Estudio temático sobre Desarrollo Económico Regional ... · Incidencia en políticas y escalamiento ... principios de buenas prácticas ... La tipología ayuda a identificar similitudes

Estudio temático DEL - FOMIN

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Estudio temático sobre

Desarrollo Económico Regional

Informe final preparado por:

SISTME / Mesopartner

Dr. Ulrich Harmes-Liedtke Martin Dellavedova

Dirección y Coordinación

Estudios país

Juan Saffe (Estudio Argentina), Ilse Vivian Pardo (Estudio Bolivia)

Maria Augusta Pimentel (Estudio Brasil) Fabricio Rodríguez (Estudio Guatemala)

Prudencio Mochi (Estudio México) Anke Kaulard (Estudio Perú)

Estudios especiales

Dr. Andrés Matta (Análisis de Redes Institucionales) Marcus Jenal (Estudio Narrative Sense Making)

Ilustración gráfica María de los Ángeles Casa

Traducción al inglés Lynne Bolton

Argentina, 12 de abril 2014


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Agradecimiento

El equipo de estudio Mesopartner-SISTME contó con el apoyo de múltiples personas e

instituciones.

Por su participación activa y aporte dirigimos nuestro agradecimiento a los participantes de

los talleres nacionales en Ciudad de Buenos Aires, Brasilia, Ciudad de Guatemala, La Paz,

Lima y Ciudad de México, a los coordinadores y beneficiarios de los proyectos estudiados

y otros entrevistados cuyos aportes han sido cruciales para crear la línea de aprendizaje y

para esbozar los retos del futuro del tema DER en América Latina.

A las oficinas de la GIZ en Brasil y México y al IBMETRO en Bolivia agradecemos por

habernos brindado desinteresadamente su equipamiento para la facilitación de los talleres

nacionales.

Damos las gracias a los miembros del equipo base del FOMIN en Washington, liderado por

Alejandro Pardo por su entrega y orientación durante todas las fases del estudio.

Agradecemos por sus diversos aportes a los otros colegas: Claudio Cortellese, Natalia

Laguyás, Monica Romis, Claudio Maggi, Arancha Ruiz Arijón, Carlos Guiza y Anabella

Palacios. También agradecemos a los especialistas del FOMIN en los países estudiados,

especialmente a Luciana Botafogo, Alberto Bucardo, Héctor Castello, Floridalma Correa,

Jaime Giesecke, Ismael Gilio, Camille Patricia Ponce y Luciano Schweizer.

Por la retroalimentación y los debates conceptuales agradecemos a los asesores académicos

Danielle Mazzonis y Prof. Khalid Nadvi.

Esperamos que este estudio refleje la experiencia de todos en este tema y apoye a diseñar

nuevas estrategias del desarrollo territorial en América Latina y el Caribe.

Equipo Consultor

SISTME / Mesopartner


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Contents

Resumen ejecutivo ...................................................................................................................... 6

I. Introducción ...................................................................................................................... 15

A. Presentación................................................................................................................ 15

B. Terminología .............................................................................................................. 16

C. Estructura del estudio ................................................................................................ 18

1. Informe principal .................................................................................................... 18

2. Informes de respaldo .............................................................................................. 21

II. Evolución del enfoque, Conceptos y Conocimiento....................................................... 23

A. Introducción................................................................................................................ 23

B. Génesis y contexto del enfoque DER ....................................................................... 23

1. Globalización y promoción productiva................................................................. 23

2. Procesos de descentralización ............................................................................... 28

3. Heterogeneidad territorial ...................................................................................... 31

C. Modelos para entender y promover el DER ............................................................. 42

1. Enfoque basado en modelos .................................................................................. 42

2. Meta-enfoque-DER ................................................................................................ 44

3. Relevancia de otros marcos conceptuales ............................................................ 44

D. Tipología de regiones para contextualizar el enfoque DER .................................... 49

III. Trayectoria y experiencia del FOMIN ......................................................................... 56

A. Introducción................................................................................................................ 56

B. La evolución del enfoque DER ................................................................................. 56

1. Taxonomía de los enfoques DER .......................................................................... 56

2. Línea de tiempo ...................................................................................................... 57

C. Portafolio de proyectos .............................................................................................. 59

1. Portafolio general ................................................................................................... 59

2. Estudios en caso ..................................................................................................... 62

3. Lecciones Aprendidas, Buenas Prácticas e Historias Ejemplares de los

proyectos estudiados ......................................................................................................... 67

D. Desarrollo de conocimiento y comunicación estratégica ........................................ 79

1. Conocimientos adquiridos y brechas de conocimiento........................................ 79


4

2. Productos de Conocimiento ................................................................................... 80

3. Programa ConectaDEL .......................................................................................... 83

E. SIMPLED – Propuesta para el monitoreo y la evaluación ...................................... 84

IV. Análisis institucional, ventaja competitiva y alianzas estratégicas ............................ 86

A. Generación e interpretación de nuevo material empírico ........................................ 86

1. ¿Qué instituciones trabajan en DER, cómo influyen u cómo se relacionan entre

sí? 86

2. ¿Qué ambientes son propicios para el escalamiento/ incidencia en DER? ........ 98

3. ¿Qué lecciones aprendidas se extraen de la experiencia de escalamiento e

incidencia en políticas? ................................................................................................... 101

B. Roles del FOMIN y Ventajas Competitivas .......................................................... 102

1. Principales roles del FOMIN ............................................................................... 102

2. Ventaja Competitiva del FOMIN en DER ......................................................... 106

3. Área de oportunidad del FOMIN en DER .......................................................... 106

C. Alianzas estratégicas ................................................................................................ 111

V. Lineamientos para una nueva estrategia de desarrollo económico regional del FOMIN

112

A. Introducción.............................................................................................................. 112

B. La Cuarta Ola - Desafíos y oportunidades del enfoque DER ............................... 113

C. Identidad, intención estratégica y lógica de intervención ..................................... 117

1. DER parte del ADN del FOMIN ........................................................................ 117

2. Intención estratégica y lógica de intervención ................................................... 117

D. Componentes de orientación de una nueva estrategia ........................................... 119

1. Incidencia en políticas y escalamiento................................................................ 125

2. Modelos de intervención...................................................................................... 127

3. Alianzas estratégicas ............................................................................................ 135

4. Gestión del conocimiento y comunicación ......................................................... 137

5. Redes de aprendizaje y buenas prácticas ............................................................ 139


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Siglas y Acrónimos

ADR Agencia de Desarrollo Regional

ADN Ácido Desoxirribonucleico

ALC América Latina y el Caribe

APL Arranjos Produtivos Locais (Portugués)

ARS Análisis de Redes Sociales

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BDS Business Development Services

BRICS Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica

CSE Centros de Servicios Empresariales

CRF Corporate Results Framework

CNC Consejo Nacional de Competitividad (Perú)

CT Competitividad Territorial

DEL Desarrollo Económico Local

DER Desarrollo Económico Regional

DT Desarrollo Territorial

FDI Foreign Direct Investment

FOMIN Fondo Multilateral de Inversiones

G4P Guide for Practice/ Guía de Práctica

GIZ (ex GTZ) Agencia de Cooperación Alemana

IA Investigación de Acción

I+D Investigación y Desarrollo

ISI Industrialización por Substitución de Importaciones

MSTQ Metrología, Normas, Pruebas y Gestión de Calidad/ Metrology, Standards, Teste and Quality Management

NS Narratives Sensemaking

OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económico

OECAS Organizaciones Económicas Campesinas, Indígenas y Originarias


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(Bolivia)

OIT Organización Internacional de Trabajo

ONUDI Organización de Naciones Unidad para el Desarrollo Industrial

OVE Office of Evaluation and Oversight/ Oficina de Evaluación y Supervisión

PIB Producto Interno Bruto

PP Proyectos de Integración Productiva

PNUD Programa de Naciones Unidadas para el Desarrollo

PPMM Public-Private Management Models/ Modelos de partenariado público-privado

Pymes Pequeñas y Medianas Empresas

RED Regional Economic Development/ Desarrollo Económico Regional

RNGG Red Nacional de Grupos Gestores de Guatemala

SCI Science Citation Index/ Índice de Citación Científica

SDE Servicios de Desarrollo Empresarial

SIMPLED Sistema Integral de Monitoreo para Proyectos de Promoción de la Competitividad Local

SNA Social Network Analysis

SRI Sistemas Regionales de Innovación

SysCom Competitividad Sistémica

TAS Tarija Aromas y Sabores

TIC Tecnologías de la Información y la Comunicación


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Resumen ejecutivo

El Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) apoya desde hace veinte años el Desarrollo

Económico Regional (DER) en América Latina y el Caribe (ALC). El enfoque DER refiere

a iniciativas de fomento a la productividad, innovación y competitividad de las Pequeñas y

Medianas Empresas (Pymes) en un contexto territorial. Este estudio describe el aporte

específico del FOMIN y brinda insumos técnicos para que FOMIN pueda reposicionar su

enfoque DER en el nuevo contexto latinoamericano y caribeño.

El Capítulo I sienta las bases y sintetiza terminología, metodología y alcance del estudio.

Los siguientes capítulos siguen una lógica temporal pasado-presente-futuro: el Capítulo II

describe la génesis del enfoque DER en el contexto de un entorno socio-económico y

político cambiante. El Capítulo III hace una retrospectiva de los modelos de intervención de

FOMIN, los cuales fueron consolidados en principios de mejores prácticas. El Capítulo IV

resume las metodologías de la investigación multimetodológica aplicada para establecer la

situación actual del DER en la Región. Finalmente, el Capítulo V delinea la futura

actuación del FOMIN como respuesta a un contexto global y regional cambiante y

apuntando a impactos sistémicos en el desarrollo territorial.

Políticas productivas, descentralización y conceptos

El enfoque DER nació en el contexto del cambio paradigmático de producción masiva

fordista de las grandes corporaciones hacia la especialización flexible más apropiada a la

realidad de las Pymes. El cambio paradigmático fue acompañado por la globalización y una

revolución tecnológica que valoró la función del territorio. Municipios y regiones ganaron

importancia y los estados nacionales perdieron influencia de forma recíproca.

Casos de éxito de ciertas regiones, como los distritos industriales italianos, fueron recibidos

en ALC con gran interés. Los inicios del enfoque DER fueron marcados por el Consenso de

Washington que promovió la primacía de mercado frente al Estado. Estas políticas tuvieron

un impacto negativo en la desigualdad, el desempleo, el aumento de la informalidad y la

exclusión social.

Frente a la ausencia de políticas activas de los gobiernos nacionales, los gobiernos sub-

nacionales buscaron responder a los problemas socio-económicos con sus propias políticas.

Varios organismos internacionales, incluyendo el FOMIN, introdujeron nuevas propuestas

de intervención basadas en conceptos como el desarrollo endógeno, los clústers

industriales y la competitividad sistémica. Fue una fase de experimentación y adaptación de

estos conceptos a la realidad latinoamericana y caribeña.

Un factor favorable al desarrollo “desde abajo” fue la creciente, pero todavía incompleta,

descentralización. Los gobiernos subnacionales recibieron competencias en el ámbito

económico, muchas veces sin la dotación correspondiente de recursos fiscales. Por otro


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lado ganaron importancia las regalías mineras como una nueva fuente para financiar

iniciativas DER. Las corporaciones mineras y las grandes firmas proveedoras de

infraestructura mostraron incluso un interés propio en participar de proyectos de desarrollo

territorial.

Un argumento central para intervenir en el DER son los extremos desequilibrios

económicos en la Región ALC. Por ejemplo, en los países de la OCDE el PIB por habitante

en la región más rica apenas duplica el PIB per cápita de la región más pobre. Al contrario,

en América Latina dicha relación es cercana a ocho. La heterogeneidad territorial se

reproduce en otros indicadores como ocupación en términos de género y de edades y en las

actividades de investigación y desarrollo.

El enfoque DER se benefició del regreso del Estado a un rol más activo. La comunidad

latinoamericana y caribeña fue capaz de apropiarse del enfoque y moldearlo según su

propia impronta regional. Estos aportes enfatizan la importancia de vivir en armonía con la

naturaleza, frenar el éxodo migratorio, superar la desigualdad a través de una producción de

valor añadido y un trabajo digno. No obstante falta todavía capacidad en los gobiernos

nacionales para responder a las necesidades específicas de los territorios.

Modelos y taxonomía

El FOMIN analizó los proyectos de su cartera DER y encontró tres modelos testeados con

resultados medibles: la taxonomía distingue Servicios de Desarrollo Empresarial (SDE),

Proyectos de Integración Productiva (PIP) y Desarrollo Económico Local (DEL). La

dimensión territorial se acentuó de modelo a modelo cada vez más claramente. Hoy se

puede ver el DER como un “meta-enfoque” que integra elementos de varios modelos con

principios de buenas prácticas. A la vez es un enfoque abierto que permite integrar nuevos

conceptos, como por ejemplo los sistemas de innovación, los cuales podrían aumentar el

alcance y la pertinencia de las intervenciones.

Tipología de regiones para contextualizar modelos

Para contextualizar el uso de diferentes modelos se presenta una tipología de regiones. Esta

distingue las regiones por su nivel de institucionalización y su crecimiento económico.

Resulta una matriz de cuatro tipos ideales: regiones marginadas, en declive, emergentes y

prósperas. Cada tipo representa una configuración característica de fallas de mercado, de

estado y/o de redes. La tipología ayuda a identificar similitudes de problemáticas

económicas y permite diseñar intervenciones aptas a responder a realidades específicas.

Trayectoria y experiencia del FOMIN

El enfoque DER del FOMIN ha ido cambiando con el paso de los años y evolucionó a

modelos de intervención más complejos. Analizando el desempeño del FOMIN en los

últimos 20 años, es posible afirmar que ha ajustado permanentemente sus estrategias en


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función de los cambios en el entorno global, manteniendo siempre el foco en su ventaja

específica central, que es la promoción de la innovación en el desarrollo del sector privado.

La Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE) reportó que el 85% de los proyectos

FOMIN introdujeron innovaciones en los países de la región.

Actualmente el FOMIN tiene un portafolio de 86 proyectos en el tema DER. Estos

proyectos se distribuyen en 19 países de ALC y ya beneficiaron a más de 54.000 Pymes

aumentando su productividad. Predominan los 39 Proyectos de Integración Productiva

(PIP), seguidos por 30 proyectos DEL y los 17 proyectos de SDE.

Entrevistas con miembros de la comunidad DER confirman el rol de laboratorio

experimental del FOMIN, subrayando que la innovación, la experimentación y el animarse

a fallar son parte del ADN del FOMIN, y le han permitido estar siempre en la frontera de la

innovación en DER.

Varios proyectos FOMIN alcanzaron impacto sistémico, como los proyectos en Rafaela y

Córdoba/ Argentina y el Programa de Promoción de Conglomerados/ Perú. El potencial de

apalancamiento es aún más visible en el Programa de Desarrollo de Distritos Industriales en

Brasil, dónde el FOMIN colaboró con el SEBRAE, lo cual sentó las bases para que

SEBRAE impulsara 267 proyectos de Arranjos Produtivos Locais (APL) con 295,141

empresas beneficiadas y 2,820,409 empleos netos creados.

Estudios en caso

El Consorcio Mesopartner-SISTME seleccionó una muestra de 18 proyectos (12 FOMIN y

6 de otros donantes). En este grupo, los proyectos FOMIN están más orientados al

escalamiento y a la competitividad que los de los otros donantes. Los proyectos FOMIN se

concentran en regiones emergentes y en regiones prósperas, con algunas intervenciones en

regiones marginalizadas; y la intervención de FOMIN durante un periodo prolongado ha

permitido que algunas regiones (p.ej. Rafaela/ Argentina) pasaran de una situación

emergente a una región pujante en la actualidad. Además, en los últimos años, aumentó la

preocupación del FOMIN por la inclusión y la reducción de la pobreza y un 40% de sus

proyectos han incorporado la temática de inclusión social.

El estudio midió el alcance de los resultados, el impacto y el efecto multiplicador de los

proyectos: en el Programa Apoyo a la Competitividad de la Región Suroccidental de

Guatemala hubo un incremento de 100 a 334 municipios que cuentan con procesos DEL en

marcha; en Tarija/ Bolivia el programa de cadenas agroalimentarias movilizó un millón de

dólares de recursos propios de la Gobernación; y en el Programa de Cadenas Productivas de

Córdoba hubo un aumento en las exportaciones de US$ 5 millones y un 65% de las

empresas manifestaron haber incrementado su productividad.

Lecciones aprendidas


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Para lograr el escalamiento y la incidencia en políticas es importante la participación activa

de instituciones locales (públicas y privadas) y el involucramiento de diferentes instancias

de gobierno desde el inicio de los proyectos. El éxito de los proyectos depende de su

capacidad de impactar en procesos económicos y sociales del territorio y de su incidencia

en temas presupuestarios y de política.

En los territorios el éxito depende del fortalecimiento de instituciones territoriales

representativas del sector privado y de la concertación público-privada. El FOMIN ha

logrado sistematizar modelos de intervención, que generan buenas prácticas escalables al

nivel nacional. Los mejores impactos de las alianzas se alcanzaron con gobiernos e

instituciones de escalas locales y regionales.

Brechas de conocimiento

El estudio destaca el conocimiento adquirido por FOMIN en el tema DER. Un buen

ejemplo de los esfuerzos y de la innovación en esta área es el Programa ConectaDEL. Este

programa está generando capacidades para la gestión de los procesos de DER y la

formación de cuadros técnicos y tomadores de decisiones que promuevan la competitividad

empresarial y territorial. ConectaDEL aporta además en fortalecer la didáctica de cursos de

otras instituciones, tanto para actores locales como en las formaciones para formadores.

Otro ejemplo de avance es el Sistema Integral de Monitoreo para Proyectos de Promoción

de la Competitividad Local (SIMPLED) que responde a la mayor necesidad de monitoreo y

evaluación de proyectos DER. Se evidenció la importancia de experimentar con nuevos

indicadores y herramientas que permitan mirar más allá de los beneficiarios directos y

destacar la articulación con actores claves más allá del proyecto, y con la red de actores

como agente de cambio en el territorio. Esto permitirá medir de algún modo la “incidencia

en políticas” de las iniciativas.

Análisis de redes institucionales

En el Capítulo IV se analiza la posición estratégica del FOMIN en el tema DER, mirando a

otros actores y posibles aliados estratégicos. El Consorcio Mesopartner/ SISTME realizó un

análisis de redes institucionales construidas a partir del relevamiento realizado en los seis

países, utilizando indicadores y representaciones gráficas proporcionadas por el análisis de

redes sociales. La construcción de dichas redes permite identificar los actores más

relevantes en DER, posibilita analizar los canales de influencia de instituciones nacionales

y locales que trabajan en DER en cada uno de estos países; y deriva mapeos de flujos de

transferencia de información y conocimiento entre instituciones.

En las redes de influencia dominan los organismos públicos de carácter nacional. En Brasil,

Guatemala y Perú actores privados y mixtos ocupan lugares destacados. Estas instituciones

tienen mayor tamaño en términos de recursos económicos y humanos respecto al resto de la


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red. Algunos actores privados se destacan por ser influyentes en temas DER al nivel

nacional.

En Argentina la red consolida las distintas redes parciales de información y aprendizaje, de

recursos, y de cooperación. La red de aprendizaje y colaboración posee mayor nivel de

fragmentación, aunque subsiste un componente principal que aglutina a un 65% de las

instituciones mencionadas.

El FOMIN ocupa un lugar más bien periférico en las redes, aunque en algunos casos son

centrales algunos de sus socios (como sucede en Argentina con el MTEySS, en Brasil con

SEBRAE o en Guatemala con la Red de Grupos Gestores). FOMIN es percibido más

próximo a la gestión de proyectos que a la construcción de las políticas de DER y tiende a

escoger socios del sector privado. Frente a esta situación, la nueva estrategia de incidencia

en políticas promete un rol más central del FOMIN en ambas redes relevantes para DER.

Ambientes propicios para el DER

En el contexto del estudio se desarrolló un sistema de indicadores orientado a caracterizar y

evaluar el nivel de capacidades, la calidad y madurez del entorno institucional para la

implementación de políticas de DER en países de América Latina y el Caribe. La

aplicación del prototipo mostró que Brasil es el país con el ámbito más propicio para el

desarrollo de iniciativas de DER, ya que cuenta con un entorno institucional fuerte y con

una estructura de gobierno federal, que se refleja en la descentralización de áreas relevantes

para el DER. Por otro lado, Bolivia y Guatemala son los países con ámbitos menos

propicios, aunque en ambos casos se observan nuevas tendencias de descentralización y

una mayor dotación de recursos para políticas de desarrollo territorial en los gobiernos

subnacionales.

Narrativas completan el análisis

El uso de la metodología del Narrative Sensemaking en el estudio fue experimental. Apoyó

a triangular información y validar los hallazgos obtenidos con otras metodologías, como la

importancia del sector público en el escalamiento e influencia en políticas, la necesidad de

introducir la temática DER en la agenda política, y que las intervenciones DER tienen en

general un impacto local. Las narrativas evidenciaron los logros y dificultades que ha

tenido el FOMIN para promover DER en la agenda política desde la práctica de sus

proyectos. Esta metodología es prometedora para la futura exploración de los aspectos

complejos del DER.

Ventaja competitiva del FOMIN

A partir del análisis de la experiencia se pudo caracterizar al FOMIN como generador de

conocimiento en DER a través de la experiencia de los proyectos financiados y ejecutados.

Ha trabajado como un laboratorio, actuando con flexibilidad para experimentar nuevas


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metodologías, enfoques y herramientas para casos específicos. Se encuentra en condiciones

de ocupar un espacio que combina incidencia en políticas y generación de conocimiento

práctico, ya que continuará actuando como un bróker de conocimiento a partir de la

experiencia generada por sus propios proyectos.

Socios para la ejecución

El FOMIN ha tenido siempre la capacidad de identificar socios ejecutores con un nivel de

solvencia institucional reconocida en los territorios de actuación. Esto ha permitido que la

adaptación de estrategias DER cuente con un alto nivel de involucramiento por parte de los

actores locales. Sin embargo, al no estar previsto entre los objetivos del FOMIN, los

proyectos carecieron muchas veces de una estrategia de alianzas que permitan a mediano

plazo influir en políticas o garantizar escalamiento.

La Cuarta Ola

El Capitulo V delinea los elementos de una futura actuación del FOMIN en base de la

experiencia de los SDE, PIP y DER. Estos modelos coinciden con las tres grandes olas de

la evolución del enfoque DER. Ahora, se esboza una posible Cuarta Ola que integra las

nuevas tendencias como la sensibilidad ambiental y social y las exigencias a las políticas de

desarrollo de mostrar impactos. La respuesta es un nuevo enfoque complejo y holístico, que

integra a los anteriores. Allí el FOMIN puede poner en valor su expertise económica y

territorial, y trabajar en alianzas con otras entidades más especializadas en los temas

sociales, educativos y ambientales.

Las recomendaciones afirman el rol del FOMIN como laboratorio adaptativo, dinámico y

flexible. A la vez se ve el enfoque DER como una contribución para generar un modelo de

desarrollo basado en la idiosincrasia y en los valores de los latinoamericanos y caribeños,

aptos para ser competitivos en el contexto global. Cabe tener en cuenta que el DER ya es un

concepto ampliamente reconocido y aplicado, pero necesita apoyo adicional para escalar e

impactar en un gran número de personas. Así, el principal rol del FOMIN a futuro deberá

ser en la gestión de conocimiento, la incidencia en políticas y el escalamiento. Su intención

estratégica debería ser reconocida como un bróker de conocimiento para el desarrollo

equitativo de los territorios en América Latina y el Caribe. Esta intención puede

materializarse a través de cinco componentes estratégicos:

(1) Incidir en políticas y escalar modelos

El FOMIN aspira tener incidencia en políticas económicas territoriales más allá de los

proyectos individuales. Para lograr esto se puede poner en valor el conocimiento

acumulado sobre factores propicios para el desarrollo. La brecha de conocimiento consiste

en cómo medir entornos propicios para DER. Allí el desarrollo de una herramienta de

análisis y benchmarking (REDScope) podría ser la respuesta adecuada.


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Hay varias experiencias de réplicas exitosas de buenas prácticas locales a una escala mayor.

De igual modo, existen varias experiencias de incidencia en políticas de instituciones

nacionales e internacionales. Lo que falta son diseños explícitos de este tipo de políticas

multiplicadoras. El Análisis de Redes Sociales podría ser una herramienta potente para

entender mejor los mecanismos de apalancamiento. En la práctica será también importante

involucrar a los hacedores de política en la elaboración de estas estrategias.

(2) Consolidar un enfoque ecléctico, experimental y contextualizado

En su aspiración de trabajar con un enfoque basado en modelos, el FOMIN ya cuenta con

una taxonomía de sus intervenciones. La tarea actual está en integrar nuevos conceptos y

contextualizar la metodología de intervención. La tipología de regiones propuesta podría

ser una modalidad propicia para el reconocimiento de las diferencias entre territorios y la

existencia de principios de buenas prácticas. Para cada tipo de región se podría proponer

una combinación de ingredientes de los modelos testeados en el pasado.

En el ámbito del monitoreo el FOMIN cuenta con SimpLED, un sistema ya probado. La

brecha de conocimiento consiste en la selección y actualización flexible de los indicadores.

La experimentación con nuevos instrumentos de medición como el Narrative Sensemaking

podría permitir adaptar el sistema de monitoreo a una realidad crecientemente compleja.

(3) Alianzas estratégicas con organismos de segundo piso

El FOMIN tiene múltiples experiencias de colaboración con otras organizaciones

nacionales e internacionales. La brecha de conocimiento está en cómo colaborar de forma

más eficiente y efectiva. Para superarla, se propone experimentar con nuevas formas de

alianzas estratégicas. Una iniciativa concreta podría ser la creación de un Fondo de

proyectos conjuntos.

A pesar de colaboraciones productivas en el pasado, no es habitual que los proyectos del

BID y del FOMIN trabajen de forma sinérgica. Para aprovechar más este potencial se

propone que el FOMIN ponga en valor sus contactos con el sector privado y se ofrezca al

BID como laboratorio de nuevas formas de intervención.

(4) Productos y servicios de conocimiento para el DER

La gestión de conocimiento y la comunicación van a tener más peso en la futura estrategia

de FOMIN. La sistematización de experiencias (estudios de caso, guías de aprendizaje)

realizada en los últimos años ya es una buena base. No obstante, queda todavía una brecha

en la conversión de conocimiento tácito en explícito. Así será importante que el FOMIN

continúe y amplíe sus actividades de colaboración con centros de conocimientos dentro y

fuera de América Latina y el Caribe.

(5) Red abierta de asistencia técnica, capacitación y evaluación


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El FOMIN es reconocido por su capacidad de formar expertos en DER y crear

comunidades de prácticas. A pesar de múltiples experimentos falta todavía un modelo de

gestión efectiva de la red de consultores y facilitadores y procesos de aprendizaje

interactivo, en contextos dinámicos. Una propuesta de mejora es la creación de un sistema

de certificación bajo una norma consensuada que incluya la formación pedagógica.


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I. INTRODUCCIÓN

A. Presentación

El Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) del Banco Interamericano de Desarrollo

(BID) contrató a las firmas consultoras Mesopartner y SISTME con el propósito de

desarrollar un análisis estructurado de la experiencia acumulada por el FOMIN y otros

actores en Desarrollo Económico Regional (DER) en América Latina y el Caribe (ALC), y

proponer recomendaciones conceptuales y prácticas a ser incorporadas en el diseño de

futuras estrategias de intervención en un horizonte de cinco años.

La motivación de este estudio es hacer un balance del conocimiento actual sobre DER. Los

responsables del FOMIN están interesados en la evolución del enfoque territorial a escala

internacional y particularmente en ALC. Una atención especial requieren los cambios del

contexto de desarrollo y de las políticas. Basado en las experiencias y aprendizajes

generales, se quiere entender mejor el rol y aporte específico del FOMIN para poder tener

insumos técnicos que permitan reposicionar el enfoque DER del FOMIN en el nuevo

contexto de desarrollo latinoamericano y caribeño.

El conocimiento actual del FOMIN y la capacidad para apoyar DER han evolucionado y

acumulado aprendizajes a lo largo de casi dos décadas. El grupo meta de las intervenciones

del FOMIN son las pequeñas y medianas empresas (Pyme), por su importancia para el

desarrollo y relevancia para la economía y el empleo en la región (Arazi and Baralla 2012).

Este tipo de empresas necesita más apoyo para poder participar en los mercados

competitivos y contribuir al crecimiento y bienestar general (OECD-UN-ECLAC 2013). El

informe se focaliza en la dimensión territorial del fomento de la Pyme en ALC.

Mirando hacia atrás es posible observar un proceso de aprendizaje acumulativo del

FOMIN, que permitió el ajuste de los enfoques de intervención y que ha dado origen a una

taxonomía de enfoques para DER (Romis 2013). Dichos enfoques (promoción de los

servicios de desarrollo empresarial, integración productiva, y fomento del desarrollo

económico local) utilizados por el FOMIN siguen siendo útiles en la práctica (ibid.), y se

propone que a futuro se utilice un enfoque integral y ecléctico del fomento de la

competitividad empresarial con foco específico en la Pyme.

La actual estrategia de intervención DER se ve desafiada por:

● El contexto cambiante de políticas de desarrollo y una creciente descentralización de

políticas hacia niveles sub-nacionales, con nuevos mecanismos institucionales de

asignación territorial de recursos fiscales en ALC (Moreno 2011; UNDP-PAPEP

2013)

● Requerimientos de efectividad (“development effectiveness”), de rendición de


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cuentas (“accountability”) y de impactos visibles (Taylor 2013)

● Exigencias de una mayor incidencia en políticas y escalabilidad (Katzmann and

García Alba 2010; Ruffo, Butler et al. 2012)

● Requisitos adicionales más allá de la competitividad territorial (Porter and Kramer

2011), como la sostenibilidad ambiental (Hart 2007; OECD 2012), cuestiones de

género (Anderlini 2011), un desarrollo a favor de los más pobres (“pro-poor-

development”) y la sostenibilidad social (Alexandra O. Miehlbradt 2005; Altenburg

and Von Drachenfels 2006)

● Un aumento de la complejidad en todas las áreas, que requiere repensar enfoques y

metodologías tradicionales (Bodhanya 2010; Cunningham and Jenal 2013)

En resumen, el equipo consultor busca responder a la siguiente pregunta:

¿Cómo el FOMIN puede tener un impacto sistémico1 en el contexto de estas nuevas

exigencias y desafíos?

El estudio ofrece insumos para el enfoque específico del FOMIN en DER constituido desde

la experiencia acumulada, adaptado a los retos de la complejidad y articulado como un

enfoque único y distintivo de DER en América Latina y el Caribe.

B. Terminología

Para una mayor claridad del estudio se requiere una comprensión compartida de la

terminología del Desarrollo Económico Regional (DER). De hecho, no existe una única

definición, principalmente porque el concepto mismo tiene su origen en diferentes

contextos geográficos y culturales.2 Los practicantes y académicos en América Latina se

nutrieron de estas fuentes diferentes3 (Fujita, Krugman et al. 2001, Becattini 2002, Meyer-

Stamer 2003) y hubo una adaptación a la realidad latina (Albuquerque Llorens 1999;

Madoery 2005; Fernández, Amin et al. 2008; Quetglas 2008).

Importante es distinguir entre el objetivo de “desarrollo económico” mismo y el "enfoque"

1 Cuando se habla en este estudio del “impacto sistémico” se refiere a los efectos multiplicadores más allá de un proyecto o territorio individual. Esto responde a la misión del FOMIN de lograr efectos de escalamiento e influir en políticas de desarrollo a una escala mayor. 2 Diferencias existen por ejemplo respecto al protagonismo del sector privado – predominante en el mundo anglosajón – o del sector público – más importante en Europa con una política regional tanto al nivel nacional como de la Unión Europea. En Alemania se habla más de “promoción económica” (“Wirtschaftsförderung”) apuntando principalmente a las actividades de los municipios para atraer inversiones. 2La diferencia de enfoques se explica también por problemáticas dominantes. Un tema importante en los EE.UU. es la revitalización de centros urbanos (“inner-city”); mientras en Italia se mira tradicionalmente a las regiones atrasadas del Mezzogiorno y, más recientemente, a mantener la dinámica económica en los distritos industriales. Una problemática que se encuentra en ambos lados del Atlántico son las regiones de tradición industrial en reconversión. 3 Este punto se desarrolla con más detalle en el Capítulo II.


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que refiere a las políticas para su promoción. Esto parte de la idea de que las economías

locales y regionales – igual que los clústers4 - suelen desarrollarse, sobre todo, por su

propia dinámica. La política de fomento interviene para acelerar procesos de desarrollo e

influenciar en un cambio estructural. Esta distinción sirve también para ajustar expectativas

excesivas respecto a los posibles resultados de intervenciones en trayectorias regionales.

En inglés se habla del "Regional Economic Development" (RED), un término que raras

veces se traduce literalmente al castellano. En América Latina, se suele hablar más

frecuentemente de "Desarrollo Económico Local" (DEL) para describir "un proceso de

transformación de la economía y la sociedad en un determinado territorio, con el fin de

mejorar las condiciones de vida de la población" (Albuquerque Llorens 1999).

Dependiendo de los autores difiere la definición del objetivo final de este tipo de políticas,

se menciona: “mejoramiento del futuro económico y de la calidad de vida de la población

local” (Albuquerque Llorens 1999); “valoración de los recursos locales” (Vázquez-

Barquero 2002, Albuquerque 2009), “creación de un ambiente favorable para la actividad

económica” (Meyer-Stamer 2003) y “la felicidad y el bienestar” (Smirnova 2013).

En la literatura se destaca que el "enfoque DEL" incorpora una aproximación territorial y

no sólo sectorial o agregada (Albuquerque Llorens 1999). Hace énfasis en el

aprovechamiento de los recursos y potencialidades endógenas (Vázquez-Barquero 2002), y

considera clave las microempresas, Pymes y sus redes y modelos asociativos, tales como

las cooperativas (Sanchís Palacio 2010), así como la totalidad de la economía territorial,

tanto formal como informal (Alburquerque 1997). Se basa en el análisis de sistemas

productivos locales y mercados locales de empleo, e incorpora innovaciones productivas,

de gestión y socio-institucionales en el tejido productivo y empresarial (Yoguel, Borello et

al. 2006). Además, valoriza las infraestructuras intangibles para facilitar la difusión de

conocimientos (Meyer-Stamer 2004), incluye la participación de los actores locales en la

elaboración de estrategias de desarrollo (Meyer-Stamer 2003) y promueve la construcción

social del territorio: redes, instituciones y capital social (Curbelo, Parrilli et al. 2011).

Actualmente, las intervenciones se relacionan de forma más explícita con la innovación

tecnológica y social, el fortalecimiento de capacidades locales y del capital social, la

gobernanza, la escalabilidad y la incidencia en políticas (Alburquerque, Costamagna et al.

2008).

4 La literatura sobre Clústers distingue entre ventajas pasivas y ventajas activas de la aglomeración. Las

ventajas pasivas son una de las variantes de la "eficiencia colectiva" y, por así decirlo, caen en el regazo de los productores. Por su parte para alcanzar las ventajas activas de la formación de clústers se requiere que los productores emprendan la acción conjunta. El emparejamiento de esos componentes pasivos y activos ayuda a teorizar y explicar las diferencias en el rendimiento de los Clústers. Schmitz, H. y K. Nadvi (2004). "Clustering and industrialization: introducción." World Development 27(9): 1503-1514.


18

Más recientemente, observamos en la literatura especializada un uso más frecuente de la

denominación “desarrollo territorial” (Boisier 2004; Costamagna 2010; Camagni and

Capello 2012; CEPAL and GIZ 2012; Estensoro 2012). Este estudio enfatiza la importancia

del territorio como anclaje de las políticas de fomento de Pymes. La denominación va

mucho más allá del aspecto geográfico, también incluye dimensiones sociales,

institucionales y los vínculos entre actores locales, empresas e instituciones. El uso del

término “territorial” integra los elementos de carácter inmaterial, cognitivo y relacional

añadiéndolos, y no poniéndolos como substituto de elementos más tradicionales, materiales

y funcionales. Conceptualmente está reflejado en la idea de “activos territoriales”

(Ranaboldo 2006) o en la de “capital territorial” (Camagni and Capello 2012), la cual busca

los factores en los cuales se basa un exitoso proceso de desarrollo económico regional.

En las publicaciones del FOMIN se traduce la denominación en inglés “Regional Economic

Development” a “Desarrollo Territorial (DT)” en castellano. El “Desarrollo Territorial” se

usa de una forma más abarcativa, incluyendo el “Desarrollo Económico Local” como una

variante más específica de enfoque en la cooperación pública-privada en una localidad o

región. El término DT comprende también la promoción de clústers – con fuerte

vinculación territorial - e incluso los Servicios de Desarrollo Empresarial (no-financieros)

como componente de un proceso de desarrollo territorial (Romis 2013).

Independientemente del uso de las abreviaciones RED (inglés) o DT (español) nos

referimos en este estudio con la sigla DER a las incidencias de políticas en el campo

“económico”, y con especial atención en la mejora de productividad y competitividad de las

Pymes.

C. Estructura del estudio

1. Informe principal

a) Pasado-presente-futuro

Luego de este primer capítulo introductorio que sintetiza terminología, metodología y

alcance del estudio, los siguientes capítulos se estructuran según los componentes

establecidos en los Términos de Referencia de la consultoría, y el foco de cada capítulo

cambia siguiendo una secuencia temporal (pasado-presente-futuro) (Gráfico 1).


19

Gráfico 1: Referencia temporal de los capítulos

Fuente: Elaboración propia

b) Estado del conocimiento y oportunidades (pasado)

El Capítulo II comienza con una retrospectiva del contexto en el cual evolucionó el enfoque

DER. En particular, se destaca el reciente auge de nuevas políticas productivas como

reacción a las deficiencias de las políticas neoliberales promovidas en base del Consenso de

Washington, así como los procesos de descentralización de los estados de la región y los

grandes desequilibrios en crecimiento, empleo y brechas tecnológica entre países y

territorios.

Después de presentar el marco contextual, se describe la génesis del enfoque DER en ALC.

Esto deriva a una taxonomía de enfoques complementarios cuya evolución se describe

utilizando la metáfora de las tres olas.5 Para poder responder a la heterogeneidad de

territorios con distintos tipos o paquetes de políticas se introduce una tipología de regiones.

El capítulo concluye con identificación de brechas de conocimiento en el tema.

c) Experiencias FOMIN y lecciones aprendidas (pasado)

El Capítulo III sigue con la mirada retrospectiva y describe la trayectoria del trabajo del

FOMIN en DER. Aquí se muestra como el enfoque ha ido cambiando con el paso de los

5 La descripción de las primeras tres olas corresponde a la taxonomía desarrollada por el propio FOMIN, distinguiendo tres modelos de intervención (SDE, Proyectos de Integración Productiva y DEL). En el capitulo V. de este estudio se esboza los elementos de una posible cuarta ola del DER.


20

años para adaptarse a modelos de intervención más complejos que consideran los

aprendizajes de las experiencias realizadas para alcanzar mejores resultados e impacto en el

territorio.

Para analizar la trayectoria del FOMIN se trabajó desde diferentes perspectivas: (1) se

efectuó un análisis y validación de escritorio del conjunto de proyectos DER del FOMIN y

de los estudios de caso;6 (2) se realizaron 12 estudios en profundidad de proyectos FOMIN,

más 6 casos para la comparación con otros promotores; (3) se tuvo en cuenta la taxonomía

basado en modelos de los enfoques en DER y los principios de práctica (best practice

principles) identificados por el equipo base del FOMIN; (4) para complementar las miradas

a la trayectoria del FOMIN en el contexto de la evolución del tema DER se desarrollaron 6

talleres nacionales, uno por país, de los cuales participaron expertos y practicantes DER de

la academia, el sector público, las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado.

d) Análisis de instituciones y actores relevantes en DER y la ventaja competitiva del

FOMIN (presente)

El Capítulo IV resume la investigación multimetodológica en la situación actual del DER

en ALC. Todas las metodologías aplicadas buscan indicios y buenas prácticas de

escalamiento de iniciativas DER y posibilidades de incidencias en políticas productivas

más amplias.

Una primera tarea es profundizar el análisis del entorno propicio para el enfoque DER en

los seis países del estudio, lo cual sirve tanto para entender las necesidades específicas de

cada país, como validar la metodología de indicadores para el benchmarking territorial.

Después, la aplicación del Social Network Analysis sirve para mejorar el conocimiento

sobre los actores reales que influyen en políticas DER y su interacción en el aprendizaje y

la generación de nuevos conocimientos. La secuencia metodológica se complementa con la

aplicación del Narrative Sensemaking, que recoge los testimonios sobre escalamiento e

incidencia en políticas a diferentes niveles para ser interpretados por el mismo Equipo Base

del FOMIN.

6 Uno de los componentes clave de los proyectos que el FOMIN implementa para fomentar el DER es la creación de arreglos institucionales locales que son responsables del diseño e implementación de estrategias y planes de acción para el DER. Estos arreglos institucionales pueden adoptar diferentes formas y funciones y, en última instancia, conducir a diferentes tipos de resultados. Ocho Estudios de Caso fueron asignados para ser analizados por los investigadores de la Universidad de California en Berkeley y el Orkestra - Instituto Vasco de Competitividad con el fin de arrojar luz sobre el tema. Los principales temas de investigación que estos estudios de casos intentan abordar son cómo los diferentes Modelos de Articulación Público-Privada (MAPP) emergen alrededor del DER y cuál es el papel que éstos MAPP juegan en el proceso de cambio (cambio en las políticas, en programas, en trayectorias, en resultados, etc.). El objetivo principal de estos estudios de caso es identificar los patrones y elementos comunes de éxito para los practicantes de la "governance" de las regiones. También tiene como objetivo llenar un vacío de conocimiento en términos de la aplicación y difusión de las políticas de DER en ALC.


21

La consolidación de toda la información recogida permite clarificar el rol específico del

FOMIN en la promoción del DER en ALC. Se identifican socios estratégicos existentes y

potenciales tanto al nivel de los distintos países como al nivel regional.

e) Elementos para una nueva estrategia DER del FOMIN (futuro)

En el Capítulo V el estudio explora el futuro en función de una nueva estrategia DER para

FOMIN. Basado en la evolución del enfoque DER en las tres grandes “Olas” descritas y

frente a un contexto global y regional cambiante, se identifican aspectos claves de una

posible “Cuarta Ola” del enfoque DER. Allí, se supone que los retos y oportunidades

principales ya son parcialmente visibles dentro del material empírico analizado, incluyendo

los testimonios de los mismos actores DER.

En este análisis se hace visible un espacio importante para la actuación del FOMIN con el

enfoque DER en el futuro. Se describen unos modelos contextualizados para lograr

incidencia y escalamiento, los cuales se constituyen principalmente sobre las alianzas

estratégicas, la gestión de conocimiento y las redes de practicantes (“practitioner

networks”). Todo culmina en la definición de una posible “intención estratégica”

(“strategic intent”) fundamentada en unos principios guía para una efectiva y relevante

práctica de intervenciones.

2. Informes de respaldo

El Estudio Temático se nutre de varios estudios específicos, los cuales se entregan en su

idioma de redacción original como informes complementarios:

● Estudios temáticos país sobre DER en Argentina, Bolivia, Guatemala, México, Perú

(todos en castellano) y en Brasil (en portugués).

● Estudios con enfoques metodológicos innovadores: Análisis de Redes Sociales (en

castellano) y Narrative Sensemaking (en inglés).

● Un estudio sobre el entorno de políticas Pro-DER que contiene la propuesta de la

herramienta de observación con el título provisional “REDScope”7 (en castellano).

Finalmente, el equipo consultor entrega al FOMIN una serie de documentos de respaldo

como anexos:

● Lista de instituciones DER en los países del estudio con datos de personas de

contacto.

● Documentaciones de los talleres nacionales.

7 Este estudio fue elaborado por el equipo consultor en estrecha colaboración con el consultor del FOMIN,

Claudio Maggi. Él se ocupó del diseño del instrumento RED-Scope y los consultores Mesopartner – SISTME comprobaron su apropiado funcionamiento en base al material empírico sistematizado.


22

● Cuestionarios y narrativas del ejercicio de construcción de sentido.


23

II. EVOLUCIÓN DEL ENFOQUE, CONCEPTOS Y CONOCIMIENTO

A. Introducción

El objetivo de este capítulo es explicar la génesis del enfoque DER, su recepción y su

difusión en ALC en el marco de la globalización de la economía y de los cambios

estructurales en la organización de los estados, especialmente las políticas de la

descentralización administrativa y fiscal. Se analiza también la desigualdad y

heterogeneidad territorial y las implicancias para el enfoque DER.

Otra cara del contexto del enfoque DER es la identificación de modelos integrados y

contextualizados de fomento del desarrollo territorial. Se presenta la taxonomía de tres

modelos para el DER identificados por el FOMIN y su agregación en un meta-enfoque

territorial. Finalmente se presenta una tipología de regiones que podría servir para

contextualizar el uso de diferentes modelos.

B. Génesis y contexto del enfoque DER

1. Globalización y promoción productiva

El enfoque DER8 nace en el contexto de transformaciones productivas e institucionales a

finales de los años ‘60 e inicios de los ‘70 en las principales economías mundiales. El

enfoque representa un cambio del paradigma de la “producción masiva fordista”,

simbolizado por las grandes corporaciones industriales, al modelo de la “especialización

flexible” más apropiado a la realidad de las Pequeñas y Medianas Empresas (Pymes). Este

cambio paradigmático fue acompañado por un desconocido proceso globalizador y una

profunda revolución tecnológica que impulsó una re-definición de la funcionalidad

espacial. Los espacios locales y regionales ganaron importancia y el Estado perdió

influencia de forma recíproca como ente regulador (Fernández, Amin et al. 2008).

El nuevo enfoque fue ilustrado por un conjunto selectivo de regiones y localidades, las

cuales se veían exitosas en sus respuestas a la globalización y redefinición posfordista. El

“núcleo fundante” estuvo inicialmente representado por un grupo bastante reducido y, a su

vez, heterogéneo de casos. Como casos testigos se utilizaron los “distritos industriales”

italianos, principalmente fundados en las experiencias de la Emilia Romagna/ Italia

(Becattini 2002, Mazzanti, Montresor et al. 2011), el caso de Baden-Württemberg/

Alemania (Schmitz 1992), como ejemplo de experiencias alrededor de empresas grandes,

así como el Silicon Valley/ EE.UU. (Storper 1995, Saxenian 1996), vinculado con las TICs.

Desde este entonces se basa la generación de conocimiento en DER principalmente en

8 La denominación DER integra varios conceptos, los cuales se desarrollaron a lo largo de las últimas dos o tres décadas. Ver taxonomía de Romis (2013). .


24

estudios de caso y su generalización (Fernández, Amin et al. 2008).

En los años 1980 aumentó la preocupación y el interés por los casos de regiones menos

exitosas, especialmente las de tradición industrial en declive (Tödtling and Trippl 2005)

como el Ruhrgebiet/ Alemania (Grabher 1993, Kremer, Harmes-Liedtke et al. 2000) o el

País Vasco/ España (del Castillo 1987). En ALC con unos niveles relativamente bajos de

industrialización, no hubo mucha recepción de este debate. No obstante existen varias

regiones, muchas de ellas desarrolladas en la Industrialización por Substitución de

Importaciones (ISI), las cuales entraron en una fase de crisis profunda con la apertura de los

mercados.9

La introducción del enfoque DER en América Latina y el Caribe en los años 90 fue

marcada por el Consenso de Washington, que enfatizaba la estabilidad macroeconómica y

el mercado como forma de regulación más eficiente. Con este enfoque, el Estado perdió su

rol determinante en la esfera productiva, adquirido en la fase ISI, a través de la

desregulación y la privatización. A pesar de algunos efectos positivos iniciales, las reformas

tuvieron impacto negativo en la creación de una pobreza endémica, la desigualdad masiva,

el desempleo, el aumento de la informalidad en el sector empresarial y la exclusión social.

En particular, no se tuvo en cuenta la relación entre la pobreza extrema y la desigualdad,

por un lado, y los conflictos violentos, por otro, que han causado mucho daño en muchas

partes de la Región (Bateman 2011).

Frente a la ausencia de políticas activas del Estado (política industrial y de empleo,

servicios de extensión agraria, etc.) aumentaban las demandas de la población a sus

gobiernos más cercanos. Fueron muchos gobiernos locales y regionales quienes buscaron

sus propias respuestas a los grandes problemas sociales y económicos, diseñando políticas

propias “desde abajo”. En los inicios se trataba de actividades espontáneas, sin que los

gobierno sub-nacionales hubieran recibido competencias y recursos correspondientes

(Meyer-Stamer 2003).

Al mismo tiempo, y de cierta manera como respuesta a las demandas territoriales

crecientes, varios organismos internacionales como la CEPAL-ILPES, la Cooperación

Alemana (entonces GTZ, hoy GIZ) y otras agencias de cooperación bilateral introdujeron

nuevas propuestas de intervención basados en la idea del “desarrollo endógeno”, como el

Desarrollo Económico Local (DEL) y la Competitividad Territorial (CT), todas originadas

9 Un ejemplo es la ciudad de Palpalá, en la Provincia argentina de Jujuy, cuya economía se desarrolló alrededor del complejo minero-forestal siderúrgico Altos Hornos Zapla (hoy Aceros Zapla). La empresa principal sigue produciendo todavía a una escala reducida, pero los vínculos con los proveedores locales quebraron casi totalmente. Hay varias iniciativas de revitalización de la economía local, como actualmente, el clúster metalmecánico del Programa de Competitividad Norte Grande. Ver: http://www.mecon.gov.ar/programanortegrande/documentos/jujuy_metalmecanica_pc_resumen.pdf


25

en países desarrollados del hemisferio Norte, los que se encontraban en una fase de intensos

procesos de restructuración productiva, y fueron adaptados a la discusión conceptual y de

políticas en ALC (Albuquerque Llorens 1999, Vázquez-Barquero 2000, Silva Lira 2005,

Riffo 2013). En este tiempo inician los cursos de capacitación de actores locales en

conceptos e instrumentos DER, una oferta que sigue con las necesarias actualizaciones

hasta hoy en día.10

El enfoque de la CT fue impulsado por los trabajos de Michael Porter sobre ventajas

competitivas y clústers industriales (Porter 1989). A partir de un estudio internacional

empírico en varias naciones industrializadas11, Porter identificó que la ventaja competitiva

estaba basada en ciertos productos específicos los cuales eran producidos por empresas

aglomeradas en localidades o regiones. Porter enfatizaba la rivalidad local entre las

empresas y en la necesidad de las empresas locales de tener que innovar para responder a

clientes exigentes. Basados en este concepto, se buscaba identificar clúster prometedores en

toda ALC y varios países implementaron, con el apoyo de empresas consultoras

internacionales y escuelas de negocios, programas de apoyo a la clusterización.

Paralelamente investigadores de desarrollo aplicaron el concepto de la “eficiencia

colectiva” (“collective efficiency”) que se refiere a las ventajas de la acción conjunta de

empresas y actores en un territorio al contexto latinoamericano (Schmitz 1999, Visser 1999,

Bazan and Navas-Aleman 2003). Otros autores enfatizaron el elemento de innovación y el

carácter evolutivo del desarrollo de sistemas locales de producción y sistemas locales de

innovación (Lastres and Cassiolato 2005).

Una perspectiva aún más amplia es la noción de competitividad sistémica (SysCom)

propuesta por miembros del Instituto Alemán de Desarrollo (GDI-DIE), para quienes la

noción de sistémico significa un patrón de actores, instituciones, organizaciones y políticas

que se encuentran vinculadas a través de complejos mecanismos de retroalimentación y los

que tomados en conjunto crean una entidad coherente (Esser 1996, 2008, Riffo 2013). Se

argumentaba que no era suficiente crear un entorno macroeconómico estable (Nivel

Macro), como proponía el Consenso de Washington, sino que para que las empresas,

incluyendo las Pymes, lograran ser competitivas (Nivel Micro) se necesitaban unas

instituciones de apoyo (Nivel Meso) para remediar las fallas de los mercados. Para

completar la mirada, los autores añadieron una cuarta dimensión, el Nivel Meta, que incluía

aspectos determinantes y blandos de competitividad relacionados con la idiosincrasia, la

historia, los valores y las actitudes.12 El concepto SysCom tuvo gran repercusión en el

10 El Programa Regional de Formación para el Desarrollo Económico Local con inclusión social en América Latina y el Caribe (ConectaDEL) del FOMIN es un ejemplo actual. 11 Alemania, Corea, EE.UU., Italia, Japón, Reino Unido, Suecia y Suiza. 12 Importante es destacar que se puede aplicar el concepto de los 4M a diferentes niveles territoriales (local,


26

debate sobre el DER en ALC, sobre todo, en la distinción de los diferentes niveles de

intervención y del carácter sistémico del DER (van der Horst 2006, Riffo 2013)

Gráfico 2: Determinantes de la competitividad sistémica

Fuente: (Meyer-Stamer 2007)

Tanto el DER, la CT y SysCom fueron tomados como nuevas justificaciones de la

intervención en la economía. Predominaba la idea que el Estado debería limitarse a

intervenciones para eliminar fallas del mercado. Así fue justificada una política Meso, es

decir, el apoyo a la creación de Servicios de Desarrollo Empresarial (SDE), porque

facilitaban a las Pymes el acceso a los mercados.

Hasta comienzos del siglo actual, la difusión del enfoque DER llegó a su punto máximo.

Quedaban pocas ciudades y regiones sin haber recibido diagnósticos participativos, planes

estratégicos y/o agencias de desarrollo y sus resultados no fueron necesariamente

relevantes.13 Fue precisamente entonces cuando crecieron las dudas sobre la efectividad del

enfoque. Una causa del desencanto fueron las expectativas muy altas respecto al potencial

endógeno. Otros enfoques complementarios, como el de las cadenas globales de valor y

sistemas globales de producción ganaron importancia, por su capacidad de interpretar el

regional, nacional y global), es decir, que se puede aplicar un análisis de las cuatro dimensiones de la competitividad sistémica en cualquier territorio concreto. 13 Se habló incluso de la plaga de los planes estratégicos, vea Zavaro, R. B. (2008). "La gestión estratégica de las ciudades. El caso de una ciudad media de Sudamérica: Mar del Plata."


27

DER en un contexto globalizado (Parrilli, Nadvi et al. 2012).

En los últimos años, el enfoque DER evolucionó, maduró y se benefició también del

cambio de paradigma político-económico, es decir, de la vuelta a un Estado más activo en

la promoción del desarrollo. Diversos países de ALC impulsaron nuevas agendas de

desarrollo territorial que abarcan temas como los procesos de descentralización, agendas de

competitividad territorial, promoción de clústers, desarrollo de infraestructura e integración

transfronteriza (CEPAL and GIZ 2012). La masiva participación en el II Foro Mundial de

Desarrollo Económico Local en el mes de octubre 2013 en Foz de Iguazú (Brasil) fue una

muestra viva del interés y de la actualidad del enfoque DER.14

Es posible concluir enfatizando que desde su introducción hace dos décadas, la comunidad

latinoamericana y caribeña fue capaz de apropiarse del enfoque y moldearlo según su

propia impronta regional. La experiencia práctica y la referencia a ideas originarias de ALC

se reflejan por ejemplo en el concepto del buen vivir,15 la pedagogía de la liberación16 y el

estructuralismo cepalino.17 Estos aportes están también en sintonía con la necesidad de

14 “El II Foro Mundial de Desarrollo Económico Local (FMDEL) se consolidó como uno de los espacios de mayor relevancia internacional para abordar temas relacionados al desarrollo local, logrando reunir a 4267 personas procedentes de 67 países, representando a gobiernos, universidades, cooperación internacional, entidades sociales, empresariales y expertos en la materia.” Ver http://www.conectadel.org/noticias/foro-mundial-del-desarrollo-local-en-la-agenda-publica-regional/ 15 El concepto del "buen vivir" toma su terminología "sumak kawsay" de la cosmovisión ancestral quechua de la vida. En su significado quechua original, sumak hace referencia a la realización ideal y hermosa del planeta, mientras que kawsay significa "vida", una vida digna, en plenitud. El "sumak kawsay" ancestral considera a las personas como un elemento de la Pachamama o Madre Tierra (madre mundo). Así, a diferencia de otros paradigmas, el buen vivir moderno, inspirado en la tradición indígena, buscaría el equilibrio con la naturaleza en la satisfacción de las necesidades ("tomar solo lo necesario" con vocación para perdurar), sobre el mero crecimiento económico. El concepto del buen vivir ha tenido una importante influencia en el espíritu y la redacción de las nuevas constituciones de Ecuador (2008) y de Bolivia (2009). Además, ha permitido el desarrollo de nuevas leyes y de conceptos como el de Derechos de la Madre Naturaleza Acosta, A. (2011). "Extractivismo y neo extractivismo: dos caras de la misma maldición." Revista Línea de Fuego. 16 La pedagogía de la liberación es un movimiento educativo cuyo principal representante es el pedagogo brasileño Paulo Freire (1921-1997). La educación liberadora enfatiza en la renovación de la condición social del individuo, considerando al sujeto como un ser pensante y crítico, reflexionando sobre la realidad que vive. Freire, P. (2009). La educación como práctica de la libertad, Siglo XXI de España Editores. En el programa ConectaDEL se retoma este enfoque proponiendo una formación en DEL que valore no sólo los aspectos económicos de éste, sino también sus aspectos sociales, institucionales, culturales y políticos” Costamagna, P. and R. Pérez (2013). "Un enfoque pedagógico para el Desarrollo Territorial: su relación con los espacios de formación (formales y no formales)." de http://www.conectadel.org/wp-content/uploads/downloads/2014/01/Costamagna_Perez_ApuntesEnfoquePedagogico1.pdf. El concepto de Freire de una “comunicación dialogante” podría ser interpretado incluso como anticipo de la investigación de acción. 17 Un grupo de economistas latinoamericanos (Raúl Prebisch, Celso Furtado, Juan F. Noyola, Aníbal Pinto, Jorge Ahumada, Osvaldo Sunkel, entre otros), agrupados en torno a la recién creada Comisión Económica para América Latina, Cepal, trabajaron desde finales de los años 1940 en liberarse de ideas foráneas para


28

ampliar el enfoque DER por la aparición de nuevos desafíos (crecientes desigualdades,

movimientos migratorios, demandas por un trabajo decente y retos del cambio climático,

etc.) ampliando el enfoque DER más allá de sólo la competitividad.

2. Procesos de descentralización

El fomento del DER está íntimamente ligado y depende de los esfuerzos de modernización

de los estados y su descentralización (Alburquerque Llorens 2004, Alburquerque,

Costamagna et al. 2008). Una condición para un desarrollo “desde abajo” es la autonomía

al nivel regional y local; así, la tradición centralista de la región ALC es un importante reto

para cualquier propuesta que quiera fortalecer las regiones y municipios, para que se

conviertan en sujetos de su propio desarrollo. Durante las últimas décadas se observan en

varios países, significativos pero todavía incompletos, avances en procesos de

descentralización fiscal y administrativa (CEPAL and GIZ 2012). La descentralización

ofrece un entorno propicio para la planificación y la gestión del desarrollo productivo

territorial y el DER. Aunque los procesos de descentralización han empoderado a las

autoridades subnacionales para llevar a cabo sus propias iniciativas en materia de desarrollo

económico y empresarial, todavía hay una necesidad de un esfuerzo conjunto orientado a la

acumulación de capacidades subnacionales que permitan dar continuidad a este proceso en

el tiempo facilitando el desarrollo económico. La descentralización también ha supuesto

nuevas responsabilidades para los gobiernos y los sectores privados locales, y ha

profundizado la necesidad de mejorar la productividad, de aumentar el crecimiento

inclusivo, de competir en los mercados globales, y de promover el desarrollo sostenible del

territorio.

En la mayoría de los países de ALC, estos procesos fueron impulsados y apoyados por las

políticas nacionales de descentralización a partir de la década de 1980. Este impulso y

apoyo se manifestó primero a través de la transferencia de la toma de decisiones públicas a

las entidades regionales o subnacionales y, más recientemente, fue complementado con la

creación de nuevas instituciones y política con asignaciones territoriales. Estas políticas

llamadas "de arriba hacia abajo" (dirigidas desde el nivel nacional - central) se expresan de

forma explícita para cada país en función de: i) sus regímenes políticos y administrativos

(federal o unitario), ii) el nivel previo de dispersión territorial, y iii) los equilibrios o

dejar de explicar, por analogía con las economías del centro, la problemática de la periferia. Reivindicaban el derecho y la posibilidad de un desarrollo industrial de la región ALC y destacaron el rol del estado en el desarrollo económico. Sus recomendaciones desencadenaron en el modelo de Industrialización por Substitución por Importaciones (ISI) lo cual finalmente terminó bajo las políticas del ajuste estructural del consenso de Washington. El neoestructuralismo reconoce ciertas virtudes del neoliberalismo y comparte ciertas críticas al modelo ISI. No obstante enfatiza el un rol más activo del estado en la economía y, por ende, está alineada con el debate actual sobre una nueva política industrial. Guillén, H. (2007). "De la orden cepalina del desarrollo al neoestructuralismo en América Latina." Comercio Exterior 57(4).


29

desequilibrios en términos de influencia política, administrativa y económica.

Al mismo tiempo, ante la oportunidad brindada por las políticas de descentralización, las

décadas presente y pasada han sido testigos de la aparición de nuevos mecanismos

institucionales de las políticas "de abajo hacia arriba" que se rigen por uno o más niveles

subnacionales coordinadas en virtud de arreglos locales. Estas políticas emergentes

contemplan diferentes motivaciones asociadas a diversas percepciones del DER; las más

comunes se vinculan con el desarrollo de negocios con un enfoque en las PYMES locales,

con la articulación de la producción local con las cadenas de valor, con los sistemas

regionales de innovación como una herramienta para la promoción de la innovación y el

desarrollo tecnológico, con los incentivos para el desarrollo emprendedor como impulsores

de la economía local, también se han orientado esfuerzos para el ordenamiento territorial

como fundamento del desarrollo económico sostenible.

Con el fin de asignar mejor los recursos fiscales en el contexto de estas políticas de

descentralización, y en el marco de las nuevas fuentes de ingresos relacionadas con la

minería y otras industrias extractivas (regalías) muchos países han reasignado

recientemente recursos fiscales o habilitado mecanismos de recaudación de impuestos , que

en algunos casos tienen asignación específica al DER. Algunas de estas iniciativas de

financiamiento se ilustran en el siguiente gráfico:


30

Gráfico 3: Mecanismos nacionales de financiación de iniciativas RED

País Mecanismo de financiamiento Institución subnacional a cargo de los recursos financieros

Objetivo de los programas

Presupuesto anual (por región)

Argentina Préstamos multilaterales a los gobiernos locales (2005)

Gobiernos locales por medio de las áreas de desarrollo económico, con asesoría de organismos de consulta público-privados.

Promoción de clústers.

US$ 3 a 10 millones

Brasil Programas: Servicio Nacional de Apoyo a las PYME (SEBRAE), Banco Nacional de Desarrollo, BID y BM con gobiernos locales (2006)

Gobiernos locales por medio de las áreas de desarrollo económico, con asesoría de organismos de consulta público-privados.

Promoción de clústers, innovación y emprendedorismo dinámico.

US$ 10 a 20 millones

Chile Acuerdos con Agencias Regionales de Desarrollo Productivo (ARDP) ; Regalías mineras y la creación del Fondo de Innovación para la Competitividad (FIC) (2006)

Gobiernos locales por medio de agencias locales especializadas. (Las ARDP no tuvieron éxito en esta tarea))

Promoción de cadenas de valor, innovación and creación de bienes públicos

US$ 2 a 5 millones

Colombia Sistema Nacional de Regalías energético – mineras(2012)

Gobiernos departamentales o municipales y consejos regionales de regalías

Promoción de bienes públicos

US$ 3 a 25 millones

Perú Sistemas de regalías (Canon Minero) (2005) Procompite (2009)

Gobiernos locales por medio de las áreas de desarrollo económico, con asesoría universidades locales

Desarrollo de PYME locales; Promoción de clústers.

US$ 1 a 5 millones

Fuente: FOMIN

El creciente flujo de información que ha permitido que la geografía ya no sea un obstáculo

al comercio, también ha contribuido a un cambio en las políticas: se ha pasado desde una

perspectiva nacional a una perspectiva regional más diferenciada que hace énfasis en las

ventajas competitivas de los territorios.

Más allá de la descentralización fiscal, los nuevos actores privados emergentes han

aparecido en la escena del RED. En el contexto de las grandes inversiones en

infraestructuras y el aumento de la inversión extranjera directa (IED ) en la región de ALC,

las grandes empresas privadas están invirtiendo fuertemente en la mejora de los sistemas

productivos regionales como parte de sus estrategias competitivas más allá de sus esfuerzos

de responsabilidad social corporativa . En el marco del "boom" petrolero y minero que se

constata en muchos países de la región, las empresas de esos sectores están exhibiendo un

creciente interés en convertirse en socios más activos en las estrategias de RED (Bolivia,

Brasil, Colombia, México y Perú).


31

El desafío para el FOMIN es identificar los socios adecuados y comprender el interés y el

potencial que tienen en la cooperación con los actores locales en iniciativas de desarrollo

territorial. Al mismo tiempo, considerando la importancia y el poder de estas

corporaciones, es necesario permitir que actores locales puedan colaborar con estos grandes

jugadores en igualdad de condiciones. De todos modos, todavía hay una enorme brecha de

conocimiento en torno al reto de cómo desarrollar un modelo de cooperación que beneficie

a todos los involucrados.18

3. Heterogeneidad territorial

Una justificación del enfoque DER son los grandes desequilibrios territoriales en términos

de ingresos, productividad, tecnología y empleo. Regiones marginadas y/o con otros

problemas estructurales carecen muchas veces de capacidades para desarrollar su pleno

potencial económico por sus propias fuerzas. Allí las políticas DER pueden ser la única

forma para impulsar los cambios necesarios para un mayor crecimiento y desarrollo. Del

mismo modo, se aplica el enfoque DER también en regiones más dinámicas y avanzadas

para sostener procesos de desarrollo, servir como buenas prácticas y contribuir al bienestar

general del país.19

El Gráfico 4 muestra que los desequilibrios de ingresos son muy elevados en América

Latina y el Caribe en comparación con otras regiones del mundo:

18 Este desafío será delineado en forma de recomendaciones en el Capítulo V. 19 En Alemania se suele distinguir entre “fortalecer fortalezas” (“Stärken stärken”) y “desarrollar potenciales” (“Potenziale entwickeln”) Ziegler, A. (2006). Zur Vorbereitung auf die neue Förderphase der Europäischen Strukturfonds, WSI-Diskussionspapiere.


32

Gráfico 4: Desigualdad de ingresos en diferentes regiones y países del mundo

Fuente: http://es.wikipedia.org/wiki/Coeficiente_de_Gini

El Gráfico 5 muestra la información más detallada. América Latina y el Caribe seguido a

poca distancia por el Este de Asia y el Pacifico (East Asia & Pacific) son las regiones con

un mayor coeficiente Gini20 para la media, es decir, con mayores desigualdades. A su vez

hay una gran diferencia entre los niveles de desigualdades regionales entre los mismos

países latinos. Venezuela (0.15) y Bolivia (0.16) tienen valores relativamente bajos,

mientras Panamá tiene el coeficiente Gini (0.38) más alto de todos los países enumerados.

20 El coeficiente de Gini se utiliza para medir la desigualdad en los ingresos, dentro de un país, pero puede utilizarse para medir cualquier forma de distribución desigual. El coeficiente de Gini es un número entre 0 y 1, en donde 0 se corresponde con la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y donde el valor 1 se corresponde con la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y los demás ninguno). El índice de Gini es el coeficiente de Gini expresado en porcentaje y es igual al coeficiente de Gini multiplicado por 100.


33

Gráfico 5: Las desigualdades regionales en distintas regiones del mundo21

Fuente: Lessmann 2012

(Holland and Porcile 2005, Hernán Jaramillo Salazar and Barrere 2010)

La distribución de la población y del producto por regiones ofrece otra aproximación para

observar las desigualdades territoriales en América Latina y el Caribe.22 El Gráfico 6

21 Lessmann (2012) utiliza tres medidas de la desigualdad: el coeficiente de variación (CV), el coeficiente de Gini ajustado (GINI) y el coeficiente de variación ponderado por población (CVP). Los diferentes indicadores de desigualdad no siempre ordenan de la misma forma un ranking de países. En un análisis comparativo entre países, especialmente, la medida de la concentración debe ser independiente de la cantidad de regiones consideradas (independencia espacial), no deben ser sensibles a los cambios en los niveles medios de PIB (independencia media), y debe satisfacer el principio de transferencia de Pigou-Dalton. Este principio establece que una transferencia aritmética de las regiones ricas a las pobres siempre debería reducir la desigualdad. En el texto nos referimos exclusivamente a los datos para el coeficiente de Gini, sin embargo los indicadores alternativos (CV y CVP) muestran diferencias similares entre las regiones del mundo. 22 Los siguientes párrafos se basan en el estudio de CEPAL and GIZ (2012). Panorama del Desarrollo Territorial en América Latina y el Caribe.


34

muestra la concentración geográfica del producto interno bruto por regiones en países

seleccionados de América Latina y en algunos países desarrollados. Estos últimos presentan

índices mucho más bajos que los países de América Latina, lo que significa que en los

países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) la producción

del valor agregado se distribuye de manera más uniforme en el territorio. En el caso de

América Latina, es frecuente observar que la región que más contribuye al PIB nacional

representa una proporción muy pequeña de la superficie nacional, inferior o muy cercana al

10% en todos los casos.23

En el año 2000 ya se podía observar una alta concentración del PIB por regiones; en ese

año, en las regiones donde se encuentran las capitales nacionales se concentraba desde el

25% de la producción en el caso del Brasil, hasta cerca del 60% en el caso de Panamá.

Ese panorama no cambió mucho hasta la actualidad, pues la producción continuó

concentrándose en las regiones donde están las principales ciudades. En 2010, el aporte de

la región principal al producto nacional llega al 67% en Panamá, al 49% en Chile y al 43%

en Perú (en precios corrientes). En cambio, la producción se encuentra menos concentrada

en Colombia, México y Ecuador. Bogotá contribuyó con un 26% al PIB nacional en 2010 y

el Distrito Federal de México con el 18%. La otra cara de la moneda es que el aporte de una

gran cantidad de regiones representa menos del 5% de la producción.” (CEPAL and GIZ

2012)

23 Una excepción es Santa Cruz, en el Estado Plurinacional de Bolivia.


35

Gráfico 6: América Latina y OCDE (Países seleccionados): Índice de concentración geográfica del PIB, 2010

Fuente: (CEPAL and GIZ 2012)

Los altos niveles de desigualdad territorial se ven claramente al comparar los territorios de

mayor y menor PIB per cápita de un país. En los países de la OCDE el PIB por habitante en

la región más rica no suele alcanzar a duplicar el PIB per cápita en la región más pobre. Al

contrario, en América Latina dicha razón es por lo general cercana a 8 (CEPAL and GIZ

2012).

El Gráfico 7 muestra la diversidad territorial en un mapa de los diferentes países y regiones

de América Latina. Las regiones ganadoras son, sobre todo, las ciudades capitales y aéreas

metropolitanas correspondientes. Los otros tipos de regiones se distribuyen como un

mosaico en el mapa y es difícil reconocer claros patrones.


36

Gráfico 7: América Latina: Cuadrantes de Convergencia 2000 – 2010

Fuente: (CEPAL and GIZ 2012)

La heterogeneidad entre países y territorios se revela también en términos de la pobreza y

del empleo.

El índice de pobreza dentro de la región también presenta niveles muy desiguales. Para el

año 2006, sólo Argentina (21%), Chile (13,7%), Costa Rica (19%) y Uruguay (18,5%)

presentaban un índice de pobreza en torno al 20% de la población. En el resto de la región,

la población pobre superaba al 30%, alcanzando valores asombrosos para los casos de

Honduras (71,5%) y Paraguay (60,5%). Esos niveles de desigualdad pueden verse

claramente mediante el coeficiente de Gini. Uruguay (0.452), Costa Rica (0.470),

Venezuela (0.490) y El Salvador (0.493) eran los únicos países de la región con un Gini

menor a 0.50. En el otro extremo, Brasil mostraba un Gini de 0.613. (Hernán Jaramillo

Salazar and Barrere 2010)

El mismo fenómeno se da a nivel nacional. Por ejemplo, si se compara la dispersión que

existe entre la localidad más pobre y la más rica, salvo el caso de Uruguay en donde la

distancia es de 3 veces, para el resto de la región la distancia supera las 5 veces. En el caso

argentino, por ejemplo, la provincia más rica (Santa Cruz) lo es 7,8 veces más que la más

pobre (Formosa). Por el contrario en los países desarrollados, los valores de dispersión son


37

mucho menores: en la Unión Europea ningún caso supera una distancia mayor a 2,5 veces.

(Hernán Jaramillo Salazar and Barrere 2010)

El Gráfico 8 muestra diferencias nacionales en el nivel de desempleo, participación y

ocupación. En el año 2013 Brasil tenía con 5,6% el desempleo más bajo, mientras Jamaica

registraba la tasa de desempleo más elevada de 15,4%. Las cifras del desempleo femenino

son de 6,8% en Brasil y 20,2% en Jamaica notablemente superiores de las cifras para los

hombres. En términos de la participación de la población en el mercado de trabajo, Perú

con 68,9% logra el porcentaje superior, mientras en la República Dominicana participa

solamente un 51% de la población en el mercado de trabajo. Perú lidera también la cifra de

ocupación con 64,7% y el último del ranking es Honduras con un 50,1%.

Gráfico 8: América Latina y el Caribe (15 países): tasas de desempleo, participación y ocupación urbanas por sexo, Enero-septiembre de 2012 y 2013 (porcentajes)

Fuente: (Organización Internacional del Trabajo 2013)

Los jóvenes son los más perjudicados por la situación del mercado de trabajo en ALC. La

Gráfico 9 muestra que el desempleo del grupo etario de 15 a 24 años es generalmente

mucho más alto que de la población de 25 años a más. Por ejemplo en Uruguay (2013) la

tasa de desempleo de la población urbana de 15-24 años era un 20,5% mientras el grupo de

más de 25 años representaba un desempleo de sólo 4,3%.

La problemática de la población de 15 a 24 años luce más grave cuando se observa que

sufren el mayor porcentaje de desempleo mientras tienen una participación muy inferior en

el mercado de trabajo. Por ejemplo, en Perú (2013) la población de 15 a 24 años participaba


38

de un 44,7 % en el mercado de trabajo, mientras mayores de 25 y más años tienen una tasa

de participación de 73,7%

Gráfico 9: América Latina (11 países): tasas de desempleo, participación y ocupación urbana por grupos etarios. Enero-septiembre de 2012 y 2013 (porcentajes)


La gran heterogeneidad territorial entre los países de la región se confirma también en

términos de ocupación por ámbito geográfico y sexo, ver Gráfico 10: “Una primera

constatación al comparar los mercados laborales rurales con los urbanos es que la brecha

entre hombres y mujeres en la tasa de ocupación es bastante más pronunciada en las zonas

rurales. … Mientras que la ocupación femenina se ha acercado a la masculina en las áreas

urbanas de varios países – sin alcanzarla, sin embargo – en las zonas rurales de la región las

mujeres registran tasas de ocupación por debajo de la mitad de la de los hombres. Las tasas

de desempleo son más bajas en las áreas rurales que en las áreas urbanas de los 15 países

con información disponible… Estas tasas de desempleo abierto se relacionan estrechamente

con la estructura de los mercados laborales rurales, donde un porcentaje bastante más

elevado de la población activa trabaja en actividades de baja productividad, como

trabajadores familiares sin remuneración o por cuenta propia, mientras que el porcentaje de

los asalariados es muy inferior respecto a las áreas urbanas.”


39

Gráfico 10: América Latina (15 países): tasa de ocupación por ámbito geográfico y sexo, según país. Año 2012 (porcentajes)


La desigualdad de la distribución de los recursos dedicados a la ciencia y la tecnología se

verifica también hacia el interior de la región. El Gráfico 11, que presenta la distribución

regional del gasto en I+D, da cuenta de ello. Sólo cuatro países concentran más del 90% de

los recursos financieros dedicados a I+D en América Latina y el Caribe.

Gráfico 11: Distribución de la inversión en I+D de América Latina y el Caribe (2005)


40

Fuente: (Hernán Jaramillo Salazar and Barrere 2010)

La distribución de los recursos humanos también está sesgada hacia los países de mayor

desarrollo económico. Si bien los cuatro países con mayor desarrollo de I+D agrupan el

92% de los investigadores latinoamericanos y caribeños (un volumen similar al de los

recursos financieros por ellos acumulado), las diferencias entre ellos son un poco menores.

Brasil reúne al 48% del total regional, mientras que México el 21% y Argentina el 15%.

Los investigadores de Chile alcanzan al 8% del acumulado regional. Estos datos se

representan en el Gráfico 12.

Gráfico 12: Investigadores de América Latina y el Caribe por país (2005)


“Los sistemas institucionales de ciencia y tecnología en América Latina tienen una

estructura semejante aunque con un nivel de desarrollo muy dispar entre los países. En

líneas generales están conformados por instituciones públicas y privadas que realizan

actividades científicas y tecnológicas…. La ejecución de la investigación científica es

llevada a cabo principalmente por entidades públicas entre las que se destacan las unidades

de I+D del sistema universitario. El sector empresario tiene una participación menor en la

ejecución de las actividades científicas y tecnológicas. … Estos diferentes niveles de

consolidación de los sistemas de I+D pueden observarse desde dos perspectivas: por un

lado, a través del número de graduados universitarios en relación a la población, dando

cuenta de la base científica potencial; por otro lado, a partir de la cantidad de publicaciones

en bases de datos internacionales, como el Science Citation Index, que dan indicios del

aporte de la comunidad científica de un país a la corriente principal de la ciencia

internacional. Este último indicador puede normalizarse como publicaciones cada millón de

dólares del PBI para las comparaciones internacionales. …


41

El Gráfico 13 presenta la distribución de quince países latinoamericanos en un plano

definido por la cantidad de graduados universitarios por millón de habitantes y por la

cantidad de artículos registrados en SCI por millón de dólares del PBI.

Debajo de la mediana en ambas variables, cerca del origen, y conformando un grupo

compacto, aparecen seis países: Nicaragua, Perú, El Salvador, Paraguay, Guatemala y

Honduras. Todos ellos presentan un pobre desempeño en ambas variables, lo que da cuenta

del escaso nivel de consolidación de sus sistemas de I+D, en comparación con el resto de

los países presentados. Aunque no se cuenta con la información necesaria para presentarlos

en este cuadro, Bolivia, Ecuador y la República Dominicana pueden ser colocados también

en este conjunto.

El resto de los países presenta una gran dispersión. Argentina, Chile y Uruguay conforman

un grupo más compacto, en el extremo de la mayor productividad de artículos científicos,

mientras que Panamá, México, Venezuela y Colombia conforman otro conjunto, todos

sobre la mediana de graduados sobre la población total. Brasil y Cuba, finalmente, aparecen

en posiciones alejadas de los grupos que se conforman.

La dispersión de este grupo está relacionada, por ejemplo, con diferencias de tamaño,

características demográficas, monto del PBI y nivel de conexión con la corriente principal

de la investigación científica. Sin embargo, en mayor o menor medida, todos los países de

este grupo cuentan con sistemas de I+D relativamente consolidados.” (Hernán Jaramillo

Salazar and Barrere 2010)


42

Gráfico 13: Distribución de los países latinoamericanos según la cantidad de graduados cada millón de habitantes y la cantidad de artículos en SCI cada millón de dólares del PBI (2005 o último valor disponible)


C. Modelos para entender y promover el DER

1. Enfoque basado en modelos

El FOMIN sigue actualmente un "enfoque basado en modelos" que se basa en conceptos y

prácticas de intervención los cuales han sido experimentados y estudiados, y por ende, se ha

podido identificar sus características esenciales en sus relaciones impacto-intervenciones o

efecto-tratamiento. El trabajo en base a modelos es una convención que adopta y está

incrustada en el ADN del FOMIN. En el diseño de proyectos, en los procesos de

elegibilidad de proyectos, y en las evaluaciones de proyectos el FOMIN hace referencia a

intervenciones basadas en modelos (“model-based”).

Un gran esfuerzo fue analizar todos los proyectos de la cartera DER a lo largo de los

últimos casi veinte años encontrando algunos modelos testeados con resultados medibles.

Se ha estudiado donde y como han funcionado y se extrajeron una serie de lecciones que

permiten “abstraer” y simplificar con un “modelo”. El resultado es la taxonomía de tres

enfoques y principios de buenas prácticas:

El primer enfoque se basa en la creación de Centros de Servicios de Desarrollo Empresarial

(SDE). Estos centros fueron diseñados tomando como referencia la experiencia europea. El

objetivo de las intervenciones que siguen enfoque es mejorar la prestación de servicios

adaptados a las necesidades de las empresas de una región específica o que pertenecen al

mismo sector (dentro de la misma región o de regiones diferentes). Este enfoque supone


43

que la proximidad de los centros a las empresas permite una mejor adecuación entre la

demanda y la oferta de servicios a las empresas, lo que, a su vez, aumentaría la

productividad empresarial y el acceso a los mercados.

El segundo enfoque, conocido como "Integración Productiva" (IP), se basa en los

conceptos de cadenas productivas y los clústers industriales. El objetivo de los proyectos

financiados dentro de este enfoque fue mejorar la competitividad PYME a través de la

creación de redes horizontales y cadenas productivas. El enfoque se basa en el supuesto de

que, mediante la cooperación entre sí y con las instituciones públicas y privadas, las

empresas pueden desarrollar ventajas competitivas que serían imposibles de alcanzar en

forma aislada. Los beneficiarios fueron grupos de PYME que se concentran tanto

geográficamente como por sectores (clústers), o que están vinculados entre sí por medio de

cadenas productivas.

El tercer enfoque surge de la teoría y práctica del Desarrollo Económico Local (DEL) y

responde a una creciente demanda en la región para proyectos que apoyan las iniciativas de

desarrollo productivo con base territorial. La experiencia de los proyectos de clústers

industriales y cadenas productivas, permitió reconocer la importancia de dos factores que

fueron pasados por alto por el enfoque de la integración productiva: la gobernanza local y

los activos territoriales. El enfoque DEL incorpora estos dos factores. El primer factor es la

creación de una gobernanza para la región (gobernanza local), que es apoyada en este

enfoque mediante la creación de incentivos para mejorar las reglas institucionales que

vinculan entre sí a los gobiernos locales, el sector privado, las universidades, los centros

tecnológicos, y la sociedad civil. El segundo factor es la dependencia que las empresas,

especialmente las PYME, tienen del contexto local y regional para acceder a muchos

insumos y factores, lo que en última instancia influye negativamente en la competitividad

de estas empresas. Estos insumos y factores pueden ser identificados como activos

territoriales, ya que son la materia prima y la base de recursos naturales de una región, la

fuente local de mano de obra calificada y especializada, la oferta regional de instituciones

de I + D, y la provisión de bienes públicos en la región. El enfoque DEL reconoce la

relevancia que estos activos territoriales tienen para la competitividad de las empresas y de

la región en su conjunto, y los incluye en una perspectiva territorial más global para

aumentar el potencial de desarrollo de las empresas y de la región" (Romis 2013, traducido

por los autores del presente documento)

Para cada enfoque, el estudio identificó el problema subyacente y solución asociada,

presentó evidencias de los resultados que se produjeron, señaló las condiciones que hacen

que cada enfoque sea posible, estableció los factores determinantes que permiten

diferenciar cada uno de estos enfoques, y determinó un conjunto de principios de mejores

prácticas asociadas a cada enfoque. La taxonomía y las lecciones aprendidas sirven al

FOMIN para las sugerencias de tipificación (o parametrización de intervenciones).


44

2. Meta-enfoque-DER

La identificación de los tres modelos de la taxonomía coincide con la evolución del

fomento – no financiero – de las Pymes. Llama la atención que la dimensión territorial se

desenvolvió de modelo a modelo cada vez más claramente. La promoción de SDE no fue

diseñada como un modelo territorial, no obstante, la importancia de este tipo de servicio

para el éxito de los distritos industriales orientaba la intervención hacia la dimensión

territorial. Mucho más clara fue la dimensión territorial en los proyectos de IP, puesto que

los distritos y clústers basaban su ventaja competitiva justamente en la aglomeración de

empresas en una misma región. Mientras los proyectos IP tenían todavía una importante

orientación sectorial, se articuló la territorialidad en los proyectos DEL de forma integral.

La territorialidad funciona como eje vertebral de los tres modelos de la taxonomía.

Podemos definir al DER como un “meta-enfoque” que integra elementos distintos de los

varios modelos, que por haber sido estudiados y tener principios de mejores prácticas,

tienen resultados predecibles. El reto está en contextualizar la aplicación del “meta-

enfoque” a la realidad particular de cada territorio. La oportunidad está en experimentar y

buscar combinaciones de elementos que antes han trabajado aisladamente (o en modelos

aislados). Los modelos mantienen su autonomía e integridad, pero proveen elementos que

confluyen en el meta-enfoque DER, que en cada realidad tomará un aspecto distinto.

3. Relevancia de otros marcos conceptuales

El FOMIN tuvo una trayectoria específica de familiarizarse con el enfoque DER, ya que

tiene que ver con su mandato de promover el desarrollo Pyme a través del sector privado.

El Gráfico 14 ilustra que existen varias formas de entrada a la temática DER y distintos

marcos conceptuales correspondientes.


45

Gráfico 14: Marcos conceptuales y puntos de entrada al tema DER

Competitiveness

clusters

ValueChains

InnovationSystems

State modernization

Decentralization

Innovation

Universities

Firm State

Governance

Public privatepartnership

Local Economic Development

Research knowledge and methodologies

Science, technology and

innovation policy

Business Development

Services

Technology transfer

SMEs

Public Goods

TripleHelix


En cierta analogía con el concepto de Triple Hélix (Etzkowitz and Leydesdorff 2000)24 y

simplificando la realidad, identificamos tres principales entradas al tema, cada una de las

cuales tiene su trasfondo de experiencias, preguntas y motivaciones para dedicarse a la

dimensión territorial del desarrollo económico:

a) Perspectiva empresa

El grupo objetivo del DER son las empresas y particularmente las Pymes (Meyer-Stamer

2004). El interés de la administración de empresas es cómo hacer las empresas más

productivas y competitivas. Así, no es sorprendente que Michael Porter, creador del

concepto de ventaja competitiva (Magretta and Porter 2011) fuera pionero en relacionar la

competitividad empresarial con el territorio, popularizando el concepto de clúster

(industriales). En ALC fueron las escuelas de negocios25 y los consultores internacionales26

24 Rescatando las contribuciones desde ALC cabe recordar la contribución original de Jorge Alberto Sábato a este concepto Del Valle Rivera, M. d. C. (2010). Jorge Alberto Sábato - Pensador y activista comprometido con la realidad. El pensamiento latinoamericano sobre el cambio tecnológico para el desarrollo. M. d. C. Del Valle Rivera. Mexico City. 25 El Instituto Centroamericano de Administración de Empresas (INCAE Business School) con su Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible (CLACDS) fue uno de los primeros promotores del enfoque de clústers en la región ALC. Condo, A. and G. Monge (2002). "Promoción de clusters en América Latina: la experiencia del CLACDS-INCAE." Seminario Internacional “Clusters y


46

los cuales difundieron el enfoque. De allí nació la reflexión sobre cómo apoyar estos

procesos de clusterización, la cual se concretó en la gestión de clústers y la política de

clústers (Altenburg and Meyer-Stamer 1999, Andersson, Schwaag-Serger et al. 2004,

Meyer-Stamer and Harmes-Liedtke 2005).

Partiendo de una preocupación por la baja productividad de las Pymes en ALC (Arazi and

Baralla 2012, OECD-UN-ECLAC 2013) se desarrolló el enfoque de los Servicios de

Desarrollo Empresarial (SDE). El enfoque SDE fue difundido por organismos de la

cooperación internacional, los cuáles veían al “Sector Privado” como un nuevo agente

central en la política de desarrollo 27 . El mismo FOMIN fue unos de los primeros

promotores de este enfoque en la región, y se acercó en ese tiempo al tema del entorno

territorial de las Pymes (Romis 2013). Hoy vemos los SDE como una herramienta

específica para remediar fallas de mercado en el contexto DER.

En el debate sobre la competitividad y el desarrollo empresarial se enfatizaba cada vez más

en la importancia de las ventajas de trabajar en red. De forma similar al enfoque de los

clústeres, emergió el debate sobre cadenas productivas, redes de producción e innovación.

Sin detallar ahora las particularidades específicas de cada enfoque específico, destacamos

que – utilizando el prefijo global – responden estos enfoques a la interacción entre el

territorio local y las dinámicas de la globalización económica (Parrilli, Nadvi et al. 2012).

Lo importante de estos enfoques es su capacidad de contextualizar el desarrollo territorial y

superar un cierto peligro del concepto “endógeno”, de ser excesivamente auto-referencial y

desconectado de las oportunidades y retos de la dinámica globalizadora.

b) Perspectiva de la reforma de estado y descentralización

Otra corriente que aporta el enfoque DER son los académicos que centran sus preguntas en

el rol del Estado en el campo económico e incluso más allá en el desarrollo en general. El

debate se desarrolla desde la modernización del Estado, en la cual la descentralización

administrativa y fiscal tiene un vínculo directo con el desarrollo territorial (Boisier 2004,

Alburquerque, Costamagna et al. 2008).

El DER en su sentido estricto, enfatiza mucho el rol de los gobiernos subnacionales y

Recursos Naturales: Análisis, Experiencias y Propuestas”, GTZ/CEPAL, Santiago de Chile 26. Igual se puede mencionar otros prestigiosos centros de investigación como la Universidad de los Andes (Perú) y la Fundación Potenciar (Argentina) como pioneros de la difusión regional del enfoque clúster. Fernández, V. R., et al. (2008). Repensando el desarrollo regional. Contribuciones globales para una estrategia latinoamericana. Buenos Aires, Miño & Dávila. . 26 The Competitiveness Institute (TCI) representa hoy gran parte de la comunidad de “practitioners” trabajando con metodologías de clústers en todo el mundo, y organiza continuamente congresos también en América Latina, ver www.tci-network.org/ . 27 El Comité de Donantes para el Desarrollo Empresarial (DCED, por sus siglas en inglés) ha tenido un rol de liderazgo y coordinación en un nivel internacional más amplio (http://www.enterprise-development.org/).


47

municipios en liderar sus propios procesos de desarrollo. Desde esta perspectiva el rol del

sector público está visto como más protagónico y se justifica este rol también por su

legitimidad democrática.

Más allá del rol jerárquico tradicional del Estado, se propone un nuevo modelo de gestión

más horizontal, incluyendo al sector privado (“alianzas pública-privadas) y comunitario en

la planificación y hasta en la toma de decisiones. Esta nueva forma de gobernar sigue el

concepto de “gobernanza territorial”; allí “un buen gobierno territorial provee las

condiciones para que los actores públicos, privados y comunitarios, las comunidades

urbanas y rurales, generen y valoricen los bienes colectivos. …Las “reglas de juego” deben

ser definidas para establecer la acción colectiva, las modalidades de coordinación entre

actores y los eventuales roles para crear y sostener la gobernanza.” (Romis 2012)

En el mismo contexto se discute también el concepto de los “bienes colectivos

territoriales”, es decir, “…todos aquellos bienes o servicios duraderos que generan

beneficios competitivos para conjuntos más o menos amplios de usuarios de un

determinado territorio. Los bienes colectivos son producto de un esfuerzo asociativo y

cuyas instituciones beneficiarias no pueden acceder actuando individualmente en su

sector.” (Romis 2012)

En la mirada al DER desde el Estado se suele ver el gran potencial de los gobiernos sub-

nacionales y la interacción de los actores en una región. Se esperan resultados de

intervenciones del Estado más eficientes por la mayor cercanía de los tomadores de

decisiones a las problemáticas reales y una mayor capacidad de proveer soluciones aptas a

las realidades locales. Para poder materializar estas ventajas potenciales, se requiere un

buen nivel de capacitación y transparencia, factores que muchas veces necesitan ser

fortalecidos.

El Estado Central, a pesar de ceder competencias y recursos en el proceso de

descentralización, tiene también un importante rol en el DER. Las políticas “desde abajo”

requieren un marco de referencia “desde arriba” para una política DER. De esta forma se

puede trabajar, por ejemplo, la reducción de disparidades regionales. Como el DER tiene

implicancias en diferentes niveles del gobierno, se puede entenderlo también como un

enfoque de la gobernanza multinivel (Sabel and Zeitlin 2008). Esto muestra varios canales

de influencias en políticas productivas.

c) Perspectiva académica y de innovación

La tercera entrada al enfoque DER viene por las universidades o, más en general, por las

instituciones de educación superior (Jonathan 2008, Karlsen, Larrea et al. 2012).

Tradicionalmente, las universidades tenían solamente dos misiones: la investigación y la

enseñanza. Frente a los nuevos retos de las “sociedades de conocimiento” (UNESCO 2005)

esto ya no es suficiente, y se requiere una “tercera misión” (Etzkowitz and Leydesdorff


48

2000, Giuliani and Arza 2009) que aporte a la creación de conocimiento y contribuya al

desarrollo regional.

En la investigación sobre la interrelación entre academia, empresas y estado compiten

varias escuelas y conceptos teóricos (Triple Hélix (Leydesdorff and Zawdie 2010), Milieu

Innovateur (Maillat, Quévit et al. 1993), Región de Aprendizaje (Florida 1995) y Sistemas

de Innovación Nacional y/o Regional (Yoguel, Borello et al. 2006, Ramon Padilla, Jan

Vang et al. 2008, McDermott 2012). A pesar de las diferencias conceptuales, todos estos

conceptos recurren al carácter sistémico de la generación de conocimiento y de

innovaciones en el contexto territorial. Para ilustrar la relevancia de esta perspectiva nos

concentramos en los Sistemas Regionales de Innovación (SRI).

Sistema local de innovación se refiere a las configuraciones de las redes regionales, las

organizaciones e instituciones (Cooke 2001, Meyer-Stamer and Schoen 2005, Meyer-

Stamer 2007, Asheim, Smith et al. 2011). La característica principal de un sistema de

innovación local o regional es que se busca principalmente un espacio geográfico

específico y en los desbordamientos (spill-overs) del conocimiento específicos que se

producen en torno a ciertas empresas, industrias o instituciones únicas para ese espacio. En

los sistemas regionales de innovación se presta atención a los patrones pasadas de la

interacción entre los diferentes actores, y la creación de una identidad deseada futuro. Los

recursos públicos y privados son entonces movilizados en torno a actividades

complementarias, las prioridades conjuntas y la formación de nuevos patrones de

interacción.

El Gráfico 15 ilustra el modelo de un Sistema Local de Innovación. En su centro están las

empresas con sus propios esfuerzos de aprendizaje y mejora, dentro de cada empresa como

entre las empresas. En su ambiente/ “millieu” local se encuentran instituciones de apoyo

tanto de investigación y formación (universidades y otras instituciones de educación

superior; instituciones de formación profesional) e instituciones tecnológicas (servicios

especializados de cámaras y asociaciones empresariales, consultores, centros de

investigación aplicada, organismos de la infraestructura de calidad como laboratorios de

ensayo y calibración o entes certificadoras). Todo este sistema local se integra en contextos

superiores de un sistema nacional de innovación e incluso está conectado con otras

empresas e instituciones al nivel internacional.


49

Gráfico 15: Un ejemplo de un sistema local de innovación

Fuente: (Cunningham 2012)

En resumen, las tres perspectivas mencionadas (de la empresa, del estado y de la academia)

tienen en común el rol central de la empresa y una valoración más o menos central del

territorio como factor de competitividad. La abundancia de marcos conceptuales podría

servir al FOMIN para enriquecer el Meta-enfoque DER con otras perspectivas e

instrumentos. La perspectiva del sistema de innovación que aparece en este caso es

particularmente prometedora para aumentar el alcance y la pertinencia de las

intervenciones.

D. Tipología de regiones para contextualizar el enfoque DER

El desarrollo territorial es un fenómeno dinámico y requiere la contextualización de los

modelos de intervención.28

28 Un mayor defecto del modelo de los distritos industriales fue su carácter idealizado y estático, lo cual causó problemas en la adaptación al contexto latinoamericano y caribeño y, más tarde, dificultó la adaptación de los mismos distritos italianos a los retos del nuevo contexto globalizado. Rabellotti, R. (1995). "Is there an “industrial district model”? Footwear districts in Italy and Mexico compared." World Development 23(1): 29-41.


50

La metáfora del ciclo de vida ayuda a ilustrar la evolución de regiones y de clústers. El

Gráfico 16 muestra la evolución idealizada de un clúster en cinco imágenes: (1) Las

empresas (símbolos ovales) e instituciones de apoyo (estrellas) están completamente

desconectadas y existen solamente ventajas pasivas de aglomeración. (2) Emergen los

primeros vínculos entre empresas e instituciones de apoyo. (3) Los vínculos se intensifican

y el clúster se desarrolla como tal (4) Aparecen más empresas, sigue el proceso de

vinculación y el clúster entra en su fase madura. (5) El clúster se desarticula y se transforma

en varios sub-clústers más pequeños.

Gráfico 16: Ciclo de vida clústers

Fuente: Cluster policy Whitebook (Andersson, Schwaag-Serger et al. 2004)

En cierta analogía con el modelo del ciclo de vida presentamos una tipología que distingue

entre el nivel de institucionalización y crecimiento económico (Meyer-Stamer 2007). Se

parte de la idea que los factores institucionales son esenciales para el desarrollo económico,

aunque hay situaciones en las cuales los arreglos institucionales se convierten en obstáculos

y frenos al desarrollo (Boschma and Lambooy 1999, Rodríguez-Pose 2013). El Gráfico 17

, Amighini, A., et al. (2011). "Persistence versus Change in the International Specialization Pattern of Italy: How Much Does the ‘District Effect’Matter?" Regional Studies 45(3): 381-401. Una crítica parecida aplica también a los clústers: "... La mayoría de los estudios analizan los clústeres desde una perspectiva estática, mientras que preguntas como donde los grupos inicialmente surgen, y por qué y cómo las agrupaciones y las ventajas asociadas a ellos cambian con el tiempo se ignoran en gran medida” [traducción por los autores] Ter Wal, A. L. J. and R. Boschma (2009). "Co-evolution of Firms, Industries and Networks in Space." Ibid.(7): 919-933.


51

muestra cuatro tipos de regiones idealizadas:

Gráfico 17: Tipología de regiones y fallas asociadas

Fuente: Elaboración propia en base de (Meyer-Stamer 2007)

1. Región marginada: una región estancada y con estructuras débiles es un fenómeno

que encontramos con frecuencia en regiones rurales y periféricas. Existen sólo

actividades limitadas de producción local, que comprenden la agricultura de

subsistencia, y las principales fuentes de ingresos son las remesas de particulares y

las transferencias del sector público.

2. Región emergente: una región en crecimiento y con estructuras débiles se encuentra

aún en la primera fase de su proceso de crecimiento. Puede hallarse impulsada, por

ejemplo, por un clúster emergente que es resultado de una actitud empresarial

innovadora y la imitación localizada. Sin embargo, la institucionalidad (por ejemplo

la “acción colectiva”) y la infraestructura aún no está desarrollada y las condiciones

de los factores son deficientes.

3. Región próspera: una región en crecimiento y con estructuras sólidas tiene una larga

tradición de desarrollo económico exitoso; en ella la economía regional es dinámica,

impulsada por empresas competitivas y quizás por uno o más clústers. Las ciudades

capitales y las principales áreas metropolitanas de los países en desarrollo se

adecuan típicamente a este cuadrante. Las empresas pueden confiar en unas


52

instituciones eficientes y una infraestructura sólida y buenas condiciones de los

factores.

4. Región en declive: una región en declive y con estructuras fuertes padece el

deterioro estructural de la principal industria local, ya sea porque hay un recurso que

se está agotando, como ser un depósito mineral, ya sea porque el principal clúster

local ha perdido su ventaja competitiva frente a competidores locales o

internacionales (o tal vez nunca la tuvo y ahora se derrumba al haberse abierto las

fronteras a la competencia extranjera).

Esta tipología plantea diferentes fallas características para cada tipo de región. Partimos de

la idea de una tríada de modalidades de coordinación “mercado / jerarquía / red” (OCDE

1992, Powell 2003):

Gráfico 18: Comparación esquemática de las formas de organización económica

Parámetros Formas

Mercados Jerarquías Redes

Base normativa Contrato, derechos de propiedad

Relación de dependencia laboral

Fortalezas complementarias

Medios de comunicación Precios Rutinas Relaciones Métodos de resolución de conflictos

Regateo; recurso a los tribunales para exigir cumplimiento

Decisión administrativa, supervisión

Norma de reciprocidad, preocupación por el prestigio

Grado de flexibilidad Alto Bajo Medio a alto Grado de compromiso entre las partes

Bajo Medio a alto Medio a alto

Clima del ambiente Precisión y/o sospecha Formal, burocrático Abierto, beneficios mutuos

Relaciones entre los agentes económicos

Independencia Jerárquica Interdependencia

Fuente: (Meyer-Stamer 2007) basado en (OCDE 1992) pág. 78, adaptada de (Powell 2003).

Cada una de las tres modalidades de coordinación tiene sus ventajas y desventajas propias:

Un mercado en funcionamiento (es decir, un mercado que no adolece de fallas

propias) es la mejor elección para coordinar las decisiones de asignación de bienes

escasos. Esta modalidad no se ocupa de las cuestiones de distribución (es decir, la

distribución equitativa de activos e ingresos) ni de escala (es decir, la explotación

excesiva de recursos no renovables). De hecho, los mercados en funcionamiento

tienden a afectar negativamente el carácter equitativo de la distribución y a alentar

la sobreexplotación de los recursos no renovables.

Una estructura jerárquica es buena para llevar a cabo actividades de rutina que

requieren división del trabajo y coordinación directa. La producción en escala

intensiva resulta posible en la práctica sólo en estructuras jerárquicas del sector

privado, es decir, empresas. La prestación de servicios de rutina, en especial los

relacionados con bienes públicos, es la tarea principal de la estructura jerárquica del


53

sector público, es decir, la administración pública. Por otra parte, el sector público

debe ocuparse de las cuestiones derivadas de las fallas del mercado. Las jerarquías

tienden a ser malas cuando se trata de responder en forma flexible a problemas,

desafíos u oportunidades que escapan a la rutina.

Las redes son buenas para ejercer la coordinación en aquellas ocasiones en que los

mercados fallan y las estructuras jerárquicas carecen de flexibilidad suficiente. Sin

embargo, así como pueden fallar los mercados y las jerarquías, también pueden

hacerlo las redes, por ejemplo cuando se vuelven demasiado grandes para una eficaz

coordinación interna.

Es obvio que en el mundo real es poco probable que las modalidades puras de coordinación

efectivamente funcionen. Cuando un mercado no funciona, con toda probabilidad la

respuesta adecuada no será más mercado sino más bien más estructura jerárquica/

organización, por ejemplo bajo la forma de un organismo de defensa de la competencia que

desmantele los monopolios surgidos en forma natural y espontánea de los procesos de

mercado. Del mismo modo, la respuesta frente a las fallas del mercado sólo podrán ser más

redes/ comunidad, por ejemplo a través de la acción colectiva orientada a un problema

específico que no se resuelve espontáneamente por la acción del mercado.

Cada tipo de región requiere un enfoque DER diferente y diferenciado:29

a) Regiones marginadas

En una región marginada, las fallas del mercado, las del estado y las de las redes se

refuerzan mutuamente, reduciendo de ese modo al mínimo la calidad de la ubicación

geográfica y creando una diversidad de barreras de ingreso para las empresas. Una política

DER podría concentrarse principalmente en reducir las barreras al ingreso, buscando

formas de subsanar las fallas del mercado.

b) Regiones emergentes

En una región emergente los mercados también funcionarían bastante bien y las barreras al

ingreso serían bajas. Aquí las cuestiones clave serían las fallas del estado y las fallas de las

redes.

En relación con las fallas del estado, la principal cuestión sería la necesidad de que el

estado se ocupara de atender aquellas fallas del mercado que limitan el potencial de

crecimiento, en particular en relación con los bienes públicos. Por ejemplo, las regiones

emergentes luchan con frecuencia con atrasos en el desarrollo de la infraestructura. Pero

también existen cuestiones más específicas, como la creación de la infraestructura de

29 Esta parte se basa en Meyer-Stamer, J. (2007). Designing a Regional Development Agency: Options and Choices. Duisburg, Mesopartner.


54

calidad subyacente, en particular las organizaciones de acreditación y metrología.

En relación con las redes, el problema consistiría en un débil establecimiento de éstas. En

un territorio emergente en rápido crecimiento a menudo las empresas están demasiado

ocupadas para formar asociaciones o para asegurar el buen funcionamiento de las que ya

existen. Sin embargo, en esta fase de desarrollo las Pymes suelen enfrentar una serie de

obstáculos para su desarrollo. Dichos obstáculos suelen ser comunes a las empresas locales

y podrían requerir de soluciones colectivas. Una política DER debería convocar a los

actores y hacer visible las ventajas del trabajo conjunto y la creación de instituciones

eficientes.

c) Regiones prósperas

En una región próspera, sería de esperar que existiera un clima de negocios intenso y que

las oportunidades comerciales resultaran fácilmente visibles. Algunos tipos de fallas del

mercado, como los problemas de indivisibilidad y las externalidades de la información, no

deberían ser problemáticos. Otros tipos de fallas se manejarían eficazmente mediante la

creación de organizaciones específicas (nivel Meso), por ejemplo en lo que concierne a las

externalidades positivas en el desarrollo de calificaciones y las actividades de investigación

y desarrollo.

También sería de prever que el gobierno funcionara razonablemente bien. Con una

corriente de recaudación constante originada en la economía próspera, el estado estaría en

condiciones de desarrollar su capacidad para subsanar las fallas del mercado, por ejemplo

mediante la oferta de bienes públicos, de manera eficaz.

El problema más probable provendría de fallas de las redes; este problema no consistiría en

la ausencia de redes sino más bien en su proliferación, lo cual genera cuestiones de

fragmentación y fallas de las redes, en particular en torno a:

el problema del número, debido a la creciente cantidad de actores y redes de actores

que necesitan mantenerse conectados,

el problema de coordinación, ya que un mayor número de actores estimula el

surgimiento de actitudes parasitarias y de este modo se hace más difícil lograr una

distribución justa de los costos y beneficios,

el dilema de la negociación, especialmente a medida que las actitudes parasitarias se

vuelven más frecuentes.

En un territorio próspero, una política DER debería priorizar facilitación crítica y dirección

con el fin de reducir el riesgo de un desborde de las fallas de las redes.

d) Regiones en declive

En una región en declive es probable que el estado funcione razonablemente bien, incluso

cuando es muy posible que se encuentre sometido a crecientes restricciones financieras para

realizar sus actividades de rutina. La infraestructura sería densa, aunque podría estar sumida


55

en un lento declive. También existiría una estructura densa de organizaciones que

suministran bienes públicos, aun cuando la demanda de algunos de ellos se estaría

reduciendo.

Los principales problemas radicarían en fallas de las redes y fallas del mercado. En relación

con las fallas de las redes, el principal problema sería el conservadurismo colectivo. Los

actores de una región en declinación son con frecuencia los últimos en darse cuenta de que

la economía ha entrado en una etapa de declinación estructural, y arrancarlos de ese estado

de negación es una tarea difícil.

Por lo que respecta a las fallas del mercado, una cuestión importante serían las barreras al

ingreso que obedecen a los motivos habituales, así como a razones específicas. Los motivos

habituales incluyen los problemas de indivisibilidad, los efectos externos, la asimetría de la

información y los bienes públicos. Las razones específicas se refieren a mercados que no

funcionan bien, por ejemplo, un mercado inmobiliario distorsionado por la presencia de

antiguas industrias que se muestran reacias a vender terrenos.

En una región en declive, la principal tarea de la aplicación del enfoque DER consistiría en

facilitar el ajuste de los antiguos sectores y atender las fallas del mercado que bloquean el

surgimiento de sectores nuevos.

e) Observaciones

La tipología de regiones es una manera de simplificar y poner en categorías las distintas

realidades que podríamos enfrentar. La tipología debe ayudar a identificar similitudes de

problemáticas económicas que permiten agrupar regiones reales. A la vez cabe reconocer

que esta tipología es un constructo conceptual basado en el trabajo consultor, pero carece

todavía una validación científica. 30 Así, la validación empírica y consolidación de la

tipología es una brecha de conocimiento y va ser retomada en el capítulo III dónde se aplica

a las regiones de los estudios de profundidad y en el capítulo V en marco de las

recomendaciones a la contextualización del enfoque DER.

30 La literatura académica sobre este tema está todavía en su infancia y en su mayoría conceptual, Ter Wal, A. L. J. and R. Boschma (2009). "Co-evolution of Firms, Industries and Networks in Space." Regional Studies 45(7): 919-933.


56

III. TRAYECTORIA Y EXPERIENCIA DEL FOMIN

A. Introducción

El objetivo de este capítulo es reflejar la trayectoria del trabajo del FOMIN en DER,

mostrando como el enfoque ha ido cambiando con el paso de los años para adaptarse a

modelos de intervención más complejos, con la meta de alcanzar mejores resultados e

impacto en el territorio.

Para analizar la trayectoria del FOMIN se trabajó desde diferentes perspectivas: (i) en

primer lugar se efectuó un análisis y validación de escritorio del conjunto de proyectos

DER del FOMIN y de los estudios de caso; (ii) se realizaron 12 estudios en profundidad de

proyectos FOMIN, 2 por cada uno de los 6 países analizados y otros 6 proyectos de otros

donantes, uno por país; (iii) se tuvo en cuenta la taxonomía basada en modelos de los

enfoques en DER y los principios de mejores prácticas (best practice principles)

identificados por el equipo base del FOMIN; (iv) se desarrollaron 6 talleres nacionales, uno

por país, de los cuales participaron expertos y practicantes DER de la academia, el sector

público, las Organizaciones de la Sociedad Civil y el sector privado; y (v) se realizaron

visitas a por lo menos tres proyectos vinculados al DER por país.

B. La evolución del enfoque DER

1. Taxonomía de los enfoques DER

Un aporte significativo para el análisis de la estrategia del FOMIN fue la taxonomía de los

tres enfoques para el DER (Romis 2013). En este documento, con base en una taxonomía

basada en modelos, se realiza un análisis de las tres tipologías de enfoque aplicadas por el

FOMIN en los últimos 20 años, destacando que cada una de estas tipologías no tienen un

período de inicio y fin, sino que se complementan, y en la propia experiencia FOMIN, se

superponen naturalmente en el tiempo a pesar de que los enfoques prevalentes van

cambiando.

Con base en la experiencia del FOMIN y de las principales instituciones que trabajan en

América Latina, pueden extraerse una serie de lecciones aprendidas clave de la experiencia,

basadas en los “principios de mejores prácticas”:

(1) Enfoque de servicios empresariales (primera ola)31:

31 El equipo de consultores del Consorcio Mesopartner – SISTME asimiló las tres tipologías de enfoque aplicadas por el FOMIN utilizando una metáfora de olas sucesivas, donde cada nueva ola abarca a las anteriores, manteniendo las características y servicios de éstas e incorporando nuevas herramientas y conceptos.


57

(i) Institucionalización y sostenibilidad deben estar garantizadas

(ii) Especialización sectorial/en cadenas como condiciones de viabilidad y conveniencia de trabajar en red (redes de servicios)

(iii) Ventajas de concentración territorial de los servicios

(2) Enfoque de integración productiva (segunda ola):

(i) Selectividad de cadenas con mercados garantizados/ dinámicos

(ii) Asociatividad, trabajo en red, economías de aglomeración y economías de escala como factores de efectividad del modelo

(iii) Planificación estratégica liderada por el sector privado en función de negocios o proyectos conjuntos

(3) Enfoque DEL -Enfoque de gestión público- privada - (tercera ola)

(i) Territorio, activos territoriales y ventajas competitivas territoriales como focos de intervención

(ii) Articulación público-privada esencial para alcanzar beneficios más allá de los beneficios estrictamente privados

(iii) Bienes club/ bienes colectivos como factor aglutinador

2. Línea de tiempo

Durante el encuentro inicial entre el Equipo Base DER del FOMIN y el Equipo de

Consultores del 11 y 12 de Julio 2013 en Washington, se trabajó en el diseño de una línea

de tiempo del enfoque DER del FOMIN en los últimos 20 años. Posteriormente, en cada

uno de los talleres nacionales, los miembros de la comunidad DER invitados construyeron

la línea de tiempo para cada uno de los países, cuyos resultados se presentan en los

informes correspondientes a cada país.

Analizando la línea de tiempo, es posible afirmar que FOMIN ha ajustado

permanentemente sus estrategias en función de los cambios en el entorno global

(macroeconómico, político, social, etc.), manteniendo siempre el foco en su ventaja

específica central, que es la promoción de la innovación en el desarrollo del sector privado.

OVE reportó que el 85% de los proyectos FOMIN introdujeron innovaciones en los países

de la región.


58

Gráfico 19: Línea de tiempo del enfoque DER del FOMIN

Fuente: Elaboración propia en base a talleres nacionales y con el Equipo base del FOMIN

Los aspectos destacados de la línea de tiempo se presentan a continuación:

● El establecimiento de los Centros de Servicios Empresariales (CSE) coincidió con la

creación del FOMIN (1993) para apoyar al desarrollo del sector privado y respondió

a la participación de las Pymes como motores de la economía en LAC, a la

liberalización de la economía y a la apertura comercial de los países de la región.

● La provisión de Servicios de Desarrollo Empresarial (SDE) para Pymes fue el foco

de los proyectos de esta primera ola, la cual asumía que la proximidad de los

centros a las firmas facilitaría el acercamiento entre la oferta y la demanda de

servicios de desarrollo, y así incrementar la productividad y expandir el acceso a

nuevos mercados.

● Posteriormente, con la decisión de ser más eficiente y tener más impacto en las

intervenciones, el FOMIN decide enfocar más sectorialmente (2001-2002), y así

aparecen los proyectos de integración productiva (PIP), donde se continuaban

ofreciendo SDE, pero orientados a crear competitividad a través de una mejora de la

productividad de firmas concentradas en redes de empresas horizontales o verticales,

para el desarrollo de clústers y cadenas productivas (segunda ola).

● FOMIN suma a su papel de ejecutor de proyectos un interés en la gestión del

conocimiento, para constituirse en un “do tank”, por lo cual organiza los proyectos

por clústers (2004), se realizan reuniones anuales de proyectos de temáticas similares

y se crean comunidades de aprendizaje.


59

● El BID reconoce la validez de la estructura de proyectos del FOMIN, y se crean

proyectos de clústers financiados por el Banco (2004).

● Se modifica el enfoque y se incluye el objetivo de reducción de la pobreza en el

mandato del FOMIN II (2005).

● Como cierre del grupo de proyectos de segunda ola, se realiza un evento en

Washington en Octubre de 2007, del cual participan un grupo importante de

organismos multilaterales.

● En el año 2007 se define el Cluster Action Plan de DEL, que demuestra una

evolución en el pensamiento del FOMIN, integrando a los principales actores locales

en los proyectos, para aumentar las posibilidades de sostenibilidad e influencia en

política, dando comienzo a la tercera ola de intervenciones FOMIN.

● El enfoque DEL incorpora dos factores no tenidos en cuenta en las olas anteriores: i)

la gobernanza local, y ii) los bienes territoriales.

● Esto coincide con la consolidación a nivel global de nuevos actores (BRICS) y la

crisis global, que afectó con mayor fuerza a Europa y Estados Unidos (2008).

● Se sistematiza el conocimiento en guías de aprendizaje, se regionalizan las reuniones

de proyectos similares y se crea CONECTA DEL, como herramienta de difusión del

“virus” DEL en LAC (2008).

● Al mismo tiempo la aparición de las Cadenas Globales de Valor vinculadas a las

Cadenas Locales de Valor suman nuevas variables al complejo escenario del

desarrollo.

● En el año 2010 el marco de acceso del FOMIN adaptó la estructura y los procesos

para cumplir con el mandato de reducción de la pobreza.

Destacamos que si bien existe un incremento de complejidad de ola en ola, los “modelos”

de las olas anteriores no fueron abandonados, sino que fueron complementados por otras

herramientas y enfoques, para hacer frente a un grado cada vez mayor de complejidad.

En relación a la dimensión territorial cabe mencionar que evolucionó con el tiempo.

Inicialmente, en la fase de los SDE (primera ola) no estaba explícito un enfoque territorial.

Es más durante cierto tiempo el management del FOMIN veía el DEL relacionado con el

sector público, que era en el entendimiento de ese momento, dominio exclusivo del BID;

mientras que el FOMIN se limitaba trabajar exclusivamente con el Sector Privado. El

enfoque PIP (segunda ola) ya tenía una relación territorial y un vínculo con entes públicos

locales y regionales más explícita, mientras en el enfoque DEL (tercera ola) la colaboración

pública-privada ya era la lógica dominante de los proyectos.

C. Portafolio de proyectos

1. Portafolio general

Al momento de iniciar el estudio temático, el FOMIN tenía un portafolio de 86 proyectos


60

en el área DER. Estos proyectos se distribuyeron en 19 países de LAC y beneficiaron a más

de 54.000 Pymes, que vieron incrementada su productividad32. Los seis países incluidos en

el estudio representan con 44 proyectos un poco más del 50% del total, lo que garantiza una

cierta representatividad del estudio.33

En relación a los tipos de proyectos, predominan los Proyectos de Integración Productiva

(PIP) con 39, seguidos por los proyectos DEL (30) y al final los proyectos de SDE (17).

Gráfico 20: Números de proyectos del portafolio DER del FOMIN

País SDE PIP DEL Total

AR 4 2 1 7

BB 0 0 1 1

BO 1 3 4 8

BR 1 3 4 8

CL 1 1 3 5

CO 3 6 2 11

CR 0 1 1 2

DR 0 2 0 2

EC 0 3 0 3

SV 0 1 1 2

GT 0 2 1 3

HO 1 0 1 2

JM 0 1 0 1

MX 2 2 2 6

NI 1 0 1 2

PY 0 1 0 1

32 Información administrativa del FOMIN analizada por este estudio.

33 Cuatro países del CARIFORUM (CARICOM más DR) están representados en el portafolio del FOMIN

con 5 proyectos. No obstante, ninguno de estos países fue estudiado en profundidad en el marco del presente estudio. Así hay que tener cierta cautela de extrapolar resultados y recomendaciones a esta subregión.


61

PE 0 8 4 12

TT 0 1 0 1

UY 2 0 0 2

Regional 1 2 4 7

Suma 17 39 30 86

Fuente: Elaboración propia en base de datos facilitados por el FOMIN

Nota: Subrayados en verde los países seleccionado para el estudio.

En base la información disponible sobre la cartera en su conjunto (evaluaciones, estudios de

caso sobre gobernanza territorial, entrevistas con especialistas FOMIN, etc.) es posible

realizar algunas conclusiones generales sobre el portafolio total:

● Desde su creación, el FOMIN ha tenido la capacidad de generar propuestas

innovadoras, a través de sus diferentes enfoques. De acuerdo a la revisión de la

cartera del Acceso a Mercados efectuada por OVE en 201234 , el 80% de los

proyectos DEL evaluados introdujeron productos y procesos innovadores. La

innovación en términos de enfoque DEL hizo hincapié en sistemas de gobernanza

territorial basada en la colaboración entre el sector privado, el sector público y las

instituciones de innovación35.

● Esto también es reconocido por la comunidad DER latinoamericana, que destaca el

rol de laboratorio experimental del FOMIN, subrayando que la innovación, la

experimentación y el animarse a fallar son parte del ADN del FOMIN, y le han

permitido estar siempre en la vanguardia de la innovación en DER.

● Aunque la cartera de proyectos DER es relativamente nueva, en algunos casos el

FOMIN ha logrado alcanzar impacto en las políticas locales de competitividad a

través de diferentes modelos de partnership (socio escalador, socio innovador e

híbridos). Concretamente, los proyectos AR-M101236 y PE-M1005 cuentan con

algunos datos empíricos que corroboran su impacto en las políticas públicas. El

proyecto del FOMIN en Rafaela (Argentina) influyó en las políticas de

competitividad para la región y para la provincia. Otros ejemplos sobre esto se

34Fuente: BID/OVE: Documento de referencia de la revisión de la cartera Acceso a los Mercados, 2012

35Un ejemplo de la innovación de procesos es el proyecto PE-M1005 (Programa de Promoción de

Conglomerados en Perú), que introdujo un mecanismo competitivo en la dinámica de trabajo entre los sectores público y privado para mejorar la coordinación en el desarrollo de las PyMEs y las políticas de competitividad. 36

Competitividad de Clústers en la Región Central de la Provincia de Santa Fe, Argentina.


62

presentan en la sección “estudios en caso” del presente capitulo.

● Existen antecedentes de proyectos que lograron alcanzar impacto sistémico, como

los ya mencionados proyectos de Rafaela (Argentina) y el Programa de Promoción

de Conglomerados (Perú). Además de éstos, se destaca el Programa FOMIN de

Desarrollo de Distritos Industriales en Brasil, donde el impacto sistémico se observa

en los siguientes resultados:

Cantidad de APLs priorizados por SEBRAE en todo el país a partir de la

experiencia del proyecto: 267

Número de empresas beneficiadas: 295,141

Empleos netos creados: 2,820,409

● FOMIN ha demostrado habilidad para extraer lecciones aprendidas de sus proyectos,

a partir de los principios de buenas prácticas, y ha tenido la capacidad de

sistematizarlas para compartirlas con el resto de los proyectos FOMIN y con la

comunidad DEL en general. Más adelante se presentan las principales lecciones

aprendidas que dejaron los proyectos estudiados.

2. Estudios en caso

(4) Competitividad, inclusión y escalabilidad

Para los estudios en caso se trabajó con una muestra reducida de 18 proyectos (1237

FOMIN y 6 de otros donantes), que fueron seleccionados de forma conjunta entre el equipo

DER del FOMIN y los integrantes del Consorcio. Partiendo de la experiencia y del criterio

técnico de los consultores nacionales se realizó un ejercicio en el cual los proyectos se

ubicaron teniendo en cuenta dos variables:

● competitividad vs inclusión; y

● escalabilidad vs no escalabilidad.

En la siguiente imagen se puede observar que los proyectos se ubicaron en sentido vertical,

teniendo en cuenta si eran escalables o si la solución era a medida y sin potencial de

escalabilidad (más arriba el proyecto en la matriz más escalable), y en el eje horizontal

entre inclusión y competitividad (más a la derecha los proyectos con eje en reducción de

pobreza). Además, los proyectos FOMIN tienen fondo azul, y los proyectos de otros

donantes fondo naranja.

37Son 12 proyectos de los 86 proyectos del portafolio total del FOMIN en DER, es decir, los estudios en caso

presentan un 14% del conjunto de la cartera.


63

Gráfico 21: Portafolio de proyectos


Si bien no es posible generalizar los resultados obtenidos a todo el universo de proyectos

FOMIN, analizando los 18 proyectos seleccionados, es posible afirmar que en esta muestra,

los proyectos FOMIN están más cerca de la competitividad y los de otros donantes, más

preocupados por la inclusión y la reducción de la pobreza. Además, los proyectos FOMIN

están más orientados al escalamiento que los de los otros donantes.

En este punto es necesario aclarar que se trabajó con proyectos de los últimos 10 años, y

que en la actualidad el FOMIN apunta más a la inclusión que lo que sugiere este análisis.


64

Este ha sido un cambio importante en la cartera de proyectos FOMIN, ya que en la

actualidad el 40% de todos los proyectos del FOMIN ha incorporado la temática de

inclusión social.

(5) Resultados cuantitativos de los proyectos

En todos los proyectos FOMIN analizados, es posible identificar resultados cuantitativos

que ilustran el alcance de los resultados, el impacto y el efecto multiplicador de los

proyectos. Estos resultados se presentan a continuación agrupados en diferentes temas: i)

institucionalidad, ii) legalización y fortalecimiento de empresas, iii) empleo, y iv)

mercados.

(a) Nivel Institucional

Los proyectos FOMIN se convierten en aglutinadores de esfuerzos de diversos actores,

movilizando recursos de instituciones que no en todos los casos estaban identificadas en los

documentos de diseño. Por ejemplo, el Programa de Cadenas Productivas en la provincia de

Córdoba (Argentina) se vinculó con 118 instituciones durante su ejecución, logrando

apalancar recursos por más de US$ 6,000,000, y fortaleciendo algunas de estas

instituciones, al punto que una de las cadenas apoyadas por el proyecto es actualmente

Agencia Ejecutora de otro proyecto FOMIN.

En otros casos, los proyectos de DER de FOMIN generaron en los municipios involucrados

la necesidad de contar con áreas y presupuesto para el desarrollo territorial, como en el

proyecto Fortalecimiento de Capacidades Empresariales en Pequeños Productores Rurales -

OECAS (Bolivia), donde 6 de 8 municipios involucrados incorporaron en su POA

presupuesto para DEL; o en el caso del proyecto Apoyo a la Competitividad de la Región

Suroccidental de Guatemala, donde hubo un notable incremento en la cantidad de

municipios que cuentan con procesos DEL en marcha (100 de 334). También el

compromiso del sector público y privado se observa en la inversión realizada en DER, que

fue de US$ 1 millón en el caso de la Gobernación de Tarija (proyecto Competitividad de las

Cadenas Agroalimentarias del Valle Central de Tarija, Bolivia) y de US$ 5 millones en el

caso de SEBRAE Río de Janeiro (proyecto Construyendo una política de DEL en el estado

de Rio de Janeiro, Brasil).

(b) Legalización y fortalecimiento de empresas

El impacto de los proyectos en las empresas beneficiarias es significativo en la mayoría de

los casos, como es el caso del Programa de Cadenas Productivas de Córdoba, donde hubo

un incremento de facturación en todas las cadenas (con un mínimo del 27% y un máximo

de 106%), un aumento en las exportaciones de US$ 5 millones y un 65% de las empresas

manifestaron haber incrementado su productividad.

También es importante el aporte de los proyectos FOMIN en la creación y legalización de


65

empresas, como lo demuestran el proyecto Desarrollo de Incubadoras de Microempresas de

México (5,181 emprendedores atendidos) y el proyecto “Fortalecimiento de Capacidades

Empresariales en Pequeños Productores Rurales” en Bolivia, en el cual 84 OECAS

(organizaciones campesinas) fueron fortalecidas y legalizadas.

El Programa de Apoyo a la Competitividad en la Región Sur-Occidente de Guatemala ha

logrado proyectar el vínculo entre la promoción de la competitividad territorial y la

promoción de cadenas de valor a través de la organización y conformación de tres

encadenamientos productivos que integran a 529 productores de la región VI. Por

mencionar un ejemplo, la cadena de valor de madera involucra a 213 negocios que trabajan

manufacturas en madera, 60 pequeñas carpinterías, y 604 comercializadoras (impacto en el

nivel micro). Las otras cadenas de valor involucran a 96 pequeños productores (productos

regionales), que lograron un incremento en las ventas: del 60% en el caso de las

productoras de chocolate de Samayac Suchitepéquez, 11% en los ingresos de los

productores de tomate de San José Las Islas y de Sibinal, en el departamento de San

Marcos. En Momostenango, Totonicapán, el incremento en los ingresos percibidos por el

cultivo de tomate fue del 123%.

(c) Empleo

Anteriormente se mostró el impacto sistémico del proyecto de Distritos Industriales en

Brasil, donde FOMIN apoyó a SEBRAE en la definición de una política de creación y

fortalecimiento de “arranjos produtivos locais” (APLs), cuya replicación como parte de las

políticas de SEBRAE generó 267 APLs que crearon casi tres millones de puestos de

trabajo.

Sin tener la magnitud del proyecto de Brasil, otros proyectos estudiados han contribuido a

la generación de empleo, como el proyecto de OECAS en Bolivia, en el cual se crearon

2,500 puestos de autoempleo entre los campesinos.

(d) Mercados

En general los proyectos incluyen un componente de comercialización / apertura de

mercados, que ha demostrado ser eficiente, como lo muestran los siguientes casos:

✓ Aumento de ventas del 170% entre las empresas del Programa de Promoción de

Conglomerados en Perú.

✓ Diversificación de productos (300%) y servicios (1500%) entre los beneficiarios del

proyecto de Apoyo a la Competitividad de la Región Suroccidental de Guatemala.

✓ Diferencia de Precio de 400% obtenido por los productores pobres (cabriteros) del

Programa de Cadenas Productivas de Córdoba (Argentina), al incorporar un eslabón

más en la cadena de comercialización, eliminando al intermediario.

✓ 4 OECAS (organizaciones campesinas) lograron ser proveedoras del sector público

a través de licitaciones públicas en Bolivia.


66

✓ 5 cadenas productivas agroalimentarias fueron fortalecidas y participando

activamente en los mercados nacionales como resultado del proyecto

Competitividad de las Cadenas Agroalimentarias del Valle Central de Tarija

(Bolivia)

(6) Tipología de territorios

Posteriormente, se distribuyeron los proyectos analizados (tanto FOMIN como de otros

donantes) teniendo en cuenta la tipología de territorios que se presenta en el Capítulo II.

Gráfico 22: Proyectos distribuidos según la tipología de territorios

Del análisis de esta muestra de proyectos (que, nuevamente, no es extrapolable a toda la

cartera FOMIN) es posible concluir que los proyectos FOMIN se concentran en regiones

emergentes y en regiones prósperas, con algunas intervenciones en regiones

marginalizadas, y que la intervención de FOMIN durante un periodo prolongado ha

permitido que algunas regiones pasaran de un cuadrante al siguiente, como es el caso de

Rafaela, que pasó de una región emergente a mediados de la década del 90 a una región


67

pujante en la actualidad.

Llamativo es el vacío en el cuadrante del trabajo en las regiones en declive. Esto coincide

con la afirmación del capítulo II, donde se menciona que el debate sobre regiones con

tradición industrial en declive no tuvo casi repercusión en ALC. No obstante existen

experiencias del FOMIN de trabajar en estas configuraciones.38

Algunos proyectos no han podido encuadrarse en esta tipología, ya que intervienen en

diferentes regiones. En el caso del proyecto PE-M1005 (Programa de Promoción de

Conglomerados - COPEME) se analizaron dos cadenas productivas (de las 12 en las que

intervino el proyecto) ubicadas en distintas regiones.

También es posible concluir que la mayoría de los otros donantes incluidos en esta muestra

intervienen en regiones marginalizadas, lo cual está en línea con una mayor atención a la

inclusión social y reducción de pobreza que esos proyectos manifiestan.

3. Lecciones Aprendidas, Buenas Prácticas e Historias Ejemplares de los

proyectos estudiados

Se muestran aquí algunas lecciones aprendidas, principios de buenas prácticas e historias

ejemplares que surgen del análisis de los proyectos estudiados a los efectos de ilustrar los

argumentos desarrollados en este estudio, con énfasis en la incidencia en políticas y la

escalabilidad.

Las lecciones aprendidas fueron clasificadas en cuatro categorías39 y los principales temas

sobre los que se centran cada categoría se presentan en el Gráfico 23:

Gráfico 23: Lecciones aprendidas y principales temas tratados

Lecciones Aprendidas sobre

Principales temas

Escalamiento e incidencia en políticas

Participación activa de instituciones locales (públicas y privadas) Involucramiento de diferentes instancias de gobierno desde el inicio de los proyectos

38 San Martín, ciudad sede de la Universidad General San Martin (UNSAM) y unidad ejecutora del programa

ConectaDEL en Argentina, es justamente una ciudad con tradición en la producción de automóviles y autopartes, la industria textil y de plástico. Estos sectores entraron en decadencia en los años 1980 y 1990, con efectos devastadores en la estructura económica y social. Actualmente, la creación de la sede universitaria forma parte, junto con otras iniciativas locales de promoción económica, de una estrategia de recuperación industrial y de fortalecimiento de la base de conocimiento. 39

En muchos casos los ejemplos se vinculan simultáneamente con más de una de las categorías. En ese sentido, el ejercicio de clasificarlos según esas categorías exige cierta arbitrariedad y constituye un artificio al que se recurre a los fines expositivos y de claridad en la presentación.


68

Impacto de proyectos en procesos económicos y sociales del territorio Incidencia en temas presupuestarios y de política

Modelos

Adaptación y adopción de modelos metodológicos sistematizados en otros territorios y en otras escalas (pasar de lo local al nivel nacional) Importancia del mecanismo bottom-up de toma de decisiones Modelo FOMIN de implementación genera mejores prácticas en agencias ejecutoras

Alianzas

Incorporación componente de incidencia en políticas en intervenciones del FOMIN Importancia del fortalecimiento de instituciones territoriales representativas del sector privado Enfoque de concertación público-privada Involucramiento de gobiernos de las distintas escalas

Conocimiento y comunicación estratégica

Información adecuada para acotar expectativas de involucrados en procesos DER Rol de comités técnicos en la estructura de gobernanza, incluyendo a instituciones del sector público

A continuación se detallan las lecciones aprendidas en cada categoría. Para facilitar la

lectura, al inicio de cada caso se identifica el país en el cual se originó la experiencia y al

final del caso se resumen en un cuadro algunas características del contexto en que esas

intervenciones tuvieron lugar.

(7) Escalamiento e Incidencia en políticas

AR Rafaela: Dando participación activa y protagónica desde el principio del proyecto a

instituciones locales relevantes para el DER (sector público local, organismos

descentralizados del Estado nacional, asociaciones empresarias, instituciones del sistema

científico técnico y otros) se promovió la apropiación del proyecto, sus objetivos, su

metodología y enfoque por parte de estas instituciones. Tiempo después de finalizado el

proyecto, se puede constatar la vocación de los actores institucionales más relevantes en el

entorno local de continuar con el enfoque del proyecto y ampliar su participación. Entre

estos actores se destacan los gobiernos locales de los municipios en los cuales el proyecto

intervino, que incorporaron el enfoque participativo con las instituciones locales e incluso

crearon instituciones (secretarías o subsecretarias) cuyo eje de actuación es el diseño y

ejecución de políticas y programas de desarrollo económico local o regional.

Otro ejemplo del mismo proyecto relacionado con la influencia en la agenda pública del

desarrollo territorial fue la incorporación de una línea no prevista de actividades en Medio

Ambiente, Energía y Economía Verde detectando una necesidad y advirtiendo una

oportunidad. En virtud de que el gobierno local participó activamente del programa y que

sus resultados fueron atentamente monitoreados, al observar los efectos de estas


69

actividades, las autoridades locales tomaron una clara posición en lo relativo a la

importancia que el desarrollo ambientalmente sustentable tiene para la región. Una

consecuencia de esta participación pública fue la creación del Programa Rafaela +

Sustentable por parte de la Municipalidad de Rafaela, que tiene más de tres años de

ejecución y trabaja en ejes tales como disminución, diferenciación y reciclaje de residuos

residenciales, industriales y agropecuarios; ahorro de agua y energía eléctrica y

disminución de emisiones.

Con relación al escalamiento, si bien con los recursos limitados de los proyectos FOMIN es

ambicioso pretender en todos los casos generar un cambio sistémico a corto plazo con

acciones directas de los proyectos, es interesante desarrollar estrategias para posicionar a

los proyectos como plataforma de articulación de actores locales para buscar la mejora

competitiva del territorio. Involucrar a todos los actores relevantes desde el principio es un

paso clave de esta estrategia, y entre estos actores se debe incluir, por lo menos, al

Gobierno Local, instituciones de niveles superiores de gobierno (Provincial o Federal),

asociaciones empresarias e instituciones del sistema científico técnico. En este caso

particular, este enfoque permitió el apalancamiento de recursos de estos actores que

superan los US$ 6,1 millones.

Áreas urbanas

Áreas rurales

Áreas de alta pobreza

Áreas con sistemas de PYMES

Áreas con Grandes Empresas

X X

BO- Uno de los aspectos que más aportó en la influencia en políticas públicas y la

escalabilidad de las acciones, fue la creación y fortalecimiento de una institucionalidad

empresarial representativa del territorio. En el altiplano de La Paz, el proyecto FOMIN,

apoyó la creación y legalización de FEPAMPA (asociación que representa a 20

organizaciones económicas campesinas); esta organización realizó las gestiones necesarias

para incorporar a la región como productora de quinua, en la política pública. FEPAMPA

aportó de forma significativa para que las Naciones Unidas denominaran al 2013 como

“Año internacional de la quinua”40; y obtuvo para sus asociados beneficios tales como la

dotación de semillas, maquinaria y asistencia técnica, logrando de esta forma duplicar la

producción de la zona, mediante el incremento de la superficie trabajada, pasando de 2 ha a

4 ha por familia productora.

Además, FEPAMPA promovió la aprobación de la Ley 338, que favorece el crecimiento de

40 Ver http://www.quinuainternacional.org.bo/.


70

las OECAS en Bolivia, beneficiando a aproximadamente 900 unidades productivas

ecológicas y rurales, que asocian a un promedio de 20 familias campesinas o indígenas, en

las regiones más pobres del país.

Asimismo, el proyecto FOMIN en Tarija contribuyó en la conformación y creación de una

“marca territorial” denominada Tarija Aromas y Sabores (TAS), que permitió visibilizar y

posicionar en el nivel local y nacional a cinco cadenas productivas agroalimentarias del

Valle Central (VCT), las cuales junto al turismo, fueron reconocidas como actividades

económicas prioritarias, dentro de las políticas públicas departamentales.

Ambos proyectos lograron trascender más allá de los resultados buscados, impactando

sistémicamente en los procesos económicos y sociales del territorio. En Tarija, el Proyecto

Competitividad de Cadenas Agroalimentarias en el Valle Central además de lograr el

fortalecimiento de 5 cadenas agroalimentarias y la incorporación de los actores

involucrados en la dinámica económica regional, alcanzó impactos positivos: i) en la

cohesión territorial del departamento, (la marca “Tarija Aromas y Sabores” actualmente es

reconocida a nivel nacional como emblemática de la región); ii) en el crecimiento del

capital humano (capacitación técnica y administrativa para gestores de más de 300

Mipymes); iii) influyó en las políticas públicas departamentales (resolución de la

gobernación incorporando las 5 cadenas agroalimentarias y el turismo, como prioridad para

el desarrollo económico); y iv) en la conformación y fortalecimiento de Tarija Aromas y

Sabores (TAS), que constituye una red interinstitucional sostenible que articula el sector

privado y público; participan de la misma Mipymes de las cadenas agroalimentarias y de

turismo, entidades financieras, cámaras empresariales, universidades, ONGs de apoyo, el

gobierno departamental y gobiernos municipales de la región. Los dos últimos

comprometieron recursos para su consolidación y su sostenibilidad a largo plazo.

La intervención de FOMIN, en el altiplano de Bolivia con el proyecto de Fortalecimiento

de OECAS, al margen de legalizar y fortalecer a las organizaciones económicas

campesinas: i) mejoró las oportunidades de empleo para jóvenes (las OECAS en la región,

están conformadas y gestionadas por jóvenes migrantes que retornan de Argentina y España

que accedieron a autoempleo en condiciones dignas); ii) contribuyó a la calidad y

seguridad alimentaria de la población (se incrementó en un 100% la producción de

alimentos, principalmente la quinua); iii) incrementó los ingresos de la población (por las

mejoras en la productividad y apertura de nuevos mercados), y como consecuencia redujo

los índices de migración. Además, la articulación de actores públicos y privados promovió

la inversión pública en planes de negocios y proyectos productivos (lechería, papa, quinua

y otros), que fueron incorporados en los planes de desarrollo municipales, y motivó la

participación de las OECAS y sus organizaciones aglutinantes en mecanismos

democráticos como las cumbres de planificación municipales.


71

Áreas urbanas

Áreas rurales




X X

BR- Entre los proyectos brasileños analizados, el Programa de Desarrollo de Distritos

Industriales es el más emblemático en términos de influencia sobre las políticas y

posibilidades de replicación de la experiencia. El programa, junto con otras iniciativas en el

país, relacionados con el desarrollo de APL, contribuyó para que el tema pase a formar

parte del presupuesto federal y de las políticas públicas federales, ya que los APLs se

incluyeron entre las prioridades del Gobierno Federal. Estos esfuerzos contribuyeron a la

incorporación del concepto de APLs más allá de la esfera pública federal, estimulando la

creación de centros de apoyo a los APLs en todos los estados, además de iniciativas

privadas de órganos de representación de las empresas y los organismos internacionales.

Como resultado, hace más de una década, las acciones de apoyo a las actividades

productivas con foco en el territorio pasaron a ser organizadas a partir de la concepción de

los APLs. Actualmente, en todo el país, las iniciativas públicas del gobierno federal, de los

estados y municipios, además de los esfuerzos privados son guiadas con el enfoque de los

APLs, con énfasis en el papel de los bancos públicos y privados, que reconocen la

importancia de disponibilidad de crédito para los APLs.

Áreas urbanas

Áreas rurales




X X X X X

GT- El Programa de Apoyo a la Competitividad en la Región Sur-Occidente de FOMIN /

RNGG ha generado valiosos impulsos para el debate nacional activando el marco

institucional vigente pero olvidado para el nivel institucional regional en Guatemala.

Prueba de ello es la Conformación e institucionalización de 23 Mesas de Competitividad:

17 Municipales y 6 Departamentales; además la conformación de una mesa regional de

Competitividad que no estaba prevista en el diseño inicial del proyecto es un resultado de

escalamiento generado desde el proyecto.

A nivel de incidencia en la política local (departamental), se puede mencionar el caso del

proyecto de “Manejo Integral de Cuencas” a ser financiado por el Consejo Departamental

de Desarrollo (CODEDE) de Suchitepéquez por un monto de US$ 450,000. Si bien el

proyecto tiene un vínculo mediato con la promoción económica del territorio, éste es un

ejemplo del tipo de resultados (en el nivel meso) que se pueden esperar de los espacios de


72

concertación ciudadana. La elaboración de 21 estudios de potencial económico y agendas

de competitividad, 15 en el nivel municipal y 6 en el nivel departamental, son relevantes al

debate nacional, como ejemplo de generación de capacidades estratégicas en el territorio

desde un enfoque multinivel.

Áreas urbanas

Áreas rurales




X X X X

PE- La incidencia en política no se da automáticamente, aun cuando se tenga un proyecto

exitoso que haya logrado construir un nuevo modelo, que podría incluirse en una nueva

política. Un ejemplo de esto es el Programa de Promoción de Conglomerados, en el cual las

alianzas con los ministerios se realizaron tarde, y al no contar con ellos desde el inicio del

proyecto, no se pudo lograr incidencia en los tomadores de decisiones ni incluir el modelo

en su política, y se perdió la oportunidad de lograr un impacto sistémico.

La dirección del proyecto había realizado algunos intentos de involucrar a actores del sector

público y privado para garantizar la sostenibilidad y llegar a la incorporación del nuevo

modelo en políticas públicas nacionales o territoriales. Incluso la evaluación intermedia del

proyecto destacó que “se constituyó exitosamente el Comité Directivo Público-Privado

(CDPP), en el cual hay representantes del nivel nacional, y del sector público y privado”

(Vega 2010). El CDPP fue integrado por 10 representantes, 4 de instituciones públicas

(Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Produce, Ministerio Trabajo, Consejo

Nacional de la Competitividad (CNC)) y 6 privados (Universidad Católica, Sociedad de

Comercio Exterior del Perú, Asociación de Bancos del Perú (ASBANC), Instituto Peruano

de Acción Empresarial (IPAE), Asociación de Exportadores (ADEX)), pero en la misma

evaluación intermedia se mencionó que el CDPP no estaba aprovechando su potencial

completo de crear sinergias. En la evaluación final del Programa, Dini menciona que el

CDPP “estuvo conformado por 10 instituciones […]; desempeñó una función consultiva de

orientación del Programa”, con lo cual deja entender que el CDPP ya no existe; y no se

hace más mención en el informe sobre el Comité. Asimismo, la institucionalidad del

Programa a nivel nacional y su influencia en las políticas no es tratada con mayor

profundidad en el informe de Dini.

Cuando en el marco de la presente consultoría se quiso obtener más información sobre este

Comité con los representantes de diferentes instituciones públicas y privadas que habían

formado parte del mismo durante la ejecución del programa, no hubo “memoria

institucional” y con la salida de varios actores clave en COPEME, el Ministerio de

Producción y en el CNC se tuvo dificultades para recibir información actualizada sobre el

tema. Asimismo, durante la fase de ejecución del Programa, el MEF se había

comprometido a brindar una contrapartida considerable al programa que finalmente no se


73

dio; y hasta la fecha no se encontró un ministerio o una institución pública a nivel nacional

que tome la experiencia para replicarla.

Según Gatto y Ferraro (en Ferraro 2010 cit.) el concepto de articulación productiva aún no

está en el set prioritario de instrumentos de políticas, por la falta de recursos humanos y

económicos y por la dificultad que presenta la gestión de iniciativas de largo plazo. Es

decir, aún falta mucho por aprender, sobre todo en la estructuración de políticas nacionales

que se inspiran en estos conceptos. En este sentido, Perú no es una excepción y el actual

esfuerzo de búsqueda de una estrategia de desarrollo explicitada en varios documentos del

CNC, debe considerarse una buena señal. (Dini 2013)

Áreas urbanas

Áreas rurales




X X X X

El empleo de la herramienta Narrative Sensemaking (que se presenta en el Capítulo IV.A.3)

permitió validar las lecciones aprendidas sobre escalamiento e influencia en políticas

extraídas de los estudios en caso y obtener las siguientes conclusiones:

● El actor más decisivo en la promoción de cambios en las políticas o el escalamiento

fue predominantemente el sector público. En las historias relevadas, fue el sector

público quien resultó decisivo en el éxito de conseguir un cambio de política o en

dificultarlo, sólo en pocos casos el sector privado resultó decisivo.

● Contar con el DER como una prioridad en la agenda política es un factor crítico para

el escalamiento, más importante que contar con instituciones fuertes que puedan

llevarlo a cabo.

● La mayoría de las historias compartidas ratifican la dificultad de lograr impacto a

nivel nacional. Entre las experiencias que experimentaron impacto a nivel político, lo

alcanzaron a nivel local, y en algunos casos en el nivel regional.

● Para que el proyecto logre anclarse en los ámbitos locales es importante identificar

actores con prestigio y capacidad de convocatoria en su entorno. Sin embargo,

también es necesario lograr un equilibrio entre el prestigio del socio del FOMIN en

su entorno inmediato y la capacidad de influir en política pública y generar

escalamiento. Esto puede solucionarse, aprovechando los resultados del SNA,

convocando a participar en el proyecto (no necesariamente como ejecutor) a algún

actor con influencia en políticas a nivel nacional. Es importante que las alianzas con

los socios escaladores sean realizadas desde la idea, desde el inicio del proyecto,

sumando a estos actores a las etapas de diagnóstico, diseño e implementación del

proyecto, ya que fueron estos casos los que lograron los mejores grados de

compromiso del sector público e integración del sector privado. Al respecto, el

Narrative Sensemaking permitió identificar que la participación de los potenciales


74

agentes escaladores desde el principio es más eficaz que la difusión de los proyectos

exitosos desarrollados con otros actores.

● En línea con lo anterior, cuando el FOMIN se vincula con organismos de alcance

nacional como ejecutor (i.e.: SEBRAE –BR) un aspecto a mejorar es la articulación

con las unidades ejecutoras descentralizadas a nivel sub-nacional, ya que al no haber

un contacto directo la articulación se vuelve más difícil.

(8) Modelos

BO- Dentro de la gestión del conocimiento, los modelos metodológicos sistematizados

pueden ser herramientas útiles en nuevas intervenciones en DER, adaptándolos a ámbitos o

temas similares. Este fue el caso del proyecto de OECAS, donde las alianzas de OECAS de

diferentes cadenas productivas entre sí, con instituciones financieras y ONGs de la región,

dieron lugar a la creación de nuevas OECAS, que replicaron el Modelo de OECA

promovido por FOMIN, (legalizada, con visión y estructura empresarial); y por otra parte,

contribuyeron al fortalecimiento de la institución territorial que las agrupa, porque

incrementaron su capacidad de representación y de negociación ante instancias nacionales,

incluso después de la conclusión del proyecto. El “Modelo de OECA” (legalizada, con

estructura empresarial y visión de mercado) ya está siendo imitado y replicado dentro de la

región del altiplano de La Paz; dos años después del cierre del proyecto se pudo verificar la

creación de 36 OECAS siguiendo el esquema de las 84 empresas legalizadas por el

proyecto FOMIN; este mismo esquema con adaptaciones puede ser replicado en diferentes

regiones de Bolivia, aprovechando que actualmente la normativa y las políticas públicas

son favorables. En Tarija, el “Cluster Territorial” del Valle Central de Tarija, trascendió la

región y motivó la integración departamental en torno a la marca “Aromas y Sabores”.

Además este modelo se tomó en cuenta para crear una marca territorial en Santa Cruz.

Áreas urbanas

Áreas rurales




X X

ME- A través de las alianzas con el sector público es posible implementar los modelos

probados por el FOMIN a otra escala y así influir en política. Un ejemplo de esto lo brinda

el Proyecto Incubadora de Microempresas de Monterrey (ME), donde el modelo de

incubación fue adoptado por la Secretaria de Desarrollo Social a nivel federal, generando

un impacto en la política social del país.

Áreas urbanas

Áreas rurales

Áreas de alta

Áreas con sistemas de

Áreas con Grandes


75

pobreza PYMES Empresas

X X X

AR Córdoba- En el trabajo con el sector privado, cabe destacar la importancia de integrar a

los empresarios en el mecanismo bottom-up de toma de decisiones, ya que cuando las

actividades del proyecto se fueron ajustando de forma dinámica a las necesidades del sector

privado, la apropiación por parte de los empresarios de dichas actividades se incrementó

notablemente, los resultados pudieron vislumbrarse en el corto plazo y el aporte de

contrapartida de las empresas se realizaba de forma adelantada.

Además, una de las claves del éxito de este proyecto fue permitir a los grupos de

beneficiarios poder elegir el coordinador de su sector y definir las actividades a ejecutar por

el proyecto en Comités Técnicos creados específicamente.

Áreas urbanas

Áreas rurales




X X X X

BR- El modelo organizativo y de ejecución de proyectos transmitido por el FOMIN a sus

socios ejecutores genera la implementación de mejores prácticas en toda la institución,

como es el caso de la Agencia de Desarrollo de Alagoas, que considera al FOMIN como

socio indirecto de todos sus proyectos, ya que el proyecto del FOMIN, tuvo un papel

estructurante, fundador de la agencia misma. Esto genera un amplio impacto, ya que todos

los proyectos de la Agencia incorporaron las mejores prácticas del FOMIN en DER,

impactando a través de los proyectos en todo el territorio del estado.

Áreas urbanas

Áreas rurales




X X X X

(9) Alianzas

Los principales aprendizajes del análisis de las alianzas del FOMIN se presentan en dos

categorías: i) para el diseño y lanzamiento de los proyectos; y ii) para el escalamiento e

influencia en políticas:

(10) Para el diseño y lanzamiento de los proyectos:

BO- En los proyectos FOMIN analizados en Bolivia, la escalabilidad e incidencia en

política de las intervenciones sólo se ha logrado en el nivel sub-nacional, debido a que estos


76

procesos no son espontáneos, sino el efecto de acciones específicas. Un componente de

incidencia en políticas públicas como parte de las intervenciones del FOMIN, y alianzas

con organizaciones representativas en el nivel nacional, podrían contribuir a que las

experiencias desarrolladas logren mayor escalabilidad. Por ejemplo, las OECAS

fortalecidas por el proyecto FOMIN, respaldaron las gestiones en el nivel nacional de su

organización representativa, la Coordinadora de Integración de Organizaciones Económicas

Campesinas e Indígenas de Bolivia (CIOEC), y en el año 2013, lograron la aprobación de la

ley 338, una normativa específica que favorece su crecimiento.

Áreas urbanas

Áreas rurales




X X

(11) Para el escalamiento e influencia en políticas:

GT- La creación y fortalecimiento de instituciones territoriales representativas del sector

privado han estimulado la escalabilidad y la incidencia en políticas públicas y contribuido a

la sostenibilidad de los procesos DEL en algunos territorios. Un ejemplo de esto es el

trabajo en Guatemala con la RNGG, que contribuye a la sostenibilidad de los procesos,

dado que los proyectos desarrollados con la Cooperación Internacional y con FOMIN son

parte de un portafolio institucional y territorial de largo plazo (siguiendo una lógica de

proceso más que de proyectos). Asimismo, dada la amplia cobertura de la RNGG y su alto

grado de interacción con las redes de actores relevantes de DER pueden contribuir a la

difusión de conocimiento y a la escalabilidad de prácticas. Sin embargo este proceso no es

automático; el establecimiento de sistemas de difusión de prácticas y aprendizaje es un

componente que requiere capacidades, métodos y recursos específicos. Este concepto puede

tener cabida en futuros proyectos en el marco de “sistemas de gestión de la innovación

territorial.”

El enfoque de concertación público-privada de los proyectos y el fortalecimiento de la

institucionalidad territorial han permitido ampliar el potencial de influencia en políticas

DER. Un ejemplo de esto es la RNGG de Guatemala que con su cobertura multinivel

(nacional, regional, departamental/municipal) ha realizado una importante contribución a la

configuración institucional de Guatemala en materia DER, mostrando que la gestión de

interdependencias horizontales (público-privadas) y verticales (entre diferentes niveles de

gestión territorial) pueden elevar la capacidad de las pequeñas y medianas empresas para

sensibilizar a las autoridades del sector público sobre la relevancia de las políticas públicas

para la promoción de DER. Al mismo tiempo, la experiencia de la RNGG muestra que el

potencial de influencia en políticas DER es limitado, dado el papel marginal que juega el

DER en el marco institucional específico para Guatemala. Las capacidades técnicas y


77

financieras en el sector público son todavía limitadas, y existe poca experiencia en la

articulación de inversiones público-privadas para la construcción de ventajas competitivas

en los territorios. Esto se debe, en cierta medida, a que la competencia de promoción de

DER no es directamente atribuible a un nivel específico de gestión territorial, y que la

promoción económica en Guatemala se enfoca tendencialmente hacia la estabilidad y el

desempeño del nivel macro-económico.

Áreas urbanas

Áreas rurales




X X X X

ME- El sector privado puede ser un socio para escalar iniciativas. Aún si en general el

sector privado no cuenta con mecanismos y orientación clara para aportar al DER e influir

en política, hay casos como la red de vinculación empresarial de Pymes con empresas

tractoras en México, que incidió en las políticas públicas económicas del país, como

modelo para llevar a escala (CADELEC –ME)

Áreas urbanas

Áreas rurales




X X X

AR- Las alianzas de los proyectos con los gobiernos de las distintas escalas: i) locales, ii)

estatales o provinciales, y iii) nacionales permitieron en algunos casos incidir en políticas

públicas, como es el caso del proyecto de Cadenas Productivas de Córdoba, que tuvo

influencia en políticas locales, regionales y nacionales, tales como: (i) promulgación de

ordenanza municipal en Córdoba, para crear una tasa especial, destinada a proyectos de

DEL con prioridad para iniciativas asociativas, que surgió como resultado del taller de

sostenibilidad organizado por la Agencia Ejecutora y FOMIN meses antes de finalizar el

proyecto; (ii) creación de ley provincial "Programa de Promoción y Desarrollo Industrial de

Córdoba“, con especial atención a promoción de iniciativas asociativas e innovación; (iii)

propuesta de ley nacional de promoción de la industria del software; adoptada por Nación.

Áreas urbanas

Áreas rurales




X X X X


78

(12) Conocimiento y comunicación estratégica

BR- Para el diseño de proyectos con impacto territorial e influencia en políticas, es

necesario acotar las expectativas de los involucrados, ya que al no ser un proyecto

tradicional de apoyo a empresarios, formación y asistencia técnica, las partes implicadas

pueden sentir frustración al no ver satisfechas sus expectativas, por ejemplo los empresarios

que esperan recibir acciones o subsidios. En el caso del proyecto “Construyendo una

política de DEL en el estado de Rio de Janeiro” un grupo de empresarios de Padua,

esperaba sólo obtener recursos para invertir en maquinaria y equipo, mientras que el otro

grupo, de Cabo Frío, esperaba recibir formación, consultoría y capacitación. Si bien en el

proyecto están previstos recursos de contrapartida de SEBRAE para brindar asistencia

técnica a las empresas, fue necesario un gran esfuerzo por parte de los administradores del

proyecto, para convencer a los interesados de que el proyecto tiene un enfoque diferente, es

decir, trabajar con el desarrollo de la gobernanza para el desarrollo de políticas públicas.

Áreas urbanas

Áreas rurales




X X X X

AR Córdoba- El Programa de Desarrollo de Cadenas Productivas en la provincia de

Córdoba (Argentina) logró que la articulación público-privada a nivel sectorial demostrara

resultados interesantes. Los comités técnicos, figura central en la estructura de gobernanza

del proyecto, incluían a instituciones del sector público. La dinámica de dichos comités

indujo a que se generara un hábito de articular entre las instituciones públicas y las privadas

para el desarrollo de iniciativas que excedían el alcance del proyecto.

Además, ante la falta de capital humano formado para la Cadena TIC, el proyecto promovió

la creación del Instituto Tecnológico de Córdoba (ITC), cuyos miembros fundadores son

las seis Universidades de la ciudad de Córdoba y el Clúster Córdoba Technology. El

objetivo del ITC es ser un ente integrador, convocante y catalizador en la relación

Universidad-Empresa a fin de generar alianzas y sinergia que faciliten el desarrollo

científico, empresario y de negocios.

Áreas urbanas

Áreas rurales





79

X X X

D. Desarrollo de conocimiento y comunicación estratégica

1. Conocimientos adquiridos y brechas de conocimiento

Como se indicará en el Capítulo IV, un rol central del FOMIN evoluciona hacia ser un

bróker de conocimiento. Para ello resulta fundamental identificar claramente cuál es el

conocimiento adquirido por FOMIN en el tema, que es necesario aún conocer y que se está

realizando para alcanzar ese objetivo. En un breve resumen, es posible expresar lo anterior,

referido al DER, de la siguiente forma:

Gráfico 24: Conocimiento y brechas

¿Qué sabemos? ¿Qué no sabemos? ¿Qué debemos hacer?

• Es posible lograr

escalamiento

• La descentralización y las

políticas públicas importan

• La heterogeneidad del

contexto latinoamericano

requiere enfoques

diferenciados

• ¿Qué realmente cuenta

para lograr el éxito?

• ¿Cuáles son las

causalidades?

• ¿Cómo medir y realizar

comparaciones entre

diferentes territorios?

• ¿Cómo alcanzar escala de

forma sistemática?

• ¿Qué instrumentos aplicar

en función del tipo de

territorio?

• Entender cuan

exitosamente se puede

alcanzar el escalamiento

• Desarrollar nuevas

herramientas y métricas

• Formular nuevos acuerdos

de política participativa


Para un análisis sintético, es posible agrupar los productos de conocimiento elaborados por

FOMIN, las brechas de conocimiento existentes y los socios estratégicos que pueden dar

solución a esas brechas en la siguiente tabla:

Gráfico 25: Brechas de conocimiento y socios estratégicos

Componente Productos de Conocimiento generados

Brechas de Conocimiento Actores y socios estratégicos


80

Incidencia en políticas y escalamiento

Identificación de casos individuales

Sobre entornos propicios para DER Sobre cómo incidir en políticas DER Sobre las demandas específicas de los tomadores de decisiones de cada país

Tomadores de decisiones clave tanto del sector privado como público

Modelo Estudios de caso sobre articulación

Sobre tipologías de modelos contextualizados y de interés para la política en DER Sobre principios compartidos por diferentes actores de actuación en diferentes contextos

Equipo del FOMIN con soporte de instituciones de conocimiento (universidades) y consultores

Alianzas estratégicas

Estudios de caso sobre gobernanza

¿Quiénes son? ¿Cómo trabajar en alianza?

Grandes instituciones públicas y privadas nacionales e internacionales con alta capacidad de generación de conocimiento y amplios recursos financieros

Conocimiento Guías de Aprendizaje SIG

Sobre sistemas de aprendizaje para la incidencias en políticas Sobre metodologías de evaluación y monitoreo

Universidades, Centros de Investigación, consultores y practicantes

Redes de prácticas Comunicación estratégica

Cómo articular y gestionar una red de prácticas

Ejecutores de proyectos, actores DER, multiplicadores (capacitadores, asesores y consultores)


2. Productos de Conocimiento

El FOMIN ha generado valiosos productos de conocimiento en el marco de la Agenda

DER, entre los que se destacan:

● Notas de conocimiento: entre 2011 y 2012, se organizaron 4 talleres subregionales

con el objetivo de facilitar el intercambio de lecciones aprendidas y de diseminar el

conocimiento de proyectos DER entre actores públicos y privados. Las discusiones

llevadas a cabo en el marco de dichos talleres fueron sistematizadas en el marco de

4 notas de conocimiento: (i) gobernanza territorial: elementos conceptuales y bienes

públicos, ii) eco-innovación y DER, (iii) sustentabilidad de procesos y proyectos

DER, y (iv) estrategias de comunicación y sistematización de conocimiento. Estas


81

notas fueron difundidas a través del Boletín Informativo de FOMIN, de su sitio web

y de webinars.

● Estudios de caso en gobernanza territorial: el FOMIN contrató 6 estudios de caso a

investigadores de la Universidad de California, Berkeley y la Universidad de Deusto

– Instituto Vasco de Competitividad (Orkestra), quienes analizaron casos en Europa

(Italia y Suecia) y en ALC (Brasil, Chile y Perú). Las principales preguntas de

investigación que abordan estos estudios de caso son ¿cómo surgen modelos de

gestión público-privada (MGPP o PPMM por sus siglas en inglés) alrededor de

DER y qué rol juegan dichos modelos en la conducción de procesos de cambio

(cambio en políticas, programas, trayectorias, impactos, etc.? El principal objetivo

de estos estudios de caso es la identificación de patrones comunes y elementos de

éxito que puedan ser de utilidad para profesionales inmersos en materia de

gobernanza en la región. Estos estudios incluyen los aspectos que se reflejan en la

siguiente tabla:

Gráfico 26: Estudios de Caso de Berkeley / Deusto (Orkestra) para FOMIN

Aspecto Malmö Espirito Santo Lurín Arauco Delta del Po

Elementos

conducto-

res de

política

Compras

públicas

“verdes” para

catalizar la

innovación

local

Promoción de un

modelo de gestión

público-privada

(MGPP) para

impulsar ventajas

competitivas

sectoriales

Experimentación

institucional y de

políticas en la

Cuenca de Lurín

Co-desarrollo de

una visión colectiva

Sustentabilidad

institucional y

ambiental

Vacío de

competitividad

regional

Acceso a

mercados

Gestión de bienes

públicos orientada

a la sustentabili-

dad ambiental

Enfoques

Sistemas de

Innovación

Regional

Planificación

Urbana como

eje de

integración

productiva

Integración

Productiva y

SDE. Desarrollo

de Clústers con

desempeño

limitado en

materia de acción

colectiva

Descentralización y

“buen gobierno” en

el nivel local

DER: generación y

gestión de bienes

club (reservas de

agua);

Sistemas de

Innovación

Regional y

Regiones de

Aprendizaje

DEL;

Integración

Productiva.

SDE

DEL;

Integración

Productiva con

distritos locales.


82

Institucione

s y aspectos

de

gobernanza

Colaboración

empresa-

universidad;

Iniciativa de

diálogo local

creativo.

Meta-gobernanza

y problemas de

gobernanza

Mancomunidades

como actores

centrales

Arreglos densos de

gobernanza local

con múltiples

actores difícil de

consolidar en el

tiempo

Aspectos de

Gobernanza

Multinivel (central,

local)

Aspectos de

Gobernanza

Multinivel

Concepto de

densidad

institucional, rol

del “mediador

cognitivo” para

fortalecer

gobernanza local

Fuente: FOMIN

● Guías para la Práctica (G4P, en desarrollo): esta guía busca traducir el conocimiento

recopilado en los casos de estudio, en conocimiento práctico para los que están en el

campo ejercitando el DEL y construyendo mecanismos de articulación público-

privada. La audiencia de la guía serán los practitioners (incluyendo desde el mismo

equipo FOMIN, hasta funcionarios del sector público, líderes de asociaciones

industriales o comerciales, ONGs, firmas consultores, académicos que tienen interés

en el tema y participan de procesos DEL). La G4P estará dividida en dos secciones:

o La primera (aun en elaboración) mapeará el proceso de construcción del

PPMM o gobernanza territorial dando una mirada completa de todos los

elementos y dejando claro lo no secuencial del proceso.

o La segunda parte reunirá casos cortos para ilustrar los temas específicos

identificados: i) Liderazgo, sentimiento de pertenencia y la visión

compartida; ii) Aprendizaje (procesos individuales y colectivos), iii)

Objetivos del PPMM y tipología de PPMM y de su pertenencia; iv) la

organización institucional (tanto por razones de diagnóstico y de gestión;

incluirán un análisis de la sostenibilidad de la PPMM); v) las asociaciones y

redes; vi) la gestión de conflictos.

● Evaluación de Impacto en Programas de Desarrollo de Clúster (en colaboración con

las divisiones de BID, IFD/CTI y SPD/SDV): con el objetivo de mejorar la

capacidad del Banco y asistir a los países miembro en el diseño y evaluación de

impactos de programas orientados a desarrollar y fortalecer clústers, esta

publicación incluye la revisión de buenas prácticas internacionales concernientes a

métodos cuantitativos de orden econométrico para la evaluación de políticas y

programas de clúster y el uso de Análisis de Redes Sociales para valorar la creación

y el fortalecimiento de vínculos inter-empresariales e inter-institucionales, así como

los efectos sobre el desempeño de clústers y empresas.


83

● Una herramienta de análisis económico para valorar y medir impactos económicos

regionales (en colaboración con OVE y la Universidad de la Plata, Argentina): esta

herramienta ayudará a investigar impactos económicos, no solamente directos, sino

también medidas para inducción indirecta de efectos en una región geográfica

utilizando una Matriz de Contabilidad Social. Esta herramienta se utilizará en

seleccionados proyectos en actual ejecución.

● Taxonomía de modelos DER: una taxonomía basada en modelos de los principales

enfoques para DER utilizados en América Latina acompañada de la identificación

de principios de mejores prácticas para cada enfoque.

● Guía metodológica: Diseño e Implementación de Sistemas de Información

Territorial para Iniciativas de Desarrollo Económico Local

● Evaluaciones de impacto: dos evaluaciones de impacto se llevaron a cabo en los

proyectos: i) Programa de Desarrollo de Cadenas Productivas en la provincia de

Córdoba (Argentina); y ii) Programa de Distritos Industriales (Brasil)

● Manual para el monitoreo de proyecto de DEL (Simpled): desarrollado para

monitorear los proyectos de Desarrollo Económico Local financiados por el

FOMIN.

● Otros productos de conocimiento: Guía Práctica de Comunicación Estratégica, Guía

de aprendizaje, Blog posts.

3. Programa ConectaDEL

Un apartado especial merece el Programa Regional de Formación para el Desarrollo

Económico Local con Inclusión Social en ALC (ConectaDEL), integrante de la Agenda

DEL de FOMIN, que en los últimos años está dando respuestas a sus objetivos a través de

la generación de capacidades para la gestión de los procesos de DER y la formación de

cuadros técnicos y tomadores de decisiones que promuevan la competitividad empresarial y

territorial. ConectaDEL aporta especialmente en fortalecer la didáctica de los cursos, tanto

para actores locales como en las formaciones para formadores.

ConectaDEL es una herramienta poderosa de difusión del enfoque DER, ya que promueve

el intercambio de conocimiento y participación de la red de profesionales en DER. Lleva

realizados 6 encuentros internacionales sobre temáticas específicas y 3 foros de debate

virtuales. Además, participa de instancias de diálogo con gobiernos nacionales, sub-

nacionales y universidades sobre el enfoque DER y su inserción en las políticas públicas.

Muestras de ello son la mesa de programas en Argentina, el curso con el gobierno nacional

de Guatemala y la incipiente red centroamericana de universidades. Por otro lado mantiene

activa presencia en el debate internacional vinculándose a otras instituciones reconocidas

por su trayectoria en la temática, como CEPAL, PNUD, UIM, Rimisp, Red DETE ALC,

participando además, en eventos de alcance internacional, como el reciente Foro Mundial

de Desarrollo Económico Local en Foz Iguazú, Brasil.


84

Como promotor del desarrollo de conocimiento en la temática, ConectaDEL coordina una

red regional de unos 120 profesionales, incorporados por sus trayectorias y por haber sido

parte de talleres especializados para Formadores en Desarrollo Económico Local.

Entre los principales resultados de ConectaDEL se destacan: i) las alianzas con

universidades y otras instituciones, que permitieron conformar una red de difusión de 40

entidades; ii) la realización de 17 cursos para formadores, funcionarios y operadores

territoriales y Maestrías y Diplomados en convenio con universidades; iii) tener una base de

120 formadores en DEL, 428 operadores territoriales y 648 gestores de oolítica formados; y

iv) el desarrollo de numerosos productos de conocimiento (estudios de caso, currículas,

guías, etc.).

E. SIMPLED – Propuesta para el monitoreo y la evaluación

Como parte del estudio se analizó el SIMPLED (Sistema Integral de Monitoreo para

Proyectos de Promoción de la Competitividad Local) y se colectaron entre los ejecutores

experiencias de uso del sistema actual a los efectos de identificar elementos generales para

el desarrollo de un Sistema de Monitoreo para nuevos proyectos que se realicen con un

enfoque basado en la estrategia de la Cuarta Ola de Proyectos del FOMIN, y que esté

alineado con el Corporate Results Framework (CRF).

Basado en el objetivo común de los proyectos DER, que puede expresarse de manera

general como “fomentar el potencial de desarrollo de las pequeñas y medianas empresas

(PYME) en una región mediante el fortalecimiento de los factores competitivos de dicha

región y, por añadidura, reforzar el potencial de desarrollo de la misma”, el SIMPLED

identifica dos áreas de intervención para estos proyectos: (i) fortalecimiento de la

competitividad territorial por medio de la articulación entre actores relevantes, la mejora de

la gobernanza territorial y la creación de condiciones para el mejoramiento del entorno

competitivo para las empresas y; (ii) el apoyo de la competitividad de las empresas.

A partir del estudio del diseño del SIMPLED y de la información recogida sobre las

ventajas y desafíos que presenta su implementación en diferentes proyectos de varios

países, se identificaron los puntos sobresalientes del sistema:

El SIMPLED es un sistema que tiene utilidad para verificar el grado de avance en la

consecución de los objetivos formales de los proyectos. Sin embargo, para que eso

se traduzca en un impacto efectivo sobre el DER en un determinado territorio, es

necesario tener certeza sobre que las relaciones causa-efecto que subyacen al

modelo de intervención son válidas.

La visión del DER debe necesariamente definirse en el plano local y requiere que

los instrumentos se adapten a las realidades cambiantes de los territorios. Debería

haberse aprovechado la estructura modular del SIMPLED, que incluye un conjunto

de indicadores de base y sugiere una serie de indicadores complementarios, para


85

que los primeros permiten realizar una comparación (o agregación) entre distintas

intervenciones y los segundos habiliten a los ejecutores o evaluadores a ajustar la

visión del desarrollo con una mirada más local.

El SIMPLED es un sistema con énfasis en indicadores enfocados en agentes

individuales. En el DER, el agente de cambios son las redes de actores, por lo cual

es necesario dar mayor participación a indicadores basados en la red de actores.

En la experiencia de los usuarios del SIMPLED contactados, el mismo ha sido una

herramienta útil (cuando se ha mantenido actualizado) para la interpretación de

avances y para la corrección de desviaciones.

Desde la óptica de los evaluadores, una de las principales ventajas que tiene el

SIMPLED es que brinda un marco de interpretación que es común a todos los

proyectos y además es una herramienta útil para formular hipótesis de trabajo.

Es importante destacar que el DER es un tema complejo en el sentido de que las relaciones

de causa efecto no necesariamente pueden conocerse de forma anticipada, por lo cual es

necesario diseñar indicadores adecuados para medir la complejidad, teniendo en cuenta lo

local, e incorporando nuevos instrumentos que se adapten a las realidades cambiantes de los

territorios.

A la hora de considerar un sistema de monitoreo debe tenerse presente que dicho sistema

debe ser útil tanto para los ejecutores, como para los diferentes interesados dentro de las

instituciones donantes. Se entiende que un sistema de monitoreo es útil si cumple con los

siguientes requisitos: (i) es fuente de información para la gestión cotidiana de los proyectos;

(ii) aporta información para la gerencia estratégica de los proyectos; (iii) detecta a tiempo

problemas o desvíos en la ejecución que no puedan detectarse de formas alternativas y; (iv)

provee información sistemática, sintética, y relevante para la correcta medición del avance

en el cumplimiento de los objetivos de los proyectos.

Para que un sistema de monitoreo resulte atractivo para los usuarios, la disponibilidad y

accesibilidad de la información que es necesaria para alimentar los indicadores debe ser

simple. Cuando un sistema de monitoreo requiere para su actualización de fuentes

secundarias, se corre el riesgo de no poder sostener el sistema por problemas externos.

Además, es recomendable experimentar con nuevos indicadores y herramientas (Social

Network Analysis / Narrative Sensemaking) que permitan mirar más allá de los

beneficiarios directos y destacar la articulación con actores claves más allá del proyecto

mismo, y a la red de actores como agente de cambio en el territorio. Esto permitirá medir

de algún modo la “incidencia en políticas” de las iniciativas.


86

IV. ANÁLISIS INSTITUCIONAL, VENTAJA COMPETITIVA Y ALIANZAS ESTRATÉGICAS

A. Generación e interpretación de nuevo material empírico

En este capítulo se analiza la posición estratégica del FOMIN en el tema RED, mirando a

los actores y posibles aliados estratégicos. Aplicando tres enfoques metodológicos

complementarios y no convencionales, se busca dar respuesta a las siguientes preguntas

centrales para la futura estrategia del FOMIN en DER:

¿Qué instituciones trabajan en DER, quienes tienen influencia en políticas DER a nivel

país y como se comparten recursos y conocimiento? Esta pregunta se responde con la

aplicación del Análisis de Redes Sociales (Social Network Analysis, SNA, según su

sigla en inglés), que permitió identificar los actores más relevantes que participan en

DER en los 6 países del estudio, analizar los canales de influencia de instituciones

nacionales y locales que trabajan en DER, y mapear los flujos de transferencia de

información y conocimiento entre instituciones.

¿Qué ambientes son propicios para el escalamiento/ incidencia en DER? Para dar

respuesta a esta pregunta, se desarrolló un sistema de indicadores orientado a

caracterizar y evaluar el nivel de capacidades, la calidad y madurez del entorno

institucional para la implementación de políticas de DER. Su aplicación permitió

conocer el ambiente político e institucional en los países donde se desarrolló el estudio.

¿Qué lecciones aprendidas se extraen de la experiencia de escalamiento e incidencia en

políticas? La aplicación de una metodología de construcción de sentido narrativo

(Narrative Sensemaking) brindó información sobre escalamiento e incidencia en

políticas, a partir de los testimonios de expertos DER de la región, y de otras latitudes.

El trabajo con las tres metodologías y cada una con una base empírica propia permite

triangular las conclusiones y llegar a un entendimiento de las redes institucionales, de los

roles del FOMIN y sus posibles alianzas estratégicas con un buen fundamento empírico.

1. ¿Qué instituciones trabajan en DER, cómo influyen u cómo se relacionan

entre sí?

El Consorcio Mesopartner/ SISTME realizó un análisis de redes institucionales construidas

a partir del relevamiento realizado en los seis países objeto del estudio, utilizando

indicadores y representaciones gráficas proporcionadas por el análisis de redes sociales.

Fundamentalmente se ha apelado a medidas que revelan el grado de centralidad de las

instituciones en las redes nacionales y se han explorado (tomando un caso demostración)


87

otros índices vinculados al nivel de heterogeneidad de sus relaciones.41

La construcción de dichas redes tiene tres aportes fundamentales: primero, permite

identificar los actores más relevantes (centrales) que participan en DER en cada país, una

información que en la actualidad no se encuentra disponible y que es útil para quien quiera

trabajar en DER y tener incidencia en otros actores y efectos de escala; segundo, permite

analizar los canales de influencia de instituciones nacionales y locales que trabajan en DER

en cada uno de estos países; y tercero, permite mapear los flujos de transferencia de

información y conocimiento entre instituciones, lo cual de alguna manera permite

aproximarse a las “redes de aprendizaje” nacionales en DER.

En resumen, el SNA permite responder a las siguientes preguntas:

• ¿Quién es quién en DER en cada uno de los países?

• ¿Cuáles son las instituciones más influyentes en políticas DER en cada país?

• ¿Cómo se genera y transmite el conocimiento sobre DER?

• ¿Con quién debería aliarse el FOMIN para influir en políticas?

Este componente del estudio tiene un carácter exploratorio y descriptivo, ya que no existían

estudios similares o relevamientos que permitieran dimensionar con precisión el universo

del campo del DER42. Por lo tanto, es posible afirmar que esta investigación constituye una

primera instancia para poder realizar en el futuro otros estudios de tipo explicativo.

a) Redes de influencia

Uno de los resultados del estudio fue la “Red de Influencia”, constituida por las

instituciones que han tenido una influencia relevante en la agenda pública de DEL por

los encuestados de cada país. Esta red consolida las distintas redes parciales (influencia en

la conformación de políticas; en el financiamiento de programas; en el diseño e

implementación de políticas; en la formación de la opinión pública y la promoción de la

agenda DEL), ya que se ha observado que los encuestados han elegido a instituciones que

son relevantes en todos los aspectos simultáneamente.43

41La principal medida utilizada ha sido la centralidad de grado (el número de actores al que una institución

menciona o “grado de salida” y el número de actores que la mencionan o “grado de entrada”). De manera demostrativa, para el caso de Argentina se han utilizado también el índice de Broker (número de veces que un actor se ubica en el camino más corto entre dos actores no conectados) y el Índice de Variación Cualitativa o IQV que mide la heterogeneidad de los actores con las que se relaciona una institución (en este caso su tamaño o su tipología pública-privada-mixta). 42

En los cuestionarios del análisis de redes sociales se utilizó el acrónimo DEL. 43

Se solicitaba a los entrevistados que escogieran las 5 instituciones más importantes a nivel nacional y las 5


88

Se presenta como ejemplo el caso de la “Red de Influencia” para Argentina, que fue el caso

piloto, que permitió posteriormente ajustar detalles de la metodología para la

implementación del SNA en los otros países. En el Gráfico 27: Red de Influencia.

Instituciones influyentes en la Agenda del DEL (coloreados los encuestados) – Caso de

Argentina., se observa la representación gráfica de esta red, donde claramente se distingue

la existencia de un núcleo de instituciones, tales como la Secretaría de la Pequeña y

Mediana Empresa (SEPYME), Ministerio de Industria, Instituto Nacional de Tecnología

Agrícola (INTA), Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), Ministerio de

Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS), que han sido las más mencionadas por los

entrevistados y un gran número de instituciones periféricas, incluyendo a algunas

desconectadas del componente principal.

Gráfico 27: Red de Influencia. Instituciones influyentes en la Agenda del DEL (coloreados los encuestados) – Caso de Argentina.


Esta situación se ha dado en todos los países, aunque en algunos casos la centralización es

más notoria, como se observa en el Gráfico 28 donde se evidencia que los cinco actores

más relevantes en algunos países como Guatemala o México concentran prácticamente un

tercio de las menciones o lazos totales.

a nivel sub-nacional para poder recoger las diferencias regionales.


89

Desde el punto de vista cualitativo, el estudio identifica y esboza una caracterización de

estas instituciones centrales en cada país. Si bien se podrá hallar un mayor detalle de estas

descripciones en el Anexo (“Redes institucionales en el campo del Desarrollo Económico

Local en seis países de América Latina”), en el Gráfico 28 se realiza una tipificación

general. Allí se observa la influencia preponderante de los organismos públicos de carácter

nacional, (como sucede con SEPYME en Argentina, Ministerio de Desarrollo Rural el

Bolivia; BNDES en Brasil; SEGEPLAN en Guatemala, Secretaría de Economía en México

o Ministerio de la Producción en Perú) aunque en algunos países también ocupan lugares

destacados actores privados y mixtos (como en los casos de Brasil, Guatemala y Perú). En

general estas instituciones (sean públicas, privadas o mixtas) tienen mayor tamaño relativo

respecto al resto de la red (en términos de cantidad de recursos económicos y humanos44) y

en países de gran extensión territorial poseen una gran capilaridad, es decir una fuerte

presencia a nivel local a través de filiales o entes descentralizados (como sucede en Brasil

con el “Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas” – SEBRAE- o en

Argentina con el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria –INTA-).45

En aquellos casos en los que aparecen actores privados, estos se destacan por ser

instituciones influyentes en temas DER, con alcance y presencia a nivel nacional y en

diferentes regiones de los países. Por ejemplo, en Perú, encontramos la Red de ONG

COPEME que recibió apoyo financiero y técnico de parte de varias organizaciones

internacionales durante varios años. En el caso particular de Perú se manifiesta la tendencia

que el Estado incorpora las experiencias de proyectos de la cooperación en programas de

Gobierno, como por ejemplo los mecanismos de fondos concursables PROCOMPITE46.

Incluso, a veces los organismos privados o de cooperación parecen haber asumido

funciones que corresponderían al Estado.

Gráfico 28: Red de Influencia: nivel de centralización y tipología de actores centrales

44 Si bien obviamente existen diferencias según el país, en general las instituciones centrales poseen una

cantidad de personal superior a las 50 personas y un presupuesto anual superior a los US$ 5 millones. 45

Como se ha mencionado en el apartado metodológico, al no ser posible entrevistar a la totalidad (o un porcentaje muy elevado) de la red, no es metodológicamente pertinente utilizar "medidas estructurales" sobre la red total aportadas por el SNA como las mencionadas (reciprocidad, huecos estructurales, densidad, triadas, etc.). Es por esto que se ha optado por aquellas medidas que corresponden a las "redes individuales". Una segunda limitación para medidas como el índice de heterogeneidad (IQV), es no de índole metodológica sino operativa. A fin de mostrar el potencial del SNA sólo se han realizado estos análisis (a titulo demostrativo) para el caso de Argentina. Si bien pueden existir ligeras diferencias nacionales, se estima que los resultados de los otros países serían similares.

46 PROCOMPITE es un fondo concursable para apoyar la competitividad productiva con el objetivo de mejorar la misma en los sectores productivos; mediante el desarrollo, adaptación o transferencia tecnológica, en aquellos casos en los cuales la inversión privada sea insuficiente para desarrollar el desarrollo competitivo y sostenido de las cadenas productivas.


90

Argentina Bolivia Brasil Guatemala México Perú

% del total de lazos, concentrados por 5 actores centrales

19% 13% 20% 30% 29% 13%

Tipología de actores centrales

Públicos Nacionales

Capilares

Grandes

Públicos

Locales

Públicos y mixtos Nacionales

Capilares

Grandes

Públicos y Privados Nacionales


Grandes

Públicos y Privados Nacionales

Grandes


A partir de una identificación de estos actores en cada país, de un análisis de su posición, de

sus redes individuales y de su tipología, es posible elaborar estrategias que permitan al

FOMIN incidir de manera más eficaz y eficiente en toda la red. Por ejemplo, es más

probable que el impacto de una política se multiplique si se logra incidir en alguno de los

actores centrales, y este impacto será mayor cuanto mayor sea la centralización de la red: i)

en Perú, FOMIN podría trabajar con el Ministerio de Producción que tiene el rol de

desarrollar políticas regionales de competitividad y ha sido nombrado como el actor más

influyente en la Agenda DER del país; actualmente, está en una fase de apoyar a la

formulación e implementación de Planes Regionales de Competitividad con métodos

participativos; en ese caso, FOMIN podría incidir en políticas e herramientas vinculadas a

la competitividad territorial; ii) en Argentina, los resultados del SNA son coherentes con lo

advertido por los participantes del Taller Nacional y otras fuentes de información, y

muestran que las siete instituciones con mayor centralidad de grado son organismos

públicos, de carácter nacional, que poseen una amplia presencia territorial y que disponen

de un relativamente elevado volumen de recursos financieros y humanos. Teniendo en

cuenta esto y a los efectos de incrementar la influencia del FOMIN en la agenda pública del

DER en Argentina, es recomendable buscar alianzas u oportunidades de complementación

con algunos de estos organismos, apoyado en las capacidades distintivas del FOMIN (ser

centro de conocimiento, agilidad ante entornos fluctuantes) para complementar las

capacidades de estas instituciones centrales (presencia territorial, disponibilidad de recursos

financieros y humanos).

Obviamente, para lograr incidir en estos actores, se debe tener en cuenta su tamaño, ya que

es más fácil incidir en organizaciones de pequeño tamaño a partir de incentivos económicos

relativamente bajos pero se requiere de una estrategia más compleja y precisa si se desea

lograr incorporarse a la red de un organismo de mayores recursos.

Además del tamaño, debe considerarse su tipología, ya que son muy diferentes las lógicas

y objetivos de los actores públicos y privados y la forma en que éstos se vinculan con el


91

resto de la red. En efecto, los análisis realizados señalan la propensión de las instituciones a

vincularse con otras similares en su tipología, algo que en la literatura sobre redes se

denomina como “homofilia”. Esto implica una limitación inicial para una institución que

desee ingresar en el núcleo central (core) de cada red y que obliga a analizar estrategias de

mayor proximidad (mediante alianzas o mediante un reposicionamiento en el campo

simbólico –teórico, metodológico).47

b) Redes de aprendizaje y cooperación

La segunda red, a la que denominaremos “Red de aprendizaje” está constituida en todos los

países por las instituciones que según los encuestados han hecho aportes relevantes a su

organización para la ejecución de acciones relacionadas con el DER, aportando

información, recursos económicos y humanos o cooperando. Esta red consolida las distintas

redes parciales (de información y aprendizaje, de recursos, y de cooperación) ya que se ha

observado que los encuestados han elegido a instituciones que son relevantes en todos los

aspectos simultáneamente.48

Nuevamente se presenta como ejemplo el caso de Argentina en el Gráfico 29: Red de

Aprendizaje. Vínculos entre instituciones que trabajan en DEL (coloreados los

encuestados) – Caso de Argentina, donde puede observarse una diferencia y una similitud

con la Red de Influencia. El resto de las redes pueden encontrarse en el Estudio anexado

sobre Redes Sociales.

La diferencia consiste en que esta red posee mayor nivel de fragmentación, que la separa en

14 componentes diversos, aunque subsiste un componente principal que aglutina a un 65%

de las instituciones mencionadas. Es posible atribuir esta fragmentación a que esta red

tiende a acentuar las relaciones de proximidad (geográfica e institucional) y por tanto revela

las complejidades geográficas y sociales, potenciadas en este caso por la limitación en la

cantidad de respuestas solicitadas.

47 Se han explorado distintas medidas aportadas por el SNA para las redes individuales o “egonetworks” en el

caso demostrativo de Argentina para probar esta dimensión. 48

Vale la pena realizar aquí dos aclaraciones. Sobre la denominación de la Red: se ha denominado a esta red como “Red de aprendizaje”, entendiendo que todos los entrevistados han mencionado en sus respuestas a aquellas instituciones que les han aportado información y recursos clave o han trabajado conjuntamente para desarrollar su estrategia de DEL, y en dicho sentido han contribuido a su aprendizaje en este campo. Sobre la Red de Aprendizaje y las redes parciales: como se indica en el texto, en el relevamiento se solicitó a los entrevistados que distinguieran los aportes institucionales según fueran recursos económicos y humanos, información, o cooperación, bajo el supuesto de que podrían existir diferencias entre estas redes. No obstante, el análisis de los datos indica que las instituciones eligieron a organizaciones que habían sido claves en todos o casi todos los aspectos simultáneamente (recuérdese que existía una limitación en el número de respuestas). Prueba de esto es que los índices de correlación matricial de Pearson aportados por la técnica Quadratic Assignment Procedure (QAP) entre las distintas redes es de 0,9 (es decir que son similares en un 90%), por lo que hacen irrelevantes los análisis de las redes en forma separada. Puede observarse en el Anexo cómo por ejemplo la centralidad de grado es similar para todas las redes.


92

Dejando de lado esta diferencia, en el componente principal, vuelven a observarse algunas

instituciones con mayor centralidad (como INTA o INTI), aunque esta tiende a disminuir

por la menor densidad de la red.

Gráfico 29: Red de Aprendizaje. Vínculos entre instituciones que trabajan en DEL (coloreados los encuestados) – Caso de Argentina


Como puede observarse en el Gráfico 30, nuevamente se hallan similares o menores niveles

de centralización que en la Red de Influencia, siendo nuevamente más centralizada la red

de Guatemala y menos centralizadas las de Perú y Bolivia.

Vale la pena mencionar que si bien en muchos casos los actores centrales en la Red de

Influencia vuelven a ser claves en la Red de Aprendizaje (esto sucede claramente por

ejemplo en el caso Argentina con el INTA, el INTI o la SEPYME), los encuestados han

distinguido claramente ambas redes y se producen variantes apareciendo aquí otros agentes.

Desde el punto de vista de su tipología, esto genera la aparición de instituciones tales como

Agencias de Cooperación Internacional, ONG o actores locales que poseen una mayor

proximidad. Es justamente en esta red donde el FOMIN suele aparecer mejor posicionado

en términos relativos.


93

Gráfico 30: Red de Aprendizaje: nivel de centralización y tipología de actores centrales

Argentina Bolivia Brasil Guatemala México Perú

% Lazos concentrados por 5 actores centrales

19% 13% 17% 23% 16% 11%

Tipología de actores centrales


Capilares

Grandes

Públicos ONG internacionales

Mixtos, Organismos Internacionales

Privados y Públicos Nacionales

Públicos Nacionales, Organizaciones Internacionales

Públicos Locales, Privados, Agencias Internacionales


Como se señaló en el caso de la Red de Influencia, también aquí, a partir de una

identificación de los actores clave en cada país, de un análisis de su posición, de sus redes

individuales y de su tipología, es posible elaborar estrategias que permitan al FOMIN

incidir de manera más eficaz y eficiente en toda la red. En particular en este caso, es posible

observar cuáles son las relaciones de “proximidad” y cómo son los flujos de recursos, lo

que permite analizar cuál es la posición de los distintos actores en estos circuitos: quiénes

aportan más, quiénes reciben mayor cantidad de recursos, quiénes se hallan más aislados,

cuáles son las tipologías de los actores centrales, etc.

Esto permite analizar cuál es el posicionamiento actual de una institución (como el FOMIN

y sus socios) y elaborar formas de consolidar o modificar estas posiciones y vinculaciones.

Como en el caso de la Red de Influencia, también es preciso considerar el tamaño y

tipología de los actores en cada región de la red.

c) Sobre la posición del FOMIN y sus socios49

Como en el caso de las redes anteriores, se presenta un mayor detalle sobre este punto en

los informes nacionales anexados, pero puede realizarse una síntesis señalando que el

FOMIN (generalmente mencionado por los encuestados como BID-FOMIN) no ocupa un

lugar central en las redes, aunque en algunos casos sí son centrales algunos de sus socios

(como sucede en Argentina con el MTEySS, en Brasil con SEBRAE o en Guatemala con la

Red de Grupos Gestores).

49 Es importante aclarar que la vocación del FOMIN ha sido hasta ahora no ser reconocido por sí mismo por

los actores nacionales de la RED, sino que se reconozcan los proyectos y sus socios. En este sentido, la posición del FOMIN pasa a ser relevante como parte de la opinión de los otros actores internacionales de segundo piso.


94

Para graficar la posición del FOMIN puede verse el Gráfico 31: Red de Influencia.

Representación radial de grados de centralidad y posición del FOMIN– Caso de Argentina,

en el que se observan –para el caso de Argentina- las distintas centralidades de la Red de

Influencia en términos de círculos concéntricos, siendo el círculo central el N° 1 y el más

periférico el N° 10 y la posición del FOMIN (indicada con flecha roja).

Gráfico 31: Red de Influencia. Representación radial de grados de centralidad y posición del FOMIN– Caso de Argentina

La cantidad de niveles o “círculos concéntricos” varía según el país, algunos con 10 (como

Guatemala, Brasil o Argentina), en otros 6 (Bolivia), y 7 (Brasil y Perú). Según esta

imagen, como se observa en el Gráfico 32, en general el FOMIN se halla en los “círculos

periféricos”.

Para sintetizar la posición del FOMIN y de sus socios en todos los países en el Gráfico 32 y

el Gráfico 33 se presenta la posición que ocupan en los distintos “círculos” según sus

“centralidades de grado”. Por ejemplo, en el caso de Argentina, el FOMIN se halla en un

círculo periférico (el noveno de diez círculos) y sólo uno de sus socios (el Ministerio de

Trabajo, Empleo y Seguridad Social) ocupa uno de los círculos que podemos denominar

centrales (el cuarto), mientras que el resto se ubica también de modo periférico a partir del

séptimo círculo.

Como se observa, la situación es bastante similar en el resto de los países donde al menos


95

un socio del FOMIN ocupa una posición central como en Brasil (el SEBRAE), Guatemala

(Red Nacional de Grupos Gestores) y Perú (COPEME). En Bolivia y México en cambio

todas las instituciones socias se encuentran en posiciones alejadas del centro.

Gráfico 32: Red de Influencia. Posición del FOMIN y sus socios

Argentina Bolivia Brasil

Guatemala

México Perú

Posición de FOMIN según niveles de centralidad (círculos)

9/10 5/6 7/10 10/10 8/8 7/8

Socios FOMIN en niveles centrales

1 0 1 1 0 1


Gráfico 33: Red de Influencia. Posición de socios del FOMIN según centralidad de grado

Circulo Argentina Bolivia Brasil Guatemala México Perú

1° y 2° SEBRAE

Red Nacional de Grupos Gestores

COPEME

3° y 4° MTEySS

5° 6°

AsociaciónCuna

Comida para los hambrientos

Sociedad Boliviana de Cemento

Fundación Trabajo Empresa

Consejo Coordinador Empresarial (CCE)

Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM)

7° y 8° ADEC

Agência de Fomento do Estado de Alagoas - AFAL

Instituto Superior Autónomo de Occidente, A.C

Junta Nac. del Café

Helvetas

Caritas Jaen


96

Circulo Argentina Bolivia Brasil Guatemala México Perú

UNAM / CONSEJO MEXIQUENSE DE CIENCIA Y TECNOLOGIA

Coordinadora de Fomento al Comercio Exterior del Estado de Guanajuato

Centro Global para el Desarrollo y la Democracia

Expertisse Plus Consultores

ASOCIACION ODEBRECHT

APEGA

Sociedad Peruana de Gastronomía

Instituto de Desarrollo y Medio Ambiente

9° y 10°

ACDICAR

UIA

Fundación Fortalecer

Secretaría de Desarrollo Sustentable y Ambiente (TDF)

Governo e Organizacoes Socias da Confederacao Nacional da Industria

Centro de Trabalho Indigenista - Projeto Cadeias

Desenvolve - Agência de Fomento de Alagoas

Visão Mundial

Confederacao Nacional da Industria-Unidade de Comercio Exterior

CDRO


d) Lecciones extraídas del ejercicio

El análisis SNA permite identificar algunas cuestiones generales en las redes pero en

realidad deben interpretarse según las particularidades de cada país y también en función de

la estrategia que se desee asumir, ya que el análisis SNA no arroja aspectos “positivos” o

“negativos” en sí mismos sino que describe una situación. Hecha esta aclaración entre las

cuestiones generales se puede mencionar:


97

- Un primer análisis lleva a pensar en que el FOMIN es percibido más próximo a la gestión

de proyectos que a la construcción de las políticas de DER y que –salvo excepciones-

escoge socios del sector privado, que tienen relevancia a nivel local y no son tan

reconocidos a escala nacional. Si FOMIN desea tener una mayor influencia en la agenda

DER de cada país debe estudiar otras estrategias de relación. Para desarrollar esta

estrategia, en cada uno de los países se ha analizado quiénes son los actores centrales con

los que debería vincularse.

- De los análisis más pormenorizados en Argentina se induce la propensión de las

instituciones a vincularse con otras similares en tipología y tamaño, algo que en la literatura

sobre redes se denomina como “homofilia”. Esto implica que si FOMIN desea ingresar en

el núcleo central (core) de cada red debe analizar estrategias de mayor proximidad

(mediante alianzas o mediante un reposicionamiento en el campo simbólico –teórico,

metodológico).

- Esta tendencia a la homofilia implica que en cada país es preciso estudiar los datos que

representan una fotografía del campo del DER en relación con su evolución histórica. Hay

que considerar por ello de qué forma se han ido construyendo las “comunidades

epistémicas” y las “comunidades de prácticas” que influyen de modo determinante en la

forma en que se concibe el DER y en la forma en que los actores se relacionan en ese

marco.

- También debe considerarse que entre todas las instituciones mencionadas como claves

para el DER en cada país, no todas comparten las mismas perspectivas teóricas y

metodológicas sobre este enfoque. Aún dentro de los Estados nacionales existen grandes

diferencias entre e intra ministerios, e incluso, importantes asimetrías en sus acciones en las

diferentes territorios.

e) Perspectivas para la utilización en el futuro del SNA

El Análisis de Redes Sociales (SNA) constituye un conjunto de métodos con un gran

potencial para visualizar la trama que emerge de todo tipo de relaciones. Como ya se ha

dicho, una serie de limitaciones en la cantidad y calidad de los datos en el marco de un

estudio de carácter exploratorio como el presente no permite explorar todas las variantes

que ofrece el SNA, pero de todos modos realiza un aporte a la formalización de las

relaciones inter-institucionales.

En función de la experiencia desarrollada se realizan las siguientes consideraciones:

- El SNA es extremadamente exigente en términos de la proporción de actores de la red que

se relevan así como de la recolección y procesamiento de los datos. Esto hace

recomendable que –con base en este estudio ya efectuado- puedan profundizarse los

estudios focalizándolos en términos organizacionales (por ejemplo estudiando a las


98

instituciones más grandes o centrales), territoriales (analizando las tramas provinciales o

locales), o estratégicos (investigando las redes asociadas a proyectos o políticas

específicas).

- Para facilitar la recolección de datos que puedan ser utilizados para construir una “línea de

base”, el monitoreo o la evaluación de las redes institucionales, es recomendable incluir un

instrumento sencillo que recoja algunas preguntas claves al incluir a cada institución en un

proyecto, cuando estas realizan informes o cuando se efectúan las evaluaciones intermedia

y final. Esto reduce los costos que para todas las partes significa un relevamiento como el

aquí realizado. Cuando no sea posible realizar entrevistas personales, es incluso factible

desarrollar un software que facilite aún más la respuesta de los actores en forma on-line y

que reduzca los tiempos de respuesta y procesamiento.

2. ¿Qué ambientes son propicios para el escalamiento/ incidencia en DER?

Además de conocer quien trabaja en red y cuáles son los canales de influencia y

aprendizaje en cada país, se ha identificado que es importante, tanto para el FOMIN como

para los otros actores, contar con una referencia del entorno institucional y de políticas en el

cual las intervenciones DER se inscriben.

Como parte del estudio temático, se desarrolló a nivel de prototipo y se validó en los países

estudiados, un sistema de indicadores orientado a caracterizar y evaluar el nivel de

capacidades, la calidad y madurez del entorno institucional para la implementación de

políticas de DER en países de América Latina y el Caribe.

La aplicación de este prototipo en los 6 países incluidos en el estudio, permitió llevar

adelante un análisis del ambiente político e institucional que da respuesta a las siguientes

preguntas fundamentales:

• ¿Cuáles son los marcos regulatorios e institucionales más propicios para las

intervenciones DER?

• ¿Cuáles son las oportunidades institucionales y políticas que los organismos que

promueven DER deben capitalizar?

• ¿Qué limitaciones externas clave deben ser consideradas para el diseño de

intervenciones DER o como parte de la agenda institucional y de políticas DER?

De manera análoga a otros sistemas de indicadores multi-variables50, la arquitectura de este

50 Desde hace ya algún tiempo diversas entidades multilaterales han venido implementando sistemas de

indicadores por países en torno a temáticas tales como competitividad (Global Competitiveness Index del Foro Económico Mundial): gobernanza (Worldwide Governance Indicators del Banco Mundial); desarrollo


99

prototipo define para cada nivel de análisis un conjunto de dimensiones, las que a su vez

agrupan indicadores correspondientes a diversas tipologías, en términos de su nivel

territorial de referencia y métrica de parametrización. Esta última puede responder a

parámetros cuantitativos de valor porcentual, por rangos, o bien cualitativos según rangos o

categorías progresivas, en escalas de tipo Bogardus.51

El primer prototipo propuesto consideró tres ámbitos o dimensiones de indicadores a escala

nacional y cuatro a escala sub-nacional. Las dimensiones consideradas para el nivel

nacional de la plataforma procuran integrar algunos de los elementos más recurrentes en el

análisis de estrategias nacionales de desarrollo regional:

● Descentralización del Estado en áreas relevantes (5 indicadores): en América Latina

y el Caribe, la descentralización administrativa, política y fiscal, ha tenido

evoluciones bastante diferenciadas por países.

● Políticas nacionales pro–DER (3 indicadores): hace referencia a la consistencia,

volumen de recursos y calidad de los incentivos, programas y, en general, de los

instrumentos de política pública, para promover desde el nivel nacional el desarrollo

económico de territorios sub-nacionales.

● Institucionalidad de soporte (4 indicadores): la densidad y capilaridad territorial de

las instituciones de soporte al desarrollo económico juegan un rol clave en el

desempeño de las estrategias y políticas de descentralización y DER.

El diseño del prototipo ha considerado una metodología de implementación por fases, que

distingue la preparación de al menos dos versiones sucesivas de prototipos, testeadas

empíricamente por un número creciente de actores en el rol de expertos, entregando la

correspondiente retroalimentación para la siguiente versión.

Así, el primer prototipo de la plataforma fue sometido a una primera validación en el marco

del examen del entorno DER por país, a cargo del equipo de consultores nacionales.

Asimismo cada uno de ellos realizó el ejercicio para el nivel sub-nacional, en territorios por

ellos conocidos, de sus respectivos países. La retroalimentación del ejercicio permitió

revisar la pertinencia y operatividad de los indicadores propuestos y sus métricas, dando pie

a un segundo prototipo. En el Gráfico 34 se presenta un resumen de los resultados

alcanzados, al nivel de país.

de las microfinanzas (MicroScope del BID-FOMIN); 51

Emory Bogardus (EE.UU.) desarrolló este método de evaluación a mediados del siglo XX, para caracterizar la evolución de la

“distancia social” entre personas. Con posterioridad este tipo de escalas cualitativas han sido utilizadas en diversos campos.


100

Gráfico 34: Resultados del ejercicio de aplicación del primer prototipo al nivel de país.

Ámbito Indicador AR BO BR GT ME PE

Descentralización del Estado en áreas relevantes a DER

Descentralización Fiscal 2 3 3 1 1 2

Autoridades electas en el nivel

sub-nacional 3 3 3 2 3 3

Instituciones descentralizadas de

DER 2 2 3 2 2 2

Competencias sub-nacionales e

infraestructura 2 1 3 2 2 2

Desempeño local en rendición de

cuentas 1 3 2 1 2 2

Políticas

Nacionales Pro-

DER

Políticas Nacionales de DER 2 2 2 2 2 2

DER en el presupuesto nacional - - 3 - - -

Exención de impuestos para DER 1 1 1 1 2 2

Instituciones

Calidad institucional en DER a nivel sub-nacional

2 1 2 2 2 2

Coordinación entre niveles de

gobierno 2 1 2 1 1 1

Instituciones de investigación y entrenamiento en DER

3 1 3 1 2 2

Desempeño de instituciones DER

en el nivel local 2 1 2 1 2 2

Fuente: Evaluación Consultores Nacionales Mesopartner-SISTME

Escala de nivel de desarrollo por variable, 1 a 3 creciente según rangos cuantitativos; o bien

evaluación cualitativa del nivel de desarrollo de la variable. Así, 1 es bajo o incipiente; 2 es

intermedio, y 3 alto o muy alto.

Un primer análisis de esta aplicación inicial del prototipo, permite concluir que el mismo es

pertinente. Así, claramente Brasil es el país con el ámbito más propicio para el desarrollo


101

de iniciativas de DER, ya que cuenta con un entorno institucional fuerte y con una

estructura de gobierno federal, que se refleja en la descentralización de áreas relevantes

para el DER. Por otro lado, Bolivia y Guatemala son los países con ámbitos menos

propicios, aunque en el caso de Bolivia es posible identificar una oportunidad, ya que se

observa una mayor descentralización del Estado en temas DER, lo que implica que los

gobiernos locales y regionales cuentan con recursos para el desarrollo de iniciativas DER, y

esto puede resultar atractivo para los organismos promotores de DER, ya que estos

gobiernos locales pueden ser socios en condiciones de aportar contrapartida a proyectos.

Los resultados en Argentina, México y Perú son similares, con alguna ventaja para

Argentina en el aspecto institucional. En los otros países, con excepción de Brasil, la

debilidad de las instituciones es un aspecto a tener en cuenta al momento de diseñar

intervenciones DER.

Análisis más profundos pueden realizarse al estudiar cada uno de los indicadores en

particular, así como la aplicación del prototipo a nivel sub-nacional permite identificar con

claridad aquellos territorios más propicios para iniciativas de DER, y en los casos de un

territorio en particular, poder planificar las acciones necesarias para solucionar las

debilidades señaladas por el instrumento. También la aplicación del prototipo de forma

periódica (anualmente) brindará información valiosa sobre la evolución de las

características del entorno DER a nivel de países y territorios sub-nacionales.

3. ¿Qué lecciones aprendidas se extraen de la experiencia de escalamiento e

incidencia en políticas?

Finalmente, y con el fin de añadir una capa separada de datos cualitativos y cuantitativos

que va más allá de los cuatro componentes del estudio temático, y conocer cuáles han sido

los medios eficaces para el escalamiento y la influencia en políticas de iniciativas

vinculadas al DER, se aplicó un nuevo enfoque metodológico denominado construcción de

sentido narrativo (Narrative Sensemaking).

Uno de los principales aportes de haber aplicado Narrative Sensemaking como parte del

Estudio Temático fue validar los hallazgos obtenidos con otras metodologías de

investigación, y que se presentaron en el Capítulo anterior, tales como la importancia del

sector público en el escalamiento e influencia en políticas, la necesidad de introducir la

temática DER en la agenda política, y que las intervenciones DER tienen en general un

impacto local (algunas veces regional), por lo cual es necesario involucrar a los actores

escaladores desde un principio. Esto resulta importante para la estrategia DER del FOMIN,

ya que a partir de las narrativas se evidencian los logros y dificultades que ha tenido el

FOMIN para promover DER en la agenda política desde la práctica de sus proyectos.

Si bien por otros métodos se arribó a las mismas conclusiones, el valor del Narrative

Sensemaking radica en que las conclusiones surgen de las historias y experiencias de los


102

practicantes de DER, sin una interpretación previa de un equipo consultor.

B. Roles del FOMIN y Ventajas Competitivas

A partir de los hallazgos identificados a través de la aplicación de las herramientas SNA,

Narratives Sensemaking, el estudio de ambiente institucional y los 86 proyectos analizados,

la sección anterior de este capítulo permitió conocer cuáles son las instituciones que

trabajan en DER y quienes tienen influencia en políticas DER a nivel de cada país; cuáles

son los ambientes más propicios para el escalamiento/ incidencia en DER y cuales

lecciones existen para garantizar escalamiento e incidencia en políticas.

Teniendo en cuenta este análisis previo y los hallazgos obtenidos del estudio de la cartera

DER del FOMIN del capítulo anterior, es posible identificar los roles específicos que posee

el FOMIN dentro de las organizaciones promotores del DER en LAC.

1. Principales roles del FOMIN

En el Gráfico 35 se resumen los principales roles asumidos por el FOMIN hasta ahora. Para

cada rol se describen las fortalezas reconocibles (ventajas competitivas existentes) y el

potencial de posicionamiento estratégico en el futuro. Se concluye con ejemplos de

potenciales socios estratégicos.


103

Gráfico 35: Actuación FOMIN en DER: Roles y Red de Colaboración

Roles FOMIN Fortalezas reconocibles Potencial de posicionamiento estratégico Red de colaboración.

Ejemplos de alianzas

1. Centro de pensamiento, aprendizaje y gestión del conocimiento para el escalamiento e incidencia en políticas

- Ha generado conocimiento desde la práctica;

- Ha transformado conocimiento tácito y tradicional en conocimiento codificado;

- Ha tenido la capacidad de evolucionar en sus enfoques de intervención (3 olas) generando un conocimiento único y variado en DER;

- Ha cumplido rol de difusor de conocimientos en BDS y PIP (algo menos en DER);

- Incorporó el concepto de territorio, como escenario de intervención de las estrategias DER;

- Logró importar conceptos de afuera (Europa y otros) y conectarlos a los conceptos latinoamericanos.

-Integrar fuentes de saberes tradicionales latinoamericanos;

-Sistematizar conocimiento sobre territorio y sostenibilidad;

- Ser un centro de pensamiento (think tank) en políticas DER;

- Fomentar plataformas “open data”;

- Promover generación e integración de estadísticas;

- Fortalecer sistemas de gestión de conocimiento;

- Ser un centro de aprendizaje y gestión del conocimiento (ser innovador y animarse a arriesgar), aprovechando los proyectos (experimentos) para generar conocimiento sobre escalamiento ;

– Coproducir conocimiento directamente con los beneficiarios directos/stakeholders.

- CEPAL; - OECD; - CAF -Red de Universidades y Centros de I+D -Red de consultores especializados; -Multilaterales especializados: PNUD, ONUDI; FAO; - Instituciones representativas de la sociedad civil; -Instituciones intergubernamentales: UNASUR; NAFTA; OEA; Alianza del Pacífico.

2. Financiador de proyectos

- Ha financiado 86 proyectos correspondientes a las sucesivas olas del enfoque DER: BDS, PIP, LED;

- Ha jugado un papel habilitante para

- Priorizar teniendo en cuenta las asimetrías regionales y locales, experimentando nuevas vías para reducirlas;

-Agencias de desarrollo nacionales y regionales; -Bancos de Desarrollo: BNDES;


104

apoyar el desarrollo de territorios emergentes.

- Identificar “territorios emergentes” para intervenciones programáticas conjuntas;

- Priorizar la financiación de intervenciones innovadoras.

-Entidades de microfinanzas.

3. Asesor para incidencia en política y escalamiento

- Un número significativo de proyectos han tenido un impacto en el escalamiento de los resultados;

- Ha demostrado en contados casos, capacidad de influir en políticas.

- Requiere ser más visualizado;

- Debe ser más ambicionado en la estrategia, y reflejarse nítidamente en el portafolio.

- Diferentes niveles del Sector Público; - Cooperación Intern.; - Alianzas con gobiernos subnacionales (para estimular inversión pública DER)

4. Apoyo al desarrollo de capacidades institucionales (en el marco de cada proyecto)

- En general portafolio DER muestra proyectos que se asocian a capacidades ya existentes.

- Resultados mixtos en objetivos de fortalecimiento institucional

- Incorporar nociones de gobernanza y fortalecimiento institucional al diseño de proyectos;

- Promover intercambios metodológicos de experiencias y modelos DER entre actores públicos y privados regionales;

- Crear un Observatorio DER y publicar informes anuales, con información sólida y confiable para guiar acciones;

- Generar espacios de reflexión y actualización con agencias ejecutoras contrapartes.

- Instituciones públicas nacionales y regionales; - Cooperación internacional; - ONGs; -Agencias Ejecutoras FOMIN.

5. Articulador de actores territoriales; entidades financiadoras de

- Esfuerzos diversos, marcados por los énfasis de las diferentes olas;

- Articulador entre sector privado (ejecutores) y sector público

- Priorizar elementos de gobernanza territorial;

- Potenciar el rol de animador de redes;

- Rol sinergizador del FOMIN;

- Agencias de desarrollo nacionales y regionales; - Empresas “ancla” en el territorio (no sólo grandes, sino Pymes, asociaciones


105

segundo piso, y de practicantes

(escaladores);

- Capacidad de trabajar con gobiernos locales y nuevos actores vinculados al DER.

- Atractor y articulador de actores: este es un rol novedoso, y el FOMIN aún no parece darse cuenta del potencial que posee.

- Mantener el rol de laboratorio, animarse a arriesgar, fallar y aprender de esas experiencias;

- Incrementar flexibilidad de proyectos para adaptarse a contextos complejos;

- Conectar actores en función de una reflexión conjunta.

locales, cooperativas); - Red de consultores especializados (polinizadores); - Instituciones de la sociedad civil; - Red de Universidades y Centros de I+D; - Sector público en todos los niveles.



106

2. Ventaja Competitiva del FOMIN en DER

En la petición de ofertas para la realización del estudio temático, FOMIN requirió que el

componente III provea un análisis comparativo de actores clave y de las ventajas

comparativas de FOMIN en DER. Dado que el término “ventaja comparativa” (Porter

1980; Magretta and Porter 2011) es utilizado con frecuencia en el contexto del comercio

internacional, preferimos utilizar el término “ventaja competitiva”. Éste último se refiere a

la habilidad adquirida a través de atributos y recursos para desempeñarse a un nivel

superior al de otros competidores en la misma industria. El término de ventaja competitiva

es aplicado usualmente aplicado a empresas, pero es igualmente útil en función de

organizaciones sin ánimo de lucro (Bahmani, Galindo et al. 2012), incluyendo

organizaciones de desarrollo internacional y bancos de desarrollo. Es también

“comparativo” en el sentido en que mide el desempeño de una organización en relación a

otras organizaciones en el marco de una misma industria.

De hecho, el FOMIN es financiado por países donantes y colabora o compite con otras

organizaciones en el campo del desarrollo (multilaterales y bilaterales) e incluso con otras

áreas de política dentro de los países donantes en función de la distribución de recursos y

asignación de presupuestos. Un análisis de competitividad podría ser incluso más amplio si

se incluyen procesos de reclutamiento de expertos y del equipo técnico, alianzas

estratégicas y reputación.

Obviamente, la relación entre organizaciones dentro de la industria de desarrollo no es

exclusivamente de carácter competitivo, porque hay intereses comunes que estimulan la

cooperación. Sin embargo, cada organización dentro de la industria internacional de apoyo

al desarrollo debe mostrar a los donantes y finalmente a los contribuyentes en los países

donantes y recipientes que su contribución es importante.

El enfoque de ventaja competitiva puede ayudar a FOMIN a comprender e internalizar

verdaderamente su posición dentro del panorama de colaboración y competencia entre

instituciones de soporte al DER en América Latina. La ventaja competitiva es medible y

expresa el grado en el cual una organización logra llevar a cabo su misión.

A partir de las entrevistas con los miembros de la Comunidad DER (académicos y

representantes de organismos, sector público y sector privado) realizadas en los diferentes

países como parte del estudio temático, es posible concluir que la principal ventaja

competitiva del FOMIN es ser un bróker de conocimiento ágil, tomador de riesgos, y con

tendencia a la experimentación, basado en enfoques recogidos de la experimentación y con

una sólida red de practicantes, instituciones y expertos vinculados.

3. Área de oportunidad del FOMIN en DER

El FOMIN es un actor que genera conocimiento en DER, pero dicho conocimiento tiene

una base empírica y no teórica, surgida a través de la experiencia de los proyectos


107

financiados y ejecutados con apoyo del FOMIN. Históricamente el FOMIN ha trabajado

como un laboratorio, actuando con flexibilidad para experimentar nuevas metodologías,

enfoques y herramientas para casos específicos, sin tener por objetivo explícito el

escalamiento de dichas experiencias ni tener incidencia en política pública.

Esta tarea de ejecutar proyectos y aprender de ellos, es compartida con otros promotores de

DER, como el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organización

de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), la Agencia de Cooperación

Suiza (SDC), y otras ONGs. Al mismo tiempo, otras organizaciones que se concentraban a

ejecutar proyectos y aprender de ellos, como la Agencia de Cooperación Alemana (GIZ) y

la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en los últimos años han cambiado su

enfoque, dejando de ejecutar proyectos locales y focalizando sus esfuerzos en generar

conocimiento teórico e influir en política pública a través de asesoramiento y capacitación.

Por otro lado, las instituciones académicas están dedicadas a generar conocimiento teórico,

basados en casos específicos y experiencias que no tienen por objetivo alcanzar

escalamiento o influir en política.

En el gráfico siguiente se muestra la posición actual del FOMIN (junto con la posición de

los otros promotores) y se evidencia una área de oportunidad para el FOMIN en DER, que

como es claramente visible, no está siendo todavía aprovechada por ningún promotor del

DER.

Gráfico 36: Área de Oportunidad para FOMIN en la promoción de DER


108

Fuente: Elaboración conjunta Consorcio/ MIF RED Team

Es importante destacar que FOMIN se encuentra en condiciones de ocupar ese espacio, ya

que continuará actuando como un bróker de conocimiento a partir de la experiencia

generada por sus propios proyectos (y por evidencia empírica obtenida de proyectos de

otros donantes), y deberá mantener su rol de laboratorio, trabajando con nuevas

herramientas y metodologías, pero manteniendo la mirada en escalar aquellas pruebas

piloto que resulten exitosas, involucrando para ello desde el inicio de los proyectos a los

potenciales escaladores, e invitando a participar del proceso a aquellos actores que pueden

generar incidencia en la política pública.

En el Gráfico 37 siguiente se definen los nuevos roles que el FOMIN debería asumir para ocupar esa área de oportunidad, en la cual no existe todavía un promotor específico definido. En la tabla se especifica solamente el potencial de posicionamiento estratégico y se brindan algunos ejemplos de posibles alianzas, que contribuirían al posicionamiento del FOMIN en esta nueva área de oportunidad.


109

Gráfico 37: Oportunidades de nuevos roles del FOMIN en DER

Nuevos FOMIN Potencial de posicionamiento estratégico Red de colaboración. Ejemplos de alianzas

1. Promotor de vínculos entre innovación económica, social y territorial

-Promover estrategias territoriales que incorporen innovaciones económicas, sociales y territoriales;

- Promover innovación a través de redes de cooperación para incrementar los flujos de conocimiento entre agentes y aprovechar las capacidades de distintos actores públicos y privados con diversas características y ubicados en territorios distantes.

2. Influir más allá del concepto convencional de competitividad, orientándose a confluir con una visión más integrada de desarrollo territorial, que incluya desarrollo humano (conceptos de buen vivir)

- Responder a realidades comunes a todos los territorios, pero con un tratamiento específico, gracias a la flexibilidad del FOMIN;

- Considerar en el diseño e implementación de las intervenciones FOMIN las características y problemática de los grupos vulnerables, migrantes, desplazados, vínculo con remesas para atenuar las brechas o asimetrías.

Alianzas programáticas con cooperación Internacional, a nivel América Latina para definir metas conjuntas.

3. Articulador de otros donantes y entidades financiadoras de segundo piso a partir del camino desarrollado en temas DER

- Desarrollar el rol de articulador de instituciones multilaterales interesadas en DER;

- Crear un fondo conjunto para DER, articulado por el FOMIN y abierto a otros donantes;

- Posibilidad de asociarse en proyectos con ejecutores distintos de los usuales (y sobre todo a nivel del territorio);

- Socio estratégico en fases tempranas de procesos de escalamiento de políticas DER.

- Incorporar a los potenciales socios escaladores durante el proceso de diseño y

CAF, Banco Mundial, Cooperaciones Europeas, Fondos asiáticos


110

ejecución de los proyectos.

4. Asesor en temas DEL basado en conocimientos adquiridos a través de la experimentación

- Es el organismo multilateral con mayor capacidad de experimentar de la región;

- Tiene la posibilidad de convertirse en el líder en experimentación, aprovechando su mayor flexibilidad.

- Posee conocimientos pertinentes y puede ofrecer aportes relevantes a actores políticos vinculados al DER, a través de resultados y lecciones aprendidas de las experiencias innovadoras, que permitan el escalamiento de las experiencias y la incidencia en política.


C. Alianzas estratégicas

En la sección previa ya se dieron ejemplos de posibles socios del FOMIN a nivel regional,

y en el capítulo anterior se presentaron las lecciones aprendidas sobre las alianzas en los

dieciocho proyectos analizados en este estudio.

Analizando toda la cartera de proyectos, es posible concluir que el FOMIN ha tenido

siempre la capacidad de identificar socios ejecutores con un nivel de solvencia institucional

reconocida en los territorios de actuación. Esto ha permitido que la adaptación de

estrategias DER cuente con un alto nivel de involucramiento por parte de los actores

locales.

Sin embargo, al no estar previsto entre los objetivos del FOMIN, los proyectos no

contemplan desde su diseño una estrategia de alianzas que permitan a mediano plazo influir

en políticas o garantizar escalamiento. Esto generó que en la mayoría de los casos las

alianzas no sean programáticas, sino operativas o funcionales, movilizadas generalmente

desde los proyectos en función de sus necesidades internas para la ejecución y el logro de

resultados, no pensando en la sostenibilidad, el escalamiento o la influencia en políticas.

Además en general estas alianzas son mediadas por un contrato temporal (por lo que cabe

plantear un seguimiento), que concluyen con el proyecto y la mayoría se establecen a través

de la entidad ejecutora o de los beneficiarios. El FOMIN ha demostrado una enorme

apertura para trabajar con instituciones de diferentes sectores, ya que ha generado alianzas

con: i) la academia, ii) el sector privado, iii) con gobiernos locales, regionales y nacionales,

iv) con instituciones financieras, v) con agencias de desarrollo, vi) con empresas tractoras,

y vii) alianzas multilaterales con diversos actores para conformar espacios de concertación

público privados.

En el Anexo 5 se resumen los potenciales socios del FOMIN en cada uno de los países

estudiados, clasificándolos en las siguientes categorías: i) instituciones públicas, ii)

asociaciones del sector privado, iii) grandes empresas y sus fundaciones RSE, iv) academia,

v) cooperación internacional, y vi) otros.

Estudio temático DER - FOMIN

112

V. LINEAMIENTOS PARA UNA NUEVA ESTRATEGIA DE DESARROLLO ECONÓMICO

REGIONAL DEL FOMIN

A. Introducción

El objetivo de este capítulo es delinear los elementos de una futura actuación del FOMIN

en el ámbito del Desarrollo Económico Regional (DER). Las recomendaciones son

resultado de una interacción intensiva del Consorcio Mesopartner-SISTME con el Equipo

Base del FOMIN, los Especialistas del FOMIN en los seis países estudiados en

profundidad, los miembros del panel académico, los participantes en los 6 talleres

nacionales y los responsables de proyectos DER. No obstante, reflejan el entendimiento del

equipo consultor y deben ser entendidos como un aporte al proceso más amplio de reflexión

estratégica del FOMIN sobre su futuro rol en el fomento del DER en América Latina y el

Caribe.

La sección B sintetiza los aspectos centrales relevados en los capítulos anteriores sobre la

evolución del enfoque DER en ALC durante los últimos veinte años. En este trabajo hemos

descrito esa evolución con la metáfora de olas que refleja la dinámica y complejidad de los

procesos. Cada ola responde a necesidades específicas del apoyo a las Pymes en un

contexto territorial, incluye la aparición de marcos conceptuales complementarios y,

retrospectivamente, se han identificado principios de buenas prácticas asociados a cada una.

La Cuarta Ola sirve para describir los desafíos y oportunidades en el enfoque DER. Se trata

de la descripción de un conjunto de fenómenos emergentes, los cuales se deducen de las

experiencias acumuladas a través de las herramientas aplicadas por el estudio, y responden

a los cambios profundos del entorno económico y político de los últimos años.

Interpretamos la complejidad de la materia, aplicando una mirada prospectiva, para ofrecer

al FOMIN un menú de opciones para definir su rol específico en este tema del desarrollo

territorial.

Frente a los desafíos y oportunidades del futuro proponemos, en la sección C de este

capítulo, que el FOMIN se concentre en la gestión e intermediación de conocimiento para

incidir en políticas y posibilitar el escalamiento de buenas prácticas. Esta intención

estratégica (“strategic intent”) se basa en la ventaja competitiva que tiene el FOMIN en la

red de instituciones promotoras del DER (“instituciones de segundo piso”).

Una vez aclarado el foco estratégico del FOMIN en el DER, proponemos, en la sección D,

un sistema integrado para una intervención más efectiva y relevante en su impacto para el

desarrollo. Este sistema se constituye a través de cinco componentes: (1) incidencia en

políticas y escalamiento; (2) modelos de intervención; (3) alianzas estratégicas; (4)


113

conocimiento y comunicación; y (5) redes de aprendizaje y buenas prácticas. La

descripción de cada uno de estos componentes permite identificar brechas de conocimiento

y especificar las recomendaciones estratégicas.

B. La Cuarta Ola - Desafíos y oportunidades del enfoque DER

La capacidad y el conocimiento de FOMIN para apoyar DER evolucionaron a lo largo de

casi dos décadas. El origen y la perspectiva de FOMIN está fuertemente influenciado por el

enfoque de Desarrollo del Sector Privado (DSP), con un especial énfasis en micro,

pequeñas y medianas empresas (MIPYMES). Este tipo de empresas no solamente es el de

mayor presencia y relevancia en la región, también es el que mayor grado de apoyo necesita

para lograr participar en mercados competitivos y contribuir al crecimiento general y a la

prosperidad.

Durante su primera ola de intervenciones, FOMIN, y en un sentido más amplio, la

comunidad internacional de donantes, fomentó los Servicios de Desarrollo Empresarial

(SDE). La hipótesis fue que a través de la provisión de SDE aumentaría el nivel de

productividad de las empresas, lo que ampliaría el acceso a mercados. Sin embargo,

rápidamente se vislumbró que los SDE no eran suficientes para promover el desarrollo

empresarial por sí solos. Los SDE todavía son un elemento constitutivo del conjunto de

herramientas de FOMIN, pero hoy en día las intervenciones van más allá de la simple

provisión de destrezas técnicas y gerenciales, e incluyen el desarrollo de capacidades como

liderazgo, comunicación y experimentación con nuevos modelos de negocio.

La segunda ola se enfocó en la “integración productiva” de empresas a través de redes en el

“nivel micro”, clústers y cadenas de suministro. La inclusión de PYMES en este tipo de

vínculos verticales y horizontales se miró como una oportunidad de obtener beneficios de

economías de escala y efectos externos. En este enfoque se subrayó el rol de los

compradores así como las oportunidades y limitantes de generación de valor a partir de la

participación en Cadenas Globales de Valor. La aglomeración territorial, especialmente en

el contexto de clústeres industriales, se percibió como una ventaja competitiva.

Durante la tercera ola, actualmente en curso, FOMIN enfatiza todavía más sobre la

relevancia del territorio para el desarrollo. Ahora el enfoque de DSP es más amplio y más

sistémico, incluyendo todos los actores relevantes (gobiernos locales, universidades,

centros tecnológicos y sociedad civil) para el desarrollo económico en un determinado

territorio. El enfoque actual resalta la relevancia de la gobernanza y los recursos propios de

cada territorio. La cooperación público-privada es aprovechada como un nuevo potencial

para el desarrollo económico.

Mirando la evolución de las tres olas del enfoque DER, vemos un proceso cumulativo de

aprendizaje. Todos los enfoques son parte del repertorio de intervención de FOMIN y son


114

útiles en la práctica.

Ahora, estamos observando el surgimiento de una nueva cuarta ola de intervenciones

DER, que respondan a las actuales mega-corrientes en materia de desarrollo e incluyan

nuevos enfoques metodológicos para el diseño, la implementación, el monitoreo y la

evaluación. En consecuencia, vemos el futuro enfoque DER de FOMIN en función de la

experiencia acumulada, adaptado a los desafíos de complejidad y articulado como un

enfoque único y distintivo de DER en América Latina y el Caribe.

No se trata de algo totalmente nuevo, sino de la incorporación de los enfoques anteriores a

un nuevo enfoque emergente. A semejanza de las olas del mar, aquí también las aguas de

las olas se mezclan. El Gráfico 38 muestra como cada nueva ola abarca e incorpora a la

anterior, integrando las soluciones de las anteriores en un enfoque cada vez más complejo:

Gráfico 38: Las cuatro olas del DER


En síntesis, se apalanca el conocimiento generado por la experiencia pasada (principios de

buenas prácticas de la taxonomía, evaluaciones ilustrativas de algunos proyectos, estudios


115

de caso sobre gobernanza territorial) para definir un nuevo enfoque, más complejo y más

holístico, que integra a los anteriores.

La Cuarta Ola muestra nuevas oportunidades para el FOMIN en el campo DER: las nuevas

políticas de desarrollo productivo de varios países de la región requieren conocimiento y

asesoramiento para aterrizar sus políticas en sus fases de implementación, gestión,

monitoreo y evaluación.52 Un ejemplo son países como Bolivia y Ecuador que buscan

implementar un nuevo paradigma más equilibrado de desarrollo, el “buen vivir” (“Sumak

Kawsay” en Quechua) (Acosta 2011, Madoery 2012) y les falta el saber hacer para

relacionarlo con la racionalidad económica e implementarlo en un contexto territorial (De

Ruyter, Singh et al. 2012).

Dentro de la comunidad del desarrollo crece la demanda por un enfoque más amplio que la

competitividad, integrando aspectos de la sustentabilidad ambiental e inclusión social. Allí

el FOMIN puede poner en valor su expertise económica y territorial, y trabajar en alianzas

con otras entidades más especializadas en los temas sociales, educativos y ambientales. Por

ejemplo, es importante reconciliar el apoyo a la competitividad con los temas de empleo y

de la calidad de trabajo. En ALC (Hellinger and Hellinger 1975, Navarro 2009), como en

otras partes del mundo (Mayer and Pickles 2011, Nadvi 2011, Leschke, Watt et al. 2012),

se observa la creciente desconexión entre el crecimiento de la productividad y el empleo.

Además hay que responder a las fuertes tendencias de migración que dejan aún más

empobrecidas a las regiones marginadas (CEPAL and GIZ 2012).53 Así no es suficiente

promover la competitividad territorial sin compatibilizar con la creación de empleo y

trabajo decente (De Ruyter, Singh et al. 2012, Espinosa 2012). El FOMIN tiene en esta área

grandes posibilidades de fortalecer sus alianzas con organismos especializados en esta

temática.54

En el campo de la descentralización de los Estados55 hace falta todavía fortalecer las

capacidades de implementación y gestión de políticas productivas para reducir los

desequilibrios extremos entre las regiones y apoyar para que los potenciales económicos

52 Ver Capítulo II. A.1 Globalización y política productiva 53 “Existe evidencia que permite determinar los efectos adversos de la migración en los territorios empobrecidos, con el deterioro de la estructura por edad se reduce la proporción de personas en edad de trabajar, aumenta el porcentaje de niños y el envejecimiento de la población. Asimismo, se reduce la tasa de escolaridad media de los jefes de hogar en esas zonas. En esas circunstancias, es fundamental promover políticas públicas que disminuyan la emigración desde los territorios más empobrecidos, en la forma de incentivos y proyectos que fomenten el desarrollo local y regional y no de medidas coercitivas que menoscaben el derecho a la migración.” Ver, ILPES-CEPAL Panorama del Desarrollo Territorial en América Latina y el Caribe, 23 54 Ver Capítulo V.D.3 Alianzas estratégicas 55 Ver Capítulo II. A.2. Procesos de descentralización


116

territoriales se desenvuelvan. 56 Otra área de oportunidades son los procesos de

descentralización impulsadas por mecanismos del tipo regalías, puesto que a pesar de que

cuentan con una dotación importante de recursos, los gobiernos sub-nacionales e instancias

descentralizadas carecen muchas veces del saber hacer en el campo del desarrollo

territorial. Además aparecen nuevos actores privados (por ejemplo industrias extractivas,

las empresas de construcción de infraestructura pública, y otras grandes corporaciones)

interesados en el DER.57

A la vez emergen nuevos marcos conceptuales para entender y cambiar las realidades

territoriales.58 Resultan inspiradores en este tema, por ejemplo, enfoques que relacionan el

DER con procesos de globalización (Parrilli, Nadvi et al. 2012), los sistemas territoriales de

innovación (Pietrobelli/ and Rabellotti 2008, Asheim, Smith et al. 2011, Cooke, Asheim et

al. 2011, Cunningham 2012), la gobernanza territorial (Lidström 2007, Romis 2012) y la

investigación de acción (Argyris and Schön 1999, Greenwood and Levin 2007,

ConectaDEL 2013). La tensión entre conceptos teóricos y experiencia territorial práctica

abre un gran espacio para la generación de conocimiento explícito y la consolidación de un

modelo de intervención en DER.

56 Ver Capítulo II. A.3. Heterogeneidad Territorial 57 Dado el poder económico-financiero de las grandes corporaciones se debe tener mucha cautela para lograr crear intervenciones que respondan verdaderamente a los intereses de la población afectada. Así es importante informar imparcialmente, ver por ejemplo Svampa, M. (2011). "Extractivismo neodesarrollista y movimientos sociales.¿ Un giro ecoterritorial hacia nuevas alternativas." Lang, Miriam/Mokrani, Dunia (comps.), Mas allá del desarrollo. Ediciones ABYA Ayala/Fundación Rosa Luxemburgo: Quito: 185-216. y empoderar a los actores locales para que sean un interlocutor con poder de negociación. 58 Ver Capítulo II.B.1 Marcos conceptuales


117

C. Identidad, intención estratégica y lógica de intervención

1. DER parte del ADN del FOMIN

El FOMIN tiene una trayectoria con el enfoque DER de dos décadas. Curiosamente

coincidió la llegada del enfoque DER a ALC con la creación del fondo mismo; el FOMIN

se acercó al territorio a través de los SDE y así nació el enfoque DER lo cual es hoy en día

parte del ADN59 de la organización. El aporte del FOMIN es reconocido tanto por los

involucrados directos de los proyectos como por técnicos y tomadores de decisiones de

varios niveles de la administración de los estados y de líderes del sector privado de ALC.60

El FOMIN se describe a sí mismo como un “laboratorio adaptativo, dinámico y flexible”

(“adaptive, dynamic, and flexible laboratory”) (Mulitlateral Investment Fund 2013) para

experimentar nuevas metodologías, enfoques y herramientas; una función reconocida por

los actores principales del tema. Esta función se concretó en la agenda DER, sobre todo, a

través, de conceptos (por ejemplo SDE, distritos industriales, clústers y DEL) “probados”

en otras partes del mundo (desarrollado) y que fueron adaptados a la realidad

latinoamericana y caribeña.

Para fortalecer su función de intermediación de conocimiento el FOMIN podría ampliar su

identidad de laboratorio, abriéndose aún más al conocimiento emergente en ALC misma y

apoyando a los actores e investigadores regionales a consolidar un enfoque propio y

distintivo en DER. De esa manera esperamos que el DER sea una contribución para

moldear un modelo de desarrollo basado en la idiosincrasia y en los valores de los

latinoamericanos y caribeños aptos para ser competitivos en el contexto global.

2. Intención estratégica y lógica de intervención

En el Marco de Acceso (“Access Framework”) se ubicó el tópico “Small Business

Networks and Local Competitiveness” (el cual evolucionó hasta llamarse hoy “enfoque

DER”) en el área de los conceptos “maduros”, es decir, se trata de un “concepto

ampliamente reconocido e implementado, que, sin embargo, necesita de soporte adicional

59 El ADN (Ácido Desoxirribo-Nucleico) contiene instrucciones genéticas usadas en el desarrollo y funcionamiento de todos los organismos vivos conocidos. Utilizamos esta metáfora para visualizar que se creó el FOMIN en un contexto específico de los años 90 como respuesta a la problemática de la baja productividad de la Pyme en ALC y la ausencia de políticas productivas correspondientes. En las primeras respuestas, los proyectos de SDE, el FOMIN emprendió la relevancia del entrono territorial para la competitividad de las Pymes e incorporó el enfoque DER en su forma típica de apoyar procesos productivos. A lo largo de dos décadas evolucionó y cambió la actuación territorial del FOMIN, sin embargo, el enfoque mismo continúa y el conocimiento generado es reconocido en la red institucional de actores DER. 60 Esa apreciación se confirmó en los seis talleres nacionales, realizados en el marco de este estudio temático.


118

para lograr escala e impactar en un mayor número de personas.” [traducción por Equipo

consultor] (Katzmann and García Alba 2010)

En consecuencia, en la actualidad y aún más en el futuro del FOMIN, la gestión de

conocimiento, la incidencia en políticas y el escalamiento toman un papel crucial.

Proponemos la formulación explícita de una “intención estratégica” (strategic intent) del

FOMIN en DER. Se refiere a una afirmación convincente sobre a dónde se dirige una

organización, la que sucintamente transmite qué es lo que quiere alcanzar la organización a

largo plazo. Destacan tres atributos: i) sentido de dirección (dar orientación), ii) de

descubrimiento (exploración e innovación) y iii) de destino (lado emocional y motivador)

(Hamel and Prahalad 2005).

A partir de la propuesta de roles del FOMIN y de su futura puesta en marcha, en el diálogo

entre los responsables del FOMIN y los consultores se elaboró la siguiente formulación:

El FOMIN es reconocido como un centro de conocimiento para el desarrollo equitativo de

los territorios en América Latina y el Caribe.

La intención estratégica ayuda a clarificar la lógica de intervención del FOMIN en DER,

poniendo la gestión de conocimiento en el centro de su actividad. Durante los últimos años

el FOMIN hizo un notable esfuerzo para convertir conocimiento tácito de los proyectos en

conocimiento explícito, a través de mejoras en los sistemas de monitoreo (SIMPLED) y a

partir de la colaboración con centros académicos de renombre (Universidad Berkeley,

Instituto de Competitividad del País Vasco - Orkestra, Universidad de Manchester, etc.)61.

Los aportes del proyecto ConectaDEL con su énfasis en capacitación, pedagogía e

investigación de acción son otro aporte importante en esta línea62 (Perez 2012, Costamagna

and Pérez 2013).

61 Ver Capítulo III.D.2 Productos de Conocimiento 62 Ver Capítulo III.D.2 Programa ConectaDEL


119

Gráfico 39: Ciclo de conocimiento y lógica de intervención


La recomendación para el futuro es consolidar esta práctica emergente en un modelo de

intervención sistemático. El Gráfico 39 esboza el rol del FOMIN como intermediario entre

los practicantes (incluyendo los “policy makers”) y los investigadores. La aplicación de

marcos conceptuales a las prácticas territoriales ayuda a identificar brechas de

conocimiento; y a la vez la sistematización de experiencias prácticas aporta a la generación

de principios de buenas prácticas. Estas mismas son un insumo para la base de

conocimiento y dan orientación para la réplica y multiplicación. En combinación con la

incidencia en políticas, pueden atraer recursos de gobiernos de múltiples niveles y del

sector privado (especialmente los nuevos jugadores (“new players”) como las empresas de

infraestructura y las mineras) para tener impactos sistémicos. El aporte principal del

FOMIN va ser de generar conocimiento y proveer una plataforma de intercambio para

diferentes actores.

D. Componentes de orientación de una nueva estrategia

La intención estratégica de ser considerado como un centro de conocimiento para el

desarrollo equitativo de los territorios en América Latina y el Caribe puede materializarse a

través de cinco componentes estratégicos:

1. Incidir de forma sistemática en políticas y escalar experiencias y modelos exitosos

basados en el conocimiento explícito de la realidad de cada país.

Conceptual frameworks

Territorialpraxis

Intervention models

Researcher

Knowledge broker

Practitioner

Bestpractice

principles

Knowledgegaps


120

2. Profundizar y consolidar el DER como enfoque ecléctico, experimental y

contextualizado sobre la base de investigación de acción.

3. Crear y ampliar las alianzas estratégicas con organismos claves de segundo nivel en

el ámbito DER y con competencias complementarias al FOMIN.

4. Dirigirse a tomadores de decisiones en el sector público y privado de nivel nacional

y sub-nacional con productos y servicios de conocimiento sobre el enfoque DER.

5. Basarse en una red abierta de asistencia técnica, capacitación y evaluación.

El Gráfico 40 muestra como los diferentes componentes interactúan en un sistema

integrado de intervención del FOMIN en DER. En el centro están los modelos de

intervención integrados contextualizados. Estos modelos se basan en experiencias

consolidadas de intervenciones a través de proyectos respaldados por conceptos de la

investigación académica multidisciplinar. Los modelos de intervención sirven para lograr el

objetivo priorizado por el FOMIN de incidir en políticas y lograr escalamiento. De esta

forma se aspira a aumentar la relevancia de los proyectos e iniciativas DER y sus

contribuciones al desarrollo territorial en general.

Gráfico 40: Sistema de intervención efectiva en DER



121

Los modelos de intervención deben ser continuamente adaptados en base a la colaboración

con diferentes actores y por la incorporación de nuevos conocimientos; y deben alimentarse

a través de las necesidades de socios estratégicos de segundo piso. Estas alianzas

estratégicas sirven para identificar nuevas problemáticas específicas y para aportar recursos

financieros y conocimiento al FOMIN.

La sistematización y la difusión del conocimiento son otros componentes centrales de la

nueva estrategia DER. Los marcos conceptuales deben ayudar a delinear los modelos de

intervención aplicando principios de mejores prácticas. Al mismo tiempo, las experiencias

en los territorios deben retroalimentar los marcos conceptuales identificando brechas de

conocimiento. De forma ideal, la gestión de conocimiento debe animar a la conversión

continua de conocimiento tácito a explícito y al revés.

El último componente estratégico son las redes de aprendizaje y buenas prácticas, las cuales

aportan a la consolidación de comunidades de aprendizaje y a la difusión amplia del

enfoque.

Cada uno de los componentes se dirige una audiencia diferente de socios del FOMIN

(Gráfico 41). Así la puesta en marcha de la estrategia DER afirma la capacidad de

articulación multi-actor por parte del FOMIN:

Gráfico 41: Componentes de la estrategia y actores principales

Principio/ Componente Actores y socios estratégicos Incidencia en políticas y escalamiento Tomadores de decisiones clave tanto del sector privado como público

Modelo integrado y contextualizado Equipo del FOMIN con soporte de instituciones de conocimiento (universidades) y practicantes (“practitioners”)

Alianzas estratégicas Grandes instituciones nacionales e internacionales con alta capacidad de generación de conocimiento y/o amplios recursos financieros

Gestión de conocimiento, comunicación, monitoreo y evaluación

Universidades, Centros de Investigación, consultores y practicantes

Redes de aprendizaje y buenas prácticas

Ejecutores de proyectos, actores DER, multiplicadores (capacitadores, asesores y consultores)

Fuente: Elaboración propia Teniendo presente la interrelación de los componentes, identificamos diferentes objetivos

de conocimiento y lo comparamos con el conocimiento acumulado tanto del FOMIN como

de sus diferentes socios estratégicos (ver Gráfico 42). La diferencia entre objetivo de

conocimiento y la suma del conocimiento acumulado define las “brechas de conocimiento”

para cada componente estratégico:


122

(en nuestro caso dentro de una organización como el FOMIN) carece actualmente pero se

identifica a ser de importancia crítica para su supervivencia y crecimiento y, por lo tanto,

necesita ser llenado" Una brecha de conocimiento 63 se define esencialmente como

conocimiento organizativo dentro de una empresa o organización que falta actualmente

pero que sea de importancia crítica para su supervivencia y crecimiento y, por lo tanto, sea

necesario de ser llenado. (Haider 2003).

Muchos de estas brechas de conocimiento emergen a través de la interacción entre

miembros de la organización y de las organizaciones socias, es decir, la identificación y el

relleno de estas brechas se realiza cruzando los límites organizacionales (Haider and

Mariotti 2010). Se supone que el trabajo con el concepto de las brechas de conocimiento

facilita al FOMIN seguir su strategic intent en DER y ayuda a concretizar el trabajo en

alianzas estratégicas.

El Gráfico 42 resume objetivos, conocimiento acumulado y brechas de conocimiento para

cada uno de los componentes de la estrategia, e incluye recomendaciones para superarlas.

63 En este estudio nos referimos a “brechas de conocimiento organizacional”, que es conceptualmente diferente de “brecha de conocimiento”, que se refiere a la brecha creciente entre personas de un estrato socio-económico alto y uno bajo. See, Tichenor, P. J., et al. (1970). "Mass media flow and differential growth in knowledge." Public opinion quarterly 34(2): 159-170. , Holbrook, T. M. (2002). "Presidential campaigns and the knowledge gap." Political Communication 19(4): 437-454.


123

Gráfico 42: Objetivo, conocimiento y brechas

Objetivo de conocimiento*

Conocimiento acumulado a) por FOMIN b) por otros

Brecha de conocimiento…

Recomendaciones

Tener incidencia en políticas económicas territoriales y lograr escalamiento más allá de los proyectos individuales:

a) Conocimiento sobre factores propicios para DER; Experiencias con sistemas de medición de entornos propicios en otros campos de intervención (i.e. Microscope) b) Conocimiento sobre factores propicios para DER; Sistemas de medición y benchmarking

sobre entornos propicios para DER

Desarrollar una herramienta de análisis del entorno propicio para DER (RED Scope)

a) Ejemplos de intervenciones multiplicadas y retomadas en un contexto mayor b) Experiencias de instituciones nacionales e internacionales con incidencia en políticas

sobre incidencia en políticas basado en una estrategia explícita

Identificar con Social Network Analysis (SNA) vías más eficientes para incidir en políticas

Involucrar socios escaladores ¿y? formuladores de políticas desde el principio

a) Especialistas FOMIN en las representaciones están familiarizados con la realidad local b) Organismos nacionales conocen su propia realidad

sobre demandas específicas de los tomadores de decisiones de cada país

Elaborar informes periódicos sobre la situación económica y las políticas territoriales al nivel país

Integrar y contextualizar modelos conceptuales para DER:

a) Taxonomía de modelos de intervención b) Marcos conceptuales de diferentes escuelas y disciplinas sobre DER y temas relacionados

sobre la integración de marcos conceptuales

Enfoque propuesto se constituye sobre las experiencias acumuladas del FOMIN en DER y las desarrolla aún más, lo cual responde de manera selectiva a los desafíos y oportunidades de la Cuarta Ola

a) No hay un “One size fits all”; Tipología de regiones b) Conocimiento sobre diferentes tipos de fallas (de mercado, de estado y de redes); Aplicación del ciclo de

sobre contextualizar el enfoque DER

Profundizar y experimentar con una tipología de regiones (vea página 131)


124

vida a trayectorias territoriales a) Sistema de Monitoreo SimpLED b) Nuevas metodologías de monitoreo basados en enfoques sistémicos y de complejidad

sobre la elaboración de indicadores apropiados para medir impactos en DER

Revisar los indicadores SimpLED y experimentar con nuevos instrumentos de M&E

Identificar y encontrar mejores prácticas de colaboración de alianzas estratégicas con organizaciones de segundo piso:

a) Experiencias de colaboración en alianzas con organizaciones nacionales e internacionales b) Interés de colaboración sinérgica en DER

sobre cómo colaborar con aliados externos

Experimentación con nuevos modelos de colaboración (i.e. creación de un Fondo de proyectos conjuntos)

a) conocimiento y contactos con el sector privado; puntales experiencias exitosas de colaboración en el pasado b) mandato y experiencia de trabajar con el sector público (al nivel nacional)

sobre la colaboración con otras unidades del BID

Enfatizar en la función de laboratorio y su conocimiento del sector privado en proyectos innovadores con el BID

Gestión del conocimiento y comunicación de forma eficiente y eficaz

a) Experiencia en sistematización de experiencias (estudios de caso, guías de aprendizaje) b) Conocimientos implícitos de actores en diferentes niveles

Sobre la conversión de conocimiento tácito en explícito

Continuar y ampliar las actividades más recientes de gestión de conocimiento en colaboración con centros académicos líderes

a) Varios experimentos de comunicación con practicantes DER b) Experiencias exitosas de comunicación en otras áreas

Sobre la comunicación efectiva con practicantes y policy makers

Profesionalizar la comunicación entre los actores interesados y ampliar el grupo meta a policy makers Elaborar un enfoque de agenda setting, complementario con grandes campos de la política de desarrollo

Consolidar una red de asistencia técnica

a) Creación de redes de expertos (p.e.j. ConectaDEL) b) Experiencias de formación y capacitación de consultores

Sobre la gestión efectiva de la red de consultores y facilitadores y procesos de aprendizaje interactivo, en contextos dinámicos

Crear un sistema de certificación bajo una norma consensuada que incluye la formación pedagógica

Nota: *El título del principio/ componente estratégico fue subrayado en la columna objetivos.


125


En las siguientes secciones detallamos para cada componente estratégico el objetivo de

conocimiento, el conocimiento acumulado, una o más brechas de conocimiento y

recomendaciones para cerrar estas brechas. A veces hay varias formas para rellenar las

brechas lo que genera opciones para el FOMIN.

1. Incidencia en políticas y escalamiento

El objetivo principal del FOMIN para futuras intervenciones en DER es lograr impactos

sistémicos, es decir, incidir más allá de los proyectos mismos e impulsar procesos de

cambio a mayor escala. Identificamos dos brechas de conocimiento en esta categoría.

a) Brecha de conocimiento sobre cómo medir entornos propicios para DER

Los formuladores y promotores de políticas productivas, la cooperación internacional y las

ONGs requieren contar con más información y asesoría especializada sobre las

potencialidades del enfoque territorial para el impacto de diferentes intervenciones con

relevancia para el desarrollo productivo. Los estudios de proyectos en profundidad

mostraron a la vez la necesidad de adaptar estas intervenciones a las necesidades concretas

de cada país y cada región. En Bolivia, los gobiernos sub-nacionales y la cooperación

internacional, actores fundamentales en DER, tienen un conocimiento limitado de la

institucionalidad, la normativa, las competencias y los mecanismos operativos de las

políticas públicas relevantes para el DER.64 Por ende, tienen dificultades para aprovechar

las oportunidades que brinda el entorno para dar efectividad a sus acciones, y por lo tanto

se ve reducido el potencial de escalamiento de sus experiencias y su influencia en las

políticas públicas.

A lo largo de la evolución del enfoque DER se acumuló un amplio conocimiento sobre

factores propicios para el DER. El marco de la competitividad sistémica, por ejemplo,

propone, estructurar estos factores según los niveles de intervención Micro (empresas),

Meso (intervenciones específicas de instituciones de apoyo), Macro (estabilidad

macroeconómica e intervenciones genéricas) y Meta (idiosincrasia, capacidad de acción

colectiva y de acuerdos estratégicos). En cada ámbito existen conocimientos específicos de

diferentes actores, incluyendo el mismo FOMIN y el BID. Además el FOMIN desarrolló en

otros ámbitos de su intervención sistemas de monitoreo, por ejemplo en el ámbito de las

microfinanzas, lo cual podría ser un modelo para un sistema semejante para el DER.

Para poder promover de forma sistemática la incidencia en el diseño y la implementación

64 Vea Anexo Estudio país Bolivia


126

de las políticas con incidencia territorial, es recomendable que el FOMIN promueva (en

alianza con otras organizaciones internacionales y nacionales) una herramienta de análisis y

monitoreo del entorno propicio para políticas DER. Los objetivos serían:

Caracterizar y evaluar capacidades, calidad y madurez del entorno institucional para

la implementación de políticas de desarrollo económico con alcance territorial sub-

nacional en países de América Latina y el Caribe.

Brindar apoyo a gobiernos nacionales, sub-nacionales, entidades ejecutoras,

empresas y organismos donantes, en sus procesos de diseño, ejecución, seguimiento

y evaluación de programas y proyectos en el ámbito DER.

Servir como herramienta de monitoreo homologable para validar la evolución en el

tiempo de las capacidades institucionales y del desempeño de las políticas en el

ámbito DER, para un determinado territorio, como también en términos relativos a

otros países y/o territorios de la Región.

En el marco de este estudio, se diseñó y probó la herramienta “RED-Scope”. La propuesta

reproduce plataformas de benchmarking de otras áreas del FOMIN (i.e. Microscope,

Climatescope) y lo adapta a las necesidades particulares del DER.

Dado las grandes diferencias entre economías regionales, “RED-Scope” requiere ser

profundizado incluyendo al nivel regional en su observación. Aquí pueden servir como

ejemplo las regiones con una experiencia larga de colaboración (Córdoba, Rafaela, etc.) y

los casos regionales estudiados (Lurín, Tarija, etc.). En general, esperamos que “RED-

Scope” sea un instrumento para mejorar el conocimiento sobre instituciones y marcos

normativos propicios para DER.

b) Brecha de conocimiento sobre cómo incidir en políticas y lograr escalamiento

El FOMIN quiere aumentar la relevancia del enfoque DER. En este estudio mostramos

varios ejemplos de intervenciones del FOMIN, las cuales fueron multiplicadas y retomadas

en un contexto mayor; entre ellos, el caso de Córdoba/ Argentina dónde a partir de la

experiencia de un PIP se promulgó una ordenanza municipal para la creación de una tasa

especial para proyectos asociativos, una ley provincial de promoción industrial y la

propuesta de una ley nacional para la promoción del software. En Brasil, el programa de

distritos industriales junto con otras iniciativas, contribuyó para que el tema de APL pase a

formar parte del presupuesto federal y de las políticas públicas federales. En Guatemala,

gracias a un proyecto del FOMIN (en la región VI Suroccidente), se generan experiencias y

aprendizajes que aportan al debate sobre la relevancia y el rol de instancias regionales para

el DER.


127

No obstante los ejemplos de incidencia y escalamiento son todavía muy pocos y no fueron

producto de una estrategia explícita (Office of Evaluation and Oversight 2013). Por ende,

es importante tener una mayor claridad sobre las diferentes formas y vías de relacionarse

con tomadores de decisiones y ofrecerles modalidades útiles para incidir en el desarrollo

territorial. Hay que “…Especificar y clarificar en mayor detalle la función del sector

público en la ampliación de escala de la innovación. Para lograr impacto sistémico, el

FOMIN debe poder ampliar la escala de la innovación. En la mayoría de los casos, quienes

incrementaron la escala han sido agentes provenientes del sector privado, atraídos por el

éxito comercial de las intervenciones del Fondo y de otras entidades de desarrollo. El

FOMIN también puede cumplir un papel destacado en cuanto a dar participación a

organismos del sector público de dos maneras importantes. En primer lugar, los agentes

públicos pueden abordar las restricciones normativas y de coordinación que pueden estar

limitando el éxito de los proyectos y sus posibilidades de ampliación de escala. En segundo

lugar, el propio sector público puede servir como agente para determinar la escala de la

innovación por medio de las políticas públicas.” (Office of Evaluation and Oversight 2013).

Otra forma de incidir en políticas es generar proyectos que involucren a socios escaladores

o hacedores de políticas desde el principio, ya sea como agencia ejecutora, destinatarios

principales o co-financiadores. Un ejemplo es el proyecto “Construyendo una política de

DEL en el Estado de Río de Janeiro”, dónde el Gobierno Estatal ha sido involucrado desde

el diseño en dos proyectos piloto, los cuales serán modelos replicables para todo el Estado y

que incluso podrían extenderse a otros Estados brasileños.65

Los resultados del SNA realizado en el marco de este estudio66 evidencian diferentes vías

de incidencia a través de vínculos interinstitucionales. Estas redes sociales intentan rescatar

distintas perspectivas de la participación e influencia de instituciones nacionales y locales

en la agenda DEL. La herramienta permite al FOMIN identificar las vías más eficientes y

efectivas para difundir mejores formas de intervención a una escala regional o nacional.

Hay varias formas de hacerlo, por ejemplo, vincularse con las instituciones más centrales

(ejemplos son organismos nacionales descentralizados como SEBRAE/ Brasil, INTA e

INTI/ Argentina) o integrar islas de actores desconectados con el componente central

(“giant component”).

2. Modelos de intervención

65 Ver Anexo Estudio país Brasil 66 Ver Capítulo IV. A.1. ¿Qué instituciones trabajan en DER?


128

Describimos el DER como un “meta-enfoque” amplio y abarcativo, que aglutina diferentes

modelos (SDE, PIP y DEL) relevantes para el desarrollo territorial.67 Para consolidar un

modelo integrado y contextualizado, lo cual cuenta con un sistema funcional de medición y

monitoreo, identificamos las siguientes tres brechas de conocimiento:

a) Brecha de conocimiento sobre cómo interrelacionar marcos conceptuales

El enfoque DER del FOMIN evolucionó durante casi veinte años e incorporó

continuamente nuevas ideas conceptuales [más recientemente, por ejemplo, la gobernanza

territorial y los bienes colectivos (Romis 2012) ]. Durante mucho tiempo el FOMIN

aplicaba su enfoque de forma práctica, sin sistematizarlo, un hecho criticado por la OVE

como debilidad (Office of Evaluation and Oversight 2013) y, parcialmente superado por la

taxonomía de enfoques y principios de mejores prácticas (Romis 2013).

Paralelamente diferentes disciplinas y escuelas académicas están produciendo

conocimientos útiles para entender e incidir sobre el desarrollo territorial.68 El desafío para

el FOMIN no está en unificar los diferentes conceptos en uno solo, sino aprovechar su

función de meta-enfoque para crear una plataforma de diálogo y aprendizaje entre las

diferentes escuelas y sus protagonistas sobre la estrategia más apropiada para generar

impactos sistémicos.

La tarea para el futuro es revisar la utilidad de otros enfoques para entender mejor el DER y

para intervenir en ellos con un impacto sistémico. Así, frente a la multitud de marcos

conceptuales existentes, el FOMIN debe probar y seleccionar aquellos más relevantes para

incidir y cambiar la realidad territorial del desarrollo. Una propuesta metodológica

interesante presentan Parrilli y Nadvi cuando analizan fortalezas y debilidades del aporte de

tres enfoques relacionados con la globalización (Cadenas de valor mundiales, Redes de

Producción y Redes de Innovación) para entender el DER69 (Parrilli, Nadvi et al. 2012).

Probablemente la tarea del FOMIN será más amplia, puesto que hay también otros marcos

conceptuales y metodológicos, como, por ejemplo, los sistemas complejos adaptativos,

(Beinhocker 2006), la complejidad económica (Hidalgo and Hausmann 2009) o la

investigación de acción (Karlsen, Larrea et al. 2012), que requieren ser evaluados por su

aporte específico al meta-enfoque DER del FOMIN. Además la selección de los marcos

conceptuales, no puede ser sólo un trabajo de escritorio, sino la prueba debe ser la

aplicación en territorios reales.70

67 Ver Capítulo II.B.1. 68 Vea Capitulo II.C. 69 Los autores hablan del Local and Regional Development (LoRD) 70 En este sentido vemos los estudios de caso encargados por el FOMIN y realizados por la Universidad


129

El Gráfico 43 resume una propuesta preliminar de los elementos constituyentes de un

nuevo enfoque del FOMIN en DER:

Gráfico 43: Un enfoque dinámico e integrado

Fuente: Elaboración del Equipo Consultor con la colaboración de miembros del panel académico asesor a la estrategia del FOMIN en DER (Danielle Mazzonis, Mónica Romis y Khalid Nadvi)

El enfoque propuesto se constituye sobre las experiencias acumuladas del FOMIN en DER

y las desarrolla aún más, lo cual responde de manera selectiva a los desafíos y

oportunidades de la Cuarta Ola. Los elementos de continuidad son (i) Provisión de

Servicios Críticos de Desarrollo Empresarial (SDE); (ii) Promoción Local (clúster) de

vínculos entre empresas (IP) y externa (Cadenas Globales de Valor), (iii) fortalecimiento

del territorio a través de instituciones locales, gobernanza local, recursos territoriales y

capital social local (enfoque DEL). Este enfoque integrado, sin embargo, también requiere:

(i) fortalecimiento y promoción de capacidades locales, recursos locales de conocimiento,

como empresas, instituciones locales, capital humano, sistemas de innovación local que

conectan conocimiento y centros de investigación y desarrollo (I&D) con los sistemas

Berkeley y Orkestra.

DER

Servicios Críticos de Desarrollo

Empresarial (SDE)

Promoción local de clústers y vínculos

externos (CVG) (GVC) entre

empresas (IP)

Fortalecimiento de Instituciones

Locales, Recursos Locales, Capital Social ́ Terroire´

DER

Capacidades y Conocimiento

(construyendo un sistema local de

innovación)

Entorno macro-económico

habilitante - » 'buen gobierno'

Sustentabilidad-ambiental, laboral y

social


130

locales productivos (universidades, centros tecnológicos y de I&D, centros vocacionales de

entrenamiento y fomento de destrezas, instituciones generadoras de infraestructura de

calidad , servicios ligados a la gestión de conocimiento); (ii) fortalecimiento de un entorno

macro-económico habilitante, a través de los niveles nacional, regional, local de gobierno

en áreas como derechos de propiedad, estado de derecho, aplicación de la ley, marco fiscal

e incentivos, y a través del sistema bancario para la provisión de servicios y productos

financieros; y (iii) logrando sustentabilidad en dos niveles: gestión ambiental (tratamiento

post-producción (“end of pipe”), tecnologías limpias, ecología industrial, prácticas

sustentables en el uso y manejo de los recursos naturales) y sustentabilidad social y laboral

(condiciones laborales, prácticas de empleo y derechos laborales, empleo e incremento de

ingresos, distribución de ganancias). En general, el enfoque debería estimular el dinamismo

local reconociendo la importancia de los límites permeables (que permiten flujos de capital,

trabajo y conocimiento dentro y fuera de la región) y de un terreno dinámico y en evolución

(que promueve la habilidad de crear nuevos productos, procesos, funciones y, por ende,

transitar hacia actividades y sectores productivos de mayor agregación y generación de

valor).

Gráfico 44: Cómo implementar el enfoque integrado de RED

Práctica efectiva de DER

Redes de Actores Públicos y Privados y Prácticas

Participativas

Horizontes de largo plazo

para intervenciones

de políticas

Comprendiendo la historia, el

contexto y la heterogeneidad

Asumiendo riesgos y

aprendiendo de errores


131

Fuente: Elaboración del Equipo Consultor con la colaboración de miembros del panel académico asesor a la estrategia del FOMIN en DER (Daniele Mazzonis, Mónica Romis y Khalid Nadvi)

El Gráfico 44 ilustra algunas prácticas que pueden nutrir la implementación del enfoque

integrado DER. Intervenciones de políticas deberían contar con un horizonte de largo plazo,

necesitan ser contextualizadas, y construir sobre el entendimiento de la historia y los

recursos sociales que moldean el territorio local y la región. Éstas necesitan, a su vez, estar

basadas en un proceso de consulta local y participación e incorporadas en una red de

prácticas locales y externas. Adicionalmente es importante aprender de los errores y

reconocer que los riegos y la experimentación son aspectos importantes de la promoción

DER. Sin bien pueden existir fracasos, éstos tienen el potencial de generar lecciones

positivas.

b) Brecha de conocimiento sobre la contextualización del enfoque DER

Existe un amplio consenso tanto en la academia como entre los practicantes que no hay un

modelo 'one-size-fits-all' para DER (Meyer-Stamer and Harmes-Liedtke 2005, Almeida and

Teixeira 2008, Pietrobelli and Staritz 2013). Por ende, nace la necesidad que el FOMIN

adapte su modelo de intervención a las realidades concretas de cada país y territorio. En

este sentido es importante encontrar la apropiada combinación de instrumentos de

intervención (“parametrización”).

La tipología de regiones presentada en el capítulo II y aplicada a los estudios en caso del

capítulo III, ofrece un camino intermedio entre los principios de mejores prácticas y la

unicidad de cada realidad territorial. El Gráfico 45 presenta una ampliación de la tipología

propuesta de intervenciones a la talla de cada problemática particular (fallas de mercado, de

estado o de redes). La tipología responde de una forma pragmática a la necesidad de

contextualizar el enfoque.

Gráfico 45: Tipología de las intervenciones basadas en la tipología de los territorios

h


132

Fuente: Elaboración propia basada en (Meyer-Stamer 2007) y adaptada por el Equipo del Estudio con apoyo de Mónica Romis y Khalid Nadvi Como se evidencia en el Gráfico 45, para cada tipología de región corresponde una serie de

fallas típica de aquella región, fallas que pueden ser de mercado, estado y de redes, o muy

frecuentemente una combinación de las tres. Con base en esta tipología de fallas que cada

tipo de región tiene y contando con los principios de mejores prácticas que han sido

identificados para tres modelos de intervención en DER (BDS, PI, LED), el enfoque

integrado aquí propuesto sugiere contextualizar las intervenciones para cada tipología de

región y buscar la combinación más efectiva de “ingredientes” de los modelos testeados en

el pasado, haciendo mayor o menor énfasis en algunos temas según las condiciones de

contexto. Por ejemplo, en una región marginalizada, es probable que una estrategia DER

tenga que hacer mayor énfasis en la provisión de servicios críticos para las empresas o de

servicios de extensión agrícola, así como en la provisión de servicios básicos para la

ciudadanía y de bienes públicos. También se puede trabajar algo de asociatividad entre

empresas, o entre productores agrícolas, pero temas de fomento de la articulación

productiva o de la colaboración público-privada podrían ser demasiado prematuros en este

contexto. Al contrario, en una región prospera es posible experimentar con temas ligados a

las gobernanza de redes (metagovernance) para mitigar las fallas de redes, o también

experimentar haciendo vínculos entre sistemas productivos locales y cadenas globales de

valor, o testeando nuevas políticas productivas.

Mirando las varias opciones que existen, y capitalizando todo el patrimonio que el FOMIN

tiene en su experiencia en DER destilado en los principios de mejores prácticas, el FOMIN


133

puede innovar y experimentar probando varias combinaciones de parámetros y midiendo

sus resultados para ver si tienen un efecto, por ejemplo, acompañando la trayectoria de una

región de un cuadrante al otro. Esto respalda conceptualmente la práctica del FOMIN de

acompañar algunos territorios durante periodos más largos con diferentes proyectos que

recojan la dinámica evolutiva del territorio (por ejemplo Córdoba, Rafaela y Tarija). Es

recomendable también que el FOMIN colabore con territorios de diferentes cuadrantes para

entender mejor las particularidades de cada uno. El resultado final podría decir cuales

combinaciones han tenido un impacto/éxito en el fomento del DER.

c) Brecha de conocimiento de indicadores apropiados para medir impactos en DER

El modelo de intervención del FOMIN requiere ser monitoreado rigurosamente para medir

impacto sistémico y captar lecciones relevantes de proyectos y otras actividades válidas

para ser compartidas (“utilizar rigorosas medidas de monitoreo y de evaluación para medir

el impacto sistémico y captar las lecciones pertinentes y los relevantes para compartir de

proyectos y otras actividades”) [traducción Equipo consultor] (Katzmann and García Alba

2010). A diferencia de grupos temáticos (por ejemplo remesas y microfinanzas, el capital

riesgo y la juventud) dónde los resultados e impactos son relativamente simples de medir,

es más difícil hacerlo en DER dado que al tratarse de un tema complejo, las relaciones

causa efecto no necesariamente pueden conocerse de forma anticipada. Esto implica que en

algunos casos no se identifica con claridad qué debería hacerse (y medirse) para alcanzar

determinados fines.

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que el Corporate Results Framework del FOMIN

propone dentro de la agenda de "Acceso a mercados y capacidades" (AMC) una serie de

indicadores tentativos relevantes para medir resultados del AMC, por lo cual todos los

sistemas de monitoreo comunes deben, dentro de sus posibilidades, proveer información

para alimentar esos indicadores.

Se propone introducir ciertas innovaciones metodológicas que ya fueron experimentadas

durante este estudio y en el contexto del Programa de Desarrollo de Cadenas Productivas en

la Provincia de Córdoba. En particular, resulta muy útil el Análisis de Redes Sociales

(SNA) que permitirá a las agencias ejecutoras, al FOMIN y a otras instituciones, mejorar

sus procesos de toma de decisiones sobre posibles alianzas futuras, definir estrategias de

vinculación institucional y canalizar los recursos buscando la maximización de su impacto

en DER.

Un Sistema de Monitoreo debe reconocer los desafíos mencionados previamente. Para

facilitar la interpretación de la propuesta se enumera a continuación un listado tentativo de

indicadores (métricas) que podrían formar la base del nuevo sistema basado en la

experiencia del SIMPLEd y que considere el CRF.


134

Gráfico 46: Ejemplos de indicadores de monitoreo

Indicadores de realización71 Indicadores de resultado inmediato Indicadores de impacto72

Cantidad de instituciones participantes.

Cantidad de instituciones participantes que aportan recursos al Proyecto.

Cantidad de actividades destinadas a consolidar activos territoriales.

Cantidad de instancias de articulación creadas o fortalecidas por el Proyecto.

Cantidad de actividades destinadas a apoyar la incorporación de innovaciones, adaptaciones o similares en las empresas.

Cantidad de empresas, productores rurales y emprendedores que recibieron capacitación para la mejora de la competitividad micro.

Cantidad de MIPYME, productores rurales y emprendedores que recibieron capacitación para la mejora productiva.

Cantidad de agentes locales capacitados en el enfoque DER.

Cantidad de proyectos de normas, leyes o regulaciones (locales, provinciales, nacionales) impulsadas por el proyecto.

Recursos monetarios adicionales obtenidos para cumplir con objetivos del Proyecto.

Cantidad de empresas formalizadas en el territorio.

Cantidad de actividades de mejora de los activos territoriales surgidos de la articulación pública privada.

Densidad de la red general del DER en el territorio.

Grado de centralidad de la Agencia Ejecutora o el proyecto en la Red.

Cantidad de intervenciones similares diseñadas (para aplicarse en otros contextos) en base a experiencias del proyecto.

Cantidad de normas, leyes o regulaciones promulgadas o modificadas por influencia del proyecto.

Cantidad de instituciones locales, provinciales o nacionales que adoptaron en sus intervenciones prácticas basadas en la experiencia del proyecto.

Porcentaje de empresas que introdujeron innovaciones.

Cantidad de empresas (MIPYME y productores rurales) que acreditan la mejora de sus procesos y productos.

Promedio de nuevos mercados nacionales en los que comercializan las empresas (MIPYME y

Cantidad de actividades financiadas por el Proyecto que continúan ejecutándose con fondos de terceros.

Porcentaje de instancias de articulación público privada que continúan funcionando.

Incremento porcentual del salario medio ofrecido por las empresas destinatarias.

Incremento porcentual de nuevos empleos generados por las empresas destinatarias.

Incremento porcentual de la facturación anual, por empleado, generado por las empresas destinatarias.

Cantidad de empresas, productores rurales y emprendedores cuyos ingresos netos anuales superan los USD 3,600.

Cantidad de spin-offs y start ups creadas en los entornos productivos de las empresas que participan del proyecto.

71 En los indicadores, cuando se menciona a empresas, se refiere a Mipymes, productores rurales y/o

emprendedores.

72 En este estudio utilizamos los términos “impacto” y “impacto sistémico”. Los “impactos” refieren a changes that can be attributed to a particular intervention, such as a project, program or policy, both the intended ones, as well as ideally the unintended ones. Mientras los “impactos sistémicos” apuntan a cambios a una escala mayor más allá de los proyectos y territorios específicos.


135

productores rurales) destinatarias. Proporción de instituciones centrales de la red general que tienen vínculo con la AE o el proyecto.

Fuente: Elaboración propia También es necesario enfatizar que la medición del DER implica el empleo de indicadores

cualitativos. El desafío está en convertir información cualitativa en cuantitativa; y para ello,

una nueva opción metodológica podría ser el uso del Narrative Sensemaking, ya

experimentado en este Estudio.

Por último, es necesario identificar indicadores que permitan medir las probabilidades de

que los proyectos (y la cartera de proyectos) alcancen mayor escala y que las experiencias

acumuladas tengan incidencias en políticas. Para ello será necesaria la articulación con

otros actores clave del territorio y de niveles superiores, para que provean la información

necesaria para alimentar estos indicadores.

3. Alianzas estratégicas

Empleamos este término “alianzas estratégicas” para referirnos a cooperaciones a largo

plazo con instituciones “de segundo piso”73 en actividades conjuntas que aumentan la

incidencia en políticas y la escalabilidad de buenas prácticas. Pensamos en socios con

mayor capacidad de financiamiento y de co-creación de conocimiento (organismos

bilaterales y multilaterales de cooperación internacional, bancos de desarrollo nacionales e

internacionales, organismos nacionales descentralizados a cargo de políticas productivas y

grandes corporaciones privadas interesadas en el tema).

El objetivo de tales alianzas es apalancar los recursos humanos, financieros y de

conocimiento del FOMIN. Identificamos las siguientes dos brechas de conocimiento:

73 El término “segundo piso” proviene del ámbito bancario y describe instituciones financieras que no tratan

directamente con los usuarios de los créditos, sino que hacen las colocaciones de los mismos a través de otras

instituciones financieras. El FOMIN con su fuerte presencia en el tema micro-financiero es una entidad de

segundo piso, puesto que no ofrece microcréditos u otros servicios financieros directamente a Pymes.


136

a) Brecha de conocimiento sobre cómo colaborar con instituciones de segundo piso

El FOMIN ya tiene experiencias exitosas de colaboración con otras instituciones de

segundo piso en la agenda DER, como es el caso de SEBRAE en Brasil. Ahora hace falta

trabajar la creación y la continuidad de las alianzas de una forma más sistemática y

monitorear los resultados e impactos. La expectativa es que el FOMIN pueda apalancar a

través de alianzas estratégicas recursos significativos y escalar su influencia en el desarrollo

territorial.

Los resultados de los estudios en los seis países confirman el interés explícito de varias

instituciones regionales, nacionales y de la cooperación internacional en unir fuerzas con el

FOMIN en el desarrollo de soluciones innovadoras mediante un instrumento conjunto de

colaboración, que permita empujar la frontera de los enfoques de desarrollo territorial,

establecer agendas de conocimiento de forma conjunta en función de las necesidades de los

países, y en definitiva sumar esfuerzos para la influencia en políticas de más amplio

alcance.74

El esquema ampliado de colaboración tratará de aprovechar y sumar las ventajas

comparativas de cada una de las instituciones, aprovechando tanto las oportunidades de

potenciación del financiamiento conjunto, como el bagaje de conocimiento y la capacidad

de transferencia e influencia de instituciones líderes en la región que, trabajando de forma

conjunta y de manera organizada en red, permitan ofrecer soluciones diferenciadas y a la

vez sistematizables, adecuadas para realidades territoriales y necesidades de cada territorio.

FOMIN debe promover alianzas con la Cooperación Internacional para llegar al sector

público con una estrategia articulada de concertación con el sector privado, enfocándose en

la promoción de regiones económicas y diseñando estrategias para instrumentar las alianzas

público-privadas en ámbitos diferenciados (infraestructura, inversiones sectoriales,

incubación de negocios, etc.).

Otra categoría de aliados estratégicos pueden ser las grandes empresas que operan en

enclaves territoriales cuya situación económica no es muy prospera. Crecientemente dichas

empresas tienen el tema del desarrollo territorial en su orden del día. Al darse cuenta de que

no son capaces de transferir riqueza a su entorno, estas empresas comienzan a interesarse

en invertir en acciones para el desarrollo local, pero carecen del conocimiento necesario

para tener éxito. La idea sería liderar una especie de think tank de las grandes empresas

(mineras, petroleras, constructoras), aprovechando algunas experiencias exitosas (Vale en

el Norte de Brasil, Braskem con el polo en Camacari BR, etc.).

74 Una lista de potenciales aliados del FOMIN por país se encuentra en el anexo del capítulo IV.


137

El análisis de los proyectos FOMIN ha evidenciado que los proyectos tienen cierta

dificultad de acompañar a los grupos de empresas a competir en los mercados

internacionales. En este sentido, se visualiza la oportunidad de buscar socios que tengan la

capacidad de canalizar los productos generados en el marco de los proyectos hacia nichos

de mercado específicos.

Si bien las relaciones con nuevos actores para influir en políticas públicas tienden a ser más

prometedoras si se realizan desde la escala regional/local, es importante desarrollar alianzas

de perfiles múltiples, involucrando a gobierno, empresas, sindicatos, entidades de

financiamiento, que lleven a un modelo de alianzas estratégicas a dos niveles: al nivel

“paraguas” (2º piso) en el que hay financiadores, ejecutores, desarrolladores de

conocimiento, técnicos etc.(de cara a un fondo temático regional); y al nivel proyectos

(donde un enfoque multidonante y de trabajo en red puede ser innovador y relevante).

b) Brecha de conocimiento sobre cómo colaborar dentro del BID

El objetivo es que el FOMIN sea visto por otras unidades del BID como un proveedor

estratégico de conocimiento en el desarrollo territorial. El BID trabaja directamente con las

instituciones públicas nacionales y tiene acceso inmediato a muchos tomadores de

decisiones de alto rango. El FOMIN por otro lado puede ofrecer sus relaciones con actores

privados y su mayor flexibilidad de experimentar con nuevas modalidades. Así vemos

oportunidades de que el FOMIN enfatice más su función de laboratorio de proyectos

innovadores dentro del Grupo BID. Un ejemplo son las posibilidades de cooperación

detectadas en el marco del proyecto con APEGA y la reestructuración del Mercado Central

y del centro histórico de Lima/ Perú. Si bien estas posibilidades han sido identificadas en el

diseño del proyecto, aún no se pudieron concretar en la práctica.75

Conociendo los esfuerzos múltiples realizados para colaborar más estrechamente con otras

áreas del Banco, nuestros interlocutores en el FOMIN enfatizaban ser cautelosos con el

manejo de las correspondientes expectativas. Una respuesta a este desafío podría ser invitar

a representantes del BID al debate sobre la nueva estrategia del FOMIN en DER. Hay

algunas áreas del BID (por ejemplo el área de competitividad e innovación) con las que se

podrían revitalizar colaboraciones efectivas del pasado, y también identificar nuevos socios

internos en áreas a cargo del asesoramiento de políticas públicas. En las representaciones de

los países, por la cercanía física entre especialistas del FOMIN con sus colegas del BID,

podría ser a veces más fácil concretar proyectos de colaboración.

4. Gestión del conocimiento y comunicación

75 Ver Anexo Estudio país Perú


138

La gestión de conocimiento y comunicación están estrechamente vinculadas y son claves

para lograr impactos sistémicos. Identificamos dos brechas de conocimiento:

a) Brecha de conocimiento sobre la conversión de conocimiento tácito en explícito

El objetivo en este ámbito es identificar brechas de conocimiento en el tema DER. El

FOMIN hizo en los últimos años un esfuerzo de sistematizar experiencias de proyectos y

territorios para identificar principios de mejores prácticas y consolidar sus modelos de

intervención. En este esfuerzo se colaboró estrechamente con centros académicos líderes, lo

cual posibilitó profundizar los procesos de aprendizaje y la generación de conocimiento.

No obstante, queda el gran reto de buscar formas funcionales de multiplicar experiencias

exitosas a mayor escala. El trabajo en territorios concretos debe ser aún más conectado, con

un sistema de gestión de conocimiento superior que facilite el aprendizaje entre diferentes

territorios (horizontal) y a través de diferentes niveles del estado y de la región (vertical).

La priorización de la gestión de conocimiento requiere también dotar a esta aérea con

recursos suficientes y profesionalizar este tipo de trabajo.

b) Brecha de conocimiento sobre una comunicación con mayor alcance

El objetivo en la comunicación es escalar e impactar a un número grande de personas. Para

llegar a una audiencia mayor (“mainstreaming”) se requiere una amplia comunicación que

atraiga más actores, proveedores de fondos y socios.

A lo largo del tiempo el FOMIN lanzó varias iniciativas de mejorar la comunicación y

generó un conocimiento implícito sobre lo que funciona y lo que no. No obstante hubo

cierta discontinuidad en la comunicación, lo cual se explica parcialmente porque no hubo

un equipo profesional interno o externo dedicado exclusivamente a esta tarea. Otros

ejemplos de la gestión de comunidades de prácticas del mismo FOMIN muestran que con

una dotación suficiente de recursos y con profesionales dedicados se puede lograr una

comunicación más continua y relevante.

Otro objetivo de la comunicación es ampliar el alcance hacia los policy makers. En algunos

casos se logró este vínculo, sobre todo, con personas que previo a su carrera política

trabajaban en la gestión de proyectos DER o participaron en formaciones en este tema

(cursos, diplomados o maestrías). De hecho, se “contagiaron del virus DER” y llevaron este

enfoque a sus áreas de nueva responsabilidad. No obstante, estos casos fueron más por

casualidad y no previamente planificados.

De hecho, el FOMIN ha concentrado sus esfuerzos de comunicación a la interacción con

practicantes (gestores de proyectos, beneficiarios, consultores) y algunos académicos (para

cursos de formación, sistematización de aprendizajes e introducción de nuevas ideas


139

conceptuales). En el ámbito de la política hubo más contacto con responsables políticos de

nivel municipal y de los gobiernos intermedios. Además tuvo acceso a técnicos de

organismos descentralizados y programas nacionales de clústers y promoción productiva.

Queda la pregunta hasta dónde quiere llegar el FOMIN cuando habla en incidencia en

políticas. Si pretenda ir más allá de los grupos ya involucrados e incidir en tomadores de

decisiones de alto nivel (presidentes, ministros, directores de organismos descentralizados,

directores de grandes corporaciones o asociaciones y cámaras empresariales, etc.)

necesitaría elaborar otro tipo de estrategia de comunicación. En este caso sería interesante

indagar más en las estrategias del “agenda setting” (Nimmo and Sanders 1981, Berger

2001, van Belle 2009), es decir, comunicar que el DER es un tema central para desarrollo

económico del país y de la región. Allí el DER competiría con los grandes temas de

desarrollo (cambio climático, corrupción, educación, jóvenes, migración, política industrial,

pobreza, etc.) aunque es cierto, que tiene el potencial de aportar a la superación de varios

problemáticas con actividades desde abajo. Así, vemos más probabilidad de éxito que el

DER se ofrezca como un enfoque complementario a otros campos de la política de

desarrollo, en vez de pretender ponerse el mismo en la cabeza de la agenda política.

5. Redes de aprendizaje y buenas prácticas

El FOMIN necesita para la implementación de sus actividades en DER una red de

consultores y facilitadores capacitados y altamente experimentados. Hay varios centenares

de personas que se capacitaron y/o tuvieron experiencia práctica en DER. Hay diferentes

comunidades de práctica más o menos formalizadas (por ejemplo la “Red Desarrollo

Territorial de América Latina y el Caribe (RED-DeTe”)76 o los “Grupos Gestores” en

Guatemala 77 ), muchas de ellas creadas en otros contextos y hoy vinculadas con las

actividades del FOMIN en el tema DER. Un aporte más estratégico para articular la

comunidad fue el programa ConectaDEL, con el cual el FOMIN aglutinó un gran grupo de

expertos y consultores del tema en la región.

a) Brecha de conocimiento de cómo consolidar una oferta de facilitadores

El desafío está en consolidar la oferta de consultores especializados y facilitadores en ALC

y hacer la oferta transparente a posibles clientes. Podría ser interesante promover un

sistema de certificación bajo una norma consensuada. Una buena práctica en este sentido es

la certificación en su sistema de gestión para un desarrollo sustentable (“Capacity

Works”)78 que requiere la Cooperación Internacional Alemana (GIZ) para sus consultores.

76 http://red-dete.org/. 77 http://www.gruposgestores.org.gt. 78 https://www.giz.de/en/ourservices/1544.html


140

Cada consultor que trabaja con GIZ tiene que haber participado en una capacitación básica

en este sistema.

Importante para esta norma sería que no se valore solamente la experticia técnica, sino que

requiera también un cierto nivel de formación pedagógica para hacer más eficiente la

enseñanza. El trabajo de ConectaDEL en el enfoque pedagógico da una buena orientación y

está influyendo ya la práctica de cursos de formación.79

79 En la nueva edición de la maestría en desarrollo territorial en Rafaela, se enfatiza por ejemplo mucho en la relación con la realidad económica local de la propia localidad. Así las formaciones tienen un impacto directo en el lugar dónde se realiza la formación.


141

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152

Anexos Anexo 1: Metodología y proceso de investigación

Hipótesis iniciales

El punto de partida del estudio fue un levantamiento amplio de hipótesis sobre la relevancia

del DER y el rol actual y futuro del FOMIN en esta temática. Los siguientes puntos

sistematizan algunas de estas hipótesis iniciales, las cuales fueron nutridas tanto por el

diálogo con los representantes del FOMIN como por las experiencias de los mismos

consultores involucrados:

● DER es un enfoque único en las políticas de desarrollo dada su orientación

económica y territorial. No hay otra aproximación que aterrice las intervenciones en

el campo económico y movilice potenciales endógenos de los territorios y actores

claves. A la vez hace falta comunicar la utilidad del enfoque DER mejor a los

tomadores de decisiones para que tenga más relevancia e impacto.

● FOMIN posee un protagonismo reconocido en el apoyo a procesos de desarrollo

territorial. Dado el contexto evolutivo en ALC y el mayor protagonismo relativo

alcanzado por los territorios subnacionales, se requiere revisar el enfoque y precisar

áreas de mayor incidencia en políticas e impacto sistémico.

● La realidad cambiante y compleja requiere que FOMIN enfatice su función de

laboratorio de nuevas ideas y conceptos. Quedan brechas de conocimiento en el

fomento al DER, las cuales podrían ser trabajadas a través de varios experimentos

territoriales.

● Las realidades en cada país son diferentes y requiere que el enfoque DER sea acorde

a la particularidad nacional. Allí es clave saber escuchar las experiencias y aportes

de los territorios mismos.

El equipo de investigación aplicó múltiples métodos para analizar la experiencia del

enfoque DER y del aporte específico del FOMIN en ALC (análisis documental, entrevistas,

encuestas, y talleres).

Estudio de escritorio

El punto de partida del estudio fue una revisión sistemática de la información documentada

sobre la estrategia y la evolución del enfoque DER del propio FOMIN entre 1996 y 2013

(ver Anexos 2 y 3). Estos documentos ya denotan un notable avance de la reflexión interna

sobre la experiencia del FOMIN en DER y orientan hacia lineamientos y posibles


153

elementos de una futura estrategia del FOMIN.

Para tener una idea general de la experiencia práctica del FOMIN el equipo de

investigación analizó la documentación existente del total de los 86 proyectos relacionados

al DER, implementados por el FOMIN entre los años 1996 y 2013. De ellos, 17 proyectos

apuntaban al fomento de Servicios de Desarrollo Empresarial (SDE), 39 eran Proyectos de

Integración Productiva y 30 formaban parte del grupo DEL en el sentido estricto. El

conjunto de estos proyectos fue también la base para los estudios de proyectos en

profundidad (ver capítulo IV).

Otra actividad de escritorio fue la revisión de la bibliografía sobre DER en ALC y el

mundo. Puesto que el DER no es una disciplina académica propia, cabía recurrir a

diferentes fuentes. En cada país seleccionado se identificaron las publicaciones que

explicaron las particularidades nacionales del DER.

Estudios de países y metodologías complementarias

Estudio país

El estudio profundizó en el análisis de seis países previamente seleccionados por el

FOMIN; los cuales fueron Argentina, Bolivia, Brasil, Guatemala, México y Perú80. El

equipo contó para cada país con un consultor o consultora previamente familiarizado con

las experiencias y particularidades nacionales del país estudiado. El trabajo con los

“consultores país” y su conocimiento de los actores vinculados al DER, facilitó también la

participación en las entrevistas y encuestas y la convocatoria para los talleres nacionales.

Los seis talleres nacionales contaron con una participación total de 108 personas. Cada

taller siguió una secuencia didáctica (ver el caso de Bolivia en el Anexo 3) y los

participantes elaboraron en este contexto varios insumos específicos81 para los seis estudios

país.

Los actores no solamente compartieron sus experiencias y puntos de vista en entrevistas,

encuestas y talleres, sino que apoyaron en cuestiones prácticas y logísticas al estudio. Así,

los talleres convocaron una parte relevante de la comunidad DER en cada país. Además los

contactos de los talleres nacionales pueden servir al FOMIN en la construcción de alianzas

80 En los Términos de Referencia del estudio temático se propuso también Colombia, lo cual fue cambiado

por Bolivia por decisión del FOMIN. 81

Barómetro DER: Evaluación de la relevancia del enfoque DER y del rol del FOMIN; Línea de tiempo del enfoque DER: Acontecimientos y aprendizajes más importantes; Las 4 Olas: Evaluación de los enfoque DER en el país; y Mapeo de los actores influyentes y/o importantes para el aprendizaje en DER.


154

estratégicas y en la orientación de la nueva estrategia DER hacia la demanda real.

Los estudios país fueron profundizados con tres metodologías nuevas y complementarias:

un diagnóstico de redes institucionales, un diagnóstico del entorno político e institucional y

la construcción de sentido a través de narrativas:

Diagnóstico de redes institucionales

En ninguno de los países estudiados había información sistematizada sobre la red de

instituciones vinculadas al DER y al FOMIN. Partiendo de esta brecha de conocimiento se

decidió utilizar la herramienta de Análisis de Redes Sociales (SNA, según sus sigla en

inglés) (Barabasi 2003; Giuliani and Pietrobelli 2011; Matta 2012, Prell 2011) para analizar

las estructuras que emergen de las relaciones entre agentes sociales. A nivel de cada país y

a través de la aplicación de una encuesta, se buscó integrar a todas las instituciones

(públicas, privadas, academia, ONGs, etc.) que de una u otra forma han participado en la

construcción de la agenda DER en su región o país; involucrándose de un lado en la

promoción, diseño, ejecución o fortalecimiento de políticas y programas que incorporan

objetivos territoriales con participación de actores locales; y de otro lado en la promoción

de estrategias de articulación entre empresas o instituciones (redes, clústers, cadenas

productivas, etc.).

El estudio hecho por primera vez para Latinoamérica, muestra aquellas instituciones que

han sido clave en la difusión, financiamiento y ejecución de políticas y proyectos con

enfoque DER, presentes en las agendas públicas y privadas de los niveles nacional y

regional. Adicionalmente, se pueden observar las relaciones entre estas instituciones y el

tipo de vínculos establecidos, las actividades realizadas y el volumen de recursos

movilizados.

El conocimiento de estas redes institucionales, su densidad y características son uno de los

aspectos clave a la hora de definir estrategias de vinculación institucional y canalizar los

recursos buscando la maximización de su impacto en el DER. El conocimiento de las redes

de promotores DER ofrece al FOMIN información valiosa sobre potenciales socios para sus

proyectos DER y las redes institucionales que éstos conforman. Además permitirá a las

entidades promotoras DER en los países bajo análisis, conocer las redes locales de

instituciones, sus características más relevantes e influyentes y su propia posición en dicha

red. En general, los resultados del SNA informan al FOMIN y sus socios actuales y

potenciales sobre como aumentar la incidencia en políticas y lograr escalamiento de las

intervenciones DER.

Los resultados de esta parte del estudio se encuentran en el capítulo IV.

Diagnóstico del entorno político e institucional


155

En el marco de la revisión estratégica de su enfoque DER, el FOMIN está desarrollando un

prototipo de un sistema de indicadores orientado a caracterizar y evaluar el nivel de

capacidades, la calidad y madurez del entorno institucional para la implementación de

políticas de DER en países de ALC.

El objetivo de este sistema de indicadores, denominado provisionalmente RED-Scope, es el

de servir como instrumento de apoyo a los gobiernos nacionales, sub-nacionales, entidades

ejecutoras, empresas y organismos donantes, en sus procesos de diseño, ejecución,

seguimiento y evaluación de programas y proyectos en el ámbito DER. Ello a partir del

análisis comparativo con respecto a países y/ o regiones de referencia – benchmarks - y la

consiguiente detección de brechas o rezagos en los diferentes ámbitos o criterios

considerados en el sistema.

El primer prototipo propuesto considera en principio tres ámbitos o dimensiones de

indicadores a escala nacional y cuatro a escala sub nacional. Sin embargo, es probable que

su composición varíe y evolucione a futuro, a partir de la retroalimentación de los propios

usuarios de la herramienta. Las dimensiones consideradas para el nivel nacional de la

plataforma procuran integrar algunos de los elementos más recurrentes en el análisis de

estrategias nacionales de desarrollo regional:

a) Descentralización del Estado en áreas relevantes, con 5 indicadores propuestos;

b) Políticas nacionales pro–DER, con 4 indicadores;

c) Institucionalidad de soporte, para la cual se proponen 5 indicadores.

La herramienta también puede dar lugar a una aplicación a escala territorial sub-nacional.

Para esta escala, se proponen cuatro dimensiones que pretenden englobar de una manera

relativamente sintética la coexistencia de factores endógenos y elementos del entorno

relevantes para caracterizar un territorio sub-nacional en términos de fortalezas y rezagos

relativos que condicionan los procesos y trayectorias de desarrollo; y en consecuencia

debieran ser tomados en cuenta en el diseño e implementación de iniciativas con foco en

DER.

El primer prototipo de la plataforma fue sometido a una validación preliminar en el marco

del examen del entorno DER por país, a cargo del equipo de consultores nacionales.

Asimismo cada uno de ellos realizó el ejercicio para el nivel sub-nacional, en territorios por

ellos conocidos, de sus respectivos países. La retroalimentación del ejercicio permitió

revisar la pertinencia y operatividad de los indicadores propuestos y sus métricas, dando pie

a un segundo prototipo. Los resultados de este ejercicio se encuentran en el capítulo IV.

Construcción de sentido a través de narrativas


156

Con la aplicación de una nueva metodología para “construir sentido a través de narrativas”

(“Narrative Sensemaking” en inglés) (Kurtz and Snowden 2003; Klein, Moon et al. 2006;

Kurtz 2013) el equipo consultor busca encontrar respuestas a la pregunta de cómo escalar la

experiencia local para apalancar los recursos de la cooperación internacional, lograr escala

y tener relevancia real en el desarrollo de la Región.

La construcción del sentido narrativo propone escuchar diferentes voces de la comunidad

de practicantes en DER y que los mismos informantes clasifiquen sus narrativas. Aquí las

historias de fracasos tienen también su lugar, puesto que se puede aprender mucho de las

fallas así como de los éxitos. Un gran distintivo de la construcción de sentido narrativo en

relación con las metodologías convencionales es la desintermediación. Esto significa

básicamente cortar la interpretación de los consultores y permitir a los actores locales que

clasifiquen sus narrativas según categorías o etiquetas, los llamados significantes (signifiers

en inglés). Se usan díadas o tríadas de términos distintivos, las cuales permiten a los

entrevistados poner a sus narrativas y a sus percepciones en un marco cuantitativo. Esto

permite una combinación única ente la objetividad de los números con el rico contexto

proporcionado por los datos anecdóticos.

Una vez recogidas las diversas narrativas, se organizó un taller de interpretación en la sede

del FOMIN en Washington DC. Allí los consultores presentaron los datos en forma gráfica

e invitaron al equipo del FOMIN a trabajar con la información y llegar a su propia

interpretación. Este ejercicio ayudó a encontrar algunas señales débiles o tempranas a

través del análisis de los patrones emergentes de la captura de un gran número de historias.

La experimentación con las tres nuevas metodologías (Social Network Analysis, RED-

Scope y Narrative Sensemaking) es también un intento de traducir información cualitativa,

en un marco de interpretación cuantitativa. De esa forma se espera que la relevancia del

enfoque DER sea más fácil de comunicar y de entender también por personas fuera de la

misma Comunidad DER.

Estudios de proyectos en profundidad

En cada uno de los 6 países del estudio los consultores seleccionaron 3 proyectos para un

estudio en profundidad. Dos de ellos fueron proyectos del portafolio de la familia DER del

FOMIN.82 Para relacionar la experiencia del FOMIN con otros promotores DER en el país

se seleccionó en cada país un tercer proyecto externo del portafolio del FOMIN. Los

criterios de selección de todos proyectos fueron que sean experiencias estimulantes para la

82 En los 6 países estudiados se implementaron 42 proyectos, es decir, casi la mitad del total de los 86

proyectos del FOMIN en DER. Los 12 proyectos estudiados representaban un 14% del total.


157

reflexión estratégica del FOMIN sobre su intervención en DER y especialmente que posean

un carácter innovador para anticipar futuras tendencias del enfoque DER.

Los proyectos que se escogieron para ser estudiados fueron elegidos en cooperación con los

especialistas del FOMIN en los países seleccionados y en Washington, así como con los

consultores y consultoras del consorcio Mesopartner-SISTME. Por otro lado, se procuró

mantener un equilibrio entre proyectos en ejecución y terminados, proyectos que

consideran zonas rurales y urbanas, así como la incidencia de la temática en la política

nacional y la distribución de temas entre los diferentes países del Estudio Temático.

En este estudio, se optó por hacer un “estudio en caso” (Bertely Busquets 2000) en un

dispositivo de DER del FOMIN. Los estudios en caso focalizan en temas específicos de los

casos estudiados como el carácter innovador, la escalabilidad y la influencia en políticas.

De esta forma, los estudios en caso particularizan la generalidad y reconocen la manera en

que lo genérico se expresa "en" cada caso (Bertely Busquets 1994).83

La metodología de los estudios en caso se basó en el análisis de la documentación del

proyecto y en entrevistas semi-estructuradas con diferentes personas directamente o

indirectamente relacionadas con el proyecto. Los entrevistados fueron siempre gestores del

proyecto, beneficiarios y “policy makers”, los cuales fueron consultados por su

conocimiento general del proyecto y su evaluación de la relevancia para el DER en el país.

En la presente investigación, la intención no fue trabajar todos los aspectos del caso en

profundidad, sino sólo los que atañen y tienen relación con algunos aspectos. El interés está

puesto en ubicar por una parte la relevancia del proyecto para el futuro del enfoque DER, y

por otra en individualizar la orientación para futuras intervenciones.

83 De esta forma se distingue el trabajo de esta consultoría de los estudio de caso elaborados por la Universidad de Berkeley y por Orkestra encargados por el mismo FOMIN. Estos estudios analizan los casos de una forma exhaustiva, aunque tienen también un foco temático que es la gobernanza territorial.


158

Anexo 2: MIF’s strategy documents

Title Publication Date

Comments

A Renewed MIF Vision: The Next 10 Years

A_Renewed_MIF_Vision__The_Next_Ten_Years[1].pdf

20130611 Discussion paper for consideration by Donors; paper examines how the MIF can best use its unique role and comparative advantages to continue to promote innovative private sector development until 2025.

The MIF Corporate Results Framework

MIF Corporate Results Framework - Powerpoint Presentation - Distributed ...pfd

20130605 Framework of indicators was developed as a means to understand, report, and improve organizational impact; will be further developed; tracks the results of the MIF’s approach at 3 levels: results, impact, and systemic impact; follows impact chain logic; specifies indicators; looks also to benchmark MIF with other international development organization

Second Independent Evaluation, MIF: Final Report to Donors OVE

20130300 The OVE says that MIF’s RED projects often do not achieve expected results and are not sustained over time. They recommend more balance between experimentation and acceptable failure. Also, projects need to be systematically structured to generate the knowledge required to promote scaling-up.

The success in microfinance should be replicated in other areas like RED.

Access Framework 20101030 Achieve more focused results and to implement impact evaluation and knowledge capturing and sharing tools as part of our continued effort to support innovative, meaningful projects.

Impact Evaluation Program 20100000

Agreement Establishing the Multilateral Investment Fund II (“MIF II”)

20050409 Purpose of MIF II is to support economic growth and poverty reduction in LAC by encouraging increased private investment and advancing


159

private sector development.

Emphasis on Development effectiveness and poverty reduction

Agreement Establishing the Multilateral Investment Fund (“MIF I”)

19920211


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Anexo 3: Key publications of MIF on RED

Title Publication Date

Comments

Comunicación Estratégica y Gestión de Conocimiento en los Proyectos DEL

20130700 Documento en la serie Notas de Aprendizaje sobre DEL; resume resultados de Talleres Regionales de los año 2011/ 2012; síntesis de las presentaciones y reflexiones sobre la comunicación estratégica y gestión de conocimiento en proyectos DEL

ANALYTICAL FRAMEWORK FOR RED STRATEGIES IN LATIN AMERICA: A TAXONOMY OF APPROACHES AND BEST PRACTICE PRINCIPLES

20130405 Written by consultant Mónica Romis; describing the taxonomy of the three phases of MIF’s RED projects: BDS, Productive Integration LED; rational, proposed solution; practical evidence; critical driver; best practice principle

RED Strategy Issues Paper 20130214 Explains main issues that the MIF strategy on Regional Economic Development (RED) will address; provides guidance to the international consultant team; reference for further investigation in each topic; Content: taxonomy of RED models, MIF’s track record in RED; key actors in RED and MIF strengths,; guiding principles and strategic priority areas for the future work in RED

Add on RED Strategy Issues Paper 20130920 Reflection on recent academic debate; tries to characterize 4th wave of RED

SOSTENIBILIDAD EN LOS PROCESOS DE DESARROLLO ECONOMICO LOCAL

20130200 Documento en la serie Notas de Aprendizaje sobre DEL; sobre la sostenibilidad de los proyectos y procesos DEL, una vez finalizada la contribución financiera del FOMIN (u otro donante) Estudio de Caso, Santa Fe Argentina

GOBERNANZA TERRITORIAL 20121200 Documento en la serie Notas de Aprendizaje sobre DEL; resume conceptos como la gobernanza territorial y los bienes colectivos


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EL ROL DE LOS RECURSOS MEDIOAMBIENTALES EN LAS ESTRATEGIAS TERRITORIALES

20120800 Documento en la serie Notas de Aprendizaje sobre DEL; elementos conceptuales que explican la relevancia de los asuntos medioambientales en las estrategias DEL y también se presentan casos de territorios y de empresas que han abordado el tema medioambiental de manera estratégica

The Road to Local Economic Development (LED) - Using decentralized production networks to generate sustainable economic growth

20100000 Highlights the relevance of LED; focus on non-metropolitan regions; explains the focus on access to markets and knowledge; gives strategic orientation for five years; effectiveness, up scaling, partnerships; includes work program

MIF cluster action plan. Promoting local competitiveness

20070626 Builds on the experience and lessons learned with the cluster of Projects of Production Integration (PIP) created in the MIF in 2002; focus on Local Competitiveness,

Da orientaciones sobre el nuevo enfoque se comienza a implementar en 2007 de establecimiento de mecanismos de gobernanza territorial.

Improving SME Competitiveness through Networks and Supply Chains”

20020000 Este documento establece los principios para el enfoque de integración productiva PIP


162

Anexo 4: Programa Taller Nacional en Bolivia

Estudio temático sobre Desarrollo Económico Local en América Latina

Programa de Actividades del “Taller Nacional sobre Experiencias y Futuro del Enfoque de

Desarrollo Económico Local, en Bolivia”

Objetivos:

● Contrastar y validar los resultados de la investigación con la experiencia y el punto de vista

de actores clave.

● Recoger aportes complementarios para el estudio temático sobre la base del

conocimiento de los actores.

● Involucrar de manera efectiva a los actores en el proceso de reflexión estratégica de

FOMIN sobre el futuro del enfoque DEL

Invitados

El grupo de participantes fue escogido con el propósito de representar la diversidad (en términos

geográficos; rural/ urbano, de sector público, privado, ONG, universidades; enfoques preferidos,

experiencias) de los principales promotores del enfoque DEL en el país.

Facilitadores

Ulrich Harmes – Liedtke, Vivian Prado Vela.


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Programa de Actividades

Tiempo Actividad

09:00 Registro de Participantes

09:30 Bienvenida por la representante del FOMIN,Camille Ponce

09:40 Explicación del contexto y las motivaciones del Estudio, Alejandro Pardo, Líder Equipo Estrategia DEL/ FOMIN Washington

09:50 Objetivos del Taller y Metodología de Trabajo, UlrichHarmes- Liedtke, Líder Equipo Consultor Mesopartner/SISTME

10:05 Presentación de los participantes en Dinámica Grupal, Ilse Vivian Prado V. Consultora para Bolivia

10:35

Barómetro DEL: Preguntas guía

- Aporte del enfoque DEL al desarrollo de Bolivia [fuerte, neutral, débil] - Importancia del FOMIN en la Agenda de DEL [alta, media, baja]

11:00 Pausa de café

11:15 Presentación: Las Tres Olas DEL

11:30 Línea de vida DEL en el país: Hitos, acontecimientos o momentos clave para el enfoque DEL.

- Las tres fases de la evolución del enfoque DEL en el país.

12:15 La Cuarta ola DEL: - Trabajo grupal (grupos de 4 o más personas): ¿Cuáles serán los elementos

de la próxima fase de la evolución del enfoque DEL? - Presentación de características de 4ta Ola del equipo FOMIN y discusión

comparativa con respecto a lo surgido del trabajo grupal

13:00 Almuerzo

14:00 Mapeo de Actores: Trabajo grupal: - ¿Quiénes trabajan en DEL? - ¿Quiénes influyen en la Agenda de DEL en Bolivia? Presentación de los resultados del Análisis de Redes Sociales (SNA) DEL - ¿Cuáles son informaciones sorprendentes? - ¿Cómo se compara la red de SNA con la establecida por los participantes?

15:30 Ronda final: “Si tuvieras tres deseos”


164

Deseos para la actuación futura del FOMIN en el país

16:00 Reflexiones Finales


165

Anexo 5: Potenciales socios por país

Tipo de socio

AR BO BR GT MX PE

Instituciones públicas

INTA

Ministerio de Trabajo

SEPYME

INTI

Ministerio de Desarrollo Social

Ministerio de Industria (la parte que no es SEPYME)

Gobiernos locales

Ministerios Nacionales, de Autonomías y de Planificación del Desarrollo

Alianzas con GADS, GAM e instancias asociativas de municipios como la Federación de Asociaciones Municipales (FAM) o la Asociación de Municipios Capital de Bolivia AMB

SEBRAE: mantener y mejorar la relación

MDIC (Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio): para construir un proceso de diálogo de políticas de DER entre los estados y el Gobierno Federal.

Estado (MINECO, MIPYME y SEGEPLAN) y PRONACOM (público-privada) para la generación de información y conocimiento relevante a políticas DEL (nacionales y regionales)

Secretaría de Economía

Instituto del Emprendedor

Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

Ministerio de Producción

Ministerio de Agricultura

REMURPE (Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú)

CNC (Consejo Nacional de Competitividad)

Municipalidad de Lima

Asociaciones del sector privado

Cámaras empresarias

Representantes de organizaciones del sector privado: AOPEB, CIOEC, Confederación de Empresarios Privados,

CNI: se necesita fortalecer la relación y orientar al CNI a la promoción de la competitividad del sector industrial a nivel país,

CentraRSE y AGEXPORT (para la articulación de inversiones privadas en los territorios)

Asociaciones empresariales (tales como CADELEC A.C)


166

Cámaras industriales, de comercio y exportación

complementado con SENAI para construir modelos de acción locales.

(Grandes) Empresas y sus fundaciones RSE

Fundaciones de responsabilidad social empresarial de las grandes empresas

BNDES: como agente financiero de políticas DER.

Banco Itaú

Banco do Brasil VALE, Odebrecht, AngloAmerican, Braskem, Itaipú

Empresas Privadas Tractoras de sectores productivos importantes (TIC, aeroespacial, etc.)

Empresas Mineras (Barrick, Milpo, Angloamerican, etc.

Academia

Universidades (sobre todo las ya promotoras del DER)

Universidades

Promover sinergias entre Academia (URL/IDIES, UVG)

Universidades

Universidades (Pontificia Universidad Católica, Universidad San Martín de Porres, etc.

Cooperación internacional

Cooperación internacional (PNUD, Banco Mundial, CAF, COSUDE, Unión Europea, AECID, DANIDA, Cooperació

Actores de la Cooperación Internacional: BID, AECID, USAID, Helvetas, GIZ y JICA

Organismos Cooperación Internacional


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n Holandesa) y programas que trabajan en DER: PROMER, PROFIN, EMPODERAR, PAR.

Otros

Entidades promotoras de DEL que ya son aliados cercanos (FUNDASISTEMAS, CDRO, Red Nacional de Grupos Gestores, SaqilGroup/Kiej de los Bosques, ANACAFE)

Nuevos promotores DEL como Vital Voices (Género) y Fundación i (Innovación)

Fuente: Elaboración propia basados en estudios país

Documents

Estudio temático sobre Desarrollo Económico Regional ... · Incidencia en políticas y escalamiento ... principios de buenas prácticas ... La tipología ayuda a identificar similitudes