántica y la integracióneuropea. Este mito ayudó a contener lasambiciones gaullistas de una Europaautónomamente más europea y a asegu-rar a los aliancistas de ambos lados delAtlántico que la integración europea po-dría ser vista como subproducto de la Co-munidad Atlántica.

b. El segundo mito fue que para losEstados Unidos, Europa continuó siendoel teatro diplomático y estratégico másimportante, al que estuvo ligado no solopor intereses vitales económicos y de se-guridad, sino también por una cultura yvalores comunes12.

Para los más pesimistas y críticos dela alianza, el resultado de la intervenciónen Irak constituye un estudio de caso deesta vinculación atlántica13. Si se parte dela base de que no puede mantenerse pormuchos años una relación de tirantez, lasalida a la crisis de Irak puede dar vueltaeste escenario negativo en la medida enque se adopte una política mutuamentecomplementaria y de apoyo a la recons-trucción del país. Al mismo tiempo, la es-tabilización y la reforma del Medio Orien-te puede solidificar la relación vacilante,ya que si Estados Unidos opta por ir solo,camina directo al precipicio. Sin embar-go, en ambas situaciones internacionales,las actuales señales y los gestos de cons-trucción y gestión de una salida pacífica

multilateral que está promoviendo la se-gunda administración de George W. Bushcon los socios europeos tradicionales y conRusia, apuntarían hacia un escenario decooperación y de esfuerzos más compar-tidos en el manejo de la crisis.

El escenario negativo creado por lacrisis de Irak puede darse vuelta

mediante una política mutuamentecomplementaria.

Es cierto también que para los críti-cos de la relación atlántica, la actual co-yuntura internacional no refleja por prime-ra vez la existencia de tensiones en la re-lación bilateral. Sin embargo, hay razonespara pensar que los nuevos desafíos queconfrontan ambos actores son cualitativa-mente diferentes de los del pasado, parti-cularmente en el marco de los retos yoportunidades que ofrece la globalizaciónde la economía política internacional. Eneste sentido, resultan elocuentes la re-flexión y los antecedentes históricos quepresenta Steinberg sobre la materia14:

• En primer término, el eje trasatlánticofue el corazón de la política mundial y delas relaciones económicas en el ámbito deuna competencia estratégica entre laUnión Soviética y Occidente, particular-mente desde el término de la II Guerra

12 Hoffman, Stanley, "US-European Relations", en International Affairst Vol. 79, N° 5, October2003, p.1.030.

13 Daalder, Ivo H., "The End of Allanticism", en Sutvival, The IISS Quanerly, Vol. 45, N° 2, Summer2003, pp. 148-149.

u Ver Steinberger, James B., "An Elective Partnership. Salvaging Transatlantic Relations", en Survival,The IISS Quarterly, Vol. 45, N° 2, Summer 2003, pp. 115-119.

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Mundial. La seguridad no fue el único vín-culo, lo fue también la relación económi-ca, para lo cual ambos actores se trans-formaron en los principales socios econó-micos. Asimismo, compartieron lazos cul-turales y étnicos con valores comunesenraizados en los principios y valores dela Ilustración. Por su parte, la Organiza-ción del Atlántico Norte (OTAN) estruc-turó y formalizó estos lazos de alianzapolítica.

Estados Unidos acentuó elunilateralismo ante la amenaza del

uso de armas de destrucción masiva.

• No obstante lo anterior, incluso du-rante 1 a Guerra Fría, la alianza experimentóalgunos cambios. Por ejemplo, en el planoeconómico, el comercio intrahemisféricodeclinó en relación con el actual intercam-bio comercial de Estados Unidos con Asia,que supera en 50% el que mantiene conla Alianza Atlántica.

• Del mismo modo, con el colapso dela Unión Soviética)' la transformación delsistema internacional, el proceso europeoentró en otra fase de expansión e integra-ción autonómica. El establecimiento de laUnión Monetaria Europea y la coordina-ción política más estrecha bajo el Tratadode Maastricht, en 1992, condujo a unapolítica exterior y de seguridad comúnentre los socios europeos.

• Las consecuencias que ha acarrea-do la actual política exterior estadouniden-se de considerar que el contraterrorismoes el principio ordenador de su estrategiade seguridad nacional, también ha causa-

do tensiones en la agenda internacional,al señalar el presidente Bush en su men-saje al Congreso norteamericano despuésdel 11 de septiembre que la relación deEstados Unidos con otros países sería juz-gada conforme a si "están con nosotros ocontra nosotros" en la guerra contra elterrorismo. Esto atrajo a Rusia y China ala esfera de los aliados estadounidenses.

• Apoyo irrestricto a Ariel Sharon enel Medio Oriente contra la insurrecciónpalestina y distanciamiento de sus sociostradicionales árabes, como Arabia Saudita.

• El peligro del uso de armas de des-trucción masiva por parte del terrorismointernacional lleva a Bush a acentuar elunilateralismo.

• A pesar de sus propias aprehensio-nes respecto de las consecuencias nega-tivas de la globalización y del terrorismoen particular Europa, tiene aproximacio-nes diferentes a las manifestadas por Es-tados Unidos. Se apoya más en la coope-ración como imperativo histórico y en losmecanismos multilaterales, de manera queno concuerda con la conducta unilateraldel primero en cuanto al rechazo estado-unidense del Protocolo de Kyoto sobre elcambio climático, alano aprobación de laCorte Internacional Penal, del Tratado so-bre las minas terrestres, y dell protocolosobre las armas biológicas, entre otros.

• La divergencia más de fondo se tra-duce en una percepción de que los Esta-dos Unidos están abordando el tema delterrorismo transnacional principalmentecomo estrategia militar y no desde la pers-pectiva política, diplomática y económica.

• Este pesimismo se contrapone a dosrazones: primero, en la era de la globaliza-

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ción, la mayoría de los estadounidensesreconocen que aun con la gran capacidadmilitar y el dominio económico de su país,los objetivos nacionales clave no puedensostenerse sin la ayuda de otros. En se-gundo lugar, la mayoría de los europeosentienden y aceptan que el imperio del de-recho y las instituciones internacionalesson insuficientes para enfrentar los desa-fíos globales y, a pesar de la fortaleza cre-ciente de la UE, siguen considerando alos Estados Unidos como socio, y valo-rándolo como tal.

• Pese a las tensiones actuales, la con-fluencia de estas dos aproximaciones pro-vee una base fresca para lograr una nue-va relación transatlántica, entendiendo conello los principales temas económicos ypolíticos del mundo de hoy15.

4. ESFERAS DE COOPERACIÓNEN LA RELACIÓN TRANSATLÁNTICA

Estados Unidos y Europa están vin-culados dinámicamente en una asociaciónestratégica que genera roces y encuen-tros. Lo importante para preservar deesta alianza es evitar que aumenten lasdiferencias hasta llegar a un divorcio en-tre las partes. Se trata, entonces, de re-laciones que al comenzar el siglo XXIatraviesan por un cambio estructural.Instituciones creadas y desarrolladas enun determinado contexto histórico debenadaptarse ahora a otro distinto y más in-cierto.

Para preservar la alianza hay queevitar que las diferencias conduzcan

al divorcio entre las partes.

En el plano de la seguridad y ladefensa, tanto objetiva como subjetiva-mente, hay fuertes razones para pensarque los desafíos que enfrentan tanto Es-tados Unidos como Europa son más com-partidos que divergentes. Aceptando lasdiferencias en materia de capacidad mi-litar entre ambos lados del Atlántico, unpaso en la dirección correcta es el con-cepto de tareas conjuntas dentro de laOTAN que permita formar coaliciones yfuerzas voluntarias sin que necesaria-mente deban participar de todas las par-tes. Asimismo, el desarrollo de una polí-tica exterior y de seguridad común euro-pea es funcional como elemento interlo-cutor de Estados Unidos en Europa, enespecial cuando deba involucrarse en al-guna acción diplomática con el viejo con-tinente.

Por su parte, en áreas regionales comolos Balcanes, es importante que sean lasfuerzas europeas las que lideren los es-fuerzos de pacificación y reconstrucción.Esto significa que los Estados Unidos con-servarán su interés y prestarán y ayudaen esta tarea, pero las diferencias en cuan-to al grado de interés nacional involucradohacen menos probable mayores divergen-cias. Esta política supone también seguircooperando en zonas como el CercanoOriente, donde el cuarteto integrado por

15 Steinberg, John B., op. cit., p. 120.

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José A. Morando Lavfn

Estados Unidos, las Naciones Unidas, laUnión Europea y Rusia ha asumido unpapel importante, y la Unión Europea noes excluida, como en el pasado.

La superpotencia es un objetivo másatractivo para los terroristas.

Desde el punto de vista de la amena-za global, el caso más dramático es eldel terrorismo. El peligro que represen-tan organizaciones como Al Qaeda paraEuropa no es idéntico al que enfrentaEstados Unidos. Este país, que se pro-clama y es considerado ampliamentecomo campeón de los valores occidenta-les, al mismo tiempo que se le reconocecomo única superpotencia con presenciamás determinante en el mundo árabe eislámico, es un objetivo más atractivo paralos terroristas. No obstante, los atenta-dos ocurridos en otras latitudes, en parti-cular el sufrido por la población de Ma-drid en marzo de 2004 y cuya autoría hasido reclamada por los líderes de AlQaeda, demuestran claramente que Eu-ropa y otras democracias occidentalestambién están amenazadas. En conse-cuencia, la respuesta a este flagelotransnacional hace necesaria la coope-ración transatlántica, tal como ha ocurri-do en Afganistán.

El aspecto económico, particular-mente en el campo monetario, es im-portante que tanto Estados Unidos comoEuropa y también Japón inserten sus re-laciones financieras en un contexto glo-bal. El problema es la relación entre eleuro, el dólar y el yen. Las relaciones

monetarias entre los tres serán importan-tes para mantener la competencia entreestas monedas dentro de límites maneja-bles.

En el área del comercio, EstadosUnidos y Europa no pueden permitir quelas disputas se les escapen de las manos.Más allá de los acuerdos específicos quehan logrado ambas partes, como el siste-ma de advertencia logrado en 1999, tam-bién lo es que ambos traten de usar laOrganización Mundial de Comercio y susmecanismos de solución de controversiascomo manera de despolitizar algunos delos desacuerdos que puedan surgir. Am-bas partes pueden contribuir a mejorar lasestructuras e instituciones del régimen in-ternacional de comercio mediante la apli-cación de las reglas de la OMC.

Otra área de acomodo o ajuste entreEstados Unidos y Europa es aquella dela consulta política. Particularmenteimportantes son en esta materia las ins-tancias de negociación y la búsqueda deconsensos políticos. La habilidad de co-municarse oportuna y eficazmente antesde abordar los temas de negociación ayu-da a identificar las fuentes de fricción yla intensidad de las preferencias y con-tribuye a facilitar los compromisos. Paraalcanzar estos objetivos, las reuniones yencuentros entre ministros y altospersoneros de gobierno son de gran utili-dad. Sin embargo, las dos reuniones anua-les de representantes de Estados Unidosy la UE no son suficientes para estospropósitos. En otras palabras, desarro-llando nuevos mecanismos informales deconsulta, podrán evitarse algunos de losengorrosos aspectos de los procedimien-

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Estados Unidos y la Unión Europea en el siglo XXI

tos entre arabos actores internaciona-les16.

En el ámbito de la sociedad civil,es muy determinante la colaboración con-junta en cuestiones transnacionales, des-de el terrorismo hasta los temas de la li-bertad religiosa, pasando por el narco-tráfico y las epidemias o enfermedadesinfecciosas de distinta naturaleza. Asimis-mo, es gravitante la cooperación en elplano de los movimientos de capitales, elflujo de bienes y servicios, los problemasambientales y de migraciones, en parti-cular el tráfico de seres humanos. Estosdesafíos transna-cionales requieren res-puestas transna-cionales y colaboraciónen el plano bilateral y multilateral, yaqueno existen respuestas nacionales a losproblemas de alcance y dimensionesglobales17.

5. UNIDAD y DIVERSIDAD:REVALORACIÓN DE LA COOPERACIÓN

Y ACCIÓN MULTILATERAL

El contraste entre Estados Unidos yEuropa como actores y sistemas de go-bierno es fuente de confusión respecto desus roles en la política mundial en los tresescenarios globales de Nye, ya analiza-dos. Es difícil explicar, entonces, las con-secuencias de que coexistan, por un parte

u n sistema federal y centralizado a un ladodel Atlántico y una serie de gobiernos co-ordinados, por la otra18.

Estados Unidos evoluciona cada vezmás hacia una integración de su

identidad nacional.

No obstante los lazos crecientes deinterdependencia económica, cultural ypolítica dentro de la comunidad atlántica,la mayor que puedan tener los EstadosUnidos en el contexto de su proyeccióninternacional, existen diferencias dentrode esta unidad. La distinción fundamen-tal es que Estados Unidos evolucionacada vez más hacia una estrecha inte-gración de su identidad nacional. A pe-sar de su diversidad cultural y de su con-dición de sociedad multiétnica, ella escada vez más patriótica y profundamen-te estadounidense. Las consecuencias delos acontecimientos del 11 de Septiem-bre de 2001 han reforzado estas tenden-cias. Por su parte, la Unión Europea estáexperimentando un resurgimiento del in-terés en preservar su diversidad nacio-nal en el contexto de los procesos de in-tegración e identidad continental. Ade-más, la diversidad que se persigue enEuropa está profundamente enraizada ensu reacción a la inseguridad económica

16 Acerca de estas fuentes de fricción y cooperación en las relaciones transatlánticas, véase Nye Jr.,Joseph S., 'The US and Europe: Continental Dríft?", en IniemalionalAflairs, Yol. 76, N° 1, January2000, pp. 56-57.

17 Haass, Richard, "Las relaciones trasatlánticas en el nuevo orden de seguridad", op. cií., p. 42.18 Jones, Eric, "Debatíng the trasallantic relalionshíp: rhetoric and reality", en International Affatrst Yol.

80,N04,July2004, p.609.

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José A. Morandé Lavfn

de occidente y en el reciente éxito frentea la dominación comunista en el este.19

El problema es que a los distintos eu-ropeos les resulta relativamente fácil teneruna relación individual con los EstadosUnidos. Del mismo modo, a los estadouni-denses les cuesta entender o apreciar ladiversidad de Europa. No obstante estasdiferencias de apreciación, la relacióntransatlántica es mucho más profunda y

duradera. La crisis de inseguridad globalgenerada en el período post- septiembre 11,unida a los acontecimientos en Irak abrennuevas expectativas para revalorar la fle-xibilidad y la cooperación y retomar connuevos bríos la acción multilateral a amboslados del Atlántico. Las actuales tenden-cias de la comunidad atlántica, manifesta-das en declaraciones y conductas especí-ficas, asilo están demostrando.

Jones, Eric, ibid., pp. 609-610.

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