ESTUDIO SOBRE LAS CAUSAS DE LOS PROBLEMAS DE …€¦ · restricciones y los proyectos constituyen los medios elegidos para poder incidir sobre las causas de los problemas. A la formulación

ANEXO 1

ESTUDIO SOBRE LAS CAUSAS DE LOS

PROBLEMAS DE DESARROLLO

Estudio para el Desarrollo Rural Integral dirigido al Pequeño Productor del Paraguay

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INSTITUTO DESARROLLO

Estudio sobre las Causas de los Problemas de Desarrollo del Paraguay

INFORME FINAL

ASUNCIÓN, FEBRERO DE 2010


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CONTENIDO

Introducción

I. Marco conceptual

II. Marco metodológico

III. Intervención de Organismos de Cooperación en áreas relevantes para el desarrollo

IV. Propuestas de políticas públicas presentadas al Parlamento Nacional.

V. Diagnóstico institucional

VI. Diagnóstico de actores relevantes del sector privado

VII. Vínculos entre los estudios realizados y la Matriz de Causalidad

VIII. Análisis causal consolidado

IX. Conclusiones generales

ANEXOS: GLOSARIO DE TERMINOS UTILIZADOS EN EL PRESENTE DOCUMENTO INFORME SOBRE CLUSTERIZACIÓN POR DISTRITOS


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INTRODUCCIÓN El objetivo general de los trabajos encargados al Instituto Desarrollo por ha sido analizar las causas de los problemas de desarrollo del Paraguay. Para el efecto, el Instituto Desarrollo ha propuesto un marco conceptual y un marco metodológico que han servido de base para la realización de los siguientes trabajos:

• Estudios sobre la situación actual del sector privado y los organismos internacionales relacionadas con la asistencia dirigido a los pequeños productores, y

• Estudios sobre la situación actual de las instituciones y organizaciones del sector público relacionadas con la asistencia dirigido a los pequeños productores

Este informe presenta el resultado final de los estudios citados. En el Capítulo I se explica detalladamente el marco conceptual sobre el cual se sustenta todo el trabajo desarrollado por el Instituto Desarrollo en esta etapa del EDRIPP. En el Capítulo II se describen los aspectos metodológicos principales del trabajo e incorpora una serie de definiciones básicas relacionadas a los diversos estudios y los trabajos de campo realizados, incluyendo explicaciones sobre los vínculos entre estos estudios y los resultados finales. En los siguientes Capítulos (III al VI) se resumen los principales resultados de la serie de estudios realizados por el Instituto Desarrollo. El Capítulo VII presenta los vínculos entre los estudios realizados y la matriz de causalidad, en tanto que Capítulo VIII incluye el resumen final del análisis causal consolidado. Finalmente, se presentan en el Capitulo IX principales conclusiones a las que el Instituto Desarrollo ha arribado en base a los trabajos de campo y los estudios realizados en esta etapa de los estudios vinculados al EDRIPP.


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I. MARCO CONCEPTUAL 1. Introducción Este Capítulo presenta las bases conceptuales que sustentan el proceso de definición de un Plan Nacional de Desarrollo Territorial. Los siguientes Capítulos describen los diferentes estudios realizados para avanzar en el proceso de definición del mencionado Plan. El uso de la palabra proceso en el párrafo anterior no es casual, pues no se considera a un Plan Nacional de Desarrollo Territorial como un producto estático, que concluya en el enunciado de un conjunto de acciones a ejecutar para alcanzar un objetivo determinado. Aunque el resultado visible de un Plan sean los proyectos que permita establecer, su ejecución necesariamente requerirá negociaciones en varios niveles: al interior del mismo gobierno, con organismos de cooperación, y con diversos actores claves. Por tanto, es útil concebir el Plan como un mecanismo para la construcción de acuerdos, mediante la identificación y evaluación rigurosa de alternativas, esto es: como un instrumento de gobernabilidad. En consecuencia, el Plan Nacional de Desarrollo Territorial debería proveer medios para identificar, evaluar y priorizar alternativas de proyectos de desarrollo. Si se acuerda en esto, la pregunta que surge inmediatamente es: cómo hacerlo? Para responder a la pregunta, vale una consideración. El Plan de Desarrollo se compone, aunque no se reduce al mismo, de un conjunto de proyectos, cuya ejecución se espera modifique las condiciones de vida en su ámbito de acción. Estas condiciones se miden en términos de un conjunto de indicadores –medidas de resultados observados‐. Para que las iniciativas que conforman el Plan de Desarrollo puedan modificar los resultados observados, de una manera sostenible, deberán actuar sobre las causas de dichos resultados. Por tanto, un Plan de Desarrollo requiere un componente de análisis causal de los resultados observados. Además del componente de análisis causal, se requiere de un componente de sistema de información, que permita cuantificar las condiciones actuales y establecer la demanda y oferta de factores. Con el componente de análisis causal y el componente de sistema de información, se tiene los elementos necesarios para la identificación de proyectos, que estará seguramente constituida por una larga lista que requerirá de priorización, mediante la evaluación de costos/beneficios, tanto directos como indirectos, de diferentes alternativas. Un adecuado tratamiento de esta cuestión exige conocer no solamente el nivel de las variables de interés, sino el grado de interrelación entre las mismas. Ni el componente de análisis causal, ni el de sistema de información proveen las interrelaciones requeridas. Para ello, se requiere un componente de modelo de integración. Entonces, un Plan de Desarrollo requiere tres componentes básicos:

Componente de Análisis Causal Componente de Sistema de Información Componente de Modelo de Integración.


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Aunque cumplan con un propósito específico, los tres componentes deben diseñarse y construirse como una unidad, de modo que puedan operar en forma coordinada. 2. Análisis Causal El problema principal que se encuentra en el análisis causal es que muchas de las causas que podrían ser relevantes, no son reportadas directamente en las estadísticas oficiales. Por esto, su identificación requiere un proceso de investigación sobre el terreno. Para facilitar el trabajo posterior de identificación de alternativas de intervención, es útil clasificar las causas en dos categorías: directas e indirectas. Las causas directas se manifiestan como problemas de escasez o insuficiencia de un producto o servicio. Por ejemplo, falta de crédito, educación, infraestructura, etc. A su vez, las causas directas están influenciadas por un conjunto de causas indirectas, las cuales deben ser consideradas como problemas vinculados a los arreglos institucionales y entender estos arreglos institucionales como las reglas que enmarcan la interacción de los agentes. La existencia de causas indirectas es lo que impide que se llegue al óptimo social en la provisión de las denominadas causas directas (es decir, impiden eliminar la escasez o insuficiencia de bienes o servicios). Es útil encarar el análisis de las causas indirectas en tres niveles:

• Causas inmediatas, entendidas como los procesos administrativos • Causas mediatas, entendidas como los procesos políticos, y • Causas profundas, entendidas como los intereses de los actores principales.

Se considera procesos administrativos a la secuencia de actividades cuyos responsables son funcionarios públicos, quienes ejecutan esos procesos como parte de las tareas cotidianas de las instituciones del Estado. Su realización no requiere de acuerdos políticos. El resultado de un proceso administrativo es un servicio interno a la institución o al ciudadano. Por ejemplo, el proceso necesario para efectuar una compra o el exigido para abrir una empresa. Como caso práctico se puede mencionar que en el marco del Proyecto de Modernización de la Administración Pública de Paraguay1, han sido identificados más de 500 procesos administrativos del gobierno central que pueden requerir alguna mejora. Los procesos políticos son secuencias de actividades ejecutadas por actores principales y su realización requiere acuerdos políticos. El resultado de un proceso político es una pieza legislativa, política, programa o proyecto de gobierno. Por ejemplo, el presupuesto general de la nación o una política de desarrollo productivo. Se consideran actores principales aquellos que tienen capacidad de influir en el resultado de un proceso político. Los actores principales pueden ser electos o no‐electos, e incluso externos. Dado que el Paraguay un país pequeño, su proceso político ha sido influenciado por actores externos poderosos, como las economías de Brasil y Argentina.

1 Convenio UE-Paraguay ALA/2005/016-868.


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El proceso de identificación de las causas puede ser facilitado si se toma en cuenta el siguiente principio (P1): Resultados comunes es el efecto de causas comunes. Tomando en cuenta el principio P1, es recomendable realizar agrupaciones de los departamentos del país, en zonas que muestran resultados comunes. Una vez realizada la zonificación, el siguiente paso es proceder a la identificación de las causas de los resultados observados. Al efecto, se recomienda realizar las siguientes actividades: 1) Identificación de los objetivos de los proyectos de desarrollo en la región 2) Identificación de problemas de coordinación 3) Evaluación de fallas de gobierno en las intervenciones 4) Evaluación de las agencias de implementación 5) Identificación de actores principales 6) Evaluación de causas percibidas por los actores principales 7) Evaluación de la capacidad local de gestión El resultado de las actividades anteriores debe estructurarse de acuerdo a la lógica de causas directas e indirectas y éstas últimas, a su vez, en causas inmediatas, mediatas y profundas. El análisis causal provee el insumo básico para la priorización inicial de las líneas de acción así como de los proyectos particulares.

GRÁFICO I.1. ESTRUCTURA CAUSAL


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En el grafico que antecede puede verse que el Desarrollo Rural se compone de cuatro dimensiones fundamentales:

• Económico‐Productivo (Competitividad), • Político‐Institucional (Gobernabilidad), • Social‐Cultural (Inclusión‐Equidad) y • Ambiental (Sostenibilidad).

En cada una de estas dimensiones se definen objetivos medibles y accionables los cuáles se muestran en el cuadro siguiente:

CUADRO I.1. DIMENSIONES DEL DESARROLLO Y OBJETIVOS RELACIONADOS

POLÍTICO ‐ INSTITUCIONAL (GOBERNABILIDAD)

ECONÓMICO ‐PRODUCTIVO (COMPETITIVIDAD)

• Fortalecimiento institucional/Capacidad de gestión.

• Articulación de los actores públicos. • Participación y control ciudadano. • Desarrollo de esquemas de cooperación

(alianzas).

• Eficiencia de las unidades productivas. • Articulación y/o complementariedad

productiva. • Inclusión en cadenas de valor. • Administración de riesgos.

SOCIAL – CULTURAL (INCLUSIÓN – EQUIDAD)

AMBIENTAL (SOSTENIBILIDAD)

• Favorecer el fortalecimiento del capital humano (capacidad de las personas).

• Favorecer el fortalecimiento del capital social (relaciones y redes de apoyo).

• Mejorar la cobertura de servicios públicos rurales.

• Mejorar las condiciones del rescate y divulgación de saberes populares.

• Favorecer la capacidad de gestión pública de los RN.

• Fortalecer la capacidad de gestión pública de riesgos ambientales.

• Incentivar a agentes privados a la utilización racional de los recursos naturales.

El logro de estos objetivos depende de que puedan levantarse las restricciones generadas por las causas directas e indirectas. Las líneas estratégicas constituyen las vías más adecuadas para levantar estas restricciones y los proyectos constituyen los medios elegidos para poder incidir sobre las causas de los problemas. A la formulación cuantitativa del esquema, tal como fue presentada en el Gráfico 1, se denomina Matriz de Ponderación. 3. Sistema de Información Un sistema de información adecuado debe proveer información sobre tres aspectos fundamentales: i) condiciones de vida, ii) demanda y iii) oferta de factores. El Sistema debe permitir acceder a la información según la estructura de resultados y causas que resulte del primer componente (Análisis causal). El desarrollo del sistema de información tiene tres componentes fundamentales:

Documentación y disponibilización de micro‐datos Definición de agregados


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Software y hardware 4. Modelo de Integración La evaluación de alternativas de proyectos de desarrollo requiere considerar la interrelación entre diversos aspectos de la realidad social. Así por ejemplo, un proyecto de desarrollo productivo debe tener en cuenta la situación de producción e ingresos en la población meta, lo cual, a su vez, se halla ligada a sus circunstancias financieras. Sin embargo, quienes deben tomar decisiones de política se encuentran con que la información necesaria para evaluar los méritos de los posibles cursos de acción, se encuentra distribuida sobre diversas fuentes, tales como el Censo Nacional de Población y Viviendas, la Encuesta Permanente de Hogares, las Cuentas Nacionales, los informes financieros del Ministerio de Hacienda y los registros así como las encuestas especializadas de los ministerios de Agricultura, Educación, Salud e Industria y Comercio. Aun cuando la información exista, como sucede en muchos casos en el Paraguay, su dispersión puede reducir sustancialmente su valor para la toma de decisiones. Preguntas sobre asuntos con crecientes demandas sociales, tales como: ¿Cuál es el efecto agregado sobre la economía así como sobre diferentes grupos sociales de una política de reforma agraria?, ¿Qué beneficios directos o indirectos pueden generar un determinado proyecto de camino?, ¿Cuál es el beneficio esperado de un determinado programa orientado al sector rural?, ¿Cuál es el efecto directo e indirecto de un programa de transferencias condicionadas?; son muy difíciles de responder con información dispersa. Tampoco sirve de mucho un repositorio de información estadística o incluso un sistema de información convencional. Un adecuado tratamiento de estas cuestiones exige conocer no solamente el nivel de las variables de interés, sino el grado de interrelación entre las mismas. Los datos estadísticos, como los que se encuentran en las fuentes antes mencionadas, no pueden proveer por si mismos la visión integrada que se requiere para el análisis de las políticas de desarrollo. Para resolver este problema se requiere un modelo de integración. Al efecto ha sido creada la Matriz de Contabilidad Social. La Matriz de Contabilidad Social (MCS) resume la información económica de un país y expresa las conexiones entre las diferentes partes de la misma. Mide las relaciones entre las diversas actividades productivas, la distribución del ingreso factorial e institucional (familias, gobierno, empresas) así como el patrón de consumo de los hogares. La MCS expresa de manera coherente el flujo circular de la economía, mostrando los canales a través de los cuales la producción se conecta con el consumo, el ahorro, la inversión, el comercio, el empleo y las finanzas.


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GRÁFICO I.2. MATRIZ DE CONTABILIDAD SOCIAL

Cuando se requiere acuerdos sobre temas sociales complejos que involucran múltiples intereses, la MCS puede ser un valioso instrumento de comunicación y generación de consensos. Esto se debe a que provee una base reconocida y objetiva para el análisis. Por idéntico motivo, también puede ser una potente herramienta de apoyo para la negociación con organismos de cooperación internacional, así como los socios del MERCOSUR. La MCS puede ser utilizada directamente para la construcción de modelos lineales, tales como modelos de input‐output, y constituye el insumo fundamental para modelos no‐lineales de equilibrio general computable. Debido a las propiedades mencionadas, la MCS es actualmente parte de la caja de herramientas de análisis económico y social tanto de países desarrollados, como de países en vías de desarrollo. Además de permitir estudiar efectos sobre el agregado de la sociedad, la MCS provee mecanismos para el estudio de efectos de políticas nacionales sobre sectores o regiones específicas así como el estudio del efecto general de políticas sectoriales o regionales.


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II. MARCO METODOLÓGICO 1. INTRODUCCIÓN Este Capítulo presenta los aspectos metodológicos de los estudios realizados en base al marco conceptual presentado en el Capitulo anterior. El marco conceptual está conformado por:

i) una hipótesis básica, ii) una estructura causal, iii) un conjunto de parámetros y iv) un conjunto de procedimientos de identificación y calibración de parámetros.

Juntos, todos estos elementos están orientados a sustentar la estrategia. La estrategia se define como las líneas principales del plan de acción recomendadas para lograr el Desarrollo Rural Integral. La hipótesis básica es que el Desarrollo Rural es un fenómeno resultante de un conjunto estructurado de factores, ordenados en una estructura causal. La estructura causal está formada por una jerarquía de componentes básicos, los que a su vez están compuestos de elementos que están ligados entre sí por relaciones causales, con un determinado peso. El gráfico siguiente muestra la jerarquía de los componentes básicos.


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Los componentes básicos y sus conexiones se definen mediante parámetros. Hay dos tipos de parámetros: los elementos y los pesos. Una lista de elementos constituye a los componentes básicos. Así por ejemplo, los elementos constitutivos del componente básico Ejes del Desarrollo son: Competitividad, Gobernabilidad, Inclusión‐Equidad y Sostenibilidad. La intensidad con la que un elemento de nivel superior está expresado en valores numéricos es denominada peso. (Por ejemplo, el elemento Competitividad, del componente básico Eje del Desarrollo, se liga con un elemento del componente Objetivos). El proceso que se sigue a fin de determinar los parámetros (esto es, determinar elementos y pesos), se denomina procedimiento de identificación y calibración de parámetros. Antes de proceder al análisis detallado de los Objetivos Estratégicos, conviene realizar algunos comentarios que ayuden a una mejor apreciación del marco conceptual. En especial, es apropiado notar que se caracteriza el Desarrollo como una situación en la que una sociedad logra un nivel de bienestar acorde a sus aspiraciones y recursos. La anterior caracterización de Desarrollo tiene varias implicancias, que deben ser tenidas en cuenta durante la lectura de este documento:

1) El desarrollo es un estado, cuyo nivel depende de los recursos (naturales, humanos, institucionales y financieros) con los que dispone la sociedad.

2) Como los recursos, e incluso las aspiraciones, varían a través del tiempo, la evaluación del desarrollo variará concomitantemente.

3) Dado un nivel de disponibilidad de recursos, las sociedades tienen un potencial de desarrollo. A la diferencia entre el nivel actual y el nivel potencial se denomina la brecha de desarrollo. Si bien en este momento no se tiene una estimación cuantitativa de la brecha, la comparación del país con otros de similares recursos indica que la misma puede ser significativa.

4) La brecha de desarrollo es consecuencia de restricciones (causas) que impiden el logro del potencial de desarrollo. Por tanto, se requiere la identificación de las causas y su grado de incidencia en el desarrollo.

5) Aunque el desarrollo posee aspectos universales e incluso se mide mediante indicadores internacionalmente aceptados (como el Índice de Desarrollo Humano – IDH), cada sociedad y, por tanto, cada gobierno, debe ajustarlo a su visión, que en el contexto de este estudio puede reflejarse en términos de los parámetros (elementos y pesos).

El nivel de desarrollo depende del grado de cumplimiento de un conjunto de objetivos, denominados objetivos estratégicos. Los objetivos estratégicos se agrupan en cuatro ejes del Desarrollo, denominados también ejes estratégicos:

1) Económico‐Productivo (competitividad) 2) Político‐Institucional (gobernabilidad) 3) Social‐Cultural (inclusión‐equidad) 4) Ambiental (sostenibilidad)

En la actualidad existe un acuerdo amplio en que los cuatro ejes estratégicos constituyen los pilares fundamentales del desarrollo rural. En coincidencia con este punto y tomando el cuidado de establecer


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un conjunto de objetivos estratégicos, cuyo monitoreo sea factible con la información disponible y que ayude a gestionar el proceso de desarrollo, se han adoptado los ejes mencionados. Sin embargo, se debe remarcar que la lista no está cerrada, sino sujeta a los cambios que podrían evaluarse necesarios, una vez que esta primera versión se ponga a la consideración del gobierno y la ciudadanía. Para una cabal apreciación de este último punto, es importante tener presente que el propósito del EDRIPP es contribuir al proceso de construcción de una Política de Estado orientada al desarrollo sostenible del sector rural. Dado que los elementos fundamentales del proceso de construcción de una Política de Estado son los acuerdos que lo sustentan, se concibe el marco conceptual descrito en este documento como un componente de apoyo para la generación de acuerdos; proveyendo una estructura que permite el dialogo y también reflejando los acuerdos fundamentales obtenidos. En cuanto a estructura para el dialogo, se requiere que el marco conceptual perdure a través del tiempo. Pero, al mismo tiempo, como instrumento de expresión y consolidación de los acuerdos fundamentales obtenidos, debe ser capaz de evolucionar para reflejar los acuerdos que se vayan obteniendo. Los aspectos permanentes del marco conceptual vienen dados por:

i) la hipótesis básica, ii) la forma de la estructura causal, y iii) los procedimientos de identificación y calibración.

Los acuerdos pueden reflejarse en los parámetros. Esto es, en los elementos que conforman los componentes básicos o en el grado de ponderación de las conexiones. La siguiente sección presenta una descripción detallada de la estructura y elementos del marco conceptual. 2. PRINCIPALES DEFINICIONES Tal como se presentó en el Capítulo I y como fue explicado en el punto anterior, el marco conceptual del presente trabajo está conformado por: i) una hipótesis básica, ii) una estructura causal, iii) un conjunto de parámetros y iv) un conjunto de procedimientos de identificación y calibración de parámetros. Seguidamente, se presentan las definiciones correspondientes a los principales elementos de la estructura causal adoptada en la metodología propuesta. 2.1. Hipótesis, Estructura Causal y Parámetros El marco conceptual se basa en la hipótesis metodológica que el Desarrollo Rural es un fenómeno resultante de un conjunto estructurado de factores, denominado estructura causal, y ordenado de acuerdo al siguiente orden jerárquico: Desarrollo Rural →Ejes del Desarrollo →Objetivos Estratégicos →Causas Directas →Causa indirectas


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Los cuatro Ejes que sostienen el Desarrollo Rural son la Competitividad, la Gobernabilidad, la Equidad y la Sostenibilidad Ambiental, estructurados de acuerdo al siguiente esquema.

2.2. Ejes del Desarrollo

1. Eje Económico‐Productivo Se vincula a la capacidad productiva y al potencial económico que determinan la competitividad local. En el medio rural pueden coexistir actividades económicas tanto de tipo primario como con cierto nivel de procesamiento y servicios como el comercio y las finanzas. Los bienes y servicios obtenidos en estas actividades productivas pueden contribuir al bienestar ya sea generando ingresos al ser vendidos en los mercados o al ser destinados al autoconsumo, constituyendo así el Eje Económico‐Productivo del desarrollo.

2. Eje Social‐Cultural Está relacionado al capital social y cultural que tiene una sociedad y que determinan los niveles de equidad e inclusión social. Este Eje incluye los objetivos vinculados al fortalecimiento del capital humano, al suministro y el acceso a bienes públicos, así como la conservación y divulgación del saber cultural, que en conjunto constituyen la dimensión Social‐Cultural del desarrollo.

3. Eje Político‐Institucional Se relaciona con los aspectos políticos e institucionales que determinan los niveles de gobernabilidad democrática y la participación ciudadana. Incluye los objetivos vinculados al fortalecimiento institucional, la capacidad de articulación entre los actores públicos, el nivel de participación y control ciudadano, la descentralización y la cooperación público‐privada.

C o m p e ti tiv id a d G o b e rn a b i l id a d E q u id a d S o s te n ib i l id a d

D e s a r ro l lo R u ra l

O b j e tiv o s E c o n ó m ic o s

O b j e tiv o s In s ti tu c io n a le s O b j e tiv o s S o c ia le s O b j e tiv o s

A m b ie n ta le s

C a u s a s D ire c ta s (In s u fic ie n c ia s )

C a u s a s In d ire c ta s (A r re g lo s In s ti tu c io n a le s )

L in e a s E s tra te g ic a s

P ro ye c to s P i lo to s


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4. Eje Ambiental Se vincula a la sostenibilidad de las estrategias de desarrollo, y se fundamenta en la necesidad de proteger los recursos naturales y recuperar aquellos que han sido degradados por el ser humano. Incluye objetivos tales como la capacidad de gestión pública de los recursos naturales y de los riesgos ambientales, así como al uso racional de los recursos naturales.

2.3. Objetivos Estratégicos

Los Objetivos Estratégicos que conforman los Ejes se muestran en el siguiente cuadro. CUADRO II.1.

Político – institucional (Gobernabilidad)

Económico – Productivo (Competitividad)

• Fortalecimiento institucional/capacidad de gestión (G1)

• Articulación de los actores públicos (G1) • Participación y control ciudadano (G1) • Desarrollo de esquemas de cooperación (alianzas Pública‐Privada) (G1)

• Eficiencia de las unidades productivas (E‐P1)

• Articulación y/o complementariedad productiva (E‐P2)

• Inclusión en cadenas de valor (E‐P3) • Administración de riesgos (E‐P4)

Social – Cultural (Inclusión – equidad)

Ambiental (Sostenibilidad)

• Favorecer el fortalecimiento del capital humano (capacidad de las personas) (I1)

• Favorecer el fortalecimiento del capital social (relaciones y redes de apoyo) (I2)

• Mejorar la cobertura de servicios públicos rurales (I3)

• Mejorar las condiciones del rescate y divulgación de saberes populares (I4)

• Fortalecer la capacidad de gestión pública de los RN (S1)

• Fortalecer la capacidad de gestión pública de riesgos ambientales (S2)

• Incentivar a agentes privados a la utilización racional de los recursos naturales (S3)

2.4. Definición de los Objetivos Estratégicos

i. Eje Económico‐Productivo:

(E‐P1) Eficiencia de las unidades productivas: Este objetivo se vincula a la productividad y al nivel de las inversiones de capital incorporado a las unidades productivas. (E‐P2) Articulación productiva Es la capacidad de integración horizontal entre las unidades productivas, incluyendo la capacidad de asociación en comités, cooperativas u otras formas de integración y coordinación entre productores. (E‐P3) Inserción en cadenas de valor Se relaciona a la capacidad de integración vertical entre las unidades productivas, a nivel local, regional o nacional.


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(E‐P4) Administración de riesgos Está vinculado a los sistemas que permiten a los productores rurales enfrentar a los riesgos relacionados a sus actividades productivas, tales como los factores climáticos adversos o las fluctuaciones de precios.

ii. Eje Social‐Cultural

(I1) Fortalecer capital humano Se vincula a la capacidad de los sistemas formales e informales de educación, capacitación y entrenamiento de los recursos humanos, en áreas que promuevan su eficiencia productiva. (I2) Fortalecer capital social Está relacionado a las inversiones que realiza una sociedad y que permiten aumentar la capacidad de cooperación, integración y cohesión entre sus habitantes. Se vinculan al adecuado funcionamiento de las instituciones democráticas. Se puede entender también como la capacidad de grupos organizados de personas para colaborar, realizar trabajos conjuntos y llevar adelante acciones colectivas. (I3) Mejorar la cobertura de servicios públicos Está vinculada a la cobertura y eficiencia de los servicios públicos, entre los que se pueden resaltar los de educación, salud, infraestructura vial, infraestructura sanitaria (agua y desagüe cloacal), seguridad y justicia. (I4) Rescatar y divulgar saberes populares Se vincula a la riqueza cultural que se preserva a nivel nacional, regional o local, y cuyo rescate y divulgación puede contribuir al desarrollo rural.

iii. Eje Político‐Institucional

(G1) Fortalecimiento Institucional Se vincula a la capacidad de las instituciones de prestar los servicios y proveer los bienes para los cuales fueron creados. (G2) Articulación actores públicos Capacidad de los representantes de instituciones (funcionarios) y las autoridades públicas electas (políticos), así como de los líderes sociales y empresariales (Organizaciones de la Sociedad Civil) de establecer las condiciones adecuadas para cooperar y promover la integración vertical (con el gobierno central) y horizontal (entre instituciones presentes a nivel local) a los efectos de promover el desarrollo. (G3) Participación y control ciudadano Se relaciona a los mecanismos institucionales que promueven la transparencia en la administración de los recursos públicos así como el adecuado funcionamiento de las instituciones democráticas. (G4) Descentralización Se relaciona a la transferencia de los poderes del gobierno central a los gobiernos regionales y locales. Estos gobiernos descentralizados corresponden a aquellas autoridades que no se encuentran jerárquicamente vinculadas con el gobierno central, pues son electas democráticamente.


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(G5) Cooperación público‐privada Se vincula a los mecanismos de articulación e integración entre los esfuerzos del sector privado y las iniciativas de las instituciones públicas a los efectos de promover el desarrollo.

iv. Eje Ambiental

(S1) Fortalecimiento de la capacidad de gestión pública de recursos naturales Se vincula a la capacidad de las instituciones públicas para gestionar de manera sostenible la gestión de los recursos naturales. (S2) Fortalecimiento capacidad de gestión pública de riesgos Está vinculada a la capacidad de las instituciones públicas para gestionar los riesgos derivados de los factores climáticos o los desastres naturales, así como de las fluctuaciones de precios. (S3) Uso racional de recursos naturales Se refiere a la utilización económica y ambientalmente sostenible de los recursos naturales. Esto se vincula al criterio de justicia y de respeto inter‐generacional, a los efectos de que las actividades productivas actuales no puedan dañar el potencial de desarrollo de las generaciones futuras.

2.5. Definición de las Causas Directas Los factores que directamente restringen el logro de los Objetivos Estratégicos se denominan Causas Directas. Las Causas Directas se manifiestan como carencias de bienes o servicios requeridos para el desarrollo. Abajo se provee la lista de las causas directas incorporadas en el presente trabajo.

1. Financiamiento a la producción La ausencia o insuficiencia de crédito que posibilite desarrollar proyectos productivos constituye una limitación al desarrollo rural. Se manifiesta de diversas maneras: inexistencia de instituciones financieras cercanas al productor, excesivos requisitos para acceder a créditos y plazos desvinculados de la estacionalidad de las actividades productivas rurales, entre otros. Ejemplo: La disponibilidad de financiamiento para los proyectos productivos de pequeños productores rurales permite canalizar de manera efectiva el ahorro interno, mejorar la eficiencia de las actividades económicos en general, mejorar el nivel de ingresos, generar de oportunidades de empleo y la reducir la pobreza.

2. Finanzas públicas Se vincula a la adecuada provisión, uso y control de los recursos presupuestario públicos para financiar el desarrollo rural. Incluye consideraciones respecto a la cantidad y la calidad del gasto público. Ejemplo: La adecuada disponibilidad de recursos financieros permite mejorar la infraestructura vial o atender las demandas de asistencia técnica y capacitación de los pequeños productores, entre otros.

3. Información técnica Comprende la provisión pública y privada de información, asistencia y capacitación técnica vinculadas a la promoción de la productividad de las unidades productivas. Ejemplo: Se considera a la información técnica como un bien público que influye positivamente sobre la competitividad, así como en la capacidad de decisión y de negociación del pequeño


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productor rural. Por ejemplo, las informaciones sobre mercados, nuevas tecnologías de producción o rubros productivos alternativos para diversificar las fuentes de ingreso. 4. Información sobre mercados Comprende la información vinculada a los mercados y a los precios de los productos agropecuarios. Cuando esta información no está disponible o es errónea provoca que el productor se abstenga de llevar adelante proyectos productivos o tome decisiones equivocadas. Ejemplo: Conocimiento de la situación actual y las proyecciones sobre mercados en referencia a los rubros que produce. Esta información mejora la capacidad de decisión y negociación del productor rural.

5. Información pública (Gestión Pública) Se vincula a la información general que se dispone en relación a las políticas, estrategias, programas y proyectos desarrollados por los diversos organismos gubernamentales vinculados al desarrollo rural. Ejemplo: Información sobre proyectos en ejecución así como de los planes, a nivel nacional, departamental y local, orientados a la promoción del desarrollo. Se vincula, entre otros a la capacidad de comunicación y a la transparencia de la administración pública.

6. Educación básica Incluye el sistema de educación que promueve la formación de las capacidades básicas como la comprensión lectora y el manejo de operaciones matemáticas fundamentales. Ejemplo: El nivel de influencia que tiene la cobertura y calidad de la educación básica sobre el desarrollo a nivel local. 7. Educación técnica y profesional La educación orientada a obtener conocimientos técnicos y profesionales orientados a la formación de técnicos de mando medio. Ejemplo: El nivel de influencia que tiene la cobertura y la calidad de la educación técnica y profesional sobre el desarrollo a nivel local. 8. Educación terciaria Se vincula la disponibilidad de la educación a nivel universitario. Ejemplo: El nivel de influencia que tiene la cobertura y la calidad de la educación universitaria sobre el desarrollo a nivel local.

9. Salud Se relaciona a la provisión de servicios de salud pública. Ejemplo: La capacidad del sistema de salud local para mantener las condiciones sanitarias a nivel local.

10. Nutrición Se vincula a las iniciativas orientadas a garantizar la seguridad alimentaria y nutricional. Ejemplo: La existencia y eficiencia de las políticas para combatir el hambre y la desnutrición. 11. Investigación productiva Constituye el sistema de investigación pública y privada orientado a mejorar la capacidad tecnológica y productiva de las unidades productivas. Ejemplo: la existencia de centros de investigación agropecuaria, la difusión de los resultados y el grado de vinculación e influencia que ejercen estos centros sobre la productividad de los pequeños productores rurales.


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12. Adopción tecnológica Constituye el complemento del punto anterior, y se relaciona a la capacidad de las unidades productivas para incorporar los resultados de la investigación pública y privada a los efectos de aumentar su competitividad. Ejemplo: la capacidad de las unidades productivas para incorporar tecnologías que permitan mejorar su competitividad. Incluye las políticas públicas o privadas que promueven e incentivan la introducción de las nuevas metodologías productivas. 13. Maquinarias y equipos básicos Se vincula a la disponibilidad que tienen las unidades productivas para acceder al uso de maquinarias y equipamiento básico. Ejemplo: La capacidad de las inversiones de capital para mejorar la productividad se vincula a la tecnológica disponible a nivel local, a la existencia de operarios y a la disponibilidad de recursos financieros para los productores.

14. Degradación de suelos Está vinculada a la existencia de políticas e iniciativas públicas y privadas que evitan la degradación de suelos que se pudiera registrar como consecuencia de las actividades agrícolas o ganaderas, y que comprometen su productividad. Ejemplo: Políticas públicas o iniciativas privadas que promueven tecnologías tales como siembre directa, rotación de cultivos, producción orgánica, introducción de abonos verdes, entre otras prácticas ambientalmente amigables. 15. Medio ambiente Se refiere al estado de los recursos naturales, en especial las situaciones que pueden afectar la sostenibilidad de la capacidad productiva de tales recursos, incluyendo suelo, recursos hídricos, forestales, biodiversidad, entre otros. Ejemplo: Políticas públicas o iniciativas privadas que promueven la protección del medio ambiente en forma amplia, vinculados a la sustentabilidad ambiental. 16. Infraestructura de transporte Se refiere a la disponibilidad de caminos de todo tiempo, puentes en buen estado así como medios de transporte adecuados que permitan movilizar la producción y faciliten el acceso a los mercados. Ejemplo: Extensión y calidad de la infraestructura vial, en especial la vinculada a la posibilidad de permitir a los productos locales acceder a los centros de comercialización. 17. Infraestructura sanitaria Se vincula a la existencia de inversiones orientadas a mantener las condiciones sanitarias, incluyendo los sistemas de agua potable, alcantarillado sanitario y tratamiento de residuos sólidos. Ejemplo: Infraestructura y equipamientos vinculados a la provisión de servicios de salud y salubridad. 18. Formalización Se refiere al nivel de formalización de las unidades productivas, incluyendo los sistemas impositivos, de control sanitario y ambiental, y en general a los organismos de control y supervisión del estado, sean estos del gobierno central, departamental o local. Ejemplo: Políticas, programas e iniciativas orientados a la incorporación de las unidades productivas al sector formal. Implica que las unidades productivas, los productores y los productos puedan ser formalmente registrados en alguna de las instancias públicas, a fin de ser tomados en consideración al momento de diseñar o implementar políticas públicas.


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19. Riesgos Se vincula a la capacidad pública y privada para enfrentar los riesgos que puedan afectar a las unidades productivas, sean estos riesgos climáticos y/o de precios de los productos agropecuarios. Ejemplo: Los mecanismos que se hallan a disposición de los productores para mitigar los riesgos derivados de las actividades agropecuarias, sean estos causados por factores ambientales o fluctuaciones de precios. 20. Seguridad Corresponde a los aspectos vinculados a las garantías constitucionales en materia de integridad física de las personas y sus bienes, incluyendo los derechos de propiedad. Ejemplo: la existencia de un sistema que otorgue garantías a las personas y sus bienes y que permita desarrollar sin apremios sus actividades productivas. 21. Capital social aglutinador para la producción Se refiere a las inversiones realizadas por la sociedad para facilitar los procesos de integración horizontal y vertical, orientados por ejemplo a mejorar la productividad de las unidades productivas y su acceso a los mercados. Esta dimensión del capital social es la que promueve el apego, y promueve una participación progresista, a los efectos de alcanzar cambios en la comunidad orientados hacia metas de la comunidad. Ejemplo: La existencia de grupos que promueven la confianza mutua, la reciprocidad y un adecuado flujo de información entre los miembros, así como una identidad colectiva y el sentido de un futuro compartido, a más de la necesidad de trabajar en conjunto. Es lo opuesto al clientelismo o al individualismo que imponen metas definidas por individuos o sectores externos a la comunidad. 22. Capital social puente para bienes públicos Se vincula a las inversiones realizadas por la sociedad a los efectos de promover el acceso a los bienes públicos, tales como seguridad, defensa, justicia, educación, investigación y protección del medio ambiente, entre otros. Ejemplos: Existencia en la comunidad de una visión compartida y de confianza mutua, lo que permite buscar alternativas de cambio, perder la mentalidad de víctimas y facilitar el acceso a los bienes públicos. Supone la capacidad para romper la resistencia al cambio y de promover el sentido de responsabilidad pública. El acceso (puente) a los bienes públicos permite a las comunidades ser más proactivas e innovadoras.

2.6. Definición de las Causas Indirectas Las causas directas se manifiestan como carencias, cuya existencia se debe a que los arreglos institucionales (mecanismos) encargados del asunto no funcionan apropiadamente. A estos arreglos institucionales se los denomina Causas Indirectas. Se presenta a continuación los conceptos básicos relacionados a cada una de las causas indirectas consideradas en el presente trabajo.

1. Instituciones Financieras Privadas para la Producción Se refiere a las entidades que conforman el sistema financiero privado y que ofrecen préstamos al sector productivo recursos para inversiones de largo plazo, capital operativo y otros servicios financieros adicionales, tales como transferencias, depósitos, cartas de crédito, entre otros. Ejemplo: Bancos, financieras, cooperativas, acopiadores y otras fuentes privadas de financiamiento.


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2. Instituciones Financieras Públicas para la Producción Se refiere a las entidades que conforman el sistema financiero público, incluyendo la banca de primer piso (minorista) como de segundo piso (mayorista) y que ofrecen en préstamo al sector productivo recursos para inversiones de largo plazo, para capital operativo y para consumo. Ejemplo: Agencia Financiera de Desarrollo (única banca de segundo piso) y Banco Nacional de Fomento, Crédito Agrícola de Habilitación y Fondo Ganaderos (primer piso). 3. Presupuesto y Control Presupuestario Público Corresponde a la estructura gubernamental que administra los recursos del gasto público, incluyendo la estructura de seguimiento y evaluación del presupuesto. Ejemplo: Incluye los sistemas que rigen la elaboración y ejecución del Presupuesto General de la Nación, el régimen de contrataciones públicas, la función pública, así como la rendición de cuentas al Ministerio de Hacienda, a la Contraloría General de la República. Incluye los mecanismos participativos de control comunitario, como las audiencias públicas.

4. Información Técnica Privada Corresponde al carácter de bien público que adquiere la información generada y difundida de manera institucional por el sector privado, orientada a mejorar la capacidad tecnológica de las unidades productivas. Incluye los aspectos vinculados a la generación y difusión de la información sobre nuevos métodos y tecnologías de producción. Ejemplo: Información que las cooperativas ponen a disposición de sus miembros, o que facilitan las grandes empresas privadas, en el marco de cadenas de valor, a los proveedores de materias primas, transportistas y demás participantes. En ocasiones, la información es proveída por entidades financieras privadas como un servicio de apoyo a sus clientes.

5. Información Técnica Pública Corresponde al carácter de bien público que adquiere la información proveída por el Estado orientada a mejorar la capacidad tecnológica de las unidades productivas. Incluye los sistemas de investigación, educación y extensión. Ejemplo: la cobertura y calidad del servicio de extensión agraria y los sistemas de investigación y educación tecnológica que se encuentran a disposición de las unidades productivas.

6. Información de Mercados Privado Se vincula a las instituciones privadas que generan y difunden informaciones sobre mercados. Ejemplo: Servicios de información que ofrecen los mercados estructurados como el Mercado Central de Abasto, las ferias de ganado vacuno y las cooperativas o grandes empresas y que son puestas a disposición de sus socios, proveedores y clientes.

7. Información de Mercados Público Se vincula a las instituciones que administran los servicios de información sobre mercados, que son puestos a disposición de los productores como un bien público. Ejemplo: Sistemas de información pública sobre precios, oferta y demanda de productos.

8. Sistema de Información Gestión Pública Ciudadanía Corresponde a las normas y las instituciones que conforman el sistema de informaciones vinculado a la gestión pública de las políticas, estrategias, programas y proyectos desarrollados por el estado. El objetivo de esta información es promover la participación ciudadana para mejorar la eficiencia y la transparencia de la gestión pública. Ejemplo: Información sobre gasto público, sistemas de rendición de cuentas a nivel nacional, departamental y local, que resultan de interés para la ciudadanía, y que se presenta en diversos formatos (publicaciones, programas radiales, páginas web).


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9. Sistema de Educación Básica Se vincula a las instituciones que conforman el sistema de educación orientado a la formación de las capacidades básicas como la comprensión lectora y el manejo de operaciones matemáticas fundamentales. Incluye a las instituciones públicas y privadas. Ejemplo: La cobertura y calidad de la educación básica y su influencia sobre el desarrollo a nivel local.

10. Sistema de Educación Técnica y Profesional Se vincula a las instituciones que conforman el sistema de educación técnica y profesional, tanto público como privado. Ejemplo: La cobertura y calidad de la educación técnica y profesional, el grado en que interactúan con el sector productivo y la influencia que tiene sobre el desarrollo a nivel local.

11. Sistema de Educación Terciaria Se vincula a las instituciones que conforman el sistema de educación universitaria, tanto público como privado. Ejemplo: La calidad de la educación universitaria, y su relación con el desarrollo local a través de la educación, la investigación y la extensión. 12. Sistema de Hospitales Públicos Se vincula a las instituciones que conforman el sistema de atención primaria a la salud, los centros de salud y hospitales. Ejemplo: La cobertura y calidad del sistema de hospitales del estado para atender las demandas de los servicios de salud.

13. Sistema de Prevención de Enfermedades Se vincula a las instituciones que conforman el sistema de salud preventiva, incluyendo los sistemas de vacunación. Ejemplo: La erradicación de enfermedades a través de campañas de inmunización y prevención (dengue, fiebre amarilla)

14. Sistema de Seguro de Salud Corresponde a las instituciones públicas y privadas que ofrecen los servicios de seguro médico. Ejemplo: El acceso que tiene la población al Instituto de Previsión Social o a los servicios de salud prepaga que ofrecen sanatorios privados. 15. Sistema de Acceso a Medicamentos Corresponde a las instituciones públicas y privadas que permiten acceder a medicamentos, sean estos públicos o privados, incluyendo a los centros de salud, las farmacias y dispensarios. Ejemplo: El acceso que tiene la población a medicamentos. 16. Sistema de Seguridad Alimentaria Es el sistema de normativo e institucional que promueve la seguridad alimentaria, entendida como el “estado en el cual todas las personas gozan en forma oportuna y permanente de acceso físico y económico a los alimentos que necesitan, en calidad, cantidad e inocuidad, para su adecuado consumo y utilización biológica, bases para el bienestar y la calidad de vida que coadyuvan al desarrollo humano”, de acuerdo a la FAO. Ejemplo: La existencia de instituciones e iniciativas públicas y privadas, que promueven el acceso y el consumo de alimentos saludables.


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17. Sistema de Investigación Corresponde a las instituciones públicas y privadas que generan conocimientos a través de las investigaciones. Ejemplo: Presencia de centros de investigación públicos y privados vinculados al sector agropecuario.

18. Sistema de Adopción Tecnológica Privada Incluye a las instituciones privadas que promueven la incorporación de nuevas tecnologías de producción. Ejemplo: Presencia de centros tecnológicos y cadenas de valor que operan bajo el auspicio de cooperativas de producción o empresas orientadas a la exportación.

19. Sistema de Adopción Tecnológica Pública Incluye a las instituciones del Estado que promueven la incorporación de nuevas tecnologías de producción. Ejemplo: Presencia de centros tecnológicos que facilitan la introducción de tecnologías que permiten mejorar la productividad de las unidades productivas.

20. Sistema de Provisión de Maquinarias y Equipos Básicos Corresponde a las entidades públicas y privadas que promueven y facilitan la incorporación de maquinarias y equipos básicos orientados a mejorar la competitividad de las unidades productivas. Ejemplo: Entidades que ofrecen financiamiento para compra, alquiler o leasing de equipamiento agrícola (tractores, cosechadoras, etc.).

21. Sistema de Mantenimiento de Suelos Privado Se vincula a las entidades públicas y privadas que promueven el mantenimiento de las condiciones ambientales adecuadas a nivel de los suelos que se encuentran en manos del sector privado. Ejemplo: cooperativas, grandes empresas o asociaciones de productores que promueven los sistemas de siembra directa, rotación de cultivos, producción orgánica y reforestación, entre otros. 22. Sistema de Mantenimiento de Suelos Público Corresponde a las entidades públicas y privadas que promueven el mantenimiento de las condiciones ambientales adecuadas a nivel de los suelos que son propiedad del Estado. Ejemplo: Organismos públicos y privados que previenen y mitigan los daños ambientales que pudieran afectar a las tierras públicas. 23. Regulación Ambiental Central Se relaciona a la normativa y las instituciones del gobierno que regulan el medio ambiente a nivel nacional. Ejemplo: El sistema nacional ambiental, las secretarías (SEAM) y las entidades autárquicas (INFONA, SENAVE), responsables de la preservación del medio ambiente.

24. Regulación Ambiental Local Se relaciona a la normativa y las instituciones del gobierno que regulan el medio ambiente a nivel local. Ejemplo: Secretarías del ambiente de los gobiernos departamentales y municipales, así como de las oficinas de las entidades centrales con representación a nivel local.

25. Sistema de Planificación Territorial Se relaciona a la normativa y las instituciones del gobierno que tienen a su cargo el ordenamiento territorial.


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Ejemplo: Las regulaciones que determinan el uso que se le puede dar a inmuebles públicos y privados.

26. Sistema de Nueva Infraestructura de Transporte Central Se relaciona a los sistemas públicos administrados por el gobierno central que tienen a su cargo la construcción de infraestructura de transporte vial a nivel del territorio nacional y sus conexiones con el exterior. Ejemplo: la construcción de rutas y puentes que componen la infraestructura de transporte central.

27. Sistema de Nueva Infraestructura de Transporte Local Se relaciona a las instituciones responsables de promover la construcción de obras de infraestructura para el transporte a nivel local. Ejemplo: La construcción de rutas y caminos regionales y locales, que se encuentran a cargo de los gobiernos departamentales y municipales.

28. Sistema de Mantenimiento de Infraestructura Transporte Central Se relaciona a los sistemas públicos administrados por el gobierno central que tienen a su cargo el mantenimiento de las obras de infraestructura de transporte vial a nivel nacional y sus conexiones con el exterior. Ejemplo: Contar con rutas nacionales de todo tiempo disponibles para el transporte de bienes.

29. Sistema de Mantenimiento de Infraestructura Transporte Local Corresponde a las instituciones responsables del mantenimiento de obras de infraestructura para el transporte a nivel local. Ejemplo: Disponibilidad de caminos regionales, locales y vecinales en condiciones adecuadas para permitir el acceso a los centros de comercialización de productos.

30. Sistema de Nueva Infraestructura Sanitaria Central Se vincula a las instituciones vinculadas a la construcción de la infraestructura sanitaria del país. Ejemplo: sistemas de agua potable y alcantarillado sanitario a nivel nacional.

31. Sistema de Nueva Infraestructura Sanitaria Local Se vincula a las instituciones relacionadas a la construcción de la infraestructura sanitaria a nivel local. Ejemplo: sistemas de agua potable y alcantarillado sanitario local.

32. Sistema Mantenimiento Infraestructura Sanitaria Central Se vincula a las instituciones vinculadas al mantenimiento de la infraestructura sanitaria del país. Ejemplo: Adecuado funcionamiento de los sistemas de agua potable y alcantarillado sanitario a nivel nacional.

33. Sistema de Mantenimiento Infraestructura Sanitaria Local Se vincula a las instituciones relacionadas al mantenimiento de la infraestructura sanitaria a nivel local. Ejemplo: adecuado funcionamiento de los sistemas de agua potable y alcantarillado sanitario a nivel local.

34. Sistema de Formalización Corresponde a las instituciones responsables de promover la formalización de las unidades productivas, a fin de incorporarlas a los sistemas impositivos, previsionales, de control sanitario,


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ambiental, de tenencia de la tierra, y, en general, los que permiten su registro en los organismos de control y supervisión del estado, sean estos del gobierno central, departamental o local. Ejemplo: los sistemas que permiten que la existencia de las unidades productivas, sus propietarios, empleados, así como sus operaciones se encuentren formalizados en los registros públicos. 35. Seguros Privados Se vincula a las empresas privadas (compañías aseguradoras y reaseguradoras) que ofrecen instrumentos financieros destinados a enfrentar los riesgos que puedan afectar a las unidades productivas, sean estos riesgos climáticos y de precios de los productos agropecuarios. Ejemplo: los productores pueden acceder al seguro agrícola, o seguros contra siniestros y accidentes.

36. Seguros Públicos Se vincula a las instituciones públicas que ofrecen instrumentos para enfrentar los riesgos que puedan afectar a las unidades productivas. Ejemplo: seguro agrícola, o seguros contra siniestros y accidentes ofrecidos por instituciones públicas. 37. Sistema Policial Constituye el sistema de seguridad pública que garantiza la integridad física de las personas y sus bienes, incluyendo los derechos de propiedad. Ejemplo: el efectiva prevención de delitos que afectan la integridad física de las personas y de sus bienes (robos, hurtos, ocupación de propiedades, etc.).

38. Sistema Judicial Constituye el sistema de administración de justicia, visto como un bien público a cargo del Estado. Ejemplo: correcto funcionamiento de la administración de justicia a nivel nacional y local.

39. Sistema de Promoción de Asociaciones Cooperativas Corresponde a los organismos públicos y privados que promueven la integración horizontal de los productores. Ejemplo: servicios de capacitación que desarrollan las cooperativas existentes y sus gremios, o las instituciones públicas que promueven el desarrollo rural, tales como el Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Industria y Comercio y el Instituto Paraguayo de Cooperativismo (INCOOP).

40. Sistema de Inserción a Cadenas de Valor Se relaciona a las instituciones públicas y privadas que promueven la integración vertical entre unidades que operan como productores, acopiadores, industriales y exportadores. Ejemplo: Iniciativas promovidas por empresas industriales para coordinar la provisión de materias primas en cantidad y calidad adecuada con los pequeños productores. Se considera también a iniciativas del gobierno, tales como las Mesas Sectoriales que operan bajo los auspicios de REDIEX (Red de Inversiones y Exportaciones) del Ministerio del Industria y Comercio.

41. Sistema de Promoción de Comisiones Vecinales Corresponde a las instituciones que promueven la integración comunitaria con fines sociales o económicos. Ejemplo: Existencia de incentivos que ofrecen las autoridades departamentales y municipalidades para priorizar sus operaciones a través de organizaciones comunitarias.


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42. Sistema de Promoción del Capital Social de Puente para Bienes Públicos Se vincula a las instituciones que promueven la formación del capital social como medio para promover el acceso a los bienes públicos, tales como seguridad, defensa, justicia, educación, investigación y protección del medio ambiente, entre otros. Ejemplo: Existencia de juntas de saneamiento que permiten las inversiones en sistemas de agua potable, o la creación de comisiones vecinales para coordinar las inversiones en infraestructura vial.

Como consecuencia de la hipótesis metodológica básica, una estrategia que pretenda generar un proceso de desarrollo sostenible en el tiempo, debe influir sobre los mecanismos (arreglos institucionales) que actúan sobre las causas directas. 2.7. Identificación y Calibración de Parámetros Una vez establecidos la estructura, los componentes básicos y una lista inicial de los elementos que constituyen el marco conceptual, el siguiente paso consiste en la estimación del grado de influencia de cada uno de los elementos y la determinación de si el mismo grado de influencia puede aplicarse a todo el país. La observación del hecho que existen zonas con niveles diferentes de desarrollo, sugiere que el conjunto estructurado de factores que define el Desarrollo Rural posee una variación geográfica. Basado en la hipótesis de que similares resultados son consecuencias de similares causas, para determinar las áreas que poseen uniformidad de los factores influyentes del desarrollo, se utilizó la técnica de agrupación en clusters. Partiendo de un conjunto de variables públicamente disponibles a nivel departamental y que reflejan el desarrollo, se obtuvieron cinco grupos (clusters), en los que el quinto grupo, el Departamento Central, se diferencia significativamente del resto. Se realizará posteriormente el proceso de agrupación al nivel de distritos. El siguiente mapa muestra las 5 zonas identificadas:


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Zona 1: Concepción, Amambay, Ñeembucú. Es la sub‐región de menor desarrollo relativo entre las identificadas. Incluye a los Departamentos con menor población y menor densidad poblacional de la Región Oriental, y presenta una alta proporción de población rural, carencias en infraestructura y bajo nivel de actividad financiera. Estas características se asocian con sistemas de producción extensiva, especialmente la ganadería, que es la principal actividad económica de esta zona. Muestra además, el menor Índice de Desarrollo Humano (IDH) entre las zonas identificadas. Comparativamente cuenta con la menor superficie de tierra agrícola, el menor valor fiscal de las tierras y los más bajos indicadores en materia de infraestructura (rutas, electricidad y agua). Zona 2: Cordillera, Guairá, Misiones, Paraguarí. Esta zona agrupa a los Departamentos donde se asienta la población campesina tradicional, con preeminencia de propiedades minifundiarias y tierras sobreexplotadas desde los primeros asentamientos poblacionales del país. Son Departamentos relativamente cercanos a la Capital, con mejor acceso a servicios públicos y a infraestructura. Se caracteriza por un mayor desarrollo socio‐económico relativo, el mayor IDH, el menor coeficiente de Gini y niveles de pobreza por debajo del promedio de la RO. Esta zona cuenta con un mayor desarrollo de agroindustrias, especialmente en Guairá donde se encuentra el complejo de la caña de azúcar. Zona 3: Caazapá, San Pedro, Caaguazú, Canindeyú. Es la zona que presenta al interior de los Departamentos que lo conforman una combinación de campesinado tradicional y producción agro‐exportadora. Cuenta con la mayor proporción de población rural y la mayor densidad poblacional. Es una zona en transición, cuyo proceso de desarrollo genera conflictos sociales y económicos. Representa la zona con mayores niveles de pobreza y un relativamente alto coeficiente de Gini (mayor a las zonas 1 y 2, pero menor a la zona 4), tiene el mayor producto agrícola per cápita, el menor producto industrial per cápita y la menor presencia de instituciones del Estado. Zona 3: Itapúa, Alto Paraná. Agrupa a los Departamentos más poblados del país (después de Central). Es la zona con menores niveles de pobreza y menor población con NBIs, aunque se ve afectada por el mayor nivel de desigualdad (medido por el coeficiente de Gini). Cuenta con las tierras de mayor valor fiscal, la mayor presencia del sector financiero y los mejores indicadores de cobertura en infraestructura (rutas y electricidad), aunque es la más deficitaria en agua. Es la zona que tiene el mayor volumen de producción de soja y maíz del país.

Puesto que el desarrollo, así como los factores que lo influyen, se manifiesta en patrones geográficos, la exigencia de un enfoque territorial surge como una consecuencia lógica de la metodología adoptada. Para estimar el grado de influencia de los factores, se ha recogido el parecer de actores relevantes en las zonas, se han analizado los registros de programas y/o proyectos financiados por la cooperación internacional y se han analizado los presupuestos gubernamentales. La consolidación de las mencionadas fuentes de información en una estructura de elementos con sus pesos es realizada en base a opinión de expertos. Es importante notar que, si bien se cuenta con el respaldo de diversas fuentes de información, el grado de incidencia entre si y sobre el desarrollo de los diversos elementos de la estructura causal constituye una hipótesis.


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Para medir la solidez de la hipótesis causal se utilizarán Proyectos Piloto, los cuales constituyen quasi‐experimentos orientados a proveer información sobre la hipótesis. Para determinar los grupos de control a utilizar en los Proyectos Piloto, se utilizará el resultado de la clusterización, que permite hallar las áreas más similares a otras. 3. LÍNEAS ESTRATÉGICAS En este documento, debe interpretarse la estrategia como un conjunto de líneas de acción, orientadas a incidir sobre las causas que restringen el desarrollo. Debe tenerse en cuenta que las líneas de acción constituyen orientaciones de qué cosa hacer, dónde y con quién, pero no constituye un plan de acción detallado, lo cual será elaborado en etapas posteriores del EDRIPP. Dado que se tiene una estructura causal general, que actúa sobre toda la Región Oriental, se propone una estrategia general y estrategias específicas orientadas a incidir sobre las causas que operan sobre territorios determinados (sub‐regiones). Si bien en este trabajo solamente se presenta una estrategia general y adecuaciones por sub‐regiones, es importante tener en cuenta que la metodología causal propuesta permite múltiples niveles de focalización. Así, por ejemplo, la estrategia sub‐regional podría ser adecuada al nivel de distritos, en consideración a las peculiaridades correspondiente al nivel de interés. Debido a este motivo, se ha completado el proceso de clasificación (clusterización) de los distritos que conforman los cuatro departamentos focalizados. Los distritos que conforman un cluster poseen elementos en común, que sugiere que poseen una misma estructura causal. En consecuencia, la estrategia de intervención debería ser similar. Esta característica provee un medio para la elección de grupos de control, que permita la evaluación del impacto de los Proyectos Piloto. La cadena lógica que sustenta la selección de las acciones que conforman la estrategia, está dada por el peso asignado a los diversos componentes de la estructura causal. Debido a la importancia del asunto, se repite, que la estrategia que se presenta en este documento ha sido seleccionada en base a criterio experto de asignación de los pesos. Por lo tanto, la estrategia es una primera propuesta con la que podría iniciarse una fase de consultas con actores relevantes del gobierno y otros sectores importantes, a fin de recoger impresiones y, sobre todo, la percepción del grado de importancia de los componentes que constituyen la estructura causal. Después de todo, la estrategia no es sino consecuencia de la gradación asignada a los componentes de la estructura causal. El criterio experto utilizado, determinó que las causas más relevantes de los problemas del Desarrollo Rural pueden agruparse bajo tres grandes grupos:

1) Relacionadas a problemas de coordinación y focalización de la inversión pública a nivel territorial.

2) Relacionadas a la generación de auto sustento de las familias. 3) Relacionadas a la inserción en cadenas de valor

La identificación de estos tres grandes grupos de causas, cuyos componentes están dados por las Causas Directas e Indirectas antes mencionadas, implica que deben existir tres grandes Ejes de Acción Estratégicas, correspondientes a cada uno de los grupos de causas. Cada uno de los tres ejes de acción estratégicos se desglosa nuevamente en las denominadas líneas de acción estratégicas. La sección siguiente provee más información sobre la estructura de la estrategia propuesta.


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4. MATRIZ DE CAUSALIDAD Las causalidades se clasifican en dos categorías: directas e indirectas. Las causas directas e indirectas extraídas del análisis causal se presentan separadamente en los Capítulos siguientes. La estrategia se orienta a reducir el efecto de las causas indirectas y atacar las causas directas para alcanzar el estado deseado de desarrollo. El nivel del impacto que tendría cada una de las estrategias sobre cada una de las causas indirectas, difiere en función a la relación entre las estrategias y causas indirectas. Estos se califican en base a una escala de 5 niveles de impacto, que van de 0 al 4:

Peso Calificación 4 si la incidencia es MUY FUERTE 3 si la incidencia es FUERTE 2 si la incidencia es MODERADA 1 si la incidencia es DÉBIL 0 si NO HAY IMPACTOS

Del mismo modo, las influencias de las causas indirectas a las causas directas son variadas. En ese sentido, se evalúa el grado de incidencia de las causas indirectas a las causas directas en 5 niveles, en función a todas las combinaciones de factores de las causas directas e indirectas.

A B C D

A B C

A B

3

20

1

43

2 3

1 42

1 02

1 0

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図 1 . 戦略、間接要因、直接要因の関係 1

A B C D

A B C

A B

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図 2 . 戦略、間接要因、直接要因の関係 2

C a us a D ire cta

C a us a D ire cta

Es tr ate g ia

C au sa In d ire cta

C au sa In d ire cta

Es tr ate g ia

Grá fico 1: Rela ció n en tre est ra te gia , ca us as ind ire cta s y direct as 1

Grá fico 2: Rela ció n en tre est ra te gia , ca u sas ind irecta s y direct as 2


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El Gráfico 1 muestra la relación real simplificada entre las estrategias, las causas indirectas y las causas directas. El mecanismo básico es como sigue: las actividades basadas en la estrategia eliminan o mejoran las causas indirectas que están un nivel más arriba y además eliminan o mejoran las causas directas que se encuentran en un nivel superior. En el gráfico se muestra con números el peso de la relación entre 2 estrategias, 3 causas indirectas y 4 causas directas. Estos números fueron definidos en reuniones por expertos en base a resultados de los diversos estudios que se presentan en los Capítulos siguientes. El Gráfico 2 presenta como ejemplo tres casos: “Estrategia A → Causa Indirecta A → Causa Directa A”, en líneas de color rojo, “Estrategia A → Causa Indirecta B → Causa Directa C”, en líneas de color azul y “Estrategia B → Causa Indirecta C → Causa Directa C”, en líneas de color amarillo. En cuanto a la línea roja, el tamaño del impacto de la Estrategia A sobre a la Causa Indirecta A es “3” y el impacto de la Causa Indirecta A sobre la Causa Directa A es “2”. Por lo tanto, el cálculo del impacto que la Estrategia A tiene sobre la Causa Directa A, a través de la Causa Indirecta A, es 2 x 3 = 6. En el caso de la línea de color azul, aunque el impacto de la Causa Indirecta B sobre la Causa Directa C sea de “2”, como el impacto que la Estrategia A tiene sobre la Causa Indirecta B es “0”, el impacto que la Estrategia A tiene sobre la Causa Directa C, a través de la Causa Indirecta B, es 0 x 2 = 0. Por otro lado, en las líneas amarillas, el impacto que la Estrategia B tiene sobre la Causa Indirecta C y el impacto que la Causa Indirecta C tiene sobre la Causa Directa C son “3” y “1” respectivamente, por lo que el impacto que la Estrategia B tiene sobre la Causa Directa C, a través de la Causa Indirecta C, será 3 x 1 = 3. De esta manera se puede calcular para cada estrategia, la suma del impacto de todas las causas directas que pasaron por todas las causas indirectas. Con el Gráfico del ejemplo se puede obtener la siguiente tabla de impactos. Figura 1.

Aquí puede verse que el impacto de la Estrategia A (penúltima fila) en la Causa Directa A (primera columna) es 7 y el impacto de la Estrategia B (última fila) en la Causa Directa A es 19. Para obtener estos valores, debe notarse que hay tres caminos que conectan la Estrategia A con la Causa Directa A; similarmente, hay tres caminos que conectan la Estrategia B con la Causa Directa A. Los caminos que conectan la Estrategia A con la Causa Directa A son: Estrategia A →Causa Indirecta A→Causa Directa A, Estrategia A→Causa Indirecta B→ Causa Directa A y Estrategia A→Causa Indirecta C→Causa Directa A. Como se calculó previamente (trayecto rojo), el impacto sobre Estrategia A →Causa Indirecta A→Causa Directa A es igual a 6. Procediendo de igual manera, se obtiene que el impacto sobre Estrategia A→Causa Indirecta B→ Causa Directa A es 0 y el impacto sobre Estrategia A→Causa Indirecta C→Causa Directa A es 1. Por tanto, el impacto total de la Estrategia A sobre la Causa Directa A


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es igual a 6+0+1 = 7, la suma de los impactos individuales sobre cada una de los caminos. El mismo procedimiento se aplica en todos los casos. Si se considera el impacto sobre la Causas Directas, mirando las dos últimas filas de la tabla anterior, puede notarse que la Estrategia B es claramente superior a la Estrategia A. La ventaja es particularmente importante en el efecto sobre las Causas Directas C y D. De esta manera, cada causalidad y las estrategias ideadas como medidas para atacar esa causalidad se vinculan cada uno con la relación de su peso; además se ha puesto un ranking a las estrategias reflejando dicha diferencia de peso. Es probable que la estrategia que obtuvo un ranking elevado desempeñe el papel más importante para atacar a la causalidad en su conjunto. Aunque muy simples de entender, los cálculos pueden tornarse engorrosos de realizar manualmente. Para facilitar los cálculos, conviene utilizar una representación matricial del grafo de causalidad. En el caso del ejemplo, la matriz correspondiente es la siguiente: Figura 2.

Cada elemento de la matriz representa un peso correspondiente a un arco del grafo, donde el origen del arco se halla en la fila de la matriz y el extremo del arco en la columna de la matriz. Así por ejemplo, el arco Causa Indirecta A→Causa Directa A tiene el peso 2 en el grafo. Este mismo valor se encuentra en la intersección de la fila Causa Indirecta A y columna Causa Directa A. A partir de la matriz de pesos (al que se denomina P), mostrada en la última tabla, el cálculo del impacto puede realizarse con facilidad empleando la fórmula (I‐P)‐1, donde la I representa la matriz identidad y ‐1 señala inversión de la matriz de dentro del paréntesis. Debido a que este es un resultado estándar de la teoría de grafos, no se provee aquí una prueba formal de la fórmula. Empleando la fórmula (I‐P)‐1 se obtiene el siguiente resultado: Figura 3.

El cuadro anterior contiene toda la información sobre impactos. Finalmente, debe tenerse en cuenta que no debe darse una interpretación cardinal a los valores de la matriz, sino ordinal, pues lo que interesa ordenar y priorizar es el valor relativo y no el absoluto.


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III. INTERVENCIÓN DE ORGANISMOS DE COOPERACIÓN EN ÁREAS RELEVANTES PARA EL DESARROLLO

1. Introducción Este Capítulo presenta el primer estudio realizado como parte de los trabajos encargados al Instituto Desarrollo para analizar las causas de los problemas de desarrollo del Paraguay. El estudio citado forma parte del análisis causal descrito en el marco conceptual y metodológico y se basa en la información disponible sobre la cooperación internacional recibida por la República del Paraguay durante el periodo comprendido entre los años 1992 y 2007. La información ha sido recopilada de diversas fuentes, entre las que resaltan el Ministerio de Hacienda, la Secretaría Técnica de Planificación de la Presidencia de la República y el Ministerio de Relaciones Exteriores. Asimismo, se ha recogido información disponible en las páginas web de los organismos multilaterales y bilaterales de cooperación internacional. 2. Objetivo El objetivo del presente estudio es analizar los patrones que ha seguido la cooperación internacional durante el periodo comprendido entre los años 1992 y 2007. Se toma como base al año 1992 por los siguientes motivos: i) Durante los últimos años del gobierno autoritario (1954‐1989) varios organismos habían suspendido

sus operaciones de préstamo con el país, especialmente durante la década de los 80s. ii) Las operaciones de préstamo y la cooperación se comenzaron a reactivar a partir de la aprobación de

la nueva Constitución, en 1992, que estableció las bases normativas que rigen el endeudamiento público,

iii) Los sistemas de registro de la deuda se definieron en base al nuevo marco normativo. iv) Por la demora en el ciclo de preparación de los proyectos, las operaciones que comenzaron a

prepararse desde 1989 en adelante se aprobaron con mayor intensidad desde el año 1992. Se asume que las áreas de intervención seleccionadas por la cooperación internacional permiten determinar la percepción acerca de los principales obstáculos al desarrollo que deben ser atendidos por los organismos de cooperación. La propuesta inicial del Instituto Desarrollo tenía como objetivo identificar las causas del desarrollo (tal como se presentan en el marco conceptual) que la cooperación internacional buscaba atacar a través de la asistencia técnica y financiera brindada al Paraguay. Sin embargo, no ha sido posible contar con la información que permita identificar las causas del desarrollo que la cooperación internacional buscaba resolver. Ese tipo de información se puede encontrar generalmente en el marco lógico y en los documentos técnicos de los proyectos, los cuales no se encuentran o son presentados en formatos diferentes y no comparables entre los diferentes organismos.


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Por tal motivo, se ha optado por ordenar las diferentes operaciones de la cooperación internacional en base a las dimensiones (o ámbitos) presentadas en el marco conceptual: gobernabilidad, competitividad, equidad e inclusión social y sustentabilidad. Además se ha incluido una clasificación ampliada en base a siete sectores prioritarios para el desarrollo. 3. Aspectos Metodológicos Para la elaboración del presente informe se han realizado las siguientes acciones:

a. Construcción de la base de datos con la información financiera disponible. La base de datos incorpora 1.100 operaciones realizadas en el período 1992‐2007. El monto total de las 1.100 operaciones implementadas en Paraguay en el periodo

considerado ha tenido un valor de 4.480 millones de dólares americanos. Se ha tomado el valor total, expresado en dólares americanos, de cada cooperación incluida

en la base de datos y se ha computado dicho valor al año de aprobación de cada proyecto. De esta manera, se trata de recoger el área priorizada por la cooperación internacional al momento de iniciar cada proyecto.

No se dispone de información agregada sobre el monto de los desembolsos anuales por préstamo o por organismo de cooperación. Por este motivo, se registra el valor total de la operación al año de su aprobación, independientemente del periodo de implementación o desembolso.

b. Agrupación de los proyectos y programas por ámbitos de intervención. A los efectos de facilitar el análisis se ha procedido a agrupar la cooperación internacional

según los ámbitos o sectores de intervención. Los criterios de clasificación y de agrupación utilizados en el presente informe son:

CUADRO III.1.

ÁMBITOS Y SECTORES ATENDIDOS POR LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL 4 Ámbitos 7 Sectores

1 Economía 1 Competitividad

2 Infraestructura

3 Social

4 Salud 2 Inclusión

5 Educación

3 Gobernabilidad 6 Fortalecimiento Institucional

4 Sostenibilidad 7 Medio Ambiente

Como se especificó previamente, ésta selección es consistente con los criterios de definición de las dimensiones o ámbitos utilizados en el resto del presente informe. Desde el punto de vista metodológico, se aclara que si bien un proyecto puede contar con varios componentes, se ha imputado la operación al ámbito o sector principal de la operación. Por ejemplo, si un proyecto de infraestructura (construcción de carreteras) incluye componentes destinados al fortalecimiento institucional o a la reducción del impacto ambiental, la operación se imputa al objetivo principal del proyecto: Infraestructura.


33

4. Operaciones por fuente de financiamiento El siguiente gráfico presenta la frecuencia de las operaciones financiadas en Paraguay por cada organismo de cooperación en el período 1992‐2007, e incluye las agencias que realizaron 10 o más operaciones. El gráfico no considera el monto de las operaciones y solamente toma en cuenta el número de operaciones individuales. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha sido la fuente de financiamiento más activa en Paraguay, con 183 operaciones en el periodo considerado. Le siguen entre los organismos financieros multilaterales el Banco Mundial (BIRF) con 22 operaciones y FONPLATA, con 10 operaciones. Resaltan las numerosas operaciones ejecutadas por las agencias del sistema de las Naciones Unidas, con cooperaciones impulsadas por el PNUD (72 operaciones), UNICEF (59), UNESCO (50), NNUU (40), OPS/OMS (27), UNFPA (25) y FAO (23). Es importante señalar que el monto de las operaciones financiadas por las agencias del sistema de las Naciones Unidas es reducido en comparación con las operaciones que financian los organismos financieros multilaterales y los organismos bilaterales de cooperación para el desarrollo. Asimismo, han apoyado de manera significativa al Paraguay los organismos bilaterales de cooperación para el desarrollo, entre los que se desatacan el JICA de Japón, AECI de España, la Unión Europea, China‐Taiwán, Francia, Brasil, Estados Unidos y Suecia.

Gráfico III.1.

10101011

2122232425273237404550535964

71727274

183

0 50 100 150 200

USAIDSUECIA

FONPLATACP

BRASILBIRFFAO

FRANCIAUNFPA

OPS/OMSOEAIICA

NNUUKFW

UNESCOUE

UNICEFAECIJICA

CHINAPNUDACDIBID

ORGANISMOS DE COOPERACIÓN QUE FINANCIARON10 O MÁS OPERACIONES PERIODO 1992‐2007

Fuente: Elaboración propia en base a información oficial


34

5. Operaciones por organismo ejecutor El siguiente gráfico muestra la frecuencia de las operaciones ejecutadas por cada organismo ejecutor para el período 1992‐2007. Se incluyeron en el gráfico las instituciones que ejecutaron 10 o más operaciones. En primer lugar, se observa que los mayores beneficiarios han sido el grupo de ONGs que operan en Paraguay, que en conjunto han ejecutado 160 operaciones de cooperación internacional. Se debe señalar que estas operaciones se distribuyen entre un importante número de ONGs, cada una de ellas ejecutando un número reducido de operaciones. En segundo lugar, se ubica el Ministerio de Agricultura y Ganadería, que durante el periodo considerado ha ejecutado, a través de las dependencias que conforman el sistema sectorial, 149 operaciones. Le siguen los ministerios sectoriales más importantes del país: el Ministerio de Educación y Cultura (56 operaciones), el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (55), la Secretaría Técnica de Planificación (43), el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (43), el Ministerio de Hacienda (36) y el Ministerio de Industria y Comercio (31).

GRÁFICO III.2.

111112141516171823

313136

4343

5556

149160

0 20 40 60 80 100 120 140 160

SENASABCPSM

MRESEAMDINAC

MUNICIPALIDADMJTSASMICCSJMH

MOPCSTP

MSPBSMECMAGONG

INSTITUCIONES QUE EJECUTARON 10 O MAS PROYECTOSPERIODO 1992‐2007


6. Operaciones por ámbito de implementación Las operaciones de cooperación internacional fueron agrupadas en 4 ámbitos: Competitividad, Inclusión, Gobernabilidad y Sostenibilidad. La mayor cantidad de recursos de la cooperación internacional ha sido destinada al desarrollo del ámbito de la Competitividad. Al mismo se canalizó el 64% del total de recursos aplicados en Paraguay por los organismos de cooperación internacional.


35

Le siguen en orden de importancia los ámbitos de Inclusión (18%), Gobernabilidad (14%) y Sostenibilidad (4%).

CUADRO III.2.

COOPERACIÓN ANUAL POR ÁMBITOS (EN MILLONES DE DOLARES)

Año Competitividad Inclusión Gobernabilidad Sostenibilidad

1992 146,6 12,3 20,7 - 1993 22,5 4,4 14,4 - 1994 206,9 29,3 22,7 58,9 1995 213,2 32,5 2,0 - 1996 55,4 74,6 46,1 25,4 1997 144,6 92,0 122,8 16,9 1998 544,0 88,7 63,5 17,9 1999 7,1 29,3 45,3 0,4 2000 239,8 42,1 26,1 21,4 2001 380,9 14,3 11,0 6,4 2002 56,9 14,5 53,6 4,7 2003 91,1 114,9 19,2 7,0 2004 5,7 29,6 13,9 2,1 2005 59,6 81,0 58,8 11,1 2006 673,7 85,7 41,3 7,2 2007 30,4 65,3 50,4 0,1 Total 2.878,4 810,6 611,9 179,5


GRÁFICO III.3.

2.878,4

810,6 611,9

179,5

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

Competitividad Inclusión Gobernabilidad Sostenibilidad

OPERACIONES DE COOPERACIÓN POR ÁMBITO DE IMPLEMENTACIÓN EN MILLONES DE DOLARES. PERIÓDO 1992‐2007


Debido a la inclusión de los proyectos de infraestructura en el ámbito de competitividad, el monto total de las operaciones de este sector es significativamente mayor a los otros tres ámbitos. Cabe recordar además que, por su naturaleza propia, los proyectos de infraestructura corresponden a montos significativos de inversión.


36

7. Operaciones por Sectores de implementación Se procedió a analizar la cooperación internacional distribuida en 7 sectores: Economía, Fortalecimiento Institucional, Medio Ambiente, Educación, Salud, Infraestructura, y Social.

CUADRO III.3. COOPERACIÓN ANUAL POR SECTORES (EN MILLONES DE DOLARES)

AÑO ECONOMIA INFRAESTRUCTURA SOCIAL SALUD EDUCACIÓNFORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

MEDIO AMBIENTE

1992 146,6 ‐ 12,3 ‐ ‐ 20,7 ‐ 1993 8,7 13,8 ‐ ‐ 4,4 14,4 ‐ 1994 31,0 175,9 ‐ 8,6 20,7 22,7 58,9 1995 45,5 167,7 3,3 2,7 26,4 2,0 ‐ 1996 5,4 50,0 30,8 43,8 ‐ 46,1 25,4 1997 78,2 66,4 21,7 43,5 26,8 122,8 16,9 1998 314,7 229,3 58,8 15,9 13,9 63,5 17,9 1999 4,8 2,3 27,9 1,3 0,1 45,3 0,4 2000 14,0 225,8 0,4 0,0 41,7 26,1 21,4 2001 18,7 362,3 11,2 3,0 0,1 11,0 6,4 2002 20,7 36,2 12,3 1,1 1,1 53,6 4,7 2003 40,0 51,2 59,5 2,6 52,9 19,2 7,0 2004 2,7 3,0 11,4 12,2 6,0 13,9 2,1 2005 41,0 18,6 79,2 1,6 0,2 58,8 11,1 2006 54,0 619,8 61,2 17,2 7,3 41,3 7,2 2007 28,0 2,4 63,9 0,1 1,3 50,4 0,1 TOTAL 853,8 2.024,6 454,0 153,6 203,0 611,9 179,5


GRÁFICO III.4.

853,8

2.024,6

454,0

153,6 203,0

611,9

179,5

-

500,0

1.000,0

1.500,0

2.000,0

OPERACIONESDE COOPERACIÓN POR SECTOR DE IMPLEMENTACIÓN (EN MILLONES DE DOLARES)

PERIODO 1992‐2007


El 45% de las operaciones fue destinado a inversiones en el sector de Infraestructura, seguido por el sector Economía, que recibió el 19% del monto total de la cooperación internacional. El sector Fortalecimiento Institucional recibió el 14%, en tanto que el sector Social el 10%.


37

Los sectores Educación, Medio Ambiente y Salud, con 5%, 4% y 3%, respectivamente, recibieron la menor cantidad de recursos en el periodo considerado. 8. Evolución de las Operaciones de Cooperación Internacional El Instituto Desarrollo ha analizado la evolución de la cooperación internacional en base a la información disponible. El siguiente gráfico muestra el monto de las operaciones registradas en el año de aprobación de la cooperación.

GRÁFICO III.5.

180

41

318 248

202

376

714

82

329

413

130

232

51

211

808

146

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

MONTOANUAL DE LAS OPERACIONES DE LA COOPERACION INTERNACIONAL EN PARAGUAY (EN MILLONES DE DOLARES)

PERIODO 1992‐2007


La fluctuación que se observa en el monto de las operaciones aprobadas se debe a factores tales como:

• Impacto en el monto de grandes operaciones individuales, tales como la colocación de bonos del tesoro paraguayo por 400 millones de dólares, adquiridas por entidades financieras gubernamentales de Taiwán. Esta operación fue aprobada por el Congreso en el año 1998 y desembolsada en 1999.

• El ciclo histórico de aprobación de los préstamos con organismos internacionales indica que las operaciones tienden a concentrarse en los últimos años de gobierno de cada administración2.

9. Conclusiones La cooperación internacional en Paraguay registra una fuerte concentración en ámbito de la competitividad, donde se ha destinado casi 2/3 del total. En el extremo opuesto se encuentra el ámbito de la Sostenibilidad, que ha recibido, en el periodo 1992‐2007, solo el 4% del total de la cooperación internacional. A nivel sectorial, se observa que el sector Infraestructura ha sido el que mayor proporción de la cooperación internacional ha recibido, con el 45% del monto total recibido en el periodo considerado.

2 Por ejemplo: 1997-1998, últimos años de la administración del presidente Wasmosy; 2002-2003, administración Gonzalez Macchi; y 2007-2008, administración Duarte Frutos.


38

La distribución de las áreas de intervención de la cooperación internacional refleja la falta de una visión de largo plazo para el país, que permita, tanto al gobierno como a la comunidad internacional para el desarrollo, definir las áreas prioritarias de intervención más relevantes para el Paraguay. Como consecuencia de lo anterior, la asistencia de la cooperación no ha apuntado al atacar las restricciones al desarrollo (causas directas e indirectas), sino que responden a diversos factores no vinculados a estas restricciones, entre las que se mencionan las siguientes:

• En varios casos, los proyectos responden a políticas internas de los organismos de cooperación multilateral, o a criterios políticos de los gobiernos de los organismos bilaterales, y no responden a las reales necesidades de los países receptores.

• Es reciente la definición de estrategias de asistencia al país o alianzas, que son documentos de planificación de mediano plazo que se negocian de manera coordinada, participativa y abierta entre algunos organismos de cooperación y los gobiernos de los países que reciben la cooperación.

• Se observa una preferencia por el financiamiento de obras de infraestructura, tal vez debido a que los mismos son tangibles, ofrecen mayor visibilidad para las partes (el organismo que financia y el gobierno bajo cuya administración se construye).

• Los proyectos orientados a fortalecimiento institucional, a promover la gobernabilidad o la inclusión social, pueden ser percibidos como más “complejos” y “difíciles”, para ambas partes (gobierno y organismo de cooperación), por lo que no son financiados en el mismo nivel que los proyectos de infraestructura.


39

IV. PROPUESTAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS PRESENTADAS AL PARLAMENTO NACIONAL 1. Introducción

El contenido del presente Capítulo está basado en la información pública disponible en relación a proyectos de políticas públicas respaldados por una normativa legal específica, incluyendo: i) aquellas políticas públicas que fueron analizadas por el Parlamento Nacional, pero no resultaron

aprobadas, o fueron vetadas por el Poder Ejecutivo, y ii) aquellas políticas públicas que fueron sancionadas y promulgadas (por ley o por decreto), pero

fueron suspendidos, postergados, no implementados, o implementados parcialmente.

El estudio está basado en la información recopilada de diversas fuentes, entre las que resaltan la Honorable Cámara de Diputados, la Honorable Cámara de Senadores y la Gaceta Oficial de la Presidencia de la República. Asimismo, se nutre de las informaciones recopiladas durante las visitas a entidades públicas realizadas por los consultores del Instituto Desarrollo. Una de las consultas presentadas a los entrevistados, ha sido relacionada a los proyectos de ley y las iniciativas vinculadas a la institución entrevistada y que no fueron aprobadas por el Congreso, o que fueron aprobados y no implementados o implementados parcialmente. Se incluye, asimismo, un análisis de las políticas públicas relacionadas al desarrollo del sector productivo que han sido promovidas en los últimos 20 años, y vinculadas a las causas directas explicadas en el marco conceptual, es decir, aquellas situaciones en las que se percibe la escasez o la falta de determinados bienes o servicios. Para este análisis se consideran las políticas públicas desde la perspectiva de las fallas de mercado o de gobierno. 2. Objetivo. El objetivo del informe es analizar el proceso de aprobación de las normativas de políticas públicas vinculadas al desarrollo económico. 3. Aspectos conceptuales. Este informe forma parte del análisis causal realizado a los efectos de identificar las iniciativas que podrían ser relevantes para el desarrollo, pero que no son reportadas directamente en las estadísticas o los informes oficiales. Para facilitar el trabajo de identificación de alternativas de intervenciones este informe se enmarca en el análisis causal del desarrollo económico y social, y más específicamente en el estudio de las causas mediatas vinculadas a los procesos políticos que se encuentran detrás de las iniciativas legislativas, así como las políticas, programas y proyectos del gobierno. 4. Proyectos de Ley Presentados al Congreso y No Aprobados Banca de Primer Piso (Instituto de Economía Solidaria). La Ley 2640/05, y su modificación, Ley 3300/07, han permitido la exitosa implementación de la

Agencia Financiera de Desarrollo (AFD), como única banca de segundo piso del sector público en Paraguay.


40

Sin embargo, el proceso de reforma de la banca pública no fue completado, pues los bancos de “primer piso” se han mantenido y siguen operando en base a su estructura institucional original.

Actualmente, operan en este segmento las siguientes entidades financieras: Banco Nacional de Fomento (BNF), Crédito Agrícola de Habilitación (CAH) y el Fondo Ganadero (FG).

5. Leyes Aprobadas por el Congreso y vetadas por el Poder Ejecutivo Descentralización. El proyecto tiene por objeto continuar con el proceso de descentralización del Estado iniciado en

1992 con la promulgación de la Constitución Nacional vigente y establecer un marco regulatorio que interprete, desarrolle y reglamente el principio constitucional de descentralización3.

El estudio del Proyecto de Ley Marco de la Descentralización se ha postergado hasta el mes de marzo de 2010.

Instituto Paraguayo de Tecnología Agropecuaria (IPTA). A través del mensaje Nº 228, vía Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Poder Ejecutivo remitió al

Congreso Nacional el Decreto Nº 2.720 “Por el cual se objeta totalmente el Proyecto de Ley Nº 3788/09”.

Este proyecto crea el IPTA como una entidad autárquica especializada en la investigación y desarrollo de las tecnologías en el sector agropecuario.

La creación del IPTA estaba basada en la fusión de la Dirección de Investigación y Producción Animal del Viceministerio de Ganadería y la Dirección de Investigación Agrícola del Viceministerio de Agricultura.

Modernización del Ministerio de Hacienda. A través de un Proyecto de Ley se solicitó al Congreso la aprobación de una operación de préstamo

a cargo del Banco Mundial para financiar la modernización del Ministerio de Hacienda. El préstamo por un valor de US$7,5 millones, tenía como objetivo sustentar los esfuerzos realizados

por el Ministerio de Hacienda destinados a mejorar la sostenibilidad fiscal y la calidad del gasto público mediante el fortalecimiento de sus funciones y responsabilidades medulares y el mejoramiento de los sistemas internos de gestión administrativa y financiera.

El eje central del proyecto se vinculaba a la preparación de presupuestos, la gestión financiera y del tesoro, la planificación fiscal, la política tributaria y la gestión de la deuda.

El Proyecto de ley fue retirado en el año 2006 por el Poder Ejecutivo. 6. Leyes Sancionadas y Promulgadas pero No Implementadas Fondo de Garantías de Microempresas. La Ley 606/95 “Que crea el Fondo de Garantía para las Micro Pequeñas y Medianas Empresas”, fue

promulgada para posibilitar el acceso al crédito formal a aquellas PYMES que por su estructura organizacional o posición económica‐financiera‐patrimonial no se adecuan a los parámetros de aceptabilidad de las Instituciones Financieras Intermediarias (bancos y financieras) como sujetos de crédito.

La Ley 606/95 fue reglamentada a través de varios decretos buscando que sea viable su aplicación. Entre los principales intentos de reglamentación, se mencionan los siguientes: Decretos No. 12604/96, No. 19610/98 y Decreto 2196/09.

Hasta la fecha el Fondo no se encuentra operativo.

3 Fuente: Honorable Cámara de Diputados. http://www.diputados.gov.py/ww1/index.php?pagina=noticia&id=4124#leer


41

Privatizaciones (Caso especial: Ley sancionada y promulgada y luego suspendida por el Parlamento) La Ley 1615/2000 “General de Reorganización y Transformación de entidades Públicas

Descentralizadas y de Reforma y Modernización de Organismos de la Administración Central”, estableció el marco legal para la privatización de 3 empresas públicas: ANTELCO, CORPOSANA, Ferrocarril Carlos Antonio López, las cuales pasaron a ser denominadas “Entidades Públicas del Estado en Reforma o Transformación”.

El objetivo de la ley fue dar continuidad al proceso de privatizaciones iniciado por la Ley No 126/91, que estableció el primer régimen de privatización de empresas del Estado.

Por Ley 1932/2002 se decidió dar por suspendido el proceso de privatización de las citadas empresas “…por el tiempo que sea necesario para recuperar la debida transparencia del proceso y cuente con la plena recuperación de la confianza de la ciudadanía”.

Las empresas citadas fueron transformadas en sociedades anónimas en las cuales el Estado es el único accionista: COPACO SA, ESSAP SA y Ferrocarriles del Paraguay SA.

Impuesto a la Renta Personal (Caso especial: Ley sancionada y promulgada y luego postergada por el Parlamento) La Ley 125/91 “Que establece el Nuevo Régimen Tributario” inició el proceso de reforma tributaria,

que fue continuado por la Ley 2421/04 “De Reordenamiento Administrativo y de Adecuación Fiscal”.

La Ley 2421/04 estableció en el Capítulo III “La Creación del Impuesto a la Renta del Servicio de Carácter Personal”, que debería entrar en vigencia el 1 de enero del año 2006.

El Parlamento Nacional ha decidido suspender su entrada en vigencia, hasta el año 2010. Fomento a la Producción de Bienes de Alta Tecnología (Caso especial: Propuesta basada en Decreto del Poder Ejecutivo) • Por Decreto 11961/2008 se estableció el “Régimen de Fomento a la Producción y Desarrollo de

Bienes de Alta Tecnología”, a través del cual se estimulan las inversiones de las industrias de mediana y alta tecnología en los sectores de informática, electrónica, telecomunicaciones, electrodomésticos, electrónicos y otros sectores estratégicos.

• Este régimen está basado en los resultados alcanzados en el marco del Régimen Automotor Nacional (RAN), que ha permitido una importante expansión en el sector de ensamblaje de bicicletas y motocicletas en Paraguay.

• La implementación del régimen se encuentra sujeta a la reglamentación de los incentivos fiscales previstos en el Decreto 11961/2008.

7. Leyes Sancionadas y Promulgadas pero Implementadas Parcialmente Incentivos a la Inversión en el Sector Forestal Ley 536/95 De Fomento a la Forestación y Reforestación estableció en su artículo 7º que “El Estado

desde la vigencia de la presente ley, bonificará en un 75% (setenta y cinco por ciento) y por una sola vez para cada superficie forestada o reforestada, los costos directos de la implantación en que incurran las personas físicas o jurídicas de cualquier naturaleza y que se realicen en los inmuebles rurales, cuyos suelos sean calificados de prioridad forestal. De la misma manera se bonificará el 75% (setenta y cinco por ciento) de los costos directos derivados del mantenimiento de la forestación y reforestación durante los 3 (tres) primeros años, siempre que se haya efectuado de acuerdo al Plan de Manejo Forestal aprobado”.

A pesar de los incentivos aprobados por la ley, el fomento a la forestación y reforestación no ha generado hasta la fecha resultados concretos.


42

Zonas Francas • Por Ley No. 523/95 “Que Autoriza y Establece el Régimen de Zonas Francas”, se aprobaron las bases

para la instalación y operación de zonas francas en el territorio nacional. La Ley fue reglamentada por varios decretos.

• A diferencia de los demás países de la región, que cuentan con zonas francas comerciales e industriales, en Paraguay este régimen no se ha desarrollado hasta la fecha.

Concesiones Públicas • Por Ley 1618/2000 “De Concesiones de Obras y Servicios Públicos” se establecieron las bases legales

para promover las inversiones privadas en la prestación de servicios o la construcción, mejoramiento, rehabilitación, reparación o mantenimiento de obras y si operación o explotación. públicos.

• Hasta la fecha, son limitados los servicios y obras públicas sujetos al régimen de concesión. Políticas de desarrollo del sector productivo. En esta sección, se analizan las políticas públicas relacionadas al desarrollo del sector productivo que han sido promovidas en los últimos 20 años Al respecto, se han buscado las relaciones de estas políticas con las causas directas que se pretenden atacar, entendidas como la escasez o falta de determinados bienes o servicios. Para este análisis se consideran las políticas públicas desde la perspectiva de las fallas de mercado o de gobierno que las mismas buscan atacar. El siguiente cuadro analiza algunas de las políticas de desarrollo más importantes que el estado paraguayo ha promovido en los últimos 20 años:

CUADRO IV.1. RESUMEN DE LAS POLITICAS DE DESARROLLO PRODUCTIVO

Políticas de Desarrollo Productivo

CAUSAS DIRECTAS (Fallas del Mercado o del Gobierno que

se pretende corregir)

Instrumentos aplicados

Instituciones Responsables

Principales características

PROMOCION DE LAS EXPORTACIONES

• CEPEX (extinta)

• Información sobre mercados y precios externos, en carácter de bien público.

• Acceso a recursos financieros.

• Provisión de información

• Apoyo financiero a exportadores.

• Promociones de productos Apoyo para asistencia a ferias y exposiciones internacionales

• Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE)

• Escasez de recursos presupuestarios limitaron su capacidad de acción y su efectividad.

• PROPARAGUAY (extinta)

• Idem • Coordinación entre pequeños y medianos productores

• idem

• MRE y Ministerio de Industria y Comercio (MIC)

• Inspirado sobre el modelo de ProChile. • Fue afectado por su estructura bi‐ministerial y la falta de recursos financieros.

• REDIEX • Idem

• Coordinación entre iniciativas privadas de exportación y servicios del estado, a través de Mesas Sectoriales

• MIC • Importante respaldo inicial del sector privado. • Los resultados de las Mesas Sectoriales han sido dispares.

FOMENTO A LAS INVERSIONES

• Ley 60/90 • Generación de • Incentivos fiscales • Ministerio de • La inversión extranjera directa no ha llegado


43

de Promoción de Inversiones

externalidades positivas y efectos de derrame derivados de las inversiones directas.

(exenciones impositivas)

Hacienda (MH)

en volúmenes significativos • Los incentivos dependen de procesos burocráticos realizados en dos ministerios.

• Falta de institucionalización determina que grandes inversionistas busquen el respaldo de directo de altas esferas del gobierno (Presidencia, Ministerios sectoriales).

• REDIEX

• Acceso a informaciones (como bienes públicos)

• Provisión de informaciones a inversionistas

• MIC • El volumen de inversiones no ha registrado crecimientos importantes.

ACCESO A FINANCIAMIENTO

• Instituciones Financieras de Desarrollo de Primer Piso

• Falta de acceso a recursos financieros (a nivel minorista)

• Provisión de financiamiento a largo plazo.

• Tasas de interés subsidiadas

• Provisión de asistencia técnica

• Banco Nacional de Fomento (BNF)

• Crédito Agrícola de Habilitación (CAH)

• Fondo Ganadero (FG)

• La reforma de la banca pública de desarrollo ha sido realizada en forma parcial (solo segundo piso)

• Las instituciones tienen estructuras y productos desactualizadas y desvinculados de la demanda.

• Baja cobertura. • Escasos recursos.

• Institución Financiera de Desarrollo de 2o. Piso

• Falta de acceso a recursos financieros de largo plazo y a nivel mayorista

• Disponibilización de recursos financieros subsidiados, de largo plazo, a través de Instituciones financieras Intermediarias (IFIS)

• Agencia Financiera de Desarrollo (AFD)

• Creado por Ley 2640/05.

• AFD ha integrado los esfuerzos aislados de entidades

• Exitosos resultados a la fecha.

• Fondo de Garantías para Micro, Pequeñas y Medianas Empresas

• Falta de accesos a recursos financieros para las MiPyMes.

• Provisión de garantías complementarias para facilitar el acceso al crédito a MiPyMes.

• MH, MIC, BCP.

• Ley 606/1995

• Ninguna garantía otorgada a la fecha. • Falta adecuada reglamentación de Ley. • Falta de coordinación entre instituciones componentes del Fondo para iniciar operaciones.

Políticas de Desarrollo Productivo

Fallas del Mercado o del Gobierno que se pretende

corregir

Instrumentos aplicados

Instituciones Responsables

Principales características

INICIATIVAS DE PROMOCIÓN DE LA COMPETITIVIDAD

• Agenda Nacional de Competitividad

• Falta de Coordinación Público‐Privada

• Falta de políticas de estado

• Políticas sectoriales de desarrollo para los 12 Pilares del Índice Global de Competitividad. (Paraguay se ubica 124 entre 131 países)

• Lo promueven MIC, STP, Gremios privados, Ministerio de Hacienda.

• En proceso preliminar de desarrollo a cargo de un Grupo Impulsor Público‐Privado.

• Foros Regionales de Competitividad


• Falta de políticas de desarrollo regional.

• Articulación público‐privada

• MIC, BID • En proceso preliminar de desarrollo a cargo de un Grupo Impulsor Público‐Privado.

• Foros Sectoriales de Competitividad


• Falta de políticas sectoriales de estado

• Coordinación Público‐Privada

• MIC, BID • En proceso preliminar de desarrollo a cargo de un Grupo Impulsor Público‐Privado.

REGIMENES ESPECIALES DE INCENTIVO

• Régimen de Maquila

• Externalidades • Acceso a Mercados • Industrias Nacientes

• Incentivos fiscales • Tratamiento especial en operaciones aduaneras

• MIC, • Secretaría Ejecutiva

• Consejo Nacional de

• Exportaciones diversificadas y en constante crecimiento desde el año 2001.

• Entre los principales resultados: generación de empleo, atracción de inversiones y diversificación de exportaciones


44

Exportadores de Maquila.

• Miembros: MIC, MH, BCP, STP, MRE.

• Régimen Automotor Nacional

• Externalidades • Industrias nacientes • Incentivos fiscales • MIC, MH

• Ensamblaje de bicicletas y motocicletas para el mercado interno.

• Si no se logra exportar, el mercado interno quedaría saturado.

• Régimen de Materias Primas

• Externalidades • Industrias nacientes • Incentivos fiscales

• MIC, Dirección Nacional de Aduanas‐DNA, MH

• Régimen de admisión temporaria para promover industrialización local.

• Régimen de Bienes de Alta Tecnología

• Externalidades • Industrias nacientes • Incentivos fiscales

• En proceso de aprobación y reglamentación

• Ensamblaje de bienes de alta tecnología para el mercado local.

• Falta de reglamentación.

Fuente: Elaboración propia 8. Conclusiones i) El marco conceptual del presente informe establece que las causas mediatas del desarrollo se

vinculan a los procesos que requieren acuerdos políticos. ii) La existencia de proyectos clave para el desarrollo que no son aprobados, tales como los procesos

de descentralización y la reforma de la banca pública de primer piso evidencian la falta de acuerdos políticos previos para la presentación de proyectos que implican reformas del marco normativo.

iii) Un parte significativa de los casos fallidos se encuentran vinculados a la aplicación de incentivos

fiscales. La falta de confianza entre los actores principales puede explicar las dificultades para implementar iniciativas que incorporen incentivos fiscales, sean estos subsidios o exenciones tributarias.

iv) La carencia de planes de mediano y largo plazo, como instrumentos de diálogo y negociación,

sería una de las razones por las cuales los procesos de reforma han sido difíciles de implementar. v) Los estudios realizados en el presente Capítulo permiten determinar que la existencia de una

visión de país común, basada en acuerdos negociados sobre una base amplia de actores relevantes, puede facilitar la efectiva implementación de los procesos de reforma como los que se mencionan en este informe. Esto es consistente con el marco conceptual y metodológico adoptado en este trabajo. Se ha afirmado que dado que los elementos fundamentales del proceso de construcción de una Política de Estado son los acuerdos que lo sustentan.


45

V. DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL Este Capitulo presenta los principales resultados de las encuestas realizadas a las Instituciones Públicas que tienen presencia a nivel distrital en los 4 Departamentos seleccionados por el EDRIPP: Concepción, Cordillera, Caazapá e Itapúa y que fueron descritos en el Capítulo II, marco metodológico. Asimismo, se incluyen informaciones recopiladas por el Instituto Desarrollo a través de las entrevistas mantenidas con representantes de varios ministerios sectoriales, secretarías de estado y de entidades autárquicas relacionadas al desarrollo del sector rural. Los encuestados han sido representantes de instituciones públicas, distribuidos de la siguiente manera: 28 representantes de municipalidades, incluyendo a 10 Intendentes, 7 representantes del Ministerio de Agricultura y Ganadería, 5 del Ministerio de Educación y Cultura, 2 del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, 2 las Gobernaciones, 4 de Universidades Públicas y 3 de otras dependencias. En total se han encuestado 51 personas, distribuidas en los departamentos de Concepción (6 personas), Cordillera (8), Caazapá (20) e Itapúa (17). A los efectos del presente trabajo, se considera a las instituciones en base a una función de producción: (y = f(x)). Por tal motivo, el presente informe sigue el orden de las preguntas formuladas en la encuesta, presentando i) los productos, ii) los insumos, incluyendo los recursos humanos, financieros y de infraestructura, y iii) los procesos internos de las instituciones. Resumen de los resultados de la encuesta: Insumos

o Infraestructura: Las instituciones entrevistadas, en especial las municipalidades manifestaron no tener carencias importantes en materia de infraestructura edilicia, debido a que los recursos financieros obtenidos a través de los royalties han sido utilizados para realizar inversiones de capital.

o Recursos Financieros: Las principales limitaciones encontradas se refieren a la limitada capacidad para generar recursos propios. Para las municipalidades, la carencia de sistemas catastrales reduce las posibilidades de mejorar las recaudaciones del impuesto inmobiliario.

o Recursos Humanos: Las instituciones en general presentan un limitado nivel de profesionalización de los funcionarios a nivel local. En las municipalidades esta situación se agrava debido a la elevada rotación del personal por los cambios que se producen tras cada elección municipal, además de los bajos niveles salariales.

Procesos Internos o Sistemas de Control Externo e Interno: Los sistemas de control externo a los que rinden cuenta

las instituciones se encuentran en proceso de desarrollo, notándose una creciente presencia de organismos como la Contraloría General de la República (CGR), el Ministerio de Hacienda y las Audiencias Públicas. Se observa un limitado avance en los sistemas de registro contable y de control interno, incluyendo los registros de usuarios o beneficiario y los sistemas de monitoreo y evaluación. Los procesos de planificación estratégica son todavía limitados, aunque las exigencias de los sistemas de control externo presionan para que las instituciones cuenten con planes de corto y mediano plazo, planes operativos anuales y planes anuales de contrataciones. Se ha encontrado una limitada utilización de manuales de funciones y de procesos.

o Sistemas de Información y Comunicación: Los sistemas de registro contable, así como los de información y comunicación sobre los resultados de la gestión institucional son relativamente nuevos y se encuentran en proceso de desarrollo.


46

o Sistemas de Administración de Recursos Humanos: Se han encontrado limitaciones en la administración de los recursos humanos en las instituciones a nivel distrital. En general, son escasas las instituciones que cuentan con políticas de recursos que incluyan adecuados sistemas de captación, inserción y capacitación de recursos humanos.

Productos o Se ha encontrado una importante diversidad de productos o servicios ofrecidos a nivel local. Se

resalta la creciente importancia de los servicios sociales (educación, salud y asistencia social) que se ofrecen a nivel distrital.

o Igualmente, se ha encontrado un importante nivel de servicios de promoción de la asociatividad y de asistencia técnica ofrecidos a nivel local, aunque todavía existe la necesidad de mejorar la articulación y la coordinación de estos servicios en los distritos.

o Por otra parte, los servicios orientados a la promoción del desarrollo se encuentran en expansión, aunque de manera heterogénea entre las instituciones. En ese sentido, se menciona la creciente participación de las gobernaciones y municipalidades en la provisión de servicios de asistencia técnica y de infraestructura vial.

o Otros servicios, tales como la provisión de infraestructura para el comercio, la industria y el turismo, son ofrecidos en forma limitada, en general por las municipalidades de mayor desarrollo relativo.

Presentación detallada de los resultados de las encuestas a instituciones. 1. INSUMOS

1.A. RECURSOS HUMANOS

1. Número de funcionarios

Promedio (todas las

instituciones)

Concepción (I) (promedio de

Municipalidades)

Cordillera (III) (promedio de

Municipalidades)

Caazapá (VI) (promedio de

Municipalidades)

Itapúa (VII) (promedio de

Municipalidades) Permanentes 30 6 10 6 15 Contratados 29 33 54 23 21

En general, se observa que existe en promedio casi la misma cantidad de funcionarios permanentes

y contratados. A nivel municipal, sin embargo, el número de contratados supera a los funcionarios de carrera, en

especial en los departamentos de Concepción y Cordillera, donde existen 5 contratados por cada funcionario permanente. Las municipalidades del Departamento Itapúa registran la mayor proporción de funcionarios permanentes en relación a contratados. Este indicador muestra el mayor nivel de desarrollo de los gobiernos locales en Itapúa en relación a los demás departamentos, en los que se registra una alta rotación de funcionarios y una relativamente débil estructura institucional sustentada en funcionarios de carrera.

El número total de empleados municipales (permanentes y contratados) es llamativamente alto en el departamento Cordillera, que registra en promedio casi el doble de empleados (64) que las municipalidades de los departamentos de Concepción (39), Caazapá (29) e Itapúa (36).


47

2. Nivel de formación académica de funcionarios

Promedio (todas las

instituciones)


Municipalidades)


Municipalidades)

Caazapá (6) (promedio de

Municipalidades)

Itapúa (7) (promedio de

Municipalidades)Profesionales 20 5 6 5 9 No Profesionales 41 35 56 24 10 La profesionalización de los funcionarios públicos es relativamente baja. A nivel de todas las

instituciones, por cada profesional existen dos no profesionales. A nivel municipal, se observa que las proporciones son aún más marcadas. En Concepción existen 7

no profesionales por cada profesional, en Cordillera 9 y en Caazapá 5. Las municipalidades de Itapúa muestran el mejor balance, pues la mitad de los funcionarios son profesionales.

3. Tipo de funciones (cantidad de funcionarios por categoría):

Promedio (todas las

instituciones)


Municipalidades)


Municipalidades)

Caazapá (6) (promedio de

Municipalidades)

Itapúa (7) (promedio de

Municipalidades)Directivo 4 1 4 1 6 Técnico 17 3 3 4 7 Administrativo 26 6 17 5 7 En general, la cantidad de funcionarios que desempeñan funciones técnicas es menor que la de

funciones administrativas. Las municipalidades del departamento Cordillera manifestaron tener una mayor proporción de

funcionarios administrativos respecto a los directivos y técnicos. En Itapúa se observa un balance en la cantidad de funcionarios que desempeñan tareas técnicas y

administrativas.

4. Experiencia en la institución (cantidad de funcionarios)

Promedio (todas las

instituciones)


Municipalidades)


Municipalidades)


Municipalidades)


Municipalidades) 5 o más años de experiencia

22 7 7 6 10

Menos de 5 años de experiencia

34 33 14 23 19

En general, casi el 40% del total de los funcionarios tiene menos de 5 años de experiencia laboral en

las instituciones entrevistadas. A nivel de las municipalidades, los funcionarios experimentados se reducen significativamente

debido a la elevada volatilidad vinculada a los cambios de administración municipal. Luego de cada elección municipal se registran cambios significativos en el plantel, considerando que cada nueva administración incorpora a las municipalidades sus funcionarios de confianza. La consecuencia es que solo el 25% (en promedio) de los funcionarios municipales tiene 5 o más años de experiencia institucional. Este es un factor que puede afectar significativamente la eficiencia de las administraciones municipales.


48

5. Género de los funcionarios

Promedio (todas las

instituciones)


Municipalidades)


Municipalidades)


Municipalidades)


Municipalidades)

Femenino 26 10 12 8 7 Masculino: 32 30 52 22 15

A nivel general, se observa que el personal de género femenino ocupa el 45% de los cargos públicos,

especialmente debido a la influencia de la estructura de género entre los funcionarios del sector educación.

Sin embargo, a nivel de municipios se observa que esa proporción se reduce a un promedio del 25%. En el departamento de Itapúa la relación es del 34%, en tanto que en el extremo opuesto se ubica el departamento de Cordillera donde el personal femenino representa menos del 20% del total.

1.B. RECURSOS FINANCIEROS (PRESUPUESTO)

La encuesta realizada incluyó varias preguntas sobre información financiera, pero los datos recibidos no han podido ser procesados. Las principales dificultades encontradas han sido: La mayor parte de los intendentes municipales entrevistados derivaron las consultas sobre temas

financieros a los encargados de las áreas respectivas. Los sistemas de información y los reportes no se encuentran sistematizados o informatizados. En varios casos, la información disponible se limitó a la ejecución presupuestaria del último año o a

información de carácter general. Se encontró una amplia diversidad de formatos en los reportes, lo que no permite que sean

comparables con información de otras entidades, incluso entre municipalidades. Las demás instituciones no manejan información financiera a nivel distrital, pues el presupuesto es

administrado centralizadamente por ministerios sectoriales (MAG, MEC, MSPBS, entre otros). Por los motivos expuestos, se procesó la información proveída por el Ministerio de Hacienda4 sobre transferencias de royalties de las entidades binacionales a nivel de las gobernaciones y las municipalidades. Las transferencias a los Gobiernos Departamentales y Municipales se iniciaron en el año 2000, de acuerdo a lo establecido en la Ley N° 1.309 del 15 de Agosto de 1998 y sus modificaciones. Los ingresos en concepto de Regalías y Compensaciones de la represa hidroeléctrica de Itaipú se iniciaron en el año 1989, en tanto que los ingresos en concepto de compensación por terreno inundado, cesión de energía, utilidades de capital y resarcimiento de Yacyretá se iniciaron en el año 1995. Las principales informaciones recopiladas se presentan a continuación: a. Transferencias a Gobiernos Departamentales: En general, el monto de las transferencias a los gobiernos departamentales se ha multiplicado casi

por 11 entre el año 2000 y el 2008, pasando de 6.911 a 74.226 millones de guaraníes. Por las variaciones cambiarias del periodo, el crecimiento en dólares ha sido menor, pasando de aproximadamente 2,0 millones de dólares en el año 2000 a 17,1 millones de dólares americanos en el 2008.

4 Informe “Transferencias de Royalties y Compensaciones a Gobiernos Departamentales y Municipales 2000-2008”, Ministerio de Hacienda, Gabinete Técnico. (http://www.hacienda.gov.py).


49

Entre las gobernaciones se observa una diferencia en los montos recibidos, considerando que los 5 departamentos directamente afectados por las centrales hidroeléctricas de Itaipú y Yacyretá (Itapúa, Misiones, Alto Paraná, Ñeembucú y Canindeyú), han recibido un monto que representa casi 2,5 veces el monto que reciben anualmente los demás departamentos (7.419,7 millones de guaraníes frente 3.094,0 millones de guaraníes).

Las transferencias a las gobernaciones equivalieron a aproximadamente 1,7 millones de dólares americanos en el año 2008 para los departamentos afectados por las represas hidroeléctricas, y a 700.000.‐ dólares americanos en el año 2008, para los demás departamentos.

Entre los cuatro departamentos seleccionados por el EDRIPP para el desarrollo de los proyectos piloto, sólo Itapúa recibe transferencias adicionales de royalties, por estar directamente afectados por la central hidroeléctrica de Yacyretá.

CUADRO V.1.

DEPARTAMENTOS 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total 2000-2008

Concepción - 547,8 968,4 1.302,7 1.620,8 2.221,5 2.703,8 2.939,1 3.094,0 15.398,1 San Pedro 300,5 547,8 968,4 1.302,7 1.620,8 2.250,3 2.865,1 2.939,1 3.094,0 15.888,7 Cordillera 300,5 547,8 968,4 1.302,7 1.620,8 2.455,8 2.605,9 1.762,2 3.094,0 14.658,1 Guairá 300,5 547,8 968,4 1.302,7 1.620,8 2.477,2 2.760,6 2.939,1 3.094,0 16.011,1 Caaguazú 300,5 547,8 968,4 1.302,7 1.302,7 2.230,2 2.845,9 2.952,1 3.094,0 15.544,3 Caazapá 300,5 547,8 968,4 1.302,7 1.620,8 2.287,8 2.878,3 2.939,1 3.094,0 15.939,4 Itapúa 976,5 1.780,5 2.324,1 3.126,4 3.908,8 6.044,5 6.908,0 7.053,9 7.419,7 39.542,4 Misiones 976,5 1.780,5 2.324,1 3.126,4 3.908,8 4.721,8 6.454,1 7.053,9 7.419,7 37.765,8 Paraguarí 300,5 547,8 968,4 1.302,7 1.620,8 1.999,5 2.875,6 2.939,1 3.094,0 15.648,4 Alto Paraná 976,5 1.780,5 2.324,1 3.126,4 3.908,8 5.253,7 6.784,3 7.053,9 7.419,7 38.627,9 Central - - 968,4 1.302,7 1.620,8 2.272,9 1.840,4 2.939,1 3.094,0 14.038,3 Ñeembucú 300,5 547,8 2.324,1 3.126,4 3.908,8 5.451,7 4.030,6 7.053,9 7.419,7 34.163,5 Amambay 300,5 547,8 968,4 1.302,7 1.620,8 2.325,8 2.435,6 2.939,1 3.094,0 15.534,7 Canindeyú 976,5 1.780,5 2.324,1 3.126,4 3.908,8 5.871,5 6.899,8 7.053,9 7.419,7 39.361,2 Presidente Hayes 300,5 547,8 968,4 1.302,7 1.620,8 2.448,0 2.102,0 2.939,1 3.094,0 15.323,3 Alto Paraguay 300,5 547,8 968,4 1.302,7 1.620,8 2.215,7 2.338,9 2.939,1 3.094,0 15.327,9 Boquerón - - 968,4 1.302,7 1.620,8 2.325,8 2.875,8 2.939,1 3.094,0 15.126,6

Total (Millones de Guaraníes)

6.911,0 13.147,8 23.241,3 31.264,4 38.675,5 54.853,7 62.204,7 69.374,8 74.226,5 373.899,7

Tipo de Cambio 3.485,0 4.105,0 5.716,0 6.436,0 5.969,0 6.164,0 5.620,0 5.047,0 4.350,0 5.239,0 Total (Millones de Guaraníes)

2,0 3,2 4,1 4,9 6,5 8,9 11,1 13,7 17,1 71,4

Fuente: MH, SSEAF, DGP

TRANSFERENCIAS DE ROYALTIES A GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

GRÁFICO V.1.

TRANSFERENCIAS GOBIERNOS DEPARTAMENTALESMILLONES DE GUARANIES POR AÑO

6.911

13.148

23.241

31.264

38.676

54.854

62.205

74.22769.375

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

80000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Total (Millones de Guaraníes)

Fuente: Ministerio de Hacienda


50

b. Transferencias a Gobiernos Municipales: El monto total de transferencias de royalties y compensaciones ascendió a 296.760 millones de

guaraníes, registrando un crecimiento de 1.070% respecto al año 2000, cuando las transferencias alcanzaron un monto de 27.695millones de guaraníes.

Estos montos equivalen a 68,2 millones de dólares en el año 2008, frente a 7,9 millones de dólares en el año 2000. Por razones cambiarias, el crecimiento de las transferencias expresadas en dólares ha sido inferior al crecimiento del monto en guaraníes.

GRÁFICO V.2.

TRANSFERENCIAS DE ROYALTIES A GOBIERNOS MUNICIPALESMILLONES DE GUARANIES POR AÑO

27.695

56.337

121.057

152.928

230.852

277.146296.760

90.840

282.155

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008


Transferencias a Gobiernos Municipales del Departamento Concepción: Los municipios de Concepción recibieron 6.308 millones de guaraníes en el año 2008, equivalentes a

1,5 millones de dólares americanos. Este monto representa el segundo más bajo entre los departamentos de la región Oriental, en donde solo Amambay recibe menor cantidad de transferencias. Esta situación se debe a que Concepción cuenta con solo 7 distritos (incluyendo al recientemente creado distrito de San Carlos) y a que Concepción es uno de los menos densamente poblados de la región Oriental.

Los municipios que reciben mayores transferencias corresponden a la capital departamental (Concepción) y al segundo distrito más extenso y poblado del Departamento (Horqueta).

La distribución es muy desigual entre los municipios, pues la capital (Concepción) recibe un monto que es 2,7 veces mayor que el municipio de menor tamaño relativo (San Lázaro).

CUADRO V.2.

TRANSFERENCIAS A GOBIERNOS MUNICIPALES ‐ CONCEPCIÓN

Municipios 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total 2000-2008

2 Concepción 198 1.248 604 808 1.042 1.558 1.866 1.730 1.819 10.873 3 Belén 74 135 230 305 370 548 658 647 681 3.648 4 Horqueta 159 290 487 651 821 1.240 1.485 1.395 1.467 7.995 5 Loreto 90 165 280 373 438 653 784 763 803 4.349 6 San Lázaro 67 122 209 277 368 558 669 630 663 3.563 7 Yby Yaú 96 175 298 396 479 718 861 832 875 4.730

Total de Transferencias 684 2.135 2.108 2.810 3.518 5.275 6.323 5.997 6.308 35.158

DEPARTAMENTO CONCEPCION


51

GRÁFICO V.3.

TRANSFERENCIAS A MUNICIPIOS DEL DEPARTAMENTO CONCEPCIÓN

MILLONES DE GUARANIES POR AÑO

684

2.135 2.108

2.810

3.518

5.275

6.3235.997

6.308

-

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Total de Transferencias

Fuente: Ministerio de Hacienda Transferencias a Gobiernos Municipales del Departamento Cordillera: Los 20 municipios del departamento Cordillera recibieron un total de 14.725 millones de guaraníes

en el año 2008, equivalentes a 3,4 millones de dólares americanos. Estos montos implican un crecimiento de 1050% respecto al monto total recibido en el año 2000,

cuando el monto transferido fue de 1.406 millones de guaraníes, equivalentes a aproximadamente 400.000.‐ dólares americanos.

La distribución es relativamente homogénea entre los municipios, pues la capital (Caacupé) recibe un monto que es 2,3 veces mayor que el municipio de menor tamaño relativo (Loma Grande). Los demás municipios reciben montos relativamente similares.

CUADRO V.3. TRANSFERENCIAS A GOBIERNOS MUNICIPALES – CORDILLERA

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Total

2000-200827 Caacupé 122 223 375 501 716 1.074 1.286 1.245 1.309 6.85128 Altos 70 128 220 292 390 586 703 694 729 3.81229 Arroyos y Esteros 89 163 277 368 472 706 846 849 893 4.66330 Atyrá 78 142 242 322 412 615 738 729 766 4.04431 Caraguatay 76 138 236 314 392 587 705 707 744 3.89932 Emboscada 69 126 216 287 401 598 717 699 736 3.84933 Eusebio Ayala 84 153 261 348 458 689 826 818 861 4.49834 Isla Pucú 65 119 205 272 339 509 611 610 642 3.37235 Itacurubí de la Cordillera 72 130 223 296 372 560 672 655 689 3.66936 Juan de Mena 62 113 195 258 326 490 589 585 615 3.23337 Loma Grande 58 105 182 241 299 448 539 533 561 2.96638 Mbocayaty del Yhaguy 0 115 198 263 312 467 561 562 591 3.06939 Nueva Colombia 59 107 184 244 309 460 552 551 579 3.04540 Piribebuy 89 161 274 365 474 715 857 850 894 4.67941 Primero de Marzo 63 115 197 262 333 499 599 597 628 3.29342 San Bernardino 71 130 222 295 372 554 665 660 694 3.66343 San José Obrero 60 109 188 249 311 467 561 561 590 3.09644 Santa Helena 62 114 195 259 324 494 593 593 623 3.25745 Tobatí 94 171 290 386 514 774 928 912 959 5.02846 Valenzuela 63 115 197 262 328 492 591 592 622 3.262

1.406 2.677 4.577 6.084 7.854 11.784 14.139 14.002 14.725 77.248Fuente: Minister io de Hacienda

DEPARTAMENTO DE CORDILLERA


Municipios


52

GRÁFICO V.4.

TRANSFERENCIAS A MUNICIPIOS DEL DEPARTAMENTO CORDILLERAMILLONES DE GUARANIES POR AÑO

2.677

4.577

6.084

7.854

11.784

14.139 14.00214.725

1.406

-

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Total de Transferencias Fuente: Ministerio de Hacienda

Transferencias a Gobiernos Municipales del Departamento Caazapá: Los 10 municipios del departamento Caazapá recibieron un total de 7.650 millones de guaraníes en

el año 2008, equivalentes a 1,8 millones de dólares americanos. Estos montos indican un incremento de 920% en el monto total de las transferencias entre los años

2000 y 2008. Es una característica resaltante el hecho que la capital departamental (Caazapá) recibe una menor

transferencia con respecto a otros tres distritos del departamento (Yuty, San Juan Nepomuceno y Abaí).

Los montos recibidos por los distritos del departamento Caazapá son relativamente homogéneos, pues la proporción entre los que reciben el mayor y menor monto (Yuty y Maciel) es de 1,8 veces.

CUADRO V.4. TRANSFERENCIAS A GOBIERNOS MUNICIPALES ‐ CAAZAPÁ

Municipios 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total 2000-2008

84 Caazapá 94 171 291 387 506 759 910 873 918 4.909 85 Abaí 94 171 290 386 536 820 983 913 960 5.153 86 Buena Vista 64 117 200 266 327 488 586 579 609 3.236 87 Dr. Moisés S. Bertoni 60 109 188 249 315 476 572 563 593 3.125 88 Higinio Morínigo 64 117 201 267 327 491 589 583 613 3.252 89 Maciel 59 108 185 245 311 466 560 553 581 3.068 90 San Juan Nepomuceno 104 189 320 426 526 789 946 913 960 5.173 91 Tavaí 85 155 264 351 412 616 739 723 761 4.106 92 Yegros 64 117 201 267 332 498 598 590 620 3.287 93 Yuty 112 204 345 460 566 849 1.017 984 1.035 5.572

Total de Transferencias 800 1.458 2.485 3.304 4.158 6.252 7.500 7.274 7.650 40.881

DEPARTAMENTO CAAZAPÁ


53

GRÁFICO V.5.

TRANSFERENCIAS A MUNICIPIOS DEL DEPARTAMENTO CAAZAPÁ MILLONES DE GUARANIES POR AÑO

8001.458

3.304

4.158

6.252

7.274

2.485

7.6507.500

-

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

8.000

9.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008



Transferencias a Gobiernos Municipales del Departamento Itapúa: El Departamento de Itapúa es el que cuenta con la mayor cantidad de distritos (30) y la segunda

mayor cantidad de habitantes. Los 30 municipios del departamento Itapúa recibieron un total de 63.308 millones de guaraníes en

el año 2008, equivalentes a 14,6 millones de dólares americanos. La distribución de las transferencias entre las municipalidades es una de las más desiguales entre

todos los departamentos. Por ejemplo, la capital departamental, Encarnación, recibió un monto 16,1 y 15,4 veces mayor que los distritos del La Paz y José Leandro Oviedo.

Desde el año 2000, el monto de las transferencias ascendió de 2,2 a 14,6 millones de dólares, siendo el departamento que mayor monto de transferencias recibe a nivel de municipios.

En comparación con los departamentos priorizados en el marco del EDRIPP, los municipios de Itapúa reciben un monto que es 10, 8 y 4 veces superior a lo que reciben los municipios de los departamentos de Concepción, Cordillera y Caazapá, respectivamente.


54

CUADRO V.5. TRANSFERENCIAS A GOBIERNOS MUNICIPALES ‐ ITAPUÁ

Municipios 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Total

2000-200894 Encarnación 1.170 2.132 3.050 4.103 5.502 8.033 8.995 8.655 9.103 50.743 95 Alto Verá 77 141 240 319 411 623 747 756 795 4.109 96 Bella Vista 291 531 700 941 1.151 1.682 1.857 1.875 1.972 11.000 97 Cambyreta 376 685 926 1.246 2.023 3.084 3.433 3.206 3.372 18.351 98 Capitán Meza 306 557 739 994 1.185 1.772 1.958 1.955 2.056 11.522 99 Capitán Miranda 67 121 208 276 365 541 649 639 672 3.538

100 Carlos A. López 353 644 866 1.164 1.515 2.317 2.570 2.552 2.685 14.666 101 Carmen del Paraná 232 423 542 729 966 1.454 1.600 1.603 1.686 9.235 102 102 Coronel Bogado 345 630 845 1.137 1.488 2.275 2.523 2.522 2.652 14.417 103 Edelira 106 193 327 435 505 758 909 913 960 5.106 104 Fram 243 443 571 769 996 1.511 1.665 1.677 1.764 9.639 105 General Delgado 65 118 203 270 339 508 1.638 1.672 1.759 6.572 106 Gral. Artigas 293 535 706 949 1.199 1.822 2.013 2.056 2.163 11.736 107 Hohenau 341 622 834 1.121 1.132 1.719 1.898 1.897 1.995 11.559 108 Itapúa Poty 89 162 276 367 424 640 763 752 791 4.264 109 Jesús 233 424 544 732 944 1.409 1.549 1.576 1.657 9.068 110 José Leandro Oviedo 60 109 187 248 315 472 567 564 593 3.115 111 La Paz 57 104 179 238 300 452 543 540 567 2.980 112 Mayor Julio Otaño - 549 726 977 1.253 1.906 2.108 2.098 2.207 11.824 113 Natalio 387 706 957 1.287 1.739 2.455 2.726 2.802 2.947 16.006 114 Nueva Alborada 246 449 580 780 977 1.482 1.632 1.673 1.760 9.579 115 Obligado 312 569 757 1.018 1.251 1.852 2.047 2.044 2.150 12.000 116 Pirapó 251 459 594 799 988 1.499 1.650 1.681 1.768 9.689 117 San Cosme y Damián 248 451 583 785 1.022 1.541 1.698 1.725 1.815 9.868 118 San Juan del Paraná 242 441 568 764 993 1.524 1.679 1.638 1.723 9.572 119 San Pedro del Paraná 129 235 396 529 570 858 3.500 3.602 3.789 13.608 120 San Rafael del Paraná 383 699 946 1.273 1.660 2.529 2.809 2.800 2.945 16.044 121 Tomás Romero Pereira 112 204 346 461 556 837 1.003 998 1.050 5.567 122 Trinidad 222 404 514 691 994 1.508 1.660 1.639 1.723 9.355 123 Yatytay 292 532 701 944 1.217 1.850 2.045 2.082 2.190 11.853

Total de Transferencias 7.527 14.272 19.610 26.345 33.979 50.913 60.433 60.192 63.308 336.579

DEPARTAMENTO ITAPÚA

GRÁFICO V.6.

TRANSFERENCIAS A MUNICIPIOS DEL DEPARTAMENTO ITAPUAMILLONES DE GUARANIES POR AÑO

7.527

14.272

19.610

26.345

33.979

50.913

60.433 60.19263.308

-

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008



1.C. INFRAESTRUCTURA

Las consultas realizadas para obtener información relacionada a la infraestructura con la que disponen las instituciones han sido respondidas en forma diversa y poco específica, dificultando su sistematización.


55

La infraestructura de las gobernaciones y municipalidades, en general, ha mejorado sustancialmente gracias a las inversiones financiadas con los recursos provenientes de las transferencias de royalties y compensaciones. En especial, ha sido relevante lo establecido en el artículo 6º de la Ley No. 13095, que establece que “Por lo menos el 80% (ochenta por ciento) de los ingresos percibidos por las gobernaciones y municipios en virtud de la presente ley deberá destinarse a gastos de capital. El porcentaje restante solo podrá utilizarse en gastos corrientes si los mismos se encuentran directamente vinculados con dichos gastos de capital). En virtud a la ley citada, las gobernaciones y municipalidades han invertido en la construcción y refacción de sus locales institucionales, aunque de manera muy diferenciada.

Tecnologías de la Información y las Comunicaciones En general, las instituciones manifestaron contar con equipos informáticos, incluyendo a la totalidad

de las municipalidades entrevistadas. Sin embargo, el uso al que se destinan los equipos informáticos se limita en muchos casos a procesadores de texto.

Las instituciones cuentan con infraestructura de telecomunicaciones, que incluyen líneas de teléfono fijo y líneas de teléfonos celulares.

Conexión a internet

Si 35 69% No 16 31%

Es importante señalar que casi el 70% de las instituciones entrevistadas manifestó que tienen

conexión con Internet. La mayor utilidad que se le brinda a las conexiones de Internet se vincula a consultas con las dependencias del Ministerio de Hacienda y la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas.

Las conexiones a Internet se han visto facilitadas por los servicios ofrecidos por las empresas de telefonía celular.

Maquinarias y Equipos de Transporte Se consultó sobre la existencia de vehículos y maquinarias a disposición de las instituciones. Se ha encontrado una amplia variedad de vehículos en las instituciones a nivel local. En general, las municipalidades cuentan con equipos de transporte, incluyendo camionetas y en

mayor cantidad motocicletas. Las municipalidades que ofrecen servicios de recolección de desechos sólidos cuentan también con

camiones recolectores. Las municipalidades de mayor porte, en especial las del departamento Itapúa, cuentan con equipo

para mantenimiento de obras viales, tales como motoniveladoras. Algunas municipalidades ubicadas en áreas de producción agrícola, cuentan con maquinarias para

apoyar a productores locales, tales como tractores.

5 Ley 1309/ 1998 “Que establece la distribución y de pósito de parte de los denominados “royalties” y “compensaciones en razón del territorio inundado” a los gobiernos departamentales y municipales”


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2. PROCESOS (MECANISMOS)

2.A. ENTORNO DE CONTROL (EXTERNO). 1. Organismos externos a los que rinden cuentas Contraloría General 40 Poder Legislativo (nacional, departamental, distrital) 12 Auditoría Externa 4 Audiencia Pública 18 Ministerio de Hacienda 19

La Contraloría General de la República es la entidad de control externo que mayor presencia tiene a

nivel de las instituciones locales. Las municipalidades rinden cuentas al Ministerio de Hacienda sobre los recursos provenientes de las

transferencias de los royalties y el manejo de los recursos del impuesto inmobiliario. Las audiencias públicas son consideradas como mecanismos de control externo cuya utilización se

viene incrementando a nivel de las municipalidades. El sistema de medición de desempeño municipal (MIDAMOS) implementado en varias

municipalidades ha sido reconocido como un importante apoyo para la transparencia de los gobiernos locales. El sistema ha sido desarrollado por las ONGs Alter Vida y GEAM, y cuenta con el respaldo de USAID, GTZ, JICA y la fundación Moisés Bertoni.

2. Sistemas de medición de satisfacción de usuarios. Si 7 15%

No 41 85% En general, sólo el 15% de las instituciones entrevistadas manifestaron que cuentan con sistemas de

medición del nivel de satisfacción de los usuarios de los servicios públicos. En los casos de contar con estos sistemas, los mismos se reducen a recibir los comentarios a través

de los buzones de quejas y recomendaciones que se ponen a disposición del público en las oficinas municipales.

2.B. SISTEMAS DE CONTROL DE ACTIVIDADES (INTERNO).

3. Registros de beneficiarios. Si 39 76% No 12 24%

El 76% de los entrevistados manifestó contar con registros de beneficiarios. El tipo de registros varía significativamente entre las instituciones entrevistadas, incluyendo bases

de datos, registros y listados de usuarios de los servicios prestados, o de los beneficiarios de programas, proyectos o iniciativas.

4. Registros de resultados. Si. 24 53% No. 21 47%

El 53% de los entrevistados manifestó contar con sistemas de registro de los resultados de las

iniciativas promovidas a nivel local.


57

Esos sistemas se hallan más desarrollados entre las dependencias de los ministerios sectoriales que operan a nivel local, tales como el MEC, el MSPBS y el MAG.

Entre las municipalidades, los sistemas de monitoreo y evaluación se encuentran en etapa inicial de desarrollo.

5. Planes de desarrollo SI NO Corto plazo 31 65% 17 36% Mediano y largo plazo 18 35% 32 64%

65% de los entrevistados manifestó contar con planes de corto plazo, incluyendo la mayoría de las

autoridades municipales entrevistadas. Sin embargo, en muchos casos se confunden los planes de corto plazo con el presupuesto anual gastos o el plan operativo anual.

35% manifestó contar con planes de mediano y largo plazo, incluyendo a 7 municipalidades. Consultados sobre detalles adicionales sobre los planes de mediano y largo plazo, varias autoridades

municipales respondieron que los planes corresponde a los programas de gobierno presentados por los intendentes municipales durante las últimas elecciones.

6. Plan Operativo Anual (POA) Si 45 90% No 5 10%

Por constituir una exigencia del Ministerio de Hacienda, la mayoría de las instituciones manifestaron

que cuentan con planes operativos. Las 5 instituciones que dijeron que no tienen POA son Municipalidades.

7. Plan Anual de Compras (PAC) Si 32 68% No 15 32%

El PAC es una exigencia de la Dirección Nacional de contrataciones Públicas (DNPC)6. Las instituciones que no cuentan con este instrumento corresponden a las oficinas locales de los

ministerios sectoriales (MEC, MSPBS, MAG) y de las entidades financieras (CAH, BNF), cuya administración es centralizada.

8. Manual de Funciones Si 37 77%No 11 23%

El 77% de las instituciones manifestó contar con manuales de funciones aprobados. Consultados sobre la utilidad de los manuales, varios entrevistados manifestaron tener dificultades

para su efectiva implementación debido a la resistencia de los funcionarios y a la falta de comprensión sobre la utilidad de los citados instrumentos.

9. Manual de procesos (operativo) Si 20 43%No 27 57%

Menos de la mitad de los entrevistados (43%) manifestó contar con manuales aprobados.

6 Ley 2051 de Contrataciones Públicas, sus modificaciones y reglamentaciones.


58

Al igual que los manuales de funciones, los de procesos son de relativamente nueva adopción, y su efectiva implementación requerirá de un proceso de cambio institucional.

10. Procesos de Reingeniería Si 17 40%No 26 60%

El 40% de los entrevistados manifestó haber impulsado en años recientes algún proceso de reforma

institucional, especialmente las municipalidades, aunque muchos reconocen que no se ha llegado a procesos integrales como para ser denominados de reingeniería.

Las reformas institucionales han sido promovidas principalmente por las exigencias externas provenientes del Ministerio de Hacienda en relación a la administración de los recursos provenientes de los royalties, así como de las disposiciones de la DNCP, incluyendo la exigencia de contar con el POA y el PAC.

Asimismo, la creciente utilización de las audiencias públicas y la mayor presencia de la CGR ha exigido que las instituciones reajusten su estructura para hacerlas más transparentes.

Varias autoridades municipales reconocieron que los procesos de reforma han sido impulsados con el respaldo de organismos de cooperación, entre los que resalta MIDAMOS.

11. Royalties: Oportunidad de las trasferencias presupuestarias. Si 19 59% No. 13 41%

Las consultas sobre niveles de ejecución presupuestaria no han podido ser sistematizadas por las

diferencias en los formatos de presentación de los reportes financieros. Puntualmente, consultados sobre las transferencias de los royalties, casi el 60% manifestó que las

mismas llegan a tiempo. Entre quienes manifestaron que no llega en forma oportuna, hubo un reconocimiento de que las

demoras en las transferencias se deben a la complejidad de los procesos requeridos y a la falta de capacidad institucional para dar cumplimiento a las exigencias.

Otro factor que afecta a la capacidad de ejecución de los royalties se deben a que las municipalidades todavía tienen limitaciones institucionales para cumplir con las exigencias sobre contrataciones públicas.

2.C. SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN.

12. Sistemas de registro contable Si 34 77% No 10 23%

El 77% de los entrevistados manifestó que disponen de sistemas de registro contable. Las municipalidades presentan una variedad de esquemas de registro contable. En la mayoría de los

casos la contabilidad es llevada a través de servicios contables a cargo de consultores o asesores externos. Sólo las municipalidades de mayor tamaño relativo cuentan con sistemas propios de contabilidad computarizada.

La mayoría de los que respondieron no contar con tales sistemas corresponde a las oficinas locales de ministerios del gobierno central.


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SISTEMAS DE RECURSOS HUMANOS.

13. Política de recursos humanos Si 9 20% No 37 80%

Solo el 20% de los entrevistados manifestó contar con políticas formales de recursos humanos. Entre los que respondieron contar con este tipo de políticas se encuentran las municipalidades de

mayor tamaño relativo y que cuentan con más de 20 funcionarios. Varios entrevistados manifestaron que esto constituye una creciente necesidad debido a la alta

rotación de los funcionarios municipales. La alta rotación se debe en general a la baja remuneración que ofrecen las municipalidades. Otra situación común es que muchos empleados jóvenes ingresan a las municipalidades para

realizar su primera experiencia laboral y, luego de capacitarse, migran a las empresas privadas, que ofrecen mejores salarios.

14. Sistema de captación de recursos humanos Si 7 17% No 35 83%

Sólo 7 de 42 entrevistados manifestaron que tienen sistemas formales de capacitación. En la mayoría de las municipalidades comentaron que el sistema más utilizado es el de revisar las

carpetas de solicitud de empleo que los interesados presentan.

15. Sistema de inserción de recursos humanos Si 8 19% No 35 81%

Sólo 8 de 43 entrevistados manifestó contar con sistemas formales de inserción de recursos humanos.

En general, se aplican los plazos legales para periodos de prueba, o pasantías laborales. La forma más común de inserción es a través de contratos temporales, generalmente un año, que

pueden ser renovados indefinidamente. Pasado el periodo de prueba, es usual los empleados contratados de mayor antigüedad se inserten

como funcionarios permanentes.

16. Sistema de capacitación de recursos humanos Si. 21 51% No. 20 49%

La mitad de los entrevistados manifestó contar con sistemas formales de capacitación. En general, se aprovechan los cursos y entrenamientos que ofrecen las instituciones del gobierno

central, especialmente el Ministerio de Hacienda y la DNCP. Una de las formas más extendidas de promover la capacitación de los recursos humanos es a través

del apoyo a los funcionarios para completar su formación universitaria, a través de tratos diferenciados en materia de horario laboral, o en casos más limitados, a través de la provisión de becas de estudio a los funcionarios.


60

3. PRODUCTOS (O RESULTADOS) 1. Tipos de productos o servicios que ofrecen las instituciones. a. Asistencia Técnica 27 b. Educación 30 c. Expedición de Licencias de Conducir 25 d. Expedición de patentes comerciales 26 e. Infraestructura para el comercio (mercados, ferias) 13 f. Infraestructura para la industria o la producción (Ej. Parques industriales) 6 g. Infraestructura para turismo, recreación, deportes 14 h. Infraestructura vial 23 i. Promoción de la Asociatividad (comisiones, asociaciones, etc.) 34 k. Protección del medio ambiente 19 l. Provisión de informaciones sobre distrito para atracción de inversiones 7 m. Recolección de basuras 16 n. Salud 27 o. Asistencia social 28 p. Otros. 14 La promoción de la asociatividad es la actividad más desarrollada por las instituciones entrevistadas.

34 Instituciones declararon que promueven las asociaciones de productores, incluyendo la conformación de Cooperativas, y la creación de comisiones vecinales.

Entre las Instituciones entrevistadas, 30 se encuentran relacionadas a actividades educativas, incluyendo, además de las dependencias del MEC, a las iniciativas promovidas por el MAG a través del DEAg, por las universidades y por las municipalidades.

La asistencia social, la asistencia técnica y la provisión de servicios de salud son importantes actividades desarrolladas por las instituciones entrevistadas, en especial por las municipalidades, que vienen incrementando su compromiso social con la comunidad local.

Se observa una reducida intervención de las instituciones en áreas tales como la promoción del desarrollo económico, a través de servicios de provisión de informaciones sobre oportunidades de inversión en el distrito, así como la provisión de infraestructura para el comercio, la industria o el turismo.

2. Existencia de sistema para medir satisfacción de beneficiarios/usuarios

Si 15 29% No 36 71%

Menos de un tercio de las instituciones entrevistadas cuenta con sistemas para medir el nivel de

satisfacción de los beneficiarios o usuarios de los servicios públicos. Aunque existan, en general se reducen a la colocación de buzones de quejas y reclamos en las oficinas públicas.

En general, se percibe que los funcionarios públicos buscan cumplir con las instrucciones recibidas de los superiores jerárquicos ubicados en las oficinas centrales, más que a los beneficiarios o usuarios locales de los servicios.

En el caso de las municipalidades, se considera que además del ejercicio del derecho al sufragio, existe una creciente participación en las audiencias públicas, donde se generan oportunidades para manifestar las inquietudes respecto a los servicios recibidos.


61

CALIDAD DE LOS RESULTADOS: 3. Instituciones con indicadores de medición del tiempo requerido para realizar trámites.

Si 12 35% No 22 65%

Alrededor de un tercio de los entrevistados manifestó que sus instituciones cuentan con este tipo de

indicadores. Esta situación refleja el escaso nivel de desarrollo institucional, reflejado en la falta de manuales de

funciones y manuales operativos para mejorar la eficiencia de los servicios públicos. Las excepciones corresponden a algunas municipales de mayor desarrollo relativo.

PROYECTOS 4. Instituciones que ejecutan proyectos de desarrollo.

Si 24 49%No 25 51%

En general, existen pocos proyectos de desarrollo que se diseñan y ejecutan a nivel local. Salvo casos puntuales, los proyectos que se implementan a nivel distrital son centralmente coordinados, con limitada participación de los gobiernos locales.

La mayor parte de los encuestados manifestaron que los proyectos que se ejecutan a nivel distrital corresponden a iniciativas del gobierno central a cargo de los ministerios sectoriales (MAG, el MEC, MSPBS). Existen también proyectos ejecutados por organismos internacionales de cooperación tales como el Banco Mundial, BID, JICA, AECID y GTZ y por ONGs nacionales e internacionales (Decidamos, Acción Contra el Hambre).

Los recursos provenientes de las transferencias de los royalties de Itaipú y Yacyretá se destinan principalmente a obras de infraestructura y en general no pueden ser utilizados para financiar proyectos de desarrollo que requieran componentes de gastos corrientes.

4. CONCLUSIONES DEL DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL En estas conclusiones se incluye el resultado de las entrevistas mantenidas con los representantes de los ministerios sectoriales, las secretarías de estado y las entidades autárquicas visitadas por el Instituto Desarrollo entre Setiembre y Noviembre de 2009. Insumos

o Infraestructura: En general las entidades visitadas tienen problemas de infraestructura para el desempeño de sus funciones. Un caso de particular relevancia le corresponde al Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), cuyas dependencias se encuentran diseminadas entre el centro de Asunción y la ciudad de San Lorenzo en diversos locales, restando la capacidad de interacción, de comunicación y de coordinación. A eso se suma los desmembramientos sufridos por el MAG, que ha resultado en que varias funciones ahora corresponden a entidades autárquicas con sedes distantes a las oficinas centrales del ministerio, tales como INFONA, SENACSA, aunque estos han integrados sus dependencias internas en sus locales de San Lorenzo. El caso de SENAVE es aún más complejo pues sus oficinas se encuentran distribuidas en varios edificios céntricos de Asunción. Varios otros ministerios tienen el mismo problema, tales como el MEC y MSPBS, entre los casos más complejos.


62

o Recursos Financieros: La capacidad de ejecución presupuestaria, especialmente de los gastos de capital (inversiones) tal vez se constituye en uno de los principales problemas de las instituciones visitadas. Varias dependencias visitadas cuentan con financiamiento externo, que también registran históricamente problemas de ejecución.

o Recursos Humanos: Los mismos problemas en materia de recursos humanos observados en las instituciones a nivel departamental y municipal se observan en la administración central. Los responsables institucionales manifiestan contar con exceso de personal administrativo, pero con serias limitaciones en personal técnico.

Procesos Internos o Sistemas de Control Externo e Interno: En todo el sector público, los sistemas de control

externo se encuentran en proceso de desarrollo, notándose una creciente presencia de organismos como la Contraloría General de la República (CGR), el Ministerio de Hacienda y las Audiencias Públicas. Los procesos de planificación estratégica son cada vez más aplicados, en función a las exigencias de los sistemas de control externo exigidos por las instituciones citadas. Se ha encontrado que la mayoría cuenta con manuales de funciones y de procesos aunque reconocen que la implementación efectiva de los mismos es aún limitada.

o Sistemas de Información y Comunicación: Los sistemas de registro contable, de información y comunicación de la gestión institucional son en general utilizados por los organismos de la administración central, pero se admite la necesidad de seguir avanzando en la implementación de los sistemas.

o Sistemas de Administración de Recursos Humanos: Estas instituciones cuentan con políticas de recursos humanos formales, impulsados por las exigencias de la normativa vigente y la Secretaría de la Función Pública. Se reconoce, no obstante la necesidad de avanzar en la implementación de los sistemas de captación, inserción y capacitación de recursos humanos en todos los niveles de la estructura institucional.

Productos o Las cartas orgánicas de las instituciones define la misión institucional de los ministerios y

secretarías, aunque varias de las instituciones visitadas requieren una actualización de sus normativas fundacionales.

o Entre los que resaltan el MAG, cuya carta orgánica (Ley No. 81/92) debe ajustarse a los importantes cambios que se registraron desde su aprobación (1992) a la actualidad, lapso en el cual varias dependencias internas se han convertido en entidades autárquicas.

o Varios ámbitos de acción vinculados al desarrollo del sector rural requieren una redefinición de funciones a los efectos de completar los vacíos y eliminar la superposición de actividades que actualmente se estaría presentando.

o En materia de asistencia técnica orientada al pequeño productor, resalta el caso del servicio de extensión agraria, que actualmente no cubre la demanda de los pequeños productores agropecuarios del país.

o Vinculado a lo último, se encuentra el sector de la agricultura familiar. A este sector se vinculan varias iniciativas aisladas y que dependen de proyectos financiados por organismos internacionales, pero se observa la ausencia de una estructura que permita abordar de manera integral las demandas de la agricultura familiar.

o Las instituciones financieras de desarrollo requieren un análisis especial. La reforma de la banca pública fue parcialmente concretada en el año 2005 con la creación de la Agencia Financiera de Desarrollo (AFD).

o Sin embargo, la banca de primer piso no ha sido modificada, manteniendo la misma estructura institucional del gobierno autoritario. La cobertura de los servicios financieros de las tres instituciones (Banco Nacional de Fomento, Crédito Agrícola de Habilitación y Fondo Ganadero) es limitada, así como los servicios ofrecidos a los pequeños productores.


63

o En varias zonas, el desarrollo de las cooperativas de ahorro y crédito ha cubierto parte de la demanda por préstamos productivos, pero importantes regiones productivas cuentan con limitado acceso al crédito.


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VI. DIAGNÓSTICO DE ACTORES RELEVANTES DEL SECTOR PRIVADO

Este Capítulo presenta los principales resultados de las encuestas realizadas a agentes relevantes del sector privado, organizaciones no gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil. Los encuestados han sido propietarios y directivos de empresas privadas, dirigentes de cooperativas, líderes de organizaciones de la sociedad civil y productores independientes. En total se han encuestado 73 personas, distribuidas en los departamentos de Concepción (6 personas), Cordillera (13), Caazapá (12) e Itapúa (42).

1. CAUSAS DIRECTAS

1.A. SEGURIDAD

a. Existen amenazas a su integridad física personal? No. 13 Si. 60

La percepción sobre amenazas a la integridad física ha sido baja con sólo 18% de respuestas afirmativas. Sin embargo, la percepción ha sido proporcionalmente alta en Concepción, donde la mitad de los encuestados respondieron que existen amenazas a su integridad física. En Caazapá un tercio, en Cordillera casi una cuarta parte y menos del diez por ciento en Itapúa. Respondieron que existen amenazas 3 de 42 encuestados en Itapúa, 4 de 12 en Caazapá, 4 de 13 en Cordillera, y 3 de 6 en Concepción.

b. Existen amenazas a la integridad de sus bienes? No. 29 Si. 41

70 personas respondieron esta pregunta, de las cuales el 41 respondieron que existen amenazas a la integridad de sus bienes. A nivel departamental, 5 de 6 (83%) respondieron que existen amenazas en Concepción, 50% en Cordillera, 5 de 12 (42%) en Caazapá y 14 de 42 (33%) en Itapúa.


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c. Ha sido víctima de actos criminales? No. 43 Si. 27

i. Asalto 11ii. Hurto 16iii. Violencia física 4iv. Otros 3

27 personas respondieron que han sido víctimas de actos criminales. La mayor proporción se dio en Cordillera, donde el 60% de los encuestados fue víctima, seguido por Concepción, con el 50%, Itapúa con 35% y Caazapá con 33%. Los actos criminales más comunes han sido el hurto y los asaltos.

d. Califique el nivel de seguridad existente en su localidad de residencia? i. Seguro 5 ii. Relativamente seguro 50 iii. Inseguro 15


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De las 70 personas encuestadas, solo 5 afirmaron que el nivel de seguridad de su localidad de residencia es seguro, en tanto que 50 dijeron que era relativamente seguro y 15 calificaron de Inseguro. 5 de 6 encuestados (83%) del Departamento de Concepción calificaron de inseguro su lugar de residencia, en tanto uno en Cordillera, 3 en Caazapá y 6 en Itapúa. Todos los que seleccionaron la opción “seguro” residen en el Departamento de Itapúa.

1.B ACCESO A INFORMACIONES RELEVANTES PARA EL DESARROLLO

a. De fuente oficial? No. 15 Si. 49

Ministerios sectoriales 29 Gobernación 29 Municipalidad 31

De los 64 encuestados que respondieron a esta pregunta, 15 (77%) dijeron que no reciben información relevante para el desarrollo de parte de fuentes oficiales. De los 49 que respondieron afirmativamente, 31 dijeron que la información obtenida proviene de las municipalidades, en tanto que 29 la reciben de los Ministerios sectoriales y las Gobernaciones.

b. De fuente no oficial? No. 11 Si 53

Organizaciones de la Sociedad Civil (Asociaciones, Gremios) 17 Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) 20 Cooperativas 29 Proveedores (Por ej.: acopiadores) 12 Otros. Describir: 6

De los 53 (83%) encuestados que reciben información relevante para el desarrollo, 29 de los mismos provienen de las cooperativas, siendo esta la principal fuente de información para los encuestados. Le


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siguen en importancia las ONGs (20), OSCs 17, Proveedores (12) y otros (6). Se debe tener que los encuestados pueden recibir información de varias fuentes en forma simultanea.

En general, la mayor fuente de información relevante para el desarrollo para los encuestados proviene de las municipalidades, seguidas por las cooperativas, los ministerios sectoriales y los gobiernos departamentales. A nivel Departamentos, se observa que en Itapúa los mayores proveedores de información son las municipalidades y las cooperativas, en Cordillera son la Gobernación, las Cooperativas y las OSCs, en tanto que en Concepción son: la Gobernación y las ONGs. En Caazapá los encuestados reciben informaciones principalmente de las ONGs.

1.C. ACCESO A FINANCIAMIENTO RELEVANTE PARA EL DESARROLLO

c. De Instituciones públicas? No. 12 Si. 52

Banco Nacional de Fomento 5 Crédito Agrícola de Habilitación 22 Fondos del Gobierno 7 Otros. 8

Entre los encuestados que respondieron a esta pregunta, 12 dijeron no tener acceso a financiamiento. Entre los 52 encuestados que respondieron tener acceso (81% del total), 22 se vinculan con el Crédito Agrícola de Habilitación (CAH), en tanto que al Banco Nacional de Fomento acceden sólo 5 encuestados. 7 encuestados afirmaron recibir financiamiento de fuentes del gobierno, en tanto que 8 acceden a otros tipos de fuentes.


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d. De Instituciones privadas? No. 12 Sí. 52 Bancos 13 Financieras 15 Cooperativas 38 Casas de empeño 2 Prestamistas particulares 5 Otros. 2

52 de los 64 encuestados (81%) respondieron que acceden a financiamiento del sector privado. La principal fuente de financiamiento son las cooperativas a las que accede el 60% de los encuestados (38). Le siguen las financieras (15), los Bancos (13) y los prestamistas particulares, conocidos como “usureros” (5). Se puede observar el importante rol que cumplen las cooperativas en materia de financiamiento para el desarrollo, constituyéndose la fuente privada de recursos financieros. Entre las fuentes de financiamiento público resalta el CAH.

1.D. MECANISMOS PARA MITIGACION DE RIESGOS e. Existen a su disposición mecanismos para mitigar riesgos climáticos? No. 56 Si. 14

De las 70 personas que respondieron, el 80% desconoce la existencia de mecanismos para enfrentar los efectos adversos del cambio climático.


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f. Existen a su disposición mecanismos para mitigar riesgos de precios? No. 56 Si. 13 g. Existen a su disposición mecanismos para mitigar otros Riesgos? No. 55 Si. 15

Las respuestas a estas dos preguntas reflejan el mismo nivel de la primera pregunta sobre mitigación de riesgos climáticos, evidenciando la poca capacidad del sector productivo rural para enfrentar los riesgos de precios o cualquier otro riesgo al cual se deba enfrentar.

h. Qué mecanismos utiliza para mitigar los riesgos? Ninguno 12 Si. 61 Contratar seguros 13 Diversificar 30 Ahorrar 24 Vender/comprar con anticipación 21

De los 73 encuestados, sólo 12 manifestaron no utilizar mecanismos de mitigación de riesgos. Entre los 61 que afirmaron tomar una o más acciones de mitigación, la más común (49%) ha sido la de diversificar la producción o las fuentes de ingreso, seguido por la opción de ahorrar (39%), vender o comprar en forma anticipada (34%) y el 21% afirma recurrir a la contratación de seguros contra diversos riesgos.

1.E. MECANISMOS DE ACCESO A MERCADOS


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i. Existen sistemas de comercialización? No. 5 Si. 67

Mercados 44 Ferias 33 Otros 19

De los 72 encuestados que respondieron, solo 5 manifestaron no tener conocimientos de los sistemas de comercialización con los cuales puede operar. Entre los 67 que respondieron afirmativamente, 44 respondieron que lo hacen a través de los mercados formales que existen en su localidad de residencia, en tanto que 33 lo hacen en las ferias de productos. 19 encuestaron manifestaron utilizar una amplia diversidad de sistemas de comercialización, desde la exportación directa, la venta al mercado local a través de distribuidores, contratos con empresas industriales y la venta a acopiadores.

j. Existe una logística para el comercio? No. 28 Si. 38

El 58% de los encuestados manifestó que existe alguna logística vinculada al comercio en su localidad de residencia. Es importante señalar que en el Departamento de Itapúa 23 encuestados manifestaron que no cuentan con la logística necesaria para el comercio, reflejando la necesidad de este tipo de inversiones en un Departamento que tiene un elevado nivel de producción agropecuaria y agroindustrial.


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k. Cómo comercializa sus productos? Venta Directa (Ferias, mercados) 42 A través de cooperativas 23 A acopiadores 20 A empresas, industrias 20 Otros. 6

Un importante cantidad de entrevistados manifestó utilizar más de una vía de comercialización. El más utilizado es la venta directa a través de mercados y ferias (42 encuestados), seguida por la comercialización a través de cooperativas. Se utilizan igualmente los sistemas de venta a acopiadores y a empresas o industrias (con 20 respuestas afirmativas cada una). En menor medida se utilizan otros mecanismos, tales como la venta a través de asociaciones de productores.

1.F. INFRAESTRUCTURA PARA EL DESARROLLO

l. Logística para el comercio Silos 24 Depósitos o Almacenes 38 Puertos 2 Aeropuerto 2 Otros 5

La logística más utilizada corresponde a la infraestructura para almacenamiento y distribución de productos, tales como depósitos y almacenes (38 encuestados), en tanto que 24 manifestaron utilizar silos. Los puertos y aeropuertos no son de uso masivo (solo 4 encuestados) en el comercio. Entre la


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logística utilizada, se mencionó entre Otros la utilización de cámaras frigoríficas y cadenas de frío para la conservación de frutas, hortalizas o en el procesamiento de productos lácteos.

m. Telecomunicaciones que utiliza Teléfono fijo 29 Teléfono celular 69 Internet 22 Otros 4

Entre los 73 encuestados, 69 (95%) manifestaron utilizar la telefonía celular, 29 (40%) líneas fijas, y 22 (30%) servicio de Internet. El uso de la radio se mencionó como una opción disponible. Se resalta asimismo, que el acceso a Internet en áreas rurales, se ha expandido gracias a los servicios proveídos por las compañías de teléfono celular.

1.G. MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO n. Cuál es su opinión acerca del estado del medio ambiente? Bueno 19 Regular 39 Malo 11

La mayoría de los encuestados manifestó que el estado del medio ambiente es regular. Solo 11 encuestados manifestaron que el estado del medio ambiente es malo, aunque se resalta que la mayor proporción de quienes opinan de esta manera se encuentran en Concepción (4 de 6). En Caazapá ningún encuestado opinó que el estado del medio ambiente sea malo.


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o. Como afecta a sus actividades económicas y productivas? Mucho 33 Poco 28 Nada 7

Casi 50% de los encuestados opina que el estado del medio ambiente afecta mucho sus actividades económicas y productivas. 27 encuestados (41%) dijeron que le afecta poco y solo 7 (10%) afirmaron que no les afecta. Estas respuestas pueden reflejar la mayor sensibilidad que existe en el medio rural debido a los efectos de la sequía que afecta al país desde el año 2008. Se resalta que 5 de 6 encuestados en Concepción manifestaron que el estado del medio ambiente les afecta mucho.

p. Cómo afecta a la calidad de vida? Mucho 40 Poco 19 Nada 11

Estas respuestas son consistentes con la pregunta anterior, aunque se puede notar que los encuestados perciben que el medio ambiente tiene un mayor impacto negativo sobre la calidad de vida (casi el 60%) que sobre las actividades económicas y productivas.


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q. Existen mecanismos de mitigación? No. 28Si. 40Del gobierno (Central, Departamental, Local) 20De empresas privadas 9Propios 17Otros 3

El 59% de los encuestados manifestó tener conocimiento de la existencia de mecanismos de mitigación ambiental. Los encuestados manifestaron (29%) que esos mecanismos son responsabilidad el gobierno, aunque el 25% de ellos (17) son responsables de sus propias medidas de mitigación. 9 encuestados (13%) manifestaron conocer medidas de mitigación implementadas por empresas privadas. Las respuestas indican que la mayor parte de los mecanismos de mitigación están fuera del ámbito de acción del estado.

r. Existen mecanismos de adaptación? No. 32 Si. 38 Del gobierno (Central, Departamental, Local) 16 De empresas privadas 7 Propios 18 Otros 1

Los mecanismos de adaptación corresponden igualmente, en su mayor parte a las iniciativas desarrolladas por agentes privados, resaltando los mecanismos propios de adaptación que aplican son aplicados por casi la mitad de los encuestados.


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1.H. ORGANIZACIÓN PARA EL DESARROLLO

s. Podría mencionar los tipos de organizaciones de promoción del desarrollo que existen en su

área de residencia? Gubernamentales 36 Empresas Privadas 22 Cooperativas 35 Organizaciones de la Sociedad Civil (asociaciones, comisiones, etc.)

36

Organismos no gubernamentales (ONGs) 12 Otros 1

Se observa la creciente importancia de los organismos de promoción del desarrollo así como la diversidad de los modelos de organización. Sólo 5 de 73 encuestados manifestaron no tener conocimientos sobre organizaciones de promoción. Las organizaciones más extendidas son las que funcionan bajo el auspicio de entidades gubernamentales (36), las OSCs (36) y las Cooperativas (35). Se mencionan además a organizaciones auspiciadas por empresas privadas (22 casos) y por ONGs (12 casos). La mayor proporción de organizaciones auspiciadas por ONGs se encuentra en Caazapá (5 de 12) mientras que en Concepción no se mencionó ninguna.


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t. Marcar las organizaciones de las cuales usted es beneficiario o con las cuales usted se

relaciona o trabaja. Gobierno 27 Empresas Privadas, Cooperativas 40 Organizaciones de la Sociedad Civil (asociaciones, comisiones, etc.)

38


Los encuestados manifestaron ser beneficiarios de organizaciones gubernamentales en 27 casos. La mayor cantidad de encuestados recibe beneficios de las empresas privadas (incluyendo cooperativas), con 40 casos. Casi la misma cantidad de encuestados (38) manifestó recibir beneficios de OSCs. 2. CAUSAS INDIRECTAS


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2.A. CAUSAS INMEDIATAS

a. Existen mecanismos de atención a demandas en relación a cuestiones relacionadas al desarrollo económico? No. 11 Si. 57

Gobierno 31 Empresas Privadas 20 Cooperativas 28 Organizaciones de la Sociedad Civil (asociaciones, comisiones, etc.)

21


11 (16%) encuestados manifestaron desconocer la existencia de mecanismos de atención de demandas relacionadas al desarrollo económico. Por otra parte, el 84% de los encuestados manifestó conocer la existencia de tales mecanismos. Los mecanismos mas conocidos pertenecen al gobierno (31 casos) seguidos por las cooperativas (28), las OSCs (21) y las empresas privadas.

b. A su criterio, califique las organizaciones de mayor influencia en el desarrollo económico? Asignar

1 al de mayor importancia, 2 al siguiente y 3 al menor. Gobierno 2 Empresas Privadas 3 Cooperativas 1 Organizaciones de la Sociedad Civil (asociaciones, comisiones, etc.)

Organismos no gubernamentales (ONGs) Otros


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Los encuestados ubican a las cooperativas como las organizaciones de mayor influencia en el desarrollo económico. En segundo lugar se ubica a las entidades del gobierno y en tercer lugar a las empresas privadas. Estas respuestas implican que la mayor influencia en el desarrollo económico en una localidad está determinada por la presencia de una cooperativa, seguido por la presencia de entidades gubernamentales y, en tercer lugar, de empresas privadas.

c. Existen mecanismos de coordinación/articulación entre las instituciones? No 21 Si 48

El 70% de los encuestados (48 de 69) manifestó tener conocimiento de la existencia de mecanismos de coordinación interinstitucional en su localidad de residencia.

d. Cuales son los esquemas de coordinación/articulación más efectivos? Entre dependencias del gobierno central (Ministerios, Secretarías, etc.) 16Entre niveles de gobierno (Central, departamental, municipal) 27Entre gobierno y sector privado (Empresas) 15Entre gobierno y OSCs (Asociaciones, comisiones, etc.) 29Entre gobierno y ONGs 2Sector Privado, OSCs y ONGs 12

Los esquemas de coordinación más reconocidos se refieren a los promovidos entre las entidades gubernamentales y las OSCs, tales como las asociaciones de productores, comités de producción y otros, mencionados en 29 ocasiones. En segundo lugar, se reconocen los avances de articulación entre niveles de gobierno central, departamental y municipal, citado en 27 ocasiones. En tercer lugar, se mencionan


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las articulaciones entre dependencias del gobierno (ministerios y secretarías), seguido por las que se dan entre el gobierno y el sector privado, así como entre sector privado y OSCs.

e. Con qué objetivo se coordinan o articulan? Reducir costos administrativos/operativos 38 Aumentar cobertura (No. de beneficiarios o área geográfica) 48 Mejorar eficiencia/eficacia 52 Otros 9

El principal objetivo que se busca con las articulaciones citadas en la pregunta anterior es el de mejorar la eficiencia y la eficacia de las iniciativas, que se menciona en 52 ocasiones. En segundo lugar, se percibe que las articulaciones buscan aumentar la cobertura de los servicios y en tercer lugar, reducir los costos administrativos.

2.B. CAUSAS MEDIATAS

a. Como se definen las prioridades? Por imposición de sectores con poder 17 Resultado de acuerdos negociados 29 Presiones de las OSC 11 Basados en planes/políticas de largo plazo 15 Otros 6


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Los encuestados manifestaron que las prioridades son definidas en base a acuerdos negociados en la mayoría de las ocasiones. 17 encuestados manifestaron que las prioridades son impuestas por los sectores con poder (económico o político) y 15 manifestaron que responden a planes y políticas de largo plazo.

b. Quien define las prioridades? Gobierno Central, Departamental, Local 40 Empresa/s Privada/s 16 OSC 16 Líderes políticos 2 Líder Religiosos 4 Otros 6

La mayor parte de los encuestados (40 casos) perciben que las instituciones gubernamentales definen las prioridades en materia de desarrollo económico y social. El segundo lugar está compartido por las empresas privadas y las organizaciones de la sociedad civil, como los actores que definen las prioridades. Se resalta que los líderes políticos fueron mencionados en solo dos ocasiones como actores de influencia en la definición de prioridades.

c. Cómo se toman las decisiones? Elecciones 54 Imposiciones de líderes 5 Presiones de las OSCs 12 Otros 9


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Una mayoría de los encuestados opinan que las decisiones se toman en base al sistema democrático a través de las elecciones. En 12 ocasiones se mencionan a las OSCs como entidades que influyen en las decisiones, en tanto que solo en 5 ocasiones se menciona que las decisiones se toman en base a la imposición de líderes.

2.C. PROFUNDAS

d. Cuáles son los actores de mayor influencia? Políticos 33 Religiosos 2 Empresarios 21 OSC 26 Sindicatos 2 Otros 5

En coincidencia con las respuestas a la pregunta anterior, los encuestados reconocen a los políticos como los actores de mayor influencia. En segundo lugar, se resalta la influencia que tienen las OSCs y en tercer lugar a los empresarios. Los líderes sindicales y religiosos no son percibidos como actores influyentes en materia de desarrollo económico y social.

e. Cómo ejercen esa influencia? Sistema democrático 42 Cargos electorales 12 Lobby (sistemas institucionalizados de presión) 18 Otros 3

Los encuestados manifiestan que el sistema democrático, es decir a través de las elecciones, es como se ejerce la mayor influencia en materia de desarrollo. En segundo lugar (18 casos) se menciona a los


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mecanismos de presión (lobby) y el tráfico de influencias. Por último, se menciona que el acceso a los cargos electivos constituye la tercera forma de ejercer influencias en materia de desarrollo.

f. Qué tipos de intereses defienden? Económicos 63 Religiosos 3 Sociales 31 Otros 3

Los intereses que se promueven en mayor medida corresponden a los económicos, citados en 63 ocasiones, en tanto que los intereses sociales se ubican en segundo lugar (31 casos). Otros tipos de intereses, entre los que se incluyen los intereses políticos fueron citados en solo 3 ocasiones, al igual que los religiosos.

En resumen, la secuencia de las preguntas vinculadas a las causas profundas del desarrollo indica que los políticos (seguidos por las organizaciones de la sociedad civil y los empresarios), utilizando el sistema democrático, defienden los intereses económicos que los sostienen o respaldan, sean estos de carácter individual o grupal


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VII. VINCULOS ENTRE LOS ESTUDIOS REALIZADOS Y LA MATRIZ DE CAUSALIDAD En este Capítulo se analizan los aportes de cada estudio realizado por el Instituto Desarrollo en el marco del análisis causal adoptado. Los estudios realizados a la fecha son:

1. Análisis de la intervención de organismos de cooperación internacional 2. Análisis de propuestas de políticas públicas 3. Diagnóstico Institucional 4. Diagnóstico de actores relevantes del Sector Privado

Los resultados de los estudios aportan importante información de referencia para la definición de las prioridades y los pesos que serán asignados a los diferentes elementos de la matriz de causalidad. Sin embargo, es importante señalar que la priorización final y los pesos asignados estarán sujetos a la interpretación de los expertos. 1. ANÁLISIS DE LA INTERVENCIÓN DE ORGANISMOS DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL El estudio se realizó en base en la información disponible sobre la cooperación internacional recibida por la República del Paraguay durante el periodo comprendido entre los años 1992 y 2007. La base de datos analizada contiene 1.100 operaciones realizadas en Paraguay en el período 1992‐2007, por un valor de 4.480 millones de dólares americanos. Se ha tomado el valor total de cada cooperación y se ha computado en el año de aprobación de cada proyecto. De esta manera, se trata de recoger el área priorizada por la cooperación internacional al momento de iniciar cada proyecto. Entre las principales conclusiones del estudio se pueden mencionar los siguientes: • La cooperación internacional en Paraguay registra una fuerte concentración en ámbito de la

competitividad, donde se ha destinado casi 2/3 del total. En el extremo opuesto se encuentra el ámbito de la Sostenibilidad, que ha recibido en el periodo 1992‐2007, solo el 4% del total de la cooperación internacional.

• A nivel sectorial, el sector Infraestructura ha sido el que mayor proporción ha recibido, con el 45% del monto total en el periodo considerado.

• Finalmente, la distribución de las áreas de intervención refleja la falta de una visión de largo plazo para el país, que permita, tanto al gobierno como a la comunidad internacional para el desarrollo, definir las áreas prioritarias de intervención más relevantes para el Paraguay.

2. PROPUESTAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Se analizaron 11 áreas de intervención vinculadas a políticas públicas orientadas al desarrollo, agrupadas en 4 categorías.

Proyectos de Ley Presentados al Congreso y No Aprobados 1. Banca de Primer Piso (Instituto de Economía Solidaria).

Leyes Aprobadas por el Congreso y vetadas por el Poder Ejecutivo 2. Descentralización. 3. Instituto Paraguayo de Tecnología Agropecuaria (IPTA).


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4. Modernización del Ministerio de Hacienda. Leyes Sancionadas y Promulgadas pero No Implementadas

5. Fondo de Garantías de Microempresas. 6. Privatizaciones (Caso especial: Ley sancionada y promulgada y luego suspendida por el

Parlamento) 7. Impuesto a la Renta Personal (Caso especial: Ley sancionada y promulgada y luego

postergada por el Parlamento) 8. Fomento a la Producción de Bienes de Alta Tecnología (Caso especial: Propuesta basada

en Decreto del Poder Ejecutivo) Leyes Sancionadas y Promulgadas pero Implementadas Parcialmente

9. Incentivos a la Inversión en el Sector Forestal 10. Zonas Francas 11. Concesiones Públicas

Utilizando las cuatro Dimensiones del desarrollo, las propuestas de políticas públicas analizadas se distribuyen de la siguiente manera:

1. Competitividad a. Banca de Primer Piso (Instituto de Economía Solidaria). b. Instituto Paraguayo de Tecnología Agropecuaria (IPTA). c. Fondo de Garantías de Microempresas. d. Privatizaciones (Caso especial: Ley sancionada y promulgada y luego suspendida por el

Parlamento) e. Impuesto a la Renta Personal (Caso especial: Ley sancionada y promulgada y luego

postergada por el Parlamento) f. Fomento a la Producción de Bienes de Alta Tecnología (Caso especial: Propuesta basada

en Decreto del Poder Ejecutivo) g. Zonas Francas h. Concesiones Públicas

2. Gobernabilidad a. Descentralización. b. Modernización del Ministerio de Hacienda.

3. Inclusión social No se analizó ninguna propuesta en este Eje.

4. Sostenibilidad a. Incentivos a la Inversión en el Sector Forestal

Entre las principales conclusiones, se resumen las siguientes: • En base al marco conceptual presentado, se observa que las causas mediatas del desarrollo se

vinculan a los procesos que requieren acuerdos políticos. La existencia de proyectos clave para el desarrollo que no son aprobados, tales como los procesos de descentralización, la banca pública de primer piso y el fortalecimiento del Ministerio de Hacienda, evidencian la falta de acuerdos políticos previos para la presentación de proyectos que implican reformas del marco normativo.

• Un parte significativa de los casos fallidos se encuentran vinculados a la aplicación de incentivos fiscales. La falta de confianza entre los actores principales puede explicar las dificultades para implementar iniciativas que incorporen incentivos fiscales, sean estos subsidios o exenciones tributarias.

• La carencia de planes de mediano y largo plazo, como instrumentos de diálogo y negociación, dificultan los procesos de reforma.


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• La existencia de una visión de país común, basada en acuerdos negociados sobre una base amplia de actores relevantes, puede facilitar la efectiva implementación de los procesos de reforma como los que se mencionan en este informe.

3. DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL El diagnóstico Institucional incluye dos metodologías:

I. Encuestas realizadas con las instituciones públicas a nivel departamental y distrital en los cuatro Departamentos seleccionados en el marco del EDRIPP: Concepción, Cordillera, Caazapá e Itapúa.

II. Entrevistas con representantes de instituciones del la administración central Encuestas Fueron encuestados representantes de instituciones públicas, distribuidos de la siguiente manera: 28 representantes de municipalidades, incluyendo a 10 Intendentes; 7 representantes del Ministerio de Agricultura y Ganadería; 5 del Ministerio de Educación y Cultura; 2 del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social; 2 las Gobernaciones; 4 de Universidades Públicas; y 3 de otras dependencias. En total se encuestaron 51 personas en los departamentos de Concepción (6 personas), Cordillera (8), Caazapá (20) e Itapúa (17). Se adoptó para la encuesta un cuestionario que considera las instituciones públicas en el marco de una función de producción: (y = f(x)). Las preguntas fueron formuladas sobre los siguientes aspectos institucionales:

a. Insumos o Infraestructura o Recursos Financieros o Recursos Humanos

b. Procesos Internos o Sistemas de Control Externo e Interno o Sistemas de Información y Comunicación o Sistemas de Administración de Recursos Humanos

c. Productos o Se resalta la creciente importancia de los servicios sociales (educación, salud y asistencia

social) que se ofrecen a nivel distrital. o se ha encontrado un importante nivel de servicios de promoción de la asociatividad y de

asistencia técnica ofrecidos a nivel local, aunque todavía existe la necesidad de mejorar la articulación y coordinación de estos servicios.

o los servicios orientados a la promoción del desarrollo se encuentran en expansión, aunque de manera heterogénea. Se resalta la creciente participación de las gobernaciones y municipalidades en la provisión de servicios.

o Otros servicios, tales como la provisión de infraestructura para el comercio, la industria y el turismo, son ofrecidos en forma limitada por algunas municipalidades.

Entrevistas Las entrevistas se realizaron con representantes de instituciones de la administración central y buscan recabar información complementaria al diagnóstico institucional. Esta parte del estudio requiere un desarrollo adicional en las siguientes etapas del EDRIPP. Será importante formalizar y coordinar las mismas con mucha anticipación a los efectos de aprovechar


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efectivamente el tiempo de los funcionarios y garantizar un adecuado nivel de representatividad institucional en relación a las consultas realizadas. Las entrevistas con los representantes puedan aportar información relevante para el EDRIPP, por lo que se sugiere una segunda ronda de visitas a las instituciones. En esta ocasión se debería consultar a las autoridades públicas la postura institucional específica respecto a las priorizaciones preliminares que surgen de la matriz de causalidad. RESUMEN DE LOS APORTES AL ANALISIS DE CAUSALIDAD Todos los estudios realizados aportan valiosa información en relación a los pesos que cada una de las causas directas e indirectas ejercen en la matriz de causalidad, aunque como se ha señalado, la interpretación final estará sujeta a la consideración de los expertos. Como se expresa en el marco conceptual y metodológico, los estudios realizados validan la estructura de la matriz y aportan información significativa para los expertos que tendrán la responsabilidad de establecer los pesos de cada una de las causas, es decir, definir el conjunto de parámetros que se incluye en la matriz de causalidad. El marco conceptual del presente trabajo está conformado por: i) una hipótesis básica, ii) una estructura causal, iii) un conjunto de parámetros y iv) un conjunto de procedimientos de identificación y calibración de parámetros. Es importante resaltar que la clasificación de causas indirectas en inmediatas, mediatas y profundas ha sido limitada en esta parte de los estudios, y han sido incluidas en general como parte de los arreglos institucionales. La clasificación inmediatas‐mediatas‐profundas se vincula a factores de riesgos relacionados a la posibilidad de aplicar políticas. Los estudios realizados a la fecha están centrados en las oportunidades de influir en el desarrollo y no por los riesgos vinculados a su implementación. Las X que se consignan en los cuadros siguientes, además de señalar el nivel relativo de importancia de cada tema, marcan las áreas en las que los estudios realizados aportan información para que los expertos puedan realizar sus interpretaciones en base a información relevante. Se resumen a continuación los aportes realizados al análisis de causalidad a través de cada uno de los estudios realizados por el Instituto Desarrollo:


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Cuadro VII.1. Ejes.

Ejes Intervención de Organismos de Cooperación

Propuestas de políticas públicas

Diagnóstico InstitucionalDiagnóstico Institucional

(Entrevistas)

Diagnóstico de actores relevantes del Sector

Privado

1Económico‐Productivo (competitividad)

Eje que registra el mayor monto de cooperacion internacional (64% del total entre 1992‐2007). Incluye las operacions destinadas al sector económico y la infraestructura, especialmente vial.

La mayor parte de las iniciativas de políticas públicas analizadas (8 de 11) tienen como objetivo mejorar la competitividad

Se analizó la percepción de los agentes privados sobre el impacto sobre la competitividad de las instituciones gubernamentales vinculadas al desarrollo rural.

MH, STP, MAG: Se observa la necesidad de avanzar en la capacidad institucional en áras clave como: reforma agraria, agricultura familiar, acceso al crédito, descentralización.

MH, STP, MAG: Existen oportunidades para mejorar la capacidad institucionas. Entre las áreas críticas se mencionan:

Marco Normativo: superposicion de actividades, vacios institucionales, cartas orgánicas obsoletas, limitados avances en proceso de descentralización.

Capacidad de Gestión: planificación estratégica, diseño y ejecución de políticas, programas y proyectos, administración de recursos humanos.

Segundo sector con mayor Cooperación internacional (14% del total 1992‐20007)

Se analizó la percepción de los agentes privados sobre el impacto de las instituciones gubernamentales en materia de inclusión y equidad social.

Incluye cooperacion destinada a los sectores de educación, salud e inclusión social.

Existen grandes oportunidades para mejorar la influencia de las instituciones (gobernaciones y municipalidades) en las áreas vinculadas al sector social y cultural.

Se analizó la percepción de los agentes privados sobre el impacto sobre la sostenibilidad ambiental de las instituciones gubernamentales vinculadas al desarrollo rural.

Los entrevistados manifestaron en general que las políticas ambientales no se encuentran entre las prioridaes de las instituciones que actuan en el ámbito rural.

SEAM: Marco normativo e institucional relativamente

nuevo. Proceso de planificacion estratégica en

etapa de definiciones.

Este estudio incluye entrevistas integradas sobre los 4 Ejes, por lo que no se pueden separar los resultados. Los actores del sector privado fueron consultados sobre los cuatro Ejes del Desarrollo. En general, consideran que el Estado no tiene mecanismos eficientes para atacar los problemas de coordinacion (causas directas), tales como el acceso al crédito, provision adecuada de bienes públicos (educacion, salud, infraesructura, seguridad, justicia), proveer información relevante, asistencia técnica, o ayudar a mitigar los riesgos.

Matriz de CausalidadObjetivos Estratégicos que han sido relevados a través de los Estudios realizados.

3Social‐Cultural (inclusión‐equidad)

No se analizó ninguna iniciativa en este Eje.

STP: Se observan limitaciones institucionales a nivel central y de los gobiernos departamentales y municipales para atender las demandas sociales.

4Ambiental

(sostenibilidad)

Sector con menor apoyo de la Cooperacion Internacional (4% del total 1992‐2007)

Una iniciativa de politica pública fue analizada en este Eje: Incentivos a la Inversión en el Sector Forestal.

2Político‐Institucional (Gobernabilidad)

Eje ubicado en el tercer lugar de la Cooperacion Internacional (18% del total 1992‐2007)

2 de 11 iniciativas de políticas públicas promueven el desarrollo político institucional (Descentralización y Modernización del Ministerio de Hacienda).

Se analizaron las instituciones gubernamentales vinculadas al desarrollo rural, desde la perspectiva de: i) los productos, ii) los insumos, incluyendo los recursos humanos, financieros y de infraestructura, y iii) los procesos internos de las instituciones.

Cuadro VII. 2. Objetivos Estratégicos.


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OBJETIVOS ESTRATÉGICOSIntervención de Organismos de Cooperación


Diagnóstico Institucional

Diagnóstico Institucional (Entrevistas)

Diagnóstico de actores

relevantes del Sector Privado

1Fortalecimiento institucional/capacidad de gestión

X X X X X

2 Articulación de los actores públicos X X X3 Participación y control ciudadano X X X X

4Desarrollo de esquemas de cooperación (alianzas Pública‐Privada)

X X X X

5 Eficiencia de las unidades productivas X X X X

6Articulación y/o complementariedad productiva

X X X X

7 Inclusión en cadenas de valor X X X X8 Administración de riesgos X

9Favorecer el fortalecimiento del capital humano (capacidad de las personas)

X X X X

10Favorecer el fortalecimiento del capital social (relaciones y redes de apoyo)

X X X

11Mejorar la cobertura de servicios públicos rurales

X X X X X

12Mejorar las condiciones del rescate y divulgación de saberes populares

13Fortalecer la capacidad de gestión pública de los Recursos Naturales

X X X X

14Fortalecer la capacidad de gestión pública de riesgos ambientales

X X X

15

Incentivar a agentes privados a la utilización racional de los recursos naturales

X X

Matriz de CausalidadObjetivos Estratégicos que han sido relevados a través de los Estudios realizados.

Cuadro 3. Causas Directas.

CAUSAS DIRECTAS (carencia o escasez)

Intervención de Organismos de Cooperación




Diagnóstico de actores relevantes del Sector Privado

1Financiamiento a la producción

X X X X X

2 Finanzas públicas X X X X X3 Información técnica X X X X4 Información sobre mercados X X X X

5Información pública (Gestión Pública)

X X X X X

6 Educación básica X X X

7Educación técnica y profesional

X X

8 Educación Terciaria X9 Salud X X10 Nutrición X X11 Investigación productiva X X X X12 Adopción tecnológica X X X X

13 Maquinarias y equipos básicosX

14 Degradación de suelos X X X X X15 Medio ambiente X X X X X16 Infraestructura de Transporte X X X X17 Infraestructura sanitaria X X18 Formalización X X19 Riesgos X X20 Seguridad X X

21Capital social sglutinador para la producción

X X

22Capital social puente para la producción

X X

23Capital social aglutinador para bienes públicos

X X

24Capital social puente para bienes públicos X X

Matriz de CausalidadCausas Directas que han sido relevadas a través de los Estudios realizados.


89

Cuadro 4. Causas Indirectas

CAUSAS INDIRECTAS (ARREGLOS INSTITUCIONALES)Intervención de Organismos de Cooperación




Diagnóstico de actores relevantes del Sector Privado

1 Instituciones Financieras Privadas para la Produccción X

2 Instituciones Financieras Públicas para la Producción X X X X X

3 Presupuesto y Control Presupuestario Público X X X X

4 Información Técnica Privada X

5 Información Técnica Pública X X X X X

6 Información de Mercados Privado X

7 Información de Mercados Público X X X X X

8 Sistema de Información Gestión Pública Ciudadanía X X X X X

9 Sistema de Educación Básica X X X

10 Sistema de Educación Técnica y Profesional X X X

11 Sistema de Educación Terciaria X X

12 Sistema de Hospitales Públicos X

13 Sistema de Prevención de Enfermedades X

14 Sistema de Seguro de Salud X

15 Sistema de Acceso a Medicamentos X

16 Sistema de Seguridad Alimentaria X X X

17 Sistema de Investigación X X X X

18 Sistema de Adopción Tecnológica Privada X X

19 Sistema de Adopción Tecnológica Pública X X X X X

20 Sistema de Provisión de Maquinarias y Equipos Básicos X X X X

21 Sistema de Mantenimiento de Suelos Privado X

22 Sistema de Mantenimiento de Suelos Público X X X

23 Regulación Ambiental Central X X X X

24 Regulación Ambiental Local X X X

25 Sistema de Planificación Territorial X X X X X

26 Sistema de Nueva Infraestructura de Transporte Central X X X X

27 Sistema de Nueva Infraestructura de Transporte Local X X X X

28Sistema de Mantenimiento de Infraestructura Transporte Central X X

29Sistema de Mantenimiento de Infraestructura Transporte Local X X

30 Sistema de Nueva Infraestructura Sanitaria Central X

31 Sistema de Nueva Infraestructura Sanitaria Local X

32 Sistema Mantenimiento Infraestructura Sanitaria Central

33 Sistema de Mantenimiento Infraestructura Saniitaria Local

34 Sistema de Formalización X X X X X

35 Seguros Privados X

36 Seguros Públicos X X X X

37 Sistema Policial X X

38 Sistema Judicial X X X

39 Sistema de Promoción de Asociaciones Cooperativas X X X X

40 Sistema de Inserción a Cadenas de Valor X X X X X

41 Sistema de Promoción de Comisiones Vecinales X

42Sistema de Promoción del Capital Social de Puente para Bienes Públicos X X X X

Matriz de CausalidadCausas Indirectas que han sido relevadas a través de los Estudios realizados.


90

VIII. ANÁLISIS CAUSAL CONSOLIDADO Ejes Estratégicos: Los cuatro ejes en los que se fundamenta el desarrollo rural son: Competitividad, Gobernabilidad, Equidad y Sostenibilidad, los cuales se vinculan a los objetivos económicos, institucionales, sociales y ambientales, respectivamente. Los ejes y los objetivos son analizados desde la perspectiva de las causas directas e indirectas, en base a los criterios establecidos en el marco conceptual. A partir de ese análisis se derivan tanto las líneas estratégicas como los proyectos piloto que serán implementados en el marco del Estudio para el Desarrollo Rural Integral dirigido al Pequeño Productor (EDRIPP). El marco conceptual se resume en el siguiente gráfico:

GRÁFICO VIII.1.

ESTRUCTURA CAUSAL

Líneas Estratégicas: Para derivar las líneas estratégicas, así como para seleccionar los proyectos piloto de mayor impacto en el desarrollo rural, se ha definido una matriz causal, que representa la expresión numérica del marco conceptual adoptado.


91

En base a los cuatro ejes (o dimensiones) de desarrollo seleccionados se han definido 3 o 4 líneas estratégicas vinculadas a cada eje, que reflejan de manera directa los resultados del análisis causal descrito en los capítulos anteriores. Las líneas estratégicas seleccionadas para cada uno de los ejes son presentadas en el siguiente cuadro:

CUADRO VIII.1.

DIMENSIONES DEL DESARROLLO Y OBJETIVOS RELACIONADOS POLÍTICO ‐ INSTITUCIONAL

(GOBERNABILIDAD) ECONÓMICO ‐PRODUCTIVO

(COMPETITIVIDAD)

• Fortalecimiento institucional/Capacidad de gestión.

• Articulación de los actores públicos. • Participación y control ciudadano. • Desarrollo de esquemas de cooperación

(alianzas).

• Eficiencia de las unidades productivas. • Articulación y/o complementariedad

productiva. • Inclusión en cadenas de valor. • Administración de riesgos.

SOCIAL – CULTURAL (INCLUSIÓN – EQUIDAD)

AMBIENTAL (SOSTENIBILIDAD)

• Favorecer el fortalecimiento del capital humano (capacidad de las personas).

• Favorecer el fortalecimiento del capital social (relaciones y redes de apoyo).

• Mejorar la cobertura de servicios públicos rurales.

• Mejorar las condiciones del rescate y divulgación de saberes populares.

• Favorecer la capacidad de gestión pública de los RN.

• Fortalecer la capacidad de gestión pública de riesgos ambientales.

• Incentivar a agentes privados a la utilización racional de los recursos naturales.

Arreglos Institucionales: Los arreglos institucionales se refieren a acciones necesarias para obtener resultados tangibles en relación a las líneas estratégicas presentadas en el cuadro anterior. Los arreglos institucionales fueron seleccionados en base a los resultados del diagnóstico institucional realizado a través de entrevistas con los responsables de las instituciones más importantes que tienen presencia tanto a nivel del gobierno central, así como de estudios de campo llevados a cabo en los departamentos de Concepción, Cordillera, Caazapá y Concepción, a través de entrevistas con autoridades de los gobiernos departamentales, los gobiernos municipales, así como de las oficinas locales de representación de ministerios sectoriales como los de agricultura y ganadería, salud pública, educación, así como de la banca pública. Para los arreglos institucionales también se tomaron en cuenta los resultados de los trabajos de campo realizado en los cuatro departamentos citados, que permitieron recoger las opiniones de los actores relevantes para el desarrollo a nivel local y regional. Las entrevistas incluyeron a cooperativas de producción, asociaciones de productores, de comerciantes y feriantes, así como a agentes individuales de relevancia a nivel local, incluyendo a productores agropecuarios, industriales, comerciantes y acopiadores. Asimismo, se realizaron entrevistas con los representantes de los ministerios sectoriales, las secretarías de estado y entidades autárquicas que tienen su sede central en la capital del país.


92

En base a los diagnósticos mencionados (cuyos resultados detallados se presentan en los capítulos III al VI del presente informe) fueron analizadas las instituciones vinculadas a los 4 Ejes y las 15 Líneas Estratégicas definidas previamente (Ver el Capítulo VII del presente informe, donde se vinculan los estudios realizados con los aspectos conceptuales y metodológicos). La información recogida a través de los estudios de campo permitió realizar las propuestas de arreglos institucionales requeridos. La priorización surge de la matriz de causalidad construida y estimada para representar matemáticamente los resultados. El listado completo de los 42 arreglos institucionales, que incluye sistemas, instituciones y regulaciones, se presenta a continuación:

CUADRO VIII.2.

ARREGLOS INSTITUCIONALESInstituciones Financieras Privadas para la ProduccciónInstituciones Financieras Públicas para la ProducciónPresupuesto y Control Presupuestario PúblicoInformación Técnica PrivadaInformación Técnica PúblicaInformación de Mercados PrivadoInformación de Mercados PúblicoSistema de Información Gestión Pública CiudadaníaSistema de Educación BásicaSistema de Educación Técnica y ProfesionalSistema de Educación Terciaria Sistema de Hospitales PúblicosSistema de Prevención de Enfermedades Sistema de Seguro de SaludSistema de Acceso a MedicamentosSistema de Seguridad AlimentariaSistema de InvestigaciónSistema de Adopción Tecnológica PrivadaSistema de Adopción Tecnológica PúblicaSistema de Provisión de Maquinarias y Equipos BásicosSistema de Mantenimiento de Suelos PrivadoSistema de Mantenimiento de Suelos PúblicoRegulación Ambiental CentralRegulación Ambiental LocalSistema de Planificación TerritorialSistema de Nueva Infraestructura de Transporte CentralSistema de Nueva Infraestructura de Transporte LocalSistema de Mantenimiento de Infraestructura Transporte Central

Sistema de Mantenimiento de Infraestructura Transporte LocalSistema de Nueva Infraestructura Sanitaria CentralSistema de Nueva Infraestructura Sanitaria LocalSistema Mantenimiento Infraestructura Sanitaria CentralSistema de Mantenimiento Infraestructura Saniitaria LocalSistema de FormalizaciónSeguros PrivadosSeguros PúblicosSistema PolicialSistema JudicialSistema de Promoción de Asociaciones CooperativasSistema de Inserción a Cadenas de ValorSistema de Promoción de Comisiones VecinalesSistema de Promoción del Capital Social de Puente para BP

Como primer ejercicio de validación metodológica, se construyó la matriz de causalidad como la expresión matemática del modelo conceptual.


93

Tal como se presentó en el Capítulo I el modelo conceptual está conformado por: i) una hipótesis básica, ii) una estructura causal, iii) un conjunto de parámetros y iv) un conjunto de procedimientos de identificación y calibración de parámetros. 1. Conocida la hipótesis básica (el Desarrollo Rural es un fenómeno resultante de un conjunto

estructurado de factores, ordenados en una estructura causal), 2. fue adoptada la estructura causal, conformada por una jerarquía de componentes básicos,

compuesta por elementos ligados entre sí por relaciones causales, con un determinado peso: Desarrollo Rural ←Ejes del Desarrollo←Objetivos Estratégicos←Causas Directas←Causas indirectas (Ver también Gráfico VIII.1 en este Capítulo).

3. En base a esta estructura, se han incorporado a la matriz de causalidad los parámetros, en base al criterio de los expertos de ICNet y el Instituto Desarrollo.

Con estos elementos, se hizo correr la matriz de causalidad obteniéndose los resultados preliminares que se presentan a continuación. El siguiente gráfico presenta los 20 arreglos institucionales que obtuvieron el mayor puntaje en la matriz de causalidad. Los resultados representan la priorización basada en las oportunidades estratégicas que genera cada uno de los arreglos en el marco de los Ejes y de las Líneas Estratégicas previamente establecidas.

GRÁFICO VIII.2.


94

Líneas de Acción Seguidamente, se utilizó la matriz de causalidades para definir la priorización de las líneas acciones concretas seleccionadas en base a los análisis previos. Para establecer las líneas de acción más apropiadas se identificaron los vínculos causales y su grado de importancia con relación a los objetivos estratégicas trazados. El listado completo de las 28 líneas de acción analizadas es el siguiente:

CUADRO VIII.3.

LINEAS DE ACCIÓNFortalecer la coordinación regional y municipalEmprendurismo ruralRedes para desarrollo de rubros de rentaTransferencia tecnologíca y finaciera a cadenas de valorCooperacion Publico-Privada para ID cadenas de valorTransferencia de tecnologias para el autosustentoIncentivar a los PPR utilización racional de recursosFocalizar inversion y serviciosPlanificacion y gestion territorialFortalecer Registro Propiedades RuralesServicos logísticos cadena de valorRedes de conocimiento y buenas practicasEvaluar y reordenar asentamientos Acceso a finac. A PPR asociadosResponsabilidad socialAtracción de inversionesSistema de comodato y leasing de propiedadesGestion de riesgos en la cadena de valorConsolidar un Sistema de CatastroOrientar el sistema educactivo primario para cultivos de autosustento Mecanismos identificación de oportunidades de integracionArbitraje y mediación en cadenas de valorSistema de información vinculanteSistema de compra de insumos para autosustentoCondicionar transferencias a autosustentoActualizacion de Valor Fiscal TierraFondos rotatorios para financiar infraestructura básicaFortalecer instituciones de Impuesto inmobiliario

La matriz de causalidad ha permitido determinar el orden de prioridades para las líneas de acción, sobre la base de las oportunidades que generan para el desarrollo del pequeño productor rural. Los resultados se observan en el siguiente gráfico:


95

GRÁFICO VIII.3. LINEAS DE ACCIÓN PRIORITARIAS

0 100000 200000 300000 400000 500000 600000

Fortalecer Coordinación Regional y MunicipalEmprendurismo rural

Redes para Desarrollo de Rubros de RentaTransferencia Tecnológica y Financiera a Cadena de Valor

Cooperación Público-Privada para ID Cadenas de ValorTransferencia de Tecnologías para el Autosustento

Incentivar a los PPR Utilización Racional de RecursosFocalizar Inversión y Servicios

Planificación y Gestión TerritorialFortalecer Registro Propiedades Rurales

Servicos logísticos Cadena de ValorRedes de Conocimiento-Buenas Prácticas

Evaluar y Reordenar Asentamientos Acceso a finaciamiento para PPR Asociados

Responsabilidad SocialAtracción de Inversiones

Sistema de Comodato y Leasing de PropiedadesGestión de Riesgos en la Cadena de Valor

Consolidar un Sistema de CatastroOrientar el Sist.Educ.Primario para Cultivos de Autosustento Mecanismos Identificación de Oportunidades de Integración

Arbitraje y mediación en Cadenas de ValorSistema de Información Vinculante

Sistema Compra de Insumos para AutosustentoCondicionar Transferencias a Autosustento

Actualización de Valor Fiscal TierraFondos Rotatorios para Financiar Infraestructura Básica

Fortalecer Instituciones de Impuesto Inmobiliario

En base a estos resultados, la Unidad Técnica de Gestión del EDRIPP determinará los Proyectos Piloto a ser implementados en los Departamentos seleccionados.


96

VII. CONCLUSIONES GENERALES El Instituto Desarrollo ha propuesto un marco conceptual y una metodología que permiten realizar un análisis causal del desarrollo. Los estudios sectoriales realizados aportan importante información de referencia para interpretar la situación actual del país y vincular los diversos sectores con las políticas públicas en el marco de un análisis causal. Los trabajos realizados a la fecha han permitido recopilar una importante cantidad de información, que servirá de base para continuar con el análisis de las causas del desarrollo y apoyar en el proceso de definición de los objetivos estratégicos y proponer los arreglos institucionales necesarios. En ese contexto, se presentan a continuación algunas conclusiones generales que surgen de la realización de los estudios presentados en el presente informe, con el objetivo de aportar algunas referencias para las siguientes etapas del EDRIPP. CAUSAS DIRECTAS 1. Paraguay ha recibido un importante monto de recursos financieros a través de la Cooperación

internacional, que asciende a 4.800 millones de dólares para el período 1992‐2007, equivalentes a casi el 50% del valor del PIB del país del año 2007.

2. Tanto la baja calidad de las normas que se generan en el Congreso, como las demoras en el proceso

de aprobación, revelan la escasa capacidad de negociación y concertación para definir políticas públicas.

3. Una importante cantidad de propuestas de política remitidas al Congreso no han sido sancionadas

(por ejemplo: Banca de Primero Piso). Otras fueron sancionadas por el Congreso, pero no promulgadas por el Poder Ejecutivo (por ejemplo: Marco de Descentralización, IPTA). Otras fueron sancionadas y promulgadas, pero posteriormente suspendidas (privatizaciones) o postergadas (Impuesto a la Renta Personal). En otros casos, iniciativas de políticas publicas fueron sancionadas y promulgadas como ley de la República, pero nunca implementadas (fondo de garantías para Pymes), o implementadas parcialmente (incentivos a la inversión en el sector forestal, zonas francas, Concesiones públicas).

4. Estas situaciones reflejan la falta de una política de estado de largo plazo, que sirva como

instrumento de comunicación y negociación entre los actores relevantes del desarrollo. Entre esos instrumentos se encuentran las herramientas de análisis formal utilizadas en la definición de las fallas de mercado o las fallas de gobierno (entendidas en el contexto de este estudio como causas directas), a fin de atacar éstas a través de las políticas públicas de largo plazo.

5. Asimismo, la falta de políticas de estado de largo plazo resta agilidad y flexibilidad al Estado

paraguayo para adecuarse a las cambiantes circunstancias de la economía internacional, regional o local. En muchos casos, los marcos normativos son aprobados con demoras que imposibilitan su implementación, o durante el proceso de discusión sufren modificaciones que desvirtúan la esencia para la cual fueron propuestas.


97

CAUSAS INDIRECTAS 1. Los procesos administrativos, que son analizados como causas inmediatas del desarrollo

institucional, se caracterizan en general por su ineficiencia y falta de transparencia, ubicando a Paraguay entre los países con menor desarrollo institucional de la región.

2. Tal como se deriva del estudio de las propuestas de políticas públicas, los procesos de negociación y

concertación política que permitan atacar las causas mediatas del desarrollo han sido muy limitados, tanto en alcance como en profundidad, afectando la calidad de las políticas públicas.

3. La debilidad de los procesos políticos es también la razón que explica la lentitud que caracteriza a las instituciones para la adopción de políticas públicas de largo plazo y para el aprovechamiento más eficiente y efectivo de la cooperación internacional para el desarrollo.

4. El análisis de las causas profundas, vinculadas a los intereses de los actores relevantes, evidencia

que la falta de concertación entre los principales actores y la carencia de políticas públicas de largo plazo, permite a los actores más influyentes del país a intervenir en la definición de las reglas de juego, perpetuando sus privilegios y beneficios sectoriales por encima de los grandes objetivos del país.

5. Por último, un Plan de Desarrollo de Largo Plazo es un mecanismo para la construcción de acuerdos

que lleve a cambios positivos, mediante la identificación y evaluación rigurosa de alternativas; esto es, un instrumento de gobernabilidad.


98

ANEXO 1 GLOSARIO DE TERMINOS UTILIZADOS EN EL PRESENTE DOCUMENTO.:

4. Desarrollo: Situación en la que una sociedad logra un nivel de bienestar acorde a sus aspiraciones y

recursos.

5. Hipótesis básica: El Desarrollo Rural es un fenómeno resultante de un conjunto estructurado de factores, ordenados en una estructura causal.

6. Marco conceptual: Está conformado por: i) una hipótesis básica, ii) una estructura causal, iii) un conjunto de parámetros y iv) un conjunto de procedimientos de identificación y calibración de parámetros.

7. Estrategia: Conjunto de líneas de acción orientadas a incidir sobre las causas que restringen el desarrollo.

8. Objetivos (Ejes) Estratégicos: Pilares fundamentales del desarrollo rural.

9. Causas Directas: Carencias de bienes o servicios requeridos para el desarrollo.

10. Causas Indirectas: Problemas de coordinación vinculados a los arreglos institucionales (mecanismos).

11. Estructura causal: Está formada por una jerarquía de componentes básicos, compuesta por elementos que están ligados entre sí por relaciones causales, con un determinado peso: Desarrollo Rural ←Ejes del Desarrollo←Objetivos Estratégicos←Causas Directas←Causas indirectas

12. Parámetros: Hay dos tipos de parámetros: los elementos y los pesos.

13. Procedimientos de identificación y calibración de parámetros: La secuencia de pasos que se siguen para identificar y calibrar los parámetros.

14. Aspectos permanentes del marco conceptual: i) la hipótesis básica, ii) la forma de la estructura causal, y iii) los procedimientos de identificación y calibración.

15. Acuerdos: Se reflejan en los parámetros; es decir, en los elementos que conforman los componentes básicos o en el grado de ponderación de las conexiones.

16. Componentes Básicos: Son los grandes bloques que constituyen la estructura causal.

17. Elementos: Es la lista de constituyentes de los componentes básicos.

18. Pesos: La intensidad con la que un elemento de nivel superior está afectada por un elemento de nivel inferior, expresado en valores numéricos.

19. Proceso: Procedimiento de identificación y calibración de los parámetros (elementos y pesos).


99

20. Brecha de desarrollo: se determina por la diferencia entre el nivel actual y el nivel potencial de desarrollo y es consecuencia de restricciones (causas) que impiden el logro del potencial de desarrollo.

21. Arreglos institucionales: Son las reglas que enmarcan la interacción de los agentes.

INSTITUTO DESARROLLO Estudio de Desarrollo Rural Integral dirigido al Pequeño Productor

1

ANEXO 2

INFORME SOBRE CLUSTERIZACIÓN POR DISTRITOS 05 de marzo de 2010

El presente informe resume los resultados del Análisis de Clusterización por Distritos, realizado por el Instituto Desarrollo en el marco del “Estudio de Desarrollo Rural Integral dirigido al Pequeño Productor (EDRIPP)”. ASPECTOS METODOLÓGICOS Departamentos Seleccionados Se examinan 66 distritos de 4 Departamentos de la Región Oriental del país: Itapúa, Cordillera, Concepción y Caazapá. La selección de estos Departamentos se fundamenta en el análisis de clusterización por Departamentos realizado con anterioridad por el Instituto Desarrollo. El cuadro siguiente muestra los departamentos seleccionados y el número de distritos.

Cuadro 1. DEPARTAMENTOS Y DISTRITOS

30 Distritos 20 Distritos 6 Distritos 10 Distritos

CAAZAPÁITAPÚA CORDILLERA CONCEPCIÓN

Variables Se utilizan 51 variables divididas en 11 grupos. Las principales fuentes de las variables utilizadas a fin de categorizar a los distritos bajo estudio han sido:

Censo de Población y Viviendas 2002, realizado por la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC)

Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005, elaborado por PNUD.

Resultados preliminares del Censo Agropecuario Nacional 2008 (CAN), realizado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería.

Informaciones del Banco Nacional de Fomento sobre el valor de la tierra. El Cuadro 2. detalla las variables en función a las dimensiones del desarrollo con las que guardan relación las variables, al grupo al que pertenecen, así como una breve descripción de las mismas.


2

Cuadro 2. VARIABLES ANALIZADAS

DIMENSIÓNTIPO DE

VARIABLEVARIABLE DESCRIPCIÓN

PB Poblacion totalNúmero de habitantes que reside habitualmene dentro de los

límites fronterizos del distrito

PB % Poblacion RuralPorcentaje de la población del distrito que vive en zonas definidas

como ruralesPB % de la Población en Edad de

TrabajarPorcentaje de la población del distrito con edad mayor a diez años

PBL % Poblacion de 15-24 añosPorcentaje de la población del distrito con edad comprendida

entre 15 y 24 años

PB % Densidad PoblacionalCociente entre la población y la superficie del distrito. Indica el

promedio de personas que habita cada kilómetro cuadrado

Valor de la

TierraValor Promedio en G/Ha. Valor de la tierra por hectaréa en el distrito (En Guaraníes)

Desigualdad DE Coeficiente de GINI Coeficiente de desigualdad de distribución del ingreso

Ganadería (Total) A+BExtensión del territorio dedicada a la Ganaderia, (Campo Alto y

Campo Bajo)Agricultura Mecanizada A Extensión del territorio dedicada a la Agricultura Mencanizada

Agricultrua no Mecanizada B Extensión del territorio dedicada a la Agricultura No MencanizadaAgricultura Mecanizada (Minifundiaria)

C

Extensión del territorio dedicada a la Agricultura Mencanizada

MinufundiariaMasas de Agua Extensión del territorio ocupada por Masas de Agua

Urbana Extensión del territorio ocupada asentamientos urbanos

Algodón Areá Cultivada de AlgodónSoja (Total) A+B Areá Cultivada de Soja (Zafra Normal y Zafriña)

Maíz Zafra Normal A Areá Cultivada de Maíz (Zafra Normal)Maíz Zafriña B Areá Cultivada de Maíz (Zafriña)

Maíz Chipa C Areá Cultivada de Maíz (Chipa)Maíz Pichinga D Areá Cultivada de Maíz (Pichinga)

Maíz Locro E Areá Cultivada de Maíz (Maíz Locro)Mandioca Areá Cultivada de Mandioca

Trigo Areá Cultivada de TrigoCaña Azucar p/Industria Areá Cultivada de Caña de Azucar (para la Industria)

Caña Azucar p/Forraje Areá Cultivada de Caña de Azucar (para Forraje)Mani Areá Cultivada de Mani

Poroto Areá Culivada de Poroto

TipoI Extensión de tierra del distrito de Tipo ITipoII Extensión de tierra del distrito de Tipo II

TipoIII Extensión de tierra del distrito de Tipo IIITipoIV Extensión de tierra del distrito de Tipo IVTipoV Extensión de tierra del distrito de Tipo V

TipoVI Extensión de tierra del distrito de Tipo VITipoVII Extensión de tierra del distrito de Tipo VII

TipoVIII Extensión de tierra del distrito de Tipo VIIIC Extensión de tierra del distrito ocupada por la Ciudad

PZ Al menos 1 NBICociente entre hogares con al menos 1 NBI y total de hogares

expresado en porcentaje

PZ NBI Infraestructura Sanitaria TotalCociente entre hogares con NBI en infraestructura sanitaria y total

de hogares expresado en porcentaje.

PZ NBI Infraestructura Sanitaria RuralCociente entre hogares rurales con NBI en infraestructura sanitaria

y total de hogares rurales expresado en porcentaje.

PZ % Población PobreRelación entre población que vive en pobreza y población total

expresado en porcentaje

DE IDHÍndice compuesto que mide el promedio de los avances en las tres

dimensiones básicas del desarrollo humano que lo componen: una

vida larga y saludable, conocimientos y un nivel de vida digno

Indice de Esperanza de Vida Estimado

2002

Indice de Desarrollo Humano relativo a la Longevidad y Esperanza

de Vida al Nacer

DE Tasa de Mortalidad Infantil X1000 Mortalidad Infantil - por 1000 nacidos vivos

SA Personal Médico deSalud Pública x

10000 hts

Promedio de Personal Médico de Salud Pública por 10000

Habitantes (según ubicación geográfica de la institución donde SA Medico Odontólogos de Salud

Pública x 10000 hts

Promedio de Médico Odontólogos de Salud Pública por 10000

Habitantes (según ubicación geográfica de la institución donde SA Personal Auxiliar de Salud Pública x

10000 hts

Promedio de Personal Auxiliar en Salud Pública por 10000

Habitantes (según ubicación geográfica de la institución donde

ED NBI EducaciónCociente entre hogares con NBI en acceso a la educación y total de

hogares expresado en porcentaje

ED NBI Educación RuralCociente entre hogares rurales con NBI en acceso a la educación y

total de hogares rurales expresados en porcentaje

CP % Población Total con Cédula de

Identidad

Cociente entre población con Cédula de Identidad y población

total expresado en porcentajeCP % Población Rural con Cédula de

Identidad

Cociente entre población rural con CI y población total expresado

en porcentajeCP Participacion Electoral Neta Número de votantes sobre número de habilitados para votar

Ambiental Uso de Suelo Bosque Nativo Continuo (Forestal) Extensión del territorio ocupada por Bosque Nativos Continuos

Político-

Institucional

Demográfica

Uso de Suelo

Rubro Agrícola -

Área Cultivada

Tipo de Suelo

Necesidad

Básica

Insatisfecha

Desarrollo

Humano

Salud

Educación

Ciudadanía

Económica

Social


3

CATEGORÍAS El procesamiento de las variables descritas ha permitido caracterizar los 66 distritos en 5 categorías. Siguiendo el marco conceptual del Análisis Causal utilizado por el Instituto Desarrollo, se asume que los valores de las variables observadas en cada Categoría identificada representan las consecuencias de causas comunes, y permiten adoptar las políticas públicas diferenciadas en los Distritos según su Categoría. El Cuadro 3. presenta los resultados del ejercicio de clusterización, las Categorías a las que pertenecen cada uno de los Distritos considerados, y el Departamento al cual corresponden.

Cuadro 3. CATEGORÍAS

Bella Vista

Cambyretá

Capitán Meza

Carmen del Paraná

Capitán Miranda

Fram

Jesús

Obligado

Nueva Alborada

Trinidad

Natalio

Mayor Otaño

San Juan del Paraná

La Paz

Tomás Romero Pereira

Yatytay

Pirapó

Itapúa Poty

Encarnación Caacupé

Hohenau San Bernaridino

CATEGORÍA 3 Concepción

Coronel Bogado Altos Belén Caazapá

General Artigas Arroyos y Esteros Loreto Buena Vista

General Delgado Atyra San Lazaro Dr. Moisés Bertoni

San Cosme y Damián Caraguatay General Higinio Morínigo

Leandro Oviedo Emboscada Maciel

Eusebio Ayala Furgencio Yegros

Isla Pucú

Itacurubí de la Cordillera

Juan de Mena

Loma Grande

Mbocayaty del Yhaguy

Nueva Colombia

Piribebuy

Primero de Marzo

Santa Elena

Tobati

Valenzuela

San José Obrero

San Pedro del Paraná Horqueta Abai

San Rafael del Paraná Yby Yau San Juan Nepomuceno

Carlos Antonio López Tavaí

Edelira Yuty

Alto vera

CATEGORÍA 1

CATEGORÍA 2

DEPARTAMENTO

CATEGORÍAITAPÚA CORDILLERA CONCEPCIÓN CAAZAPÁ

CATEGORÍA 4

Categoría 5


4

ANÁLISIS El análisis que sigue permite apreciar los rasgos comunes así como las diferencias entre las categorías. Es importante resaltar que las categorías no implican una valorización jerárquica, por lo que no es posible afirmar que determinada categoría se encuentre en una mejor posición que otra. Categoría 1

18 de los 66 Distritos analizados se encuentran en la Categoría 1.

Los 18 Distritos de la Categoría 1 se ubican en el departamento de Itapúa.

En promedio, la población de los distritos de la Categoría 1 es de 11.188 habitantes. Económico-Productivo

Es la Categoría con la mejor calidad de tierras pues, en promedio, el 79% del suelo es de tipo I al IV, es decir, son tierras aptas para la agricultura.

La calidad de la tierra está directamente relacionada a su precio y a su uso. Los Distritos de la Categoría 1 presentan el mayor precio promedio por hectárea (15,5 millones de guaraníes).

Más de la mitad del suelo es utilizado para la agricultura (55%).

El 86% de las tierras destinadas a la agricultura corresponde a la agricultura mecanizada, destinada al cultivo de soja, trigo y maíz.

Ambiental

La Categoría 1 es la que cuenta con una de las menores proporciones de bosques nativos (7,2% del territorio).

Social

En promedio, el 41% de población de esta categoría es pobre.

Posee uno de los mayores porcentajes de hogares (58%) con al menos una necesidad básica insatisfecha (NBI).

Tiene la peor distribución del ingreso, medida por el coeficiente de Gini, entre todas las Categorías (promedio de 0,597).

Registra uno de los niveles más altos de IDH (0,746 en promedio) entre todas las Categorías consideradas.

Gobernabilidad

Muestra indicadores relativamente bajos en materia de población con cédula de identidad (60%) y una relativamente baja participación electoral neta (62%).

Categoría 2

Esta categoría incluye cuatro Distritos de características urbanas que se sitúan en dos Departamentos (Itapúa y Cordillera), entre ellas dos cabeceras departamentales (Encarnación y Caacupé).

Los Distritos de esta Categoría tienen la mayor densidad poblacional promedio (178 habitantes por Km2).

Económico-Productivo

En promedio, el 54% de los suelos de los Distritos de esta Categoría corresponde a los tipos I al IV, apropiados para el uso agrícola.

Los Distritos de la Categoría 2 del Departamento de Itapuá es encuentran entre los más fértiles del país, pues el 80% de las tierras son del tipo I al IV.

Los Distritos de la Categoría 1 ubicados en el Departamento Cordillera tienen en promedio sólo el 28% de sus tierras entre los tipos I al IV.


5

El costo promedio de la tierra en los Distritos de la Categoría 1 es de 14,75 millones de guaraníes por hectárea, el segundo mayor valor entre las 3 Categorías.

Ambiental

Una baja proporción del territorio es ocupada por bosques nativos (7,5% del territorio). Social

Los Distritos de la Categoría 2 registran el menor porcentaje de hogares con al menos una NBI (45%) y población pobre (28%).

Registran el mayor IDH promedio (0,763) entre todas las categorías. Gobernabilidad

Debido a las características urbanas de estos distritos, con importante actividad comercial (Encarnación) o turística (San Bernardino), la categoría se sitúa en la mejor posición en variables relacionadas a la capacidad para alcanzar una ciudadanía plena (gobernabilidad) medidas por el: porcentaje de la población con cédula de identidad, población rural con cédula de identidad y participación electoral neta (72%, 66% y 65%, respectivamente).

Categoría 3

La Categoría 3 está compuesta por un solo Distrito, Concepción, cabecera departamental y antiguo centro urbano.

Es la Categoría con la menor densidad poblacional (6 habitantes por Km2).

Registra la menor proporción de población rural (40%) entre todas las Categorías. Económico-Productivo

Solo el 29% de las tierras del Distrito de Concepción corresponde a los tipos I al IV, situando a la Categoría 3 en la menos apropiada para la agricultura.

Como consecuencia de lo anterior, 58% del territorio de los Distritos de la Categoría 3 es destinado a la ganadería.

Asimismo, el precio de tierra de la Categoría 3 registra el menor valor (5 millones de guaraníes por hectárea).

Ambiental

La Categoría 3 cuenta con la mayor proporción de bosques nativos (35% del territorio). Social

Muestra con uno de los peores indicadores sociales, incluyendo los hogares con al menos una NBI (63%, en promedio) y la población en situación de pobreza (50%).

Muestra una de las peores distribuciones del ingreso entre todas las categorías.

Posee el menor IDH entre todas las categorías (0,731). Gobernabilidad

Muestra uno de los mejores porcentajes de población con cédula de identidad (60%) y en participación electoral neta (62%).

Categoría 4

Esta Categoría incluye a casi la mitad de los 66 distritos analizados.

Comprende 32 Distritos ubicados en los 4 Departamentos seleccionados: 5 Distritos de Itapúa, 18 en Cordillera, 3 en Concepción, y 6 en Caazapá.

Solo 12 de los 32 Distritos de la Categoría 3 cuentan con una población mayor a 10 mil habitantes.

Económico-productivo

Un promedio de 40% del suelo en estos Distritos es de tipo I al IV, la segunda peor (Después de la Categoría 3) en calidad de tierras apropiadas para fines agrícolas.

Registra el segundo menor valor promedio de la tierra (5,22 millones por hectárea).


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En promedio, el 65% del territorio se destina a la ganadería y el 25% para la agricultura no mecanizada.

Ambiental

Presenta la menor proporción de bosques nativos entre todas las categorías (5% del territorio).

Social

La proporción de hogares con al menos una NBI es de 61%.

La población pobre de la Categoría 4 es del 40%.

La distribución del ingreso, medida por el coeficiente de Gini (0,476), es la mejor entre todas las Categorías.

La Categoría 4 muestra el mayor índice promedio de IDH (0,747). Gobernabilidad

Debido a las características urbanas de estos Distritos, con importante actividad comercial (Encarnación) o turística (San Bernardino), la categoría se sitúa en la mejor posición en variables relacionadas a la capacidad para alcanzar una ciudadanía plena (gobernabilidad) medidas por el porcentaje de la población con cédula de identidad, población rural con cédula de identidad y participación electoral neta (72%, 66% y 65%, respectivamente).

Categoría 5

Corresponde a 11 Distritos ubicados en los Departamentos de Itapúa (5), Caazapá (4) y Concepción (2).

Ningún distrito de Cordillera corresponde a la Categoría 5.

Esta Categoría posee una de las menores densidades poblacionales (18 habitantes por Km2).

Registra el mayor porcentaje promedio.de población rural (88%). Económico-Productivo

Esta categoría presenta la segunda mejor calidad de tierra pues, en promedio, el 70% del territorio está compuesto por suelos catalogados como apropiados para la explotación agrícola (tipos I al IV) (La mejor calidad corresponde a los Distritos de la Categoría 1).

A pesar de contar con tierra de buena calidad (apta para la agricultura) en su mayor parte, el precio de la tierra es de 7,63 millones de guaraníes por hectárea.

Ambiental

La Categoría 5 cuenta con la segunda mayor proporción del territorio ocupado por bosques nativos (19% en promedio).

Alrededor del 40% del territorio de los Distritos de la Categoría 5 es destinado a la explotación ganadera.

Social

Registra la mayor proporción de hogares con al menos una NBI (65%).

La proporción de su población en situación de pobreza es la más alta 50%, entre todas las Categorías).

La distribución del ingreso en estos distritos, medida por el índice de Gini, es una de las peores (0,576).

Su IDH es relativamente bajo (0,737) y solamente la categoría 3 (Concepción) posee un índice menor.

Gobernabilidad

La escasa población por kilometro cuadrado y urbana en los territorios de la Categoría 5 se vincula directamente con la escasa presencia del estado y los menores indicadores relacionados a la ciudadanía y gobernabilidad, con 40% de la población con cédula de identidad y 49% de participación electoral neta.


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ANÁLISIS POR DEPARTAMENTO A continuación se presentan las principales características de los Distritos bajo estudio en cada Departamento. Los mapas adjuntos muestran la categoría a la que corresponde cada Distrito. Las referencias que siguen son aplicables a todos los Departamentos y muestran los colores asignados a las categorías.

ITAPÚA

Gráfico 1. DEPARTAMENTO DE ITAPÚA

El departamento de Itapúa se compone de 30 distritos.

Incluye a Distritos en 4 de las 5 Categorías establecidas (18 distritos en la Categoría 1; 2 en la Categoría 2; 5 en la Categoría 4; y 5 en la categoría 5). No tiene Distritos en la Categoría 3.

Los Distritos de Itapúa cuentan, en promedio, con el segundo mayor número de habitantes (15.123). La densidad poblacional de 45 habitantes por Km2 es una de las más altas.

El porcentaje de población rural es uno de los más elevados (75%).

La calidad de tierra es la mejor entre los Departamentos analizados, pues, en promedio el 72% de la superficie de los distritos es de los tipos de tierra I al IV, considerados aptos para la agricultura. 20 de los 30 Distritos del Departamento tienen un porcentaje mayor de tierras del tipo I al IV.


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CORDILLERA

Gráfico 2. DEPARTAMENTO DE CORDILLERA

En el Departamento de Cordillera se encuentran 2 Distritos en la Categoría 2 y 18 Distritos en la Categoría 4).

Los Distritos de este Departamento cuentan con el menor número de habitantes en promedio (11.640 habitantes).

Sin embargo, la densidad poblacional es la más elevada (67 habitantes por Km2) debido la pequeña dimensión de los mismos.

En promedio solo el 40% de la extensión de los distritos corresponde a los tipos de tierra I al IV, considerados apropiados para la explotación agrícola.

11 de los 20 distritos del Departamento tiene un porcentaje menor de tierras aptas para la agricultura al promedio mencionado.


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CONCEPCIÓN Gráfico 3. DEPARTAMENTO DE CONCEPCIÓN

Los 6 Distritos analizados en el Departamento de Concepción se ubican en 3 Categorías (1 en

la categoría 3; 3 en la Categoría 4 y 2 en la Categoría 5).

La población promedio de los distritos de Concepción (29.908 habitantes) es mayor en promedio en relación a la de los demás Departamentos estudiados. Sin embargo, la densidad poblacional (18 habitantes por Km2) se encuentra entre las menores debido a las grandes dimensiones de cada uno de los Distritos.

La calidad de tierra es relativamente buena, ubicándose en la segunda posición respecto a los distritos de los demás Departamentos, considerando que el 66% de las tierras del Departamento de Concepción corresponden a los tipos I al IV.


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CAAZAPÁ Gráfico 4. DEPARTAMENTO DE CAAZAPÁ

El Departamento de Caazapá cuenta con 10 Distritos, de los cuales 6 corresponden a la

Categoría 4 y 4 a la Categoría 5.

Los distritos de Caazapá cuentan con la mayor proporción de población rural (83%).

Registra una de las menores cantidades de habitantes (13.952 habitantes por Distrito en promedio) entre los 4 Departamentos analizados.

La densidad poblacional es una de las más bajas (18 habitantes por Km2).

Este Departamento cuenta con las tierras de menor calidad, pues en promedio solo el 38% de la extensión de los distritos corresponde a los tipos de tierra I al IV, considerados adecuados para la explotación agrícola.

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ESTUDIO SOBRE LAS CAUSAS DE LOS PROBLEMAS DE …€¦ · restricciones y los proyectos constituyen los medios elegidos para poder incidir sobre las causas de los problemas. A la formulación