Upload
others
View
5
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
Estudios Económicos de la
OCDE:
COSTA RICA
2016
Evaluación Económica
OCDE Estudio Economicos: COSTA RICA @ OCDE 2016
2
Tanto este documento como cualqu ier mapa que se incluya en él no conllevan perjuicio alguno respecto al estatus o la soberanía de cualquier territorio, a la delimitación de fronteras y límites internacionales, ni al nombre de cualquier territorio, ciudad o área. La OCDE no garantiza la exacta precisión de esta traducción y no se hace de ninguna manera responsable de cualquier consecuencia por su uso o interpretación.
Los datos estadísticos para Israel son suministrados por y bajo la responsabilidad de las autoridades israelíes competentes. El uso de estos datos por la OCDE es sin perjuicio del estatuto de los Altos del Golán, Jerusalén Este y los asentamientos israelíes en Cisjordania bajo los términos del derecho internacional.
Usted puede copiar, descargar o imprimir los contenidos de la OCDE para su propio uso y puede incluir extractos de publicaciones, bases de datos y productos de multimedia en sus propios documentos, presentaciones, blogs, sitios web y materiales docentes, siempre y cuando se dé el adecuado reconocimiento a la fuente y al propietario del copyright. Toda solicitud para uso público o comercial y derechos de traducción deberá dirigirse a [email protected]. Las solicitudes de permisos para fotocopiar partes de este material con fines comerciales o de uso público deben dirigirse al Copyright Clearance Center (CCC) en [email protected] o al Centre français d’exploitation du droit de copie.
OCDE Estudio Economicos: COSTA RICA @ OCDE 2016
3
ÍNDICE
Estadísticas básicas de Costa Rica ........................................... 8
Resumen ejecutivo ............................................................ 9
Los logros económicos, sociales y ambientales de Costa Rica son
impresionantes ............................................................ 10
Es urgente restaurar la sostenibilidad fiscal ............................. 10
Las reformas institucionales y de políticas contribuirán a un crecimiento más
sólido
e inclusivo ............................................................... 10
Evaluación y recomendaciones ............................................... 12
Desarrollo macroeconómico reciente y perspectivas a corto plazo ........... 17
Transformación del marco de la política fiscal costarricense .............. 26
La deuda pública está aumentando .......................................... 28
La política monetaria está en transición hacia un régimen de metas de
inflación pero
la dolarización financiera continúa siendo alta ........................... 28
Promoción del desarrollo inclusivo y sostenible en Costa Rica ............. 33
Estimular el crecimiento potencial de la economía y la productividad
protegiendo a la vez
el medio ambiente ......................................................... 49
Referencias ............................................................... 64
Capítulos temáticos
Capítulo 1: Todos juntos: hacia un crecimiento más inclusivo en costa rica .. 70
Crecimiento inclusivo en Costa Rica ....................................... 71
Lograr que el mercado laboral sea más inclusivo ........................... 83
Mejorar la calidad de la educación ........................................ 95
Aumentar la eficiencia en el sistema de salud ............................ 101
Reforzar el sistema de pensiones ......................................... 104
Sustentar y reforzar la protección del medio ambiente .................... 105
Recomendaciones ......................................................... 98
Referencias .............................................................. 111
Capítulo 2: Impulsar la productividad para sostener la convergencia de ingresos115
La apertura de los mercados y la inversión extranjera directa han favorecido
al país .................................................................. 118
Aumentar la productividad requerirá un enfoque gubernamental coordinado e
integrado ................................................................ 120
Reforzar los vínculos entre las empresas extranjeras y nacionales y fomentar
la innovación ............................................................ 123
Mejorar el régimen de competencia y el acceso a la financiación .......... 128
Mejorar la infraestructura de transporte ................................. 138
Recomendaciones ........................................................ 147
Referencias .............................................................. 149
Glosario......................................................................
..............................................................................
139
OCDE Estudio Economicos: COSTA RICA @ OCDE 2016
4
Cuadros
1.Indicadores clave ....................................................... 16
2. Indicadores y proyecciones macroeconómicas ............................. 18
3. El presupuesto de Costa Rica es excesivamente rígido ................... 28
4. Contribución relativa de cada fuente de ingresos a la desigualdad total 35
5. Distribución de beneficiarios de programas sociales por quintil de
ingresos .................................................................. 36
1.1.Contribución relativa de cada fuente de ingresos a la desigualdad total 75
1.2.Distribución de beneficiarios de los programas sociales por quintil de
ingreso ................................................................... 79
1.3.¿Quiénes son los pobres en Costa Rica? ................................ 81
1.4.Brechas de género en Costa Rica versus países de la OCDE .............. 93
1.5.El tratamiento de las aguas residuales es deficiente ................. 107
2.1.La red vial de Costa Rica es extensa ................................. 140
2.2.El sistema ferroviario se está reactivado lentamente ................. 140
2.3.El sector de transportes sufre de fragmentación institucional ........ 144
2.4.Principios de la OCDE para la Participación del Sector Privado en
Infraestructura, y prácticas de Costa Rica ............................... 145
Figuras
1. La trayectoria económica, social y ambiental de Costa Rica es robusta .. 14
2. Los indicadores de bienestar general son comparables a los del promedio de
los países
de la OCDE ................................................................ 15
3. La satisfacción con la vida es alta .................................... 15
4. La crisis ha dejado efectos que aún perduran ........................... 17
5. Una panorama fiscal complicado ......................................... 20
6. Los ingresos fiscales en Costa Rica son más bajos que en los países de la
OCDE ...................................................................... 21
7. La reforma tributaria aumentará poco la progresividad del impuesto sobre
la renta
de las personas físicas ................................................... 23
8. El empleo público es bajo y el gasto salarial es elevado ............... 25
9 . La brecha salarial entre el sector público y privado es grande ........ 26
10. El sector público de Costa Rica está altamente fragmentado ............ 27
11. La sostenibilidad de la deuda depende de la reforma fiscal ............ 30
12. La transición hacia el régimen de metas de inflación ha bajado el impacto
de
la tasa cambiaria ......................................................... 31
13. Las intervenciones del Banco Central disminuyen la volatilidad en el tipo
de cambio ................................................................. 32
14. Las expectativas sobre el tipo de cambio han sido estables y la
dolarización
financiera continúa alta .................................................. 32
15. Los coeficientes capital/activos de los bancos son mayores que en los
países similares .......................................................... 33
16. La desigualdad va en aumento .......................................... 34
17 Las transferencias en especie reducen la desigualdad ................... 36
18. El desempleo es alto y golpea fuertemente a los pobres ................ 38
19. La participación femenina en el mercado laboral es muy baja ........... 39
20. El empleo informal va en aumento ...................................... 40
21. Las contribuciones de los empleadores al seguro social son altas ...... 40
22. El gasto en educación es alto pero los resultados son bajos ........... 43
23. Las puntuaciones en las pruebas PISA pueden mejorarse ................. 45
24. Los desembolsos del propio bolsillo son altos y van en aumento, a pesar
del elevado
gasto en salud ............................................................ 48
OCDE Estudio Economicos: COSTA RICA @ OCDE 2016
5
25. La alta proporción de energía renovable contribuye a las bajasemisiones
per
cápita existentes ......................................................... 50
26. El crecimiento de la productividad es bajo ............................ 51
27. El empleo y la productividad han contribuido a disminuir el crecimiento
potencial
de la producción .......................................................... 52
28. Costa Rica cuenta con un régimen atractivo para la IED pero aún podría
mejorar ................................................................... 53
29. Las actividades de investigación y desarrollo (I & D) son escasas ..... 55
30. Hay margen para mejorar la regulación en los mercados de productos .... 56
31. El control estatal y las barreras a la iniciativa empresarial son
especialmente altos ....................................................... 57
32. El sector de las telecomunicaciones se ha extendido desde la apertura a
la competencia ............................................................ 58
33. Los bancos estatales tienen un papel dominante y costes más altos que los
bancos privados ........................................................... 59
34. Los diferenciales en las altas tasas de interés restringen la
disponibilidad de crédito ................................................. 61
35. Hay margen para mejorar la calidad de la infraestructura de transporte 62
1.1.Los indicadores de bienestar son comparables al promedio de la OCDE ... 71
1.2.La desigualdad va en aumento .......................................... 72
1.3.La pobreza por insuficiencia de ingresos se ha mantenido prácticamente
sin
cambios durante los últimos 20 años ....................................... 74
1.4.La brecha entre los pobres y los ricos ha aumentado recientemente ..... 74
1.5 Los ingresos se concentran cada vez más ............................... 76
1.6. Las transferencias en especie contribuyen a reducir la desigualdad ... 77
1.7. El monto de ingresos bajo el cual no se paga ningún impuesto sobre la
renta es alto ............................................................. 78
1.8.El desempleo es alto y golpea fuerte a los pobres ..................... 84
1.9.El empleo informal es elevado y va en aumento ......................... 85
1.10.Las contribuciones de los empleadores a la seguridad social son
relativamente altas ....................................................... 88
1.11.El salario mínimo es similar al de otros países de América Latina .... 89
1.12.Formalizar una empresa es engorroso .................................. 90
1.13.La participación laboral femenina es reducida ........................ 91
1.14.La asistencia a los servicios de educación y guarderías infantiles
difieren según el
nivel de ingresos ......................................................... 93
1.15.Las responsabilidades de cuidar a otros obstaculizan la participación
laboral de
las mujeres en situación de pobreza ....................................... 94
1.16.El gasto en educación es grande, pero los resultados podrían mejorarse 96
1.17. El rendimiento y la equidad en la educación son bajos ............... 97
1.18. La repetición es alta y se concentra en los hogares de bajos ingresos 99
1.19.A pesar del gasto público relativamente alto en salud, los desembolsos
del propio
bolsillo están aumentando ................................................ 103
1.20.Los ingresos procedentes de los impuestos relacionados con el medio
ambiente están
por encima del promedio de la OCDE ....................................... 106
1.21.La alta proporción de fuentes renovables de electricidad contribuye a
bajas emisiones
por habitante ............................................................ 108
2.1. El crecimiento de la productividad laboral está desacelerando la
convergencia del PIB
OCDE Estudio Economicos: COSTA RICA @ OCDE 2016
6
per cápita ............................................................... 116
2.2. El crecimiento de la productividad laboral está ..................... 117
2.3. El crecimiento del producto potencial y de la productividad se ha
desacelerado ............................................................. 117
2.4. Costa Rica cuenta con un régimen de IED atractivo, pero podría mejorarlo119
2.5. Costa Rica es un destino atractivo para la IED ...................... 120
2.6. Las entradas de IED se han diversificado ............................ 121
2.7. Las zonas de libre comercio han contribuido al desempeño de la
exportación de bienes
de Costa Rica ............................................................ 122
2.8. Las diferencias en productividad laboral entre empresas dentro fuera de
las zonas de libre comercio son grandes .................................. 123
2.9. Las actividades de investigación y desarrollo (I + D) son bajas ..... 125
2.10. Costa Rica tiene pocas solicitudes de patentes en comparación con los
países de la
OCDE ..................................................................... 126
2.11. Instrumentos más relevantes de la financiación pública de I + D en
empresas ................................................................. 127
2.12. Existe margen para flexibilizar las regulaciones en los mercados de
productos ................................................................ 128
2.13. Los controles del Estado y los obstáculos a la iniciativa empresarial
limitan la competencia ................................................... 129
2.14. El sector de las telecomunicaciones se ha expandido desde la apertura a
la com
petencia ................................................................. 132
2.15. COPROCOM cuenta con un presupuesto reducido en comparación con otras
autoridades del ámbito de la competencia en la región .................... 133
2.16. Las tarifas de electricidad son más altas que en la mayoría de países
de la OCDE ............................................................... 134
2.17. Los altos márgenes de intermediación financiera reducen la
disponibilidad de crédito ................................................ 136
2.18. Los bancos estatales son menos eficientes que los privados y pagan
mayores
salarios promedio ........................................................ 137
2.19. Hay margen para mejorar la calidad de la infraestructura de transporte139
2.20. El gasto en infraestructura de transporte ha sido inferior al promedio
de la OCDE ............................................................... 141
Recuadros
Recuadro 1. Principales vulnerabilidades en torno a la perspectivas de la
economía costarricense .................................................... 19
Recuadro 1.1. Medición de la pobreza en Costa Rica ........................ 73
OCDE Estudio Economicos: COSTA RICA @ OCDE 2016
7
Esta Evaluación Económica se publica bajo la responsabilidad del Comité de Análisis de la Economía y del Desarrollo de la OCDE, que se encarga de la revisión de la situación económica de los países miembros de la OCDE. La situación económica y las políticas de Costa Rica fueron evaluadas por el Comité el 10 de diciembre del 2015. El informe fue revisado en base a las deliberaciones. El informe de la Secretaria de la OCDE fue preparado por Mauro Pisu, Alberto González Pandiella y Adolfo Rodríguez-Vargas bajo la supervisión de Patrick Lenain. Mabel Gabriel realizó el trabajo estadístico y Brigitte Beyeler el apoyo administrativo. La evaluación económica también se benefició de contribuciones de Bert Brys, Daniel Blume, Antonio Capobianco, Mabel Gabriel,Isabell Koske, Chandima Mendis, Ryan Parmenter, Dirk Pilat, Horacio Levy, Shruti Singh and Federico Villalobos. Este es la primera evaluación económica de Costa Rica.
OCDE Estudio Economicos: COSTA RICA @ OCDE 2016
8
ESTADÍSTICAS BÁSICAS DE COSTA RICA, 2014 (Los números en paréntesis se refieren al promedio de la OCDE)*
TERRITORIO, POBLACIÓN Y CICLO ELECTORAL Población (millones) 4.8 Densidad de población por km² 93.1 -34.9
Menores de 15 años (%) 22.7 (18.1) Esperanza de vida (años, 2013)a 80.0 (80.5) Mayores de 65 años (%) 8.6 (16.0) Hombres 77.8 (77.8) Nacidos en el extranjero (%, 2011) 8.4 Mujeres 82.2 (83.1)
Crecimiento promedio de los últimos 5 años (%) 1.2 (0.6) Última elección general Febrero 2014
ECONOMÍA
Producto interno bruto (PIB) Participación de valor agregado (%)a En precios corrientes (miles de millones de USD) 49.7 Sector primario 11.4 (2.6) En precios corrientes (miles de millones de CRC) 26,678 Industria, incluyendo construcción 29.8 (26.5) Crecimiento real promedio de los últimos 5 años (%) 4.3 (1.9) Servicios 58.8 (71.0)
Per cápita, PPC (miles de USD) 14.9 (39.0) GOBIERNO GENERAL
Porcentaje del PIB
Gastoa 30.7 (42.0) Deuda financiera brutaa 39.7 (112.6) Ingresoa 26.1 (37.8) Deuda financiera netaa
(69.5)
CUENTAS EXTERNAS
Tipo de cambio (CRC por USD) 537 Principales exportaciones (% del total de exportaciones de mercancías, 2013)
Tipo de cambio PPC (EUA = 1) 376 Alimentos y animales vivos 31.9 En porcentaje del PIB Maquinaria y equipo de transporte 29.3
Exportación de bienes y servicios 35.0 (53.7) Productos manufacturados misceláneos 17.4
Importación de bienes y servicios 37.2 (49.6) Principales importaciones (% del total de importaciones de mercancías, 2013)
Balance de cuenta corriente -4.3 (0.0) Maquinaria y equipo de transporte 36.0 Posición neta de inversión internacional -43.7 Productos manufacturados 15.0
Productos químicos y relacionados, n.e.o.p. 14.0
MERCADO LABORAL, COMPETENCIAS E INNOVACIÓN
Tasa de empleo para personas de 15 a 64 años (%) 61.7 (65.7)
Tasa de desempleo, Encuesta de Fuerza Laboral (personas de 15 años y más) (%) 9.6 (7.3)
Hombres 75.2 (73.6) Jóvenes (de 15 a 24 años de edad, %) 25.1 (15.0) Mujeres 48.0 (57.9) Desempleados de largo plazo (1 año y más, %, 2013) 1.0 (2.5)
Tasa de participación para personas de 15 a 64 años (%) 68.4 (71.2) Población de 25 a 64 años de edad con educación superior (%)a 18.4 (33.3) Promedio de horas trabajadas por año 2 216 (1 770) Gasto interno bruto en I+D (% del PIB, 2011)a 0.5 (2.4)
MEDIO AMBIENTE
Suministro total de energía primaria per cápita (toe, 2013) 1.0 (4.1) Emisiones de CO2 por combustión de combustibles per cápita (toneladas, 2013) 1.5 (9.6)
Renovables (%, 2013) 51.0 (9.1) Desechos municipales per cápita (toneladas, 2012) 0.4 (0.5) Concentración de partículas finas (urbano, PM10, μg/m3, 2011)c 48.4 (28.0)
SOCIEDAD
Desigualdad de ingresos (coeficiente de Gini, 2015)b,e 0.487 (0.308) Relación de ingresos del 10% superior vs. el 10% inferior (2015)b,e 32.3 (9.6)
Índice de pobreza relativa (%)b,e 22.1 (10.9) Resultados educativos (puntaje de PISA, 2012)b Mediana del ingreso disponible de los hogares (miles de USD PPC)b (21.9) Lectura 441 (496)
Gasto público y privado (% del PIB)
Matemáticas 407 (494) Atención médica (2013)a 9.9 (9.0) Ciencias 429 (501) Pensionesc 5.7 (8.7) Proporción de mujeres en el Congreso (%, Septiembre 2015) 33.3 (27.7) Educación (primaria, secundaria, post secundaria no superior,2013)c,d 4.6 (3.9)
Índice para una vida mejor:www.oecdbetterlifeindex.org a. 2013 para el agregado de la OCDE. b. 2012 para el agregado de la OCDE. c. 2011 para el agregado de la OCDE. d. Se refiere al gasto del gobierno. e. Datos preliminares para Costa Rica. * Cuando no se proporciona el agregado de la OCDE en la base de datos usada como fuente, se calcula un promedio simple de la OCDE con base en la información más reciente disponible, donde se cuenta con datos sobre al menos 29 países miembros. Fuente: Cálculos basados en datos extraídos de las bases de datos de las siguientes organizaciones: OCDE, Agencia Internacional de Energía, Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Unión Interparlamentaria, Naciones Unidas, Ministerio de Hacienda de Costa Rica, Instituto Costarricense de Turismo, Banco Central de Costa Rica y el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) de Costa Rica.
OCDE Estudio Economicos: COSTA RICA @ OCDE 2016
9
RESUMEN EJECUTIVO
Los logros económicos, sociales y ambientales de Costa Rica
son impresionantes
Es urgente restaurar la sostenibilidad fiscal
Las reformas institucionales y de políticas contribuirán a
un crecimiento más sólido e inclusivo
OCDE Estudio Economicos: COSTA RICA @ OCDE 2016
10
Los logros económicos, sociales y ambientales de Costa Rica son
impresionantes
El PIB per cápita está aumentando
Fuente: Base de datos de la OCDE National Accounts e
Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial.
Costa Rica ha logrado combinar con éxito el
aumento del nivel de vida con el uso sostenible de
los recursos naturales. El ingreso per cápita casi
se duplicó en términos reales durante las últimas
tres décadas. Se ha alcanzado el acceso casi
universal a los servicios de salud, educación y
pensiones. Una gestión rigurosa de los recursos
naturales enfatiza la protección de los bosques y
el desarrollo de fuentes de energía renovables,
sentando las bases para la sólida industria del
ecoturismo. Como resultado, el bienestar general
de la mayoría de los costarricenses es elevado,
como lo demuestran la larga esperanza del vida al
nacer, las tasas de pobreza que son bajas en
comparación con los niveles de América Latina, y
las percepciones de satisfacción con la vida por
encima del promedio.
Es urgente restaurar la sostenibilidad fiscal
Los problemas presupuestarios persisten
Fuente: Ministerio de Hacienda de Costa Rica y base
de datos de la OCDE Economic Outlook 98.
El déficit público y la deuda han aumentado desde
el inicio de la crisis mundial de 2009. Los
organismos de calificación han rebajado la
clasificación de la deuda de Costa Rica a un nivel
inferior al grado de inversión y su prima por
riesgo país ha aumentado. Para restablecer el
equilibrio fiscal es urgente aumentar los ingresos
fiscales y reducir el gasto, en particular el
gasto salarial del sector público que va en rápido
aumento. Mejorar el marco de política fiscal
aumentando la transparencia y previsibilidad, y
reforzar el control de las finanzas públicas por
parte del gobierno reforzaría la gestión de las
finanzas públicas.
Las reformas institucionales y de políticas contribuirán a un crecimiento
más sólido e inclusivo
La desigualdad va en aumento y el crecimiento
de la productividad en desaceleración
Fuente: Base de datos de la OCDE Economic Outlook 98;
A pesar de los buenos resultados, sigue habiendo
desafíos socioeconómicos. Las reformas de
políticas y cambios institucionales podrían poner
a Costa Rica en una senda hacia un crecimiento más
sólido e inclusivo. La principal prioridad es
mejorar el marco de las políticas de competencia y
la gobernanza de las empresas estatales. La
productividad mejoraría promoviendo la innovación,
el acceso al financiamiento y las infraestructuras
de transporte. Es necesario que estas reformas
vayan de la mano con otras acciones que conviertan
a Costa Rica en una sociedad más inclusiva,
especialmente para las mujeres, mejorando la
calidad de la educación e intensificando la
eficacia de las transferencias en la reducción de
la pobreza, permitiendo así ampliar las
oportunidades y compartir la prosperidad más
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014
%
PIB per cápita de Costa Rica relativo a lamitad superior de la OCDE
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
% del PIB
Balance presupuestario (proyecciones basadas enpolíticas existentes)
0.00.10.20.30.40.50.60.7
Mitad-90s Más reciente
Desigualdad(coeficiente de Gini)
Eje derecho
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
1990s 2010-2015
Crecimiento enproductividadEje izquierdo
Costa Rica OECD
Cambio % anual, promedio
OCDE Estudio Economicos: COSTA RICA @ OCDE 2016
11
base de datos de la OCDE Income Distribution; y
Estado de la Nación.
ampliamente.
PRINCIPALES DESAFÍOS RECOMENDACIONES CLAVE PARA 2016-17
Restaurar la sostenibilidad fiscal y mejorar la credibilidad monetaria
Los ingresos fiscales son bajos
y el gasto está aumentando
rápidamente, empujando la deuda
pública a niveles altos. La
administración pública es muy
fragmentada y el Ministerio de
Hacienda tiene control limitado
sobre el gasto público total.
Reducir el déficit del Gobierno Central en 2% del PIB durante
2016-17 y en un 1.5% adicional posteriormente, aprobando e
implementando la reforma fiscal propuesta, combatiendo la
evasión fiscal, eliminando las exoneraciones fiscales que no
tengan una justificación económica o social, y conteniendo el
crecimiento de los gastos.
Introducir un marco fiscal a mediano plazo con una regla de
gastos clara y verificable.
Mejorar la eficiencia en el gasto público reforzando la
autoridad del Ministerio de Hacienda para controlar el gasto
global del sector público e introduciendo un presupuesto
basado en resultados.
Es posible mejorar la
independencia del Banco Central
en la conducción de la política
monetaria.
Fortalecer la efectividad de la política monetaria para lograr
la estabilidad en los precios mediante las reformas
institucionales apropiadas, especialmente desvinculando el
nombramiento del Presidente del Banco Central del ciclo
político, y mejorando las normas de responsabilidad, como los
motivos para su despido.
La competencia en el sector
bancario y los riesgos
sistémicos financieros continúan
siendo preocupantes.
Establecer un sistema de garantía de depósitos que cubra a
todos los bancos, para ayudar a nivelar el campo de juego del
sector bancario, acelerar la adopción de los principios de
Basilea III, y publicar los resultados de las pruebas de estrés
de los bancos.
Lograr que el crecimiento sea más inclusivo, especialmente para los trabajadores informales y
las mujeres
Las brechas de género en el
mercado laboral son elevadas.
Aumentar la oferta de servicios de cuidado y educación infantil
financiados con fondos públicos a fin de facilitar la
participación femenina en el mercado laboral.
La estructura de salarios
mínimos es muy compleja. Uno de
cada tres trabajadores recibe un
salario menor al mínimo.
Simplificar la estructura de salarios mínimos y hacer cumplir
la ley.
La proporción de empleo informal
es elevada para los estándares
de la OCDE, y va en aumento.
Adoptar una estrategia integral para reducir la alta
informalidad en el mercado laboral, fortaleciendo la
observancia de las leyes, reduciendo las cargas administrativas
a la actividad empresarial, y capacitando a los pobres para que
puedan convertirse en trabajadores formales.
La inversión en educación es
elevada, pero los resultados son
deficientes. Las tasas de
repetición y deserción son
elevadas.
Establecer la mejora de los resultados educativos como la
principal meta de las políticas educativas, con especial
énfasis en mejorar los resultados de los centros educativos y
estudiantes más desfavorecidos.
Desarrollar un sistema de aprendizaje en el que participen
activamente los empleadores.
Adoptar políticas y reformas institucionales para impulsar el crecimiento de la productividad
El grado de competencia es
débil y el papel de las
empresas propiedad del estado
es generalizado en muchos
sectores.
Dar más independencia a la Comisión para Promover la
Competencia y eliminar las exenciones antimonopolio.
Mejorar la gobernanza corporativa de los bancos y empresas del
estado adoptando las Directrices de la OCDE para la Gobernanza
Corporativa de las Empresas Estatales.
OCDE Estudio Economicos: COSTA RICA @ OCDE 2016
12
El bajo crecimiento de la
productividad y los obstáculos
a la actividad empresarial
están frenando la convergencia
de rentas.
Fortalecer el diseño institucional para alinear las políticas
a fin de impulsar la productividad, mejorar el entorno
empresarial y reducir los obstáculos a la actividad
empresarial.
La infraestructura de
transporte es deficiente debido
a un marco institucional
complejo.
Simplificar el marco institucional y legal de las agencias de
obra pública, a fin de lograr una mejor formulación de las
políticas y una mejor ejecución en el sector de transportes e
infraestructura.
EVALUACIÓN Y RECOMENDACIONES
Desarrollo macroeconómico reciente y perspectivas a corto
plazo
Transformación del marco de la política fiscal
costarricense
La deuda pública está aumentando
La política monetaria está en transición hacia un régimen
de metas de inflación pero la dolarización financiera
continúa siendo alta
Promoción del desarrollo inclusivo y sostenible en Costa
Rica
Estimular el crecimiento potencial de la economía y la
productividad protegiendo a la vez el medio ambiente
OCDE Estudio Economicos: COSTA RICA @ OCDE 2016
13
Los excelentes resultados conseguidos por Costa Rica combinan estándares de
vida cada vez más altos y un uso sostenible de los recursos naturales. Durante las
últimas tres décadas, el PIB real per cápita casi se ha duplicado (Figura 1), conforme
la economía ha ido evolucionando desde una economía rural y basada en la agricultura
hacia una economía con industrias de alto valor añadido vinculadas a las cadenas de
valor global. El proceso de apertura al comercio internacional y la atracción de
inversión extranjera directa (IED), que se inició a principios de la década de 1980, ha
diversificado la estructura productiva del país, impulsando las exportaciones y la
utilización de la fuerza laboral (Figura 1).
El acceso prácticamente universal a los sistemas de salud, pensión y educación
primaria han permitido alcanzar niveles de mortalidad infantil relativamente bajos, una
larga expectativa de vida al nacer (cercana a los 80 años) y bajos niveles de pobreza
en comparación con los estándares en América Latina. Costa Rica también ha creado una
marca ecológica o “verde” reconocida mundialmente y una sólida industria de ecoturismo
basada en la gestión eficaz de los recursos naturales centrada en la protección de los
bosques y en las fuentes de energía renovable. Estos éxitos se ven reflejados en los
indicadores de bienestar general, que son comparables o incluso están por encima del
promedio de los países de la OCDE en varias dimensiones (Figura 2). La satisfacción con
la vida de los costarricenses es elevada si se compara con la de los países de la OCDE
(Figura 3). Costa Rica también está por encima del promedio de los países de la OCDE en
la dimensión de la comunidad, indicando la existencia de una red de apoyo social de
alta calidad. Asimismo, tiene una puntuación similar al promedio de países de la OCDE
en salud y medio ambiente. Por el contrario, en materia de educación existe una
importante brecha con respecto a los países de la OCDE.
No obstante, han surgido desafíos en el proceso de desarrollo de Costa Rica. La
reciente decisión de Intel de sustituir su planta de manufactura por un centro de I + D
sugiere que Costa Rica debe continuar con las reformas estructurales con el objeto de
evolucionar desde sectores intensivos en mano de obra hacia actividades más intensivas
en conocimiento. Además, si bien las empresas orientadas a las exportaciones son
dinámicas e innovadoras debido a la IED entrante y a vínculos bien desarrollados con
las cadenas de valor globales, las empresas nacionales se concentran en actividades de
bajo valor añadido, emplean a trabajadores de baja formación y con frecuencia operan en
la economía informal, la cual representa alrededor de 40% del empleo total. Los efectos
positivos de la IED sobre las empresas locales son insignificantes y el crecimiento
general de la productividad del país ha sido decepcionante. Durante la crisis
financiera reciente, los problemas fiscales volvieron a surgir, con el déficit y la
deuda pública en rápido incremento, viniendo a cuestionar la sostenibilidad fiscal de
las políticas actuales. Como resultado, en 2014 las agencias calificadoras rebajaron la
calificación de la deuda de Costa Rica a un nivel por debajo del grado de inversión.
Esta primera Evaluación Económica de Costa Rica afirma que el gobierno debe
concentrarse en:
Impulsar la productividad para evitar la “trampa de la renta media” y emprender
reformas estructurales que se concentren específicamente en la competencia, la
gobernanza corporativa de las empresas estatales, la innovación, la educación,
el acceso al financiamiento y las infraestructuras de transporte.
Lograr que Costa Rica sea más inclusiva mejorando las políticas sociales y la
calidad de la educación, y reduciendo la informalidad, expandiendo así las
oportunidades y distribuyendo la prosperidad entre todos los costarricenses,
especialmente las mujeres.
Fortalecer el marco institucional, reduciendo notablemente la fragmentación. Es
crucial intensificar el control de las finanzas públicas por parte del
Ministerio de Hacienda y reducir el déficit.
OCDE Estudio Economicos: COSTA RICA @ OCDE 2016
14
Figura 1. La trayectoria económica, social y ambiental de Costa Rica es robusta
Nota: Panel A: Crecimiento anual del PIB per cápita en términos de la paridad del poder
adquisitivo (PPA), $US internacionales constantes 2011 (promedio variable de 5 años). Panel B:
Cálculos de la OCDE con base en The Conference Board Total Economy Database™. Panel C: Esperanza
de vida al nacer para toda la población. Panel D: Los datos de América Latina y el Caribe (todos
los niveles de ingresos) y de los miembros de la OCDE provienen de los Indicadores de Desarrollo
Mundial del Banco Mundial; los datos sobre área forestal se refieren a terrenos que tienen
plantaciones naturales o sembradas de árboles de al menos 5 metros in situ, ya sean productivos o
no, y excluye arboledas en sistemas de producción agrícola (por ejemplo, en plantaciones frutales
y sistemas agroforestales), así como árboles en parques y jardines urbanos. Los datos de Costa
Rica provienen del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones de Costa Rica; la
cobertura forestal se refiere a alguna forma de bosque como un bosque maduro, secundario o
caducifolio, etc.
Fuente: OCDE Health Statistics 2015; Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial; The
Conference Board Total Economy Database™ y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones
de Costa Rica.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
1950 1961 1977 1983 1987 1997 2000 2005 2010 2013
%
D. Cobertura forestal
OECD
Costa Rica
América Latina y el Caribe
-1
0
1
2
3
4
5
6
1995 1999 2003 2007 2011
A. PIB per cápita
Costa Rica
América Latina y el Caribe
OECD
Cambio % (promedio móvil de 5 años)
50
55
60
65
70
75
80
85
1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998 2003 2008 2013
C. Esperanza de vida
Costa Rica
América Latina y el Caribe
OECD
Años
0
20
40
60
80
100
120
1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
%
B. Brecha en ingreso relativo a la mitad superior de la OECD
Utilización de la fuerza laboral
Productividad laboral
OCDE Estudio Economicos: COSTA RICA @ OCDE 2016
15
Figura 2. Los indicadores de bienestar general son comparables a los del promedio de
los países de la OCDE
Aproximación del Índice para una Vida Mejor(preliminar e incompleto)
Nota: Cada dimensión de bienestar general es medida mediante uno a cuatro indicadores tomados del
conjunto de variables del Índice de Mejor Vida de la OCDE. Los indicadores estandarizados son
promediados con pesos iguales. Los indicadores son estandarizados para que varíen entre 10 (mejor)
y 0 (peor) según la siguiente fórmula: (valor del indicador - valor mínimo) / (valor máximo -
valor mínimo) x 10.
Fuente: Para Costa Rica: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC); Tribunal Supremo de
Elecciones (TSE); y base de datos Gallup World Poll (2015). Para el promedio de la OCDE: base de
datos de la OCDE Better Life Index.
Figura 3. La satisfacción con la vida es alta
Satisfacción con la vida, puntaje promedio 2014
Nota: El año de referencia es 2014 para todos los países, excepto para Chile, cuyo año de
referencia es 2013. El indicador considera la evaluación que hacen las personas de su vida como un
todo. Es una suma ponderada de diferentes categorías de respuesta con base en las calificaciones
de las personas de su vida actual con respecto a la mejor y peor vida posible para ellos en una
escala de 0 a 10, usando la escala de Cantril que mide la percepción subjetiva de bienestar
(también conocida como "Self-Anchoring Striving Scale").
0
2
4
6
8
10Vivienda
Ingresos (incompleto)
Empleos (incompleto)
Comunidad
Educación
Medio ambienteParticipación cívica (incompleto)
Salud
Satisfacción con la vida
Seguridad
Equilibrio trabajo-vida
Costa Rica Promedio de la OECD
0
1
2
3
4
5
6
7
8
0
1
2
3
4
5
6
7
8
GR
C
PR
T
ES
T
TU
R
KO
R
PO
L
JPN
ITA
RU
S
FR
A
ES
P
OE
CD
CH
L
ME
X
GB
R
AU
T
BE
L
LUX
DE
U
IRL
BR
A
SW
E
US
A
AU
S
CA
N
NLD
NZ
L
FIN
NO
R
CR
I
DN
K
CH
E
Puntaje promedioPuntaje promedio
OCDE Estudio Economicos: COSTA RICA @ OCDE 2016
16
Fuente: Base de datos de la OCDE Better Life Index – Edition 2015 y base de datos de GallupWorld
Poll (Gallup, 2015).
Cuadro 1. Indicadores clave
2014 o año más reciente disponible
Indicador Costa
Rica
Promedio
América
Latina y
el Caribe
Calificación de Costa Rica
(cuanto más bajo sea el valor,
significa que el país está mejor
calificado o que es más pequeño en
términos de superficie y población)
Mundial
OCDE más
Costa
Rica
América Latina
y el Caribe
Tamaño del país
Superficie (1000 km 2) 51 601 127 26 19
Población (1000) 4.938 18.279 118 29 18
Fuerza laboral (1000) 2.348 9.913 116 30 18
PIB en PPA (miles de
millones de $US actuales)
71 264 83 31 14
Comercio exterior (miles
de millones de $US)
36 88 98 34 12
Indicadores de desarrollo
PIB per cápita en PPA
($US actuales)
14.37
4
13.867 82 35 14
Coeficiente de Gini
(escala 0-1)
0,487 0,490 34 9
Relación de ingresos del
10% superior vs. el 10%
inferior
32,3 28 35
Tasa de participación de
la mujer en la fuerza
laboral (%)
51 57 138 33 23
Proporción de mujeres en
el parlamento (%)
39 20 18 9 4
Índice de desarrollo
humano
0,76 0,72 68 33 11
Nota: El promedio para América Latina y el Caribe (todos los niveles de ingresos, según el Banco
Mundial, excepto para siete países de los cuales no existen datos recientes como Aruba, Islas
Caimán, Curasao, San Martín, las islas Turcas y Caicos, y las Islas Vírgenes) no es ponderado y se
basa en la cantidad de países que cuentan con datos disponibles para cada indicador. El mundo
incluye alrededor de 215 países, aunque algunas veces no hay datos disponibles para todos. Con
respecto a la calificación de Costa Rica, cuanto menor sea el valor mejor calificado está el país.
El comercio exterior es la suma de las exportaciones y las importaciones de bienes y servicios
($US actuales). El coeficiente Gini se refiere a ingresos disponibles, después de pagar los
impuestos y las transferencias; los datos de los países de la OCDE y Costa Rica provienen de la
base de datos de la OCDE Income Distribution (IDD, por sus siglas en inglés), estimación
provisional para Costa Rica para el año 2015; los de América Latina y el Caribe provienen de los
Indicadores de Desarrollo Mundial del Banco Mundial. El coeficiente S90/S10 es la proporción de
todos los ingresos recibidos por el decil superior dividido entre la proporción de los primeros, o
el coeficiente del ingreso promedio del decil superior con respecto al del primero. Estimación
provisional para Costa Rica para el año 2015. La tasa de participación de la fuerza laboral
femenina se refiere al porcentaje de población femenina de 15-64 años (estimación modelada de la
OIT). El Índice de Desarrollo Humano es un índice compuesto que mide el desempeño promedio en tres
dimensiones básicas de desarrollo humano: una vida prolongada y saludable, conocimiento y un nivel
de vida decente. El índice es medido en una escala que va de 0 + valor más bajo, hasta 1 + valor
más alto posible.
Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial del Banco Mundial; base de datos de la OCDE Income
Distribution (IDD); ENAHO 2012, y los Reportes de Desarrollo Humano del PNUD, Cuadro 1: Índice de
Desarrollo Humano y sus componentes.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
17
Desarrollo macroeconómico reciente y perspectivas a corto plazo
La economía se está recuperando de una fuerte desaceleración
La crisis mundial de 2009 golpeó a Costa Rica y la economía entró en recesión:
el crecimiento del PIB se desaceleró desde niveles cercanos al 7,5% durante el periodo
2005-2007 hasta el -1% en 2009 (Figura 4). La recuperación fue rápida, pero desde
entonces el crecimiento ha sido menos vigoroso que antes de la crisis y el mercado
laboral continúa débil, con desempleo elevado e informalidad creciente. La inflación ha
experimentado una tendencia descendente desde 2009 e incluso se tornó negativa a
mediados de 2015, reflejando la caída en los precios de las materias primas, la
capacidad no utilizada en la economía, y la apreciación del tipo de cambio. Además, las
expectativas de inflación han disminuido, aunque menos marcadamente.
Figura 4. La crisis ha dejado efectos que aún perduran
Nota: Panel C: Expectativas inflacionarias a un año.
Fuente: Banco Central de Costa Rica; Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC); Grupo
Interinstitucional de Inversión Extranjera Directa.
-2
0
2
4
6
8
10
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
%
A. Contribuciones al crecimientodel PIB real
Agricultura Manufactura
Servicios Otro
PIB
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
2009 2010 2011 2012 2013 2014
% del PIB
B. IED y cuenta corriente
Cuenta corriente IED
-4
-2
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015
% C. Inflación
Inflación
Expectativas de inflación
0
100
200
300
400
500
600
700
800
1983 1987 1991 1995 1999 2003 2007 2011 2015
D. Tipo de cambio
Régimen de minidevaluaciones
Régimen de bandas
CRC / 1 USD
Flotación administrada
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
18
Se estima que el crecimiento del PIB cayó por debajo de 3% en 2015,
principalmente debido al cierre de la planta de Intel y su impacto significativo en las
exportaciones. El fenómeno de El Niño también golpeó a la agricultura. La baja
inflación ha impulsado el poder adquisitivo de los hogares, reforzando el consumo
privado. Las inversiones en infraestructura pública también están apoyando la actividad
económica. Con la economía en desaceleración y la inflación marcadamente más baja, el
BCCR ha adoptado una política monetaria favorable. Recortó la tasa de interés de
referencia de 5,25% en enero del 2015 a 1,75% en enero del 2016, muy por debajo de la
tasa de interés neutral nominal de 4,6% - estimada según una regla de Taylor dinámica
aumentada por expectativas (Magud y Tsounta, 2012).
La actividad debería acelerarse en 2016-17, mientras que el crecimiento mundial
y los mercados de exportación toman impulso gradualmente. Es probable que el desempleo
continúe por encima del 9%. La inflación se ha mantenido por debajo del rango meta
previo del Banco Central de 3-5%, debido a los bajos precios del petróleo y la
estabilidad del tipo de cambio. En enero del 2016 el Banco Central bajó el rango meta
al 2-4%, debido a la persistentemente baja inflación y en línea con la evolución de la
inflación en los principales socios comerciales. Se prevé que la inflación se moverá
gradualmente hacia el nuevo rango meta a medida que la economía se fortalezca. La
esperada normalización gradual de la política monetaria de los EE.UU. podría resultar
en una reducción de las entradas de capital y una depreciación de la moneda.
Cuadro 2. Indicadores y proyecciones macroeconómicas
Cambio porcentual anual, volumen (precios de 1991)
1. Contribución a cambios en PIB real, monto real en la primera columna.
2. Promedio de datos trimestrales.
3 Promedio de cambio porcentual anual.
4. Como porcentaje del PIB.
5. Basado en la información incluida en la ley presupuestaria para 2015. No incluye el efecto de
la reforma fiscal actualmente en discusión en el Congreso.
Fuente: OCDE (2015a), base de datos de la OCDE Economic Outlook 98 (actualizadas).
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Precios reales,
miles de
millones de
CRC
PIB 20,852 5.2 3.4 3.5 2.9 4.1 4.2
Consumo privado 13,596 4.2 3.3 3.9 4.4 4.4 4.5
Consumo gubernamental 3,731 1.0 2.8 3.5 3.1 2.1 2.0
Formación bruta de capital fijo 4,168 8.0 12.3 4.5 8.3 6.1 4.3
Demanda interna final 21,495 4.8 5.5 4.0 5.1 4.4 4.0
Acumulación de inventarios 1 396 0.1 -2.7 -1.7 1.4 -0.2 0.0
Demanda interna total 21,891 4.8 2.6 2.4 6.5 4.2 4.0
Exportaciones de bienes y servicios 7,759 9.3 3.6 -1.7 -8.2 4.6 5.7
Importaciones de bienes y servicios 8,798 8.7 2.1 -4.0 -2.0 4.9 5.4
Exportaciones netas 1 (1,039) 0.4 0.9 1.2 -3.3 -0.1 0.1
Otros indicadores
Tasa de desempleo 2 - 10.2 9.4 9.6 9.5 9.3 9.2
Índice de precios al consumidor 3 - 4.5 5.2 4.5 0.8 1.5 2.4
Balance en cuenta corriente 4 - -5.3 -5.0 -4.9 -4.0 -4.0 -3.9
Balance financiero del gobierno general 4 5 - -3.9 -4.5 -4.6 -4.7 -4.9 -5.1
Deuda del gobierno general 4 - 35.6 36.6 39.7 43.7 45.3 46.6
Cambio porcentual (precios de 1991)
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
19
Dado que Costa Rica es una economía pequeña y abierta, los shocks que sufren
sus socios comerciales, especialmente Estados Unidos, tendrán un impacto importante en
el crecimiento, aunque su exposición limitada a China (5% de las exportaciones) lo
protege del deterioro de ese país. Los términos de intercambio comercial mejoraron en
2015, y rebajas adicionales en los precios de la energía elevarían los ingresos y el
crecimiento. Por el lado negativo, la normalización de la política monetaria de los
EE.UU. podría ejercer presión sobre la tasa cambiaria, causando tensiones en el sistema
financiero y, dado que el sector privado está altamente dolarizado, perjudicaría el
consumo y la inversión. De no implementarse la reforma fiscal propuesta (ver más
abajo), esto resultaría en aumentos en el déficit y la deuda, lo cual vendría a
cuestionar la sostenibilidad fiscal de las políticas actuales. Además, Costa Rica
podría enfrentarse a shocks importantes cuyos efectos son difíciles de valorar, y que
por esta razón no se incorporaron en la proyección (Recuadro 1). Del lado positivo,
Costa Rica está bien protegida por el alto nivel de reservas internacionales que
mantiene el Banco Central (alrededor de US$ 8 mil millones, 15% del PIB) y por la
composición por monedas favorable de la deuda soberana (alrededor de dos terceras
partes de la deuda del gobierno central está denominada en moneda nacional).
Recuadro 1. Principales vulnerabilidades en torno a la perspectivas de la economía
costarricense
Incertidumbre Posible resultado
Riesgos ambientales
y desastres
naturales
Patrones climáticos cambiantes, como un fenómeno de El Niño más
marcado y el calentamiento global en general, podrían alterar la
producción agrícola y otras actividades manufactureras
relacionadas. Terremotos severos afectarían la infraestructura y
otras construcciones.
Evolución económica
internacional
Alteraciones en los mercados financieros internacionales podrían
ejercer presión sobre el tipo de cambio, causando tensiones en
el sistema bancario debido a que el endeudamiento del sector
privado está altamente dolarizado.
Flujos de IED
Una detención abrupta en los flujos de IED, debido a
turbulencias en el mercado internacional y a la incapacidad de
abordar los cuellos de botella en infraestructura y educación,
perjudicaría las expectativas de ascender en la cadena de valor
agregado y reduciría considerablemente o detendría el proceso de
convergencia en el PIB per cápita.
Acceso a mercados
internacionales de
deuda soberana
La imposibilidad de introducir medidas de consolidación fiscal
resultaría en un aumento del déficit presupuestario, con el
riesgo de que los inversionistas internacionales dejen de
comprar deuda soberana costarricense.
Proceso de reformas
La continua fragmentación en la Asamblea Legislativa podría
dificultar la aprobación oportuna de reformas integrales.
El gobierno ha propuesto una amplia reforma fiscal para empezar a abordar los problemas
fiscales
Se espera que el déficit presupuestario del gobierno general haya alcanzado
el 4,7% del PIB en 2015, tras registrar un ligero superávit en 2008, y se espera que
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
20
supere el 5% del PIB en 2017 si continúan las políticas actuales. La mayor parte del
aumento en el déficit público es atribuible a incrementos en el gasto gubernamental,
debido en gran medida al rápido incremento en el gasto salarial del sector público
(Figura 5). La deuda pública ha crecido rápidamente del 28% del PIB en 2009 a más del
40% en 2015 y la proporción entre deuda e ingresos fiscales ha aumentado de 1,3 a 1,7
veces durante el mismo periodo. Los diferenciales en las permutas de incumplimiento
crediticio (CDS, por sus siglas en inglés) han aumentado y las agencias han bajado la
calificación de crédito de Costa Rica por debajo del grado de inversión, aunque los
diferenciales en la deuda pública están al mismo nivel que en 2012.
El gobierno es consciente del desafío fiscal y desde el 2014 ha buscado reducir
el crecimiento de los gastos una vez excluido el pago de intereses. Es necesario
contener el gasto y llevar a cabo una reforma fiscal. El gobierno está trabajando para
llevar de nuevo el presupuesto a una senda sostenible en el mediano plazo. El déficit
presupuestario del gobierno central aumentó de 5,7% del PIB en 2014 a casi el 6% del
PIB en 2015, debido en parte al aumento en el pago de los intereses, que ascendió al
2.8 % del PIB. El presupuesto aprobado por el Congreso para 2016 implica que el déficit
podría aumentar más en ausencia de nuevas medidas. El paquete de reforma fiscal
concebido por el gobierno, como se discute más abajo, junto con un control más
estricto de los gastos por el Ministerio de Hacienda, si se promulga e implementa,
conduciría a una reducción del déficit de alrededor de 2% del PIB durante 2016-17.
Figura 5. Un panorama fiscal complicado
Gobierno general, % del PIB a precios del mercado
Nota: Las permutas de incumplimiento crediticio se refieren a una deuda de dos y cinco años,
diferenciales de tasa media. El diferencial en los bonos de deuda del gobierno de Costa Rica es
relativo a los bonos del gobierno de los EE.UU.
Fuente: Ministerio de Hacienda de Costa Rica; OCDE (2015a), base de datos de la OCDE Economic
Outlook 98; Thomson Reuters y Bloomberg.
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
% del PIB
B. Balance presupuestario
Balance presupuestario (proyecciones basadas enpolíticas existentes)
0
5
10
15
20
25
30
35
40
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
% del PIB
A. Composición del gasto
Gasto en capital InteresesBienes y servicios Transferencias corrientesRemuneraciones
0
100
200
300
400
500
600
700
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
C. Diferencial en permutas por incumplimiento crediticio (CDS)
2 años 5 años
Puntos base
0
100
200
300
400
500
600
700
800
2010 2011 2012 2013 2014 2015
D. Diferencial en bonos de gobierno
5 años 7 años
Puntos base
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
21
Los ingresos fiscales están cercanos al promedio de América Latina pero son
considerablemente más bajos que en los países de la OCDE (Figura 6). El sistema fiscal
general depende demasiado de las contribuciones a la seguridad social, que representan
alrededor de 34% de los ingresos totales del gobierno, contra el 18% en América Latina
y 27% entre los países de la OCDE. Las aportaciones de los impuestos a los ingresos y
el IVA son menores que en otros países de América Latina y, especialmente, que en los
países de la OCDE debido a la evasión fiscal, una estrecha base tributaria y bajas
tasas impositivas marginales. La tasa actual estándar del IVA es del 13%,
considerablemente por debajo de la tasa promedio del 19,1% para los países de la OCDE.
Una gran cantidad de ingresos personales no son gravados ya que la cantidad exenta es
alrededor del doble del salario promedio en el sector privado – mucho más alta que la
de los países de la OCDE y que en otros países comparables de América Latina como
México y Chile.
Figura 6. Los ingresos fiscales en Costa Rica son más bajos que en los países de la
OCDE
Nota: Datos expresados como porcentaje del PIB a precios del mercado. La cifra de la OCDE es un
promedio no ponderado de datos de 2012 para los países miembros. La cifra de los países de América
Latina y el Caribe es un promedio no ponderado de 20 países de América Latina y el Caribe. Chile y
México también son parte del grupo de la OCDE. Panel A: Datos de la OCDE para 2013 calculados
aplicando el cambio porcentual del promedio no ponderado para 2013 en los 30 países que
suministraron datos de ese año al promedio general. Panel B: Datos de la OCDE y México para 2012.
Panel C: Promedio de la OCDE para 2013 estimado aplicando el cambio porcentual del promedio no
ponderado de 2013 en los 31 países que suministraron datos de ese año al promedio de la OCDE de
2012. Panel D: Datos de la OCDE hasta 2012.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
1990 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
% del PIB
A. Ingreso total
Costa Rica América Latina y el Caribe OECD
0
2
4
6
8
10
MEX CRI COL LAC OECD CHL BRA
% del PIB
D. Impuesto al valor agregado
0
5
10
15
20
25
30
35
40
MEX COL CHL LAC CRI OECD BRA
% del PIB
B. Ingreso por categoría, 2013
Seguridad socialIngreso excluyendo la seguridad social
0
2
4
6
8
10
12
14
CRI LAC MEX COL CHL BRA OECD
% del PIB
C. Impuesto sobre la renta y sobre las utilidades
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
22
Fuente: OCDE (2015d), OCDE Revenue Statistics; BID / CIAT (2015), base de datos Latin America and
the Caribbean Fiscal Burden, 1990-2013.
Para empezar a abordar los problemas fiscales, el Gobierno propuso dos
proyectos de ley a fin de aumentar los ingresos en alrededor de 2% del PIB. La mayor
parte del incremento, alrededor de 1,3% del PIB, provendrá de la introducción de un
completo sistema de IVA; alrededor de un 0,6% del PIB provendrá de reformas al impuesto
sobre la renta, y el resto de una modificación de los impuestos sobre las ventas de
propiedades. De acuerdo con el gobierno, estos proyectos de ley deberían incrementar
los ingresos generales en 1,56% del PIB durante el primer año después de su aprobación,
en otro 0,45% en el segundo año, y otro 0,08% en el tercer año. La reforma es
consistente con la evidencia de la OCDE, que muestra que al ampliar las bases
impositivas y depender más del IVA se reducen los efectos adversos del aumento de los
impuestos sobre el crecimiento económico y el empleo (OCDE, 2008; OCDE, 2010b).
El proyecto de ley propuesto sobre el IVA ampliará la base impositiva para
incluir a la mayoría de los servicios, que actualmente están exentos, y aumentará la
tasa de 13% al 14% en el primer año y al 15% en el segundo año. Aunque amplía la base
imponible, el proyecto de ley del IVA aún contiene numerosas exenciones y tasas
reducidas. Las exenciones del IVA benefician mayormente a los contribuyentes más ricos
(Barreix, 2014) y complican la administración tributaria; por estas razones deberían
ser derogadas, especialmente porque el proyecto de ley también introduce un sistema
novedoso de reembolso para compensar al 40% de los hogares más pobres. El sistema de
reembolso del IVA es una medida positiva, que si se implementa de manera apropiada
reducirá drásticamente la regresividad de la reforma del IVA. La reforma propuesta del
IVA no tendrá un impacto significativo sobre la desigualdad, pero se espera que reduzca
la tasa de pobreza en alrededor de 3 puntos porcentuales.
El gobierno también propone introducir dos nuevos tramos superiores en el
impuesto sobre la renta de las personas, con tasas de 20% y 25%, a 5 y 10 veces el
ingreso promedio, lo cual elevaría ligeramente la progresividad del impuesto sobre la
renta de las personas (Figura 7). Sin embargo, las tasas tributarias promedio
continuarían siendo muy bajas y el monto exento aún sería alto. Como referencia,
mientras que en promedio para los países de la OCDE un trabajador que gana un salario
promedio paga 25,5% de su salario bruto en impuesto sobre la renta y contribuciones al
seguro social, en Costa Rica esa cifra no se alcanzaría incluso cuando se ganara 10
veces el salario promedio. Además, en Costa Rica el monto exento es casi el doble del
salario promedio – contra alrededor de 0,3 veces del salario promedio en los países de
la OCDE en promedio. Como resultado, solo alrededor de 14% de los asalariados
costarricenses pagan impuesto sobre la renta. Los impuestos sobre la renta generarían
más ingresos si se bajando el monto exento y haciendo que más hogares sean parte de la
red tributaria.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
23
Figura 7. La reforma tributaria aumentará poco la progresividad del impuesto sobre la
renta de las personas físicas
Nota: Datos para el segundo trimestre de 2015. La cuña fiscal es la diferencia entre los costos
laborales para el empleador y el salario neto del empleado expresada como un porcentaje de los
costos laborales totales (salarios brutos más contribuciones del empleador al seguro social); la
tasa impositiva promedio sobre los ingresos personales se calcula como los impuestos sobre la
renta de la persona física, y las contribuciones sociales del empleado son expresadas como un
porcentaje del ingreso salarial bruto (OCDE, 2015e). El salario promedio usado es de CRC 407.857
por mes, calculado para los trabajadores de los sectores B a N de la Clasificación Industrial
Internacional Uniforme de todas las actividades económicas, Revisión 4; datos de la Encuesta
Continua de Empleo suministrados por el INEC.
Fuente: Estimación basada en OCDE (2015e), OCDE Taxing Wages Model.
El gobierno debe reconsiderar la utilidad de los numerosos gastos fiscales, que
redujeron las ingresos del gobierno en casi 6% del PIB en 2013 (Ministerio de Hacienda,
2014b). Actualmente existen más de 1.200 gastos fiscales y exenciones. Solo alrededor
de una quinta parte de las exenciones tienen plazo y casi la mitad están mal definidas
(Estado de la Nación, 2014). El gobierno propuso eliminar algunas de estas exenciones
de impuestos gravando las ganancias de capital y las remesas de utilidades a socios
extranjeros a una tasa fija de 15%. Sin embargo, algunas entidades continuarían estando
exentas del pago de impuestos sobre la renta, como las cooperativas grandes del sector
agrícola. Es necesario que se realice un mayor número de evaluaciones integrales de las
exenciones y gastos fiscales, como la que elaboró la oficina para la promoción de las
exportaciones (PROCOMER, 2015), para guiar la toma de decisiones.
La tasa de impuestos sobre la renta de personas jurídicas se mantendrá en el
30% pero el esquema tributario para las PyMEs pasará de tener dos tramos (10 y 20%) a
cuatro (de 10 a 25%). Si bien es positivo el cambio en la manera en que se determinan
los umbrales de los tramos tributarios (de ingreso bruto a ganancias), en líneas
generales la reforma aumentará la complejidad del sistema tributario al incrementar la
cantidad de tasas impositivas. Las tasas impositivas múltiples resultan en un
tratamiento desigual de contribuyentes similares y restringen el crecimiento de las
PyMEs (OCDE, 2015j). Evidencia empírica basada en los países de la OCDE indica que los
tratamientos tributarios preferenciales para las PyMEs tienden a no estar justificados
y que eliminarlos o reducirlos podría liberar recursos para hacer recortes en la tasa
impositiva legal de las empresas (OCDE, 2010b). Pasar a dos tasas impositivas
corporativas (una para empresas más grandes y una para las PyMEs) o, aún mejor, a una
sola tasa impositiva podría ser una forma más simple y eficiente de aumentar los
ingresos.
Otro aspecto importante de la reforma fortalece las capacidades administrativas
y punitivas de la administración tributaria, lo cual está justificado dado que la
0
5
10
15
20
25
30
50% 200% 350% 500% 650% 800% 950% 1100%
%
B. Tasa impositiva personal neta promedio
Reforma Actual
0
10
20
30
40
50
60
70
0.5 1.5 2.5 3.5 4.5 5.5 6.5 7.5 8.5 9.5 10.5
%
A. Cuña fiscal promedioImpuesto promedio central sobre la renta como % del costolaboral total-reformaImpuesto promedio central sobre la renta como % del costolaboral total-actualCSS del empleado como % del costo laboral total
CSS del empleador como % del costo laboral total
Cuña fiscal promedio-actual
Cuña fiscal promedio-reforma
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
24
evasión fiscal en Costa Rica equivale a alrededor del 8% del PIB (Ministerio de
Hacienda, 2013). Brys (próxima publicación) presenta en detalle los aspectos pendientes
del sistema tributario y de la reforma.
En el mediano plazo, Costa Rica se beneficiaría significativamente de un
reequilibrio en la combinación de impuestos. Redistribuir carga impositiva desde las
contribuciones a la seguridad social hacia impuestos que causen menos distorsiones o
sean más progresivos – como el IVA, o impuestos a los ingresos y a la propiedad –
tendría un efecto positivo al estimular el crecimiento y el empleo formal, además de
reducir la desigualdad y la pobreza (más sobre este punto a continuación).
Es urgente hacer una reforma del empleo público para controlar el gasto salarial del
sector público
El gasto salarial del sector público de Costa Rica, en proporción del PIB, es
más alto que en la mayoría de países de la OCDE, a pesar de que la proporción de
empleados públicos está entre las más bajas; los salarios del sector público
representan una gran proporción del gasto público total (Figura 8). También la
diferencia salarial entre el sector privado y público es grande, especialmente para los
trabajadores poco cualificados y para los empleados de instituciones del sector público
fuera del gobierno central (Figura 9).
Es urgente reformar el empleo en el sector público para mejorar la calidad de
los servicios públicos así como para controlar el crecimiento del gasto salarial. Las
reformas del régimen de empleo público deben concentrarse en simplificar y hacer más
transparentes los diferentes esquemas salariales en todo el sector público. En
setiembre pasado, el Gobierno creó una Comisión Conjunta formada por legisladores,
representantes del poder ejecutivo, sindicatos y el sector privado para abordar tres
temas: la calidad de los servicios públicos, los sistemas de remuneración y la
sostenibilidad de los regímenes de pensiones. El Gobierno también tomó medidas para
renegociar las cláusulas abusivas en las convenciones colectivas, en particular en las
empresas estatales. A la vez, una gestión más eficiente y justa de la compensación
debería vincular los incrementos salariales a la evaluación del desempeño y no sólo al
tiempo de servicio. En esta materia, el Gobierno presentó a la Asamblea Legislativa un
proyecto de ley que limita el aumento del salario para todo el sector público y también
establece un nuevo sistema de gestión del desempeño.
Controlar el gasto salarial del sector público se hace difícil debido a la
existencia de un régimen de empleo público altamente fragmentado. La remuneración en el
sector público comprende un salario base y varias remuneraciones adicionales; solo el
Régimen de Servicio Civil tiene alrededor de 190 tipos adicionales de remuneración
(MIDEPLAN, 2012) y otros regímenes de empleo público, como las entidades fuera del
gobierno central, empresas estatales, la Corte Suprema de Justicia y la Asamblea
Legislativa, también tienen tipos adicionales de remuneración. Las remuneraciones
adicionales son tan elevadas que a menudo están por encima de los salarios base. La
heterogeneidad de los regímenes salariales genera distorsiones y desigualdades, como la
existencia de cargos con requisitos similares con distintos salarios, lo cual también
dificulta la movilidad de los trabajadores (CGR, 2009; Academia de Centroamérica,
2014).
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
25
Figura 8. El empleo público es bajo y el gasto salarial es elevado
Fuente: OCDE (2015n), Government at a Glance 2015; Instituto Nacional de Estadística y Censos
(INEC); Ministerio de Hacienda; Contraloría General de la República; diario oficial La Gaceta de
Costa Rica.
0
4
8
12
16
20
24
Gobierno central Instituciones descentralizadas noempresariales y entidades
desconcentradas
C. Composición del gasto
Adquisición de bienes y serviciosSalariosRemuneraciones adicionales
% del total en cada sector, 2014
0
5
10
15
20
25
30
35
40
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Cambio %
D. Incrementos salariales negociados y efectivos
Negociados
Efectivos - Gobierno central
Efectivos - Gobierno general
Inflación
0
5
10
15
20
25
30
35
40
KO
RJP
NC
HL
ME
XN
ZL
CR
ID
EU
PR
TE
SP
ITA
CH
EF
RA
CA
NO
EC
DG
RC
SV
NG
BR
IRL
LUX
ES
TS
WE
CZ
EN
OR
DN
K
A. Empleo en el sector público
% del empleo total, 2013
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
JPN
KO
RC
ZE
CH
ED
EU
LUX
CH
LM
EX
NZ
LG
BR
US
AIT
AO
EC
DIR
LE
ST
ES
PG
RC
PR
TS
VN
SW
EF
RA
CR
IN
OR
DN
K
B. Compensación de los empleados del gobierno general
% del PIB, 2013
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
26
Figura 9. La brecha salarial entre el sector público y privado es grande
Diferencia porcentual con respecto al promedio de ingreso bruto total del sector
privado
Fuente: Cálculos de la OCDE con base en la encuesta ENAHO.
Transformación del marco de la política fiscal costarricense
El sector público de Costa Rica está altamente fragmentado, y en consecuencia,
la Asamblea Legislativa aprueba menos de la mitad del gasto total del sector público
(Figura 10). El gasto no sujeto a aprobación parlamentaria incluye a las entidades con
cierto grado de autonomía, concretamente las instituciones “desconcentradas” y
descentralizadas y a las empresas públicas. Los presupuestos anuales de estas
instituciones, como los de las empresas públicas, no tienen que ser aprobados por la
Asamblea Legislativa sino por la Contraloría General de la República (CGR), y la
aprobación se da más desde un punto de vista legal que de política. Además, no existe
un mecanismo efectivo para garantizar que los objetivos de estas entidades están
alineados con los del Gobierno central (OCDE, 2015f). Por lo tanto, es necesario
fortalecer el control del Ministerio de Hacienda sobre el gasto del sector público para
0 20 40 60 80 100 120 140
Directores y gerentes
Profesionales, científicos
Técnicos y profesionales de nivel medio
Personal de apoyo administrativo
Personal de servicios y venta
Operadores de planta
Ocupaciones elementales
%
B. 2014
Otras instituciones del sector público
Gobierno central
0 20 40 60 80 100 120 140
Directores y gerentes
Profesionales, científicos
Técnicos y profesionales de nivel medio
Personal de apoyo administrativo
Personal de servicios y venta
Operadores de planta
Ocupaciones elementales
%
A. 2010
Otras instituciones del sector público
Gobierno central
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
27
mejorar de manera significativa la gestión de las finanzas públicas y racionalizar las
transferencias a las entidades del sector público fuera del gobierno central.
Figura 10. El sector público de Costa Rica está altamente fragmentado
Organización del sector público con proporción del gasto en porcentajes, 2014
Fuente: Ministerio de Hacienda (2014a), Ministerio de Hacienda (2014c).
La reducción de los gastos obligatorios y la asignación exigida de los ingresos
permitiría que el proceso presupuestario sea más flexible para responder a shocks
inesperados. En 2014, alrededor de 70% del gasto del gobierno central fue ordenado por
disposiciones constitucionales y otras normas legales (Cuadro 3). Esto más el pago de
la deuda dejan solo alrededor de 17% del presupuesto del gobierno central para gastos
discrecionales. Este amplio uso de la asignación exigida de ingresos y gastos
obligatorios contrasta con los principios de la Recomendación de la OCDE sobre la
Gobernanza Presupuestaria y debe reducirse (OCDE, 2015b). Reducir la rigidez
presupuestaria podría complementarse con la introducción de una planificación
presupuestaria basada en resultados que permitiría destinar y ajustar el gasto con base
en objetivos establecidos. La planificación presupuestaria basada en los resultados
podría fortalecer los incentivos para aumentar la eficiencia en el gasto público, pero
esto debería sopesarse contra el riesgo de que el presupuesto anual se vuelva
demasiado complejo y contra las dificultades para definir objetivos que no sean
ambiguos (OCDE, 2015l).
El Ministerio de Hacienda publica anualmente un “Marco Fiscal Presupuestario de
Mediano Plazo”, pero este no impone límites al gasto (OCDE, 2015c). La Constitución
Gobierno central
43.4%
Gobierno de la
República
50.9%
Entidades desconcentradas
7.4%
Gobierno
general
Instituciones
descentralizadas
no empresariales89.5% 34.8%
Sector
público no
financiero
Gobiernos
locales
95.7% 3.8%
Empresas
públicas no
financieras6.2%
Instituciones financieras públicas bancarias
Sector
público
financiero
Instituciones financieras públicas no bancarias
4.3%
Instituciones financieras públicas de supervisión y control
Sector
público
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
28
contiene disposiciones para implementar una política fiscal sostenible de conformidad
con los Principios de Gobernanza Presupuestaria de la OCDE, pero hasta la fecha no se
han atendido. Ya se está diseñando una regla fiscal en colaboración con el BID y el
Banco Mundial. Introducir una norma de gastos haría posible ejercer un control más
efectivo sobre los gastos corrientes del gobierno. Como se enfatizó anteriormente,
incrementar de manera drástica la proporción del gasto público total bajo la vigilancia
del Ministerio de Hacienda también es una condición necesaria para implementar una
regla efectiva de gastos. Los países de la OCDE ofrecen varios ejemplos de reglas de
gasto dado que en 2012, 21 de 34 miembros contaban con una (OCDE, 2013b; OCDE, 2014b).
Cuadro 3. El presupuesto del gobierno central de Costa Rica es excesivamente rígido
2014
Nota: ‘Otros’ incluye adquisiciones de bienes y servicios, gastos de capital, transferencias a
entidades “desconcentradas” y salarios que no son del sector educativo ni del Poder Judicial.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en Ministerio de Hacienda (2014).
La deuda pública está aumentando
Los mayores déficits han resultado en un aumento de la deuda pública. La
reforma fiscal propuesta sería apenas suficiente para estabilizar el coeficiente deuda
/ PIB, pero no si el crecimiento resultara estar por debajo del promedio histórico
(Figura 11). Por consiguiente, será necesario implementar medidas fiscales adicionales
a fin de reducir la proporción de la deuda o estabilizarla a los niveles actuales si el
crecimiento resultara ser menor de lo que se asume (Figura 11). Más aun, siendo una
economía pequeña sujeta a shocks, Costa Rica debería desarrollar colchones tributarios
precautorios, para lo cual requiere contar con niveles prudentes de endeudamiento.
Fortalecer a las instituciones que gestionan la deuda pública también mejoraría
la sostenibilidad de la deuda. En Costa Rica, la gestión de la deuda se divide entre
dos oficinas del Ministerio de Hacienda (Mendis, por publicarse). Una sola oficina
encargada de la gestión tanto del efectivo como de la deuda ayudaría a entender mejor
las vulnerabilidades del endeudamiento, bajaría los costos, ayudaría a desarrollar
mercados más profundos para la deuda interna, y aumentaría la capacidad de recuperación
ante choques externos (Mendis, por publicarse).
La política monetaria está en transición hacia un régimen de metas de
inflación pero la dolarización financiera continúa siendo alta
Durante la última década, el marco de política monetaria ha experimentado una
transición gradual hacia un régimen de metas de inflación, lo cual ha fortalecido el
marco general de política macroeconómica. Esta transición debería estar acompañada por
el fortalecimiento de la efectividad de la política monetaria a fin de lograr la
estabilidad en los precios mediante las reformas institucionales apropiadas. Más
específicamente, desvincular el nombramiento del Presidente de la Junta Directiva del
ciclo político, introduciendo motivos y reglas claras para su despido, y la
despolitización de la composición del Comité Ejecutivo fortalecería la independencia
operativa del BCCR. La evidencia empírica indica que la independencia operativa y
procedimental de los bancos centrales está asociada con una inflación más baja y más
estable (por ejemplo, Crowe y Meade, 2008).
Total de gasto presupuestado 100.0%
Mandatos constitucionales y legales 69.0%
Servicio de la deuda 14.1%
Otros 16.9%
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
29
Junto con el cambio en curso hacia el régimen de metas de inflación, Costa Rica
ha hecho la transición de un régimen cambiario de minidevaluaciones a un régimen de
banda cambiaria deslizante y luego a la flotación administrada desde inicios de 2015.
La evidencia sugiere que esto ha reducido el impacto del tipo de cambio sobre los
precios (Figura 12). El BCCR continúa interviniendo en el mercado cambiario a fin de
evitar grandes fluctuaciones en el tipo de cambio, lo cual podría ser desestabilizador
en
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
30
Figura 11. La sostenibilidad de la deuda depende de la reforma fiscal
Nota: Todas las estimaciones asumen un multiplicador fiscal de 0,3 (FMI, 2015a), y los gastos
creciendo al mismo ritmo que el PIB nominal. Se asume que la reforma propuesta será aprobada en
2016 y que los ingresos aumentarán en 2,1 puntos porcentuales en un plazo de 3 años. Se asume que
el gasto crecerá en 9% en términos nominales, aproximadamente igual al PIB nominal, y que se
estabilizará a alrededor de 31% del PIB. En Otros posibles escenarios los ingresos aumentarían en
2,5% y 3% del PIB en un plazo de 3 años.
Fuente: Cálculos de la OCDE.
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
120
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
120
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
A. Sin reforma fiscal
Crecimiento potencial de 4,3% (promedio histórico) Crecimiento potencial de 3,5% Crecimiento potencial de 4,8%
Deuda del gobierno como % del PIB Deuda del gobierno como % del PIB
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
120
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
120
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
B. Con reforma fiscal
Crecimiento potencial de 4,3% (promedio histórico) Crecimiento potencial de 3,5% Crecimiento potencial de 4,8%
Deuda del gobierno como % del PIB Deuda del gobierno como % del PIB
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
120
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
120
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
C. Efecto de aumentos alternativos de los ingresos fiscales (con crecimiento potencial de 4,3%)
Propuesto 2,1% del PIB Escenario 3,0% del PIB
Deuda del gobierno como % del PIB Deuda del gobierno como % del PIB
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
31
Figura 12. La transición hacia el régimen de metas de inflación ha bajado el impacto de
la tasa cambiaria
Nota: El gráfico muestra la inflación subyacente a 12 meses contra el cambio en la tasa cambiaria
a 12 meses 6 meses antes, para el periodo con el régimen de minidevaluaciones (enero de 1985 a
noviembre de 2006) y con el régimen de bandas cambiarias deslizantes y el régimen de flotación
cambiaria (de noviembre de 2006 en adelante).
Fuente: Banco Central de Costa Rica.
un sistema bancario altamente dolarizado (Ostry, Ghosh y Chamon, 2012). Sin embargo, el
BCCR no pretende ejercer influencia sobre el nivel del tipo de cambio, dejando su
determinación a los principios del mercado. La evidencia muestra que las intervenciones
cambiaras han reducido la volatilidad del tipo de cambio (Figura 13). No obstante, no
debe permitirse que este régimen de transición que incluye intervenciones en el mercado
cambiario dure más tiempo del necesario, ya que permitir que la moneda flote más
libremente inducirá a los agentes a considerar el riesgo cambiario en sus decisiones,
bajando así la dolarización. A Costa Rica le beneficiaría un régimen puro de metas de
inflación, acompañado por la flotación libre, como lo han experimentado otros países de
América Latina como México, Colombia y Chile.
El sistema financiero de Costa Rica está altamente dolarizado, especialmente
los préstamos bancarios, lo cual representa una vulnerabilidad significativa (Figura
14). La dolarización financiera aumenta la probabilidad de crisis después de una
depreciación de la moneda local. También se asocia con un crecimiento más lento y
volátil de la producción y con una demanda menos estable de dinero, y usualmente
conlleva una baja profundidad financiera (Levy-Yeyati, 2006). Hasta ahora, la
transición hacia una flotación administrada, que en principio debería aumentar la
percepción del riesgo cambiario, no ha reducido el nivel de dolarización (Figura 14).
No obstante, eventualmente esto debería ocurrir cuando las familias y las empresas
empiecen a valorar los riesgos de la tasa cambiaria (Ize y Levy-Yeyati, 2003; FMI,
2015b). La experiencia de otros países latinoamericanos indica que la adopción de una
flotación cambiaria contribuye a una disminución en pasivos denominados en dólares con
un retraso de tres años a partir del cambio en el régimen cambiario (Kamil, 2006).
Para agilizar la desdolarización, a principios de 2015 el Banco Central impuso
un 15% de encaje mínimo legal para toda financiación externa en el sistema financiero.
Este requisito debería mantenerse y si es necesario, aumentarlo. También es necesario
que el BCCR y la SUGEF, regulador bancario, incentiven el uso de derivados para
administrar los riesgos cambiarios. El marco regulatorio básico de los instrumentos
derivados ya existe. Las autoridades deben ejercer presión para la emisión de
-20
-10
0
10
20
30
40
50
-20
-10
0
10
20
30
40
50
0 5 10 15 20 25 30 35
Régimen de bandas cambiarias deslizantes y de flotación administrada
Régimen de minidevaluaciones
Cambio % del tipo de cambio Cambio % del tipo de cambio
Cambio % de la inflación subyacente
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
32
contractos derivados más estandarizados a ser negociados en mercados organizados, en
lugar de negociarlos en ventanilla, y con requisitos mínimos más bajos, que en el
presente son demasiado elevados para las PyMEs.
Figura 13. Las intervenciones del Banco Central disminuyen la volatilidad en el tipo de
cambio
Nota: Las desviaciones estándar del promedio cambiario en el mercado de divisas Monex se calculan
por periodos de 3 horas antes y después de las intervenciones del Banco Central. El régimen de
banda cambiaria deslizante operó de octubre 2006 a febrero 2015, cuando se adoptó formalmente el
régimen de flotación administrada.
Fuente: Cálculos de la OCDE y datos del Banco Central de Costa Rica.
Figura 14. Las expectativas sobre el tipo de cambio han sido estables y la
dolarización financiera continúa alta
Nota: Panel B: Porcentaje de pasivos/activos en dólares de los EE.UU.
Fuente: Banco Central de Costa Rica; Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) de
Costa Rica.
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
Bandas Flotación Bandas Flotación Bandas Flotación
> 1 millón de USD > 2 millones de USD > 3 millones de USD
Desviación estándar promedio antes de la intervención
Desviación estándar promedio después de la intervención
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2003 2004 2006 2007 2009 2010 2012 2013 2015
% en USD
B. Dolarización
Sistema financiero - activosSistema financiero - pasivosBancos públicos - activosBancos públicos - pasivosBancos privados - activosBancos privados - pasivos
Minidevaluaciones Bandas cambiarias Flotaciónadministrada
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
12
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
%
A. Variación del tipo de cambio
Expectativa 3 meses antes
RealFlotación
administrada
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
33
Aparte de la dolarización, el sector bancario parece sólido según las
mediciones estándar. Los coeficientes capital/activos de los bancos han permanecido por
encima del punto de referencia normativo de 10% y el capital principalmente incluye
instrumentos de primer orden (Basilea I) (Figura 15). El perfil de liquidez es
vigoroso, a pesar de un creciente coeficiente préstamos/depósitos que conduce al uso de
financiación externa en lugar de depósitos, y los estándares de Basilea III se están
adoptando progresivamente. Es necesario tomar medidas para reforzar el marco de
política macroprudencial y acercarlo más a las prácticas actuales en los países de la
OCDE, donde las iniciativas recientes se han concentrado en medidas crediticias y de
capital (OCDE, 2013a). En Costa Rica, acelerar la adopción de los principios de Basilea
III, publicando los resultados de las pruebas de estrés que realizó la SUGEF aumentaría
la transparencia y fomentaría la disciplina de mercado; establecer un régimen de
resolución para bancos y el uso de herramientas como las recargas de capital para
entidades sistémicas, el coeficiente préstamo/valor y los colchones financieros
fortalecerían más al sistema. Por otra parte, con respecto a las atribuciones y
recursos de la SUGEF, debería brindarse a los supervisores bancarios protección legal
adicional, la regulación debe enmendarse para permitir a la SUGEF supervisar a los
grupos bancarios de manera consolidada y su régimen de financiación, que depende mucho
del Banco Central, debe alinearse con los estándares internacionales y depender de
cargas a las instituciones reguladas.
Figura 15. Los coeficientes capital/activos de los bancos son mayores que en los países
similares
Nota: Panel B: 2013 para Alemania. La rentabilidad económica mide la rentabilidad de los bancos
con respecto a sus activos totales.
Fuente: IMF Global Financial Stability Report, Financial Soundness Indicators (FSI) Tables, Abril
2015.
Promoción del desarrollo inclusivo y sostenible en Costa Rica
Costa Rica sobresale entre los países latinoamericanos en varias dimensiones
sociales: las tasas de pobreza están entre las más bajas de América Latina; la
esperanza de vida ha mejorado notablemente; y la percepción de bienestar subjetivo es
relativamente alta (Gallup, 2015). No obstante, han surgido varios desafíos importantes
que es necesario abordar de inmediato.
La desigualdad ha aumentado desde mediados de la década de 1990 (Figura 16,
panel B) a niveles altos según los estándares de la OCDE (Figura 16, panel A). Este es
un claro contraste con muchas otras economías latinoamericanas, que recientemente han
progresado de manera significativa en la reducción de la desigualdad y la pobreza. Los
hogares en la parte superior de la distribución de ingresos obtienen una gran
0
2
4
6
8
10
12
14
16
FIN
PR
TC
AN
NLD
JPN
DE
UG
BR
AU
SIT
ALU
XB
EL
AU
TC
ZE
ES
PIS
RN
ZL
DN
KC
HL
KO
RB
RA
GR
CP
OL
CR
IM
EX
TU
RIR
LU
SA
CO
L
%
A. Coeficiente de capital sobre activosde los bancos
-2.0
-1.5
-1.0
-0.5
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
PR
TG
RC
AU
TIT
AIR
LD
NK
BE
LN
LDD
EU
JPN
ES
PG
BR
FIN
KO
RLU
XIS
RC
RI
NZ
LC
AN
PO
LC
ZE
AU
SB
RA
US
AC
HL
ME
XT
UR
CO
L
%
B. Retorno sobre los activosde los bancos
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
34
proporción del ingreso nacional: el 10% más alto obtiene 32 veces el ingreso promedio
del 10% más bajo, comparado con un promedio OCDE de 10 veces (Figura 16, panel C). Es
interesante notar que el aumento en los salarios del sector público hizo la mayor
contribución a la desigualdad entre 2010 y 2014 (Cuadro 4 y Gabriel y González
Pandiella, por publicarse), en particular los salarios de los trabajadores cualificados
en instituciones públicas fuera del gobierno central.
Figura 16. La desigualdad va en aumento
85
90
95
100
105
110
115
85
90
95
100
105
110
115
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Índice 2001=100Índice 2001=100B. Evolución de la desigualdad en Costa Rica y América Latina (coeficiente de Gini)
América Latina Costa Rica
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
DN
K
SV
N
SV
K
NO
R
CZE IS
L
FIN
BE
L
SW
E
AU
T
NLD
CH
E
DE
U
HU
N
PO
L
LUX
IRL
FRA
KO
R
CA
N
AU
S
ITA
NZL
ES
P
ES
T
PR
T
GR
C
GB
R
ISR
US
A
UR
Y
ME
X
PE
R
CR
I
CH
L
BR
A
A. Comparación internacional de la desigualdad (último año disponible)
Gini (ingreso de mercado, antes de impuestos y transferencias) Gini (ingreso disponible, después de impuestos y transferencias)
0
5
10
15
20
25
30
35
0
5
10
15
20
25
30
35
DN
K
CZE FI
N
SV
N
ISL
SV
K
BE
L
NO
R
SW
E
DE
U
NLD
CH
E
AU
T
LUX
HU
N
PO
L
FRA
IRL
NZL
CA
N
AU
S
ES
T
PR
T
GB
R
JPN
KO
R
ITA
ES
P
GR
C
RU
S
TUR
ISR
US
A
ME
X
CH
L
CR
I
C. Relación de ingresos del 10% superior versus el 10% inferior (último año disponible)
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
35
Nota: Panel A: Estimaciones provisionales de Costa Rica para el 2015. Los datos para Uruguay, Perú
y Brasil se basan en el concepto per cápita, mientras que los datos de países de la OCDE y Costa
Rica se basan en la renta equivalente. Panel B: Datos de América Latina se refieren a una media
simple y se ha interpolado con base en los datos publicados por la CEPAL - CEPALSTAT, base de
datos sobre estadísticas e indicadores sociales. Los datos de Costa Rica provienen del Estado de
la Nación. Debido a las diferencias metodológicas, el nivel de los coeficientes de Gini que
subyacen en este panel no es totalmente comparable con el panel A. Panel C: Estimación provisional
de Costa Rica para el año 2015.
Fuente: Base de datos de la OCDE Income Distribution (IDD); Lustig et al. (2013); CEPAL -
CEPALSTAT, base de datos sobre estadísticas e indicadores sociales; y Estado de la Nación,
Compendio de Indicadores Sociales (2015).
Cuadro 4. Contribución relativa de cada fuente de ingresos a la desigualdad total
2010 2011 2012 2013 2014
Promedio
2010-
2014
Contribución relativa de diferentes fuentes
(%) 100 100 100 100 100 100
Salarios de empleados cualificados del
sector público 31,2 32,5 29,7 31,0 31,1 31,1
Gobierno central 12,3 13,8 13,1 14,5 14,6 13,6
Otras entidades públicas 18,9 18,7 16,6 16,5 16,5 17,4
Salarios de empleados no cualificados del
sector público 1,5 1,7 1,3 1,5 1,5 1,5
Salarios de empleados cualificados del
sector privado 26,0 26,6 28,0 28,2 30,2 27,8
Salarios de empleados no cualificados del
sector privado 3,6 3,7 3,4 2,6 3,6 3,4
Salarios de otros empleados (por ej.,
servicio doméstico) 0,6 0,7 1,0 0,3 0,2 0,5
Ingresos de profesionales y trabajadores
independientes 5,5 4,0 3,8 6,2 3,4 4,6
Ingresos de otros trabajadores
independientes 3,4 3,7 5,5 3,9 2,8 3,9
Ingresos de negocios de los empleadores 8,6 10,1 8,6 9,3 10,4 9,4
Ingresos de capital 11,0 9,4 10,3 9,0 9,1 9,7
Pensiones contributivas 8,5 7,8 8,0 8,0 8,1 8,1
Transferencias del Estado -0,8 -0,7 -0,7 -0,8 -0,9 -0,8
Otras transferencias (privadas y no
monetarias) 1,0 0,6 1,1 0,7 0,8 0,8
Nota: Estos cálculos se basan en las categorías de ingresos reportados en la ENAHO, que incluye
las pensiones contributivas, pensiones no contributivas y las transferencias previstas por el
IMAS. Esto está en línea con Sauma y Trejos (2014), Lustig et al. (2013) , Estado de la Nación (
2014) y Trejos y Oviedo (2012). El coeficiente de Gini subyacente se basa en el concepto del
ingreso per cápita y por lo tanto es ligeramente diferente de los que se basan en el concepto de
renta equivalente, como los reportados en la Figura 16 (panel A) y en la Figura 1.2 (panel A).
Esto coincide con Sauma y Trejos (2014), Lustig et al. (2013), Estado de la Nación (2014), y
Trejos y Oviedo (2012).
Fuente: Gabriel y González Pandiella (por publicarse)
La capacidad de Costa Rica para reducir la desigualdad en los ingresos a través
de los impuestos es reducida. Los impuestos directos contribuyen a la redistribución
menos que en otros países de la región (Sauma y Trejos, 2014), dado que Costa Rica
recauda más ingresos de las contribuciones al seguro social y menos de los impuestos
sobre la renta de personas físicas y corporaciones que la mayoría de países
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
36
latinoamericanos (OCDE, 2015d) y de la OCDE. A la vez, la progresividad del impuesto
sobre la renta de personas físicas es débil, y el límite de ingresos por debajo del
cual una persona no paga impuestos sobre la renta es alto. Los impuestos sobre ingresos
de capital a nivel personal también son relativamente bajos en Costa Rica, y existe una
gran evasión fiscal de los profesionales liberales (Brys, por publicar).
En cambio, las transferencias en especie (educación o salud) son eficaces en la
reducción de la desigualdad (Figura 17). Las transferencias en efectivo dirigidas a
combatir la pobreza también son eficaces, aunque podrían estar mejor dirigidas, dado
que una cuarta parte de los beneficios sociales brindados por FODESAF (Fondo de
Asignaciones Familiares) – el principal mecanismo del gobierno para financiar la
asistencia social y luchar contra la pobreza – se entrega a hogares de ingresos medios
y altos (Cuadro 5).
Figura 17. Las transferencias en especie reducen la desigualdad
Coeficientes Gini de diferentes tipos de ingresos, 2010
Fuente: Sauma y Trejos (2014a) y Lustig et al. (2013).
Cuadro 5. Distribución de beneficiarios de programas sociales por quintil de ingresos
% de beneficiarios en cada quintil de ingresos (2013)
Programa
Quintiles de ingresos
I II
III y
IV
V
Centros infantiles 57 25 18 0 100
Comidas escolares 42 27 28 4 100
Becas escolares (Avancemos) 49 29 21 1 100
Pensiones no contributivas 64 15 19 2 100
Centro de bienestar familiar
(Promoción y bienestar familiar)
50 28
21 1 100
Bono familiar vivienda 30 23 39 8 100
Asegurado por el Estado 70 16 14 1 100
Total Fodesaf 51 25 22 2 100
Fuente: Estado de la Nación (2014).
0.38
0.40
0.42
0.44
0.46
0.48
0.50
0.52
0.54
0.56
0.58
0.60
0.38
0.40
0.42
0.44
0.46
0.48
0.50
0.52
0.54
0.56
0.58
0.60
Ingreso de mercado Ingreso neto de mercado(después de impuestos
directos y contribucionessociales)
Ingreso disponible (despuésde transferencias directas)
Ingreso post-fiscal (despuésde impuestos indirectos y
subsidios)
Ingreso final (después detransferencias en especie)
Costa Rica Brasil México Perú Uruguay
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
37
El nivel de pobreza no ha cambiado significativamente durante las últimas dos
décadas. En 2015, llegó al 22% de los hogares, de acuerdo a definiciones nacionales de
pobreza, mientras que la pobreza extrema afectó al 7% de los hogares (INEC, 2015a).
Para reducir la pobreza es necesario hacer una reforma estructural a fin de abordar la
fragmentación institucional y la falta de coordinación en las políticas sociales.
Actualmente, diferentes instituciones ofrecen programas similares usando diferentes
criterios de elegibilidad y diferentes registros de beneficiarios. La transición hacia
un marco unificado con base en una sola lista de beneficiarios contribuiría a orientar
mejor las ayudas y a reducir las fugas de dinero. Ya se están haciendo esfuerzos en esa
dirección. Por ejemplo, el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), integró sus sistemas
de información con los de otros programas de asistencia social, y recientemente se
aprobó el presupuesto para la creación de un registro nacional de beneficiarios. En un
contexto fiscal ajustado, es importante evaluar los programas sociales y concentrar los
recursos en los que son eficaces y disminuir los que no lo son. La evaluación también
ayudaría a establecer metas para las entidades públicas, lo cual a su vez es necesario
para mejorar la eficiencia del gobierno. El IMAS también está ejecutando gradualmente
Puente al Desarrollo, una estrategia para reducir la pobreza extrema; además empezó la
compilación de mapas sociales que ayudan a monitorear y dirigir los esfuerzos
geográficamente, y de un índice multidimensional de la pobreza (INEC, 2015b).
Lograr que el mercado laboral sea más inclusivo
Con un crecimiento que se ha mantenido lento desde la crisis, los indicadores
del mercado laboral se han deteriorado (Figura 18). Las mujeres enfrentan mayores tasas
de desempleo y su participación en el mercado laboral es particularmente baja: solo
poco más de la mitad de las mujeres en edad de trabajar participan en el mercado
laboral (Figura 19). El desempleo juvenil alcanza el 24%. Todo esto enfatiza la
necesidad de introducir políticas dirigidas a lograr que el mercado laboral sea más
inclusivo.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
38
Figura 18. El desempleo es alto y golpea fuertemente a los pobres
Nota: Panel A: Datos de la tasa de desempleo de Costa Rica antes de 2010 proviene de la encuesta
ENAHO y después de 2010 de la Encuesta Continua de Empleo. Ambas series no son comparables.
Fuente: OECD (2015a), base de datos de la OCDE Economic Outlook 98; INEC, Encuesta Continua de
Empleo y Encuesta Nacional de Hogares.
0
5
10
15
20
25
30
Pobre Quintil II Quintil III Quintil IV Rico
%
B. Tasa de desempleo por quintil de ingreso
2010 2011 2012 2013 2014 2015
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Pobre Quintil II Quintil III Quintil IV Rico
%
C. Tasa de participación por quintil de ingreso
2010 2011 2012 2013 2014 2015
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
1990 1995 2000 2005 2010 2015
%%
A. Tasas de desempleo en perspectiva internacional
Costa Rica OECD América Latina
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
39
Figura 19. La participación femenina en el mercado laboral es muy baja
Tasa de participación femenina en la fuerza laboral (15-64 años), 2014
Nota: Los datos de Brasil son de 2013.
Fuente: Base de datos de la OCDE Labour Force Statistics.
El sector informal es más pequeño que en otros países de la región, pero alto
según los estándares de la OCDE (Figura 20, panel A). Al contrario de muchos países
latinoamericanos, la informalidad ha venido aumentando rápidamente (Figura 20, panel B)
y ahora supera 45% del empleo total. Esto refleja un débil crecimiento económico, lo
que resulta en una lenta creación de empleos en manufactura (donde la informalidad es
más baja) y en un aumento en el empleo en agricultura y especialmente, en servicios de
trabajo doméstico (donde la tasa de informalidad es más alta). El mercado laboral
costarricense también se caracteriza por la dualidad: sectores tradicionales emplean a
trabajadores poco cualificados con salarios bajos y contratos precarios, mientras que
las industrias exportadoras, como las que operan en las zonas de libre comercio,
emplean a individuos altamente cualificados y ofrecen nuevas oportunidades de trabajo.
La continua transición desde actividades tradicionales intensivas en mano de obra hacia
actividades de mayor valor agregado ha aumentado la demanda de mano de obra altamente
cualificada y contribuido al aumento en el desajuste entre la oferta y la demanda de
cualificaciones. Esto se ha traducido en un aumento en las remuneraciones para
trabajadores altamente cualificados y en la tasa estructural de desempleo, exacerbando
así la desigualdad en los ingresos.
Costa Rica enfrenta cuatro desafíos fundamentales para lograr que el mercado
laboral sea más inclusivo: mejorar la calidad del sistema educativo (ver abajo);
mejorar los incentivos para que los empleadores y trabajadores permanezcan o se
incorporen a la economía formal; facilitar la adquisición de nuevas habilidades entre
los trabajadores desempleados; y aumentar la participación femenina en el mercado
laboral.
Impulsar el empleo en el sector formal
Para reducir la informalidad se requiere una estrategia integral, con acciones
que cubran dimensiones múltiples como la fiscal, el mercado laboral, las políticas
sociales, la educación o las reglamentaciones empresariales. Reducir los costos
laborales no salariales, simplificar las políticas del mercado laboral, mejorar la
capacitación y la educación, fortalecer el cumplimiento y adaptar los trámites de
registro de empresas a las necesidades de las micro y pequeñas empresas ayudará a
estimular el empleo formal. Varios estudios (por ej., Ramirez-Alfaro, 2010) muestran
que las altas contribuciones de los empleadores al seguro social constituyen el
principal obstáculo para que una empresa se formalice. La tasa total de contribuciones
al seguro social es 36%, de la cual 26 puntos porcentuales son asumidos por
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
TU
R
ME
X
CR
I
ITA
CH
L
KO
R
GR
C
BR
A
HU
N
PO
L
IRL
OE
CD
SV
K
CO
L
BE
L
LUX
CZ
E
JPN
US
A
SV
N
FR
A
ISR
ES
P
PR
T
AU
S
AU
T
ES
T
GB
R
DE
U
FIN
NLD
NZ
L
CA
N
DN
K
NO
R
CH
E
SW
E
ISL
%%
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
40
Figura 20. El empleo informal va en aumento
Nota: Según se define, la informalidad incluye: i) empleados que no pagan la contribución social,
excepto por Colombia donde se usa el Estado de Contratación y ii) empleados independientes que no
pagan contribuciones sociales (Brasil, Chile, China, India, Indonesia, Turquía) o cuya empresa no
está registrada (Argentina, Colombia, Costa Rica, México, Sudáfrica). Las cifras de China son de
2008 y 2009. Todas las cifras de Indonesia son de 2007.
Fuente: OCDE (2015c), OCDE Employment Outlook; INEC, Encuesta Continua de Empleo (ECE) 2015.
Figura 21. Las contribuciones de los empleadores al seguro social son altas
2014
Fuente: Base de datos de la OCDE Tax y Caja Costarricense de Seguro Social.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
IDN IND MEX COL TUR ZAF ARG CRI BRA CHNUrbana
CHL RUS
A. La informalidad en perspectiva internacional% del empleo total (2011-2012) % del empleo total (2011-2012)
70
80
90
100
110
120
130
140
150
70
80
90
100
110
120
130
140
150
I 2011 III 2011 I 2012 III 2012 I 2013 III 2013 I 2014 III 2014 I 2015 III 2015
Índice 2011 1T=100Índice 2011 1T=100B. Empleo formal versus empleo informal en Costa Rica
Informal Formal
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
CH
LN
ZL
AU
SC
HE
ME
XIS
LU
SA
CA
NIR
LN
LDN
OR
GB
RJP
NP
OL
TU
RO
EC
DD
EU
FIN
PR
TC
RI
AU
TE
SP
SW
EIT
AC
ZE
FR
A
%
A. Tasa de contribuciones de empleadoresal seguro social
0
5
10
15
20
25
AU
SIS
LN
LDN
ZL
ME
XIR
LC
AN
CH
EE
SP
CH
LS
WE
US
AF
INN
OR
CR
IIT
AO
EC
DC
ZE
PR
TG
BR
FR
AJP
NT
UR
PO
LA
UT
DE
U
%
B. Tasa de contribuciones de empleadosal seguro social
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
41
los empleadores (Figura 21) y el resto por los empleados. De la contribución total, el
seguro social en realidad recibe 23,5% del salario ya que el resto es usado para
financiar a otras instituciones, como bancos públicos o programas sociales.
En el mediano plazo, una reducción gradual de las contribuciones de los
empleadores al seguro social ayudaría a aumentar el empleo formal. Las disminuciones
generalizadas a las contribuciones al seguro social son más fáciles de implementar y
administrar, pero podrían implicar pérdidas en los ingresos tributarios. Las
disminuciones selectivas pueden ser más difíciles de administrar pero contribuirían a
ampliar la base impositiva. Experiencias en países que han introducido bajadas
selectivas en las contribuciones de los empleadores al seguro social sugieren que estas
pueden ser eficaces para incrementar el empleo formal, y rentables si son dirigidos a
quienes representan la mayor parte de los no empleados o del empleo informal (FMI,
2014). Por tanto, Costa Rica podría concentrarse en aquellos sectores de la economía
donde la informalidad es rampante, como la agricultura, la construcción y los servicios
de trabajo doméstico, que representan el 60% de todo el empleo informal. Además el
gobierno debería evitar usar las contribuciones al seguro social para financiar a los
bancos públicos y los programas contra la pobreza, sino usar otros impuestos más
progresivos y luchar contra la evasión fiscal interna e internacional, ya que estas son
formas menos distorsionadoras para recaudar ingresos.
Si bien el nivel del salario mínimo no es excesivamente alto en Costa Rica en
comparación con el de otros países latinoamericanos, su estructura es compleja. Existen
más de doscientas categorías de salario mínimo, que varían en función del sector y de
la ocupación. Una cantidad tan grande de salarios mínimos puede reducir el cumplimiento
y dificultar su aplicación (Rani et al., 2013). De hecho, uno de cada tres trabajadores
en Costa Rica recibe un salario que está por debajo del mínimo (Estado de la Nación,
2014). Los sistemas de salario mínimo sencillos tienden a obtener un mejor cumplimiento
(OCDE, 2015c), y por lo tanto la cantidad de categorías debería reducirse
drásticamente. Adicionalmente, existe una necesidad urgente de mejorar los mecanismos
de supervisión y aplicación.
La informalidad afecta mayormente a los menos educados. La mitad de los
trabajadores que solo han recibido educación primaria están empleados en el sector
informal. Esto sugiere que ofrecer a los costarricenses, especialmente a los que han
recibido menos educación, más habilidades relevantes para el trabajo, será fundamental
para reducir la informalidad (ver comentarios más adelante). La formalización de una
empresa también es más difícil en Costa Rica que en la mayoría de países de América
Latina y de la OCDE. Las cargas administrativas para las empresas de un solo dueño son
relativamente altas de acuerdo con los indicadores de la OCDE sobre regulación de
productos del mercado (ver comentarios más adelante), así como en el índice de
facilidad para la creación de empresas del Banco Mundial, donde Costa Rica ocupa el
lugar 121 de 189 países. Uno de los obstáculos más importantes percibidos es la
dificultad y costo de obtener un permiso. Las mejores prácticas de la OCDE sugieren que
limitar la necesidad de emitir permisos a aquellas actividades en las que es
justificado por razones de salud, seguridad o ambientales, y reducir el costo asociado
son medidas importantes para reducir la informalidad. Establecer una ventanilla única
para emitir o aceptar todas las comunicaciones requeridas para registrar una empresa
también ayudaría, especialmente a las micro y pequeñas empresas.
Ayudar a que los desempleados vuelvan a trabajar
Al igual que otras economías latinoamericanas, Costa Rica da prioridad a los
programas sociales tales como las transferencias monetarias condicionadas y la
prestación de servicios en especie a los grupos en desventaja socioeconómica. Pero en
Costa Rica no existe un plan de seguro de desempleo y, en caso de desempleo, los
trabajadores reciben una compensación por cesantía. Los servicios del empleo público
ofrecen servicios básicos de intermediación, pero necesitan ampliar los servicios, la
cobertura y la efectividad (Mazza, 2013). Mejorar las políticas activas del mercado
laboral sería especialmente beneficioso para los trabajadores poco cualificados, ya que
es probable que estos se beneficien más del apoyo activo y de la orientación en lo que
concierne a las habilidades que necesitan para encontrar empleo formal y cómo adquirir
esas habilidades. Es necesario dirigir las políticas hacia quienes están experimentando
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
42
más dificultades para encontrar trabajo. En este sentido resulta positivo la adopción
de programas como Mi Primer empleo, un plan lanzado recientemente que ofrece incentivos
financieros a empleadores que contratan a trabajadores jóvenes y mujeres, pero debe
evaluarse cuidadosamente cuanto antes para comprobar su eficacia.
Las políticas activas del mercado laboral deberían incluir programas eficaces
de capacitación. Se ha comprobado que los programas de capacitación para los
desempleados han aumentado la empleabilidad en los países de la OCDE y de América
Latina (Ibarrarán y Rosas, 2009), donde se han asociado con una mayor probabilidad de
obtener un trabajo formal. Para muchos costarricenses aprender nuevas habilidades será
la única forma de aprovechar nuevas oportunidades de empleo. De este modo, los
programas de ayuda social deberían incluir oportunidades de capacitación y que estas
sean condicionadas a la asistencia. Un área en la que Costa Rica enfrenta
insuficiencias significativas en las habilidades, y que podrían abordarse parcialmente
mediante la re-capacitación de trabajadores desempleados es en las ocupaciones
técnicas. El Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), el principal proveedor de
capacitación técnica en Costa Rica, está planeando desarrollar la formación vocacional
dual (OCDE, 2015g). Esta formación debe también ponerse a disposición de los adultos
desempleados con baja cualificación.
Incremento de la participación femenina en el mercado laboral
La falta de servicios de cuidado y educación infantil en Costa Rica contribuye
a una baja participación femenina en el mercado laboral. El cuidado infantil público es
brindado mediante la Red Nacional de cuido, con participación del IMAS, el Patronato
Nacional de la Infancia (PANI); los Centros de Educación y Nutrición - Centros
Infantiles de Atención Integral (CEN-CINAI); y el Ministerio de Educación. Solo el 15%
de los niños y niñas menores de tres años asisten a centros de cuidado y educación
infantil en Costa Rica. Además, es más probable que asistan los niños y niñas cuyos
padres tienen un alto nivel educativo (Estado de la Nación, 2015). A la vez, la
proporción de hogares dirigidos por una mujer ha aumentado marcadamente en los últimos
25 años (Estado de la Nación, 2014) y ellas enfrentan una mayor probabilidad de caer en
la pobreza. La evidencia de la OCDE sugiere que la disponibilidad de educación y
atención asequible y de alta calidad para la primera infancia es un factor clave para
explicar las diferencias en la participación femenina en el mercado laboral (OCDE,
2012b). El acceso a servicios de cuidado y educación infantil de buena calidad no solo
fomenta una mayor oferta laboral por parte de las mujeres, sino que mejora los
resultados escolares y mitiga las desigualdades sociales (Ruhm y Waldfogel, 2011). Por
lo tanto, las autoridades deberían ampliar la cantidad de lugares disponibles en la
educación de la primera infancia para niños y niñas menores de 4 años, dirigidos
especialmente a hogares de bajos ingresos.
Cumplimiento con los derechos laborales
Costa Rica ha progresado gradualmente hacia el cumplimiento de los derechos
laborales. La cantidad de trabajadores que no disfrutan de ninguno de los derechos
laborales reconocidos en la legislación, como permiso por enfermedad, días feriados,
tiempo extra o seguridad social ha estado disminuyendo, aunque todavía llega a 7% de
todos los trabajadores (Estado de la Nación, 2014). Sin embargo, uno de cada tres
trabajadores todavía está recibiendo un salario por debajo del mínimo. Debe continuar
la vigilancia para garantizar un mejor cumplimiento con la ley. Otra área que requiere
monitoreo tiene que ver con los derechos sindicales. La cantidad de convenciones
colectivas en el sector privado es baja y los convenios directos con trabajadores no
sindicalizados son frecuentes. Las leyes existentes prohíben la discriminación contra
los sindicatos, pero la aplicación ha sido débil. Costa Rica ha tratado de promover los
derechos sindicales en años recientes y una nueva ley fue aprobada al final de 2015. La
nueva ley explícitamente prohíbe cualquier forma de discriminación en el lugar de
trabajo, además de acortar las disputas laborales mediante la puesta en marcha de
juicios orales en los juzgados y estableciendo mecanismos de resolución extrajudicial.
Sin embargo, la ley todavía prohíbe huelgas en servicios públicos esenciales, como la
policía, los hospitales y los puertos, y permite contratar trabajadores temporales para
reemplazar a los trabajadores en huelga. El gobierno debería continuar reformas legales
para cumplir con las convenciones y recomendaciones de la OIT.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
43
Mejoras en la calidad de la educación
Costa Rica es uno de los pioneros en el acceso universal a la educación
primaria en América Latina. El gasto en educación alcanza el 6,9% del PIB y existe una
disposición constitucional de elevarlo hasta el 8%. El compromiso histórico con la
educación se ha traducido en altas tasas de alfabetización y un nivel muy elevado de
alumnos matriculados en la educación primaria. En la OCDE, únicamente algunos países
nórdicos y Nueva Zelandia gastan una proporción más alta del PIB en educación (Figura
22, panel A). A pesar del alto nivel de gasto, la brecha en los resultados educativos
con respecto a los países de la OCDE es la más grande entre los indicadores disponibles
de bienestar general (Figura 2). El rendimiento escolar promedio permanece bajo: solo
el 40% de la fuerza laboral ha completado la educación secundaria (Figura 22, panel B).
Los resultados no son mejores para las cohortes recientes y son más bajos que en la
OCDE y en otros países de América Latina como Chile, Colombia, Venezuela o Panamá. La
calidad de la educación también es comparativamente baja según las pruebas PISA de la
OCDE, ya que muestran puntuaciones bajas en todas las disciplinas (Figura 23).
Figura 22. El gasto en educación es alto pero los resultados son bajos
Último año disponible
Nota: Panel A: Último año disponible. Año 2013 para Costa Rica y 2012 para Corea. 2011 para el
resto. Panel B: Año 2014 para el promedio de la OCDE y Costa Rica, y 2013 para Chile y Brasil.
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
JPN
SV
K
CH
L
ITA
CZ
E
CO
L
KO
R
HU
N
DE
U
ES
P
PO
L
CH
E
ES
T
AU
S
PR
T
ME
X
US
A
CA
N
OE
CD
FR
A
NLD
SV
N
AU
T
ISR
GB
R
IRL
BR
A
BE
L
FIN
SW
E
NO
R
CR
I
ISL
NZ
L
DN
K
% del PIB% del PIB
A. Gasto total
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
25-64 años 25-34 años 25-64 años 25-34 años
Hombres Mujeres
%%
B. Porcentaje de la población con al menos educación secundaria
Promedio OECD Chile Brasil Costa Rica
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
44
Fuente: Base de datos de Educación de la UNESCO; y OCDE (2015o), Education at a Glance 2015.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
45
Figura 23. Las puntuaciones en las pruebas PISA pueden mejorarse
Fuente: OCDE (2014d), PISA 2012 Results: What Students Know and Can Do (Volume I, revised edition,
February 2014).
350
370
390
410
430
450
470
490
510
530
550
350
370
390
410
430
450
470
490
510
530
550
AR
G
CO
L
BR
A
ME
X
CR
I
CH
L
SV
K
TU
R
GR
C
SV
N
ISL
SW
E
ISR
PR
T
LUX
ES
P
HU
N
AU
T
ITA
CZ
E
DE
N
OE
CD
US
A
GB
R
NO
R
FR
A
DE
U
BE
L
CH
E
ND
L
AU
S
NZ
L
ES
T
PO
L
CA
N
IRL
FIN
KO
R
JPN
Puntaje promedioPuntaje promedio
A. Lectura
350
370
390
410
430
450
470
490
510
530
550
570
350
370
390
410
430
450
470
490
510
530
550
570
CO
L
AR
G
BR
A
CR
I
ME
X
CH
L
TU
R
GR
C
ISR
HU
N
SW
E
US
A
SV
K
ES
P
ITA
PR
T
NO
R
LUX
ISL
GB
R
OE
CD
FR
A
CZ
E
NZ
L
DE
N
SV
N
IRL
AU
S
AU
T
DE
U
BE
L
PO
L
CA
N
FIN
ES
T
ND
L
CH
E
JPN
KO
R
Puntaje promedioPuntaje promedio
B. Matemáticas
350
370
390
410
430
450
470
490
510
530
550
570
590
350
370
390
410
430
450
470
490
510
530
550
570
590
CO
L
BR
A
AR
G
ME
X
CR
I
CH
L
TU
R
GR
C
ISR
SV
K
ISL
SW
E
PR
T
LUX
ITA
HU
N
NO
R
ES
P
US
A
DE
N
FR
A
OE
CD
BE
L
AU
T
CZ
E
GB
R
SV
N
CH
E
NZ
L
AU
S
IRL
ND
L
DE
U
CA
N
PO
L
KO
R
ES
T
FIN
JPN
Puntaje promedioPuntaje promedio
C. Ciencias
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
46
Un mayor gasto en educación no garantiza un mejor rendimiento de los
estudiantes (OCDE, 2012c); la manera en que se gasta el dinero es crítica. Los sistemas
de alto rendimiento tienden a asignar los recursos de manera más equitativa entre todos
los centros educativos, tanto entre los favorecidos como los menos favorecidos
socioeconómicamente (OCDE, 2013c). Entonces, Costa Rica debería alejarse del énfasis
exclusivo en un gasto creciente como la meta de política, y en su lugar establecer
mejores resultados educativos como su principal meta. También es necesario mejorar la
eficiencia y los mecanismos de evaluación, y fortalecer la rendición de cuentas en todo
el sistema educativo, incluidas las universidades. Una proporción significativa de los
incrementos recientes en el gasto se dedicó a aumentar los salarios de los educadores,
que aumentó más de 20% en términos reales en el periodo 2009-2013 (Estado de la
Nación, 2015). Esto podría ser beneficioso si condujera a la contratación de
educadores de más alta calidad. En general, los países que tienen un buen rendimiento
en las pruebas PISA atraen a los mejores estudiantes a la profesión docente
ofreciéndoles salarios más altos y una condición profesional más elevada (OCDE, 2013c).
Mejorar el desarrollo profesional de los educadores y armonizar sus calificaciones
también podría mejorar la calidad de la educación.
Un desafío adicional es extender los beneficios de una educación más equitativa
para toda la sociedad. Las brechas en el acceso a la educación dependen de los ingresos
de los hogares, y estas se han ampliado en las últimas dos décadas (Estado de la
Nación, 2014). Las desigualdades en los resultados de la educación empiezan temprano.
Muchos estudiantes repiten grados en los primeros años de la educación secundaria y
terminan abandonando el sistema educativo. Concentrar el apoyo temprano y dirigido a
aquellos estudiantes en mayor riesgo de abandonar el sistema educativo sería más
eficiente y produciría mejores resultados que la repetición de grados. El programa Yo
me apunto lanzado recientemente parece ser una iniciativa muy prometedora en esta
dirección.
Otra acción que podría contribuir a reducir la deserción en el nivel secundario
y a abordar el alto desempleo juvenil es reforzar la formación vocacional técnica. Esta
ha demostrado ser una herramienta efectiva en todos los países de la OCDE para mejorar
los resultados educativos y la empleabilidad, especialmente cuando los programas
vocacionales se diseñan e implementan para responder a las necesidades del mercado
laboral. Costa Rica está en el proceso de discutir la implementación de un sistema dual
de educación vocacional. La experiencia internacional sugiere que un elemento clave
para el desarrollo exitoso de la formación dual es dar a los empleadores un papel
central en la formación en el lugar de trabajo y desarrollar programas de aprendizaje
(OCDE, 2015g).
Aumentar la eficiencia en el sistema de salud
Costa Rica tiene un compromiso histórico de brindar atención sanitaria a toda
la población, que se ha traducido en resultados de salud similares a los de los países
de la OCDE (Figura 24, panel A). El gasto en salud ha continuado creciendo, y ahora es
de 10% del PIB, por encima del promedio de los países de la OCDE (Figura 24, panel B).
Sin embargo, los usuarios todavía enfrentan largos tiempos de espera, los gastos de su
propio bolsillo van en aumento y ahora son más altos que los del promedio de los países
de la OCDE (Figura 24, panel C). Esto está generando desigualdades en el acceso y la
calidad de los tratamientos, y aumentando la insatisfacción de los pacientes.
Modernizar el sistema de salud es clave para mejorar la calidad preservando a
la vez el acceso universal. La prestación de los servicios se dificulta por la
fragmentación excesiva y porque los sistemas de información son obsoletos y dispersos.
La actualización del sistema de información es un paso crucial para mejorar la gestión
del sistema con mejor información sobre indicadores de desempeño, como costos unitarios
y listas de espera. En esta dirección, se está avanzando para echar a andar el
Expediente Digital Único en Salud (EDUS), que brindará estadísticas e indicadores del
desempeño en tiempo real. Además, es necesario asignar los recursos de manera más
efectiva, abandonando la forma histórica de hacerlo y empezar a hacer una asignación de
recursos que tome en cuenta los patrones demográficos y las tendencias de las
enfermedades que cambian con el tiempo. Esto debe ir acompañado de la introducción de
programas de financiación basados en los diagnósticos, es decir, que los hospitales
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
47
deben ser compensados de acuerdo a las características de sus pacientes. La
evidencia de la OCDE muestran que los planes con base en los diagnósticos son muy
efectivos para contener los costos sin perjudicar la calidad de los servicios, ya que
proveen mayores incentivos para controlar el gasto que los planes en los que se paga
por cada servicio, que puede resultar en una sobreoferta del servicio (Pisu, 2014).
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
48
Figura 24. Los desembolsos del propio bolsillo son altos y van en aumento, a pesar
del elevado gasto en salud
Fuente: Base de datos de la OCDE Health Statistics; Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo
Mundial; base de datos de la OMS Global Health Expenditure.
0
10
20
30
40
50
60
0
10
20
30
40
50
60
ND
L
FR
A
GB
R
NZ
L
LUX
US
A
SV
N
DN
K
DE
U
CO
L
NO
R
JPN
TU
R
CA
N
CZ
H
AU
T
SW
E
IRL
ITA
ISL
FIN
OE
CD
ES
T
AU
S
BE
L
SV
K
PO
L
ES
P
CR
I
CH
E
ISR
GR
C
PR
T
HU
N
BR
A
CH
L
KO
R
ME
X
% del gasto total en salud% del gasto total en salud
C. El gasto de su propio bolsillo va en aumento
2013 2000
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
ES
T
ME
X
PO
L
LUX
CO
L
CH
L
ISR
KO
R
CZ
E
HU
N
SV
K
IRL
AU
S
FIN ITA
OE
CD
NO
R
SV
N
GB
R
ISL
SW
E
ES
P
GR
C
PR
T
BR
A
JPN
NZ
L
CR
I
CA
N
AU
T
DN
K
DE
U
BE
L
FR
A
CH
E
NLD
US
A
% del PIB, 2012% del PIB, 2012
B. Gasto total en salud
70
72
74
76
78
80
82
84
70
72
74
76
78
80
82
84
ME
X
TU
R
BR
A
HU
N
CO
L
SV
K
ES
T
PO
L
CZ
E
CH
L
US
A
CR
I
DN
K
OE
CD
SV
N
BE
L
PR
T
FIN
GR
C
AU
T
DE
U
IRL
GB
R
NLD
NZ
L
KO
R
LUX
NO
R
ISR
SW
E
AU
S
FR
A
ITA
ES
P
CH
E
ISL
JPN
Años, 2012Años, 2012
A. Esperanza de vida al nacer de la población total
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
49
Estimular el crecimiento potencial de la economía y la productividad
protegiendo a la vez el medio ambiente
En las últimas décadas, Costa Rica ha logrado combinar los estándares de vida
cada vez más altos con una marca verde distinguida mundialmente, centrada en la
conservación de los bosques, la reforestación y los parques nacionales, además de un
uso sostenible de los recursos naturales. Costa Rica es el único país tropical que ha
revertido sustancialmente la deforestación (Banco Mundial, 2015). La marca verde ha
estimulado el desarrollo económico ya que ha generado una fuerte industria de
ecoturismo, con un impacto positivo en los ingresos en las áreas rurales (Robalino y
Villalobos, 2014). Además, el turismo es una fuente importante de reservas de divisas
ya que en 2014 representó más de 20% del total de las exportaciones (mayor que el total
de exportaciones de café, banano y piña) (ICT, 2014). Para continuar por esta ruta,
Costa Rica tendrá que enfrentar dos desafíos estrechamente relacionados: aumentar el
crecimiento en la productividad y fortalecer más la protección ambiental debido a la
creciente urbanización y cambio climático.
Sustentar la protección ambiental para reforzar la marca verde
Costa Rica es el líder del Pago por Servicios Ambientales (PSA), que ha
permitido al país revertir la deforestación. La cobertura forestal aumentó de 26% en
1983 a 52% en la actualidad (Banco Mundial, 2015). En el contexto de las recientes
negociaciones por el cambio climático, Costa Rica anunció metas ambiciosas para
“descarbonizar” su economía, reiterando a la vez su aspiración a alinear la economía
para alcanzar la neutralidad en materia de emisiones de carbono para 2021 y
estableciendo una meta de largo plazo para “descarbonizar” su economía durante el resto
del siglo. Esto comprende una meta para reducir las emisiones totales netas (es decir,
tomando en cuenta la eliminación del CO2 por los bosques) en 25% para 2030 en
comparación con 2012 y otras ambiciosas metas para 2050 y 2100 (MINAE, 2015). En líneas
generales, los desafíos ambientales y de cambio climático que enfrenta Costa Rica
tienen que ver con el impacto de la creciente urbanización y emisiones del sector de
los transportes.
Costa Rica genera alrededor de 90% de su electricidad a partir de fuentes
renovables – bastante por encima del nivel en los países de la OCDE – en su mayoría de
hidroelectricidad y en menor medida, de fuentes geotérmicas (Figura 25). Sin embargo,
en vista del aumento proyectado en la demanda de electricidad, es necesario incrementar
y diversificar el suministro a partir de fuentes renovables, promoviendo el uso de
fuentes de energía geotérmica, solar, eólica y de biomasa, también con la participación
del sector privado. El sector de los transportes es responsable de 70% de las emisiones
de carbono. Esto se explica por el aumento persistente en la cantidad y uso de
vehículos automotores, en particular vehículos privados, que creció en 68% de 2003 a
2014, en el contexto de un sistema de transporte público escaso e ineficiente. Abordar
las emisiones desde el sector de los transportes será crucial para avanzar hacia la
meta de “descarbonización”. Una reducción significativa en las emisiones del sector de
los transportes solo provendrá de medidas más decisivas en el diseño y la
implementación de una red de transporte público. Costa Rica también ha introducido una
serie de iniciativas para promover el uso de vehículos limpios y estimular que la
flotilla vehicular sea más eficiente en términos energéticos. Sin embargo, puede pasar
mucho tiempo hasta que sean visibles los efectos de estas iniciativas.
Costa Rica también es un pionero en la fijación de precios del carbono. En 1997
Costa Rica decretó un impuesto sobre los combustibles fósiles, cuyos ingresos financian
el Pago por Servicios Ambientales (PSA). En 2012, estableció el Mercado Doméstico
Voluntario de Carbono mediante el cual es posible generar e intercambiar créditos entre
empresas e individuos. Continuamente se hacen más esfuerzos para consolidar y ampliar
este mercado acompañado por otras iniciativas recientes, como la creación de
certificados de “carbono neutral” para empresas y varios programas de mitigación
sectorial, las llamadas Medidas de Mitigación Apropiadas para Cada País (NAMAs, por sus
siglas en inglés). Se recomienda continuar con estos esfuerzos porque mantendrán a
Costa Rica a la vanguardia de los mecanismos de mitigación.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
50
El tratamiento de aguas residuales y la gestión de desechos sólidos son otros
desafíos que se originan del fenómeno de la urbanización. El 75% de las aguas
residuales residenciales se desaguan en tanques sépticos. El sistema de alcantarillado
es utilizado por solo 20% de la población, y solo el 4% de esa fracción recibe
tratamiento (Estado de la Nación, 2014). Estas cifras están bastante por debajo de los
estándares de la OCDE y también por debajo de los estándares en otros países vecinos.
De todas las aguas residuales urbanas recolectadas en Costa Rica, 96% se descarga en
ríos que reciben masas de agua sin ningún tratamiento, generando riesgos para la salud
pública y contaminación del agua. Para responder a estos desafíos, se está construyendo
el primer sistema para recolección en el Área Metropolitana de San José. El gobierno
debe procurar construir plantas adicionales para el tratamiento de aguas en otras
regiones a fin de cubrir gradualmente el 100% de los vertidos de aguas.
Figura 25. La alta proporción de energía renovable contribuye a las bajas emisiones per
cápita existentes
Fuente: Base de datos IEAWorld Energy Statistics and Balances, World Indicators; y base de datos
IEA CO2 Emissions from Fuel Combustion Statistics, Indicators for CO2 Emissions.
Las mejoras en la productividad requerirán un enfoque coordinado e integrado de todo el
gobierno
Los crecientes estándares de vida de Costa Rica durante las últimas décadas han
dependido en gran medida del crecimiento en las tasas de empleo mientras que la
contribución de la productividad ha ido disminuyendo (Figura 2 y 26). Desde inicios de
la década de 2000, el crecimiento potencial de la producción ha disminuido en alrededor
de un punto porcentual hasta valores cercanos al 4%, a medida el crecimiento del empleo
ha caído (Figura 27). La desaceleración en el crecimiento tendencial del empleo puede
atribuirse, como se planteó anteriormente, a temas estructurales que afectan el mercado
laboral y que resultan en un incremento de la tasa del desempleo estructural y de la
informalidad, y la caída en la participación entre los trabajadores poco cualificados.
Para aumentar el crecimiento de la productividad, a fin de mantener el
crecimiento económico, será necesario tomar medidas que abarquen la innovación, la
competencia y las infraestructuras de transporte, además de mejorar la educación, como
se planteó más arriba. Dado esta amplia variedad de políticas, es importante que estas
estén bien alineadas. En este respecto, es útil desarrollar una estrategia nacional que
involucre activamente a todos los actores, incluyendo a socios empresariales,
académicos y sociales (OCDE, 2015k). El gobierno es consciente de este desafío y en
2010 estableció el Consejo Presidencial de Competitividad e Innovación (CPCI), para
coordinar las políticas entre todas las instituciones. Este consta de tres sub-
consejos: el Consejo de Competitividad, el Consejo de Innovación y Talento Humano, y la
Alianza para el Empleo y el Desarrollo, con representantes de los ministerios y del
sector privado; cuenta con el apoyo de una unidad técnica pequeña.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
PO
L
NLD
JPN
US
A
ME
X
GB
R
FR
A
OE
CD
DE
U
GR
C
TU
R
CH
L
ITA
ES
P
SW
E
PR
T
CH
E
BR
A
CR
I
%, 2013
B. Proporción de recursos renovables en la generación de electricidad
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
CR
I
ME
X
TU
R
SW
E
PR
T
CH
L
FR
A
CH
E
ES
P
ITA
GR
C
GB
R
PO
L
DE
U
JPN
OE
CD
NLD
US
AA. Emisiones de CO2 per cápita
tCO2 per cápita, 2012
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
51
La creación del CPCI es un avance positivo y está en línea con iniciativas
similares en los países de la OCDE, como Australia, Chile, México y Nueva Zelandia, que
han creado comisiones de productividad. El CPCI ha logrado mejorar la rendición de
cuentas y destruir la “compartimentalización” o los silos de políticas pero hasta ahora
ha funcionado como un organismo de coordinación. Con el fin de lograr una mayor
efectividad en la identificación de los obstáculos para el crecimiento de la
productividad y promover opciones de políticas que permitan superarlos, es necesario
agilizar el CPCI, fusionando los tres sub-consejos en uno, y que este asuma un papel
más estratégico. La unidad técnica debe fortalecerse y dotarse de personal con expertos
en las diferentes áreas que provengan de la academia, del sector privado y de
laboratorios de ideas o “think tanks”. Podría encomendársele preparar y actualizar los
planes estratégicos de largo plazo a intervalos regulares, a fin de presentarlos al
gobierno y al parlamento para su discusión y posible aprobación. También se están
haciendo otros esfuerzos para mejorar la coordinación e implementación de las políticas
con el fin de mejorar la productividad, y estos deben continuarse. Estos incluyen un
proyecto de ley para crear una agencia (Agencia Costarricense de Fomento Productivo,
Innovación y Valor Agregado, FOMPRODUCE) con una estructura de gobernanza público-
privada, que centralice los fondos y funciones que en la actualidad están dispersos
entre varias entidades, a fin de facilitar el establecimiento de empresas y promover la
innovación.
Figura 26. El crecimiento de la productividad disminuye
Nota: Los datos de México están disponibles desde 1996 y los de Costa Rica desde 1992. Las cifras
de la OCDE corresponden al promedio aritmético del crecimiento porcentual anual de los países
miembros cuyos datos están disponibles para cada año.
Fuente: OCDE (2015a), base de datos de la OCDE Economic Outlook 98.
-1.0
-0.5
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
-1.0
-0.5
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
1990s 2000s 2010-2015 1990-2015
México Costa Rica OECD Chile
Tasa promedio de crecimiento anual (%) Tasa promedio de crecimiento anual (%)
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
52
Figura 27. El empleo y la productividad han contribuido a disminuir el crecimiento
potencial de la producción
Fuente: OCDE (2015a), base de datos de la OCDE Economic Outlook 98.
Mejorar los vínculos entre empresas extranjeras y nacionales y fomentar la innovación
Costa Rica es un destino atractivo para la IED debido a su régimen amigable
para la IED; además, obtiene calificaciones bastante buenas en el Índice de
restrictividad regulatoria a la IED de la OCDE (Figura 28). Sin embargo, todavía hay
espacio para disminuir las restricciones a la IED en algunos sectores, como la minería
y la extracción, la distribución de electricidad, el transporte terrestre y marítimo, y
los seguros.
-1
0
1
2
3
4
5
6
-1
0
1
2
3
4
5
6
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
%%
Coeficiente capital a producto Productividad multifactorial Empleo Producto potencial
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
53
Figura 28. Costa Rica cuenta con un régimen atractivo para la IED pero aún podría
mejorar
2014
Nota: El índice va de cero (el régimen menos restrictivo) a uno (el más restrictivo). Cuanto mayor
sea el valor del índice, más obstáculos hay para el ingreso de IED.
Fuente: Base de datos de la OCDE FDI Regulatory Restrictiveness Index.
A pesar de los grandes flujos de IED, sigue habiendo dificultades para
establecer vínculos entre las empresas extranjeras y domésticas. Las filiales
extranjeras limitan sus compras a proveedores locales a productos y servicios poco
sofisticados, como materiales de empaque, suministros de oficina, seguridad y
alimentos. Las diferencias salariales también son grandes, obstaculizando la movilidad
laboral de empresas extranjeras a nacionales y las transferencias de tecnología y
conocimientos.
El fortalecimiento de los vínculos entre las empresas domésticas y extranjeras
dependerá de mejoras en la tecnología, la calidad de los productos y la productividad
del sector nacional. En este respecto, las actividades de I & D juegan un papel crucial
dado que estas no solo estimulan la innovación sino que además favorecen las
transferencias de tecnología (Griffith et al. 2004; Adalet McGowan et al., 2015). El
gasto bruto en I & D y la cantidad de empleados que participan en actividades de I & D
son sustancialmente más bajas en Costa Rica que en la mayoría de países de la OCDE
(Figura 29). El gasto de las empresas en I & D es excesivamente bajo y en su mayoría lo
hacen las filiales extranjeras que operan en zonas de libre comercio. La investigación
0.00
0.05
0.10
0.15
0.20
0.25
0.00
0.05
0.10
0.15
0.20
0.25
LUX
PR
T
SV
N
CZ
E
NLD
ES
T
FIN
ES
P
DE
U
CO
L
HU
N
GR
C
DN
K
AR
G
BE
L
IRL
FR
A
SV
K
CR
I
ITA
JPN
CH
L
SW
E
TU
R
GB
R
OE
CD
PO
L
PE
R
CH
E
NO
R
US
A
BR
A
AU
T
ISR
AU
S
KO
R
ISL
CA
N
ME
X
NZ
L
A. Índice de IED total0-1 de menor a mayor restricción 0-1 de menor a mayor restricción
0.00
0.05
0.10
0.15
0.20
0.25
0.30
0.35
0.40
0.45
0.00
0.05
0.10
0.15
0.20
0.25
0.30
0.35
0.40
0.45
MEX BRA CHL OECD CRI PER COL
B. Índice de IED por industria
Primaria Terciaria Manufacturera
0-1 de menor a mayor restricción 0-1 de menor a mayor restricción
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
54
pública está dividida casi por igual entre el gobierno y las instituciones de educación
superior (Figura 29).
El gobierno debe dedicar una mayor proporción del gasto público en I & D a las
instituciones de educación superior ya que esto podría fortalecer la colaboración entre
empresas y universidades, por ejemplo, mediante proyectos de investigación público-
privados conjuntos y a la vez mejorar la movilidad de los estudiantes y profesores. En
muchos países de la OCDE las universidades ya han sustituido los institutos públicos de
investigación como los principales beneficiarios de fondos públicos para investigación
(OCDE, 2014a). La colaboración estrecha entre universidades y empresas permite a las
empresas, especialmente a las pequeñas, acceder al capital de conocimiento avanzado, a
sus laboratorios y a las habilidades de las universidades, que de otro modo no podrían
costear (Adelet McGowan et al., 2015); esto también se asocia a más difusión de las
tecnologías extranjeras (OCDE, 2015k) y mejora las posibilidades profesionales para
graduados de disciplinas técnicas y científicas, aumentando en última instancia su
cantidad y reduciendo los desajustes de habilidades en el mercado laboral. Para
aprovechar plenamente el conocimiento que se genera en las universidades, será
importante consolidar y ampliar los esfuerzos actuales que hace el Ministerio de
Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones para trabajar de manera colaborativa con
universidades a fin de asociar a los investigadores con empresas del sector privado, y
financiar proyectos de innovación basados en investigación. Debido a que las compañías
locales son pequeñas, las deducciones fiscales para actividades de I & D serían una
forma menos efectiva de promover la innovación en Costa Rica, que otras medidas de
apoyo directo y transparente, por ejemplo, contratos, becas y la concesión de premios y
galardones en este ámbito.
Las evaluaciones de las políticas de programas actuales para impulsar la
innovación entre las PyMEs locales (Programa de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa,
PROPYME) y establecer vínculos entre proveedores locales y filiales extranjeras
(Proyecto de Desarrollo de Proveedores para Empresas Multinacionales de Alta
Tecnología, Costa Rica Provee) han mostrado resultados alentadores (Monge González y
Rodríguez-Álvarez, 2013). El gobierno debería ampliar estos programas aumentando su
presupuesto y fortaleciendo su coordinación. El esfuerzo del Ministerio de Ciencia,
Tecnología y Telecomunicaciones para aumentar la financiación para este tipo de
programas mediante empréstitos del BID es una buena medida. Puesto que los resultados
de procurar estimular la innovación en compañías locales y profundizar sus vínculos con
filiales extranjeras están estrechamente interrelacionados, es probable que establecer
una ventanilla única para una mejor coordinación entre estas mejore su efectividad. El
establecimiento de la agencia FOMPRODUCE, según se concibió en un proyecto de ley
propuesto por el gobierno (como se describió anteriormente), para concentrar fondos y
responsabilidades de los programas con respecto a la innovación y desarrollo de las
empresas en una sola entidad es una buena iniciativa. Sin embargo, será necesario
evaluar con detenimiento los programas y por lo tanto el gobierno deberá encargar
evaluaciones de políticas regularmente para valorar su eficacia en términos de costos y
guiar los cambios futuros en las políticas.
Fortalecer la competencia y mejorar el acceso a la financiación
Según el indicador de la OCDE para la Regulación de los Mercados de Productos
(RMP) (Koske et al. 2015), la regulación de los mercados de productos en Costa Rica es
restrictiva (Figura 30). Son especialmente elevadas las restricciones existentes en
forma de controles estatales y barreras a la iniciativa empresarial (Figura 31). Los
controles estatales son particularmente vinculantes debido a la participación del
gobierno en los sectores de servicios proporcionados por redes, la gobernanza
deficiente de las empresas estatales y los amplios controles de precios. Las elevadas
barreras a la iniciativa empresarial son atribuibles al sistema de licencias y
permisos, cargas administrativas para los empresarios individuales, las exenciones
antimonopolio y las barreras vigentes en el sector de redes.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
55
Figura 29. Las actividades de investigación y desarrollo (I & D) son escasas
Nota: Panel A: Gasto bruto en I & D como un porcentaje del PIB para 2013 o último año disponible.
Panel B: Investigadores por cada mil empleos para 2013 o último año disponible. Panel C: Total de
gasto en I & D (público y de las empresas) como un porcentaje del PIB, 2012 o último año
disponible. Panel D: Gasto público en I & D por tipo de sistema de investigación.
Fuente: OCDE (2014e), OCDE Main Science and Technology Indicators 2014; Eurostat; Instituto de
Estadísticas de la UNESCO, junio 2014.
0
1
2
3
4
5
CO
LC
HL
ME
XC
RI
GR
CP
OL
TU
RB
RA
NZ
LIT
AE
SP
LUX
PR
TN
OR
IRL
CA
NG
BR
CZ
EN
LDA
US
BE
LF
RA
OE
CD
ISL
US
AA
UT
CH
ED
EU
DN
KJP
NS
WE
FIN
ISR
KO
R
A. Gasto bruto en I&D
% del PIB, 2013 o último año disponible
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
CO
LC
HL
ME
XB
RA
CR
IT
UR
PO
LIT
AC
HE
GR
CC
ZE
NLD
ES
PN
ZL
OE
CD
GB
RD
EU
AU
SLU
XU
SA
CA
NIR
LA
UT
FR
AB
EL
JPN
NO
RS
WE
PR
TK
OR
ISL
DN
KIS
RF
IN
B. Investigadores
Por mil empleos, 2013 o último año disponible
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
CO
LC
HL
ME
XC
RI
RO
ULV
AG
RC
AR
GZ
AF
IND
SV
KP
OL
TU
RM
YS
RU
SIT
AN
ZL
HU
NE
SP
PR
TLU
XN
OR
IRL
CA
NG
BR
CZ
EC
HN
SG
PE
U28
AU
SN
LDE
ST
BE
LF
RA
OE
CD
ISL
SV
NU
SA
AU
TD
NK
DE
UT
WN
CH
EJP
NS
WE
FIN
ISR
KO
R
C. El sector público representa una gran proporción del gasto en I & D
Gasto público en I&D Gasto empresarial en I&D
% del PIB, 2012 o último año disponible % del PIB, 2012 o último año disponible
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
D. La educación superior contribuye menos al gasto público en I & D que en otros países
Gasto de la educación superior en I&D Gasto del gobierno en I&D
% del PIB, 2012 o último año disponible % del PIB, 2012 o último año disponible
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
56
Figura 30. Hay margen para mejorar la regulación en los mercados de productos
2013
Nota: Las cifras de la OCDE son un promedio simple de los países de la OCDE, datos de 2013. Los
últimos datos de los EE.UU. son de 2008.
Fuente: Base de datos de la OCDE Product Market Regulation para los países de la OCDE y Brasil.
Base de datos de la OCDE-Banco Mundial Product Market Regulation para Colombia, Perú y Costa Rica.
Reducir marcadamente las barreras a la actividad empresarial mejorará el
ambiente de negocios e intensificará las presiones competitivas, además de reducir la
informalidad en el mercado laboral. Más específicamente, entre los obstáculos que
dificultan la actividad empresarial de manera directa, el sistema de licencias y
permisos, así como las cargas administrativas para los empresarios individuales son
significativamente más altas que el promedio de la OCDE. Las mejores prácticas de la
OCDE indican que establecer ventanillas únicas y adoptar la norma del silencio
positivo puede reducir significativamente estos obstáculos. Durante los últimos cinco
años, la mayoría de países de la OCDE han avanzado en esta área, por ejemplo,
modernizando los sistemas de licencia y permisos, agilizando los trámites
administrativos para la creación de empresas nuevas, simplificando las normas y
procedimientos, y mejorando el acceso a información sobre regulaciones (Koske et al.
2015). Costa Rica tiene amplio margen amplio para hacer mejoras similares y avanzar
hacia los estándares de la OCDE.
La eliminación de exenciones antimonopolistas, sin crear monopolios privados,
es clave para exponer una proporción más grande de la economía a las fuerzas
competitivas, como se subraya en informes anteriores de la OCDE (OCDE 2014, 2015). En
la actualidad, los sectores exentos según la ley de la competencia incluyen todos los
servicios públicos que requieren concesiones estatales por ley; todos estos sectores
están dentro de la esfera de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos
(ARESEP), excepto por los aeropuertos. Otros mercados importantes fuera del alcance de
las leyes sobre competencia incluyen el de importaciones, la refinería y distribución
de petróleo al por mayor y sus derivados; la manufactura de alcohol para bebidas; el
transporte marítimo; la producción y comercialización de azúcar y arroz; y los
servicios profesionales. La experiencia reciente del sector de las telecomunicaciones,
que se abrió a la competencia en 2009, es positiva debido a que fue acompañada por una
gran expansión del sector y el uso de servicios de telecomunicaciones, cerrando la
brecha con países similares, y reduciendo los precios (Figura 32).
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
NLD
GB
R
US
A
AU
T
DN
K
NZ
L
ITA
AU
S
ES
T
FIN
DE
U
PR
T
HU
N
SV
K
BE
L
CZ
E
JPN
CA
N
ES
P
IRL
LUX
OE
CD
NO
R
FR
A
ISL
CH
E
CH
L
LTU
SW
E
LVA
PO
L
PE
R
SV
N
GR
C
CO
L
KO
R
ME
X
ISR
CR
I
TU
R
BR
A
Nivel de puntuación en RMP Nivel de puntuación en RMP
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
57
Figura 31. El control estatal y las barreras a la iniciativa empresarial son
especialmente altos
2013
Nota: Promedio simple de los países de la OCDE y de 12 países latinoamericanos, datos de 2013. Los
últimos datos de los EE.UU. son de 2008.
Fuente: Base de datos de la OCDE Product Market Regulation para los países de la OCDE y Brasil.
Base de datos de la OCDE-Banco Mundial Product Market Regulation para los países de América Latina
y el Caribe, excepto Chile, México y Brasil.
0 1 2 3 4 5 6
Barreras al comercio e inversión (general)
Barreras a la IED
Barreras arancelarias
Trato diferenciado a proveedores extranjeros
Barreras a la facilitación del comercio
C. Barreras al comercio e inversión
Costa Rica
América Latinay el Caribe
OECD
Nivel de puntuación en RMP
0 1 2 3 4 5 6
Barreras a la iniciativa empresarial (general)
Sistema de licencias y permisos
Comunicación y simplificación de normas y procedimientos
Cargas administrativas para corporaciones
Cargas administrativas para las empresas de propietario único
Barreras en los sectores de servicios
Barreras legales a la entrada
Exenciones antimonopolio
Barreras en los sectores de redes
B. Barreras a la iniciativa empresarial
Costa Rica
América Latina yel Caribe
OECD
Nivel de puntuación en RMP
0 1 2 3 4 5 6
Control estatal (general)
Ámbito de las empresas estatales
Participación del gobierno en los sectores de redes
Control directo sobre empresas comerciales
Gobernanza de empresas estatales
Controles de precios
Regulación de orden y control
A. Control estatal
Costa Rica
América Latinay el Caribe
OECD
Nivel de puntuación en RMP
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
58
Figura 32. El sector de las telecomunicaciones se ha extendido desde la apertura a la
competencia
Fuente: Base de datos International Telecommunications Union, World Telecommunication/ICT
Indicators 2015.
El gobierno debe conferir a la autoridad para la competencia (COPROCOM) más
independencia administrativa y para la toma de decisiones y aumentar sus recursos
humanos y financieros. A diferencia de la Superintendencia de Telecomunicaciones
(SUTEL) y la ARESEP, el COPROCOM no tiene independencia administrativa o un presupuesto
separado del Ministerio de Economía. También se recomienda aumentar los recursos
humanos y financieros del COPROCOM ya que están bastante por debajo de lo necesario
(OCDE, 2015m). El nombramiento de comisionados a tiempo completo en lugar del sistema
actual de tiempo parcial, como el gobierno planea hacer, reducirá la probabilidad de
que se presenten conflictos de interés. Además de esto, debe facultarse al COPROCOM
para realizar estudios de mercado, y sus facultades de investigación deben fortalecerse
estableciendo un programa de indulgencia para quienes denuncian irregularidades y
aumentando las penas para quienes participan en prácticas ilegales y aquellos que no
brindan la información solicitada (OCDE, 2014c).
Las empresas estatales tienen un papel dominante en muchos sectores clave de la
economía, como el de la electricidad, las infraestructuras de transporte (excluyendo
las aerolíneas), la banca, los seguros y los derivados del petróleo. Un conteo
preliminar de las empresas estatales hecho por el gobierno siguiendo criterios de la
OCDE llega a alrededor de 40. La mayoría de estas han sido creadas mediante leyes
específicas que determinan sus regulaciones y procedimientos internos para rendir
informes al gobierno central. Establecer un conjunto más uniforme de regulaciones y
procedimientos operativos para rendir cuentas al gobierno central sería un primer paso
para racionalizar sus operaciones. Por otra parte, “corporatizar” las empresas
estatales generará grandes beneficios en términos de eficiencia (Aivazian, Ge y Qiu,
2005; Bilodeau, Laurin y Vining, 2007; Nelson y Nikolakis, 2012). La observancia de las
Directrices de la OCDE para la Gobernanza Corporativa de las Empresas Estatales (OCDE,
2015i) puede ayudar a abordar los desafíos de la gobernanza que usualmente enfrentan
las empresas estatales atribuibles a la interferencia política, la falta de incentivos
para mejorar el desempeño, y disposiciones institucionales complejas.
En el sector bancario, asimetrías normativas significativas favorecen a los
bancos estatales, dificultando la competencia plena entre los bancos públicos y
privados. Los bancos estatales disfrutan de la garantía del gobierno sobre depósitos
bancarios (que alcanzan más de 20% del PIB) que los bancos privados no disfrutan.
Además de esto, todas las instituciones públicas están obligadas por ley a depositar su
efectivo en uno de los bancos estatales. Aunque los tres bancos estatales (Banco
Nacional de Costa Rica, Banco de Costa Rica y Banco de Crédito Agrícola de Cartago) son
menos eficientes que los privados (Figura 33), los bancos estatales continúan teniendo
un papel dominante, representando a mediados de 2015 alrededor de 55% de los activos y
pasivos. Las ineficiencias y la falta de competencia en el sector bancario contribuyen
0
20
40
60
80
100
120
140
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
A. Suscripciones de telefonía móvil celular por cada 100 habitantes
Costa Rica Brasil Chile
Colombia México
Índice promedio de la OECD = 100
0
5
10
15
20
25
2008 2009 2010 2011 2012 2013
USD
B. Cuota de suscripción mensual a banda ancha fija (alámbrica)
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
59
a que existan altos diferenciales en las tasas de interés entre préstamos y depósitos
en moneda local (Castro Arias y Serrano López, 2013) y dificultan la concesión de
créditos (Figura 34). Ante la ausencia de presiones competitivas, en noviembre 2015 el
gobierno emitió una directriz instruyendo a los bancos estatales a mejorar su
eficiencia, principalmente recortando gastos administrativos, para reducir su margen de
intermediación en al menos un punto porcentual para 2018 (La Gaceta, 2015).
Figura 33. Los bancos estatales tienen un papel dominante y costes más altos que los
bancos privados
Nota: Panel B: Las barras muestran la mediana de los costos administrativos mensuales de los
bancos privados y públicos (gastos generales y gastos en personal) expresados como un porcentaje
de la suma total de activos y pasivos; el coeficiente de los costos administrativos mensuales para
la suma del total de activos y pasivos se promedia a través del año; los datos de 2015 son de
enero a setiembre.
Fuente: Superintendencia de Entidades Financieras (SUGEF).
Además de mejorar la gobernanza corporativa de los bancos estatales, es
importante que el gobierno establezca un campo de juego más nivelado en el sector
bancario introduciendo un sistema de garantía de depósitos que cubra a todos los bancos
y eliminando todas las otras asimetrías normativas que favorecen a los bancos
estatales. Solamente unos pocos países de la OCDE o de América Latina no cuentan con un
plan explicito para el seguro de depósitos, como Israel, Nueva Zelandia y Bolivia
(Demirguc-Kunt et al. 2014). Eventualmente, una vez que los bancos públicos estén
operando según estándares superiores de gobernanza y desempeño corporativo, las
autoridades deben valorar si, en base a razones económicas, sociales y de estabilidad
financiera, se justifica o no mantener la posesión pública de una gran proporción de la
industria bancaria. Reducir la participación del Estado en el capital en bancos
estatales una vez reformados podría liberar recursos que podrían ser usados de manera
más efectiva para alcanzar objetivos económicos y sociales.
Mejorar las infraestructuras de transporte
Los datos de encuestas sobre la percepción de la calidad de la infraestructura
colocan a Costa Rica en el lugar 103 en el mundo, bastante por debajo del promedio de
América Latina para carreteras, puertos y ferrocarriles, aunque por encima de este para
aeropuertos (Figura 35). Una mejor infraestructura de transporte puede contribuir a
aumentar el crecimiento del PIB y la productividad, impulsando la productividad del
sector privado, lo que a su vez estimulará la inversión privada (Agénor y Moreno-
Dodson, 2006). Una mejor infraestructura de transporte puede también respaldar patrones
de crecimiento y movilidad más sostenibles ambientalmente.
0
20
40
60
80
100
Jul-05 Jul-15 Jul-05 Jul-15
Activos Pasivos
%
A. Activos y pasivos de los bancos
Resto
Bancosprivados
BancosPúblicos
0.00
0.05
0.10
0.15
0.20
Bancosprivs.
Bancospúbs.
Bancosprivs.
Bancospúbs.
Bancosprivs.
Bancospúbs.
2013 2014 2015
%
B. Costos administrativos de los bancos sobre el total de activos y pasivos
Gastos generales Gastos en personal
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
60
La baja calidad de la infraestructura de transporte de Costa Rica puede
atribuirse a la subejecución crónica, a la que hay q añadir una planificación
estratégica deficiente y una falta de visión de largo plazo para el sector. Entre 2002
y 2013, el gasto promedio en infraestructura de transporte fue 0.8% del PIB menos que
el promedio de la OCDE. Además, el gasto ha sido irregular ya que debido a la falta de
un proceso de asignación presupuestaria que abarque varios años, la inversión pública
en la infraestructura de transporte se negocia cada año y está sujeta a recortes (MOPT,
2011).
El gobierno es consciente de la insuficiencia en el gasto en infraestructura de
transporte. El Plan Nacional de Transportes 2011-2035 (MOPT, 2011) requiere que el
gasto anual en infraestructura sea 3,99% del PIB hasta el año 2035. Según este Plan,
una tercera parte del gasto estimado debería ser financiado por el presupuesto público
y la parte restante por el sector privado.
Mejorar la eficiencia de la inversión pública en la infraestructura de transporte
Los procesos de planificación y toma de decisiones relacionadas con la
infraestructura de transporte están altamente fragmentados entre diferentes ministerios
y entidades gubernamentales. El Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) es la
institución que históricamente ha estado encargada de planificar, construir, dar
mantenimiento y operar la infraestructura de transporte. Sin embargo, en la década de
1990 muchas de estas responsabilidades se transfirieron a nuevas entidades autónomas o
semi autónomas (Pisu y Villalobos, por publicarse). A consecuencia de esta
fragmentación, los proyectos de infraestructura con frecuencia son el resultado de
esfuerzos institucionales individuales,
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
61
Figura 34. Los diferenciales en las altas tasas de interés restringen la disponibilidad
de crédito
Nota: El diferencial en las tasas de interés se calcula como la tasa activa menos la tasa pasiva;
LAC significa América Latina y el Caribe (todos los niveles de ingresos) según lo define el Banco
Mundial.
Fuente: Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial.
NLD KORNZL
JPN ESP
NOR
HUN
CHE
FIN
SWE
CHN CAN
EST
IRLOECD
ISR
FRA
CHL
CZE
SVK
AUS
DNK
ZAF
LVA
BEL
GRC
SVN
ITA
POL
MEX
LTU
DEUISL
COL
ARG
LCN
RUS
CRI
URY
BRA
2
3
4
5
6
2
3
4
5
6
0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0
B. Crédito doméstico al sector privado por parte de los bancos y diferenciales en tasas de interés, promedio 2010-2014
Crédito doméstico al sector privado por parte de los bancos (% del PIB, escala logarítmica)
Diferencial en tasas de interés (puntos porcentuales, escala logarítmica)
0
5
10
15
20
0
5
10
15
20
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Puntos porcentualesPuntos porcentuales
A. Diferenciales en tasas de interés
Costa Rica OECD Colombia América Latina y el Caribe México
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
62
Figura 35. Hay margen para mejorar la calidad de la infraestructura de transporte
Nota: Las cifras se refieren a la siguiente pregunta: ¿Cómo valoraría la infraestructura general
en su país (desde 1 = extremadamente subdesarrollada – entre las peores del mundo, hasta 7 =
extensa y eficiente – entre las mejores del mundo)? Las cifras agregadas de la OCDE para América
Latina y el Caribe se calculan como un promedio no ponderado.
Fuente: World Economic Forum, The Global Competitiveness Index Historical Dataset © 2005-2015.
no siguen planteamientos comunes y sufren de una inadecuada preparación (CGR, 2012). La
administración actual es consciente del problema y está tratando de recuperar la
rectoría del MOPT sobre este sector, mediante una mejor planificación, gestión,
coordinación, monitoreo y control y evaluación de las entidades del sector.
Este complejo marco institucional se simplificaría articulando el mandato de
los diferentes ministerios y entidades sobre las políticas de transporte, e integrando
mejor las políticas de desarrollo y ejecución. Para solucionar la fragmentación en las
políticas y reforzar la capacidad de planificación, algunos países de la OCDE han
creado entidades dedicadas a desarrollar estrategias y planes de largo alcance, como en
Australia (Infraestructura Australia) y en el Reino Unido (Infraestructura RU), con
buenos resultados. En el marco institucional actual, podría encomendarse a un Consejo
Presidencial de Competitividad e Innovación (CPCI) renovado, con un papel más
estratégico, que conjuntamente con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes diseñe
estrategias y políticas de largo plazo para la infraestructura de transporte, de
1
2
3
4
5
6
7
8
BR
AC
RI
PO
LLA
CS
VK
CZ
EN
OR
ITA
GR
CE
ST
ME
XIS
RA
US
TU
RIS
LS
VN
NZ
LO
EC
DC
HL
GB
RB
EL
IRL
CA
ND
NK
SW
EK
OR
US
ALU
XF
IND
EU
ES
PJP
NC
HE
NLD
FR
AA
UT
PR
T
A. CarreterasCalidad percibida de la infraestructura de 1 (la peor) hasta 7 (la mejor)
1
2
3
4
5
6
7
BR
AC
RI
LAC
CH
LM
EX
GR
CP
OL
ISR
TU
RS
VN
ES
TN
ZL
HU
NN
OR
AU
SIR
LIT
AS
VK
PR
TO
EC
DC
ZE
DN
KS
WE
CA
NG
BR
US
AB
EL
LUX
AU
TK
OR
NLD
DE
UF
RA
FIN
ES
PC
HE
JPN
C. FerrocarrilCalidad percibida de la infraestructura de 1 (la peor) hasta 7 (la mejor)
1
2
3
4
5
6
7
8
BR
AC
RI
SV
KIS
RH
UN
LAC
PO
LC
ZE
ME
XA
UT
TU
RIT
AG
RC
CH
ES
VN
AU
SLU
XC
HL
OE
CD
FR
AIR
LK
OR
JPN
PR
TC
AN
SW
EE
ST
GB
RD
EU
NO
RU
SA
NZ
LD
NK
ES
PIS
LB
EL
FIN
NLD
B. PuertosCalidad percibida de la infraestructura de 1 (la peor) hasta 7 (la mejor)
1
2
3
4
5
6
7
8
SV
KB
RA
ES
TP
OL
HU
NLA
CIT
AS
VN
ME
XC
RI
ISR
CH
LG
RC
OE
CD
TU
RA
UT
LUX
KO
RA
US
GB
RJP
NC
ZE
DN
KIR
LS
WE
PR
TIS
LF
RA
CA
NB
EL
NZ
LD
EU
ES
PU
SA
CH
EN
OR
FIN
NLD
D. Transporte aéreoCalidad percibida de la infraestructura de 1 (la peor) hasta 7 (la mejor)
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
63
conformidad con otros objetivos económicos y sociales de largo plazo, y que le dé
seguimiento a los avances para lograrlos.
Además, es importante reconsiderar el papel de las empresas estatales. En este
respecto, como se planteó anteriormente, la prioridad debe ser “corporatizar” las
empresas estatales, en especial aquellas que son responsables del transporte marítimo
y de los ferrocarriles, y fortalecer su gobernanza corporativa según las Directrices de
la OCDE para la Gobernanza Corporativa de las Empresas Estatales. Asimismo, una clara
separación funcional de las actividades de las empresas estatales – entre la regulación
y la provisión de servicios de infraestructura, y entre la gestión de la red de
infraestructura y el acceso a esta – puede prepararlas mejor y estimularlas de cara a
una mayor participación del sector privado (OCDE 2015h).
Reformas al marco institucional para atraer más inversión privada
En los casi 20 años desde que entró en vigencia la Ley General de Concesión de
Obra Pública, se han concretado únicamente cuatro proyectos con participación del
sector privado. El deficiente desempeño del Consejo Nacional de Concesiones (CNC) para
promover las concesiones y la colaboración público-privada puede atribuirse
parcialmente a su marco institucional como una entidad dentro del Ministerio de Obras
Públicas y Transportes. Esto no se ajusta a las prácticas de la OCDE donde las unidades
de colaboración público-privadas dependen mayormente del Ministerio de Hacienda (OCDE,
2010a). La disposición actual en Costa Rica puede crear un sesgo contra la
participación privada en la construcción de infraestructura ya que el MOPT también
promueve proyectos de infraestructura con fondos públicos que pueden entrar en
competencia directa con aquellos financiados privadamente. Además de promover la
participación privada en la infraestructura de transporte, el CNC debe participar
directamente en la elaboración y selección de los proyectos, y hacer análisis de
costo/beneficio. Instalar al CNC dentro del Ministerio de Hacienda podría mejorar el
desempeño y facilitaría la contabilidad de pasivos implícitos generados por la
participación del sector privado, lo cual no se hace actualmente en Costa Rica (Irwin,
2007; Posner et al., 2009).
Por último, una cartera transparente y creíble de proyectos de infraestructura
expresará el compromiso del gobierno para atraer capital privado y disminuir la
incertidumbre percibida de las políticas. Una cartera creíble de proyectos puede ayudar
a despolitizar la selección y ejecución de proyectos y en su lugar, basarlos en
consideraciones puramente técnicas y económicas. El Reino Unido es un ejemplo reciente
de la creación de una cartera de proyectos de infraestructura, que ha ayudado a revivir
el interés de inversionistas privados en infraestructura (Pisu, Pels y Bottini, 2015).
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
64
Referencias
Academia de Centroamérica (2014), Costa Rica: empleo y política salarial del sector
público, Serie Programa Visión, PV-02-14, Academia de Centroamérica, San José,
Costa Rica.
Adelet McGowan, M., D. Andrews, C. Criscuolo y G. Nicoletti (2015), The Future of
Productivity, Joint Economics Department and the Directorate for Science,
Technology and Innovation Policy Note, OCDE Publishing, París.
Agénor, P.R. y B. Moreno-Dodson (2006), “Public Infrastructure and Growth: New Channels
and Policy Implications”, Policy Research Working Paper, No. 4064, World Bank,
Washington, DC.
Aivazian, V.A, Y. Ge y J.Qiu (2005), “Can corporatization improve the performance of
state-owned enterprises even without privatization?”, Journal of Corporate
Finance, Vol.11, No. 5, pp.791-780.
Banco Mundial (2015), Costa Rica - Systematic Country Diagnostic, World Bank Group,
Washington, DC.
Barreix, A. (2014), “Exposición Principal”, in Estado de la Nación (ed.), Costa Rica
2014: Reforma Fiscal y Entorno Político. Memoria de la conferencia, Programa
Estado de la Nación, San José, Costa Rica.
Bilodeau, N., C. Laurin y A. Vining (2007), “Choice of Organizational Form Makes a
Real Difference: The Impact of Corporatization on Government Agencies in Canada”,
Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 17, No. 1, pp. 119-147.
Brys, B. (por publicarse), “Tax policy and tax reform in Costa Rica”, documento interno
OCDE/ CTP.
Castro Arias, A. y A. Serrano López (2013), Margen de Intermediación Financiera y Poder
de Mercado: el caso de Costa Rica, Documento de Investigación DI-04-2013, Banco
Central de Costa Rica.
Crowe, C. y E.E. Meade (2008), "Central bank independence and transparency: Evolution
and effectiveness", European Journal of Political Economy, Vol. 24, No.4, pp.763-
777.
CGR (2009), Informe sobre la gestión del Estado en materia de empleo público en
procura de la eficiencia administrativa. Informe DFOE-PGAA-IF-65-2009,
Contraloría General de la República, San José, Costa Rica.
CGR (2012). Memoria Anual 2011. Controlaría General de la República San Jose.
Demirgüç-Kunt, A., A. Kane y L. Laevenet (2014), "Deposit Insurance Database", IMF
Working Paper, No. 14/118, IMF, Washington, DC.
Estado de la Nación (2014), Vigésimo Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano
Sostenible, Programa Estado de la Nación, San José, Costa Rica.
Estado de la Nación (2015), Estado de la Educación 2015, Programa Estado de la
Nación, San José, Costa Rica.
FMI (2014), Back To Work: How Fiscal Policy Can Help, Fiscal Monitor, International
Monetary Fund: Washington.
FMI (2015a), “Costa Rica. Staff Report for the 2014 Article IV Consultation”, IMF
Country Report No. 15/29, IMF, Washington, DC.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
65
FMI (2015b), “Peru. Article IV Consultation –Press release; Staff report and Statement
by the Executive Director for Peru”, IMF Country Report No. 15/133, Washington,
DC.
Gabriel M. y A. Gonzalez Pandiella (por publicarse), “Recent evolution of inequality in
Costa Rica: a decomposition by income source analysis”, Economics Department
Working Paper, OCDE Publishing, París.
Gallup (2015). Gallup World Poll. available at
http://www.gallup.com/services/170945/world-poll.aspx.
Griffith, R., S. Redding, y J.V. Reenen, (2004), "Mapping the Two Faces of R&D:
Productivity Growth in a Panel of OCDE Industries, Review of Economics and
Statistics, Vol. 86, No. 4, pp.883–895, http://doi.org/10.1162/0034653043125194.
Ibarraran, P. y D. Rosas (2009), “Evaluating the Impact of Job Training Programmes in
Latin America: Evidence from IDB Funded Operations”, Journal of Development
Effectiveness, Vol. 1, No. 2, pp.195-216
ICT (2014), Anuario Estadístico de Turismo 2014, ICT, San José, Costa Rica,
disponible en
www.visitcostarica.com/ict/pdf/estadisticas/Anuario_de_Turismo_2014.pdf .
IDB / CIAT (2015), Latin America and the Caribbean Fiscal Burden Database, 1990-2013.
Database n. IDB-DB-101, Washington, DC, disponible en www.iadb.org/en/research-
and-data/publication-details,3169.html?pub_id=IDB-DB-101.
Koske, I. et al. (2015), “The 2013 update of the OCDE's database on product market
regulation: Policy insights for OCDE and non-OCDE countries”, OCDE Economics
Department Working Papers, No. 1200, OCDE Publishing, París.
INEC (2015a), “Encuesta Nacional de Hogares Julio 2015 – Resultados Generales”,
Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), San José.
INEC (2015b), “Índice de Pobreza Multidimensional (IPM)”, Instituto Nacional de
Estadística y Censos (INEC), October, San José.
Irwin, T. (2007), Government Guarantees: Allocating and Valuing Risk in Privately
Financed Infrastructure Projects, Banco Mundial,Washington, DC.
Ize, A. y E.Levi- Yeyati (2003), "Financial Dollarization", Journal of International
Economics, Vol. 59, No.2, pp. 323–347.
Kamil, H. (2006), “Does Moving to a Flexible Exchange Rate Regime Reduce Currency
Mismatches in Firms’ Balance Sheets?”, paper presented at the 7th Jacques Polak
Annual Research Conference hosted by the International Monetary Fund, Washington,
DC, 9-10 de noviembre de 2006.
La Gaceta (2015). Directriz No. 35-H, Alcance digital No. 101, No. 230, San José, 26
de noviembre.
Levy-Yeyati, E. (2006), "Financial Dollarization: Evaluating the Consequences",
Economic Policy, Vol. 21, No. 45, pp.62–118.
Lustig, N. , C. Pessino y J. Scott (2013), "The Impact of Taxes and Social Spending on
Inequality and Poverty in Argentina, Bolivia, Brazil, Mexico, Peru and Uruguay: An
Overview," Working Papers 1313, Tulane University, Department of Economics, Nueva
Orleans.
Magud, N.E. y E. Tsounta (2012), “To Cut or Not to Cut? That is the (Central Bank’s)
Question. In Search of the Neutral Interest Rate in Latin America”, IMF Working
Paper, No. 243, Washington, DC.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
66
Mazza, J. (2013), “Connecting Workers to Jobs: Latin American Innovations in Labor
Intermediation Services”, Latin American Policy, Vol.4, pp.269–284,
http://doi:10.1111/lamp.12020
Mendis, C. (por publicarse), Public debt management in Costa Rica, OCDE, Internal
OCDE document.
MIDEPLAN (2012), Estado de situación en materia de salarios y remuneraciones del
sector público costarricense, MIDEPLAN, San José, Costa Rica.
Ministerio de Hacienda (2013), Marco Fiscal Presupuestario de Mediano Plazo, 2013-
2018, Ministerio de Hacienda, San José, Costa Rica.
Ministerio de Hacienda (2014a), Consolidación de cifras de ingresos, gastos y
financiamiento del sector público 2014, Ministerio de Hacienda, San José, Costa
Rica.
Ministerio de Hacienda (2014b), El Gasto Tributario, Metodología y Estimación,
Ministerio de Hacienda, San José, Costa Rica.
Ministerio de Hacienda (2014c), Clasificador institucional del Sector Público,
Ministerio de Hacienda, San José, Costa Rica.
MINAE (2015), Plan Nacional de Energía 2015-2030; disponible en
http://www.minae.go.cr/recursos/2015/pdf/VII-PNE.pdf
Mirrlees-Black, J (2014), "Reflections on RPI-X Regulation in OCDE Countries", CCRP
Working Paper Series, No. 25, City University London.
Monge-González, R. y J.A. Rodríguez-Álvarez (2013), "Impact Evaluation of Innovation
and Linkage Development Programs in Costa Rica: The Cases of PROPYME and CR
Provee", IDB Working Paper Series, No. IDB-WP-461, Washington, DC.
MOPT (2011), Plan Nacional de Infraestructura 2011-2035, Ministerio de Obras Públicas
y Transportes, San José.
Nelson, H. y W. Nikolakis (2012), “How Does Corporatization Improve the Performance of
Government Agencies? Lessons From the Restructuring of State-Owned Forest Agencies
in Australia”, International Public Management Journal, Vol. 15, No.3, pp. 364-
391.
OCDE (2008), “Taxation and economic growth”, Economics Department Working Paper, No.
620, OCDE Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/241216205486.OCDE.
OCDE (2010a), Dedicated Public-Private Partnership Units. A Survey of Institutional and
Governance Structures, OCDE Publishing, París,
http://dx.doi.org/10.1787/9789264064843-en.OCDE.
OCDE (2010b), “Tax Policy Reform and Economic Growth,” OCDE Tax Policy Studies, No. 20,
OCDE Publishing, OCDE Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264091085-
en.OCDE.
OCDE (2012b), Closing the Gender Gap, OCDE Publishing, París,
http://dx.doi.org/10.1787/9789264179370-en.OCDE
OCDE (2012c), Education at a Glance 2012, OCDE Publishing, París,
http://dx.doi.org/10.1787/eag-2012-en.OCDE.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
67
OCDE (2012d), Competitive Neutrality: Maintaining a Level Playing Field between Public
and Private Business, OCDE Publishing, París,
http://dx.doi.org/10.1787/9789264178953-en. OCDE.
OCDE(2013a), OCDE Economic Outlook May 2013, OCDE Publishing, París,
http://dx.doi.org/10.1787/eco_outlook-v2013-1-enOCDE.
OCDE (2013b), Government at a Glance 2013, OCDE Publishing, Paris,
http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2013-en.OCDE.
OCDE (2013c), PISA 2012 Results: What Makes Schools Successful (Volume IV): Resources,
Policies and Practices, OCDE Publishing, París,
http://dx.doi.org/10.1787/9789264201156-enOCDE.
OCDE (2014a), OCDE Science, Technology and Industry Outlook 2014, OCDE Publishing,
París, http://dx.doi.org/10.1787/sti_outlook-2014-en.OCDE.
OCDE (2014b), Budgeting Practices and Procedures in OCDE Countries, OCDE Publishing,
París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264059696-en. OCDE.
OCDE (2014c), Competition Law and Policy in Costa Rica: A Peer review, OCDE Publishing,
París, http://www.OCDE.org/daf/competition/CostaRica-PeerReview2014en.pdf. OCDE.
OCDE (2014d), PISA 2012 Results: What Students Know and Can Do – Student Performance in
Mathematics, Reading and Science (Volume I, Revised edition, OCDEOCDE.
OCDE (2014e), Main Science and Technology Indicators, Vol. 2014/1, OCDE Publishing,
París, http://dx.doi.org/10.1787/msti-v2014-1-en.
OCDE (2015a), OCDE Economic Outlook Database, OCDE, París,
http://dx.doi.org/10.1787/bd810434-en.OCDE.
OCDE(2015b), Recommendation of the Council on Budgetary Governance, OCDE Publishing,
París,http://www.OCDE.org/gov/budgeting/Recommendation-of-the-Council-on-
Budgetary-Governance.pdf.OCDE.
OCDE(2015c), OCDE Employment Outlook 2015, OCDE Publishing, París,
http://dx.doi.org/10.1787/empl_outlook-2015-en.OCDEOCDEOCDE (2015d), Revenue
Statistics in Latin America and the Caribbean 2015, OCDE Publishing, París,
http://dx.doi.org/10.1787/rev_lat-2015-en-fr.OCDE.
OCDE(2015e), Taxing Wages 2015, OCDE Publishing, Paris,
http://dx.doi.org/10.1787/tax_wages-2015-en.OCDE.
OCDE (2015f), Costa Rica: Good Governance, from Process to Results, OCDE Public
Governance Reviews, OCDE Publishing, París,
http://dx.doi.org/10.1787/9789264246997-en.OCDE.
OCDE (2015g), A Skills beyond School Review of Costa Rica, OCDE Reviews of Vocational
Education and Training, OCDE Publishing, París,
http://dx.doi.org/10.1787/9789264233256-en.OCDEOCDEOCDE (2015h), Fostering
Infrastructure Investment, OCDE Publishing, París,
www.OCDE.org/daf/inv/investment-policy/Fostering-Investment-in-
Infrastructure.pdf.OCDE.
OCDE (2015i), OCDE Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises, OCDE
Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264244160-en.OCDEOCDEOCDE
(2015j), "Taxation of SMEs in OCDE and G20 Countries", OCDE Tax Policy Studies,
No. 23, OCDE Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264243507-en.OCDE.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
68
OCDE (2015k), “OCDE Innovation Strategy 2015: An agenda for Policy Action”, Meeting of
the OCDE Council at Ministerial Level Paris, 3-4 June 2015,
http://www.OCDE.org/sti/OCDE-Innovation-Strategy-2015-CMIN2015-7.pdf.OCDEOCDE.
OCDE (2015l), Building on Basics: Value for Money in Government, OCDE Publishing,
París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264235052-en.OCDE.
OCDE (2015m), Competition and Market Studies in Latin America: The Case of Chile,
Colombia, Costa Rica, Mexico, Panama and Peru, OCDE Publishing,
París,http://www.OCDE.org/daf/competition/competition-and-market-studies-in-latin-
america2015.pdf. OCDE.
OCDE (2015n), Government at Glance 2015, OCDE Publishing, París,
http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2015-en.OCDE.
OCDE (2015o), Education Glance 2015, OCDE Publishing, París,
http://dx.doi.org/10.1787/eag-2015-en. OCDEOstry, J., A. R. Ghosh y M. Chamon
(2012), “Two Targets, Two Instruments; Monetary and Exchange Rate Policies in
Emerging Market Economies”, IMF Staff Discussion Note, No. 12/01, IMF, Washington,
DC.
Pisu, M. (2014), "Overcoming Vulnerabilities of Health Care Systems", OCDE Economics
Department Working Papers, No. 1132, OCDE Publishing, París,
Pisu, M. Pels y Bottini (2015), "Improving Infrastructure in the United Kingdom", OCDE
Economic Department Working Paper, No. 1244, OCDE Publishing, París.
Pisu M. y F. Villalobos (por publicarse), "Costa Rica’s Infrastructure Challenge",
OCDE, Economics Department Working Paper, OCDE Publishing, París.
Posner, P., S.K. Ryu y A. Tkachenko (2009), “Public-Private Partnerships: The Relevance
of Budgeting”, OCDE Journal on Budgeting, Vol. 9, No.1, OCDE Publishing, París,
pp.41-66.
PROCOMER (2015), Balance de Zona Francas: Beneficio Neto del Régimen para Costa Rica,
2010-2014, PROCOMER, San José, Costa Rica.
Ramírez Alfaro, L (2010), La informalidad y semiformalidad empresarial en Costa Rica:
un acercamiento desde la mirada de personas expertas, Serie Observatorio de
MIPYMES, UNED, San José, Costa Rica.
Rani, U., P. Belser, M. Oelz y S. Ranjbar (2013), “Minimum Wage Coverage and Compliance
in Developing Countries”, International Labour Review, Vol. 152, pp.381-410.
Robalino, J., y L. Villalobos (2015), “Protected Areas and Economic Welfare: An Impact
Evaluation of National Parks on Local Workers' Wages in Costa Rica”, Environment
and Development Economics, Vol. 20, No. 3, pp.283-310,
http://dx.doi.org/10.1017/S1355770X14000461.
Ruhm, C. y J. Waldfogel (2011), “Long-Term Effects of Early Childhood Care and
Education”, IZA Discussion Paper, No. 6149, Bonn.
Sauma Fiatt, P. y J. D. Trejos Solórzano (2014), “Impacto de la política fiscal en la
distribución del Ingreso y la pobreza en Costa Rica”, Ciencias Económicas,
Vol.32, No. 2, San José, Costa Rica, pp.65-95.
World Bank (2015), Costa Rica – Systematic Country Diagnostic, World Bank Group,
Washington, D.C.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
69
CAPÍTULOS TEMÁTICOS
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
70
CAPÍTULO 1
TODOS JUNTOS: HACIA UN CRECIMIENTO MÁS INCLUSIVO EN COSTA RICA
En los últimos 30 años Costa Rica ha crecido de manera constante y los indicadores
sociales han mejorado notablemente. Los indicadores de bienestar son comparables o
incluso están por encima del promedio de la OCDE en varias dimensiones, como la salud,
el medio ambiente o la satisfacción con la vida. En este capítulo se analizan los
avances sociales que Costa Rica ha logrado y se identifica la reducción de la
desigualdad y la pobreza como los principales desafíos. Para hacer frente a esos retos,
en este capítulo se sostiene que es necesario mejorar los programas de ayuda social
existentes para maximizar su impacto. Las políticas sociales deben dar más énfasis a
lograr que más personas se incorporen al mercado de trabajo formal, en particular,
elevando el nivel de sus competencias. Esta es la forma más eficaz para ayudar a que
las personas salgan de la pobreza. La educación es el área donde se observa la mayor
diferencia con respecto a los países de la OCDE. Asimismo, es necesario que se realicen
esfuerzos en materia de políticas para abordar la informalidad —que aumenta con
rapidez— y para estrechar la brecha de género en el mercado laboral. Los sistemas de
salud y de pensiones desempeñan un papel fundamental para mantener la cohesión social
en Costa Rica y es crucial modernizarlos y hacerlos sostenibles ante los desafíos
demográficos. Costa Rica ejemplifica los beneficios de preservar los recursos naturales
en la generación de oportunidades de crecimiento y de empleo, ofreciendo así una salida
a la pobreza. Aprovechando los logros ya conseguidos en esta área, Costa Rica debe
reforzar sus esfuerzos de protección del medio ambiente, como la reducción de las
emisiones del sector del transporte, y mejorar el tratamiento de aguas residuales.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
71
Costa Rica destaca entre los países de América Latina por su compromiso y esfuerzos
para mantener la cohesión social mediante la cobertura casi universal de los sistemas
de salud, educación, y pensiones. Este compromiso, junto con un crecimiento económico
estable, se ha traducido en unas dimensiones de bienestar no monetarias comparables a
los niveles que se encuentran en los países de mayores ingresos de la OCDE (Figura
1.1). Las tasas de pobreza absoluta están entre las más bajas de América Latina. La
esperanza promedio de vida al nacer ha mejorado notablemente, de 62 años en 1960 a 80
años en la actualidad, y está muy cerca del promedio de la OCDE. La percepción
subjetiva de bienestar es relativamente alta (Gallup, 2015), lo que sugiere un alto
nivel de felicidad percibida, que también se confirma en los resultados del Índice
Bruto de Felicidad Nacional publicado recientemente. Costa Rica es la democracia más
antigua de América Latina. El ejército fue abolido en 1948 y el país lideró los
procesos de pacificación en la región centroamericana. Es el único país tropical que ha
revertido sustancialmente la deforestación (Banco Mundial, 2015) mediante el aumento de
la superficie cubierta por bosques, de 26% a principios de la década de 1980 a 52%
actualmente.
Figura 1.1. Los indicadores de bienestar son comparables al promedio de la OCDE
Estimación del Índice para una Vida Mejor (preliminar e incompleta)
Nota: Cada dimensión de bienestar se mide por uno a cuatro indicadores tomados del Índice para una
Vida Mejor de la OCDE. Los indicadores normalizados se promedian con pesos iguales. Los indicadores se normalizan para expresarlos en un rango que va de 10 (el mejor) a 0 (el peor), de acuerdo con la
siguiente fórmula: (valor del indicador - valor mínimo) / (valor máximo - valor mínimo) x 10.
Fuente: Para Costa Rica: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC); Tribunal Supremo de
Elecciones (TSE); Base de datos Gallup World Poll (Gallup, 2015). Para el promedio de la OCDE, base de datos de la OCDE Better Life Index.
Crecimiento inclusivo en Costa Rica
La desigualdad en Costa Rica es relativamente alta para los estándares de la
OCDE, según se refleja en el índice de Gini (Figura 1.2, panel A). A pesar de la mejora
general del desempeño macroeconómico, la desigualdad ha aumentado desde mediados de la
década de 1990 y actualmente se encuentra en máximos históricos. Del mismo modo, la
pobreza se ha mantenido prácticamente sin cambios durante las dos últimas décadas
(Recuadro 1.1). Esto representa un contraste notable con otras economías de América
0
2
4
6
8
10Vivienda
Ingresos (incompleto)
Empleos (incompleto)
Comunidad
Educación
Medio ambienteParticipación cívica (incompleto)
Salud
Satisfacción con la vida
Seguridad
Equilibrio trabajo-vida
Costa Rica Promedio de la OECD
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
72
Latina (Figura 1.2, panel B), como Brasil, que recientemente avanzó
Figura 1.2. La desigualdad va en aumento
Nota: Estos cálculos se basan en las categorías de ingresos reportados en la ENAHO, que incluye
las pensiones contributivas, pensiones no contributivas y las transferencias previstas por el
IMAS. Esto está en línea con Sauma y Trejos (2014), Lustig et al. (2013), Estado de la Nación
(2014) y Trejos y Oviedo ( 2012). El coeficiente de Gini subyacente se basa en el concepto del
ingreso per cápita y por lo tanto es diferente de los que se basan en el concepto de renta
equivalente, como los reportados en la Figura 16 (panel A) y en la Figura 1.2 (panel A).
85
90
95
100
105
110
115
85
90
95
100
105
110
115
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Índice 2001=100Índice 2001=100B. Evolución de la desigualdad en Costa Rica y América Latina (coeficiente de Gini)
América Latina Costa Rica
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
DN
K
SV
N
SV
K
NO
R
CZ
E
ISL
FIN
BE
L
SW
E
AU
T
NLD
CH
E
DE
U
HU
N
PO
L
LUX
IRL
FR
A
KO
R
CA
N
AU
S
ITA
NZ
L
ES
P
ES
T
PR
T
GR
C
GB
R
ISR
US
A
UR
Y
ME
X
PE
R
CR
I
CH
L
BR
A
A. Comparación internacional de la desigualdad (último año disponible)
Gini (ingreso de mercado, antes de impuestos y transferencias) Gini (ingreso disponible, después de impuestos y transferencias)
0
5
10
15
20
25
30
35
0
5
10
15
20
25
30
35
DN
K
CZ
E
FIN
SV
N
ISL
SV
K
BE
L
NO
R
SW
E
DE
U
NLD
CH
E
AU
T
LUX
HU
N
PO
L
FR
A
IRL
NZ
L
CA
N
AU
S
ES
T
PR
T
GB
R
JPN
KO
R
ITA
ES
P
GR
C
RU
S
TU
R
ISR
US
A
ME
X
CH
L
CR
I
C. Relación de ingresos del 10% superior versus el 10% inferior (último año disponible)
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
73
Fuente: Base de datos de la OCDE Income Distribution (IDD); Lustig et al. (2013); CEPAL-CEPALSTAT,
base de datos de Indicadores y Estadísticas Sociales; y Estado de la Nación, Compendio de
Indicadores Sociales (2015).
significativamente en la reducción de la desigualdad y la pobreza. Los hogares en la
parte superior de la distribución del ingreso reciben una gran proporción del ingreso
nacional: el 10% superior obtiene una renta promedio 32 veces mayor que el 10%
inferior, en comparación con el promedio de la OCDE de 10 veces (Figura 1.2, panel C).
El aumento de la desigualdad se ha producido a pesar de un aumento general en
los ingresos disponibles de los hogares y refleja que la brecha entre los ricos y los
pobres ha aumentado recientemente (Figura 1.4). En consonancia con evidencias de los
países de la OCDE (Holler et al. 2012), los ingresos laborales recibidos constituyen el
principal determinante de la desigualdad en los ingresos. Durante el período 2010-2014,
los salarios del sector público fueron los que más contribuyeron a la desigualdad
(Cuadro 1.1, y Gabriel y González Pandiella, por publicarse), en particular los
salarios de los trabajadores cualificados de las entidades públicas fuera del gobierno
central. Los salarios del sector privado también contribuyeron a la desigualdad,
reflejando un aumento de la retribución de las altas cualificaciones y la débil
creación de empleo para los trabajadores menos cualificados (ver más abajo).
Recuadro 1.1. Medición de la pobreza en Costa Rica
En Costa Rica la pobreza se mide con respecto a una estimación de la renta mínima
requerida para que una persona pueda satisfacer sus necesidades alimentarias y no
alimentarias. Estas necesidades se basan en una canasta de bienes y servicios que se
consideran básicos para la subsistencia, y se prepara con base en la información
obtenida de la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH). Tanto la
composición como el costo se determinan por separado para las zonas urbanas y rurales.
El valor de la canasta, es decir, la línea de la pobreza, se actualiza de acuerdo con
los cambios mensuales en los precios de alimentos y artículos no alimentarios, y se
pondera por área de residencia, de acuerdo con los cálculos que sustentan el índice de
precios al consumidor.
Un hogar se considera pobre si su ingreso per cápita es igual o inferior a la línea de
pobreza de la zona respectiva (urbana o rural). Se clasificaría en pobreza extrema si
el ingreso per cápita es inferior al valor de la canasta básica de alimentos, que
incluye sólo los artículos relacionados con las necesidades alimentarias.
En julio de 2015, la línea de pobreza se estimó en 107.293 CRC (alrededor de $US 201)
per cápita por mes para los hogares urbanos y en CRC 82.418 (alrededor de $US 155) para
los hogares rurales. Las líneas de pobreza extrema están entre CRC 49.607 (alrededor de
$US 92) y CRC 40.673 (alrededor de $US 76), respectivamente.
Los indicadores de pobreza resultantes señalan que la pobreza total se ha mantenido
prácticamente estable en los últimos 20 años (Figura 1.3). Se estima que la pobreza
total alcanza el 21,7% de los hogares en 2015. Esto implica que 317.660 hogares viven
en condición de pobreza, concentrando a 1.137.881 personas (INEC, 2015a). Se ha
observado un ligero aumento en la pobreza extrema en los últimos años: de 5,8% en 2010,
aumentó a 7,2% en 2015. Como resultado, se estima que 104.712 hogares y 374.185
personas viven en condiciones de pobreza extrema.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
74
Figura 1.3. La pobreza por insuficiencia de ingresos se ha mantenido prácticamente sin
cambios durante los últimos 20 años
Nota: La pobreza total es la suma de la pobreza extrema y no extrema.
Fuente: Estado de la Nación, Compendio de Indicadores Sociales hasta 2013, los datos de 2014 y
2015 provienen del INEC, Encuesta Nacional de Hogares 2015, Resultados Generales.
Figura 1.4. La brecha entre los pobres y los ricos ha aumentado recientemente
Coeficientes entre el ingreso promedio en los deciles más alto y más bajo (S90 / S10), Índice 1990=100
Nota: Con base en las categorías de ingresos reportados en la encuesta ENAHO, que incluye las
pensiones contributivas, pensiones no contributivas y transferencias brindadas por el Instituto
Mixto de Ayuda Social (IMAS).
Fuente: Estado de la Nación (2014).
Los indicadores de concentración de los ingresos confirman que la desigualdad
de los ingresos en Costa Rica es impulsada por ambos extremos de su distribución.
Alrededor de 38% de los ingresos es recibido por el 10% superior (Figura 1.5, panel A).
Al igual que en otros países de la OCDE, esta proporción ha ido aumentando con el
0
5
10
15
20
25
0
5
10
15
20
25
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
% de hogares% de hogares
Pobreza total Pobreza extrema
70
80
90
100
110
120
130
140
150
70
80
90
100
110
120
130
140
150
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Índice 1990=100Índice 1990=100
Coeficiente de los ingresos del 10% superior versus el 10% inferior
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
75
tiempo. En el otro extremo de la distribución, la proporción de ingresos recibida por quienes están en el 20% inferior está disminuyendo (Figura 1.5, panel B).
Cuadro 1.1. Contribución relativa de cada fuente de ingresos a la desigualdad total
2010 2011 2012 2013 2014 Promedio
2010-2014
Contribución relativa de diferentes fuentes (%) 100 100 100 100 100 100
Salarios de empleados cualificados del sector
público 31,2 32,5 29,7 31,0 31,1 31,1
Gobierno central 12,3 13,8 13,1 14,5 14,6 13,6
Otras entidades públicas 18,9 18,7 16,6 16,5 16,5 17,4
Salarios de empleados no cualificados del sector
público 1,5 1,7 1,3 1,5 1,5 1,5
Salarios de empleados cualificados del sector
privado 26,0 26,6 28,0 28,2 30,2 27,8
Salarios de empleados no cualificados del sector
privado 3,6 3,7 3,4 2,6 3,6 3,4
Salarios de otros empleados (por ej., servicio
doméstico) 0,6 0,7 1,0 0,3 0,2 0,5
Ingresos de profesionales y trabajadores
independientes 5,5 4,0 3,8 6,2 3,4 4,6
Ingresos de otros trabajadores independientes 3,4 3,7 5,5 3,9 2,8 3,9
Ingresos de negocios de los empleadores 8,6 10,1 8,6 9,3 10,4 9,4
Ingresos de capital 11,0 9,4 10,3 9,0 9,1 9,7
Pensiones contributivas 8,5 7,8 8,0 8,0 8,1 8,1
Transferencias del Estado (por ej., pensiones no
contributivas y programas del IMAS) -0,8 -0,7 -0,7 -0,8 -0,9 -0,8
Otras transferencias (privadas y no monetarias) 1,0 0,6 1,1 0,7 0,8 0,8
Nota: Estos cálculos se basan en las categorías de ingresos reportados en la ENAHO, que incluye
las pensiones contributivas, pensiones no contributivas y las transferencias previstas por el
IMAS. Esto está en línea con Sauma y Trejos (2014), Lustig et al. (2013), Estado de la Nación
(2014) y Trejos y Oviedo (2012). El coeficiente de Gini subyacente se basa en el concepto del
ingreso per cápita y por lo tanto es diferente de los que se basan en el concepto de renta
equivalente, como los reportados en la Figura 16 (panel A) y en la Figura 1.2 (panel A).
Fuente: Gabriel y González Pandiella (por publicarse).
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
76
Figura 1.5. Los ingresos se concentran cada vez más
Nota: Panel A: El rango de la OCDE es la diferencia entre el valor máximo y mínimo tomando en
cuenta a 19 países de la OCDE para los que hay datos disponibles en la base de datos TheWorld Top
Incomes Database. Panel B: El rango de la OCDE es la diferencia entre el valor máximo y mínimo
tomando en cuenta todos los países de la OCDE que están disponibles en la base de datos de la OCDE
sobre ingresos.
Fuente: Base de datos TheWorld Top Incomes Database y cálculos de la OCDE con base en resultados
de la encuesta ENAHO; base de datos de la OCDE Income Distribution; y, Estado de la Nación (2014).
El sistema fiscal y de transferencias no redistribuye los ingresos para
compensar estas crecientes desigualdades en los ingresos. Una comparación de la
desigualdad en los ingresos del mercado y la desigualdad de los ingresos disponibles
muestra que el sistema de transferencias de impuestos reduce la desigualdad solo en un
4%, en comparación con el promedio del 26% entre los países de la OCDE. Por el
contrario, las transferencias en especie (beneficios en forma de servicios de salud y
educación proporcionados por el estado) son muy eficaces en la reducción de la
desigualdad. Estos la reducen en un 23%, que constituye una reducción superior a la
lograda en otros países de América Latina (Figura 1.6).
1
2
3
4
5
6
7
1
2
3
4
5
6
7
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
B. Proporción del ingreso del 20% inferior de los hogares (ingreso de mercado)
Rango OECD
Costa Rica
% %
20
25
30
35
40
45
50
20
25
30
35
40
45
50
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
%A. Proporción del ingreso del 10% superior de los hogares (ingreso de mercado)
Rango OECD Costa Rica
%
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
77
Figura 1.6. Las transferencias en especie contribuyen a reducir la desigualdad
Fuente: Sauma y Trejos (2014a) y Lustig et al. (2013).
Aumento de la progresividad del sistema tributario
El sistema tributario tiene un impacto redistributivo muy limitado. Los
ingresos fiscales con respecto al PIB son bajos en comparación con los países de la
OCDE, y los impuestos directos contribuyen a la redistribución menos que en otros
países de la región (Sauma y Trejos, 2014b). Costa Rica recauda más ingresos de
contribuciones a la seguridad social y menos ingresos por impuestos sobre la renta
personales y corporativos que la mayoría de países de Latinoamérica (OCDE, 2015a) y la
OCDE. También hay muchos gastos fiscales y exenciones que alcanzan 6% del PIB
(Ministerio de Hacienda, 2014). Al mismo tiempo, la progresividad del impuesto sobre la
renta personal es débil, y el límite de ingresos por debajo del cual una persona no
paga impuestos sobre la renta es muy alto si se compara internacionalmente (Figura
1.7). Como resultado, una gran parte de los empleados no tiene que pagar impuestos
sobre la renta, reduciendo así los ingresos fiscales y erosionando el papel que estos
pueden desempeñar en la reducción de la desigualdad. Los impuestos sobre los ingresos
de capital a nivel personal también son relativamente bajos en Costa Rica, y hay una
elevada evasión fiscal de los profesionales libres (Brys, por publicarse).
Actualmente se está analizando una propuesta para una reforma fiscal amplia.
Dicha reforma crearía dos tramos de ingresos adicionales, con tasas de 20% y 25% a 5 y
10 veces del ingreso promedio. Este es un paso en la dirección correcta para aumentar
la progresividad y el impacto redistributivo de los impuestos, aunque su efecto es
modesto, ya que los dos nuevos tramos afectarán sólo a 2% del total de asalariados,
dado que el monto exento continúa siendo alto. Para que el sistema de impuestos sobre
la renta sea más progresivo, los tramos adicionales de ingresos podrían fijarse a
niveles de ingresos más bajos y el monto por debajo del cual no se paga ningún impuesto
sobre la renta debe reducirse gradualmente.
La reforma tributaria propuesta también incluye la introducción de un impuesto
al valor agregado (IVA). La tasa actual estándar del impuesto sobre las ventas es de
13%, muy por debajo de la tasa promedio de 19% en los países de la OCDE. Por otra
parte, actualmente los servicios están exentos. El proyecto de ley de reforma del IVA
aumentará la tasa a 14% en el primer año y a 15% en el segundo año. También ampliará la
base para incluir los servicios. Además, viene acompañada por un sistema de reembolso
para compensar a los hogares que se encuentran en los cuatro deciles más bajos de
ingresos, lo cual es positivo desde un punto de vista distributivo. Por lo tanto, la
reforma propuesta del IVA no tendrá un impacto significativo en la desigualdad, pero el
gobierno espera que reducirá la tasa de pobreza en alrededor de 3 puntos porcentuales.
0.38
0.40
0.42
0.44
0.46
0.48
0.50
0.52
0.54
0.56
0.58
0.60
0.38
0.40
0.42
0.44
0.46
0.48
0.50
0.52
0.54
0.56
0.58
0.60
Ingreso de mercado Ingreso neto de mercado(después de impuestos
directos y contribucionessociales)
Ingreso disponible (despuésde transferencias directas)
Ingreso post-fiscal (despuésde impuestos indirectos y
subsidios)
Ingreso final (después detransferencias en especie)
Costa Rica Brasil México Perú Uruguay
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
78
Estos cambios impositivos deben complementarse con esfuerzos
Figura 1.7. El monto de ingresos bajo el cual no se paga ningún impuesto sobre la renta es alto
Monto de ingresos en el cual los contribuyentes individuales comienzan a pagar impuestos sobre la renta, medido como un múltiplo del salario promedio (2010)
Fuente: Cálculos de la OECD para Costa Rica y para el resto de los países se utiliza el modelo de
la OCDE Taxing Wages 2011.
adicionales para eliminar las exenciones existentes en todo el sistema fiscal que
reducen su progresividad. Por otra parte, Costa Rica se beneficiaría enormemente de un
reequilibrio de la combinación de impuestos. Hacer un cambio que redistribuya carga
impositiva desde las contribuciones a la seguridad social, hacia impuestos menos
distorsionadores o más progresivos – como el IVA, o impuestos a los ingresos y a la
propiedad – tendría en un efecto positivo para estimular el crecimiento y el empleo
formal (ver más abajo), y reducir la desigualdad y la pobreza.
Menos fragmentación y una mejor focalización permitirían que la ayuda social sea más
efectiva
Las transferencias de efectivo en el sector público, como las pensiones no
contributivas y los programas sociales administrados por el Instituto Mixto de Ayuda
Social (IMAS) reducen la desigualdad (Cuadro 1.1), aunque su impacto general es
limitado. Esto refleja en parte que sólo representan el 1,3% de los ingresos de los
hogares, a pesar de que han aumentado en 11% en el período 2010-2014 (Gabriel y
González Pandiella, por publicarse). Sin embargo, su impacto podría ser mayor si
mejorara su focalización.
El Fondo de Desarrollo y Asignaciones Familiares (FODESAF) es el mecanismo
principal del gobierno para financiar los programas de ayuda social. En 2015 los fondos
de FODESAF representaron el 2% del PIB y 76% del gasto social. De acuerdo con la ley
que dispuso su creación y funcionamiento, FODESAF está dirigido a las personas que
viven en condiciones de pobreza o de extrema pobreza. Sin embargo, los beneficiarios de
varios programas financiados por FODESAF se extienden mucho más allá de quienes viven
en una situación de pobreza. En realidad, sólo la mitad de los beneficiarios se
encuentran en el primer quintil de ingresos (Cuadro 1.2), que corresponde a aquellos en
situación de pobreza y pobreza extrema; 25% es recibido por quienes están en el segundo
quintil, que corresponde a personas que no viven en pobreza pero que sí se encuentran
en una situación de vulnerabilidad; y el 24% restante se destina a los hogares de
0.0
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
1.4
1.6
1.8
2.0
0.0
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
1.4
1.6
1.8
2.0
CR
I
CH
L
ME
X
GR
C
SV
K
ISR
PR
T
SV
N
AU
T
CZ
E
SP
A
IRE
LUX
HU
N
OE
CD
UK
CA
N
ITA
ICL
DE
U
US
PO
L
KO
R
JPN
BE
L
ES
T
SW
I
NO
R
SW
E
AU
S
NZ
L
NLD
DN
K
FIN
TU
R
FR
A
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
79
ingresos medios y altos. Esto sugiere que hay margen para mejorar la focalización de
algunos de los programas financiados por FODESAF.
El Bono Familiar de Vivienda es un subsidio para contribuir a que los hogares
pobres adquieran una casa, y tuvo un efecto positivo en la facilitación del acceso a
vivienda propia. Actualmente, alrededor de 67% de los hogares pobres tienen casa
propia. Sin embargo, sólo 30% de los beneficiarios de la subvención se encuentran en
situación de pobreza y, notablemente, alrededor de 40% se encuentran en los quintiles
tercero y cuarto de ingresos (Cuadro 1.2). Por otra parte, este subsidio promueve
excesivamente la propiedad de la vivienda. Alrededor de 20% de los hogares en Costa
Rica tiene acceso a vivienda mediante el alquiler (Blanco et al., 2014), una tasa que
está en línea con el promedio de América Latina, pero muy por debajo de las tasas
observadas en la mayoría de países de la OCDE y en algunos países de América Latina,
como Colombia. Un efecto secundario negativo cuando el mercado del alquiler es reducido
es que se presenta un bajo grado de movilidad residencial. Mudarse es más costoso para
los propietarios de viviendas que para los inquilinos, y un mercado del alquiler
reducido puede impedir que las personas se trasladen cerca de su lugar de trabajo, lo
cual socava sus oportunidades económicas, especialmente para los trabajadores con
problemas de liquidez. Esto puede representar una limitación importante para los
costarricenses, dada la falta de opciones de transporte público y las congestiones de
tráfico pesado que experimentan (ver más adelante). Por lo tanto, el Bono Familiar de
Vivienda debería estar mejor focalizado y, en paralelo, podría introducirse un esquema
que sea más neutral con respecto a la tenencia, como los subsidios en efectivo para
pagos de alquiler. Existen esquemas similares en muchos países de la OCDE, como el
Reino Unido y algunos países nórdicos (Andrews et al., 2011), y también se han
introducido recientemente en Chile (OCDE, 2013a) y México (OCDE, 2015b).
Otro plan que podría ser mejor focalizado es el programa de comedores
escolares, que alcanza sólo el 40% de los estudiantes en el quintil de menores
ingresos. El Programa Avancemos, que ofrece transferencias de efectivo a las familias
en situación de pobreza, condicionadas a que sus hijos asistan a la educación
secundaria, parece ser exitoso en evitar la inclusión de demasiados beneficiarios entre
los asalariados de ingresos medios y altos (Cuadro 1.2), pero tiene pocos beneficiarios
entre quienes viven en pobreza extrema (Estado de la Nación, 2013), ya que está
vinculado a la a la asistencia de los niños al sistema de educación. Las pensiones no
contributivas y el plan mediante el cual se proporciona cobertura de seguro de salud a
los hogares pobres son los programas que mejor se focalizan en los hogares de bajos
ingresos.
Una mejor focalización de los programas sociales permitiría al gobierno
concentrar los escasos recursos en aquellos que más los necesitan. A la vez, la
focalización debe diseñarse cuidadosamente para evitar las trampas de la pobreza o el
desempleo, las cuales surgen cuando la supresión de los beneficios sociales o apoyo que
se da cuando las personas ingresan a un trabajo formal remunerado, las disuade de
empezar a trabajar. Eliminar los beneficios sociales de una manera gradual evitaría la
creación de este tipo de trampas, mientras que a la vez ayudaría a concentrar la ayuda
en los hogares más necesitados.
Cuadro 1.2 Distribución de beneficiarios de los programas sociales por quintil de
ingreso
% de los beneficiarios en cada quintil de ingresos (2013)
Programa
Quintiles de ingresos
I II III y
IV V
Centros juveniles (Centros
infantiles) 57 25 18 0 100
Comedores escolares 42 27 28 4 100
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
80
Becas para la educación
secundaria (Avancemos) 49 29 21 1 100
Pensiones no contributivas 64 15 19 2 100
Centros de Promoción y
Bienestar Familiar 50 28 21 1 100
Bono Familiar de Vivienda 30 23 39 8 100
Asegurados por Cuenta del
Estado 70 16 14 1 100
Total de FODESAF 51 25 22 2 100
Fuente: Estado de la Nación (2014).
Reducir la pobreza es una prioridad
El análisis de las características de los hogares en situación de pobreza en
Costa Rica indica que estos tienden a ser más grandes que los que no viven en situación
de pobreza (Cuadro 1.3). Los hogares más desfavorecidos tienen más hijos y más
miembros que son económicamente dependientes (es decir, por debajo de 15 y por encima
de 64 años de edad) y tienden a ser encabezados por mujeres. La pobreza también está
muy relacionada con el desempeño del mercado laboral. Los trabajadores más pobres
tienden a trabajar en el sector informal: 77% de estos trabajadores tienen trabajos
informales. También hay una relación importante entre pobreza y educación. Quienes
viven en situación de pobreza tienden a contar con 6,4 años de educación, que
corresponden a la educación primaria, mientras que aquellos que no viven en situación
de pobreza alcanzan niveles superiores de educación. Los niños y niñas en los hogares
pobres tienen menos probabilidades de asistir a la educación secundaria. No se observa
ninguna diferencia entre pobres y no pobres con respecto a la asistencia de los niños y
niñas a la educación primaria, que es casi universal en Costa Rica. Los niños y niñas
en situación de pobreza también acumulan un deficiente rendimiento escolar mayor. Este
análisis sugiere que las políticas que conducen a enfrentar el desempleo, reducir la
informalidad y mejorar la educación, como se verá más adelante, son fundamentales para
ayudar a los costarricenses a salir de la pobreza. También sugiere que es necesario
proporcionar ayudas claramente focalizadas a algunos grupos, como los trabajadores
menos cualificados, los jóvenes y las mujeres.
A pesar del aumento del desempleo los programas sociales existentes han evitado
un aumento en las tasas de pobreza en Costa Rica. No obstante, con las tasas de pobreza
que han permanecido prácticamente sin cambios en los últimos 20 años, Costa Rica ha
establecido con razón la lucha contra la pobreza como una prioridad. Es necesario
implementar una reforma estructural para hacer frente a la fragmentación institucional
y a la falta de coordinación en las políticas sociales, a fin de reducir la pobreza y
lograr un crecimiento más inclusivo. Ya se han tomado varias medidas, pero se justifica
hacer más esfuerzos para aumentar la eficacia y que el sistema se base más en la
evaluación de resultados.
El IMAS, el Instituto de ayuda social, está ejecutando gradualmente el
programa Puente al Desarrollo, una estrategia para reducir la pobreza extrema. Esta
estrategia abarca la ayuda social para asegurar que se satisfagan las necesidades
básicas, así como un componente de protección social mediante el cual los trabajadores
sociales establecen un plan familiar que comprende la educación, la formación, la salud
y el cuidado de los niños y niñas. Este plan es condicionado, por lo que los
beneficiarios tienen que cumplir con las obligaciones establecidas en el mismo, tales
como enviar a los niños a la escuela o completar los programas de formación. El diseño
de Puente al Desarrollo parece reflejar adecuadamente que la pobreza es un fenómeno
multifacético que requiere acciones coordinadas en diferentes ámbitos. Aprovechando su
ejecución gradual, el IMAS debe definir cuanto antes mecanismos de evaluación, y
ajustar el diseño del programa con base en esa evaluación. El IMAS también puso en
marcha mecanismos para evaluar las necesidades y comprobar el progreso, incluyendo la
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
81
elaboración de mapas sociales que ayudan a monitorear y dirigir los esfuerzos
geográficamente, y de un índice multidimensional de la pobreza (INEC, 2015b).
En términos generales, los programas sociales que se desarrollan actualmente en
Costa Rica para reducir la pobreza indican que es posible lograr una mayor eficacia.
Diferentes instituciones ejecutan los programas de forma independiente, y a pesar de
que ofrecen beneficios similares, utilizan diferentes criterios de elegibilidad y
diferentes registros de beneficiarios. Esto sugiere que hay margen para mejorar la
eficacia y aprovechar las economías de escala mediante la reducción de la
fragmentación, especialmente teniendo en cuenta que Costa Rica es un país relativamente
pequeño. En la actualidad, FODESAF financia 26 programa diferentes, gestionados por 22
instituciones diferentes, y hay otros programas sociales administrados por otros
ministerios o entidades autónomas. Esto se traduce en un marco institucional complejo,
con dificultades para coordinar esfuerzos, delimitar responsabilidades y comprobar el
rendimiento, que es muy propenso a la duplicación.
Por ejemplo el programa Avancemos, destinado a apoyar la asistencia a la
educación secundaria y dirigido por el IMAS, coexiste con otros regímenes de
subvenciones que ofrecen transferencias de efectivo a quienes asisten a la educación
primaria, secundaria o superior. Estos programas son ejecutados de forma independiente
por otras instituciones, como el Fondo Nacional de Becas (FONABE). En áreas tales como
los programas de nutrición o vivienda se observa una duplicación similar. Esto implica
una falta de eficiencia en el gasto y una duplicación de esfuerzos tanto de los
beneficiarios como de las entidades gubernamentales, evitando que se aprovechen las
economías de escala.
Cuadro 1.3 ¿Quiénes son los pobres en Costa Rica?
Indicador
Condición de pobreza
Pobres No pobres
Demográfico
Total de personas 1.137.881 3.685.834
Total de hogares 317.660 1.144.475
Tamaño del hogar 3,6 3,2
Miembros del hogar de 5 años o menos 0,4 0,2
Porcentaje de hogares encabezados por mujeres 43,5 34,1
Porcentaje de hogares encabezados por mujeres
sin pareja 35,7 25,5
Tasa de dependencia demográfica 0,7 0,4
Empleo
Tasa de desempleo 25,4 5,3
Tasa de empleo 34,2 60,3
Porcentaje de población ocupada con empleo
informal 77,3 36,6
Tasa de dependencia económica 2,2 0,9
Educación
Promedio de escolaridad de las personas de 15
años o más 6,4 9,3
Porcentaje de población de 6 a 12 años que no
asisten a educación regular 1,1 1
Porcentaje de población de 13 a 17 años que no
asisten a educación regular 15,9 10,9
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
82
Porcentaje de la población de 7 a 17 años con
bajo rendimiento escolar 32,7 20,9
Vivienda y acceso a los servicios
Porcentaje de hogares sin casa propia 33,4 28,3
Porcentaje de hogares con vivienda en condición
física regular o mala 62,4 34,6
Porcentaje de hogares con hacinamiento por
dormitorio 7,5 1,5
Porcentaje de hogares sin servicio de internet 60,1 34,1
Acceso a subsidios y pensiones
Porcentaje de hogares que reciban una
subvención o beca 45,5 16,9
Porcentaje de personas mayores sin pensión 35,6 33,7
Nota: El cuadro excluye el servicio doméstico y los pensionados que viven en los
hogares.
Fuente: INEC, Encuesta Nacional de Hogares julio 2015, Resultados Generales.
Un obstáculo clave para una prestación más eficiente de la ayuda social es que
los diferentes programas utilizan diferentes criterios de elegibilidad y mantienen
registros de beneficiarios desvinculados. Avanzar hacia un marco unificado, a partir de
una base de datos común, mejoraría la eficiencia del sistema, reduciría la duplicidad y
permitiría verificar la elegibilidad de los solicitantes. Ya se están haciendo
esfuerzos en esta dirección. El IMAS integró sus sistemas de información con los de
algunos otros programas de ayuda social, como los de las pensiones no contributivas o
el programa de vivienda. En junio de 2015 se aprobó el presupuesto para la creación de
un registro nacional de beneficiarios llamado Sistema Nacional de Información y
Registro Único de Beneficiarios (SINIRUBE). Este registro será una herramienta clave
para mejorar la cobertura y la focalización de los programas, de manera que las
personas más necesitadas se beneficien de un mayor parte del gasto social.
También es necesario lograr que el sistema de protección social se base más en
la rendición de cuentas y en los resultados conseguidos. El FODESAF está en el centro
de la estructura actual, y actúa como un intermediario financiero, recibe una
transferencia del gobierno central según una fórmula, y canaliza esos fondos a las
instituciones encargadas de la ejecución de programas de ayuda social. Parte de los
fondos se canaliza de nuevo a otras oficinas del gobierno central que se encargan de la
ejecución de programas de ayuda social. Más de 50% del presupuesto de FODESAF está
previamente asignado y no puede ser controlado por FODESAF ni por los ministerios
competentes. Todo esto implica que es difícil asociar los flujos financieros a los
programas individuales, haciendo que el sistema sea inflexible y la evaluación difícil.
El registro nacional de beneficiarios permitiría establecer un mecanismo
sistemático y robusto de evaluación. Establecer una cultura de evaluación sistemática
ayudaría a ajustar los programas para que sean más exitosos, facilitando la
reasignación de más recursos a aquellos que realmente ayudan a las personas a salir de
la pobreza. En algunos países de la OCDE como el Reino Unido, los países nórdicos y
Holanda, existe una cultura de la evaluación bien establecida. Costa Rica también debe
dar pasos decisivos en esa dirección. Es importante que las evaluaciones permitan
separar el efecto del programa, de los resultados que se habrían logrado sin la
participación en el mismo (OCDE, 2010). Esto puede hacerse ya sea mediante evaluaciones
experimentales o cuasi-experimentales con base en técnicas estadísticas.
Los controles de los precios y los aranceles del arroz son regresivos
La falta de competencia y las regulaciones inadecuadas en mercados clave (véase
el Capítulo 2) pueden tener un impacto directo en las condiciones de vida de los
hogares pobres y aumentar la desigualdad. Esto es lo que ocurre en el caso de las
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
83
regulaciones que afectan el arroz. El arroz es un alimento básico para las personas en
situación de pobreza en Costa Rica, y la producción local no es suficiente para
satisfacer la demanda. A la vez, el cultivo del arroz está protegido por barreras
arancelarias y no arancelarias y por medio de controles de los precios. El arancel
promedio del arroz asciende a 28%, y los precios del arroz de producción local se
controlan estrictamente en cada paso del proceso de producción. Como resultado, los
precios del arroz que se pagan a los productores locales son el doble de los precios
internacionales (Umaña-Alvarado, 2014). Los mecanismos que respaldan los precios del
arroz también superan en casi cinco veces el compromiso del país en el marco del
Acuerdo sobre Agricultura de la Organización Mundial del Comercio (OCDE, 2015 c). Monge
González et al. (2010) estiman que en el período 1995-2005, los aranceles y mecanismos
de apoyo de los precios implicaban una transferencia de los consumidores a los
productores de arroz equivalentes a USD 396 millones. El impacto de esta transferencia
en las familias más pobres representa alrededor de 8% de su ingreso per cápita, en
comparación con una carga para los hogares más ricos que equivale a 0,5%. A la vez, los
controles de precios han debilitado los incentivos entre los productores locales y por
lo tanto la productividad ha venido cayendo (Monge González et al. 2010). Las
condiciones tampoco han mejorado para los pequeños agricultores locales, ya que los
grandes productores son los que reciben las ganancias (Umaña-Alvarado, 2014). Costa
Rica ha anunciado planes para reducir gradualmente los mecanismos de apoyo a los
precios del arroz, una medida que debía haberse adoptado hace tiempo.
Lograr que el mercado laboral sea más inclusivo
El comportamiento reciente del mercado de trabajo ha sido débil. El desempleo
ha aumentado de manera sostenida desde 2007 y está en alrededor de 10%. Al contrario de
la situación anterior a 2007, la tasa de desempleo ahora está por encima de los niveles
de la OCDE y también muy por encima de las tasas
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
84
Figura 1.8. El desempleo es alto y golpea fuerte a los pobres
Nota: Panel A: Los datos de la tasa de desempleo en Costa Rica antes de 2010 provienen de la
encuesta ENAHO y después de 2010, de la Encuesta Continua de Empleo. Ambas series no son
comparables
Fuente: OCDE (2015g), base de datos OCDE Economic Outlook 98; INEC, Encuesta Continua de Empleo.
de desempleo que se observan en América Latina (Figura 1.8, panel A). Las brechas en el
desempeño del
mercado laboral entre diferentes grupos socioeconómicos son grandes y cada vez mayores.
La tasa de desempleo para el quintil inferior es de 25% y está aumentando con rapidez
(Figura 1.8, panel B). También existe un contraste marcado en cuanto a la participación
en el mercado laboral. Sólo 40% de quienes están en el quintil inferior participan en
el mercado laboral abierto y este porcentaje está disminuyendo. Las diferencias en las
tasas de desempleo y participación entre los quintiles inferior y superior son mayores
en Costa Rica que en otros países de la región y va en aumento, lo cual subraya la
necesidad de poner en marcha políticas específicas para lograr que el mercado laboral
sea más inclusivo. Al igual que en otros países emergentes, la calidad del empleo en
Costa Rica está por debajo de la observada en los países de la OCDE, especialmente en
lo que respecta a la incidencia de extensas jornadas de trabajo, la informalidad y el
riesgo de caer en una condición de baja remuneración extrema (OCDE, 2015d).
Las mujeres y los jóvenes también enfrentan dificultades para encontrar
trabajo. El desempleo es tres puntos porcentuales más alto para las mujeres que para
los hombres. Las mujeres jefas de hogar en situación de pobreza se ven particularmente
afectadas por las altas tasas de desempleo. La tasa de desempleo juvenil es de 24%.
0
5
10
15
20
25
30
Pobre Quintil II Quintil III Quintil IV Rico
%
B. Tasa de desempleo por quintil de ingreso
2010 2011 2012 2013 2014 2015
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Pobre Quintil II Quintil III Quintil IV Rico
%
C. Tasa de participación porquintil de ingreso
2010 2011 2012 2013 2014 2015
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
1990 1995 2000 2005 2010 2015
%%
A. Tasas de desempleo en perspectiva internacional
Costa Rica OECD América Latina
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
85
Entre las zonas rurales y las urbanas no hay diferencias significativas en términos de
desempleo, pero la población indígena costarricense enfrenta menores oportunidades de
empleo. Los indígenas representan 2% de la población total (censo de 2011) - la segunda
proporción más baja de la población indígena en América Latina. Los inmigrantes, en
particular de Nicaragua, representan una gran proporción de la fuerza laboral. En 2013
10% de quienes tenían empleo habían nacido en el extranjero (Banco Mundial, 2015).
Ellos tienden a ser poco cualificados y la tasa de desempleo de las mujeres nacidas en
Nicaragua y otros países centroamericanos es el doble de la tasa de desempleo de las
mujeres nativas. Por el contrario, para los hombres la tasa de desempleo es inferior a
la que se observa para los costarricenses en general.
Además de los mayores niveles de desempleo, un obstáculo que impide que el
mercado laboral sea más inclusivo es la informalidad. El sector informal en Costa Rica
es más reducido que en otros países de América Latina (Figura 1.9, panel A), pero es
grande en comparación con los estándares de la OCDE. Al contrario de muchos países de
América Latina que recientemente han experimentado una disminución, en Costa Rica la
informalidad está aumentando rápidamente. En el período 2011-2014, el empleo informal
creció en 40%, mientras que el empleo en el sector formal se ha mantenido estable
(Figura 1.9, panel B). En la actualidad la informalidad representa el 45% del empleo
total y afecta mayormente a aquellos con menos educación. La mitad de quienes sólo
cuentan con educación primaria y están trabajando, están empleados en el sector
informal. Entre las personas con educación superior la tasa es de 8%.
Figura 1.9. El empleo informal es elevado y va en aumento
Nota: La definición de informalidad incluye: i) a los empleados que no pagan contribuciones
sociales, con excepción de Colombia, donde se utiliza el Estado de Contratación; y ii) los
empleados por cuenta propia que no pagan contribuciones sociales (Brasil, Chile, China, India,
Indonesia, Turquía) o cuya actividad comercial no está registrada (Argentina, Colombia, Costa
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
IDN IND MEX COL TUR ZAF ARG CRI BRA CHNUrbana
CHL RUS
A. La informalidad en perspectiva internacional% del empleo total (2011-2012) % del empleo total (2011-2012)
70
80
90
100
110
120
130
140
150
70
80
90
100
110
120
130
140
150
I 2011 III 2011 I 2012 III 2012 I 2013 III 2013 I 2014 III 2014 I 2015 III 2015
Índice 2011 1T=100Índice 2011 1T=100B. Empleo formal versus empleo informal en Costa Rica
Informal Formal
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
86
Rica, México, Sudáfrica). Las cifras de China son de 2008 y 2009. Todas las cifras de Indonesia
son de 2007.
Fuente: OCDE (2015d), OCDE Employment Outlook; INEC, Encuesta Continua de Empleo (ECE) 2015.
El mercado laboral también se caracteriza por el aumento de la dualidad. Por una
parte, los sectores tradicionales, como aquellos que están dirigidos al mercado interno
(la agricultura, la industria manufacturera, la construcción, y los servicios
domésticos), dan empleo a trabajadores que tienden a ser poco cualificados, ganan
menores salarios y cuentan con oportunidades de empleo están estancadas o en
disminución. Por otro lado, los sectores exportadores como los que operan en las zonas
de libre comercio, incluyendo la fabricación y los servicios de alto valor, emplean a
trabajadores más cualificados y se están expandiendo y ofreciendo nuevas oportunidades
de empleo. Este traslado desde actividades intensivas en el uso de mano de obra hacia
actividades de mayor valor agregado (más en el capítulo 2) ha incrementado la demanda
de mano de obra altamente cualificada. Sin embargo, en Costa Rica la oferta de
trabajadores poco cualificados que no están preparados para las nuevas oportunidades de
empleo es relativamente muy alta. Por lo tanto, muchos empleadores señalan que existen
dificultades para encontrar trabajadores con las habilidades que necesitan,
especialmente técnicos e ingenieros de nivel medio (ManPower, 2015). Esta brecha
estructural entre habilidades y empleos se ha traducido en un claro aumento de los
salarios para los empleados altamente cualificados lo cual contribuye al aumento de la
desigualdad, así como en una tasa de desempleo estructural cada vez mayor, que es una
de las más grandes en la región latinoamericana.
Costa Rica se enfrenta a tres retos fundamentales para lograr que su mercado
laboral sea más inclusivo. En primer lugar, es importante implementar políticas para
facilitar la adquisición de habilidades por quienes están desempleados. En segundo
lugar, es necesario mejorar los incentivos para que los empleadores y los trabajadores
permanezcan o se integren a la economía formal (la informalidad puede ser una fuente de
puestos de trabajo y medios de subsistencia en el corto plazo, pero en el mediano plazo
limita el crecimiento, la calidad del empleo y la productividad). En tercer lugar, es
importante implementar políticas de apoyo a las mujeres para que estas participen en el
mercado laboral.
Ayudar a los desempleados costarricenses a que vuelvan a trabajar
Las políticas activas del mercado laboral apenas están desarrolladas en Costa
Rica. Como otras economías de América Latina, Costa Rica da prioridad a los programas
sociales como las transferencias monetarias condicionadas, y la prestación de servicios
básicos a los grupos socioeconómicamente desfavorecidos. No obstante, estas medidas han
tenido menos éxito a la hora de incrementar la empleabilidad de determinados grupos.
Las oficinas de empleo público brindan servicios básicos de intermediación, pero es
necesario que extiendan sus servicios, cobertura y eficacia (Mazza, 2013). Existe
evidencia de que redoblar el apoyo para la búsqueda de empleo y los programas de
activación impulsan tanto el crecimiento como la equidad (Causa et al., 2015). Mejorar
las políticas activas del mercado laboral sería especialmente beneficioso para los
trabajadores poco cualificados, ya que es probable que obtengan el máximo beneficio del
apoyo activo y la orientación sobre las habilidades requeridas para encontrar un empleo
formal y sobre cómo adquirir esas habilidades. Por lo tanto, las políticas deben estar
dirigidas a quienes experimentan más dificultades para encontrar un empleo. En este
sentido, parece que Mi Primer Empleo, un plan que se implementó recientemente para
ofrecer incentivos financieros a los empleadores que contratan a trabajadores jóvenes y
mujeres, está bien diseñado. De cara al futuro, es importante que el gobierno evalúe el
programa para valorar su eficacia en el aumento de la empleabilidad al tomar en cuenta
los perfiles de los participantes. Esto contribuiría a adecuar aún más los criterios de
elegibilidad para evitar la inclusión de participantes no apropiados.
Se ha observado que los programas de formación para aumentar la empleabilidad
entre personas desempleadas, están asociados a una mayor probabilidad de obtener un
empleo formal tanto en los países de la OCDE como en los de América Latina (Ibarrarán y
Rosas, 2009). Para muchos costarricenses, aprender nuevas habilidades será la única
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
87
manera de aprovechar las nuevas oportunidades de empleo. Por consiguiente, los
programas de ayuda social deberían incluir oportunidades para recibir capacitación y
estos programas deben estar condicionados a que las personas asistan a esas
capacitaciones. Costa Rica experimenta una considerable escasez de habilidades en
ocupaciones técnicas, algo que en parte podría abordarse volviendo a capacitar a los
trabajadores desempleados. El Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), el principal
proveedor de formación técnica en Costa Rica, tiene previsto desarrollar la formación
profesional dual y está participando en los debates parlamentarios para poner en
práctica una iniciativa en esta materia (OCDE, 2015E). Estos nuevos itinerarios deben
ofrecerse también a la población adulta desempleada con baja cualificación. Este tipo de apoyo definido para adquirir nuevas competencias también es especialmente necesario
para quienes han abandonado el sistema educativo sin finalizar la educación secundaria
(ver más abajo).
Al igual que en muchos otros países de América Latina, en Costa Rica no existe
un seguro de desempleo. En caso de desempleo, los trabajadores reciben una compensación
mediante un plan de cesantía que asciende aproximadamente a 20 días por año de
servicio. El régimen es financiado por los empleadores, que contribuyen 1,5% de la
planilla. Conforme Costa Rica se transforma en una economía más abierta, se espera que
esté sujeta a más shocks y necesidades de ajuste, lo que implicaría fases más
frecuentes de desempleo. El alto nivel de desempleo estructural, que se sitúa en el 9%
según estimaciones de la OCDE, y los desfases entre oferta y demanda de habilidades
persistentes en Costa Rica, sugieren que los trabajadores enfrentan dificultades al
cambiarse de un empleo a otro. Un sistema de seguro de desempleo les proporcionaría
apoyo económico y les permitiría buscar la ayuda y formación para prepararse para un
nuevo trabajo.
En los países de la OCDE los regímenes de seguro de desempleo están bien
establecidos, y las economías emergentes también han ido fortaleciendo gradualmente sus
regímenes de desempleo. Con frecuencia, estos consisten en programas de ahorro
obligatorio en cuentas individuales al que puede recurrirse durante períodos
específicos de desempleo. Recientemente México introdujo un beneficio de 6 meses para
todos los trabajadores que pierden su empleo en el sector formal, que es financiado en
parte por el empleador y se complementa con un fondo de solidaridad. Chile implementó
un sistema de seguro de cuentas de ahorro individuales de desempleo, que también se
combina con un fondo de solidaridad. Colombia introdujo recientemente un nuevo
mecanismo de protección contra el desempleo que se basa en cuentas de ahorro
individuales de desempleo complementadas con pequeños subsidios para los desempleados.
Brasil puso en marcha un sistema de cuentas individuales aunque en este caso se
complementa con una compensación por despido. Tomando en cuenta la situación de los
recursos fiscales y la capacidad administrativa de Costa Rica, puede que actualmente
que actualmente no sea factible implantar un completo sistema de protección por
desempleo. En su lugar, a fin de proporcionar una compensación en forma de ingresos en
caso de pérdida de empleo y promover la búsqueda activa de trabajo y la adquisición de
nuevas habilidades, Costa Rica podría considerar establecer un régimen de ahorro
individual para aquellos casos en que una persona pierde el empleo, como lo hicieron
recientemente otros países de América Latina miembros de la OCDE.
Impulsar el empleo en el sector formal
Para reducir la informalidad es necesario implementar una estrategia integral,
con acciones que abarcan dimensiones múltiples, como la fiscal, el mercado laboral, las
políticas sociales, la educación, o las regulaciones empresariales. La reducción de los
costos laborales no salariales, la simplificación de algunas políticas del mercado
laboral, mejorar la formación y la educación, y adaptar los trámites para el registro
de empresas a las necesidades de las micro y pequeñas empresas ayudaría a estimular el
empleo formal.
Los altos costos laborales no salariales obstaculizan la creación de empleos formales
Una parte importante de la estrategia para reducir la informalidad es evitar
los costos laborales no salariales excesivos que podrían desalentar la creación de
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
88
empleos formales. Varios estudios (por ejemplo, Ramírez-Alfaro, 2010) señalan las
elevadas contribuciones a la seguridad social como el principal obstáculo para que una
empresa se formalice. La tasa total de contribución a la seguridad social es 36%, del
cual 26% es cubierto por los empleadores; esto constituye una tasa alta según los
estándares internacionales (Figura 1.10). De la contribución total, la seguridad social
en realidad recibe 23,5% del salario ya que el resto se utiliza para financiar otras
instituciones, como un banco público o los programas sociales. La evidencia empírica de
un grupo de países de América Latina muestra que la reducción de la cuña fiscal puede
ser una herramienta eficaz para luchar contra la informalidad (Lehmann y Muravyev,
2012). Estas políticas suelen ser particularmente eficaces cuando el desempleo
estructural es elevado (Katz, 1998), como está ocurriendo en Costa Rica actualmente.
Por lo tanto, en el mediano plazo, una reducción gradual de las contribuciones a la
seguridad social de los empleadores ayudaría a incrementar el empleo formal. Las
reducciones generalizadas a las contribuciones a la seguridad social son más fáciles de
implementar y administrar, pero podrían reducir los ingresos fiscales. Las reducciones
selectivas pueden ser más difíciles de administrar, pero contribuirían a ampliar la
base tributaria sin generar grandes pérdidas de ingresos. Las experiencias de países
que han implementado reducciones selectivas en las cuotas de los empleadores a la
seguridad social sugieren que estas pueden ser eficaces en el aumento del empleo formal
y rentable si se dirigen a quienes representan la mayor parte de los no empleados o de
los empleados informales (FMI, 2014). Entonces, Costa Rica podría concentrarse en
aquellos sectores de la
Figura 1.10. Las contribuciones de los empleadores a la seguridad social son
relativamente altas
2014
Fuente: Base de datos de la OCDE Tax y Caja Costarricense del Seguro Social.
Es necesario simplificar la estructura del salario mínimo
economía donde la informalidad está muy extendida, como la agricultura, la construcción
y los servicios de trabajo doméstico que representan 60% de todo el empleo informal.
Además, el gobierno debe evitar usar las contribuciones a la seguridad social para
financiar los bancos públicos o los programas contra la pobreza, y utilizar más bien
otros impuestos más progresivos y luchar contra la evasión fiscal nacional e
internacional, ya que estas son formas menos distorsionadoras para aumentar los
ingresos.
El nivel del salario mínimo no es excesivamente elevado en Costa Rica, en
comparación con el de otros países de América Latina (Figura 1.11). Los cambios
recientes en el salario mínimo han sido relativamente modestos y en general el salario
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
CH
LN
ZL
AU
SC
HE
ME
XIS
LU
SA
CA
NIR
LN
LDN
OR
GB
RJP
NP
OL
TU
RO
EC
DD
EU
FIN
PR
TC
RI
AU
TE
SP
SW
EIT
AC
ZE
FR
A
%
A. Tasa de contribuciones de empleadores al seguro social
0
5
10
15
20
25
AU
SIS
LN
LDN
ZL
ME
XIR
LC
AN
CH
EE
SP
CH
LS
WE
US
AF
INN
OR
CR
IIT
AO
EC
DC
ZE
PR
TG
BR
FR
AJP
NT
UR
PO
LA
UT
DE
U
%
B. Tasa de contribuciones de empleados al seguro social
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
89
mínimo real ha evolucionado de acuerdo con la productividad laboral. Sin embargo, uno
de cada tres trabajadores recibe un salario que está por debajo del mínimo (Estado de
la Nación, 2014). Esto afecta principalmente a los trabajadores jóvenes, las mujeres,
los trabajadores de las zonas rurales, los inmigrantes, las personas con discapacidad,
las personas en situación de pobreza y a los trabajadores en la agricultura, la
construcción y el trabajo doméstico. Esto sugiere que la estructura del salario mínimo
actual no actúa como un piso salarial para los trabajadores más vulnerables.
La estructura del salario mínimo en Costa Rica es compleja. Tiende a observarse
un mejor cumplimento en los sistemas de salario mínimo simples (OCDE, 2015d).
Dependiendo del sector y la ocupación, existen más de 200 categorías de salario mínimo
en Costa Rica. Esto hace que sea muy difícil que los empleados y los empleadores sepan
qué nivel de salario mínimo corresponde a una ocupación determinada. Además, los
niveles de salario mínimo se actualizan dos veces al año. . Esta actualización
semestral se estableció cuando la inflación era muy volátil, con el fin de ajustar los
salarios a los grandes cambios en la inflación. Hoy en día, con la inflación menos
volátil, el ajuste semestral introduce costos de transacción que no tienen beneficios
claros. La experiencia internacional refleja que los países con un sistema simple de
salario mínimo tienden a presentar mayores tasas de cumplimiento que aquellos con
múltiples salarios mínimos por sectores u ocupaciones (Rani et al., 2013). Por
consiguiente, el cumplimiento con el salario mínimo en Costa Rica se facilitaría
mediante una simplificación de su estructura, reduciendo de manera significativa la
cantidad de categorías, y haciendo una actualización por año. El nivel del salario
mínimo debería establecerse de forma que no represente un obstáculo para los
trabajadores más vulnerables, como los trabajadores más jóvenes o menos cualificados.
Por otra parte, también es urgente mejorar los mecanismos de supervisión y aplicación
(ver más abajo).
La informalidad afecta mayormente a quienes han recibido menos educación. La
mitad de los trabajadores que solo han recibido educación primaria están empleados en
el sector informal. Esto sugiere que ofrecer a los costarricenses, especialmente a los
que han recibido menos educación, más habilidades relevantes para el trabajo, será
fundamental para reducir la informalidad (ver más adelante).
Figura 1.11. El salario mínimo es similar al de otros países de América Latina
Coeficiente con el salario promedio de 2014 o más reciente disponible
Fuente: Base de datos de la OCDE Earnings para los países de la OCDE y base de datos ILOSTAT
Country Profile para los países que no pertenecen a la OCDE.
0.0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
0.8
0.9
1.0
0.0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
0.8
0.9
1.0
AR
G
HN
D
IDN
VE
N
PE
R
EC
U
CO
L
PA
N
CR
I
FR
A
SV
N
NIC
CH
L
AU
S
BE
L
NLD IS
R
CA
N
HU
N
PO
L
IND
GR
C
IRL
UR
Y
KO
R
ES
T
ES
P
BR
A
JPN
CH
N
ZA
F
ME
X
US
A
RU
S
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
90
Formalizar una empresa también es más difícil en Costa Rica que en la mayoría
de los países de América Latina y de la OCDE. Las cargas administrativas para las
empresas de un solo propietario son relativamente altas, de acuerdo con los indicadores
de la OCDE sobre regulación de mercados de productos (Figura 1.12), y esto también se
refleja en el índice del Banco Mundial sobre facilidad para la creación de empresas,
donde Costa Rica ocupa una posición relativamente baja (121 de 189 países). Los
principales obstáculos percibidos son las dificultades y gastos necesarios para la
obtención de permisos. Las mejores prácticas de la OCDE sugieren que limitar la
necesidad de permisos a aquellas actividades en las que se justifica por razones de
salud, seguridad o ambientales, y reducir los costos asociados son medidas importantes
para reducir la informalidad. Establecer una ventanilla única para emitir o aceptar
todas las comunicaciones y permisos requeridos para registrar una empresa también
podría reducir las cargas administrativas para formalizar una empresa
considerablemente. El sistema de ventanilla única se utiliza cada vez más en los países
de la OCDE, y también se han introducido en Brasil y México con el fin de implementar
procedimientos de registro más flexibles y sencillos y facilitar que las micro y
pequeñas empresas se formalicen.
En otras economías emergentes hay evidencia que sugiere que una observancia más
estricta también puede tener un papel en el aumento de la formalidad (Almeida y
Carneiro, 2012), como puede verse en México y Brasil. El monitoreo y la observancia
pueden mejorarse, no sólo aumentando la cantidad de inspectores de trabajo, lo cual
puede ser difícil actualmente para Costa Rica debido a la situación fiscal, sino
también mediante otras iniciativas, como vinculando la remuneración de los inspectores
de trabajo a su cumplimiento con las metas de desempeño. En otros países emergentes de
América Latina se ha demostrado que estas iniciativas son eficaces para aumentar la
formalidad (Berg, 2010).
Figura 1.12. Formalizar una empresa es engorroso
Cargas administrativas para empresas de un solo propietario, 2013
Nota: Los datos de la OCDE y de LAC son el promedio no ponderado. LAC incluye a México, Chile,
Brasil, Argentina, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Honduras, Jamaica,
Nicaragua y Perú. Los últimos datos de los EE.UU. son de 2008. Los datos de Costa Rica son
preliminares.
Fuente: Base de datos de la OCDE Product Market Regulation para países de la OCDE y Brasil. Base
de datos de la OCDE-Banco Mundial Product Market Regulation para los países de América Latina y el
Caribe, excepto Chile, México y Brasil.
Impulsar el empleo de las mujeres
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
DN
K
JPN
NLD
NO
R
AU
T
CA
N
DE
U
IRL
ITA
NZ
L
GB
R
SV
N
CH
E
ES
T
FR
A
US
A
OE
CD
AU
S
CH
L
CZ
E
ISL
KO
R
SV
K
BE
L
ISR
PO
L
SW
E
FIN
LUX
GR
C
HU
N
ES
P
PR
T
BR
A
CO
L
LAC
ME
X
TU
R
CR
I
Puntuación en RMP Puntuación en RMP
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
91
Recientemente la participación femenina en la fuerza laboral costarricense ha
aumentado, pero continúa siendo baja en comparación con otros países (Figura 1.13). La
evidencia de la OCDE sugiere que la disponibilidad de servicios de cuidado infantil
asequibles y de alta calidad es un factor clave para explicar las diferencias entre
países en cuanto a la participación laboral de las mujeres (OCDE, 2012a). Por ejemplo,
se considera que en Suecia la expansión de los servicios de atención para niños y niñas
durante la década de 1970 ayudó a incrementar las tasas de empleo de las mujeres de 60%
a más de 80% (OCDE, 2012b). En los países de América Latina también se han encontrado
evidencias positivas (Mateo-Díaz y Rodríguez-Chamussy, 2013). Facilitar el acceso a una
atención infantil de calidad es importante no sólo porque fomenta una mayor oferta
laboral femenina, sino también porque el acceso a la educación y cuidado infantil puede
mejorar los resultados escolares posteriores en la vida de los niños desfavorecidos y
mitigar las desigualdades sociales (OCDE, 2011; Ruhm y Waldfogel , 2011). Esto es más
importante durante los primeros años de vida, ya que cuanto más tiempo permanezcan las
madres fuera de la fuerza laboral para cuidar de sus hijos, más difícil es que puedan
volver a trabajar (Thévenon, 2013).
La principal brecha entre los géneros en Costa Rica está relacionada con la
participación en el mercado laboral (Cuadro 1.4). A diferencia de otros países de
América Latina, parece que las mujeres en Costa Rica no se enfrentan a una
discriminación salarial clara en el tramo más bajo de la distribución de ingresos
(Carrillo et al., 2013). Sin embargo, al igual que en otros países de la OCDE, los
“techos de cristal” (las diferencias salariales en la parte superior de la
distribución) son significativos. En América Latina, Costa Rica se destaca por contar
con una considerable presencia de mujeres en el parlamento: 33% son mujeres, en
comparación con un promedio de 20% en América Latina y 28% en los países de la OCDE.
Figura 1.13. La participación laboral femenina es reducida
Tasa de participación femenina en la fuerza laboral (15 a 64 años), 2014
Nota: Los datos de Brasil son de 2013.
Fuente: Base de datos de la OCDE Labour Force Statistics.
Ampliación de los servicios de cuidado y educación infantil
La Constitución dispone que el Estado debe ofrecer educación a partir de los 2
meses de edad y hasta los seis años. El Ministerio de Educación ofrece educación a
partir de los 4 años de edad. Para los niños y niñas menores de 4 años se brindan
servicios públicos a través de la Red Nacional de Cuido, con participación del IMAS, el
Patronato Nacional de la Infancia (PANI); los Centros de Educación y Nutrición -
Centros Infantiles de Atención Integral (CEN-CINAI); y el Ministerio de Educación. Pero
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
TU
R
ME
X
CR
I
ITA
CH
L
KO
R
GR
C
BR
A
HU
N
PO
L
IRL
OE
CD
SV
K
CO
L
BE
L
LUX
CZ
E
JPN
US
A
SV
N
FR
A
ISR
ES
P
PR
T
AU
S
AU
T
ES
T
GB
R
DE
U
FIN
NLD
NZ
L
CA
N
DN
K
NO
R
CH
E
SW
E
ISL
%%
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
92
la oferta es limitada por lo que la cobertura es baja. Sólo 15% de las niñas y niños
menores de 3 años asisten, mientras que el promedio de la OCDE es de 35%. La asistencia
se incrementa a 62% para los niños y niñas de 5 años, y a 85% para los de 6 años.
También se observan diferencias importantes entre los distintos niveles de ingresos y
áreas geográficas. La asistencia es más baja entre quienes están en los dos quintiles
inferiores en la distribución de ingresos, especialmente entre los niños y niñas
menores de 4 años (Figura 1.14). Estas diferencias surgen principalmente debido a que
los hogares de mayores ingresos recurren a servicios privados de guardería infantil
(Estado de la Educación, 2015). Las tasas de cobertura son más elevadas en las regiones
más desarrolladas económicamente. La asistencia también se relaciona positivamente con
el nivel de educación de los padres, ya que se observa que la asistencia es mayor entre
los niños y niñas cuyos padres tienen un mayor nivel educativo. También existe un
desajuste e significativo en términos geográficos entre la oferta de guarderías y
educación infantil y las áreas donde se concentran los hogares desfavorecidos que
necesitan de estos servicios, como los hogares que cuentan con una baja formación
educativa y una numerosa población infantil. Todo esto representa una fuente de
desigualdades importantes, tanto en lo que respecta a la integración de la mujer en el
mercado laboral como a los resultados educativos de los niños. Es importante que las
autoridades extiendan la cantidad de lugares disponibles para ofrecer educación
infantil, centrándose especialmente en los niños y niñas menores de 4 años que viven en
las áreas menos desarrolladas del país y en aquellos hogares económicamente más
desfavorecidos.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
93
Cuadro 1.4 Brechas de género en Costa Rica versus países de la OCDE
¿Cómo se desempeñan los hombres y las
mujeres en Costa Rica?
¿Y en los países
de la OCDE?
Mujeres Hombres
Mujeres Hombres Año
Salud
Esperanza de vida al nacer (años) 82 78
83 78 2013
Proporción de personas que reportaron
condiciones de salud buenas / muy buenas 73% 79%
66% 70%
2006 (Costa Rica)
2013 (OCDE)
Educación y habilidades
Proporción de personas de 25 a 64 años con al
menos educación secundaria superior 42% 39%
75% 75% 2014
Proporción de personas de 25 a 64 años que han
alcanzado la educación terciaria 19% 17%
35% 31% 2014
Habilidades (resultados de pruebas PISA en
matemáticas) 396 420
489 499 2012
Empleo
Tasa de desempleo (15-64 años) 12% 8%
8% 7% 2014
Tasa de participación en la fuerza laboral (15-
64 años) 55% 82%
63% 80% 2014
Participación en el empleo informal 48% 42%
- - 2015
Participación ciudadana y gobernanza
Proporción de escaños en el parlamento nacional 33% 67%
28% 72% 2015
Bienestar subjetivo
Niveles de satisfacción con la vida en una
escala de 0 a 10 7.4 7.4
6.6 6.5 2014
Fuente: Base de datos de la OCDE Health Status; OCDE (2015), Education at a Glance; OCDE (2012), PISA 2012 Results;
base de datos de la OCDE Labour Force Statistics; base de datos de la OCDE Better Life Index – Edition 2015; Centro
Centroamericano de Población, Encuesta Nacional de Salud 2006 (ENSA); INCE, Encuesta Continua de Empleo (ECE) 2015;
base de Datos de la Unión Interparlamentaria; y base de datos Gallup World Poll (Gallup, 2015).
Figura 1.14. La asistencia a los servicios de educación y guarderías infantiles
difieren según el nivel de ingresos
Porcentaje de asistencia por quintil de ingresos y edad de los niños y niñas, 2014
Nota: Las edades de 2, 3 y 4 años comprenden la asistencia sobre todo a maternal / jardín infantil
y unos pocos niños y niñas a preparatoria. Entre los de 5 años están los que asisten a maternal/
jardín infantil y más que todo a preparatoria y unos pocos a la escuela. Entre los de 6 años hay
niñas y niños que asisten sobre todo a preparatoria y escuela y unos pocos a maternal / jardín
infantil.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en la encuesta ENAHO (2014).
0
20
40
60
80
100
120
0
20
40
60
80
100
120
2 3 4 5 6
%%
Edad
Pobre Quintil II Quintil III Quintil IV Rico
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
94
Al igual que en los países de la OCDE, la participación laboral femenina
también se ve afectada por las normas sociales predominantes con respecto al papel de
los hombres y mujeres hacia el trabajo y la atención. En Costa Rica se observan
importantes brechas de género en lo que se refiere a compartir las actividades no
remuneradas, como el cuidado de personas mayores, niños y niñas, y de otros. Las
mujeres costarricenses tienden a dedicar un promedio de 6 horas por día a las
actividades no remuneradas, mientras que los hombres dedican solamente 3,5 horas
(Estado de la Nación, 2014). Estas brechas de género comienzan a edades muy tempranas y
continúan siendo importantes a partir de entonces. En consecuencia, las mujeres,
especialmente aquellas que asumen a una edad temprana las responsabilidades de cuidar a
otros, tienen dificultades para continuar estudiando y tienden a salir de la fuerza
laboral, sobre todo las que viven en hogares de bajos ingresos (Figura 1.15, panel A).
El ochenta por ciento de las mujeres en situación de pobreza que no participan en la
fuerza laboral indican que cuidar a otros es la causa (Figura 1.15, panel B). Esto
enfatiza aún más la necesidad de implementar políticas específicas, como incrementar la
cobertura de la atención infantil o para el cuidado de personas mayores, y focalizar
los esfuerzos en las mujeres que tienen dificultades para acceder al mercado laboral,
como aquellas que viven en hogares de bajos ingresos o que asumen responsabilidades del
cuidado de la familia a una edad temprana.
A la vez, la proporción de hogares encabezados por mujeres ha aumentado
marcadamente en los últimos 25 años (Estado de la Nación, 2014). En la actualidad, una
tercera parte de la población vive en un hogar encabezado por una mujer. Esto indica
que reducir las brechas de género en la participación en el mercado laboral tendría un
impacto positivo significativo, no sólo para las propias mujeres, sino también para sus
familias y para la economía costarricense en general. Algunas estimaciones sugieren que
las brechas de género que se observan actualmente en Costa Rica reducen el producto
per cápita en un 23% (Teignier y Cuberes, 2014).
Figura 1.15. Las responsabilidades de cuidar a otros obstaculizan la participación
laboral de las mujeres en situación de pobreza
Por quintil de ingresos
Nota: Panel A: La tasa de participación femenina en la fuerza laboral es la proporción de mujeres
(24-35 años) que están trabajando o buscando un empleo con respecto a la población total de 24-35
años. Panel B: Proporción de mujeres (24-35 años) que no participan en la fuerza laboral debido a
las responsabilidades no remuneradas de cuidar a otros.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en la encuesta ENAHO (2014)
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Pobre Quintil II Quintil III Quintil IV Rico
%
A. Tasa de participación femenina en la fuerza laboral (24-35 años)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Pobre Quintil II Quintil III Quintil IV Rico
%
B. Porcentaje de mujeres fuera de la fuerza laboral debido a responsabilidades no remuneradas de
cuidar a otros (24-35 años)
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
95
Cumplir los derechos laborales
Recientemente se ha observado en Costa Rica un progreso gradual hacia una mayor
observancia de los derechos laborales, pero todavía uno de cada tres trabajadores
recibe un salario por debajo del mínimo. El incumplimiento también es relativamente
importante con respecto al pago de horas extras y del aguinaldo. La cantidad de
trabajadores que no disfrutan de ninguno de los derechos laborales reconocidos en la
legislación, como permisos por enfermedad, vacaciones, pago de horas extras o pago de
la seguridad social ha ido disminuyendo, aunque continúa siendo 7% de todos los
trabajadores (Estado de la Nación, 2014). Es necesario continuar vigilando estos
aspectos para garantizar que la observancia siga aumentando.
Otra área que es necesario monitorear está relacionada con los derechos
sindicales. La cantidad de convenciones colectivas en el sector privado es escasa y en
lugar de esto los acuerdos directos con trabajadores no sindicalizados son frecuentes.
Las leyes vigentes prohíben la discriminación contra los sindicatos pero su aplicación
no ha sido rigurosa. Por lo tanto, en los últimos años Costa Rica ha tratado de
promover los derechos laborales sindicales a través de la Reforma Procesal Laboral y
una nueva ley fue aprobada al final de 2015. La nueva ley explícitamente prohíbe
cualquier forma de discriminación en el lugar de trabajo, además de acortar las
disputas laborales mediante la puesta en marcha de juicios orales en los juzgados y
estableciendo mecanismos de resolución extrajudicial. Sin embargo, la ley todavía
prohíbe huelgas en servicios públicos esenciales, como la policía, los hospitales y los
puertos, y permite contratar trabajadores temporales para reemplazar a los trabajadores
en huelga. El gobierno debería continuar reformas legales para cumplir con las
convenciones y recomendaciones de la OIT.
Mejorar la calidad de la educación
Entre los países de América Latina, Costa Rica es pionero en el acceso
universal a la educación y ha demostrado un compromiso firme con la inversión en
educación. El sistema de educación pública de Costa Rica abarca desde la educación
primaria hasta la universidad. La educación es gratuita hasta el nivel secundario,
mientras que los pagos por matrícula en las universidades son muy bajos. La asistencia
a la educación primaria y secundaria básica es obligatoria. En 2013 el gasto en
educación representó 6,9% del PIB, excluyendo el gasto realizado por la institución
dedicada a la formación vocacional (Instituto Nacional de Aprendizaje, INA), que es
independiente del sistema de educación académica. En la OCDE, sólo los países nórdicos
y Nueva Zelanda invierten una mayor proporción de su PIB en la educación (Figura 1.16,
panel A). En Costa Rica existe una disposición constitucional para elevar el gasto en
educación a 8% del PIB en 2018.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
96
Figura 1.16. El gasto en educación es grande, pero los resultados podrían mejorarse
Último año disponible
Nota: Panel A: último año disponible. Año 2013 para Costa Rica y 2012 para Corea. 2011 para el
resto. Panel B: Año 2014 para la media de la OCDE y Costa Rica y 2013 para Chile y Brasil.
Fuente: Base de datos sobre Educación de la UNESCO; OCDE (2015f), OCDE Education at a Glance 2015.
Aprovechar al máximo el gasto en educación
Costa Rica ha logrado avances significativos en la reducción del analfabetismo,
ya que el 21% de la población enfrentaba problemas de analfabetismo en 1953 y ahora
sólo el 2% los enfrenta, según el último censo. Por otra parte, el país ha logrado una
matrícula casi completa (94%) en la enseñanza primaria, que es comparable a la de los
países de la OCDE. La tasa neta de matrícula ha aumentado y alcanzó 61% para niños y
niñas de 4 años en 2014, y 87% para los niños y niñas de 5 años en 2014. Sin embargo,
los logros educativos promedio continúan siendo bajos, especialmente teniendo en cuenta
el nivel del PIB per cápita de Costa Rica y el gasto en educación. Sólo el 40% de la
fuerza laboral ha completado la educación secundaria (Figura 1.16, panel B). Para los
cohortes recientes también se observan resultados similares: menos de la mitad del
cohorte de 25 a 29 años ha completado la educación secundaria. Estos resultados están
lejos de las tasas de graduación en los países de la OCDE y son significativamente más
bajos que en otros países de América Latina como Colombia, Perú o Panamá.
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
JPN
SV
K
CH
L
ITA
CZ
E
CO
L
KO
R
HU
N
DE
U
ES
P
PO
L
CH
E
ES
T
AU
S
PR
T
ME
X
US
A
CA
N
OE
CD
FR
A
NLD
SV
N
AU
T
ISR
GB
R
IRL
BR
A
BE
L
FIN
SW
E
NO
R
CR
I
ISL
NZ
L
DN
K
% del PIB% del PIB
A. Gasto total
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
25-64 años 25-34 años 25-64 años 25-34 años
Hombres Mujeres
%%
B. Porcentaje de la población con al menos educación secundaria
Promedio OECD Chile Brasil Costa Rica
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
97
La calidad de la educación también es relativamente baja, dado el nivel de
gasto. Los resultados PISA son bajos en las tres disciplinas: lectura, ciencias y,
sobre todo en matemáticas (Figura 1.17). Además, dado que solamente quienes asisten a
los centros educativos hacen las pruebas, y dadas las altas tasas de
Figura 1.17. El rendimiento y la equidad en la educación son bajos
Fuente: Base de datos de la OCDE, PISA 2012.
deserción escolar, es probable que el nivel promedio de habilidades de los niños y
niñas costarricenses sea más bajo. También se observan crecientes diferencias en
función de la situación socioeconómica (ver más abajo). Dado este gran desfase entre el
nivel de gasto y los resultados educativos resultantes, Costa Rica debe dejar atrás el
enfoque basado exclusivamente en el al aumento del gasto como una meta para sus
políticas y, en su lugar, establecer la mejora de los resultados educativos como
principal objetivo. La evidencia de la OCDE muestra que un alto nivel de gasto no
Chile Costa Rica
Alemania
Brasil
Lituania
LetoniaEspaña
Dinamarca Irlanda
PoloniaPaíses Bajos
Finlandia
México
300
350
400
450
500
550
600
650
051015202530
La fuerza de la relación entre el rendimiento y el nivel socio-económico está por encima del promedio de la OECD
La fuerza de la relación entre el rendimiento y el nivel socio-económico no es estadísticamente, significativamente diferente del promedio de la OECD
La fuerza de la relación entre el rendimiento y el nivel socio-económico está por debajo del promedio de la OECD
OE
CD
OECD
Mayor equidad
Rendimiento en matemáticas inferior al promedioEquidad en resultados educativos inferior al promedio
Rendimiento en matemáticas superior al promedioEquidad en resultados educativos inferior al promedio
Rendimiento en matemáticas superior al promedioEquidad en resultados educativos superior al promedio
Puntaje promedio
Porcentaje de varianza en el rendimientoexplicado por el índice PISA de condiciones económicas,
sociales y culturales
Rendimiento en matemáticas inferior al promedioEquidad en resultados educativos superior al promedio
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
98
siempre se asocia con mejores resultados (OCDE, 2015f); la manera en que se gasta el
dinero es crítica. Los sistemas escolares con mejores resultados tienden a asignar los
recursos de manera más equitativa entre todos los centros educativos, tanto entre los
favorecidos como los menos favorecidos socioeconómicamente (OCDE, 2013b). Por otra
parte, los cambios demográficos implican que habrá una disminución gradual en la
cantidad de estudiantes que ingresan a la educación primaria y secundaria. Por lo
tanto, el objetivo de aumentar el gasto en educación también debe sopesarse contra las
crecientes necesidades en materia de salud o en la lucha contra la pobreza.
Además de mejorar los resultados, un reto fundamental adicional es distribuir
los beneficios de la educación más equitativamente a toda la sociedad. Las brechas en
el acceso a la educación en función de los ingresos del hogar han aumentado en las dos
últimas décadas (Estado de la Nación, 2014). Las tasas de matrícula en la enseñanza
secundaria son significativamente más altas para los niños y niñas en los quintiles de
ingresos más altos. Las pruebas PISA indican que además de bajo rendimiento, las
escuelas de Costa Rica muestran una baja equidad (Figura 1.17), ya que las
desigualdades en los resultados del aprendizaje en función de la situación
socioeconómica son grandes. En Costa Rica, al igual que en otros países de América
Latina, los antecedentes familiares representan un mayor factor determinante del
aprendizaje de los estudiantes que en los países de la OCDE. Los estudiantes
procedentes de entornos socioeconómicos más bajos se desempeñan bastante por debajo de
sus compañeros y es menos probable que ingresen y completen la educación terciaria. La
brecha en el rendimiento entre escuelas públicas y privadas también presenta grandes
diferencias, reflejando en parte diferencias en el entorno socioeconómico de los
estudiantes (Fernández y Del Valle, 2013). También hay disparidades que se originan en
el propio sistema educativo público, con importantes diferencias en todo el sistema, en
términos del tiempo de enseñanza o el acceso a temas clave como idiomas extranjeros o
tecnologías de la información (Estado de la Educación, 2015).
Mejorar la retención de estudiantes
Las desigualdades en los resultados educativos comienzan muy pronto. Al final
de la educación primaria hay una alta proporción de estudiantes rezagados que provienen
de familias de bajos ingresos. Estas dificultades se agravan en el primer ciclo de
secundaria, cuando muchos estudiantes repiten el grado y finalmente abandonan el
sistema educativo. Esto sugiere que la repetición de grados tiene altos costos y
beneficios dudosos, como se observa también en otros países de la OCDE. La repetición
de grado se relaciona negativamente con la equidad (OCDE, 2013b). El porcentaje de
alumnos que han repetido un grado en la escuela primaria, o en el primer o segundo
ciclo de secundaria, es uno de los más altos entre los países que participan en las
pruebas PISA. Más de 33% de los alumnos de 15 años indicó haber repetido un grado al
menos una vez, en comparación con un promedio de 13% de la OCDE (Figura 1.18, panel A).
Además la repetición está muy concentrada en los hogares de bajos ingresos (Figura
1.18, panel B). Centrarse en brindar apoyo temprano y focalizado a los alumnos que
presentan un mayor riesgo de abandonar el sistema educativo sería más eficiente y daría
mejores resultados que la repetición de grados. Para esto sería necesario ofrecer apoyo
adicional a los estudiantes y centros educativos en desventaja, para lo cual debería
darse más prioridad al primer ciclo de la educación secundaria. El gasto pareciera
estar sesgado hacia los niveles primario y terciario, donde Costa Rica gasta más que un
país promedio de la OCDE, en detrimento de la primera infancia y la educación
secundaria, donde el gasto público por estudiante es bajo en comparación con los
estándares internacionales.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
99
Figura 1.18. La repetición es alta y se concentra en los hogares de bajos ingresos
Fuente: OCDE (2013b), OCDE PISA 2012 Results y cálculos de la OECD con base en la encuesta ENAHO
2014.
Las autoridades costarricenses han
implementado varias iniciativas para fomentar la retención en la educación secundaria y
para facilitar el retorno al sistema educativo de quienes desertaron. Estas incluyen Yo
me apunto y Proeduca, que es un proyecto conjunto con la Unión Europea. El diseño de
estos programas parece apropiado, ya que están focalizados específicamente a quienes
han abandonado previamente el sistema educativo o están experimentando más dificultades
para permanecer en la educación. Es necesario evaluar estas iniciativas y en caso de
obtener un resultado positivo, extenderlas.
Otra de las acciones para frenar la deserción escolar en el nivel secundario es
reforzar la formación dual vocacional técnica. Se ha demostrado que esta es una
herramienta eficaz entre los países de la OCDE para mejorar los resultados educativos y
la empleabilidad, especialmente cuando los programas de formación vocacional técnica se
diseñan e implementan para responder a las necesidades del mercado laboral (OCDE,
2014A). Reconociendo esto, Costa Rica está discutiendo la implementación de un sistema
de formación dual vocacional-técnica. La experiencia internacional sugiere que un
elemento clave para desarrollar con éxito la educación dual es dar a los empleadores un
papel central en el aprendizaje en el lugar de trabajo, por lo que la combinación de
formación refleja las necesidades del mercado laboral. En Costa Rica se mantienen
0
5
10
15
20
25
30
35
40
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Pobre Quintil II Quintil III Quintil IV Rico
B. Rezago educativo por quintil de ingreso del hogar
5 o más años de rezago educativo 4 años de rezago educativo
3 años de rezago educativo 2 años de rezago educativo
1 año de rezago educativo
% de niños con años de rezago educativo % de niños con años de rezago educativo
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
JPN
NO
R
ISL
ISR
LTU
GB
R
SV
N
ES
T
KO
R
FIN
SW
E
PO
L
GR
C
DN
K
CZ
E
NZ
L
AU
S
SV
K
CA
N
LVA
IRL
HU
N
AU
T
OE
CD
US
A
TU
R
ME
X
ITA
CH
E
DE
U
CH
L
PE
R
NLD
FR
A
ES
P
CR
I
PR
T
LUX
BR
A
BE
L
CO
L
%%
A. Tasa de repetición en educación primaria y secundaria en perspectiva internacional
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
100
consultas con las partes pertinentes, pero estas no son suficientes (OCDE, 2015E), ya
que las instituciones educativas son los actores dominantes del sistema, y los
empleadores desempeñan un papel poco importante. Además, muchos cursos técnicos no
incluyen el aprendizaje en el lugar de trabajo. El aprendizaje en el trabajo contribuye
claramente a mejorar los resultados del mercado laboral y por lo tanto debería ser
obligatorio (OCDE, 2015E), como se hace exitosamente en otros países de la OCDE, como
Dinamarca y Bélgica. La experiencia internacional también indica que los sistemas de
aprendizaje o pasantías se asocian con tasas de desempleo juvenil más bajas y con el
desarrollo de habilidades técnicas relevantes para el empleo en la fuerza laboral. Por
lo tanto, como parte de su estrategia para mejorar la educación técnica, Costa Rica
debe desarrollar un sistema de aprendizaje en el trabajo con la participación de todos
los actores sociales en su diseño y ejecución.
Lograr que la educación terciaria responda más a los requerimientos laborales
A pesar del esfuerzo educativo importante hecho por Costa Rica y el nivel
relativamente alto de desempleo, los empleadores enfrentan dificultades para cubrir
vacantes para determinados puestos (ManPower, 2015). También se han identificado
algunas brechas en cuanto a las habilidades que forman un cuello de botella importante
para atraer la inversión extranjera directa. Estas brechas se encuentran en las
profesiones técnicas y científicas (Monge-González et al., 2015). El sistema de
educación superior está demasiado sesgado hacia las ciencias sociales y las
humanidades, produciendo pocos graduados en Ciencias, Tecnología, Ingeniería y
Matemáticas (STEM, por sus siglas en inglés). En la última década, 33% de los graduados
se encontraban en el área de la educación, seguido por Economía (23%), Ciencias
Sociales (15%) y salud (12%). Ingeniería sólo representó 6% de todos los graduados.
Como resultado de este desfase entre la oferta y la demanda de habilidades,
Costa Rica cuenta con una de las diferencias salariales en términos de competencias más
elevadas de América Latina, ya que los trabajadores altamente cualificados ganan en
promedio más de tres veces lo que ganan los trabajadores de menor cualificación
(Tosunta y Osuke, 2012). Además, a diferencia de otros países de América Latina, las
bonificaciones han ido en aumento en Costa Rica, lo que refleja que el desfase es
estructural.
Para reducir estos desfases es necesario tomar acciones tanto por el lado de la
oferta como por el lado de la demanda. En cuanto a la oferta, existe la necesidad de
mejorar la gobernanza de las universidades para impulsar la rendición de cuentas, las
evaluaciones basadas en el desempeño y la capacidad de respuesta frente a las
necesidades de competencias del país. En el núcleo de la reforma debe haber un cambio
en el modelo de financiación de las universidades a fin de fomentar una respuesta más
rápida a las necesidades del mercado laboral, y así evitar un exceso de oferta de
graduados en ciertas áreas y escasez en otras. El modelo de financiación actual crea
incentivos para aumentar los espacios en áreas que son menos costosas de ofrecer, como
las humanidades y las ciencias sociales, pero por el contrario no fomenta la expansión
de los programas que son relativamente más costosos de ofrecer, como la ingeniería, que
requiere equipos más costosos. La inclusión de mejores incentivos en la fórmula de
financiación debería contribuir a garantizar una mejor alineación de los cursos y
programas de estudio con la demanda de habilidades.
En cuanto a la demanda, también es importante facilitar a los estudiantes,
desde el inicio de su vida estudiantil, información completa sobre las opciones de
empleo en el país, así como sobre los niveles salariales en diferentes industrias y
sobre la condición del mercado laboral por carrera y universidad. Difundir esta
información alentaría a más estudiantes a matricularse en aquellas instituciones que
ofrecen perspectivas de un mejor empleo e ingresos. Esto crearía una mayor competencia
entre las instituciones, lo que contribuiría a elevar los estándares de calidad.
También ayudaría a los estudiantes a comprender mejor el valor relativo que tienen las
cualificaciones en el mercado laboral, promoviendo que sigan trayectorias educativas
que los lleven a carreras dentro de los sectores más dinámicos, como las áreas técnicas
y científicas. Si bien gran parte de esta información ya se encuentra disponible en
Costa Rica, con frecuencia está en forma de informes ad hoc. Para ser eficaz, dicha
información debe estar disponible de forma más general, mantenerse actualizada, y
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
101
adaptarla a las necesidades de los diferentes usuarios, como los estudiantes que
inician la educación secundaria que están eligiendo opciones de estudio que podrían
favorecer o limitar sus opciones educativas futuras.
Por último, existe la necesidad de garantizar que el sistema educativo en su
conjunto continúe siendo inclusivo. La situación actual, en la que los estudiantes de
familias de bajos ingresos enfrentan un alto riesgo de quedarse rezagados en la
educación secundaria pública y no llegar a la educación terciaria, mientras que los
estudiantes de familias que tienen altos ingresos completan la educación secundaria en
centros privados y luego pasan al sistema de educación pública superior que es
prácticamente gratuito, no es óptimo desde el punto de vista de la equidad. En última
instancia, el aumento de los pagos matrícula en las universidades públicas, acompañado
de una serie de exenciones sujetas a condiciones de recursos, podría ser una opción
para aumentar la equidad.
Mejoras en los mecanismos de gobernanza y evaluación
También es necesario mejorar la eficacia y los mecanismos de evaluación y
fortalecer la rendición de cuentas en todo el sistema educativo, incluidas las
universidades. Los recientes aumentos significativos en el gasto en educación no se han
acompañado de mejoras en los resultados. Una parte importante de los aumentos recientes
en el gasto en educación se destinó a aumentar los salarios de los docentes, que
subieron más de 20% términos reales en el período 2009-2013 (Estado de la Educación,
2015). Esto podría ser beneficioso si conllevara a la contratación de más profesores de
alta calidad. En general, los países que obtienen buenos resultados en las pruebas PISA
atraen a los mejores estudiantes a la profesión docente, ofreciéndoles salarios más
altos y una condición profesional superior (OCDE, 2013b). Mejorar el desarrollo
profesional de los educadores, incluyendo a aquellos en carreras vocacionales-técnicas,
y la armonización de sus calificaciones también ayudaría a mejorar la calidad de la
enseñanza.
La estructura salarial incluye numerosas bonificaciones completamente
desvinculadas de los resultados educativos que se perciben como parte del salario fijo
(Estado de la Educación, 2015). Los incrementos anuales se otorgan casi de forma
automática sin ninguna relación con el rendimiento. Es necesario reformar el sistema de
evaluación de los centros educativos y las recompensas deben estar vinculadas al logro
de mejores resultados. Esas recompensas no deben depender exclusivamente de los
mejores resultados en las pruebas, sino que también debe recompensarse el nivel de
retención de estudiantes. Los países que recientemente han introducido reformas
similares, han visto una mejora en los resultados educativos. Brasil estableció hace
poco tiempo pruebas de capacidades a nivel nacional que permiten establecer centros
educativos de referencia e introducir mecanismos de incentivos (OCDE, 2013c).
Aumentar la eficiencia en el sistema de salud
Históricamente, Costa Rica ha tenido un compromiso de brindar servicios de
salud universal, que se ha traducido en resultados de salud sobresalientes, similares a
los de los países de la OCDE. La esperanza de vida es de 82 años para las mujeres y por
encima de 77 años para los hombres, y la mortalidad infantil es baja. Sin embargo,
también se están superando desafíos en esta área con respecto al crecimiento, la
sostenibilidad y el nivel de equidad del sistema de salud.
En Costa Rica, la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) brinda los
servicios de salud pública; esta es la entidad autónoma descentralizada más grande del
Gobierno. Esta institución también administra el fondo de pensiones contributivas e
implementa el plan de pensiones no contributivas (ver más abajo). El seguro de salud
que ofrece la CCSS se basa en el principio de solidaridad. Se financia con las
contribuciones de los trabajadores y los patronos, mediante las contribuciones a la
seguridad social. Alrededor de 86% de la población está asegurada por la CCSS. También
recibe transferencias del presupuesto nacional, para cubrir las necesidades de salud de
las personas en situación de pobreza y quienes no están asegurados.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
102
El gasto en salud ha crecido desde 2000 y ahora representa 10% del PIB, que
está por encima del gasto promedio de los países de la OCDE (Figura 1.19, panel A). El
reciente incremento del gasto no se ha acompañado con un aumento en el crecimiento de
los ingresos, lo cual genera preocupaciones acerca de la sostenibilidad del sistema,
sobre todo en vista de las tendencias demográficas. Los incrementos recientes del gasto
se han dedicado casi exclusivamente a aumentar la cantidad y el salario de los
empleados. A la vez, la producción diaria promedio de los hospitales se ha reducido y
la cantidad de citas de consulta externa por profesional ha disminuido (Banco Mundial,
2015). Los usuarios enfrentan tiempos de espera cada vez más largos, especialmente para
cirugías, diagnósticos y tratamientos especializados. Como consecuencia, los
desembolsos del propio bolsillo son cada vez mayores y ahora son superiores a los
desembolsos promedio de la OCDE (Figura 1.19, panel C). Los servicios privados de salud
son utilizados
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
103
Figura 1.19. A pesar del gasto público relativamente alto en salud, los desembolsos del
propio bolsillo están aumentando
Fuente: Base de datos de la OCDE Health Statistics; Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo
Mundial; y base de datos de la OMS Global Health Expenditure.
0
10
20
30
40
50
60
0
10
20
30
40
50
60
ND
L
FR
A
GB
R
NZ
L
LUX
US
A
SV
N
DN
K
DE
U
CO
L
NO
R
JPN
TU
R
CA
N
CZ
H
AU
T
SW
E
IRL
ITA
ISL
FIN
OE
CD
ES
T
AU
S
BE
L
SV
K
PO
L
ES
P
CR
I
CH
E
ISR
GR
C
PR
T
HU
N
BR
A
CH
L
KO
R
ME
X
% del gasto total en salud% del gasto total en salud
C. Desembolsos del propio bolsillo van en aumento
2013 2000
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
ES
T
ME
X
PO
L
LUX
CO
L
CH
L
ISR
KO
R
CZ
E
HU
N
SV
K
IRL
AU
S
FIN ITA
OE
CD
NO
R
SV
N
GB
R
ISL
SW
E
ES
P
GR
C
PR
T
BR
A
JPN
NZ
L
CR
I
CA
N
AU
T
DN
K
DE
U
BE
L
FR
A
CH
E
NLD
US
A
% del PIB, 2012% del PIB, 2012
B. Gasto total en salud
70
72
74
76
78
80
82
84
70
72
74
76
78
80
82
84
ME
X
TU
R
BR
A
HU
N
CO
L
SV
K
ES
T
PO
L
CZ
E
CH
L
US
A
CR
I
DN
K
OE
CD
SV
N
BE
L
PR
T
FIN
GR
C
AU
T
DE
U
IRL
GB
R
NLD
NZ
L
KO
R
LUX
NO
R
ISR
SW
E
AU
S
FR
A
ITA
ES
P
CH
E
ISL
JPN
Años, 2012Años, 2012
A. Esperanza de vida al nacer de la población total
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
104
cada vez más por los ciudadanos que pueden pagarlo, con el fin de obtener servicios
cubiertos por la CCSS. Esto está generando inequidades en el acceso y la calidad del
tratamiento, y el aumento de la insatisfacción de los pacientes.
El desempeño de la CCSS se ve obstaculizado por la fragmentación y dispersión
excesivas de los sistemas de información. Existen múltiples herramientas informáticas
no interconectadas, algunas de las cuales consisten en hojas de cálculo, cuya
actualización y reconciliación se hace de manera dispersa y manual. La actualización
del sistema de información que sustenta las operaciones de la CCSS es un paso crucial y
muy necesario para mejorar la gestión del sistema. La compilación de información clave
de manera más eficiente, oportuna y precisa, como información sobre los estados
financieros, los costos unitarios por intervención o las listas de espera, ayudaría a
que el sistema sea más eficiente, responsable y basado en el rendimiento. En este
sentido, ya se está avanzando para desplegar el Expediente Digital Único en Salud
(EDUS), que proporcionará estadísticas e indicadores de desempeño en tiempo real. Este
Expediente ya se implementó en la mitad de los centros médicos que brindan atención
primaria y se implementará gradualmente en otros centros médicos (también en los que
brindan otros servicios además de atención primaria) en 2016 y 2017. La información que
se obtiene mediante esta iniciativa se incluirá en la base de datos del Sistema
Nacional de Registro Único de Beneficiarios (SINIRUBE) y por lo tanto también podría
ayudar a mejorar la focalización de los programas de ayuda social.
También es necesario hacer cambios en la forma en la que se asignan los
recursos en todo el sistema. Hasta ahora Costa Rica asigna sus recursos en base a los
datos históricos, sin tomar en cuenta la demanda originada por las necesidades de la
población o los patrones de morbilidad. Esto conduce a ineficiencias e inequidades. Es
necesario cambiar a un modelo de presupuestación basado en las necesidades
epidemiológicas y que responda más rápidamente a la demanda y a los cambios
demográficos. Esto debe ir acompañado por la introducción de modelos de financiación
basados en los diagnósticos, es decir, los hospitales deben ser financiados de acuerdo
a las características de los pacientes. La evidencia de la OCDE muestra que los modelos
basados en los diagnósticos son muy eficaces para contener los costos sin perjuicio de
la calidad de los servicios, ya que proporcionan mayores incentivos para controlar el
gasto que los modelos de pago por servicio, que pueden resultar en una sobreoferta de
servicios (Pisu, 2014). Por el lado de los recursos humanos, los aumentos salariales
deben estar vinculados al rendimiento.
También es necesario que Costa Rica actualice su modelo de salud para responder
al envejecimiento de la población, que ya ha traído cambios en el perfil epidemiológico
del país y una mayor demanda. Las enfermedades crónicas son cada vez más prevalentes.
Esto requerirá cambios en el modelo de salud, con un mayor énfasis a la prevención y a
los servicios formales de atención domiciliaria. Estos últimos se utilizan cada vez más
en los países de la OCDE como una alternativa preferible y menos costosa que las
estadías prolongadas en hospitales.
Reforzar el sistema de pensiones
Aunque la cobertura de los regímenes de pensiones en Costa Rica no es
universal, es relativamente amplia, sobre todo si se compara con otros países de
América Latina. El setenta por ciento de los trabajadores costarricenses contribuían o
estaban afiliados a un régimen de pensiones en 2010, lo cual representa una de la
coberturas más amplias de América Latina y el Caribe (OCDE / BID / Banco Mundial,
2014).
El sistema de pensiones de Costa Rica está compuesto por cuatro pilares: (1) un
régimen contributivo de beneficios definidos; (2) un régimen no contributivo que paga
una pensión mínima (por debajo de la línea de pobreza), que se financia con cargo al
presupuesto del Estado; (3) un régimen contributivo obligatorio de contribución
definida; y (4) un sistema voluntario de contribución definida. Además ha habido
regímenes especiales para los empleados públicos, pero la mayoría dejaron de aceptar
nuevos beneficiarios en la década de 1990.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
105
Casi todos los trabajadores que se encuentran en el quintil superior de
ingresos contribuyen al primer régimen, mientras que alrededor de 20% de las personas
en el quintil inferior lo hacen. Costa Rica también es uno de los pocos países de
América Latina que recibe ahorros significativos para pensiones de los trabajadores por
cuenta propia. Dada la baja participación laboral de las mujeres, Costa Rica tiene la
mayor brecha de género en la cobertura de pensiones en América Latina (OCDE / BID /
Banco Mundial, 2014). La cobertura es 12 puntos porcentuales mayor para los hombres que
para las mujeres.
El régimen no contributivo cubre 44% de la población de 65 años o más. Es
administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, y financiado con recursos del
Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), y algunos impuestos
específicos. La asignación de los beneficio de este régimen se basa en una evaluación
de las justificaciones para recibir los recursos. El esquema parece estar bien
focalizado para llegar a las personas más necesitadas y contribuye a reducir la
desigualdad en los ingresos (Gabriel y González Pandiella, por publicarse).
El sistema contributivo se ve afectado por dos debilidades principales: por un
lado, no genera los recursos suficientes para ser sostenible en el mediano plazo,
incluso después de tomar en cuenta la reforma de 2005 que ordenaba un aumento
progresivo de las contribuciones de 8,5% a 10,5% en 2035. Existen diferentes
estimaciones sobre el momento en que el sistema entrará en déficit. Según las
proyecciones de la CCSS, esto ocurrirá en el año 2038; según el regulador de pensiones
sería en el año 2025. En cualquier caso, el sistema necesita un financiamiento
adicional a las contribuciones, o bien ha de ser reformado. Los parámetros aplicables a
los derechos de pensión, por ejemplo, los beneficios de las pensiones o la edad legal
de jubilación, podrían ser indexados a los cambios en la esperanza de vida. Para
mejorar la relación entre las cotizaciones y las pensiones, el gobierno también podría
considerar la introducción gradual de una fórmula para calcular los beneficios de
pensión, que refleje una mayor proporción de la vida laboral de los participantes. Por
ahora, sólo se utilizan los últimos 300 salarios mensuales para determinar los derechos
de pensión.
La segunda debilidad es que sus activos están muy concentrados: el 96% de los
activos de la CCSS se invierten en la deuda soberana de Costa Rica. Una rebaja en la
calificación crediticia de Costa Rica, por ejemplo, tendría un serio impacto sobre la
sostenibilidad del sistema. La CCSS está avalada por el gobierno, lo que la convierte
en un pasivo implícito del gobierno. Una estrategia de financiamiento más
diversificado que disminuya la inversión en títulos públicos reduciría los riesgos.
También es necesario fortalecer la transparencia del sistema. El regulador de
pensiones ha reportado solicitudes insatisfechas de información clave para llevar a
cabo su función reguladora (SUPEN, 2014). A fin de mejorar la transparencia y la
rendición de cuentas, es importante definir una hoja de ruta para adherirse a las
Directrices de la OCDE para la Gobernanza de los Fondos de Pensiones (OCDE, 2009).
Sustentar y reforzar la protección del medio ambiente
Costa Rica ha construido una marca verde distinguida mundialmente, centrada en
la conservación, la reforestación y los parques nacionales. Este ha sido un motor
importante para el crecimiento económico y el bienestar de los costarricenses. Gracias
a los montos recaudados mediante el programa de Pagos por Servicios Ambientales (PSA),
Costa Rica es el único país tropical que ha revertido sustancialmente la deforestación
(Banco Mundial, 2015). Costa Rica es un líder en la fijación de precios del carbono. En
1997 se decretó un impuesto sobre los combustibles fósiles, cuyos ingresos financian el
PSA. Costa Rica también es pionero en el desarrollo del turismo ecológico, generando un
impacto positivo en los ingresos de los trabajadores locales (Robalino y Villalobos,
2014). Este país es uno de los más visitados de América Latina: más de 2,5 millones de
turistas viajaron a Costa Rica en 2014. Las áreas protegidas, que cubren 26% del país,
han contribuido a reducir la pobreza en las comunidades locales, sobre todo a través de
nuevas oportunidades de empleo que ofrece el turismo (Ferraro y Hanauer, 2014). Por lo
tanto, Costa Rica es un ejemplo de que la protección de los recursos nacionales puede
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
106
ser beneficioso y representar una fuente adicional de crecimiento y empleo, y ofrecer
una opción para salir de la pobreza.
Costa Rica anunció objetivos ambiciosos para “descarbonizar” la economía, al
tiempo que reiteró su aspiración de ajustar la economía para lograr la neutralidad de
carbono para el año 2021, y establecer una meta a largo plazo para la
“descarbonización” de la economía durante lo que resta del siglo, incluyendo la
fijación de metas para la reducción de emisiones para el año 2030, 2050 y 2100 (MINAE,
2015). Estos incluyen el objetivo de reducir las emisiones totales netas (es decir,
teniendo en cuenta la eliminación del CO2 por los bosques) en 25% en 2030, en
comparación con el año 2012.
En 2012, Costa Rica estableció el Mercado Doméstico Voluntario de Carbono
mediante el cual es posible generar e intercambiar créditos entre empresas e
individuos. Continuamente se hacen más esfuerzos para consolidar y ampliar este mercado
acompañado por otras iniciativas recientes, como la creación de certificados de
“carbono neutral” para empresas y varios programas de mitigación sectorial, como las
llamadas Medidas de Mitigación Apropiadas para Cada País (NAMAs, por sus siglas en
inglés). Es importante continuar con estos esfuerzos ya que son clave para la
aspiración de Costa Rica de alcanzar la neutralidad de carbono.
Costa Rica implementó una serie de instrumentos “verdes” de política fiscal.
Por ejemplo, en 1997 se promulgó un impuesto sobre los combustibles fósiles, y el país
se ubica por encima del promedio de los países de la OCDE en términos de los ingresos
recaudados mediante impuestos relacionados con el medio ambiente (Figura 1.20).
Figura 1.20. Los ingresos procedentes de los impuestos relacionados con el medio
ambiente están por encima del promedio de la OCDE
2013
Fuente: Base de datos de la OCDE, Instruments Used for Environmental Policy.
Costa Rica enfrenta una serie de desafíos ambientales importantes,
especialmente en lo que se refiere al impacto que la creciente urbanización está
teniendo en el medio ambiente y la calidad de vida de los costarricenses. La población
urbana también está creciendo con rapidez: de 50% de la población total en 1990 a 75%
en 2013. Será necesario adoptar medidas de políticas más decisivas para conseguir
nuevos avances en el objetivo de descarbonizar su economía. Dichas medidas deben
centrarse fundamentalmente en la necesidad de reducir las emisiones originadas por el
consumo de energía procedente del petróleo. Asimismo, es necesario abordar las brechas
-1
0
1
2
3
4
5
-1
0
1
2
3
4
5
ME
X
PE
R
BR
A
GT
M
US
A
CO
L
CA
N
CH
L
AR
G
NZ
L
JPN
UR
Y
SV
K
CH
E
ES
P
PO
L
FR
A
ISL
BE
L
DE
U
DO
M
AU
S
NO
R
LUX
AU
T
CR
I
KO
R
PR
T
IRL
SW
E
ES
T
GB
R
HU
N
CZ
E
ITA
ISR
FIN
NLD
DN
K
TU
R
SV
N
% del PIB% del PIB
Otros Vehículos automotores Energía
OECD promedio ponderado
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
107
en infraestructura ya que no solamente perjudican la competitividad de Costa Rica
(Capítulo 2), sino también su medio ambiente.
El sector del transporte es la mayor fuente de emisiones, y en 2010
representaba el 60% del consumo total de energía y el 67% de las emisiones de gases de
efecto invernadero procedentes de la energía. Esto se explica por el aumento
persistente en la cantidad y el uso de vehículos automotores, en particular los
vehículos privados, que aumentaron un 68% entre 2003 y 2014. La cantidad de vehículos
particulares por habitante en Costa Rica está por encima de la de los países de la OCDE
en la región, como Chile, o en países vecinos como Panamá. El uso generalizado y
creciente de automóviles particulares refleja que la red de transporte público está
poco desarrollada y es ineficiente (véase el capítulo 2), lo que significa que en
muchos casos un vehículo privado es la única opción de transporte. Esto ocurre
particularmente en la Gran Área Metropolitana de San José, donde la congestión del
tráfico es pesada y los desplazamientos son largos como resultado de un sistema de
transporte público obsoleto. Esto impone costos ambientales muy elevados, como el
cambio climático y la contaminación acústica y atmosférica. La contaminación del aire,
medida por la concentración de partículas en el aire de las zonas residenciales, está
por encima del promedio de la OCDE (26 versus 20).
Costa Rica ha puesto en marcha una serie de iniciativas para promover el uso de
vehículos limpios y estimular que la flotilla vehicular sea cada vez más eficiente en
términos energéticos. En marzo de 2015 se anunció el Programa de Adquisición de
Vehículos Eficientes (PAVE), que subsidia a los compradores de automóviles nuevos en
ciertas categorías. Desde 2013, la importación de vehículos híbridos y eléctricos se
beneficia de una reducción de impuestos y una exención de impuestos, respectivamente.
Sin embargo, puede pasar mucho tiempo hasta que sean visibles los efectos de estas
iniciativas. Una reducción significativa en las emisiones del sector de los transportes
solo provendrá de medidas más decisivas en el diseño y la implementación de una red de
transporte público, sobre todo en la Gran Área Metropolitana de San José, que alberga a
casi dos terceras partes de la población. Ampliar y mejorar el transporte público
urbano debe ser una prioridad para el gasto del capital público. Una mejor coordinación
entre el uso del suelo y la planificación del transporte facilitaría también un menor
uso de los vehículos particulares.
Más allá del transporte, el segundo conjunto de desafíos generados por la
creciente urbanización se refiere al tratamiento de aguas residuales y la gestión de
desechos sólidos. El setenta y cinco por ciento de las aguas residuales residenciales
se desaguan en tanques sépticos. El sistema de alcantarillado es utilizado por solo 20%
de la población, y solo 4% de esa fracción recibe tratamiento. Estas cifras están
bastante por debajo de los estándares de la OCDE y también por debajo de los estándares
en otros países vecinos. (Cuadro 1.5). De todas las aguas residuales urbanas
recolectadas en Costa Rica, 96% se descarga en ríos que reciben masas de agua sin
ningún tratamiento, generando contaminación del agua que en algunos casos ha sido tan
grave, que ha resultado en que las playas sean declaradas como no aptas para nadar.
Esto tiene consecuencias para la salud pública y para la sostenibilidad del modelo de
protección ambiental de Costa Rica. Para responder a estos desafíos, se está
construyendo el primer sistema para recolección en el Área Metropolitana de San José.
El gobierno debe procurar construir plantas adicionales para el tratamiento de aguas en
otras regiones a fin de cubrir gradualmente 100% de los vertidos.
Cuadro 1.5 El tratamiento de las aguas residuales es deficiente
País
Acceso a la
fuente de agua
(% de la
población
urbana)
Acceso a
servicios de
saneamiento
(% de la
población
urbana)
Conexión al
tratamiento de
aguas
residuales (%)
Tratamiento
de aguas
residuales
(%)
Costa Rica 99,6 94,9 8,0 4,0
Chile 99,6 100,0 91,0 72,0
Lituania 99,3 98,7 74,0 48,9
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
108
Brasil 99,7 87,0 26,0 20,0
México 96,1 87,0 62,0 13,0
Promedio OCDE 99,8 93,4 76,0 -
Fuente: Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial 2012; Estado de la Nación 2014; UN stat;
Eurostat; Aquastat FAO; UNEP 2000; base de datos de la OCDE Water; y OCDE Environment at a Glance
2013.
Costa Rica genera la mayor parte de la electricidad (88%) a partir de fuentes
renovables locales, en su mayoría la energía hidroeléctrica y geotérmica (Figura 1.21).
Estas cifras están bastante por encima de la generación de electricidad limpia que se
observa en los países de la OCDE y contribuye al bajo nivel de emisiones de CO2 por
habitante. A la vez, la tasa de electrificación es relativamente alta y alcanza 99% de
la población. Sin embargo durante los últimos años, debido a factores hidrológicos, la
generación de electricidad a base de aceite tipo bunker y diésel ha aumentado,
creciendo en 45% solo en 2013 (Blanco, 2014). El aumento de la urbanización implica que
se espera que la demanda de electricidad se duplique en los próximos 15 años (MINAE,
2012). La alta dependencia de la energía hidroeléctrica hace que el modelo de Costa
Rica para generar electricidad sea particularmente vulnerable ante los desafíos
climáticos, especialmente ante las sequías, como se ha observado recientemente por el
fenómeno de El Niño. La diversificación de las fuentes de electricidad renovable
robustecería más el modelo costarricense para generación de electricidad y permitiría
evitar la eventual necesidad de recurrir a fuentes del petróleo. Esto implicaría
aumentar el uso de las fuentes geotérmicas, solares, eólicas y de biomasa, también con
la participación del sector privado. Últimamente se han tomado medidas positivas
relacionadas con la generación distribuida de electricidad, como la solar. Después de
un proyecto piloto exitoso, se está preparando un reglamento de modo que los hogares y
las empresas puedan generar electricidad fotovoltaica para su propio uso.
Figura 1.21. La alta proporción de fuentes renovables de electricidad contribuye a
bajas emisiones por habitante
Fuente: Base de datos IEAWorld Energy Statistics and Balances, World Indicators; y base de datos
IEA CO2 Emissions from Fuel Combustion Statistics, Indicators for CO2 Emissions.
Estos esfuerzos deben complementarse con iniciativas en términos de la demanda.
El objetivo debe ser promover un uso más eficiente de la energía. De hecho, la
eficiencia energética es un elemento importante en la agenda de políticas del
Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Esa agenda incluye planes para
establecer modelos de tarifas por hora para el sector residencial, con el fin de
fomentar patrones de demanda más económicos, así como la creación de un programa de
certificación de eficiencia energética para potenciar la eficiencia energética en todos
los sectores.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
PO
L
NLD
JPN
US
A
ME
X
GB
R
FR
A
OE
CD
DE
U
GR
C
TU
R
CH
L
ITA
ES
P
SW
E
PR
T
CH
E
BR
A
CR
I
%, 2013
B. Proporción de recursos renovables en la generación de electricidad
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
CR
I
ME
X
TU
R
SW
E
PR
T
CH
L
FR
A
CH
E
ES
P
ITA
GR
C
GB
R
PO
L
DE
U
JPN
OE
CD
NLD
US
A
A. Emisiones de CO2 per cápita
tCO2 per cápita, 2012
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
109
Recomendaciones
Lograr que el mercado laboral sea más inclusivo
Promover políticas activas en el mercado de trabajo reforzando los servicios
públicos de empleo y ofreciendo formación para los desempleados, centrándose
especialmente en las personas poco cualificadas.
Aumentar la oferta de servicios de cuidado y educación infantil financiados con
fondos públicos a fin de facilitar la participación femenina en el mercado laboral.
Considerar la creación de un programa de seguro de desempleo que se base en
cuentas de ahorro individuales complementadas a través de un fondo de solidaridad.
Reducir la informalidad
Adoptar una estrategia integral para reducir la alta informalidad en el mercado
laboral, fortaleciendo la observancia de las leyes, reduciendo las cargas
administrativas a la actividad empresarial, y capacitando a los pobres para que puedan
convertirse en trabajadores formales.
En el mediano plazo, bajar las contribuciones a la seguridad social,
principalmente en aquellos segmentos en los que la informalidad está muy extendida,
como entre los trabajadores de la construcción, la agricultura y el trabajo doméstico.
Establecer ventanillas únicas para facilitar la formalización de las micro y
pequeñas empresas.
Simplificar la estructura de salarios mínimos y hacer cumplirla ley.
Mejorar la educación
Establecer la mejora de los resultados educativos como la principal meta de las
políticas educativas, con especial énfasis en mejorar los resultados de los centros
educativos y estudiantes más desfavorecidos.
Proporcionar apoyo adicional a las escuelas y estudiantes más desfavorecidos
mediante el aumento de la detección temprana y el establecimiento de clases de apoyo.
Desarrollar un sistema de aprendizaje en el trabajo en el que participen
activamente los empleadores; lograr que la educación técnica responda más a las
necesidades del mercado laboral mediante el aumento de la formación en el lugar de
trabajo.
Establecer mecanismos de evaluación de los centros educativos e introducir un
sistema de remuneración de los educadores con base en el rendimiento; proporcionar a
los profesores apoyo y oportunidades de desarrollo profesional.
Proporcionar al sistema universitario una mayor capacidad de respuesta frente a
las necesidades del mercado laboral, introduciendo mecanismos de financiamiento que
potencien una mejor alineación de los cursos y currículos y la demanda de habilidades
existente en el mercado.
Mejorar el sistema tributario y de transferencias
Reducir la fragmentación de los programas sociales y, con base en un registro
común de beneficiarios, ajustar los criterios de elegibilidad para garantizar que los
beneficiarios sean quienes más lo necesitan.
Establecer evaluaciones sistemáticas y sólidas de los programas de ayuda
social; reasignar más recursos a los programas que han demostrado en la práctica que
ciertamente ayudan a que las personas salgan de la pobreza, y rebajar los recursos a
los que no son eficaces.
Aumentar la progresividad del sistema tributario y ampliar las bases
impositivas eliminando las deducciones que benefician a los contribuyentes más
adinerados, disminuyendo gradualmente el monto por debajo del cual no se paga impuesto
sobre la renta personal; asimismo, establecer nuevos límites más bajos para los tramos
superiores de ingresos. Seguir adelante con la reforma prevista del IVA.
Reforzar el sistema de pensiones
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
110
Para mejorar la sostenibilidad del sistema contributivo, indexar los parámetros
que determinan el importe de la pensión a percibir—, como los beneficios o la edad
legal de jubilación, a los cambios en la esperanza de vida.
Para incrementar la transparencia y la rendición de cuentas, adherirse a las
Directrices de la OCDE para la Gobernanza de los Fondos de Pensiones.
Modernizar el sistema de salud
Cambiar a un sistema de asignación de presupuestos en hospitales con base en
las necesidades derivadas de los perfiles de población, en lugar de por criterios
históricos.
Actualizar el sistema de información que sustenta las operaciones del sistema
de salud, a fin de permitir un control más preciso y oportuno de los costos y el
rendimiento.
Para responder a los retos del envejecimiento, dar más énfasis a la atención
preventiva y en los servicios de cuidado en los hogares.
Sustentar la protección del medio ambiente
Mejorar los servicios de transporte urbano y las instalaciones de gestión de
aguas residuales.
Continuar los esfuerzos para desarrollar el mercado de carbono y otros planes
de mitigación del cambio climático.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
111
Referencias
Almeida, R. y P. Carneiro (2012). "Enforcement of Labor Regulation and Informality,"
American Economic Journal: Applied Economics, American Economic Association, Vol. 4,
No. 3, pp 64-89, julio.
Andrews, D., A. Caldera Sánchez y Å. Johansson (2011), “Housing Markets and Structural
Policies in OCDE countries”, OCDE Economics Department Working Paper No. 836,
enero 2011.
Banco Mundial (2015), “Costa Rica Systematic Country diagnostic”, Central America
Country Unit, World Bank Group.
Blanco, J.M. (2014), “Energía en Costa Rica: un desafío perenne”, Proyecto de
Capacitación y Diálogo sobre Ambiente y Economía. Academia de Centroamérica. San
José, 19 de setiembre 2014.
Blanco, A, V. Fretes y A. Muñoz (2014), “Rental housing wanted: policy options for
Latin America and the Caribbean”. Inter-American Development Bank. Monograph 181.
Berg, J. (2010), “Laws or luck? Understanding rising formality in Brazil in the 2000s”,
ILO Office in Brazil. Working Papers, No. 5.
Brys, B. (por publicarse) “Tax policy and tax reform in Costa Rica”, document interno
OCDE/ CTP.
Carrillo, P. , N. Gandelman y V. Robano (2014). "Sticky floors and glass ceilings in
Latin America," Journal of Economic Inequality, Springer, vol. 12(3), pages 339-
361, septiembre.
Causa, O., A. de Serres y N. Ruiz (2015), "Can Pro-growth Policies Lift all Boats?: An
Analysis Based on Household Disposable Income", OCDE Economics Department Working
Papers, No. 1180, OCDE Publishing, París. DOI:
http://dx.doi.org/10.1787/5jxrh8dh5wg7-en
Censo (2011), “Costa Rica - X Censo Nacional de Población y VI de Vivienda., Censo
2011”, Instituto Nacional de Estadísticas y Censos.
CONARE (2015), “Seguimiento de la Condición Laboral de las Personas Graduadas 2008-2010
de las Universidades Costarricenses”, Consejo Nacional de Rectores, OPES No.
06/2015.
Estado de la Nación (2014), “Equidad e Integración Social”. Capítulo 2. San José,
Costa Rica: Programa Estado de la Nación.
Estado de la Educación (2015), “Quinto Informe Estado de la Educación”. San José, Costa
Rica: Programa Estado de la Nación.
Fernández A. y R. Del Valle (2013), “Desigualdad educativa en Costa Rica: la brecha
entre estudiantes de colegios públicos y privados. Análisis con los resultados de
la evaluación internacional Pisa”, Revista CEPAL 11, diciembre, 2013.
Ferraro, P. J. y H, Merlin (2014), “Quantifying causal mechanisms to determine how
protected areas affect poverty through changes in ecosystem services and
infrastructure”, Proceedings of the National Academy of Sciences, Vol. 111, No.
11, pp. 4332-4337.
FMI (2014), Back To Work: How Fiscal Policy Can Help, Fiscal Monitor, International
Monetary Fund: Washington.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
112
Gabriel M. y A. González Pandiella (por publicarse), “Recent evolution of inequality in
Costa Rica: a decomposition by income source analysis”.
Gallup-Healthways Global (2015), Country Well-Being Rankings.
Hoeller, P. et al. (2012), “Less Income Inequality and More Growth – Are They
Compatible? Part 1. Mapping Income Inequality Across the OCDE”, OCDE Economics
Department Working Papers, No. 924, OCDE Publishing.
http://dx.doi.org/10.1787/5k9h297wxbnr-en
Ibarraran, P. y Rosas, D. (2009). “Evaluating the Impact of Job Training Programmes in
Latin America: Evidence from IDB Funded Operations”. Journal of Development
Effectiveness, Vol. 1, No. 2, pp. 195-216
IMAS (2015), “Puente al Desarrollo: Estrategia Nacional para la Reducción de la
Pobreza”, Costa Rica Gobierno de la República and IMAS”,
http://presidencia.go.cr/wp-content/uploads/2015/03/Documento-Estrategia-Puente-
al-Desarrollo.pdf
INEC (2015a), “Encuesta Nacional de Hogares Julio 2015 – Resultados Generales”, San
José, Costa Rica. Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC)
INEC (2015b), “Índice de Pobreza Multidimensional (IPM)”, octubre, 2015.
Katz, Lawrence F. (1998), “Wage Subsidies for the Disadvantaged”, en Richard B. Freeman
y Peter Gottschalk (Eds.), Generating Jobs: How to Increase Demand for Less-
Skilled Workers, Russell Sage Foundation, Nueva York.
Lehmann, H. y A. Muravyev (2012), “Labor market institutions and informality in
transition and Latin American countries”, IZA Discussion Papers, No. 7035.
Lustig, N. , C. Pessino y J. Scott (2013). "The Impact of Taxes and Social Spending on
Inequality and Poverty in Argentina, Bolivia, Brazil, Mexico, Peru and Uruguay: An
Overview," Working Papers 1313, Tulane University, Department of Economics.
Manpower Group (2015). “Talent shortage survey”, www.manpowergroup.com
Mateo-Diaz, M. y L. Rodriguez-Chamussy (2013) “Childcare and women's labor
participation: evidence for Latin America and the Caribbean”. Inter-American
Development Bank / IDB Technical Note ; 586.
Mazza, J. (2013), “Connecting Workers to Jobs: Latin American Innovations in Labor
Intermediation Services.” Latin American Policy, 4: 269–284.
doi:10.1111/lamp.12020
Ministerio de Hacienda (2014). El Gasto Tributario, Metodología y Estimación, San
José, Costa Rica.
MINAE (2015), Plan Nacional de Energía 2015-2030;
http://www.minae.go.cr/recursos/2015/pdf/VII-PNE.pdf.
MINAE (2012), “Agenda energética”, http://www.minae.go.cr/index.php/es/2012-06-08-20-
20-39/gris
Monge González, R., L. Rivera, y J. Rosales Tijerino (2010). “Productive Development
Policies in Costa Rica: Market Failures, Government Failures, and Policy.” IDB
Working Paper Series No. IDB-WP-157, Inter-American Development Bank, Washington,
DC.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
113
Monge González, R.; Hewitt, J.; y Torres-Carballo, F. (2015), “Do Multinationals help
or hinder Local Firms? Evidence from the Costa Rican ICT Sector”. Comisión
Asesora en Alta Tecnología Working Paper
http://caatec.org/sitio1/index.php/en/publications/others-
OCDE (2015a), LAC Revenue Statistics, OCDE Publishing.
http://dx.doi.org/10.1787/rev_lat-2015-en-fr.OCDE.
OCDE(2015b), OCDE Economic Survey of Mexico, OCDE Publishing Paris. http://dx.doi.org/
10.1787/eco_surveys-mex-2015-en.OCDEOCDE.
OCDE (2015c), “MARKET OPENNESS REVIEW OF COSTA RICA”, TRADE AND AGRICULTURE
DIRECTORATE TRADE COMMITTEE (no publicado).
OCDE (2015d), OCDE Employment outlook, OCDE Publishing, Paris.
http://dx.doi.org/10.1787/empl_outlook-2015-en. OCDE.
OCDE (2015e), A Skills beyond School Review of Costa Rica. OCDE Reviews of Vocational
Education and Training, OCDE Publishing, Paris. http://dx.doi.org/
10.1787/9789264233256-en.OCDE.
OCDE (2015f), OCDE Education at a Glance, OCDE, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/eag-
2015-en.OCDEOCDEOCDE (2015g), OCDE Economic Outlook Database, OCDE, París,
http://dx.doi.org/10.1787/bd810434-en.
OCDE (2014a), Skills beyond School - Synthesis Report.
http://dx.doi.org/10.1787/9789264214682-en.OCDE/IDB/TheWorld Bank (2014), Pensions
at a Glance: Latin America and the Caribbean, OCDE Publishing.
http://dx.doi.org/10.1787/pension_glance-2014-en.OCDE.
OCDE (2013a), OCDE Economic Survey of Chile, OCDE Publishing Paris.
http://dx.doi.org/10.1787/eco_surveys-chl-2013-en.OCDE.
OCDE (2013b), PISA 2012 Results: What Makes Schools Successful? Resources, Policies
and Practices (Volume IV), Pisa, OCDE Publishing.
http://dx.doi.org/10.1787/9789264201156-en.OCDE.
OCDE (2013c), OCDE Economic Survey of Brazil, OCDE Publishing Paris.
http://dx.doi.org/10.1787/eco_surveys-bra-2013-enOCDEOCDE.
OCDE (2012a), Closing the Gender Gap, OCDE, Paris.
http://dx.doi.org/10.1787/9789264179370-en.OCDE.
OCDE (2012b), OCDE Education at a glance, OCDE, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/eag-
2012-enOCDE.
OCDE (2011), Starting Strong III: A Quality Toolbox for Early Childhood Education and
Care, OCDE Publishing, Paris.DOI: http://dx.doi.org/10.1787/9789264123564-enOCDE.
OCDE (2010), Off to a good start? Jobs for youth, OCDE Publishing.
http://dx.doi.org/10.1787/9789264096127-enOCDE.
OCDE (2009), OCDE Guidelines for Pension Fund Governance’
http://www.OCDE.org/dataOCDE/18/52/34799965.pdf OCDEPisu, M. (2014), "Overcoming
Vulnerabilities of Health Care Systems", OCDE Economics Department Working Papers,
No. 1132, OCDE Publishing, Paris. DOI: http://dx.doi.org/10.1787/5jz159228n6j-en
Ramírez-Alfaro, L. (2010), “La informalidad y semiformalidad empresarial en Costa Rica:
un acercamiento desde la mirada de personas expertas”. Universidad de Educación a
Distancia. Serie observatorio de MIPYMES. San José, Costa Rica.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
114
Rani, U., P. Belser, M. Oelz y S. Ranjbar (2013), “Minimum Wage Coverage and Compliance
in Developing Countries”, International Labour Review, Vol. 152, No. 3-4.
Robalino, J., y L. Villalobos (2015). “Protected areas and economic welfare: An impact
evaluation of national parks on local workers' wages in Costa Rica”. Environment
and Development Economics, 20(3), 283-310.
doi:http://dx.doi.org/10.1017/S1355770X14000461
Ruhm, C. y J. Waldfogel (2011), “Long-Term Effects of Early Childhood Care and
Education”, IZA Discussion Paper, No. 6149, Bonn.
Sauma, P. y J. D. Trejos (2014a), “Impacto de la política fiscal en la distribución del
Ingreso y la pobreza en Costa Rica”. Ciencias Económicas 32-No.2.
Sauma, P. y J. D. Trejos (2014b), “Social public spending, taxes, redistribution of
income and poverty in Costa Rica”, CEQ Working paper, No. 18
SUPEN (2014), Informe a la Junta Directiva de la CCSS y al Comité de Vigilancia del
Regimen de Invalidez, Vejez y Muerte. Superintendencia de Pensiones (SUPEN),
agosto, 2014.
Teignier, M. y D. Cuberes (2014). "Aggregate Costs of Gender Gaps in the Labor Market:
A Quantitative Estimate," UB Economics Working Papers 2014/308, Universitat de
Barcelona, Facultat d'Economia i Empresa, UB Economics.
Thévenon, O. (2013). "Drivers of Female Labour Force Participation in the OCDE," OCDE
Social, Employment and Migration Working Papers 145, OCDE Publishing, París.
Tsounta, E. y A. Osueke (2014) What is Behind Latin America’s Declining Income
Inequality? IMF Working Paper WP/14/124.
Umaña-Alvarado, E. (2014), “Welfare effects of a change in the trade policy regime for
rice in Costa Rica”, United Nations Conference on Trade and Development study.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
115
CAPÍTULO 2
IMPULSAR LA PRODUCTIVIDAD PARA SOSTENER LA CONVERGENCIA DE INGRESOS
En los últimos 30 años, el PIB real per cápita de Costa Rica ha aumentado más
del doble, impulsado por el aumento en la utilización de mano de obra. En su lugar, la
productividad del trabajo se ha estancado en alrededor de 30% de la que se observa en
los países más avanzados de la OCDE. El crecimiento de la productividad ha sido
mediocre a pesar de la apertura de los mercados a la competencia internacional y las
grandes entradas de IED. Varios obstáculos continúan dificultando el desarrollo de las
empresas y los mercados nacionales. Se ha fomentado una economía de “dos velocidades”
que se caracteriza, por una parte, por un sector de IED innovador, productivo y
orientado a la exportación – que se concentra cada vez más en sectores de alto valor
agregado – y por otro lado, un sector nacional – dominado por pequeñas empresas y
concentrado en las industrias tradicionales – que no es ni innovador ni muy productivo.
Impulsar la productividad nacional para sostener el proceso de convergencia hacia los
niveles de vida de los países de la OCDE dependerá en crear las condiciones adecuadas
para que las empresas nacionales prosperen y se vuelvan más innovadoras y productivas,
manteniendo a la vez el compromiso histórico con la apertura a los mercados y a las
inversiones internacionales. Para lograrlo, el gobierno debería: 1) fomentar la
innovación y desarrollar vínculos entre las empresas nacionales y extranjeras –
mediante una mejor observancia y ejecución de los derechos de propiedad intelectual,
trasladando el gasto público en I + D hacia las instituciones de educación terciaria, y
mejorando la coordinación de los programas públicos que promueven la innovación de las
empresas locales y los vínculos con las filiales extranjeras; 2) fortalecer la
competencia en los mercados de productos y facilitar el acceso al financiamiento para
las PyMEs mediante la eliminación de las exenciones antimonopolio, dando más autoridad
e independencia a la comisión de competencia, reduciendo los obstáculos a la iniciativa
empresarial, mejorando la gobernanza corporativa de las empresas estatales y creando un
campo de juego más nivelado entre los bancos estatales y los privados; 3) mejorar el
marco institucional y legal del sector de transporte y otros de infraestructura,
reduciendo la cantidad de organismos involucrados en la formulación de políticas y en
la ejecución de proyectos, y estableciendo un marco institucional para reducir la
incertidumbre sobre las políticas, y atraer más inversión privada.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
116
En los últimos 30 años, el PIB per cápita de Costa Rica ha aumentado más del
doble, reduciendo la brecha con los países de la OCDE que se ubican en la mitad
superior (Figura 2.1). A pesar de estos avances, el PIB per cápita de Costa Rica, que
está en USD 15.000, continúa siendo aproximadamente una tercera parte del de los países
de la OCDE que se ubican en la mitad superior, similar al de Brasil y Sudáfrica, pero
por encima del de Colombia y China. El PIB per cápita más alto ha sido impulsado por el
aumento en la utilización de mano de obra, que ahora está al mismo nivel que la de los
países más avanzados. Por el contrario, la productividad laboral se ha estancado en
alrededor de 30% del promedio de la productividad laboral de los países más avanzados
de la OCDE.
Figura 2.1. El crecimiento de la productividad laboral está desacelerando la
convergencia del PIB per cápita
Nota: OCDE se refiere a los 17 países de la mitad superior basado en el PIB per cápita. El PIB se
expresa en PPC 2011.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en The Conference Board Total Economy Database.
El modesto crecimiento de la productividad laboral que ha experimentado Costa
Rica en los últimos 15 años puede atribuirse principalmente al lento crecimiento de la
productividad multifactorial y, en mucha menor medida, a la baja acumulación de capital
(Figura 2.2). El crecimiento de la productividad multifactorial ha disminuido a través
del tiempo, al igual que en otros países, y en general, entre principios de la década
de 1990 y 2014 fue inferior al promedio de la OCDE y Chile, aunque superior al de
México (Figura 2.3). En general, estas tendencias junto con un menor crecimiento del
empleo, han contribuido a reducir el crecimiento potencial de la producción de casi 5%
durante los inicios de la década de 2000 a alrededor de 4% (Figura 2.3), perjudicando
las perspectivas de crecimiento para los años siguientes. La desaceleración de la
productividad se ha presentado a pesar de las políticas para promover la apertura a los
mercados internacionales y la atracción de inversión extranjera directa (IED).
La continuación del proceso de convergencia hacia los más altos niveles de vida
de los países de la OCDE dependerá del impulso que se dé al crecimiento de la
productividad, dado que ganancias adicionales importantes derivadas del aumento en la
utilización de la mano de obra están limitadas. Investigaciones recientes de la OCDE
subrayan tres áreas clave para impulsar el crecimiento de la productividad (OCDE,
2015g): i) la adopción de las mejores tecnologías disponibles a nivel mundial por las
empresas nacionales más avanzadas; ii) la creación de un entorno de mercado donde las
empresas más productivas e innovadoras puedan prosperar, facilitando así la penetración
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
0
5
10
15
20
25
30
35
1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015
PIB per cápita
Productividad laboral (eje derecho)
Utilización de mano de obra (eje derecho)
% de la mitad superior de la OECD % de la mitad superior de la OECD
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
117
generalizada de las tecnologías disponibles; y iii) la reducción de la asignación
inapropiada de recursos, en particular la discordancia entre
Figura 2.2. El reducido crecimiento de la productividad laboral puede atribuirse
principalmente a una lenta productividad multifactorial
Diferencia en puntos porcentuales con respecto al promedio de la OCDE (2001-2014)
Nota: La barra muestra los puntos porcentuales de diferencia en el crecimiento de la productividad
laboral de los países en el período 2001-2014 con respecto al promedio de la OCDE, y la
contribución a la diferencia atribuible al crecimiento de la productividad multifactorial y la
intensificación del capital (es decir, stock de capital sobre trabajo); las tasas de crecimiento
se calculan como diferencias logarítmicas, que son aproximadamente iguales a los cambios
porcentuales; la proporción del capital en la función de producción es igual a 1/3.
Fuente: OCDE (2015h), base de datos OCDE Economic Outlook 98.
Figura 2.3. El crecimiento del producto potencial y de la productividad se ha
desacelerado
-2
-1
0
1
2
3
4
-2
-1
0
1
2
3
4
ITA
DE
U
ISR
NO
R
NLD
ES
P
ME
X
DN
K
FR
A
AU
T
BE
L
CA
N
CH
E
LUX
NZ
L
FIN
JPN
PR
T
GR
C
GB
R
AU
S
SW
E
OE
CD
US
A
HU
N
CH
L
ISL
CR
I
SV
N
TU
R
IRL
CZ
E
CO
L
KO
R
PO
L
ES
T
SV
K
LVA
LTU
Puntos porcentualesPuntos porcentuales
Productividad multifactorial Intensificación del uso del capital Productividad laboral
0
1
2
3
4
5
6
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
A. Crecimiento del producto potencial
México Costa Rica Chile OECD
Cambio % anual
-1.0
-0.5
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
1990s 2000s 2010-2015 1990-2015
México Costa Rica OECD Chile
Tasa promedio de crecimiento anual (%)
B. Crecimiento de la productividad total de los factores
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
118
Nota: Panel B: Los datos de México están disponibles desde 1996 y los de Costa Rica desde 1992.
Los datos de la OCDE corresponden al promedio aritmético del crecimiento porcentual anual de los
países miembros cuyos datos están disponibles en cada año.
Fuente: OCDE (2015h), base de datos OCDE Economic Outlook 98.
habilidades. Si bien las políticas para reducir estas discordancias se analizan en el
segundo capítulo – como medio para reducir la pobreza, la desigualdad y la informalidad
del mercado laboral – en la medida en que facilitan la movilidad laboral y una
asignación más eficiente de los recursos, también impulsarán la productividad. En lugar
de esto, este capítulo se centra en algunos de los principales obstáculos – la escasa
innovación y la debilidad de los vínculos entre las empresas nacionales y extranjeras,
las elevadas barreras a la competencia, la dificultad del acceso al financiamiento y la
deficiente infraestructura de transporte – que impiden el desarrollo de las empresas
nacionales y la creación y adopción de tecnologías más productivas.
La apertura de los mercados y la inversión extranjera directa han favorecido al país
Durante las últimas tres décadas Costa Rica se ha abierto a los mercados
internacionales y logró atraer flujos significativos de IED. Después de dejar de lado
las políticas de sustitución de importaciones a raíz de la crisis de deuda de 1980, el
país optó por una estrategia de desarrollo orientada a las exportaciones, en la que la
inversión extranjera directa y las zonas de libre comercio o zonas francas (ZF)
tuvieron un papel central, encabezando un período de reformas estructurales graduales.
Tres entidades han jugado un papel central en el proceso de apertura al mercado
internacional: el Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), a cargo de definir las
políticas de inversión extranjera directa y comercio internacional del país en general;
la Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo (CINDE), responsable de
promover el país como destino de inversión; y la Promotora del Comercio Exterior de
Costa Rica (PROCOMER), a cargo de promover las exportaciones.
El régimen de zonas francas se estableció en 1981 con la intención explícita de
promover las exportaciones de productos no tradicionales por parte de empresas
nacionales y extranjeras mediante diferentes incentivos fiscales. En la actualidad, de
acuerdo con normas de la OMC, el régimen de zona franca está abierto a empresas de
manufactura, ya sea de exportación o no, mientras que los requisitos de exportación aún
se aplican a las empresas de servicios. El régimen de zona franca es un sistema basado
en normas, dado que la ley claramente especifica los requisitos que las empresas
extranjeras y nacionales deben cumplir para acceder a este, por ejemplo en términos del
tamaño y la zona geográfica de la inversión y el sector de actividad. Los incentivos
tributarios actualmente provistos incluyen la exención del impuesto a las sociedades
durante ocho años (prorrogable por otros ocho años en caso de inversiones cuantiosas
adicionales), y una tasa impositiva reducida durante los cuatro años siguientes, además
de las exenciones de derechos de timbres, impuestos sobre la propiedad, la retención de
impuestos sobre regalías, honorarios y dividendos, entre otros. El régimen de zona
franca está dirigido a aumentar la inversión en sectores estratégicos de alto valor
agregado, como la electrónica avanzada y los componentes electrónicos, los dispositivos
médicos, servicios aeroespaciales y los que se contratan en el exterior (Gereffi et al.
2012).
El país cuenta con un marco jurídico robusto que protege los derechos de los
inversionistas extranjeros y los flujos libres de capital a través de las fronteras. La
Constitución contiene disposiciones que consagran claramente el principio de no
discriminación entre nacionales y extranjeros, y junto con las leyes secundarias,
garantiza protección contra la expropiación así como la compensación justa. No existen
restricciones a la transferencia de capital y utilidades del extranjero. Costa Rica se
adhirió a la Declaración de la OCDE sobre Inversión Internacional y Empresas
Multinacionales en 2013, después de la Evaluación de las Políticas de Inversión de
Costa Rica (OCDE, 2013) de la OCDE. Como firmante de la Declaración, Costa Rica también
se comprometió a promover las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas
Multinacionales.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
119
Como resultado de estas políticas, Costa Rica ocupa una posición bastante buena
en el Índice de Restricción Regulatoria sobre la IED de la OCDE (Figura 2.4). El país
tiene un mejor desempeño que el promedio de los países de la OCDE y algunos países
similares de América Latina, México y Chile, aunque peor que otros como Argentina y
Colombia. En Costa Rica hay margen para reducir las restricciones a la IED en algunos
sectores, especialmente en la distribución de electricidad, el transporte marítimo y
terrestre, y los seguros. El país mantiene excepciones para las empresas extranjeras en
algunos sectores, como el acceso a la tierra, la electricidad, la minería o la
exploración de minerales distintos de los hidrocarburos, y el transporte (OCDE, 2013).
Figura 2.4. Costa Rica cuenta con un régimen de IED atractivo, pero aún podría
mejorarlo
2014
Nota: El índice varía entre cero (régimen de IED menos restrictivo) y uno (régimen de IED más
restrictivo). Cuanto mayor sea el valor del índice, más obstáculos para el ingreso de IED.
Fuente: Base de datos de la OCDE FDI Regulatory Restrictiveness Index.
El ingreso de IED como proporción del PIB aumentó rápidamente durante las
décadas de 1990 y 2000, alcanzando un máximo de 7% en 2008; su rápida recuperación
después de la fuerte caída en 2009 provocada por la crisis económica mundial confirma
el atractivo de largo plazo de Costa Rica como destino de la inversión extranjera
(Figura 2.5, panel A). Las entradas de IED están cambiando de sectores de bajo valor
agregado, como la agroindustria, textiles y prendas de vestir, a sectores de valor
agregado medio o alto, como la manufactura avanzada, las ciencias biológicas y
0.00
0.05
0.10
0.15
0.20
0.25
0.00
0.05
0.10
0.15
0.20
0.25
LUX
PR
T
SV
N
CZ
E
NLD
ES
T
FIN
ES
P
DE
U
CO
L
HU
N
GR
C
DN
K
AR
G
BE
L
IRL
FR
A
SV
K
CR
I
ITA
JPN
CH
L
SW
E
TU
R
GB
R
OE
CD
PO
L
PE
R
CH
E
NO
R
US
A
BR
A
AU
T
ISR
AU
S
KO
R
ISL
CA
N
ME
X
NZ
L
A. Índice de IED total0-1 de menor a mayor restricción 0-1 de menor a mayor restricción
0.00
0.05
0.10
0.15
0.20
0.25
0.30
0.35
0.40
0.45
0.00
0.05
0.10
0.15
0.20
0.25
0.30
0.35
0.40
0.45
MEX BRA CHL OECD CRI PER COL
B. Índice de IED por industria
Primaria Terciaria Manufacturera
0-1 de menor a mayor restricción 0-1 de menor a mayor restricción
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
120
servicios, además de diversificar sus orígenes (Figura 2.6). Este proceso ha
contribuido a aumentar la complejidad de la economía (Figura 2.5, panel B).
La IED y las zonas de libre comercio han contribuido significativamente a las
exportaciones, aumentando el valor y la sofisticación de los bienes exportados. Entre
mediados de la década de 1990 y 2014 la proporción de exportaciones de bienes de
empresas ubicadas en las zonas de libre comercio (principalmente las de propiedad
extranjera) aumentó de alrededor de 12% a más de la mitad del valor total de las
exportaciones de bienes, que aumentaron más del triple durante el mismo período (Figura
2.7). Al mismo tiempo, la proporción de productos de alta tecnología en las
exportaciones totales de productos manufacturados aumentó de alrededor de 6% - muy por
debajo del promedio de la OCDE - a más de 40% - superior a cualquier país de la OCDE.
En consecuencia, Costa Rica ahora está bien integrado a las cadenas mundiales de valor,
sobre todo en productos de tecnología media y alta (BID, 2014). El gobierno está
procurando intensificar la participación de Costa Rica en las cadenas mundiales de
valor agregado de cuatro sectores: dispositivos médicos, electrónica, servicios
aeroespaciales y servicios offshore, mediante la atracción de empresas extranjeras que
operan en estos campos (Gereffi et al. 2012).
Figura 2.5. Costa Rica es un destino atractivo para la IED
Nota: Panel A: La inversión extranjera directa se refiere a entradas netas; Panel B: El Índice de
Complejidad Económica (ECI, por sus siglas en inglés) clasifica cuán diversificada y compleja es
la canasta de exportaciones de un país. El ICE se determina mediante la combinación en un solo
índice de una medida de la diversidad de un país (la cantidad de productos diferentes que puede
producir) y otra que mide la ubicuidad de estos productos (la cantidad de países que tienen
capacidad de producir esos productos) (Hausmann, Hidalgo et. al. , 2014).
Fuente: Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial; United Nations Conference on Trade and
Development (UNCTADSTAT) y The Atlas of Economic Complexity, Center for International Development,
Harvard University.
Aumentar la productividad requerirá un enfoque gubernamental coordinado e integrado
Mejorar la productividad requerirá de acciones en varios ámbitos de las
políticas, como en educación y habilidades, innovación, competencia e
infraestructura. Coordinar las iniciativas en todos estos ámbitos de políticas y romper
con los silos de políticas será fundamental para encontrar equilibrios y generar
complementariedades. El Gobierno es consciente de este reto y estableció el Consejo
Presidencial para la Competitividad y la Innovación (CPCI), a fin de coordinar las
políticas. Este consta de tres consejos adscritos: el Consejo de Competitividad, el
Consejo de Innovación y Talento Humano, y la Alianza para el Empleo y el Desarrollo,
0
1
2
3
4
5
6
7
8
1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013
% del PIB
A. Ingresos netos de IED
Costa Rica
América Latina y el Caribe
OECD
-0.5
-0.4
-0.3
-0.2
-0.1
0.0
0.1
0.2
175
180
185
190
195
200
205
210
215
220
1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013
B. La economía se ha vuelto más compleja y diversificada
Cantidad de productos
Índice de Complejidad Económica (eje derecho)
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
121
con representantes de los ministerios y del sector privado y cuenta con el apoyo de una
pequeña unidad técnica.
El establecimiento del CPCI constituye un avance positivo y es consistente con
iniciativas similares en países de la OCDE, como Australia, Chile, México y Nueva
Zelandia, que han creado comisiones de productividad. Estas comisiones pueden
desempeñar un rol útil ofreciendo asesoramiento abierto e imparcial al gobierno y la
Asamblea Legislativa, con base en datos e investigaciones fiables (Banks, 2015). Con el
fin de volverse más eficaz en la identificación de obstáculos para el crecimiento de la
productividad y proponer opciones de políticas para superarlos, es necesario
racionalizar el CPCI, mediante la fusión de los tres consejos adscritos en uno solo, y
que este asuma un papel más estratégico. La unidad técnica debe fortalecerse y ser más
independiente del Poder Ejecutivo mediante la dotación de personal con expertos en las
áreas de estudio que le competen al CPCI, que provengan de la academia, el sector
privado y grupos de investigación especializada (think tanks). Esta unidad técnica
reformada estaría en mejor capacidad de proveer al Consejo los aportes necesarios para
brindar asesoramiento sobre políticas con base en evidencias. Podría encomendarse al
Consejo la tarea de preparar y actualizar periódicamente los planes estratégicos de
largo plazo que se presentarán al Gobierno y a la Asamblea
Figura 2.6. Las entradas de IED se han diversificado
0.0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
0.8
0.9
1.0
Promedio 1997-1999
A. Por sectores, promedio 1997-1999
Otras actividades, 21.4%
Turismo, 13.8%
Manufactura, 64.1%
Servicios, 0.7%
Bienes raíces, 0.0%
0.0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
0.8
0.9
1.0
Promedio 2012-2014
B. Por sectores, promedio 2012-2014
Otras actividades, 9.7%
Turismo, 4.4%
Manufactura, 18.6%
Servicios, 34.6%
Bienes raíces, 32.8%
Estados Unidos69%
España0%
México8%
Otros, de la UE4%
Otros, de América
6%
Otros, del Mundo
5%
C. Por país de origen, promedio 1997-1999
Centroamérica 8%
Estados Unidos45%
España10%
México9%
Otros, de la UE
11%
Otros, de América
11%
Otros, del Mundo
4%
D. Por país de origen, promedio 2012-2014
Centroamérica 10%
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
122
Fuente: Grupo Interinstitucional de Inversión Extranjera Directa (Banco Central de Costa Rica,
Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo, Promotora de Comercio Exterior, Ministerio
de Comercio Exterior, e Instituto Costarricense de Turismo).
Legislativa para su discusión y aprobación. En general, este marco institucional
resultaría en un marco de política más coherente y políticas más consistentes a lo
largo del tiempo, y elevar la calidad de los debates públicos sobre temas de
productividad, entre los que estarían la innovación, la competencia y la
infraestructura.
Otros esfuerzos para mejorar la coordinación y ejecución de las políticas para
impulsar la productividad también están en marcha. Estos incluyen un proyecto de ley
para crear una agencia (Agencia Costarricense de Fomento Productivo, Innovación y Valor
Agregado, FOMPRODUCE) con una estructura de gobernanza pública-privada, que
centralizará los fondos y funciones que actualmente están dispersos entre varios
organismos, a fin de facilitar el establecimiento de empresas y promover la innovación.
Esta iniciativa es bienvenida, ya que reducirá la fragmentación institucional y de
políticas. El gobierno debería ejercer presión para la rápida aprobación y
establecimiento de FOMPRODUCE.
Figura 2.7. Las zonas de libre comercio han contribuido al desempeño de la exportación
de bienes de Costa Rica
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
CRI KOR CHE MEX OECD BRA URY ARG COL CHL PER
% %
B. Contenido de alta tecnología en las exportaciones de productos manufacturados
1994-1995 2004-2005 2012-2013
0
2
4
6
8
10
12
14
0
2
4
6
8
10
12
14
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Miles de millones de USDMiles de millones de USD
A. Valor de las exportaciones de bienes
Nacional Zona de libre comercio
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
123
Nota: Los productos de exportación de alta tecnología requieren de mucha I + D, como en el sector
aeroespacial, informático, de productos farmacéuticos, instrumentos científicos y maquinaria
eléctrica.
Fuente: COMEX y Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial.
Reforzar los vínculos entre las empresas extranjeras y nacionales y fomentar la
innovación
A pesar de las cuantiosas entradas de IED, hasta ahora los beneficios en
términos de derrames tecnológicos y de conocimiento han sido limitados. Las filiales
extranjeras suelen limitar sus compras a proveedores locales a productos y servicios
poco sofisticados, como materiales de embalaje, equipos de oficina, seguridad y
alimentos. Por consiguiente, continúan persistiendo grandes diferencias de
productividad laboral entre las empresas que operan dentro y fuera del régimen de zonas
francas (Figura 2.8). Además, las diferencias salariales entre las empresas extranjeras
y nacionales también son grandes (véase el Capítulo 1), lo cual dificulta la movilidad
laboral así como la transferencia de tecnologías y conocimientos. Si bien la agencia de
promoción de inversión (Coalición de Iniciativas de Desarrollo , CINDE) ha demostrado
ser una institución pequeña pero efectiva para atraer inversión extranjera directa, su
papel para promover vínculos entre las empresas extranjeras y nacionales ha sido menor.
La agencia de
Figura 2.8. Las diferencias en productividad laboral entre empresas dentro y fuera de
las zonas de libre comercio son grandes
Promedio 2011-2012
Nota: Las barras muestran la diferencia porcentual de la productividad laboral promedio (expresada
como valor agregado por trabajador) de las empresas que operan fuera y dentro de las zonas de
libre comercio; los valores se refieren al promedio de 2011 y 2012 (los últimos años disponibles);
algunos sectores no se reportan debido a que hay muy pocas (o ninguna) empresas de estos sectores
operando en zonas francas.
Fuente: Cálculos de la OCDE y datos del Banco Central de Costa Rica.
promoción de exportaciones (Promotora de Comercio Exterior, PROCOMER) administra
programas para promover los vínculos entre proveedores extranjeros y locales, pero los
vínculos que ha logrado establecer hasta ahora han estado por debajo de las
expectativas, ya que las empresas extranjeras utilizan tecnologías superiores y
producen productos de mayor calidad que las empresas nacionales.
El fortalecimiento de los vínculos entre las empresas nacionales y extranjeras
dependerá de mejoras en la tecnología y la calidad de los productos de las empresas
0
10
20
30
40
50
60
70
80
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Información ycomunicaciones
Manufactura Al por menor Consultoríasprofesionales
Servicios administrativos
%%
1135% 1294%284%
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
124
nacionales. En este sentido, las actividades de I + D serán muy importantes porque no
sólo estimulan la innovación, sino que también favorecen la transferencia de
tecnologías (Griffith et al 2004; Adalet McGowan et al, 2015). En Costa Rica, el gasto
bruto en I + D y la cantidad de empleados que participan en actividades de I + D es
significativamente menor que en la mayoría de los países de la OCDE, aunque no muy
diferente de otros países de América Latina, como Argentina, Chile, Colombia y México
(Figura 2.9). El gasto bruto de Costa Rica en I + D fue de sólo 0,5% del PIB en 2011, y
de 0,6% en 2012 y 2013 según una fuente nacional (MICITT, 2015). El gasto de las
empresas en I + D es extremadamente bajo (Figura 2.9) y en su mayoría son actividades
que llevan a cabo las grandes empresas y filiales extranjeras que operan en las zonas
de libre comercio. En general, esto se traduce en una cantidad de solicitudes de
patentes por cada mil personas que es considerablemente menor que en el promedio de la
OCDE, aunque no muy diferente de países similares de América Latina (Figura 2.10).
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
125
Figura 2.9. Las actividades de investigación y desarrollo (I + D) son bajas
Nota: Panel A: Gasto bruto en I + D como porcentaje del PIB para 2013 o último año disponible.
Panel B: Investigadores por cada mil empleos para 2013 o último año disponible. Panel C: Gasto
total en I + D (público y empresarial) como porcentaje del PIB, 2012 o último año disponible.
Panel D: Gasto público en I + D por tipo de sistema de investigación. Gasto en I + D en la
educación superior y gasto del gobierno en I + D, como porcentaje del PIB, para 2012 o último año
disponible.
Fuente: OCDE Main Science and Technology Outlook 2014; Eurostat; y UNESCO Institute for Statistics
(UIS), junio de 2014.
0
1
2
3
4
5
CO
LC
HL
ME
XC
RI
GR
CP
OL
TU
RB
RA
NZ
LIT
AE
SP
LUX
PR
TN
OR
IRL
CA
NG
BR
CZ
EN
LDA
US
BE
LF
RA
OE
CD
ISL
US
AA
UT
CH
ED
EU
DN
KJP
NS
WE
FIN
ISR
KO
R
A. Gasto bruto en I&D
% del PIB, 2013 o último año disponible
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
CO
LC
HL
ME
XB
RA
CR
IT
UR
PO
LIT
AC
HE
GR
CC
ZE
NLD
ES
PN
ZL
OE
CD
GB
RD
EU
AU
SLU
XU
SA
CA
NIR
LA
UT
FR
AB
EL
JPN
NO
RS
WE
PR
TK
OR
ISL
DN
KIS
RF
IN
B. Investigadores
Por mil empleos, , 2013 o último año disponible
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
CO
LC
HL
ME
XC
RI
RO
ULV
AG
RC
AR
GZ
AF
IND
SV
KP
OL
TU
RM
YS
RU
SIT
AN
ZL
HU
NE
SP
PR
TLU
XN
OR
IRL
CA
NG
BR
CZ
EC
HN
SG
PE
U28
AU
SN
LDE
ST
BE
LF
RA
OE
CD
ISL
SV
NU
SA
AU
TD
NK
DE
UT
WN
CH
EJP
NS
WE
FIN
ISR
KO
R
C. El sector público representa una gran proporción del gasto en I & D
Gasto público en I&D Gasto empresarial en I&D
% del PIB, 2012 o último año disponible % del PIB, 2012 o último año disponible
0.0
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
0.0
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
CO
LC
HL
ME
XR
OU
ZA
FC
RI
HU
NG
RC
LUX
RU
SM
YS
IRL
CH
NS
VK
IND
TU
RLV
AIT
AP
OL
ISR
AR
GG
BR
ES
PS
VN
PR
TN
ZL
BE
LO
EC
DU
SA
JPN
EU
28T
WN
FR
AN
OR
SG
PC
AN
AU
SC
ZE
AU
TC
HE
KO
RE
ST
NLD
DE
UD
NK
FIN
SW
EIS
L
D. La educación superior contribuye menos al gasto público en I & D que en otros países
Gasto de la educación superior en I&D Gasto del gobierno en I&D
% del PIB, 2012 o último año disponible % del PIB, 2012 o último año disponible
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
126
Figura 2.10. Costa Rica tiene pocas solicitudes de patentes en comparación con los
países de la OCDE
2013
Nota: Las solicitudes de patente se refieren a los residentes y no residentes.
Fuente: Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial.
La proporción de I + D que se desarrolla en instituciones de educación superior
todavía es limitada en comparación con otros países de la OCDE. En muchos países de la
OCDE las instituciones de educación superior han sustituido a los institutos públicos
de investigación como los principales ejecutores de investigaciones financiadas con
fondos públicos (OCDE, 2015 f). Una causa importante de este cambio es la función
docente de las universidades y el conjunto de habilidades y capacidades de
investigación que cultivan las universidades. Trasladar las actividades de I + D a las
universidades sería una manera de establecer vínculos más sólidos con las empresas
innovadoras locales (y las filiales extranjeras), y mejorar las perspectivas
profesionales de los graduados de disciplinas técnicas y científicas, por lo que en
última instancia aumentaría su cantidad y reduciría el desajuste entre la oferta y la
demanda de habilidades en el mercado laboral. Además, una colaboración más intensa
entre las universidades y las empresas locales podría facilitar la difusión de
tecnologías extranjeras innovadoras en el sector empresarial mediante contactos
internacionales entre las universidades y programas de investigación (McGowan et al.,
2015; OCDE, 2015g;). A fin de obtener el máximo provecho de los conocimientos que se
generan en las universidades será importante consolidar y ampliar los esfuerzos que
está haciendo el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones para trabajar
en colaboración con las universidades, con el fin de conectar a los investigadores con
empresas del sector privado y financiar proyectos de innovación basados en
investigación.
Los mecanismos actuales para financiar el gasto público en I + D parecen ser
apropiados para aumentar la proporción del gasto público en I + D en la educación
superior, ya que dependen en gran medida de subvenciones competitivas y no de
incentivos fiscales para la I + D (Figura 2.11). Dado que las empresas locales son
pequeñas, los incentivos fiscales para la I + D, como los créditos fiscales, serían una
manera ineficaz para impulsar la innovación en Costa Rica. Los contratos competitivos,
las subvenciones y los premios son los instrumentos más eficaces para incrementar las
actividades de I + D entre las empresas pequeñas y nuevas (OCDE, 2015g).
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
OECD CHL BRA MEX CRI COL
Número de solicitudes (por 1000 personas) Número de solicitudes (por 1000 personas)
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
127
Figura 2.11. Instrumentos más relevantes de la financiación pública de I + D en
empresas
2014
Fuente: OCDE, con base en respuestas de los países al cuestionario 2014 del OCDE Science,
Technology and Industry Outlook.
El marco legal de los derechos de propiedad intelectual está en conformidad con
los tratados internacionales y compromisos comerciales ratificados (OCDE, 2013; OCDE,
2015d), pero la aplicación es débil . La protección de los derechos de propiedad
intelectual en Costa Rica es parte de la estrategia para atraer a los inversionistas
extranjeros, pero la aplicación continúa presentando problemas, especialmente en
términos de la piratería de derechos de autor y la falsificación de marcas. En 2011 con
el apoyo de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual, se desarrolló en el
país una estrategia nacional para la protección de la propiedad intelectual. Con base
en esto, Costa Rica está haciendo una enmienda a la ley de patentes y reforzó el
enjuiciamiento de violaciones de los derechos de propiedad intelectual procurando
mejorar la ejecución (OCDE, 2014d). Es necesario continuar con estos esfuerzos y
acompañarlos con iniciativas para fortalecer la conciencia y el uso eficaz de los
derechos de propiedad intelectual en las universidades y las empresas locales.
Mejorar la coordinación entre los programas de innovación y los vínculos entre empresas
extranjeras y nacionales
El gobierno ha adoptado políticas para promover la innovación de las empresas y
los vínculos entre las empresas extranjeras y nacionales. Dos ejemplos destacados son
los programas de financiación: el Programa de Fortalecimiento para la Innovación y
Desarrollo de las PyMEs (PROPYME) – gestionado por el Ministerio de Ciencia Tecnología
y Comunicaciones para promover la innovación y el desarrollo tecnológico en las PyMEs a
través de subvenciones – y Costa Rica Provee (CRP) – gestionado por PROCOMER para
mejorar los vínculos entre las empresas extranjeras y nacionales, procurando que los
proveedores coincidan con los compradores. La evaluación de las políticas sugiere que
estos programas mejoran los parámetros de rendimiento de los beneficiarios, como el
empleo, la rentabilidad y las exportaciones, con mayores efectos para aquellas empresas
inscritas en ambos programas (Monge González et al, 2010; Monge González y Rodríguez-
Álvarez, 2013).
Considerando estos resultados positivos de PROPYME y CRP, el gobierno debe
extenderlos y mejorar su coordinación. Por consiguiente, el esfuerzo que hace el
Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones buscando aumentar la
financiación para este tipo de programas a través de los préstamos del BID es
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Subvencionescompetitivas
Anticiposreembolsables
Financiamientode deuda
Financiamientode capital
Consultoría entecnología
Vales deinnovación
Incentivos fiscalespara I&D
Incentivos fiscalessobre las
ganancias de PI
Índice de autoevaluación del país (de 9 = alto y relevancia creciente, a 0 = no se utiliza)
Mediana de la OECD Costa Rica
Financiación directa Financiación indirecta
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
128
bienvenido. Dado que los resultados de los programas y actividades que buscan impulsar
la innovación en las empresas locales y profundizar sus vínculos con las filiales
extranjeras están estrechamente relacionados, es probable que el establecimiento de una
agencia de ventanilla única mejore su eficacia. En este sentido, el establecimiento de
la agencia FOMPRODUCE, concebida en un proyecto de ley propuesto por el gobierno (como
se describe anteriormente), para concentrar los fondos y responsabilidades en materia
de innovación y desarrollo de las empresas en una sola entidad, es una iniciativa que
va en la dirección correcta. Sin embargo, será necesario evaluar en detalle los
programas para fortalecer la innovación y los vínculos con filiales extranjeras, y el
gobierno debería comisionar evaluaciones periódicas sobre el costo-eficiencia de las
políticas y con esto informar los futuros cambios de política. Además, CINDE y PROCOMER
deben reforzar las capacidades de monitoreo de sus empresas y los servicios una vez que
están establecidas, para facilitar aún más los vínculos de las filiales extranjeras con
la economía local.
Mejorar el régimen de competencia y el acceso a la financiación
Las restricciones a la competencia en los mercados de productos son significativas
Fortalecer las presiones competitivas en los mercados de productos puede
aumentar los niveles de vida y bienestar, mediante el incremento de la productividad y
la calidad del producto y la reducción de precios de los productos (por ejemplo Bouis y
Duval, 2011; Bourles et al. 2010; Conway et al., 2006; Koske et al 2015). Muchos países
de la OCDE han eliminado las regulaciones que restringen la competencia en los mercados
de productos, por ejemplo reduciendo la participación del Estado en los sectores de
negocios y facilitando a los emprendedores la creación de empresas.
De acuerdo con el Índice sobre Regulación de Productos del Mercado (PMR, por
sus siglas en inglés) de la OCDE, en Costa Rica la regulación de los mercados de
productos es restrictiva. Entre los países de la OCDE, sólo Turquía tiene un nivel más
alto del índice de PMR que Costa Rica; los países de América Latina similares como
Chile, México y Colombia, tienen un mejor desempeño que Costa Rica (Figura 2.12). Los
sub-indicadores del PMR revelan que los controles estatales y los obstáculos a la
iniciativa empresarial son especialmente altos (Figura 2.13). Los controles estatales
son particularmente restrictivos debido a la amplia participación del gobierno en los
sectores de redes, la deficiente gobernanza de las empresas
Figura 2.12. Existe margen para mejorar las regulaciones en los mercados de productos 2013
Nota: Los datos de la OCDE son un promedio simple de los países de la OCDE, 2013. Los últimos
datos de EE.UU. son de 2008.
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
NLD
GB
R
US
A
AU
T
DN
K
NZ
L
ITA
AU
S
ES
T
FIN
DE
U
PR
T
HU
N
SV
K
BE
L
CZ
E
JPN
CA
N
ES
P
IRL
LUX
OE
CD
NO
R
FR
A
ISL
CH
E
CH
L
LTU
SW
E
LVA
PO
L
PE
R
SV
N
GR
C
CO
L
KO
R
ME
X
ISR
CR
I
TU
R
BR
A
Nivel de puntuación en RMP Nivel de puntuación en RMP
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
129
Fuente: Base de datos de la OCDE Product Market Regulation para los países de la OCDE y Brasil.
Base de datos de la OCDE-Banco Mundial Product Market Regulation para Colombia, Perú y Costa Rica.
Figura 2.13. Los controles del Estado y los obstáculos a la iniciativa empresarial
limitan la competencia
2013
Nota: Promedio simple de la OCDE y 12 países de América Latina y el Caribe, datos de 2013. Los
últimos datos de EE.UU. son de 2008.
0 1 2 3 4 5 6
Barreras al comercio e inversión (general)
Barreras a la IED
Barreras arancelarias
Trato diferenciado a proveedores extranjeros
Barreras a la facilitación del comercio
C. Barreras al comercio e inversión
Costa Rica
América Latinay el Caribe
OECD
Nivel de puntuación en RMP
0 1 2 3 4 5 6
Barreras a la iniciativa empresarial (general)
Sistema de licencias y permisos
Comunicación y simplificación de normas y procedimientos
Cargas administrativas para corporaciones
Cargas administrativas para las empresas de propietario único
Barreras en los sectores de servicios
Barreras legales a la entrada
Exenciones antimonopolio
Barreras en los sectores de redes
B. Barreras a la iniciativa empresarial
Costa Rica
América Latinay el Caribe
OECD
Nivel de puntuación en RMP
0 1 2 3 4 5 6
Control estatal (general)
Ámbito de las empresas estatales
Participación del gobierno en los sectores de redes
Control directo sobre empresas comerciales
Gobernanza de empresas estatales
Controles de precios
Regulación de orden y control
A. Control estatal
Costa Rica
América Latinay el Caribe
OECD
Nivel de puntuación en RMP
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
130
Fuente: Base de datos de la OCDE Product Market Regulation para los países de la OCDE y Brasil.
Base de datos de la OCDE-Banco Mundial Product Market Regulation para los países de América Latina
y el Caribe, excepto Chile, México y Brasil.
estatales y los extensivos controles de precios. Las barreras a la iniciativa
empresarial son atribuibles al sistema de licencias y permisos, las cargas
administrativas para las empresas de un solo propietario, las exenciones antimonopolio
y los obstáculos en los sectores de redes.
Costa Rica tiene un mejor desempeño en términos de los obstáculos al comercio y
la inversión, debido a la transparencia y rendición de cuentas de su marco comercial y
de inversiones. A pesar de estos avances, los aranceles de Costa Rica continúan siendo
20% superiores al promedio de la OCDE (65% mayores para los bienes de consumo y casi
15% mayores para materias primas). Los 20 aranceles superiores se aplican a algunos
productos agrícolas, como la carne, los productos lácteos, el azúcar y el arroz (véase
el Capítulo 1) (OCDE, 2015d).
La Constitución de Costa Rica de 1949 contiene disposiciones para respaldar la
competencia. La Constitución menciona el libre comercio, la agricultura y los negocios
como derechos fundamentales de las personas. Sin embargo, durante mucho tiempo estas
disposiciones fueron interpretadas principalmente como en contra de los monopolios
privados, y antes de la década de 1980 se interpretó que permitían políticas de
protección de importaciones, controles de precios, restricciones de acceso al mercado y
la propiedad estatal en sectores clave como electricidad, telecomunicaciones,
infraestructura de transporte, banca y seguros.
La política vigente sobre competencia se remonta a la década de 1990, cuando la
Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor fue aprobada como
requisito del tratado de libre comercio con México, firmado en 1994. Otro momento
importante en el proceso de apertura de la economía a la competencia fue la firma del
Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica-República Dominicana y Estados Unidos
(CAFTA-DR), que requería la anulación de los monopolios legales en los sectores de
seguros y telecomunicaciones, que fueron liberalizados en 2010 y 2011.
Los organismos clave que configuran el régimen de competencia de Costa Rica
son:
La Comisión para Promover la Competencia (COPROCOM). Fundada en 1998, COPROCOM
goza de un grado de autonomía para la toma de decisiones; es un organismo del
Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) y como tal, no tiene
independencia administrativa y presupuestaria.
La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP). Fundada en 1996, sus
responsabilidades incluyen la regulación y fijación de tarifas de los servicios
públicos, es decir, agua y residuos, electricidad, autobuses y taxis,
combustibles (petróleo y sus derivados), aeropuertos, ferrocarriles y puertos.
La ley dispone claramente que los servicios de estos sectores sólo pueden ser
suministrados mediante la obtención de una concesión estatal. La ARESEP es una
institución independiente que fue creada como un organismo descentralizado;
tiene su propio presupuesto, financiado en parte con cargos a las empresas
reguladas.
La Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL). Creada en 2008 con la
liberalización del sector de las telecomunicaciones, está adscrita a la ARESEP;
la SUTEL juega un doble papel como entidad reguladora y de promoción de la
competencia en el sector de las telecomunicaciones; es un organismo
descentralizado con presupuesto propio financiado en parte con cargos a las
empresas.
Es necesario fortalecer el régimen de competencia
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
131
Una reducción marcada de los obstáculos a la iniciativa empresarial mejorará el
entorno empresarial y fortalecerá las presiones competitivas, reduciendo a la vez la
informalidad del mercado laboral (como se analiza en el Capítulo 1). Más
específicamente, entre los obstáculos que limitan la iniciativa empresarial, el sistema
de licencias y permisos y las cargas administrativas para las empresas de un solo
propietario son significativamente más altos que el promedio de la OCDE. Las mejores
prácticas de la OCDE indican que establecer ventanillas únicas y adoptar la norma del
“silencio es consentimiento” puede reducir significativamente estos obstáculos. Durante
los últimos cinco años, la mayoría de países de la OCDE han avanzado en este ámbito,
por ejemplo, modernizando los sistemas de licencias y permisos, agilizando los trámites
administrativos para la creación de empresas nuevas, simplificando las normas y
procedimientos, y mejorando el acceso a información sobre regulaciones (Koske et al.
2015). Costa Rica tiene un amplio margen para hacer mejoras similares y avanzar hacia
los estándares de la OCDE.
La eliminación de exenciones antimonopolio, sin crear monopolios privados, es
clave para exponer una proporción más grande de la economía a las fuerzas competitivas
y mejorar el bienestar. Como se subraya en los informes anteriores de la OCDE (OCDE
2014a, 2015b), las mejores prácticas internacionales entre los países de la OCDE han
avanzado hacia la derogación de las exenciones antimonopolistas. En la actualidad, los
sectores exentos de la ley de la competencia incluyen todos los servicios públicos que
requieren concesiones estatales por ley, es decir, todos los servicios dentro del
ámbito de la ARESEP, con la excepción de los aeropuertos. En muchos de estos sectores
las presiones competitivas entre los agentes del mercado son débiles o inexistentes. La
participación privada es permitida únicamente en algunos de ellos, como en el de
generación de electricidad, los servicios de los puertos marítimos, autobuses y taxis,
y es prohibida en otros sectores como el de ferrocarriles y agua.
El sector eléctrico está dominado por empresas estatales y la participación del
sector privado está limitada por restricciones de naturaleza legal. En 2014, el
Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) generó cerca de 71% del suministro total
de electricidad, seis puntos porcentuales menos que en 2004, mientras que las
municipalidades, las cooperativas y las empresas privadas generaron el porcentaje
restante. El ICE también provee todos los servicios de transmisión en el país y es
responsable de alrededor de 40% de la distribución de electricidad. Su subsidiaria, la
Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), distribuye alrededor de 40% de la
electricidad generada mientras que las empresas municipales y cooperativas cubren el
resto de la distribución de energía en las áreas rurales. El ICE y el resto de las
empresas de distribución de electricidad ofrecen sus servicios en condiciones
monopolísticas dado que todos tienen asignadas áreas exclusivas del mercado. Las
empresas privadas sólo están autorizadas para generar electricidad y pueden venderla
solamente al ICE. Los generadores del sector privado compiten por el mercado y no en el
mercado, porque para ingresar en el mercado primero deben ganar el contrato de
licitación del ICE, que también especifica la cantidad de electricidad que el ICE
comprará. Cambios legales recientes han incrementado la proporción de generación de
electricidad permitida al sector privado de 15% a 30%. Permitir que los generadores
privados compitan en el mercado, y no sólo por el mercado, y una separación funcional
más estricta entre la generación y la distribución de energía eléctrica por parte de
las entidades estatales generaría grandes beneficios como resultado de una mayor
participación del sector privado.
Dos empresas estatales – INCOP y JAPDEVA – dominan el transporte marítimo ya
que tienen el derecho exclusivo de administrar todos los puertos de las costas este y
oeste, respectivamente. Ambas juegan un doble papel como autoridades portuarias y
operadores portuarios. Dada la importancia del transporte marítimo para Costa Rica como
un medio de conectarse con los mercados internacionales, el país se beneficiaría si
adoptara el modelo de “puerto propietario (landlord port)”, mediante el cual las
autoridades portuarias son propietarias y administran el terreno y la infraestructura
básica de los puertos que se alquilan o se dan en arrendamiento a diferentes operadores
portuarios privados bajo un régimen de competencia. Cambios similares en México y otros
países han resultado en mejoras significativas en la productividad de los puertos y en
reducciones de las tarifas de carga-descarga (Estache et al., 2004; Cheon et al 2010).
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
132
Otros mercados importantes que están fuera del ámbito de las leyes de
competencia son: importaciones, refinería y distribución de petróleo y sus derivados al
por mayor, para los cuales la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE), de
propiedad estatal, tiene el monopolio legal; la fabricación de alcohol para bebidas,
para lo cual la Fábrica Nacional de Licores (FANAL) cuenta con un monopolio legal; la
producción y comercialización de azúcar y arroz, que están sujetas a leyes específicas
del sector y son reguladas por dos cooperativas - la Liga Agrícola Industrial de la
Caña de Azúcar (LAICA) y la Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ); y los servicios
profesionales, después de un pronunciamiento de la Corte Constitucional en 1990 (OCDE,
2014a).
Suspender las restricciones a la competencia generaría grandes beneficios para
la sociedad en general. La experiencia reciente del sector de las telecomunicaciones
apunta en esta dirección y podría servir de modelo para otros sectores. Hasta ahora,
cuatro empresas privadas, además del antiguo monopolio estatal (ICE), operan en el
mercado de la telefonía móvil y más de diez empresas están activas en cada uno de los
mercados de telefonía fija y de acceso a internet (Sutel, 2015). Este importante
aumento en la competencia resultó en una gran expansión de los servicios de
telecomunicaciones y precios más bajos (Figura 2.14). Además, entre 2010 y 2014, el
empleo en el sector de las telecomunicaciones aumentó 40%, contra 10% para toda la
economía.
Figura 2.14. El sector de las telecomunicaciones se ha expandido desde la apertura a la
competencia
Fuente: Base de datos International Telecommunications Union, World Telecommunication/ICT
Indicators 2015.
El gobierno también debe dar a COPROCOM mayor independencia en la toma de
decisiones, administrativa y presupuestaria, además de fortalecer sus recursos
financieros. Por ser un "órgano desconcentrado" del MEIC, COPROCOM ya goza de cierta
autonomía en la toma de decisiones para llevar a cabo investigaciones e imponer multas.
Sin embargo, a diferencia de la SUTEL y ARESEP, COPROCOM no cuenta con independencia
administrativa ni con un presupuesto separado del Ministerio al que está adscrita. La
renuncia de tres comisionados de COPROCOM a mediados de 2015 a raíz de una
reestructuración de la comisión encabezada por el MEIC (Arias, 2015), demuestra
insuficiencia de la actual estructura institucional que debilita la aplicación efectiva
de la ley de competencia.
También debe facultarse a COPROCOM para llevar a cabo estudios de mercado. Los
estudios de mercado consisten en proyectos de investigación destinados a mejorar el
entendimiento de las autoridades sobre cómo funcionan los sectores y mercados. Los
estudios de mercado pueden concluir que el mercado está funcionando satisfactoriamente
o subrayar problemas, que luego pueden utilizarse como insumo en investigaciones sobre
prácticas anticompetitivas (OCDE, 2015b). También es necesario fortalecer las
0
20
40
60
80
100
120
140
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
A. Suscripciones a telefonía móvil celular por cada 100 habitantes
Costa Rica Brasil Chile
Colombia México
Índice promedio de la OECD = 100
0
5
10
15
20
25
2008 2009 2010 2011 2012 2013
USD
B. Cuota de suscripción mensual a banda ancha fija (alámbrica)
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
133
facultades de COPROCOM mediante el establecimiento de un programa de indulgencia para
quienes plantean denuncias, que no existe actualmente, aumentando las multas y
sanciones, ya que sus niveles actuales parecen no tener efectos disuasorios; considerar
el establecimiento de delitos penales para los casos más graves de mala conducta y
prohibir la posibilidad de notificar las fusiones después de que se han efectuado, ya
que deshacer aquellas que se consideran ilegales podría ser difícil o imposible (OCDE,
2014a).
Los recursos humanos y financieros de COPROCOM deberían incrementarse. Casi
todo su presupuesto se destina al pago de sueldos y salarios (Figura 2.15). El
presupuesto y los recursos de COPROCOM se comparan desfavorablemente incluso con los de
SUTEL y ARESEP. Sin embargo, COPROCOM ha demostrado que tiene un compromiso firme para
hacer cumplir las leyes de competencia, sancionando 25 prácticas monopolísticas
absolutas y relativas entre diferentes empresas entre 1995 y 2014, incluidos los
operadores de telecomunicaciones, fondos de pensiones, portacontenedores, farmacias y
distribuidores de automóviles (OCDE, 2014a).
La forma en que se definen las tarifas de los servicios regulados – energía,
transporte y agua –por la ARESEP, limita las presiones competitivas y en consecuencia
los costos para los usuarios aumentan rápidamente. La ley que instituye y regula la
ARESEP dispone claramente que las tarifas deben basarse en los costos (razonables) en
que incurren los proveedores de servicios, y que deben asegurar su viabilidad
financiera (es decir, fijación de precios basada en costos, o la regulación por tasa de
retorno), que garantiza cierta tasa de retorno sobre el capital invertido. Si bien este
tipo de regulación de precios garantiza que las tarifas se establezcan en niveles de
recuperación de costos, no ofrece incentivos para mejoras en productividad debido a que
los aumentos en los costos se pueden trasladar fácilmente a los consumidores. Entre
2006 y 2014, las tarifas de los servicios regulados aumentaron más que cualquier otro
costo empresarial (CAATEC, 2014). Debido a los aumentos anteriores en los precios, en
2013 las tarifas eléctricas fueron superiores que el promedio de la OCDE –
especialmente para la industria. (Figura 2.16).
Figura 2.15. COPROCOM cuenta con un presupuesto bajo en comparación con otras
autoridades de competencia en la región
2012
Nota: Los datos de Chile incluyen la suma del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia y la
Fiscalía Nacional Económica. Los datos presupuestarios de Brasil fueron proporcionados en Reales
de Brasil y convertidos a dólares utilizando el tipo de cambio promedio de 2012.
Fuente: Centro Regional de Competencia para América Latina e Indicadores de Desarrollo Mundial del
Banco Mundial.
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
BRA SLV COL URY HND MEX CRI ARG CHL
A. Número de empleados dedicados a tareas para hacer cumplir la ley y trabajo de incidencia
Por 1,000,000 de habitantes
0
20
40
60
80
100
120
0
0.001
0.002
0.003
0.004
0.005
0.006
0.007
0.008
0.009
BRA URY ARG COL MEX CRI CHL HND SLV
%% del PIB
B. Presupuesto del organismo
Presupuesto total % usado para salarios (eje derecho)
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
134
La fijación de tarifas de los servicios públicos de tal manera que promueva
mejoras en la productividad y la adopción de tecnologías para ahorrar en los costos
conllevaría a menores precios. La experiencia de los países de la OCDE, como el Reino
Unido, Holanda y Francia, muestra que estas metodologías alternativas para la fijación
de tarifas – tales como la regulación por medio topes en precios y ganancias –
fortalece las presiones competitivas y contribuye a reducir la inflación arancelaria
(Sappington y Weisman, 2010; Mirrlees-Negro, 2014). Mediante el establecimiento de
límites a las tarifas que pueden cobrar las empresas reguladas, o a las ganancias que
pueden obtener, la regulación por medio de topes en precios y ganancias replica la
disciplina de las fuerzas competitivas del mercado y obliga a las empresas reguladas a
buscar ganancias en la productividad. La experiencia de los países de la OCDE también
sugiere que la regulación de precios máximos, en conjunto con reguladores
independientes, promueve la inversión en infraestructura (Egert, 2009).
Las empresas estatales continúan desempeñando un papel dominante en muchos
sectores clave de la economía, como la banca, las industrias de redes (con exclusión de
las aerolíneas) y los productos derivados del petróleo. Un conteo preliminar que hizo
el gobierno de las empresas estatales siguiendo los criterios de la OCDE suma alrededor
de 40 empresas de propiedad estatal. La mayoría de estas empresas estatales han sido
creadas mediante leyes específicas que determinan su forma de trabajo, así como los
reglamentos y procedimientos para la rendición de informes al gobierno central. Tienen
formas de organización drásticamente diferentes ya que algunas son corporaciones
públicas – como el ICE (electricidad y telecomunicaciones), RECOPE (productos del
petróleo), el INS (seguros) – mientras que otras son empresas y entidades públicas no
estatales – como los bancos públicos e instituciones financieras (no estatales) , la
agencia de promoción de comercio y las asociaciones profesionales – o instituciones
descentralizadas no “corporatizadas” – tales como la CCSS (los fondos de seguridad
social). Establecer un conjunto más uniforme de las normas y procedimientos para rendir
informes al gobierno central sería un comienzo para racionalizar sus operaciones. La
adhesión a las Directrices de la OCDE sobre Gobernanza Corporativa de las Empresas
Estatales (OCDE, 2015c) representaría el primer paso para instituir canales de
comunicación más transparentes entre el Ejecutivo y las juntas directivas y reforzar
los incentivos para mejorar el desempeño y la responsabilidad de los altos directivos.
Figura 2.16. Las tarifas de electricidad son más altas que en la mayoría de países de
la OCDE
Nota: Los datos de Costa Rica provienen de la CEPAL y se refiere al precio promedio.
Fuente: Base de datos de la IEA, Energy Prices and Taxes; CEPAL, Centroamérica: Estadísticas del
Subsector Eléctrico, 2013.
Impulsar el acceso al crédito mediante una mayor competencia en el sector bancario
USA
NORSWE
NZLCAN
FIN
LUX POLNLD
CHL
ISR
MEX
OECD
FRAGBR
GRC
TUR
PRT
CRI
IRL
SVK
ITA
-30
-20
-10
0
10
20
30
40
50
60
0 50 100 150 200 250 300 350 400Nivel de precios 2013 (USD PPC/MWh)
A. Precios de la electricidad para la industria
Cambio % 2010-2013
MEX
CAN
USANOR
OECD
EST
CRI
HUN
TUR
FRAPOL
FIN
CZE
GRC
GBR
SWESVK
JPN
AUT
PRT
ITADEU
-30
-20
-10
0
10
20
30
40
50
60
0 50 100 150 200 250 300 350 400Nivel de precios 2013 (USD PPC/MWh)
B. Precios de la electricidad residencial
Cambio % 2010-2013
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
135
En el sector bancario las asimetrías regulatorias significativas obstaculizan
la plena competencia entre los bancos públicos y privados, lo que contribuye a generar
altas tasas de interés para los prestatarios. La evidencia empírica sugiere que un alto
diferencial en tasas de interés puede atribuirse a la escasa competencia en el sector
bancario (Demirguc-Kunt y Huizinga 1999; Demirguc-Kunt, Laeven y Levine 2004). De
hecho, los diferenciales en tasas de interés de Costa Rica están entre los más altos de
América Latina, justo después de Brasil, y sustancialmente más altos que el promedio de
la OCDE (Figura 2.17). Además, la correlación negativa entre estos diferenciales y los
préstamos bancarios (como porcentaje del PIB) sugiere que la falta de competencia en el
sector bancario de Costa Rica está limitando el acceso a los créditos bancarios (Figura
2.17).
En una buena parte de la literatura micro-econométrica se demuestra que un
sector bancario más competitivo se asocia positivamente con el acceso a créditos
bancarios (Banco Mundial, 2013). Por ejemplo, Demirguc-Kunt y Huizinga (1999) concluyen
que la competencia bancaria débil se asocia positivamente con altos diferenciales en
tasas de interés y ganancias entre los distintos países. Utilizando datos sobre los
márgenes de interés netos y los gastos generales de más de 1.400 bancos en 72 economías
desarrolladas y en desarrollo, Demirguc-Kunt, Laeven y Levine (2004) concluyen que las
regulaciones más estrictas para la entrada de bancos y actividades bancarias conducen a
mayores costos de intermediación financiera.
El acceso restringido a los créditos bancarios es especialmente problemático
para las pequeñas empresas - porque estas necesitan capital externo para crecer.
Además, las dificultades para acceder al crédito inhiben su participación en el mercado
de exportación- porque los costos fijos de las exportaciones representan una barrera
importante para que las empresas con restricciones financieras puedan comenzar a
exportar (Dalberg 2011; Manova 2013; Manova et al, 2014.); las empresas costarricenses
también mencionan la dificultad del acceso al crédito como un obstáculo para establecer
vínculos con las empresas extranjeras (Monge-González et al., 2010).
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
136
Figura 2.17. Los altos diferenciales en tasas de interés reducen la disponibilidad de
crédito
Nota: Los diferenciales en tasas de interés se calculan como la tasa activa menos la tasa pasiva.
LCN se refiere a América Latina y el Caribe (todos los niveles de ingreso) como lo define el Banco
Mundial.
Fuente: Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial.
Un factor que limita la competencia en el sector bancario es el papel
significativo que continúan teniendo los bancos estatales. Los tres bancos estatales
(Banco Nacional de Costa Rica, Banco de Costa Rica, Banco de Crédito Agrícola de
Cartago) son menos eficientes que los bancos privados, medido por ejemplo por su mayor
proporción de costos administrativos versus los activos y pasivos totales; además, los
salarios promedio que pagan son mayores (Figura 2.18). A pesar de esto, a mediados de
2015 los bancos estatales todavía administraban más de 50% de los activos y pasivos del
sector bancario. El papel dominante de los bancos estatales puede atribuirse a las
asimetrías regulatorias que dificultan la plena competencia entre los bancos públicos y
privados. Los bancos estatales gozan de una garantía gubernamental sobre los depósitos
bancarios (que asciende a más de 20% del PIB) que los bancos privados no tienen.
Además, los bancos privados están obligados a prestar al Fondo de Crédito para el
Desarrollo por un monto equivalente a 17% de sus depósitos a la vista, y todas las
instituciones públicas están obligadas por ley a depositar su dinero en uno de los
bancos estatales. El hecho de que en noviembre de 2015 el gobierno emitiera una
directriz instruyendo a los bancos estatales a aumentar su eficiencia – principalmente
mediante la reducción de los gastos administrativos – y reducir su margen de
intermediación en al menos un punto porcentual en 2018 (La Gaceta, 2015) indica la
falta de fuertes presiones competitivas en el sector bancario. Es necesario eliminar
las asimetrías regulatorias que favorecen a los bancos estatales, ya que también violan
el principio de neutralidad competitiva de la OCDE, según el cual ninguna entidad que
NLD KORNZL
JPN ESP
NOR
HUN
CHE
FIN
SWE
CHN CAN
EST
IRLOECD
ISR
FRA
CHL
CZE
SVK
AUS
DNK
ZAF
LVA
BEL
GRC
SVN
ITA
POL
MEX
LTU
DEUISL
COL
ARG
LCN
RUS
CRI
URY
BRA
2
3
4
5
6
2
3
4
5
6
0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0
B. Crédito doméstico al sector privado por parte de los bancos y diferenciales en tasas de interés, promedio 2010-2014
Crédito doméstico al sector privado por parte de los bancos (% del PIB, escala logarítmica)
Diferencial en tasas de interés (puntos porcentuales, escala logarítmica)
0
5
10
15
20
0
5
10
15
20
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Puntos porcentualesPuntos porcentuales
A. Diferenciales en tasas de interés
Costa Rica OECD Colombia América Latina y el Caribe México
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
137
opera en un mercado económico debe ser objeto de ventajas o desventajas competitivas
indebidas dependiendo de quién es su propietario (OCDE, 2012d).
Figura 2.18. Los bancos estatales son menos eficientes que los privados y pagan mayores
salarios promedio
Nota: Las barras muestran la mediana de los costos administrativos mensuales de los bancos
privados y públicos (gastos generales y de personal) expresados como un porcentaje de la suma de
los activos y pasivos totales; los gastos administrativos mensuales relativos a la suma de los
activos y pasivos totales se promedia en el año; los datos de 2015 son de enero a septiembre.
Fuente: Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF).
Costa Rica tiene un amplio margen para mejorar la competencia bancaria
promoviendo la posibilidad de la libre entrada al c mercado. Los estudios sobre el
sector bancario sugieren que el libre acceso a los mercados es más importante que la
estructura del mercado para explicar la solidez de la competencia (OCDE, 2010b). Con el
marco normativo adecuado la fuerte competencia entre los bancos no tiene por qué
perjudicar la estabilidad financiera. De hecho, el Comité de Competencia de la OCDE ha
argumentado que, en lugar de limitar la competencia bancaria, el diseño y aplicación de
regulaciones efectivas y prácticas de supervisión es la mejor manera de lograr la
estabilidad bancaria, aunque encontrar el equilibrio adecuado entre la fuerte
competencia y la estabilidad del sector bancario continúa siendo un reto (OCDE, 2010b;
OCDE, 2011).
El Estado puede facilitar la competencia bancaria en diferentes formas (Banco
Mundial, 2013, OCDE, 2011). En primer lugar, puede facilitar la entrada al mercado de
instituciones bien capitalizadas, y la salida oportuna de las que no tienen solvencia.
Menores restricciones a la entrada y la actividad conducen a una más fuerte
competencia. En este sentido, Costa Rica tiene un buen desempeño en comparación con
otros países similares ya que las restricciones a la entrada son limitadas. En los
cinco años hasta el 2010 no se denegó ninguna solicitud de licencia bancaria (Cihak et
al. 2012). Sin embargo, el sector financiero está fuera del ámbito de la comisión de
competencia. Esta última puede sólo expresar opiniones no vinculantes sobre las
fusiones entre bancos, que finalmente son aprobados o no por la Superintendencia
General de Entidades Financieras (SUGEF). Como se subraya en un estudio previo de la
OCDE (2014a), para fortalecer el entorno competitivo del sector bancario es oportuno
transferir a un COPROCOM reformado la facultad de autorizar las operaciones de fusión
entre los agentes del mercado en el sector financiero, dejando a la SUGEF la autoridad
para emitir opiniones no vinculantes y prohibir fusiones solamente por razones de
estabilidad financiera.
0.00
0.05
0.10
0.15
0.20
Bancosprivs.
Bancospúbs.
Bancosprivs.
Bancospúbs.
Bancosprivs.
Bancospúbs.
2013 2014 2015
%
A. Costos administrativos de los bancos sobre el total de activos y pasivos
Gastos generales Gasto en salarios
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2000
2012 2013 2014 2015
B. Salario promedio anual por empleado
Bancos privados Bancos públicos
Miles de CRC
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
138
En segundo lugar, el Estado puede promover servicios de intercambio de
información de crédito sobre potenciales prestatarios y consumidores, e instituir
planes de protección de los depositantes. Las entidades crediticias aumentan las
presiones competitivas reduciendo la información asimétrica entre los clientes actuales
de los bancos y otros proveedores potenciales de servicios financieros, (Dell'Ariccia,
Friedman, y Márquez, 1999). En este sentido, Costa Rica tiene un buen desempeño porque
cuenta con entidades públicas y privadas de crédito que ofrecen amplia información
sobre los prestatarios potenciales. Sin embargo, como se indica más arriba, el país aún
tiene que establecer un esquema de seguro de depósitos en todo el sistema ya que el
actual sólo cubre a los bancos estatales. Establecer un sistema de seguro para
depósitos que abarque todo el sistema contribuiría a que haya igualdad de condiciones
entre los bancos y fortalecería la estabilidad del sector bancario (Anginer et al.,
2014). Sólo unos pocos países de la OCDE o de América Latina no cuentan con un plan
explícito de seguros para depósitos (Demirguc-Kunt et al. 2014).
En tercer lugar, mejorar la gobernanza y la gestión de los bancos estatales, al
igual que otras empresas de propiedad estatal, mejoraría la transparencia y la
eficiencia. En una buena parte de la literatura se ha demostrado que dado que los
bancos estatales con frecuencia disfrutan de una posición dominante y se benefician de
los subsidios gubernamentales implícitos o explícitos, estos perjudican la competencia
y estabilidad del sector bancario y el grado de desarrollo financiero del país (Barth
et al., 2004, La Porta et. al 2002). La adhesión a las Directrices de la OCDE sobre
Gobernanza Corporativa de las Empresas Estatales (OCDE, 2015c) sería un primer paso
para mejorar la gobernanza corporativa de los bancos estatales.
Finalmente, una vez que los bancos públicos están operando bajo mayores
estándares de gobernanza y desempeño corporativo, las autoridades deberían valorar si
continuar manteniendo una gran parte de la industria bancaria como propiedad pública se
justifica con base en razones económicas, sociales y de estabilidad financiera. Reducir
la participación accionaria del Estado en bancos estatales reformados podría liberar
recursos que podrían utilizarse más eficazmente para alcanzar objetivos económicos y
sociales. Eventualmente, el gobierno debería considerar mantener un único banco estatal
con un mandato público explícito y claro para superar las deficiencias del mercado,
como promover la inversión en infraestructura. Una encuesta de bancos de desarrollo (es
decir, los bancos estatales con un mandato público) revela que para que los bancos de
desarrollo sean eficaces deben tener un mandato claro y sostenible y buenas prácticas
de gobernanza corporativa (de Luna-Martínez y Vicente, 2012). El Green Investment Bank
del Reino Unido es un ejemplo de un banco de desarrollo creado recientemente y que es
bien administrado.
Mejorar la infraestructura de transporte
Una mejor infraestructura de transporte puede contribuir a una mayor
productividad mediante diversos canales. En primer lugar, puede impulsar la
productividad de las aportaciones privadas debido a las complementariedades entre el
trabajo y el stock de capital privado. Por ejemplo, mejores redes de transporte
ampliarán las oportunidades de empleo, y en consecuencia habrá una asignación más
eficiente de la mano de obra. En segundo lugar, la mayor productividad del stock de
capital privado aumentaría la inversión privada (Agénor y Moreno-Dodson, 2006). En
tercer lugar, una mejor infraestructura de transporte puede apoyar modelos de
crecimiento y movilidad más sostenibles ambientalmente. Una mejor integración de los
planes de infraestructura de transporte físico con políticas sociales y de uso del
suelo puede mejorar el bienestar social, mediante la reducción de los tiempos de
desplazamiento y contribuir al crecimiento verde e inclusivo (OCDE, 2014b, c). Las
personas con mayor tiempo de desplazamiento reportan sistemáticamente menor bienestar
subjetivo (Stutzer y Frey, 2008).
Evaluar la calidad y cantidad de la infraestructura es notoriamente difícil,
debido a que no existen datos exhaustivos que puedan compararse internacionalmente con
base en criterios objetivos (Pisu et al., 2012). Los datos de la encuesta sobre la
calidad percibida de la infraestructura colocan a Costa Rica en el lugar 103 del mundo.
También está por debajo de del promedio de los países de América Latina en cuanto a
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
139
carreteras, puertos y ferrocarriles, aunque por encima de estos en cuanto a aeropuertos
(Figura 2.19).
La red vial está bien desarrollada y tiene casi 43 000 km de longitud (Cuadro
2.1). Casi 20% (8.000 kilómetros) de la red de carreteras son parte de la red vial
nacional, de cuyo mantenimiento es responsable el Consejo Nacional de Vialidad
(CONAVI). Los caminos restantes forman parte de la red vial cantonal, que recibe
mantenimiento por parte de las municipalidades (Cuadro 2.1). En comparación con países
similares, la red vial de Costa Rica es muy amplia, ya que cuenta con 84 km por 100 km
cuadrados de superficie, cuatro veces el promedio de América Latina (Banco Mundial,
2012). Sin embargo, la calidad de las carreteras es baja; según un inventario nacional,
62% de las carreteras presentan condiciones deficientes o muy deficientes, 33% se
encuentran en estado regular, 5% en buenas condiciones y ninguna está en muy buenas
condiciones (Lanamme UCR, 2015). La mayoría de los puentes presentan riesgo estructural
de colapsar debido al deterioro natural. A pesar de la baja calidad de la red vial, la
cantidad de vehículos en circulación subió a 68% desde el año 2003 hasta el 2014 (MOPT,
2014).
Figura 2.19. Hay margen para mejorar la calidad de la infraestructura de transporte
Nota: Las cifras se refieren a la siguiente pregunta: ¿Cómo evaluaría la infraestructura general
de su país? (de 1 = muy poco desarrollada (entre los peores del mundo) a 7 = extensa y eficiente
(entre las mejores del mundo). Los datos agregados de la OCDE y América Latina y el Caribe (LAC)
se calculan como un promedio no ponderado.
Fuente: World Economic Forum, The Global Competitiveness Index Historical Dataset © 2005-2015.
Por lo tanto, una de las principales prioridades del Plan Nacional de
Transporte 2011-2035 es la rehabilitación y ampliación de la red de carreteras. Esto es
bienvenido dada la importancia de las carreteras en el sistema de transporte de Costa
1
2
3
4
5
6
7
8
BR
AC
RI
PO
LLA
CS
VK
CZ
EN
OR
ITA
GR
CE
ST
ME
XIS
RA
US
TU
RIS
LS
VN
NZ
LO
EC
DC
HL
GB
RB
EL
IRL
CA
ND
NK
SW
EK
OR
US
ALU
XF
IND
EU
ES
PJP
NC
HE
NLD
FR
AA
UT
PR
T
A. CarreterasCalidad percibida de la infraestructura de 1 (la peor) hasta 7 (la mejor)
1
2
3
4
5
6
7
BR
AC
RI
LAC
CH
LM
EX
GR
CP
OL
ISR
TU
RS
VN
ES
TN
ZL
HU
NN
OR
AU
SIR
LIT
AS
VK
PR
TO
EC
DC
ZE
DN
KS
WE
CA
NG
BR
US
AB
EL
LUX
AU
TK
OR
NLD
DE
UF
RA
FIN
ES
PC
HE
JPN
C. FerrocarrilCalidad percibida de la infraestructura de 1 (la peor) hasta 7 (la mejor)
1
2
3
4
5
6
7
8
BR
AC
RI
SV
KIS
RH
UN
LAC
PO
LC
ZE
ME
XA
UT
TU
RIT
AG
RC
CH
ES
VN
AU
SLU
XC
HL
OE
CD
FR
AIR
LK
OR
JPN
PR
TC
AN
SW
EE
ST
GB
RD
EU
NO
RU
SA
NZ
LD
NK
ES
PIS
LB
EL
FIN
NLD
B. PuertosCalidad percibida de la infraestructura de 1 (la peor) hasta 7 (la mejor)
1
2
3
4
5
6
7
8
SV
KB
RA
ES
TP
OL
HU
NLA
CIT
AS
VN
ME
XC
RI
ISR
CH
LG
RC
OE
CD
TU
RA
UT
LUX
KO
RA
US
GB
RJP
NC
ZE
DN
KIR
LS
WE
PR
TIS
LF
RA
CA
NB
EL
NZ
LD
EU
ES
PU
SA
CH
EN
OR
FIN
NLD
D. Transporte aéreoCalidad percibida de la infraestructura de 1 (la peor) hasta 7 (la mejor)
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
140
Rica ya que el sistema de ferrocarriles está poco desarrollado. En las zonas urbanas no
existen otras alternativas realistas al uso de automóviles y autobuses. Además, los
carriles exclusivos para bicicletas y las aceras amplias son escasos. El programa de
mantenimiento parece estar funcionando bien ya que entre 2011 y 2014 ha alcanzado y
superado sus objetivos (CONAVI, 2015).
En la segunda mitad de la década de 1990 el gobierno decidió cerrar el sistema
de ferrocarriles. La decisión se anuló algunos años más tarde (MOPT, 2011) y ahora las
vías ferroviarias están en proceso de rehabilitación y las rutas reabrieron. Desde 2005
algunos servicios limitados de ferrocarriles urbanos e interurbanos empezaron a
ofrecerse de nuevo en el área metropolitana de San José (Cuadro 2.2). Sin embargo, las
mejoras de los servicios de ferrocarriles han sido desiguales ya que las rutas se
volvieron a abrir sin haber realizado análisis sobre la demanda, no existen
procedimientos para recolectar y calcular las estadísticas sobre la demanda, no existen
normas claras para garantizar la calidad de los servicios, y tampoco existen
tecnologías modernas de información y comunicación (CGR, 2014).
Cuadro 2.1. La red vial de Costa Rica es extensa
2014
Red de
carreteras
Nacional
(km) Municipal (km) Total (km)
Pavimentada 5,269 6,547 11,816
Piedra o tierra 2,512 28,540 31,052
Total 7,781 35,087 42,868
Fuente: MOPT (2014) y Lanamme UCR (2015).
Cuadro 2.2. El sistema ferroviario está siendo reactivado lentamente
Rutas en la Gran Área Metropolitana de San José, 2014
Ubicaciones conectadas Km Inició operaciones
Pavas-San Pedro 8.0 2005
Heredia-San José 9.6 2009
San Pedro-Curridabat 6.8 2010
Belén-San José 14.4 2011
Cartago-San José 20.6 2013
Total 59.4
Fuente: CGR (2014).
Un plan de hace mucho tiempo para desarrollar un indispensable sistema de
transporte masivo rápido en la Gran Área Metropolitana (GAM) de San José, en donde vive
la mitad de la población, no ha tenido ningún progreso real. La última propuesta de
INCOFER costaría USD 1.400 millones y se estaría completando en octubre de 2022
(INCOFER, 2014). Alrededor de 75% de todo el tráfico de pasajeros en la GAM se hace
mediante el transporte público, en su mayoría autobuses ya que los ferrocarriles tienen
un papel marginal (MOPT, 2011). Un sistema de transporte masivo rápido y, en términos
más generales, mejoras a los ferrocarriles, son de suma importancia para reducir la
congestión del transporte por carretera y la contaminación.
Recientemente se han implementado acciones positivas para mejorar los puertos
marítimos y aeropuertos. En 2015 se inauguró la Terminal Granelera de Puerto Caldera y
se inició la fase de construcción de la Terminal de Contenedores de Moín, en la costa
del Caribe. Ambos proyectos fueron ejecutados mediante esquemas de concesión. En los
aeropuertos, la participación del sector privado también ha sido relevante. El
Aeropuerto Internacional Juan Santamaría (USD 138 millones) se amplió y modernizó, y
además se inauguró la Terminal de Pasajeros del Aeropuerto Internacional de Liberia
(USD 35 millones).
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
141
La brecha del gasto en infraestructura de transporte es grande
La baja calidad general de la infraestructura de transporte de Costa Rica puede
atribuirse a la subejecución crónica agravada por una planificación estratégica
deficiente y la falta de una visión de largo plazo para el sector. De 2002 a 2013, el
promedio del gasto en infraestructura de transporte fue de 0,8% del PIB, inferior al
promedio de la OCDE (Figura 2.20). Además, el gasto ha sido irregular debido a que ante
la falta de un proceso de presupuestación plurianual la inversión pública en
infraestructuras de transporte se negocia cada año y está sujeta a recortes (MOPT,
2011).
Figura 2.20. El gasto en infraestructura de transporte ha sido inferior al promedio de
la OCDE
Nota: Los datos de Chile e Israel no están disponibles. Los datos de la OCDE son un promedio no
ponderado.
Fuente: Cálculos de la OCDE con base en información del MOPT (2014, 2011), la CEPAL (2014) y la
base de datos de la OCDE Transport Infrastructure Investment and Maintenance Spending.
El gobierno es consciente de la insuficiencia en el gasto en infraestructura de
transporte y el Plan Nacional de Transporte 2011 – 2035 (MOPT, 2011) proyecta
necesidades de gasto anual en infraestructura de alrededor del 4% del PIB hasta 2035
(2,45% del PIB entre 2011-2018, y 4% del PIB entre 2019 – 2035). Según el Plan, una
tercera parte de las necesidades de gasto estimadas debería ser financiada por el
presupuesto público y la parte restante debería provenir del sector privado.
Es necesario simplificar el marco institucional
Los procesos de planificación y toma de decisiones en el ámbito de la
infraestructura de transporte están muy fragmentados entre diferentes ministerios y
entidades gubernamentales (Cuadro 2.3). Históricamente, el Ministerio de Obras Públicas
y Transportes (MOPT) ha sido la institución encargada de la planificación,
construcción, mantenimiento y operación de la infraestructura de transporte. La
creación de entidades autónomas y semi autónomas a finales de 1990, con una amplia
libertad administrativa y poder de decisión sobre asuntos específicos, ha reducido su
rol. La justificación de este cambio fue liberar al Ministerio de Obras Públicas de la
ejecución de proyectos a fin de que pudiera concentrarse en el desarrollo de políticas.
Las entidades que se crearon son: el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), responsable
de la ampliación y el mantenimiento de la red vial nacional; el Consejo Nacional de
Concesiones (CNC), que promueve y gestiona proyectos de concesión en todo el sector de
las infraestructuras; y el Consejo de Transporte Público (CTP), a cargo de las
políticas relacionadas con el transporte público por carretera (es decir, taxis y
0.0
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
1.4
1.6
0.0
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
1.4
1.6
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
% del PIB% del PIB
Carreteras Puertos Aeropuertos Ferrocarril y transporte público Otros Promedio de la OECD
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
142
autobuses regulares y especiales). Otros organismos gubernamentales importantes que
tienen un papel crucial en la infraestructura de transporte son: el Instituto Nacional
de Ferrocarriles (INCOFER), que administra y opera el sistema de ferrocarriles; el
Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), y la Junta de Administración
Portuaria de Desarrollo de la Costa Atlántica (JAPDEVA), que son las autoridades
portuarias de los puertos del Pacífico y el Caribe, respectivamente; el Consejo Técnico
de Aviación Civil (CETAC) y el Consejo de Seguridad Vial (COSEVI) formulan políticas
para la aviación civil y la seguridad vial. Por último, otras instituciones públicas
tienen un papel transversal. Entre estas están la Autoridad Reguladora de los Servicios
Públicos (ARESEP), con responsabilidades en cuanto a la fijación de las tarifas de los
autobuses, taxis, trenes y puertos, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)
– una dependencia del Ministerio de Ambiente y Energía – que evalúa el impacto
ambiental de proyectos de infraestructura. Por último, el Ministerio de Hacienda
desempeña un papel marginal en la infraestructura de transporte, ya que no participa
activamente en la definición de la orientación de las políticas, ni en la preparación
de proyectos o en su evaluación y fijación de prioridades. Su papel se limita
principalmente a autorizar exenciones fiscales para incentivar la participación del
sector privado.
La creación de organismos ejecutores, a diferencia de los organismos que
diseñan las políticas (es decir, los ministerios) coincide con las ideas de la Nueva
Gestión Pública desarrolladas en las décadas de 1980 y 1990 en un intento por impulsar
la eficiencia de la administración pública (OCDE, 2015a). En general, aunque esta
separación entre el diseño y ejecución de las políticas es razonable y se basa en los
principios de la buena gobernanza, puede socavar la capacidad de un ministerio para
dirigir y controlar a los organismos ejecutores con base en sus resultados (OCDE,
2015a). En el caso de Costa Rica, esta puede ser una de las razones por las cuales los
proyectos de infraestructura pública son con frecuencia el resultado de esfuerzos
institucionales individuales, que no siguen una visión compartida y sufren de una
preparación inadecuada (CGR, 2012).
Las numerosas entidades y organismos involucrados en la infraestructura de
transporte público contribuyen a la excesiva fragmentación e incertidumbre en las
políticas. Esto tiene un efecto negativo en la coherencia de las políticas generales
del sector y contribuye a retrasar la ejecución de los proyectos. Un análisis de 15
proyectos de infraestructura de transporte encontró retrasos de entre tres y diez años
desde el momento en que se selecciona a un contratista hasta que se inicia la
construcción (CGR, 2012). Algunos de los proyectos incluidos en el estudio de la
Contraloría General de la República (CGR) han acumulado más de 20 años de retraso desde
el inicio del proyecto (por ejemplo, el proyecto San José-San Ramón). Los proyectos
financiados con fondos de instituciones multilaterales no son una excepción, resultando
en una gran cantidad de fondos disponibles que no se gastan (Pisu y Villalobos, por
publicarse). La administración actual es consciente del problema y está tratando de
lograr que el MOPT recupere la administración del sector, mediante una mejor
planificación, gestión, coordinación, supervisión y evaluación de los organismos del
sector.
La simplificación del marco institucional complejo del sector del transporte es
una prioridad. Diferentes organismos podrían fusionarse. Como mínimo, una mejor
articulación del mandato de los distintos ministerios y organismos sobre las políticas
de transporte, y la coordinación del desarrollo y ejecución de las políticas se
traduciría en un marco de políticas más coherente, y en una reducción de los retrasos.
Para superar la fragmentación institucional, algunos países de la OCDE han creado
organismos dedicados al desarrollo de estrategias y planes de largo plazo, como
Australia (Infrastructure Australia) y el Reino Unido (Infrastructure UK), con buenos
resultados. En el marco institucional de Costa Rica, podría encomendarse a un Consejo
Presidencial de Competitividad e Innovación (CPCI) mejorado, con un papel más
estratégico, que conjuntamente con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes diseñe
estrategias y políticas de largo plazo para la infraestructura de transporte, de
conformidad con otros objetivos económicos y sociales de largo plazo, y que dé
seguimiento a los avances para lograrlos. La planificación estratégica podría ayudar a
vincular los objetivos de infraestructura de transporte con beneficios socio-económicos
y ambientales más amplios, por lo que sería menos probable que se hicieran recortes en
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
143
el gasto en infraestructura de transporte público debido a que el presupuesto es de
corto plazo y por presiones políticas.
Además, el papel de las empresas estatales que operan en el área de la
infraestructura de transporte, especialmente en el transporte marítimo y ferroviario,
debería reconsiderarse y mejorar su gobernanza corporativa siguiendo las directrices de
la OCDE sobre Gobernanza Corporativa de las Empresas Públicas. Una separación funcional
clara de las actividades de las empresas estatales – entre la regulación y la
prestación de servicios de infraestructura, además de la separación vertical – puede
prepararlas mejor y fomentar una mayor participación del sector privado.
Llevar a cabo análisis cuidadosos de costo-beneficio puede mejorar la
preparación y selección de los proyectos, pero en Costa Rica no hay organismos que los
realicen. El gobierno debe elaborar directrices precisas para llevar a cabo análisis
del costo-beneficio de la infraestructura de transporte y aplicarlas de manera
sistemática. El informe de la OCDE sobre Análisis costo-beneficio y medio ambiente
(OCDE, 2006) establece los principios generales para llevar a cabo estos análisis,
tomando en cuenta las limitaciones ambientales. En general, no existe un modelo único
para llevar a cabo análisis confiables de costo-beneficio pero los países de la OCDE
han acumulado un conjunto diverso de experiencias (Persson y Song, 2010) a las que el
gobierno podría recurrir.
Preparación para más inversiones privadas
Tradicionalmente Costa Rica ha financiado proyectos de infraestructura a través
del presupuesto del gobierno. Con frecuencia, para la construcción se subcontrata a un
contratista privado, mientras que el gobierno mantiene la propiedad y la
responsabilidad total de la gestión. Costa Rica ha utilizado la participación privada
sólo más recientemente en otras etapas distintas al diseño y la construcción, como se
hizo en las recientes concesiones de puertos y aeropuertos. La participación privada en
infraestructura de transporte requiere de un entorno normativo e institucional que
permita que haya menos incertidumbre regulatoria y en materia de las políticas. A nivel
general, la evidencia internacional sugiere que la participación privada se promueve
cuando existe un marco legal e institucional sólido y transparente que permita
consultar ampliamente con todas las partes interesadas (Siemiatycki, 2013).
Desde que se aprobó la Ley General de Concesión de Obras Públicas en 1998 y se
actualizó en 2008, sólo cuatro proyectos de participación privada se han materializado
(Pisu y Villalobos, por publicarse). Dos proyectos, el Tren Eléctrico Metropolitano y
la ruta San José-San Ramón, fueron suspendidos debido al descontento político y
popular. Por otra parte, los proyectos que se firmaron sufrieron retrasos de hasta 11
años desde el proceso de licitación hasta el inicio de la fase de construcción. Con
frecuencia los retrasos se debieron a un proceso de expropiación lento y confuso,
resultando en acciones judiciales (MOPT, 2011).
El Consejo Nacional de Concesiones (CNC) está a cargo de promover la
participación del sector privado en infraestructura. Sus funciones incluyen la
aprobación de los documentos de licitación, el diseño y la gestión del proceso de
licitación y selección, la firma de los contratos de concesión como representante del
gobierno central, actuando como regulador en la gestión y el monitoreo de los contratos
de concesión. Noventa por ciento (90%) de su presupuesto (USD 15 millones para el año
2015) es financiado por el gobierno central y la parte restante proveniente de derechos
cobrados a los concesionarios. Esto contrasta con las mejores prácticas de la OCDE ya
que la financiación, el alcance y la evaluación de las unidades que se dedican a la
gestión de las asociaciones público-privadas no debe crear incentivos que favorezcan la
creación de tales asociaciones (OCDE, 2010a). El CNC debe ser financiado 100% por el
gobierno central.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
144
El desempeño deficiente del CNC en la promoción de concesiones y asociaciones
público-privadas puede atribuirse en parte a su condición de organismo dependiente del
Ministerio de Obras Públicas. Esto difiere de la práctica de la OCDE, donde las
oficinas dedicadas a la gestión de asociaciones público-privada dependen principalmente
del Ministerio de Hacienda (OCDE, 2010a). La disposición actual en Costa Rica puede
crear un sesgo en contra de la participación privada en la infraestructura debido a que
el Ministerio de Obras Públicas también promueve proyectos de infraestructura con
financiación pública que pueden estar en competencia directa con los financiados
mediante fondos privados.
Además de promover la participación privada en la infraestructura de
transporte, el CNC debería participar directamente en la elaboración y selección de
proyectos – con aportes del Ministerio de Obras Públicas cubriendo los aspectos
técnicos – y realizar o coordinar los análisis de costo-beneficio. Trasladar el CNC al
Ministerio de Hacienda podría mejorar el desempeño y facilitaría la contabilidad de los
pasivos implícitos que se derivan de la participación del sector privado, que
actualmente Costa Rica no hace (Irwin, 2007; Posner et al., 2009). Es importante
asegurarse de que las asociaciones público-privadas sean asequibles en el largo plazo,
para lo cual se requiere que exista un vínculo más claro entre el proceso de
adjudicación de las asociaciones público-privadas y el proceso presupuestario de la
autoridad central.
Establecer tarifas para los usuarios de manera más generalizada estimularía una
mayor participación del sector privado en infraestructura. Actualmente, las tarifas que
deberían pagar los usuarios casi no se aplican en Costa Rica, especialmente en las
carreteras donde podrían ser muy beneficiosas tanto desde el punto de vista económico
como ambiental. Además de proporcionar una fuente de ingresos para los operadores de
carreteras, los peajes pagados por los usuarios promoverían un uso más racional de la
infraestructura y de otras formas alternativas de transporte. Los peajes que pagan los
usuarios – y otros cobros más generales para recuperar los costos – a menudo enfrentan
oposición por razones de equidad, ya que tienden a ser regresivos. Las transferencias
focalizadas de ayuda social representan una forma efectiva para abordar estas
preocupaciones. El reciente plan de reembolsos del IVA previstos en el marco de reforma
del IVA es una medida alentadora en esta dirección, que también podría extenderse para
compensar a las familias en situación de pobreza cuando los peajes son más altos.
Cuadro 2.3. El sector de transportes sufre de fragmentación institucional
Institución Tipo (asignación
presupuestaria)
Año de
creación
Ley
vigente Responsabilidades
Instituciones con responsabilidades específicas en el sector de
la infraestructura de transporte
Ministerio de Obras Públicas
y Transportes (MOPT)
Ministerio
(gobierno central) 1963 No.3155
Oficina de planificación; emitir
el Plan Nacional de Transporte
Consejo Técnico de Aviación
Civil (CETAC)
Oficina
desconcentrada que
depende del MOPT
1973 No.5150
Emitir regulaciones sobre
aviación civil y aeropuertos
nacionales
Consejo de Seguridad Vial
(COSEVI)
Oficina
desconcentrada que
depende del MOPT
1979 No.6324
Emitir los reglamentos para
mejorar la seguridad de los
transportes por carretera
Consejo Nacional de
Concesiones (CNC)
Oficina
desconcentrada que
depende del MOPT
1998 No.7762
Promover la participación privada
a través de concesiones y
asociaciones público-privadas
Consejo Nacional de Vialidad
(CONAVI)
Oficina
desconcentrada que
depende del MOPT
1998 No.7798 Construir y dar mantenimiento a
la red vial
Consejo de Transporte
Público (CTP)
Oficina
desconcentrada que
depende del MOPT
1999 No.7969
Emitir los reglamentos relativos
al transporte público por
carretera (es decir, taxis y
autobuses regulares y especiales)
Instituto Costarricense de
Puertos del Pacífico (INCOP)
Empresa púbica no
financiera 1953 No.1721
Autoridades portuarias de los
puertos del Pacífico
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
145
Junta de Administración
Portuaria de Desarrollo de
la Vertiente Atlántica
(JAPDEVA)
Empresa púbica no
financiera 1963 No.3091
Autoridades portuarias de los
puertos del Atlántico
Instituto Nacional de
Ferrocarriles (INCOFER)
Empresa púbica no
financiera 1985 No.7001
Administrar el sistema de
ferrocarriles (estaciones, vías y
material rodante)
Las instituciones con un papel transversal
Autoridad Reguladora de los
Servicios Públicos (ARESEP)
Institución
descentralizada 1928 No.7593
Ajustar tarifas para los
autobuses, taxis, trenes y
puertos
Ministerio de Planificación
(MIDEPLAN) Ministerio 1974 No. 5525
Agencia coordinadora y emitir el
Plan Nacional de Desarrollo
Ministerio de Finanzas Ministerio 1885 Decreto
No. 55
Autorizar exenciones fiscales
para incentivar la participación
del sector privado
Ministerio de Ambiente y
Energía (MINAE) Ministerio 1990 No.7152
Secretaría Técnica Nacional
Ambiental (SETENA)
Oficina
desconcentrada que
depende del MINAE
1995 No. 7554 Emitir permisos ambientales
Fuente: Elaboración con base a MIDEPLAN (2007) y el Ministerio de Hacienda (2014).
Desarrollar una cartera de proyectos de infraestructura de transporte
favorecería una mayor participación del sector privado mediante una menor incertidumbre
en la inversión y facilitaría los procesos de planificación y toma de decisiones de los
inversionistas. Esto ayudaría a despolitizar las decisiones sobre la selección y
ejecución de los proyectos, y en su lugar basarlas en consideraciones de ingeniería y
de tipo económico. El Reino Unido es un ejemplo reciente de un intento exitoso para
crear una cartera de proyectos de infraestructura gestionados por un organismo
(Infraestructure UK) dentro del Ministerio de Finanzas (Pisu, Pels y Bottini, 2015).
En general, los Principios de la OCDE sobre la Participación del Sector Privado
en Infraestructura (OCDE, 2007) ofrecen reglas básicas generales que pueden ser útiles
para atraer más inversión privada en infraestructura, además de administrar los riesgos
resultantes. El Cuadro 2.4 muestra que en muchos aspectos Costa Rica no está a la
altura de estos principios y las reformas necesarias para avanzar hacia ellos.
Cuadro 2.4. Principios de la OCDE para la Participación del Sector Privado en
Infraestructura, y prácticas de Costa Rica
Principio Directrices de la OCDE Costa Rica
Decisión sobre la prestación pública o privada de servicios de infraestructura
1
La elección de las autoridades públicas entre la
oferta pública y privada debe basarse en el análisis
de costos y beneficios, tomando en cuenta todos los
modos de prestación alternativos, todo el sistema de
provisión de infraestructura, y los costos y
beneficios financieros y no financieros proyectados
durante el ciclo de vida del proyecto.
En Costa Rica no se realizan análisis de costo-
beneficio. Las opciones son vulnerables a la
interferencia política y a cambios con los cambios de
gobierno.
2
Ningún proyecto de infraestructura –
independientemente del grado de participación
privada, si la hay – debería emprenderse sin evaluar
el grado hasta el cual sus costos pueden recuperarse
de los usuarios finales y, en caso de que los fondos
sean insuficientes, saber a qué otras formas de
financiación puede recurrirse.
Tradicionalmente el papel del Ministerio de Hacienda ha
estado limitado a autorizar exenciones de impuestos
para el desarrollo de proyectos.
3
La asignación de riesgos entre las partes privadas y
el sector público será determinada en gran medida
por el modelo elegido de participación del sector
privado, incluyendo la asignación de
responsabilidades. La elección de un modelo en
particular y una asignación asociada del riesgo debe
basarse en una valoración del interés público.
No existen directrices de cumplimiento obligatorio para
las instituciones del sector público, cuando deciden si
un proyecto es otorgado por concesión o mediante el
plan tradicional y cómo distribuir los riesgos.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
146
4
La disciplina fiscal y la transparencia deben
protegerse, y las posibles implicaciones para las
finanzas públicas por compartir las
responsabilidades de la infraestructura con el
sector privado deben entenderse completamente.
Participación limitada del Ministerio de Hacienda en la
estructuración de concesiones.
Promoción de un entorno institucional propicio
5
Un entorno sano que propicie la inversión en
infraestructura – es decir, que tenga un alto nivel
de gobernanza pública y corporativa, transparencia y
el Estado de Derecho, incluyendo la protección de la
propiedad y los derechos contractuales – es esencial
para atraer la participación del sector privado.
El CNC es una entidad dominante débil y no hay reglas
claras para los inversionistas. No hay contratos
estandarizados; con frecuencia el gobierno no cumple
con los plazos contractuales.
6
En los proyectos de infraestructura no debe haber
corrupción en ningún nivel y en ninguna fase del
proyecto. Las autoridades públicas deben adoptar
medidas eficaces para garantizar la integridad del
sector público y privado y la rendición de cuentas,
así como establecer procedimientos adecuados para
disuadir, detectar y sancionar la corrupción.
Mucho control institucional de la Contraloría General
de la República.
7
Los beneficios de la participación del sector
privado en infraestructura se intensifican mediante
esfuerzos para crear un entorno competitivo, incluso
someter las actividades a las presiones comerciales
apropiadas, eliminando las barreras innecesarias al
acceso, e implementando y haciendo cumplir las leyes
adecuadas de competencia.
Las barreras a la competencia son altas en el sector de
infraestructura; la ausencia de una cartera fiable de
proyectos y el débil entorno institucional hace que las
ofertas en los procesos de licitación sean limitadas.
8
El acceso a los mercados de capital para financiar
las operaciones es esencial para los participantes
del sector privado. Las restricciones al acceso a
los mercados locales y los obstáculos a los
movimientos internacionales de capital deberían
eliminarse gradualmente, tomando en cuenta
consideraciones de política macroeconómica.
No hay restricciones para acceder al mercado de
capitales, pero este es pequeño. La tradición de muchos
años de financiar proyectos a través del presupuesto
del gobierno ha inhibido su desarrollo.
Objetivos, estrategias y capacidades a todo nivel
9
Las autoridades públicas deben garantizar las
consultas adecuadas con los usuarios finales y otras
partes interesadas, incluso antes de iniciar un
proyecto de infraestructura.
La mala gestión de los interesados ha resultado en la
oposición a la participación privada y retrasos en la
ejecución de los proyectos.
10
Las autoridades responsables de los proyectos de
infraestructura de gestión privada, deben tener
capacidad para gestionar los procesos comerciales
pertinentes y asociarse en igualdad de condiciones
con sus homólogos del sector privado.
El CNC tiene limitaciones de capital humano porque
aplica una escala salarial no competitiva; la Junta
Directiva no contribuye a la eficacia y eficiencia del
CNC.
11
Es necesario entender las estrategias para la
participación del sector privado en la
infraestructura y compartir los objetivos en todos
los niveles del gobierno y en todas las partes
relevantes de la administración pública.
La comunicación e intercambio de conocimientos del CNC
con otras instituciones del sector público es limitada.
12
Es posible que sea necesario establecer mecanismos
de cooperación interjurisdiccional, incluso a nivel
regional.
No existe una política para fortalecer la capacidad de
los gobiernos locales.
Lograr que la cooperación público-privada funcione
13
Para optimizar la participación del sector privado,
las autoridades públicas deben comunicar con
claridad los objetivos de sus políticas de
infraestructura y poner en marcha mecanismos de
consulta entre los asociados públicos y privados con
respecto a estos objetivos, así como los proyectos
individuales.
No existe una estrategia integral de infraestructura,
una cartera fiable de proyectos, reglas claras, ni
certeza con respecto a la continuidad de los proyectos.
14
Es importante compartir toda la información
relevante sobre los proyectos entre las autoridades
públicas y sus asociados privados, incluyendo el
estado de la infraestructura preexistente, los
estándares de desempeño y las sanciones en caso de
incumplimiento. Debe obedecerse el principio de la
debida diligencia.
No hay reglas claras para compartir información con el
sector privado.
15
El proceso de adjudicación de contratos o
concesiones de infraestructura debe estar diseñado
para garantizar la equidad procesal, la no
discriminación y la transparencia.
La falta carteras fiables, las reglas poco claras y los
contratos no estandarizados disminuyen la competencia.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
147
16
El acuerdo formal entre las autoridades y los
participantes del sector privado debe especificarse
en términos de servicios de infraestructura
verificables, con el fin de presentarlos al público
como especificaciones basadas en los resultados o el
rendimiento. Este debe contener disposiciones
relativas a las responsabilidades y asignación de
riesgos en caso de acontecimientos imprevistos.
No hay contratos estandarizados para garantizar que
estos elementos están incluidos.
17
Debe encomendarse a las autoridades públicas
especializadas que elaboren el reglamento para los
servicios de infraestructura, ya que son
competentes, cuentan con suficientes los recursos y
están protegidos de la influencia indebida de las
partes en los contratos de infraestructura.
Las dificultades del CNC para promover y ejecutar la
política de concesión de Costa Rica se deben a la mala
gestión y el incumplimiento de los plazos contractuales
de los proyectos.
18
Las renegociaciones ocasionales son inevitables en
asociaciones de largo plazo, pero deben llevarse a
cabo de buena fe, y de manera transparente y no
discriminatoria.
La poca claridad de las reglas fomenta que haya que
renovar los contratos.
19
Es necesario que se disponga de mecanismos de
resolución de conflictos mediante los cuales puedan
resolverse los conflictos que surjan en cualquier
punto durante la duración de un proyecto de
infraestructura, de manera oportuna e imparcial.
Los contratos incluyen mecanismos de resolución de
conflictos, pero con frecuencia los plazos no se
especifican.
Fomentar una conducta empresarial responsable
20
Los participantes del sector privado en proyectos de
infraestructura deben observar los principios y
normas convenidos conjuntamente para una conducta
empresarial responsable.
Las cámaras del sector privado no comunican claramente
a las partes interesadas sus normas de conducta
empresarial.
21
Las empresas privadas deben participar en proyectos
de infraestructura de buena fe y con el compromiso
de cumplir con sus compromisos.
La participación del sector privado es percibida
negativamente por varios sectores políticos y
ciudadanos.
22
Los participantes del sector privado, sus
subcontratistas y representantes no deben recurrir
al soborno y otras prácticas irregulares para
obtener contratos, obtener el control sobre los
activos o ganar favores, ni deben aceptar ser parte
de este tipo de prácticas durante el tiempo que
estén realizando sus operaciones de infraestructura.
Las cámaras del sector privado deben desarrollar un
código de conducta para la participación en proyectos
de infraestructura pública.
23
Los participantes del sector privado deben
contribuir a las estrategias de comunicación y
consultar con el público en general, incluyendo los
consumidores, las comunidades afectadas y las partes
corporativas interesadas, con el fin de desarrollar
la mutua aceptación y la comprensión de los
objetivos de las partes involucradas.
El sector privado no siempre juega un papel clave en la
promoción de proyectos de infraestructura (la
estrategia de comunicación de APM Terminals para la
Terminal de Contenedores de Moín es ejemplo positivo).
24
Los participantes del sector privado en la
prestación de servicios vitales a las comunidades
deben ser conscientes de las consecuencias de sus
acciones para las comunidades y el trabajo, junto
con las autoridades públicas, para evitar y mitigar
los resultados socialmente inaceptables
En general el sistema no promueve una asociación de
confianza entre el sector público y el privado.
Fuente: Pisu y Villalobos (por publicarse)
Recomendaciones
Fortalecer el diseño institucional para alinear las políticas y aumentar la
productividad, mediante el fortalecimiento del papel estratégico del Consejo
Presidencial de Competitividad e Innovación, fortaleciendo su unidad técnica y
simplificando su organización mediante la unificación de sus tres sub-consejos.
Mejorando los vínculos entre las empresas extranjeras y nacionales y estimulando la
innovación
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
148
Aumentar la proporción del gasto público en I + D dirigido a las instituciones
de educación superior para fortalecer los vínculos con las empresas innovadoras locales
y mejorar las perspectivas de empleo para los graduados técnicos.
Expandir los programas PROPYME y CR Provee y crear un sistema de ventanilla
única para una mejor gestión y coordinación; aprobar cuanto antes la creación de
FOMPRODUCE y establecer la agencia.
Continuar los esfuerzos para una mejor observancia de los derechos de propiedad
intelectual (DPI), junto con iniciativas para que haya una mayor conciencia, y que los
derechos de propiedad intelectual sean usados eficazmente en las universidades y las
empresas locales.
Mejorando la competencia, empresas estatales y el acceso a la financiación
Mejorar el entorno empresarial mediante la reducción de barreras a la
iniciativa empresarial.
Eliminar las exenciones antimonopolio.
Otorgar a la Comisión para Promover la Competencia más independencia,
facultarla para que lleve a cabo estudios de mercado y aumentar sus recursos
financieros.
Introducir un programa de indulgencia para fomentar la colaboración con las
autoridades del ámbito de la competencia.
Mejorar la gobernanza de los bancos y las empresas estatales mediante la
adopción de las Directrices sobre Gobernanza Corporativa de las Empresas Estatales de
la OCDE.
Introducir un sistema de seguros de depósito que cubra todo el sector bancario y
eliminar las asimetrías regulatorias que favorecen a los bancos estatales.
Después de haber mejorado la gobernanza de los bancos estatales y sus niveles
de eficiencia, considerar la oportunidad de reducir las participaciones de capital del
gobierno en los bancos y tener un único banco estatal con un mandato público claro.
Adoptar metodologías de fijación de tarifas de los servicios regulados para
promover mejoras en la productividad.
Mejorar la infraestructura de transporte
Para lograr mejor diseño y ejecución de las políticas de transporte y de otros
sectores de infraestructura, simplificar el marco institucional y legal de las agencias
relacionadas con las obras públicas reduciendo su número y coordinar mejor sus mandatos
de políticas y ejecución de los proyectos.
Establecer una separación clara de las actividades de las empresas estatales en
el sector del transporte distinguiendo entre la regulación y la prestación de servicios
de infraestructura, y entre la gestión de y el acceso a la red de infraestructura.
Trasladar el Consejo Nacional de Concesiones al Ministerio de Hacienda; empezar
a registrar detalladamente los pasivos contingentes derivados de la participación
privada en infraestructura.
Definir normas claras para el análisis de costo-beneficio para proyectos de
infraestructura yempezar a realizarlos.
Definir y actualizar carteras claras y fiables de proyectos de infraestructura.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
149
Referencias
Agénor, P. R., & Moreno-Dodson, B. (2006), "Public Infrastructure and Growth: New
Channels and Policy Implications", World Bank Policy Research Working Paper, No.
4064. .
Anginer, D., A. Demirguc-Kunt, A., y &M. Zhu, M. (2014), "How Does Deposit Insurance
Affect Bank Risk? Evidence from the Recent Crisis", Journal of Banking & Finance,
Vol 48, 312–321. http://doi.org/10.1016/j.jbankfin.2013.09.013.
Arias, J.P. (2015), "Comisión de la Competencia se desintegra por discrepancias con
Ministro de Economía", available at http://www.crhoy.com/comision-de-la-
competencia-se-desintegra-por-discrepancias-con-ministro-de-economia/, consultado
en agosto de 2015.
Banco Mundial (2012). Global Development Indicators 2011. Washington DC, Estados
Unidos.
Banco Mundial (2013), Global Financial Development Report 2013, Grupo del Banco
Mundial: Washington.
Banks, G. (2015), “Institutions to Promote Pro-Productivity Policies: Logic and
Lessons”, document presentado en el OCDE Global Dialogue on the Future of
Productivity en Ciudad de México, 6-7 julio de 2015, disponible en
http://www.OCDE.org/eco/growth/Institutions_to_Promote_Pro_Productivity_Policies_L
ogic_and_Lessons_revised_Banks.pdf.
Barth, J. R., G. Jr. Caprio., y R. Levine, R. (2004), "Bank Regulation and Supervision:
What Works Best?", Journal of Financial Intermediation, Vol. 13(2), 205–248,
http://doi.org/10.1016/j.jfi.2003.06.002.
BID (Banco Interamericano de Desarrollo) (2014), Synchronised Factories: Latin America
and the Caribbean in the Era of Global Value Chains, Springer.
Bouis, R. y R. Duval (2011), “Raising Potential Growth After the Crisis: A Quantitative
Assessment of the Potential Gains from Various Structural Reforms in the OCDE Area
and Beyond”, OCDE Economics Department Working Papers, No. 835.
Bourlès, R. et al. (2010), “Do Product Market Regulations in Upstream Sectors Curb
Productivity Growth: Panel Data Evidence for OCDE Countries”, OCDE Economics
Department Working Papers, No. 791.
CAATEC (Comisión Asesora en Alta Tecnologia) (2014), Índice General de Costos
Empresarial, disponible en http://www.caatec.org/sitio1/igce
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (2014). Base de datos de
inversiones en infraestructura económica en América Latina y el Caribe, 1980-2012.
Santiago de Chile.
CGR (Contraloría General de del República) (2012). Memoria Anual 2011. San José, Costa
Rica.
CGR (Contraloría General de del República) (2014),Memoria Anual 2013. San José, Costa
Rica.
Cheon, S., D.E Dowall, y S.W. Song (2010), "Evaluating Impacts of Institutional Reforms
on Port Efficiency Changes: Ownership, Corporate Structure, and Total Factor
Productivity Changes of World Container Ports", Transportation Research Part E:
Logistics and Transportation Review, Vol. 46(4), 546–561.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
150
Cihak, M., A. Demirguc-Kunt, M.S.M. Peria, A. Mohseni-Cheraghlou (2012), "Bank
Regulation and Supervision around the World : A Crisis Update", Policy Research
working paper, Nno. WPS 6286. Washington, DC: World Bank, disponible en
http://documents.worldbank.org/curated/en/2012/12/17039335/bank-regulation-
supervision-around-world-crisis-update.
CONAVI (Consejo Nacional de Vialidad) (2015), Informe de Evaluación Annual, disponible
en http://www.conavi.go.cr.
Conway, P., D. de Rosa, G. Nicoletti, y F. Steiner (2006), “Regulation, Competition and
Productivity Convergence”, OCDE Economics Department Working Papers, No. 509.
Dalberg (2011), Report on Support to SMEs in Developing Countries through Financial
Intermediaries, Dalberg, Geneva, disponible en
http://www.acp.int/sites/acpsec.waw.be/files/Dalberg_sme-briefing-paper.pdf.
de Luna-Martinez, D. y J.L. Vicente. (2012). "Global Survey of Development Banks" ,
World Bank Policy Research Working Paper No. 5969.
Dell’Ariccia, G., E. Friedman y R. Marquez (1999), "Adverse Selection as a Barrier to
Entry in the Banking Industry", The RAND Journal of Economics, 30(3), 515–534,
disponible en http://doi.org/10.2307/2556061.
Demirgüç-Kunt, A. y H. Huizinga (1999). "Determinants of Commercial Bank Interest
Margins and Profitability: Some International Evidence", The World Bank Economic
Review, Vol.13(2), 379–408, disponible en http://doi.org/10.1093/wber/13.2.379.
Demirgüç-Kunt, A., A. Kane y L. Laevenet (2014), "Deposit Insurance Database", IMF
Working, No. 14/118.
Demirgüç-Kunt, A., l. Laeven y R. Levine (2004). "Regulations, Market Structure,
Institutions, and the Cost of Financial Intermediation", Journal of Money, Credit
and Banking, Vol. 36(3), 593–622.
Égert, B. (2009), "Infrastructure Investment in Network Industries: The Role of
Incentive Regulation and Regulatory Independence", CESifo Working Paper Series No.
2642.
Estache, A., B.T. de la Fe y L. Trujillo, L. (2004), "Sources of Efficiency Gains in
Port Reform: a DEA Decomposition of a Malmquist TFP Index for Mexico", Utilities
Policy, Vol. 12(4), 221–230.
Gereffi. G., P. Bamber, S. Frederick y K. Fernandez-Stark (2012), Costa Rica in Global
Value Chains"AN Upgrading Analysis, Center on Globalization, Governance &
Competitiveness, Duke University, disponible en
http://www.cggc.duke.edu/gvc/project.php?proj=180.
Griffith, R., S. Redding, y J.V. Reenen, J. V. (2004), "Mapping the Two Faces of R&D:
Productivity Growth in a Panel of OCDE Industries, Review of Economics and
Statistics, Vol. 86(4), 883–895, disponible en
http://doi.org/10.1162/0034653043125194.
Hausman, R., C.A. Hidalgo, S. Bustos, M. Coscia, A. Simoes y M. Yldirim (2014) The
Atlas of Economic Complexity: Mapping Paths to Prosperity, The MIT Press.
INCOFER (Instituto Costarricense de Ferrocarriles) (2014), Ficha Técnica del Proyecto:
Sistema de Transporte Rápido de Pasajeros del Gran Área Metropolitana.
Irwin, T. (2007), Government Guarantees: Allocating and Valuing Risk in Privately
Financed Infrastructure Projects, World Bank,Washington, DC.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
151
Koske, I. et al. (2015), “The 2013 update of the OCDE's database on product market
regulation: Policy insights for OCDE and non-OCDE countries”, OCDE Economics
Department Working Papers, No. 1200, OCDE Publishing, París.
La Porta, R., F. Lopez-De-Silanes y A. Shleifer (2002), "Government Ownership of
Banks", The Journal of Finance, Vol. 57(1), 265–301, disponible en
http://doi.org/10.1111/1540-6261.00422.
LANAMMEUCR (National Laboratory of Materials and Structural Models of the University of
Costa Rica) (2015). Informe de Evaluación de la Red Vial Nacional Pavimentada de
Costa Rica Años 2014-2015. San José, Costa Rica, disponible en
http://www.lanamme.ucr.ac.cr/index.php/evaluaci%C3%B3n-red-vial-nacional-
rv/informes-evaluaci%C3%B3n-red-vial-nacional/informes-evaluaci%C3%B3n-red-vial-
nacional,-a%C3%B1o-2012-2014.html.
Manova, K. (2013), "Credit Constraints, Heterogeneous Firms, and International Trade",
The Review of Economic Studies, Vol. 80(2), 711–744, disponible en
http://doi.org/10.1093/restud/rds036.
Manova, K., S.-J.Wei y Z. Zhang (2014), "Firm Exports and Multinational Activity Under
Credit Constraints", Review of Economics and Statistics, Vol. 97(3), 574–588,
disponible en http://doi.org/10.1162/REST_a_00480.
McGowanA. ,M.D. Andrews, C. Criscuolo y G. Nicoletti (2015), The Future of
Productivity, OCDE, París.
Mirrlees-Black, J (2014), "Reflections on RPI-X Regulation in OCDE Countries", CCRP
Working Paper Series, No, 25, City University London.
Monge-González, R. y J.A. Rodríguez-Álvarez (2013), "Impact Evaluation of Innovation
and Linkage Development Programs in Costa Rica: The Cases of PROPYME and CR
Provee", IDB Working Paper Series, No. IDB-WP-461.
Monge-González, R., L. Rivera y J. Rosales-Tijerino (2010) "Productive Development
Policies in Costa Rica: Market Failures, Government Failures, and Policy
Outcomes", IDB Working paper Series, No IDB-WP-157.
MOPT (Ministry of Public Works) (2011). Plan Nacional de Infraestructura 2011-2035. San
José, Costa Rica.
MOPT (Ministry of Public Works) (2014). Anuario Estadístico del Sector Transporte e
Infraestructura 2013. San José, Costa Rica.
MICITT (Ministry of Science, Technology and Telecomunicaciones) (2015), Indicadores
Nacionales de Ciencia, Tecnología e Innovación, Costa Rica 2013, MICITT: San José
OCDE (2006), Cost-Benefit Analysis and the Environment, OCDE Publishing, Paris,
http://dx.doi.org/10.1787/9789264010055-en. OCDE.
OCDE (2010a), Dedicated Public-Private Partnership Units. A Survey of Institutional and
Governance Structures, OCDE Publishing, Paris,
http://dx.doi.org/10.1787/9789264064843-en.OCDEOCDE (2010b), Roundtable on
Competition, Concentration and Stability in the Banking Sector, Paris: OCDE Policy
Roundtables, http://www.OCDE.org/competition/sectors/46040053.pdf.OCDE.
OCDE (2011), Bank Competition and Financial Stability, OCDE Publishing, Paris,
http://dx.doi.org/10.1787/9789264120563-en. OCDEOCDE (2012), Competitive
Neutrality: Maintaining a Level Playing Field between Public and Private Business,
OCDE Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264178953-en.OCDE.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
152
OCDE (2013), OCDE Investment Policy Reviews: Costa Rica 2013, OCDE Publishing, Paris,
http://dx.doi.org/10.1787/9789264203952-en.OCDE.
OCDE (2014a), Competition Law and Policy in Costa Rica: A Peer review, OCDE Publishing,
Paris, http://www.OCDE.org/daf/competition/CostaRica-PeerReview2014en.pdf.OCDE.
OCDE (2014b), How's Life?, OCDE Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/how_life-
2015-enOCDE.
OCDE (2014c), How's Life in Your Region?: Measuring Regional and Local Well-being for
Policy Making, OCDE Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264217416-
en.OCDE.
OCDE (2014d), OCDE Science, Technology and Industry Outlook 2014, OCDE Publishing,
Paris, http://dx.doi.org/10.1787/sti_outlook-2014-en.OCDEOCDE.
OCDE (2015a), Building on Basics: Value for Money in Government, OCDE Publishing,
Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264235052-en.OCDE.
OCDE (2015b), Competition and Market Studies in Latin America: The Case of Chile,
Colombia, Costa Rica, Mexico, Panama and Peru, OCDE Publishing, Paris,
http://www.OCDE.org/daf/competition/competition-and-market-studies-in-latin-
america2015.pdf. OCDE.
OCDE (2015c), OCDE Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises, OCDE
Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264244160-en.OCDE.
OCDE (2015d), Market Openness Review of Costa Rica, OCDE Publishing, Paris.OCDE
(2015e), “OCDE Innovation Strategy 2015: An agenda for Policy Action”, Meeting of
the OCDE Council at Ministerial Level Paris, 3-4 June 2015,
http://www.OCDE.org/sti/OCDE-Innovation-Strategy-2015-CMIN2015-7.pdf. OCDE.
OCDE (2015f), The Innovation Imperative, OCDE Publishing, Paris,
http://dx.doi.org/10.1787/9789264239814-en.OCDE.
OCDE (2015g), "The Future of Productivity", Joint Economics Department and the
Directorate for Science, Technology and Innovation Policy Note, July 2015,
http://www.OCDE.org/eco/growth/The-future-of-productivity-policy-note-July-
2015.pdf.OCDE.
OCDE(2015h), OCDE Economic Outlook Database, OCDE, Paris,
http://dx.doi.org/10.1787/9789264235052-en.
Persson, J. y D. Song (2010), “The Land Transport Sector: Policy and Performance”, OCDE
Economics Department Working Papers, No. 817, OCDE Publishing, París.
Pisu M. y F. Villalobos (2016), "Costa Rica’s Infrastructure Challenge", por
publicarse.
Pisu, M., P. Hoeller y I. Joumard (2012), “Options for Benchmarking Infrastructure
Performance”, OCDE Economics Department Working Papers, No. 956, OCDE Publishing,
París.
Posner, P., S.K. Ryu y A. Tkachenko (2009), “Public-Private Partnerships: The Relevance
of Budgeting”, OCDE Journal on Budgeting, Vol. 9(1), 41-66.
Pisu, M. Pels y Bottini (2015), "Improving Infrastructure in the United Kingdom", OCDE
Economic Department Working Paper, No. 1244.
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
153
Sappington, D. E. M. y D.L. Weisman (2010), "Price Cap Regulation: What Have We Learned
from 25 years of Experience in the Telecommunications Industry?", Journal of
Regulatory Economics, Vol. 38(3), 227–257.
Siemiatycki, M. (2013), "The Global Production of Transportation Public–Private
Partnerships", International Journal of Urban and Regional Research, Vol. 37(4),
1254–1272.
Stutzer, A., y B.S. Frey (2008), "Stress that Doesn’t Pay: The Commuting Paradox".
Scandinavian Journal of Economics, Vol. 110(2), 339–366.
SUTEL (Superintendencia de Telecomunicaciones) (2015), Estadísticas del sector de
Telecomunicaciones, disponible en
http://sutel.go.cr/sites/default/files/estadisticastelecomsutel2014baja_0.pdf
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
154
GLOSARIO
ARESEP Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos
BCCR Banco Central de Costa Rica
CAATEC Comisión Asesora en Alta Tecnología
CAFTA-DR Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica
CCSS Caja Costarricense de Seguro Social
CELAC Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CETAC Consejo Técnico de Aviación Civil
CGR Contraloría General de la República
CIAT Centro Interamericano de Administraciones Tributarias
CINDE Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo
CNC Consejo Nacional de Concesiones
CNFL Compañía Nacional de Fuerza y Luz
COMEX Ministerio de Comercio Exterior
CONARE Consejo Nacional de Rectores
CONARROZ Corporación Arrocera Nacional
CONAVI Consejo Nacional de Vialidad
COPROCOM Comisión para Promover la Competencia
COSEVI Consejo de Seguridad Vial
CPCI Consejo Presidencial de Competitividad e Innovación
CRC Colón de Costa Rica
CRCAL Centro Regional de Competencia para América Latina
CRP Costa Rica Provee
CTP Consejo de Transporte Público
DPI Derechos de Propiedad Intelectual
EBITB Erosión de la base imponible y traslado de beneficios
ECE Encuesta Continua de Empleo
EE Empresa Estatal
ENAHO Encuesta Nacional de Hogares
ENIGH Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares
FANAL Fábrica Nacional de Licores
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación
FODESAF Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares
FOMPRODUCE Agencia de Fomento Productivo, Innovación y Valor Agregado
FONABE Fondo Nacional de Becas
GAM Gran Área Metropolitana
GBID Gasto Bruto en Investigación y Desarrollo
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
155
GOVERD Gasto público en I + D
HERD Investigación y Desarrollo en Educación Superior
I+D Investigación y Desarrollo
IBS Impuesto sobre Bienes y Servicios
ICE Instituto Costarricense de Electricidad
ICE Índice de Complejidad Económica
ICT Instituto Costarricense de Turismo
IED Inversión Extranjera Directa
IICE Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas
ILOSTAT Estadísticas de la Organización Internacional del Trabajo
IMAS Instituto Mixto de Ayuda Social
INA Instituto Nacional de Aprendizaje
INCOFER Instituto Costarricense de Ferrocarriles
INCOP Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico
INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos
INS Instituto Nacional de Seguros
ISF Indicadores de Solidez Financiera
ITU-D Sector de Desarrollo de las Telecomunicaciones de la UIT
IVM Índice para una Vida Mejor
JAPDEVA Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la
Vertiente Atlántica
LAC Solo países en Desarrollo de América Latina y el Caribe según lo
define el Banco Mundial
LAICA Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar
LANAMME UCR Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales de la
UCR
LCN América Latina y el Caribe (todos los niveles de ingresos) según
lo define el Banco Mundial
MD Mercado de Divisas
MEIC Ministerio de Economía, Industria y Comercio
MIDEPLAN Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
MINAE Ministerio de Ambiente y Energía
MOPT Ministerio de Obras Públicas y Transportes
NAMAs Medidas de Mitigación Apropiadas para Cada País
OMC Organización Mundial del Comercio
PIB Producto Interno Bruto
PISA Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes
PMR Regulación de los Mercados de Productos, por sus siglas en inglés
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
PPA Paridad del Poder Adquisitivo
PROCOMER Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica
OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA
@ OCDE 2016
156
PROPYME Programa de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa
PSA Pago por Servicios Ambientales
PyMEs Pequeñas y Medianas Empresas
RECOPE Refinadora Costarricense de Petróleo SA
ROA Rentabilidad Económica
RPV Relación préstamo-valor
SETENA Secretaría Técnica Nacional Ambiental
SINIRUBE Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios
STEM Ciencia, Tecnología, Ingeniería y Matemáticas
SUGEF Superintendencia General de Entidades Financieras
SUGEVAL Superintendencia General de Valores
SUPEN Superintendencia de Pensiones
SUTEL Superintendencia de Telecomunicaciones
TSE Tribunal Supremo de Costa Rica
UIS Instituto de Estadísticas de la UNESCO
UNStats División de Estadísticas de las Naciones Unidas
ZF Zonas de Libre Comercio o Zonas Francas