¿ESTAMOSRESPONDIENDOANUESTROSCOMPROMISOSCLIMÁTICOS?ANÁLISISDESDEELGASTOPÚBLICO

¿ESTAMOSRESPONDIENDOANUESTROSCOMPROMISOSCLIMÁTICOS?ANÁLISISDESDEELGASTOPÚBLICO

KelyAlfaroMontoya1,2kalfarom@uni.peUniversidadNacionaldeIngeniería,Av.TúpacAmaru210,Rímac,Lima,Perú

2PartedelMovimientoCiudadanofrentealCambioClimático-MOCICC

1.Descripcióndelproblema

El último Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero al año 2016 (MINAM, 2021),muestraquenuestropaíssigueincrementandosusemisionesaunatasaanualde1.94%1.Deseguir esta tendencia, la nuevameta de reducción de emisiones comprometida por el Perú(MINAM, 2020) no podrá ser cumplida al año 2030. Asimismo, considerando este últimoinforme,parallegaralametanocondicionadaserequeriríaunatasadecrecimientoanualde0.12% y para la meta condicionada ésta requerirá un cambio a decrecimientos anuales de0.97%.Contrastandolatasaactualconlasmetascomprometidas,observamosqueserequierenimportantesesfuerzosparalograruncambioenlatendencia.EsporellofundamentalplantearaccionesconcretasafindelograrlosobjetivostrazadosporelEstadoenmitigaciónyadaptaciónanteelcambioclimático(CC).ConocercómoyenquéseestáenfocandoelgastopúblicoenCCnospuededarlucesdequépodemoslograrysobretodoquéestamoshaciendoparareducirnuestrasemisionesycumplirconnuestroscompromisosinternacionales.

Gráfico1. Tasadecrecimiento,decrecimientoytendenciadelasemisionesdeGEIenPerú

Elaboraciónpropia.Fuente:MINAM(2021)

1Considerandolamismametodologíadelaño2014alaño2016

Asimismo,nuestropaísesunodelosmásvulnerablealcambioclimático2,cuentaconsietedelasnuevecaracterísticasdevulnerabilidadreconocidasporlaConvenciónMarcodelasNacionesUnidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) (Pereira y otros, 2014). Esta amenaza tambiénpone en riesgo nuestra economía, como se evidencia en diversos estudios entre la relacióncompleja de la economía y los sistemas socioecológicos (Ostrom, 2009). Tal es así que laComisiónEconómicaparaAmérica Latina (CEPAL)estimóefectoseconómicosadversosen laregión;enelcasodePerú,sepodríareducirsuPBIpercápitaenun2.5%al2030yen10.7%al2050(Bárcenayotros,2020).Asimismo,enunescenariosincambios(BAU,porsussiglaseningles), seestima impactosacumuladosen laeconomíaperuanaen términosdePBI total sereduciríacomomínimoentreun11.4%y15.4%delPBIde2010(Pereirayotros,2014).Porotrolado,enFondoMonetarioInternacional(FMI)(Kahnyotros,2019)estimóqueenunBAUlaspérdidas de PBI per cápita para el Perú serían 2.5% y 7.6% en los años 2050 y 2100respectivamente.

Por tanto, diversas instituciones muestran que nuestro país sufriría pérdidas en términosproductivosanivelmacroeconómicoenelmedianoylargoplazo.Porotrolado,anivelfamiliarla provisión de los recursos naturales (producto de actividades no remuneradas comorecolección, caza, pesca; entre otras) supone poco más del 59% del consumo mensual defamiliasdecomunidadesnativasenlaAmazoníaperuana(Alfaro,2019);porloqueelimpactoambientalovariaciónde los recursosporefectosdelCCpodríansuponerunapérdidaensubienestar y en particular en su seguridad alimentaria. Por ello, el Estado debe tener unarespuestaconcretaparaenfrentarlosefectosalCC;estarespuestaseplasmóenel“LlamadodeLimaparalaacciónclimática”delaño2014enelmarcodelaConferenciadelasPartes(COP20),yposteriormenteenlaCOP21medianteelAcuerdoParísdondetodos lospaíses, incluidoelnuestro, se comprometieron a reducir las emisiones bajo la figura de contribucionesnacionalmentedeterminadas(NDC,porsussiglaseninglés).

Deloanterior,resultafundamentalanalizardóndeyenquéestáinvirtiendoelEstadoenmateriademitigaciónyadaptaciónalcambioclimático.ComomencionaelInformeanualsobrebrechade emisiones 2019 del PNUMA, "descarbonizar la economía mundial exigirá cambiosestructuralesprofundos”(citadoenRáez,2020).

2.Hallazgos

Desdeelaño2014,elMinisteriodeEconomíayFinanzas(MEF)registraunapartidapresupuestalpara adaptación ymitigaciónanteel cambio climático (AMACC), la cual está constituidapordiversos sectores y diferentes niveles gubernamentales. Desde el 2014 a la fecha, éstepresupuestorepresentaentreel0.19%y0.87%delpresupuestonacional(PN),yentreel0.15%y0.31%delPBIdelmismoaño(enmillonesdesoles2007).Enlosúltimos7años,elpresupuestoAMACCpresentóuncrecimientosostenidohastael2018(228.2%mayoralde2014),registrandoun ligero descenso en el año 2019; en el año 2020 se muestra una caída significativa quecontinúa en el 2021 registrando elmenor presupuesto histórico (41.5% del presupuesto de2014).ElpresupuestoparaAMACC,elaño2014,estabadivididodemanerasimilarparacadanivelgubernamental:nacional,regionalylocal.Sinembargo,conlosaños,estaspartidashanvariado.Al2020,losgobiernoslocalesyregionalestienenel10%y18%respectivamenteyelgobiernonacionalconcentrael72%delpresupuestoAMACCasignado.

2Poseelascaracterísticas:(1)zonascosterasbajas,(2)zonasáridasysemiáridas,(3)áreassusceptiblesaladeforestaciónoerosión,(4)áreassusceptiblesalosdesastresnaturales,(5)áreassusceptiblesalasequíaydesertificación,(6)áreasurbanasaltamentecontaminadasy(7)ecosistemasfrágiles.

Entérminosagregados,enlosúltimos8añosel32.4%deestepresupuestohaidoaproyectosyactividadesreferidasamitigación(13.7%solomitigacióny18.7%ambas)yel86.3%aadaptación(67.6%soloadaptacióny18.7%ambas).Sinembargo, laplataformadelMEFnoinformaquéáreastemáticasseestánatendiendo.

Gráfico2. PresupuestoenAdaptaciónyMitigaciónanteelCambioClimático(AMACC)

Elaboraciónpropia.ModificadodeAlfaro(2020).Fuente:MEF

Analizando 6031 proyectos y programas (en adelante, proyectos) de inversión pública de lacategoríapresupuestaríaAMACCentrelosaños2016al2020(junio)sehizounacategorizaciónaproximada de acuerdo a las fichas de proyectos considerando las áreas temáticas de lasmedidas demitigación y adaptación. Se evidencia quemuchos proyectos se concentran enalgunas de las áreas temáticas, sin criterio de ponderación respecto al número demedidasagrupadasendichaáreatemática;considerar,porejemplo,elnúmerodeNDCeimpactodeláreatemáticaenlareduccióndeGEIpondríaaáreascomoenergíaenelcentrodelaasignaciónpresupuestariaenAMACC.Enestaprimeraaproximación se identificaron solo44de las154medidasconsideradasenlasNDC;esdecir,soloel28.5%deltotaldecompromisosambientalesasumidosporelEstado.

Delosproyectosanalizadosycategorizadosenlasmedidasdeadaptación(MA)alCC(84%deltotal), estos se encuentran fundamentalmente en el área temática de agua en un 64%; sinembargo, el nivel de ejecución es de 56%. En agua, los proyectos están enfocadosprincipalmenteenampliación,optimizacióndecoberturaeinfraestructuradelserviciodeagua(aguaparausopoblacional);esdecirinfraestructuragrisenun84%deltotaldeproyectosenéstaáreatemáticayenmenormedidaproyectosreferidosagestiónmultisectorial(gestiónderiesgosydesastres,porejemplo),proyectosreferidosalusoenergéticoyagrario(Alfaro,2020).El75.5%deestosproyectosyprogramassonejecutadosporlosGobiernoslocales.

SiguiendoconlasMAalCC,eláreatemáticadepescayacuiculturaagrupasoloel0.5%deltotaldepresupuestoylosproyectosquecontieneseconcentranenpescaartesanal;noseidentificóningún proyecto que explícitamente este dirigido a pesca industrial. Por otro lado, el áreatemáticadeagriculturaagrupael7.4%del totaldepresupuestocuyosproyectosseenfocan

principalmenteensistemasproductivosagropecuariosyenmenormedidasuelosycadenasdevalor.Eláreatemáticadesaludagrupael8.9%deltotallosproyectosidentificados,laregiónconmayorpresupuestoesLima.Finalmente,eláreatemáticadebosquesagrupael19.6%delpresupuestoenadaptacióndelosúltimoscincoaños;llamalaatenciónquelasregionesdeLima,CuscoyApurímacconcentranel49.3%delpresupuesto;sinembargo,sonlasregionesdeSanMartín,LoretoyUcayali lasquetienenmayorpérdidadebosquesen losúltimoscincoaños.(Alfaro,2020)

Gráfico3. MedidasdeAdaptación

Elaboraciónpropia.FuenteMINAM(2021)

MINAM

MINAGRIMINAGRI.

MINEM

MVCS

PRODUCE

MINSA

Bosques

Agricultura

Agua

Pesca y acuicultura

Salud

92 Medidas de Adaptación

1414 125

7

17 17

31

15

6

10

18 18 MIDAGRI

Gráfico4. PresupuestoenAdaptaciónporáreastemáticas2016-2020

Elaboraciónpropia.Fuente:Alfaro(2020).

Respectoalosproyectoscategorizadoscomomitigación,estossuponensoloel41.8%deltotaldelpresupuestoenAMACCenlosaños2016–2020yeláreatemáticadeproductosindustrialesy uso de productos no cuenta con ningún proyecto de mitigación (de acuerdo a nuestraclasificación)enlosúltimoscincoaños.Asimismo,eláreatemáticadeenergíaagrupa61%delas medidas de NDC sobre mitigación y solo se evidenció el 0.5% del presupuesto totalacumuladoenmitigacióndelosúltimoscincoaños;elpresenteanálisisnoconsideróalMINEM,quesíregistraproyectosenestaáreaytieneunimportantepresupuestoparaeláreatemática,sin embargo, estosproyectos están clasificados comouna asignaciónpresupuestaria quenoresulta en producto. Por otro lado, el área temática deuso y el cambio de uso de suelo ysilvicultura(USCUSS)suponeel57.3%deltotaldepresupuestoacumuladoenmitigacióndelosúltimos cinco años; siendo los sectores del MINAM y los gobiernos regionales los que handestinadomayorpresupuestoenestaáreatemática;anivelregional,Limaconcentrael39.3%delpresupuesto;sinembargo,noeslaregiónconmayorcambiodeusodesueloenelpaís.Porotro lado, agricultura es el área temática con menor presupuesto del total acumulado enmitigaciónenlosúltimoscincoaños(0.3%);estosproyectosseconcentranprincipalmenteenreduccióndeemisionesencultivospermanentesyreduccióndeemisionesporganadería.Losgobiernosregionalessonlosquedestinanmayorpresupuesto,seguidosdelMIDAGRIquetieneunniveldeejecucióncercanoal22%.Finalmente,desechosacumulael41.8%delpresupuesto;un 11% va a residuos sólidos (principalmente segregación de residuos sólidos) y el 30.8% atratamiento de aguas residuales; aquí se consideró proyectos de infraestructura gris que seorientanindirectamentealcumplimientodelobjetivodemitigación(Alfaro,2020).

Gráfico5. MedidasdeMitigación

Elaboraciónpropia.FuenteMINAM(2019)

Gráfico6. PresupuestoenMitigaciónporáreastemáticas2016-2020

Elaboraciónpropia.Fuente:Alfaro(2020).

3.Opcionesdeacción

• Es fundamental conocer al detalle cómo se está abordando la economía del cambioclimáticoennuestropaís.ActualmenteelMEFsolopresentalainformaciónaniveldegrandes grupos (adaptación, mitigación y ambas) y a nivel directo e indirecto; sianalizáramos solo los proyectos con relación directa, el presupuesto y proyectos sereduciríanenmásdel50%.

• LasNDCson,segúnelMINAM,“larespuestaperuanaalcambioclimático”.Sibienlosproyectos y programas que se consideran en la partida presupuestal de AMACCestablecen a qué categoría pertenecen (mitigación, adaptación o ambas) no seespecificaeláreatemáticaomedidaNDCalaqueseestáhaciendofrente.Esteestudioes,porlotanto,laprimeraaproximaciónsobrecómoseestáejecutandoelpresupuestoenlosúltimoscincoañosaniveldeáreatemáticaymuestralanecesidaddeincrementaryenfocarelgasto.

• Se evidencia que los proyectos y programas carecen de un enfoque territorial quepermitapriorizarsolucionesa losprincipalesproblemasconcretosdecadaterritorio.Los territorios con mayor presupuesto en bosques o en USCUSS no son los quepresentanmayorgradodedegradación,deforestaciónycambiodeusodesuelos.Asícomolosterritoriosconmayorespresupuestosenaguaparausopoblacionalnosonlosque tienenmenoraccesoaeste servicio.De igualmanera, los territoriosque tienenmayor presupuesto para desechos en sus dos subáreas no son los territorios quepresentanmásbrechas.

• Respectoa losactoresdelEstado,anivelagregadoson losgobiernos locales losquemayorpresupuestoacumulado(años2014–2020)handestinadoaproyectosAMACC;sinembargo,suejecuciónesreducida(60.2%delpresupuestoacumulado);porelloseríanecesario fortalecer sus capacidades para la ejecución y promover la rendición decuentasconparticipaciónciudadana.Porotrolado,enlosúltimosañosseevidenciaunacentralizacióndelpresupuestoenlossectoresnacionales.

• Seevidencialanecesidaddequeanivelmultisectorialymultinivelsepuedanacordarproyectos y programas continuos a mediano plazo (al año 2030) con el fin de darrespuesta a lasnecesidadesde incluir a todas lasNDC, actualmente solo seestaríanconsiderandoel28.5%delasNDCyenproyectosyprogramasquenosoncontinuosenlosaños.

• Esmomentodeplantearunareorientacióneconómicaqueincluyalabiodiversidadylaeconomía del cambio climático, a fin de estar preparados y preparadas comopaís yciudadaníaanteescenariosfuturosdecrisis.Nuestraestructuraeconómicaactualestásustentadaenexportaciónderecursosnaturales.Urgemirarlaspropuestaseconómicassostenibles,justasyqueponganlasostenibilidaddelavida,lasaludylabiodiversidadenelfocodelaspolíticaspúblicas.Estapandemiamostróqueesposiblereorientarelgasto a favor del bien común y recuperar acciones comunitarias. Las propuestas dereorientacióneconómicaenfocadasenlatransformaciónambiental,quevienensiendodiscutidas a nivel internacional,merecen ser tomadas en cuenta en los planes post-COVIDenelPerú.

4.Literaturacitada

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