Evaluación de Consistencia y Resultados4 Evaluación de Consistencia y Resultados: analiza sistemáticamente el diseño y desempeño global de los programas federales para mejorar

Nombre de la evaluación:

Evaluación de Consistencia y Resultados al programa “E008 Atención a la Demanda Social Educativa” para el

año fiscal 2014.

Fecha de inicio de la evaluación:

17 de septiembre de 2015

Fecha de término de la evaluación:

20 de octubre de 2015

Unidad Administrativa responsable de dar seguimiento a la evaluación:

Dirección General de Planeación y Evaluación Institucional

Titular de la Unidad Administrativa responsable de dar seguimiento a la evaluación::

Clara Luz Lamoyi Bocanegra

Principales colaboradores:

Perla Karina López Ruiz

Ana Laura Priego Pérez

Coordinador de la evaluación: Víctor Manuel Fajardo Correa


Marcos Rubén López Miguel

Lorena Gutiérrez Ugalde

Evaluación de Consistencia y

Resultados

Universidad Juárez Autónoma de Tabasco

Programa presupuestario:

E008 Atención a la Demanda Social

Educativa, para el año 2014.

2015

2

Evaluación de Consistencia y Resultados

Nombre de la evaluación:

Evaluación de Consistencia y Resultados al programa “E008 Atención a la Demanda Social Educativa” para el

año 2014.

Fecha de inicio de la evaluación:

17 de Septiembre de 2015

Fecha de término de la evaluación:

20 de Octubre de 2015

Unidad Administrativa responsable de dar seguimiento a la evaluación:

Dirección General de Planeación y Evaluación Institucional

Titular de la Unidad Administrativa responsable de dar seguimiento a la evaluación:

Clara Luz Lamoyi Bocanegra


Perla Karina López Ruíz

Ana Laura Priego Pérez

Instancia Evaluadora:

Tecnología Social para el Desarrollo SA de CV.

Coordinador de la evaluación:

Víctor Manuel Fajardo Correa


Marcos Rubén López Miguel

Lorena Gutiérrez Ugalde

3


Contenido

Introducción ......................................................................................................................... 5

1. Marco institucional del programa ............................................................................... 12

1.1. La Universidad como proyecto de desarrollo social. ........................................ 12

1.2. La UJAT y su proyección institucional .................................................................. 14

1.3. La demanda social educativa: un desafío de comprensión para la

planeación. ..................................................................................................................... 17

2. Análisis de la consistencia y resultados del Programa E008-Atención a la

Demanda Social Educativa. ............................................................................................ 26

2.1.1 Diseño .................................................................................................................. 30

2.1.2. Instrumentos de planeación: lógica vertical y horizontal .......................... 37

2.1.3. Análisis de la MIR ............................................................................................... 47

2.1.4. Complementariedades y coincidencias con otros programas. ............... 48

2.1.5 Planeación y orientación a resultados. .......................................................... 53

2.2 Análisis de resultados ............................................................................................... 56

2.2.1 Cobertura y focalización.................................................................................. 56

2.2.2 Operación. ......................................................................................................... 58

2.2.3 Percepción de la población atendida. ......................................................... 63

3. Conclusiones y recomendaciones. ............................................................................. 65

Fuentes de consulta .......................................................................................................... 71

4


Índice de cuadros

Cuadro 1. Gastos del programa 27

Cuadro 2. TDR CONEVAL 29

Cuadro 3. Análisis de las poblaciones 34

Cuadro 4. Cuantificación de la población objetivo 36

Cuadro 5. Comparación Árbol de Objetivos y MIR 43

Cuadro 6. Complementariedad con instituciones educativas 49

Cuadro 7. Complementariedades con otros programas 50

Índice de gráficas

Gráfica 1. Demanda social educativa diferenciada 23

Gráfico 2. UJAT: Análisis de población (Educación Superior Tabasco)

2013-2014 24

Índice de figuras

Figura 1. Construcción de la demanda social educativa 20

Figura 2. Tendencia educativa por cohorte 32

Figura 3. Análisis de causalidad Problema Central-Efecto 37

Figura 4. Análisis de causalidad Problema Central-Causas de primer

nivel 38

Figura 5. Análisis de causalidad. Causa 1-Causas de segundo nivel 39



5


Introducción

En la presente evaluación se analiza el entrelazamiento de dos dimensiones

complementarias que pretenden llevar a su realización el espíritu1 de las

políticas públicas: por un lado, en el plano general, que tiene que ver con el

proyecto de nación que se actualiza en cada gestión de los diferentes

gobiernos federales y estatales, la consistencia que debe existir entre el

marco normativo que regula el uso y el sentido de los recursos públicos, y

por otro, la resolución operativa de cada dependencia que apunta a

resultados concretos a través de la operación de sus programas y su

contribución a la política pública estatal y nacional.

Es muy importante reflexionar sobre el primer punto, la actualización del

proyecto de nación, en la medida en que se da en un contexto de cambio

nacional que afecta las estructuras administrativas gubernamentales

debido a que el país se inserta en una ola de modernización que pasa del

modelo tradicional de organización y entrega de servicios públicos (basado

en los principios de la jerarquía burocrática, la planificación, la

centralización y el control directo) hacia una gerencia pública basada en

una racionalidad económica que busca eficiencia y eficacia.2

De acuerdo con esa intención, desde 2007 en México se da un proceso de

reforma al artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, que, en su versión vigente, dice a la letra:

“Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los

municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus

demarcaciones territoriales se administrarán con eficiencia, eficacia,

economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que

estén destinados.

Los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las

instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la Federación, los

estados y el Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los recursos

1 Entiéndase como espíritu de las políticas públicas lo que la filosofía política define genéricamente como “la realización del bien común en una sociedad” y que, traducido a los marcos normativos, implica la operatividad de ese bien común dentro de marcos legales muy precisos. 2 http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/sitio_pbr/Paginas/gestion_resuiltados.aspx

6


económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del

párrafo anterior.

La evaluación sobre el ejercicio de dichos recursos se realizará por las

instancias técnicas de las entidades federativas a que se refiere el párrafo

segundo de este artículo.”3

Como se puede observar, esta transición hacia la Nueva Gestión Pública se

expresa ya con claridad en los subrayados citados al plantear la eficiencia,

eficacia y economía como principios de la política pública que se hacen

efectivos a través de la evaluación por instancias técnicas apropiadas a

cada situación. Esto ha implicado procesos de cambio paulatinos en las

diferentes entidades del país para la implementación del PbR-SED. En 2010,

la SHCP realizó un primer diagnóstico para obtener una valoración sobre los

efectos e impactos de la iniciativa en las 32 entidades federativas a fin de

establecer una línea basal con datos específicos para definir estrategias de

apoyo para su implementación.

Para el caso de Tabasco, la instancia técnica encargada para designar un

Programa de evaluaciones es el Consejo Estatal de Evaluación (CEE) creado

en noviembre de 2011. En este contexto, y en cumplimiento a lo previsto en

los artículos 85 y 110 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad

Hacendaria (LFPRH) y el artículo 54 de la Ley General de Contabilidad

Gubernamental, el CEE de Tabasco, en su Programa Anual de Evaluación

para el ejercicio fiscal 2015 (PAE 2015), seleccionó a la Universidad Juárez

Autónoma de Tabasco (UJAT) como ente a ser evaluado a través del

programa “E008-Atención a la Demanda Social Educativa”.

El tipo de evaluación seleccionada para este programa fue la de

Consistencia y Resultados señalada en el inciso “A” numeral I del artículo

décimo sexto de los Lineamientos Generales para la Evaluación de los

Programas Federales de la Administración Pública,4 cuyos Términos de

3 Esta versión tiene las reformas de mayo del 2008, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm 4 Evaluación de Consistencia y Resultados: analiza sistemáticamente el diseño y desempeño global de los programas federales para mejorar su gestión y medir el logro de sus resultados con base en la matriz de indicadores.

7


Referencia (TdR) están previstos en el artículo décimo octavo de dichos

lineamientos,5 que consideran 6 rubros a evaluar:

Diseño,

Planeación estratégica,

Cobertura y focalización,

Operación,

Percepción de la población objetivo, y

Resultados.

La evaluación del desempeño de los programas presupuestales que son

financiados con recursos públicos se realiza también conforme a lo

establecido en el artículo 110 de la Ley Federal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria, que dice: “La evaluación del desempeño se

realizará a través de la verificación del grado de cumplimiento de objetivos

y metas, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan

conocer los resultados de la aplicación de los recursos públicos federales”.

En el numeral III del mismo artículo se menciona que:

III. “Las evaluaciones podrán efectuarse respecto de las políticas públicas,

los programas correspondientes y el desempeño de las instituciones

encargadas de llevarlos a cabo. Para tal efecto, se establecerán los

métodos de evaluación que sean necesarios, los cuales podrán utilizarse de

acuerdo a las características de las evaluaciones respectivas…”.6

De ese modo queda establecido el marco normativo que justifica este

ejercicio de evaluación y su sentido en el marco del bien público.

Objetivos de la evaluación

El objetivo general es analizar el programa “Atención a la Demanda Social

Educativa” conforme al numeral 1 del artículo décimo octavo de los

Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de

5 La evaluación de consistencia y resultados deberá ser realizada mediante trabajo de gabinete, y el informe correspondiente deberá incluir un análisis conforme a los siguientes criterios: en materia de diseño, planeación estratégica, cobertura y focalización, operación, percepción de la población objetivo, y de resultados. 6 http://www.senado.gob.mx/comisiones/energia/docs/marco_LFPRH.pdf

8


la Administración Pública Federal con la finalidad de proveer aspectos

susceptibles de mejora que retroalimenten el diseño y la gestión del

programa para propiciar mejores resultados.

Además, la presente evaluación tiene como objetivos específicos los

siguientes rubros agrupados para su análisis en dos apartados generales:

Sobre el análisis de consistencia del programa:

Análisis de la justificación de la creación y del diseño del

programa.

Análisis de la planeación y orientación a resultados.

Sobre los resultados como expresión del desempeño:

Análisis de la cobertura y focalización.

Análisis de la eficiencia y economía operatoria del programa.

Análisis sobre la percepción de la población atendida

9


Metodología y técnicas utilizadas

Para alcanzar los objetivos planteados, TECSO utilizó el Modelo de Términos

de Referencia (TdR) de la Evaluación de Consistencia y Resultados

diseñados por CONEVAL en un cuestionario (y anexos) para recolectar la

información de los cinco rubros ya mencionados.

Es necesario aclarar que TECSO distingue la valoración numérica propuesta

por CONEVAL, obtenida a partir de lo que declaró la institución, de una

evaluación que implica investigación y confrontación de fuentes.

Asimismo, el modelo utilizado para el análisis fue el del Marco Lógico (ML),

conforme a los criterios para la revisión y actualización de la Matriz de

Indicadores para Resultados (MIR) elaborados por la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público (SHCP).

En la valoración numérica del programa, TECSO ubica el ámbito de la

consistencia en la ejecución de éste con los rubros de diseño y planeación.

Esto se explica en función de que el ejercicio de los recursos públicos de un

programa tendría que buscar una alineación coherente con objetivos de

política pública en los diferentes niveles de gobierno (desde el municipal

hasta el federal), lo cual se evalúa en términos de cumplimiento de la

normatividad vigente –leyes, lineamientos, reglamentos, etcétera–, así

como en la coherencia técnica con la que se plantee la resolución de los

instrumentos de planeación y seguimiento.

El ámbito temático que se concentra en la parte de los resultados incluye

los asuntos operativos donde la planeación debería funcionar: cobertura y

focalización de la población definida, procesos operativos y de rendición

de cuentas, así como la percepción de los beneficiarios del programa.

Así es como la evaluación de consistencia y resultados se convierte en un

ejercicio integral mediante el cual intentamos potenciar la mejora del

programa en términos de eficacia y eficiencia social.7 Es importante

7 Usamos el término en el sentido de enfatizar que no se trata de una resolución de orden económico simple –costos-beneficios monetarios–, sino de integrar en las planeaciones y análisis un enfoque desde la perspectiva del bienestar público, lo cual implica integrar aspectos como la equidad, el desarrollo sustentable, etcétera.

10


reconocer que hay un balance preciso en los TdR del CONEVAL en los dos

ámbitos que se evalúan.

Además, en esta evaluación se introdujo una breve pero necesaria

perspectiva histórica debido a la naturaleza institucional de la

dependencia. Esto hace forzoso mencionar que mientras las evaluaciones

realizadas sólo desde una perspectiva técnica, como la del ML, dan cuenta

de desempeño a corto plazo, la evaluación del programa E008 representó

un desafío de comprensión histórica porque implica un proyecto de largo

plazo y no sólo de objetivos anuales.

Vale la pena mencionar que el carácter de ente autónomo de la

dependencia responsable del programa evaluado y su especificidad como

Universidad y proyecto cultural complejo que la distingue de otros

programas y dependencias de la entidad nos permite afirmar que no es

suficiente comprender y menos aún evaluar este proyecto sólo a través de

un programa presupuestal.

Por ello, en el análisis se puso énfasis en el asunto de la autonomía

universitaria y se sugieren líneas de trabajo para que la institución pueda

entrar en un diálogo presupuestal de un modo más amplio.

En la última parte de este documento el lector encontrará una síntesis

planteada en tres perfiles de análisis que se describen a continuación:

1. Análisis del marco normativo: se hace una revisión de los documentos

oficiales vigentes que justifican la creación del programa. También se

evalúa la alineación con la política pública, es decir, se valora la

contribución del programa a los objetivos nacionales y/o sectoriales.

2. Análisis técnico: con base en la Metodología del Marco Lógico (MML),

se indaga la coherencia que presentan entre sí los diferentes

instrumentos de planeación desarrollados para la estructura analítica

del programa presupuestario: Árbol de Problemas, Árbol de Objetivos

y Matriz de Indicadores para Resultados.

11


Ahora bien, para cada uno de los tres instrumentos mencionados se

analizan fundamentalmente las relaciones de causalidad (causa-

efecto, medio-fin) presentadas entre los elementos que los

conforman.

3. Análisis comparativo: revisar los planteamientos de otros programas

presupuestarios que compartan características con el que se está

evaluando. Esto con la finalidad de evitar duplicidades en las

funciones de distintos programas.

Con esta estructura es que se presentan las conclusiones y

recomendaciones derivadas de esta evaluación de Consistencia y

Resultados.

12


1. Marco institucional del programa

1.1. La Universidad como proyecto de desarrollo social.

La evaluación del programa “E008-Atención a la Demanda Social

Educativa” requiere la recapitulación de un contexto histórico para poner

de relieve el significado, la relevancia y trascendencia de una apuesta

cultural, que es como estamos comprendiendo a la Universidad Juárez

Autónoma de Tabasco (UJAT).

Es importante observar que la UJAT forma parte de antiguas tradiciones

universitarias de México y América Latina. Nos referimos al resultado histórico

del periodo comprendido entre 1918 y 1929 que dio lugar al fenómeno de

las autonomías en las principales universidades de América Latina y del país.

Este proceso de autonomías de algunas instituciones de educación superior

ha sido interpretado de diversas maneras

“…como independencia de la Secretaría de Educación Pública,

pero dependiente directamente del Ejecutivo Federal, como

privatización de la enseñanza profesional, como abstención de la

Universidad de la política militante y también como libertad de

cátedra.”8

Pero más allá de la especificidad histórica de cada institución universitaria

autónoma, queremos recuperar un elemento que creemos fundamental

para la proyección de este tipo de instituciones: una universidad autónoma

no es un agregado de agencias funcionales separadas, sino una

comunidad en la que sus diferentes elementos se mantienen unidos y son

inspirados por un solo fin intelectual, y la interacción es lo más libre posible

de todas sus personalidades y disciplinas.

Aunque las autonomías universitarias han derivado de concesiones

estatales, la consecución de la autonomía institucional implica la

construcción y sostenimiento de propósitos claros en un proyecto de largo

8 Marsiske Schulte, Renate. Historia de la Autonomía Universitaria en América Latina. Perfiles educativos, (2004). N° 26 (164) [en línea], pp. 160-167, disponible en: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci _arttext&pid=S0185-26982004000100008&lng=es&tlng=es. Fecha de consulta: 10 de noviembre de 2015.

http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0185-26982004000100008&lng=es&tlng=es

http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0185-26982004000100008&lng=es&tlng=es

13


plazo, sobre todo porque las universidades autónomas, al ser espacios de

formación de personas que buscan proveer a las sociedades y sus diversos

sectores económicos, políticos y culturales de profesionales capacitados,

están ligadas a proyectos amplios y complejos de sociedad.

Para decirlo en palabras de uno de los más reconocidos historiadores del

país, quien al hablar de la Universidad Nacional Autónoma de México

describe a la Universidad como una utopía realizada, es “el lugar donde

florecen las ciencias, las humanidades, la creación artística y la difusión de

la cultura”.9 Ese carácter de espacio de florecimiento autónomo de

derecho público, en tanto conquista de libertad de pensamiento, obliga a

las universidades autónomas a diseñar y proyectar su existencia en el marco

de sus atribuciones legales y de sus contextos sociohistóricos.

Es importante rememorar la trayectoria histórica de la UJAT, que nace, en

consonancia con las tendencias históricas del país, como un Instituto

Científico Literario en 1879 donde se imparten las carreras de Agricultura,

Veterinaria, Agrimensura, Notariado, Abogacía, Comercio, Pedagogía,

Jurisprudencia y Farmacia. El marco general de este proyecto de formación

era el cientificismo como contraparte del liberalismo que, bajo el liderazgo

de Juárez, inauguraba una época donde se forjaba la nación.10 Es en ese

sentido que los estudios superiores nacen como espacios donde florece la

ciencia al servicio del desarrollo del país.

De 1879 a 1958, cuando se funda la Universidad Juárez de Tabasco

propiamente dicha,11 ocurrieron muchos cambios en el país. Uno de los más

relevantes fue la consecución de autonomía para algunas universidades de

9 León-Portilla, Miguel, Revista de la Universidad de México, Nº 30, 2006, pp. 5-11. 10 En la actualidad, como homenaje al prócer fundador, la Universidad sigue llevando el apellido Juárez. “Los antecedentes de la educación superior en la entidad nos llevan a reconocer las gestiones realizadas en 1861 por el entonces gobernador del estado, don Victorio Victorino Dueñas, ante el Presidente de la República, Licenciado Benito Juárez García, para crear un centro de enseñanza profesional en Tabasco. Esta propuesta fue escuchada, y el presidente Juárez autorizó una partida presupuestal por $52,000.00 procedente de los bienes nacionalizados. Así, en 1879 fueron inaugurados los primeros cursos en el Instituto Juárez, siendo gobernador del estado el doctor Simón Sarlat Nova, y primer director del Instituto el Licenciado Manuel Sánchez Mármol.” Tomado de: http://www.ujat.mx/Contenido/InteriorAdentro/45/7114. 11 “En 1958, el Licenciado Antonio Ocampo Ramírez, Director del Instituto Juárez, elaboró el proyecto de ley para transformar al Instituto en Universidad. Tras la aprobación de H. Congreso del Estado, el 20 de noviembre de ese mismo año se llevó a cabo el acto protocolario y se hizo oficial la creación de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco.” Consultado de la página oficial de la UJAT: http://www.ujat.mx/Contenido/InteriorAdentro/45/7114

14


América Latina, y también, en 1929, para la Universidad Nacional de México.

Es hasta 1966 cuando se le otorga la autonomía a la UJAT,12 y podríamos

decir que con ello la institución adquiere múltiples posibilidades no sólo para

responder a las necesidades de la entidad, del país y de la época, sino

también para ser parte actuante en el diseño mismo del proyecto de su

futuro.

1.2. La UJAT y su proyección institucional

Una vez esbozada una visión histórica de las universidades autónomas y de

la UJAT en particular, trataremos de reconstruir su proyección institucional a

través de algunos documentos que nos permitan definir sus grandes

objetivos y/o líneas de acción, y encuadrar en ellos al programa evaluado.

Tomaremos en primer lugar su Ley Orgánica, aprobada por el H. Congreso

del Estado el 11 de diciembre de 1987. En este documento se plasma, en

primer término, la orientación social general que tiene la institución desde la

perspectiva del gobierno, misma que, de acuerdo a la época, funciona en

el modelo nacionalista y desarrollista, de tal manera que se enfatiza en sus

considerandos la relación entre educación y justicia social, sus nexos de

cooperación con la administración pública estatal, la formación de

profesionales para el desarrollo general de la entidad y sus atribuciones

como entidad autónoma. En el artículo 4º se condensan los fines esenciales

para los que fue creada la UJAT:

ARTÍCULO 4.- La Universidad Juárez Autónoma de Tabasco tiene como fines

esenciales:

I. Impartir educación superior para formar profesionistas, investigadores,

profesores universitarios y técnicos útiles a la sociedad que satisfagan

prioritariamente las necesidades planteadas por el desarrollo económico,

social y cultural del estado de Tabasco;

II. Organizar y desarrollar actividades de investigación científica,

tecnológica y humanística como tarea permanente de renovación del

conocimiento y como una acción orientada a la solución en diversos

órdenes de problemas del estado, de la región y de la nación; y

12 Ibíd.

15


III. Preservar y difundir la cultura a todos los sectores de la población con

propósitos de integración, superación y transformación de la sociedad, así

como extender con la mayor amplitud posible los beneficios de la

educación Universitaria.”13

Se puede observar en lo citado anteriormente que se sintetizan cuatro de

las funciones sustantivas de la Universidad que están planteadas en los

principales documentos rectores de la institución:14 Docencia (como

formación de profesionales para el desarrollo del estado), Investigación

(conocimiento para solucionar problemas) y Extensión de la cultura (como

preservación y difusión para la superación y transformación social). Estas tres

dimensiones están atravesadas por la vinculación con la sociedad.

En el artículo 6º de la Ley Orgánica se condensa la función sustantiva de

Gestión y Transparencia y se expresan las principales atribuciones de la UJAT

como entidad autónoma:

“ARTÍCULO 6.- La Universidad “Juárez” Autónoma de Tabasco, para el logro

de sus fines, tendrá facultades para:

I. Organizarse de acuerdo con esta Ley, dentro de un régimen de

desconcentración académica y administrativa como lo estime

conveniente;

II. Darse sus ordenamientos y gobernarse a sí misma;

III. Determinar sus planes y programas de estudio;

IV. Planear y programar las actividades de docencia, investigación y de

difusión cultural y extensión universitaria;

V. Expedir certificados de estudio y otorgar diplomas, títulos y grados

académicos;

VI. Revalidar y establecer equivalencias de estudio del mismo tipo educativo

realizados en instituciones nacionales y extranjeras;

VII. Incorporar estudios y otorgar o retirar reconocimientos de validez para

fines académicos a los realizados en planteles particulares que impartan el

mismo tipo de enseñanza con planes y programas equivalentes;

13 . Op. cit., subrayados nuestros. 14 Ley Orgánica, Plan Estratégico de Desarrollo, 2006-2016 y Plan de Desarrollo Institucional 2012-2016.

16


VIII. Fijar los términos, por potestad Constitucional del ingreso, promoción y

permanencia del personal académico; y

IX. Administrar libremente su patrimonio.”15

Es de destacar la consistencia que otorga la Ley a la institución y la

alineación entre ésta y el Plan de desarrollo institucional 2012-2016 donde se

desglosan las nueve Líneas de Desarrollo que orientan la presente gestión.

Se entiende que cada gestión debe diseñar sus propias estrategias,

objetivos y líneas de acción, tal y como aparecen en el plan citado, y

también se deben integrar en un proyecto de largo plazo; particularmente,

en este momento de transición en el que ha culminado la función del Plan

Estratégico a 10 años, los principios básicos que le dieron origen y que le

tendrían que dar trascendencia en el tiempo.16

Así pues, lo que queremos establecer en este apartado es que la proyección

de la UJAT como institución creadora de identidad estatal, regional y

nacional es posible debido a la consistencia normativa que la sustenta y le

da atribuciones para ser diseñadora de su propio proyecto institucional y,

desde ahí, contribuir al proyecto de estado y de nación.

En el siguiente apartado comenzaremos a desarrollar un análisis más

concentrado en el programa evaluado con la intención de valorar la

traducción de principios institucionales a instrumentos de planeación

poniendo énfasis en las bases de diseño que pueden potenciar el

desempeño institucional.

15 Op. cit. 16 De hecho, podemos citar el caso de la Universidad Autónoma del Estado de México que, a partir de su Ley Orgánica, realizó un replanteamiento como proyecto cultural que implicó una reorganización presupuestaria y un nuevo posicionamiento frente al gobierno estatal. TECSO realizó la siguiente observación que sirvió de base para un ejercicio de rediseño de sus instrumentos de planeación “La conformación del programa responde más a la estructura programática en la que éste se suscribe para efectos presupuestales, que a una gestión basada en resultados, lo cual limita a la UAEM a visualizar los logros obtenidos con su quehacer a la luz de su ejercicio presupuestal y de disponer de una herramienta en la que base la toma de decisiones y el direccionamiento efectivo de sus recursos financieros”. El documento citado se puede consultar en http://planeacion.uaemex.mx/InfBasCon/UAEM-Evaluacion%20de%20consistencia-TECSO.pdf, p. 3.

17


1.3. La demanda social educativa: un desafío de comprensión

para la planeación.

Antes de entrar al análisis detallado de los diferentes temas que involucra la

evaluación de consistencia y resultados, queremos analizar un aspecto

fundamental en el diseño del programa para que se tenga en cuenta en los

replanteamientos futuros. Se trata del análisis estructural del concepto de

demanda en relación al concepto de población, que puede dar lugar a

replanteamientos de fondo al analizar el problema a atender y la

configuración de los instrumentos de planeación.

Para realizar este análisis, retomamos el planteamiento del problema que

está plasmado en el Árbol de Problemas que nos proporcionó la

dependencia encargada del programa.

Abajo puede observarse el planteamiento del problema:

La importancia de definir el problema consiste: “En identificar de entre las

demandas sociales u oportunidades de desarrollo, la prioritaria que tiene

posibilidades de ser resuelta a través de la acción gubernamental, y que

está alineada con los objetivos del PND y sus programas derivados.”17

De tal modo que se tendría que definir la especificidad del problema y de

su población para el programa E008. Para ello, podemos partir del nombre

mismo del programa: Atención a la Demanda Social Educativa.

17 SHCP. Guía para el Diseño de la Matriz de Indicadores para resultados (en línea), p. 17, disponible en: http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/sed/Guia%20MIR.pdf. Fecha de consulta: 10 de noviembre de 2015

Los egresados de educación media

superior del estado de Tabasco

reciben limitada oferta de espacios de

Educación Superior con Calidad en la

UJAT.

http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/sed/Guia%20MIR.pdf

18


A continuación realizaremos una problematización que sugiera rutas de

análisis para realizar un diseño ad hoc que fortalezca la justificación del

programa.

Podemos ver que la necesidad o problema a atender está relacionado con

la concepción misma de la demanda social educativa, por lo que la UJAT

debe plantearse, en primera instancia, ¿qué entiende por tal la institución?

“‘Demanda Social de Educación’" es una expresión que necesita ser

bien entendida antes de que se estudien y se valoren las estadísticas

[subrayado propio], los análisis y las consecuencias que de ellos se

desprenden. Ocurre con frecuencia que los autores parten de

conceptos distintos sobre este asunto, lo que explica en parte la

diferencia a veces tan notable que se refleja en las conclusiones a

que llegan y más aún en las recomendaciones que hacen. Así,

algunos entienden por demanda la que expresan los individuos,

incluidos los padres, cuya manifestación reviste además el carácter

de fenómeno colectivo; esta concepción es parecida a la utilizada

por ciertos gobiernos latinoamericanos, que identifican la demanda

social de educación con la presión que la comunidad ejerce al exigir

más escuelas, institutos y universidades, de tal manera que el esfuerzo

del estado se aplica a dar satisfacción a las peticiones conforme éstas

se van presentando.” 18

Una cuestión a considerar para la definición de demanda educativa y que

está más allá de los datos es la proyección de la Institución como instancia

cultural que apuesta a contribuir a la conformación de la sociedad, según

queda plasmado en su visión institucional, que plantea realizar “…aportes

relevantes en la generación y aplicación de la ciencia y la tecnología, el

rescate y la difusión de la cultura en su acepción amplia y su colaboración

en el desarrollo sustentable del estado de Tabasco y del país.”

Así, la UJAT debe plantear un proyecto en articulación con el proyecto de

país pero, al mismo tiempo, uno que tenga identidad propia como

18“En Revista de la Educación Superior, No. 25, Rafael Velasco Fernández, Comentarios al Tema "Demanda Social de Educación a las Universidades de América Latina", http://publicaciones.anuies.mx/pdfs/ revista/Revista25_S2A2ES.pdf

http://publicaciones.anuies.mx/pdfs/revista/Revista25_S2A2ES.pdf

http://publicaciones.anuies.mx/pdfs/revista/Revista25_S2A2ES.pdf

19


universidad autónoma, tal como le atribuye la ley a través de su decreto de

creación.

Lo que queremos poner de relieve con este análisis es que la demanda

social educativa no es una cuestión sólo cuantitativa, sino también de orden

cualitativo. Es un problema que contiene ambas dimensiones, y en la

definición de este asunto debe quedar claro el alcance del proyecto

institucional y cultural de la UJAT.

Es importante tener claro que la demanda social educativa puede partir

desde distintos enfoques, según los actores sociales de que se trate, sean los

jóvenes y sus padres que quieren cubrir expectativas diversas, sean los

sectores productivos que requieren satisfacer necesidades de producción

muy específicas, hasta la propia perspectiva de UJAT como garante de la

preservación de la cultura.

Sólo para sugerir la relación compleja entre proyecto institucional y

problemáticas sociales locales, estatales y nacionales, planteamos un

esquema con el que se intenta presentar en síntesis los múltiples tejidos entre

ambos campos.

20


Oferta

Educativa

UJAT

Sectores sociales

(público-privado)

Jóvenes

Sectores

económicos

Sector político

Demanda Social

Educativa

Sectores políticos Recursos humanos

Tecnología

Investigación para el

desarrollo

sustentable

Producción del

conocimiento

Necesidades

sociales

Preservación de la

cultura

Docencia

Investigación

Extensión de la cultura

Vinculación

Misión Institucional

Gestión y transparencia

Figura 1. Construcción de la demanda social

educativa

Fuente: elaboración propia.

21


Ya hemos visto que la UJAT como proyecto cultural tiene el encargo de

contribuir al desarrollo integral del estado y del país. Es en este sentido que

tiene importancia configurar una demanda social educativa que tenga ejes

claros.

En el esquema podemos ver que, más allá de los jóvenes aspirantes a

ingresar a estudios superiores (ES), la demanda está determinada por otros

sectores sociales que tienen incidencia en los diferentes niveles sociales de

cualquier país: económico, político y cultural.

El desafío de la UJAT es integrar este flujo de demanda de acuerdo a su

misión institucional para producir una oferta diversa y que atienda diversas

necesidades sociales en diferentes espacios, desde lo local hasta lo

nacional.

Es en este sentido que vale la pena considerar los factores que condicionan

las políticas de acceso a las instituciones de educación superior (IES), y ahí

se hace énfasis sólo en la población que entrará a estos procesos formativos

para después salir a alimentar diferentes sectores y proyectos sociales. Así,

los factores mencionados se pueden clasificar en demográfico-escolares,

económicos, sociales, políticos y financieros.

“Esta clasificación de los factores contribuirá a centrar la discusión en

lo que las universidades pueden efectivamente hacer, ya sea directa

o indirectamente, ante la creciente demanda, y a definir con mayor

precisión sus políticas alternativas, con sus respectivos presupuestos,

costos y consecuencias.

…convendrá discutir qué investigaciones deben realizar las

universidades para comprender mejor los problemas planteados por

su demanda social y buscar su mejor solución. La complejidad de los

problemas no es óbice a que las universidades procuren someterlos a

soluciones más racionales y más conscientes.”19

19 Latapí, Pablo. Revista de la educación superior, “Demanda social de educación a las universidades de América Latina”. No. 25.

22


Con lo anteriormente dicho queremos dejar claro que plantearse una

definición de Demanda Social Educativa es una cuestión que conforma, de

algún modo, identidad institucional, y define proyectos de diferentes

alcances.

Es importante mencionar de una vez que por esa razón nos parece

insuficiente que la UJAT esté considerada dentro de la estructura

presupuestaria sólo como un programa. Esto limita mucho su expresión

como Universidad Autónoma.

Ahora llevaremos esta problematización a la definición de la población que

realiza la demanda educativa de manera directa.

Refiriéndonos sólo a los jóvenes, la demanda social educativa alude por lo

menos a dos modalidades que generan dos tipos de problema: uno que

centralmente es de ampliación de cobertura y otro que es de calidad del

bien o servicio ofrecido por la institución. También se puede ver como un

problema que se compone de ambas características y se debería

replantear de ese modo.

Con esa intención, en una primera instancia podemos distinguir que la

demanda social educativa –entendiendo el nivel superior como marco y el

material aportado por la dependencia– puede tener dos niveles:

Atendiendo a la demanda social educativa que genera el sector

de educación media superior en el estado de Tabasco (u otros si

se plantea un alcance regional y no sólo estatal).

Atendiendo a la demanda social educativa que se genera

dentro de las IES que forman parte del sistema de la UJAT.

La ubicación de estos dos niveles permite pensar la población con mayor

precisión de acuerdo al tipo de demanda social educativa que se genere.

Cabe mencionar que en el planteamiento del problema antes citado sólo

se ubica la población desde la perspectiva de la cobertura.

23


La gráfica representa el universo global de jóvenes en edad de ingresar a la educación superior (ES)

(302,986).20 La selección es el universo de egresados del sistema de EMS (99,877).21

Si analizamos la gráfica anterior, se puede observar que lo que define la

institución como población potencial (Anexo 2) es el espectro de jóvenes

egresados del sistema de educación media superior (EMS). Sin embargo,

hay un porcentaje de ese universo que no desea o no puede continuar con

sus estudios, de tal modo que no necesariamente forma parte de la

población potencial. El factor deseo o capacidad de seguir estudiando

complica la medición de la población en este rango de edad; sin embargo,

es importante considerarla para fines de definición y planeación.

En este punto hay que tomar en cuenta que si consideramos una

insuficiencia de infraestructura para darle atención a todo el universo de

jóvenes interesados en proseguir con su formación superior, debe haber un

criterio cualitativo y no sólo de cobertura para considerar la población que

se beneficiará del Programa de Atención a la Demanda.

20 CONAPO. Dinámica demográfica 1990-2010 y proyecciones de población 2010-2030 para el estado de Tabasco, p. 32 (en línea), disponible en: http://www.conapo.gob.mx/work/models/CONAPO/Proye cciones/Cuadernos/27_Cuadernillo_Tabasco.pdf. 21 Estadística del Sistema Educativo Tabasco Ciclo Escolar 2013-2014 (en línea), disponible en: http://www. snie.sep.gob.mx/descargas/estadistica_e_indicadores/estadistica_e_indicadores_educativos_27TAB.pdf.

74% fuera del sistema de ES

41% Matrícula UJAT

26%[PORCENTAJE] egre

Gráfica 1. Jóvenes en edad de ingresar a IES y su demanda educativa

59% Otros sistemas

de educación superior

http://www.conapo.gob.mx/work/models/CONAPO/Proyecciones/Cuadernos/27_Cuadernillo_Tabasco.pdf


http://www.snie.sep.gob.mx/descargas/estadistica_e_indicadores/estadistica_e_indicadores_educativos_27TAB.pdf


24


El proceso de selección determina a la población objetivo que se convertirá

en población atendida (estudiantes matriculados).

En el siguiente gráfico se presentan los datos que pueden ayudar a redefinir

la población objetivo para al sistema de ES de la UJAT.

Hay varios puntos a destacar de este gráfico. Ante la carencia de recursos,

como podremos ver en el análisis del presupuesto, hay una distancia

irremediable en el corto plazo para dar cobertura suficiente a la población

en condiciones de estudiar en el nivel superior.

Apenas un 33% de jóvenes del universo total en edad de ingresar a los ES

logra tener las condiciones para aspirar a una carrera universitaria o técnica.

De éstos, un 30% no aspira o no puede ingresar a ES, así que la demanda

atendida de educación superior la constituye el universo de 71,760 jóvenes

–dato de 2014– que ingresó al sistema, sea público o privado.

302,986

99,87771,760

29,089

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

Jóvenes 18-24 * Egresados EMS** Ingresan a ES*** Matrícula UJAT****

Gráfico 2UJAT: Análisis de población

(Educación Superior Tabasco) 2013-2014

*Estimaciones CONAPO, 2014http://www.conapo.gob.mx/work/models/CONAPO/Proyecciones/Cuadernos/27_Cuadernillo_Tabasco.pdf** http://www.snie.sep.gob.mx/descargas/estadistica_e_indicadores/estadistica_e_indicadores_educativos_27TAB.pdf*** Datos proporcionados por la dependencia (anexo 11: evolución de la cobertura).



25


La capacidad de absorción del sistema UJAT es del 41% de ese universo, lo

cual coloca a la institución como la principal formadora de profesionistas en

la entidad. Debido a esa importancia tan grande, sería pertinente que la

propia universidad elaborara un criterio riguroso de lo que implica la

demanda social educativa donde se plasmara el proyecto cultural

formativo de la institución.

Intentaremos sintetizar lo que hemos venido problematizando en los párrafos

anteriores.

Al plantear el problema de la demanda social educativa, que está

expresado en un programa de la UJAT, se alude a un problema complejo y

no sólo a la dotación de un servicio educativo. Por esa razón, se debe

construir una postura que coloque a la UJAT como entidad autónoma que

no sólo sigue lineamientos normativos y se alinea de manera adecuada al

cumplimiento de las políticas públicas, sino que propone, a través de su

trabajo formativo de profesionistas, normas y políticas públicas en mejora

continua. De ello depende una definición de la demanda que se puede

aprovechar para reposicionar el diálogo presupuestal para ubicar a la

institución de manera más acorde con su misión social dentro del esquema

presupuestario, no sólo como un programa sino como un sector.22

Así las cosas, una recomendación general que surge de este análisis es un

nuevo planteamiento de problema que se refleje en los instrumentos

específicos de la Metodología del Marco Lógico.

A reserva de que esta recomendación sea tomada en cuenta, a

continuación desarrollaremos el análisis más detallado por cada una de las

dimensiones que abarca esta evaluación, pero ahora desglosadas en

subtemas.

22 En ese sentido se puede revisar el reposicionamiento de la Universidad Autónoma del Estado de México, que está en proceso de insertarse de modo diferente dentro de la estructura programática de su entidad.

26


2. Análisis de la consistencia y resultados del Programa

E008-Atención a la Demanda Social Educativa.

El modelo construido bajo los Términos de Referencia del CONEVAL tiene dos

grandes ejes: el que se refiere a consistencia y el que evalúa los resultados

operativos del programa.

Acerca del primer eje, en los rubros de diseño y planeación se condensan

los elementos que exigen con mayor énfasis la capacidad de llevar con

coherencia las normativas de los fondos al terreno de las instituciones o

dependencias que los administran y ejercen.

En cambio, en los rubros de cobertura, operación, medición y percepción

de la población se enfatiza el análisis de resultados.

Bajo este esquema general es que realizamos una evaluación acorde a las

exigencias normativas con la intención de que permita a las dependencias

mejorar su desempeño y afinar sus procesos.

En una primera aproximación numérica, el ejercicio nos permite enfocar la

percepción que de cada programa tiene cada dependencia y detectar los

aspectos donde se perciben carencias o insuficiencias.

De tal manera, se busca que los TdR nos orienten en congruencia con los

requerimientos legales y normativos, y con ello tener elementos que nos

permitan construir sugerencias y propuestas que potencien el desempeño

institucional.

El programa es ejecutado por la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco

(UJAT) y el presupuesto23 ejercido en el 2014 ascendió a un total de

$1, 968, 639,846.17,24 considerando una ampliación de recursos federales

con respecto al presupuesto inicial.

23 El análisis de estos datos se basa en la información financiera proporcionada por la dependencia encargada del programa. 24 Se sumó la ampliación declarada de $77, 703,742.00 al dato global referido en el anexo 14 proporcionado por la institución.

27


Esto implica una inversión per cápita aproximada por estudiante de $185.00

–considerando los 365 días del año. Es importante tomar en cuenta estos

datos porque la Atención a la Demanda Social Educativa, en términos de

calidad y cobertura, va a variar de acuerdo a los recursos invertidos.

Es importante considerar la estructura de los costos, sobre todo para planear

la capacidad de ampliación de cobertura. De este presupuesto, el 90% se

destina a gastos de operación y una buena parte a sueldos del personal.

Tan sólo el 9% se destina a inversión en obras de ampliación.

Cuadro 1. Gastos del programa

Gastos del programa Total %

Gastos de

operación

Directos: Gasto en

personal e incluye

subsidios monetarios y no

monetarios otorgados a la

población atendida.

$1,378,532,172.36 72.9

Indirectos: Gastos de

supervisión, capacitación,

evaluación.

$327,935,175.54 17.3

Gastos de

mantenimiento

Unidades móviles,

edificios, etcétera. $11,921,888.00 0.6

Gastos de capital

Terrenos, construcción,

equipamiento, inversiones

complementarias.

$172,546,868.27 9.1

Gasto unitario

$1,718,389,235.90

Fuente: elaborado por TECSO con información

proporcionada por la dependencia en el anexo 14

Bajo estas circunstancias, parece evidente que la apuesta por ampliar

cobertura es sumamente limitada y se tiene que realizar para ello una

estrategia para lograr más cobertura y más calidad con una capacidad

operativa que no crece mucho, sin grandes expectativas de ampliación de

la infraestructura y deterioro de la misma (menos del 1% del presupuesto está

destinado a mantenimiento).

28


Pasemos ahora a una mirada global sobre el programa a partir del modelo

diseñado por CONEVAL. En una primera aproximación, según el cuadro 1,

debemos explicar el diferencial numérico en la valoración de los diferentes

rubros y los procedimientos con los cuales se llega a esos resultados.

El instrumento diseñado por CONEVAL indaga el cumplimiento de ciertas

directrices normativas, pero no determina cómo realizar la valoración

conceptual de dimensiones cruciales en la existencia y operación del

programa, como es, por ejemplo, la determinación de la población

enfocada en sus diferentes perspectivas.

A continuación se presenta el cuadro que permite ver el panorama general

de esta evaluación en su parte numérica.

29


N/C: No procede a valoración cuantitativa.

Cuadro 2. TDR CONEVAL

Tema Subtemas

Valoración

obtenida

por

subtemas

Valoración

esperada

Valoración

obtenida

Cumplimiento

% C

ON

SIST

ENC

IA Justificación

y creación

Contribución

13

36 29 80 Población 8

Matriz 8

Complementariedades N/C

Planeación

y

orientación

a resultados

Instrumentos 8

32 19 59.3 Procesos de

evaluación

11

RES

ULT

AD

OS

Cobertura y

focalización

Análisis de la

cobertura

4

16 15 93.7

Generación de

información

11

Cumplimiento y

avance en los

indicadores

N/C

Eficiencia y

economía

operativa

Procesos establecidos

en normatividad

36

48 48 100

Mejora y

simplificación

regulatoria

N/C

Organización y gestión N/C

Rendición de cuentas 8

Medición de

resultados

4

Percepción

de la

población

atendida

Grado de satisfacción

4 4 4 100

Total 136 115 85%

30


2.1 Análisis de consistencia

Desde la perspectiva de esta evaluación, la consistencia de un programa

está trenzada por tres dimensiones que es importante ubicar: una normativa

que se condensa en el tema de la justificación y creación del programa, su

contribución a los objetivos de política pública y su complementariedad con

otros programas.

Hay una dimensión técnica que tiene que ver básicamente con la

capacidad que cada equipo responsable de un programa tiene para

realizar la traducción de los elementos normativos a instrumentos de

planeación y seguimiento.

Teóricamente, la coherencia entre el alineamiento a los objetivos de política

pública y una planeación asertiva que defina consistentemente el problema

social donde interviene y la población a la que se dirige dará por resultado

una sólida consistencia.

Lo que nos demuestra el análisis del Programa de Atención a la Demanda

Social Educativa a cargo de la UJAT, que tiene una valoración alta en este

rubro, es que el alineamiento normativo le da cauce a la operación del

programa a pesar de las imprecisiones que pueda tener en una traducción

técnica.

2.1.1 Diseño

Con respecto al tema de la justificación de la creación del programa, la

UJAT ha creado un marco institucional de gran solidez dentro de la cual el

programa E008-Atención a la Demanda Social Educativa está plenamente

justificado respondiendo a los objetivos de política pública plasmados en

documentos oficiales que analizan el contexto de la educación superior

desde el ámbito internacional hasta el estatal.

El programa tiene su fundamento en la Ley Orgánica de la Universidad

Juárez Autónoma de Tabasco (UJAT), que establece que uno de los fines

esenciales de la institución es “impartir educación superior para formar

profesionistas, investigadores, profesores universitarios y técnicos útiles a la

31


sociedad que satisfagan prioritariamente las necesidades planteadas por el

desarrollo económico, social y cultural del estado de Tabasco”, así como en

el Plan Estratégico de Desarrollo 2006 -2016, donde se referencia al Plan de

Desarrollo Institucional de la UJAT 2004-2008 que ya tenía identificado que:

“México requiere de una educación superior de mejor calidad y con mayor

cobertura, entre otras características, con el objetivo central de que

responda con oportunidad a las demandas sociales, culturales y

económicas del país, con mejores resultados, mediante un sistema de

educación superior abierto, flexible, innovador y dinámico”.

En cuanto al diagnóstico a nivel institucional, se detalla información

cualitativa y cuantitativa de las funciones de docencia, investigación,

difusión, extensión y vinculación, resaltando que la UJAT es la única

institución que tiene presencia en 3 de las 4 regiones en las que se divide el

estado de Tabasco, por lo que se contempla “abrir un nuevo campus

universitario con carácter multidisciplinario, que atienda una mayor

demanda de educación superior, fundamentada en los resultados que

ofrezca un estudio de factibilidad”. Este proyecto contribuiría al

cumplimiento de la Política Pública, pues estaría alineado con el objetivo 3

del Programa Sectorial de Educación: “Asegurar mayor cobertura, inclusión

y equidad educativa entre todos los grupos de la población para la

construcción de una sociedad más justa”, respondiendo al Fin del

programa:

Que además se alinea con el Plan de Desarrollo Institucional 2012-2016. Se

observa mayor vinculación efectivamente con la Función Sustantiva –

Docencia, Línea de Desarrollo 7.1.1 Cobertura, calidad y oferta educativa;

Subtema Atención a la demanda, con el Objetivo 1: “Diversificar y

reestructurar la oferta educativa de Técnico Superior Universitario,

Licenciatura y Posgrado, con programas de calidad que respondan a las

necesidades del estado, la región y del país, y que, en concordancia con

Incrementar el índice de cobertura de educación

superior mediante la ampliación y diversificación de

la oferta de programas educativos de técnico

superior universitario (TSU) y licenciatura (Lic.)

32


los Planes Nacionales y Estatales de Desarrollo, garanticen la sólida

formación de los estudiantes”.

En este punto vale la pena retomar el asunto de qué puede significar la

demanda social educativa cuando se trata de inclusión y equidad.

Acceder a estudios superiores exige una trayectoria formativa específica y,

según un estudio, el transcurso académico en el país implica que de cada

100 estudiantes que acceden a la educación básica, únicamente 8 de ellos

concluyan satisfactoriamente una carrera de licenciatura y obtengan un

título profesional.25 Son 3 las principales razones que explican esta tendencia

general: la reprobación, la deserción y el rezago.

Fuente: Tomado de Pérez (2006).

En ese contexto, para poder pensar la demanda educativa se debe

comprender la situación específica de la población a atender, tanto la que

ingresará como la que ya es parte del sistema, puesto que “…la calidad en

la educación debe ser la expresión viva de los valores, logros y aspiraciones

a las que legítimamente tiene derecho una comunidad y que su pertinencia

25 González Pérez, Jorge Alberto, La eficiencia terminal en programas de licenciatura y su relación con la calidad educativa, REICE, 2006, vol. 4, No. 1. Se puede consultar en http://www.rinace.net/arts/ vol4num1/art9_htm.htm. Estos datos son válidos para la primera década del siglo XXI.

Alumnos que

ingresan a

educación

primaria

Alumnos que

ingresan a

educación

secundaria

Alumnos que

ingresan a

educación

bachillerato

Alumnos que

ingresan a

educación

licenciatura

100 (100.0%)

Concluyen 86

(86.3%) 79 (91.8%)

Concluyen 59

(74.9%) 48 (81.0%)

Concluyen 28

(59.3%)

Concluyen 8

(32.2%)

25 (87.2%)

Abandonan 14

No continúan

7

Abandonan 20

No continúan

11

Abandonan 20

No continúan

3

Abandonan 17

Figura 2. Tendencia educativa por cohorte

http://www.rinace.net/arts/vol4num1/art9_htm.htm

http://www.rinace.net/arts/vol4num1/art9_htm.htm

33


no está en los números ni en los diagnósticos que alimentan ideales de logro

faltos de significado, sino en la voluntad de quienes aspiran a ser mejores y

convergen en un proyecto común para lograrlo…”.26

La idea retomada por investigadores de la UJAT plantea el desafío de

generar un concepto de educación de calidad que integre los elementos

contextuales específicos de Tabasco para definir estrategias de inclusión y

equidad.

Por lo dicho anteriormente podemos afirmar que el programa tiene

elementos sólidos que justifican su creación mediante una amplia

documentación sobre la educación superior, la cual se respalda con

diversos textos de diagnóstico oficiales. Asimismo, dicha problematización

se plasma de manera adecuada en documentos normativos vigentes que

sustentan jurídicamente el programa, como el Plan de Desarrollo

Institucional de la UJAT.

Un aspecto interesante que destacamos es el hecho de que una institución

sólida pueda operar un programa con gran consistencia normativa, pero

con falencias en el diseño específico para el programa que exige la

metodología del Marco Lógico.

Con respecto a la definición de su población, como ya se mencionó en el

capítulo 1.3, hay imprecisiones que se deben afinar y alinear en sus

documentos rectores. En el siguiente cuadro se observan algunas

diferencias.

26 Domínguez Pérez, Débora, et al, UJAT. Problemas relacionados con la eficiencia terminal desde la perspectiva de estudiantes universitarios, REICE. Revista Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambio en Educación, 12(1), pp. 25-34

34


Cuadro 3. Análisis de las poblaciones

Documento Pob. potencial Pob. objetivo

Plan Estratégico de

Desarrollo 2006-2016

Los egresados del nivel medio

constituyen la demanda potencial

para los servicios de educación

superior.

-------------

Segundo Informe de

Actividades 2013 de la UJAT --------------

Estudiantes inscritos en los programas

educativos de la UJAT.

Anexo 1. Datos de

identificación del programa

Jóvenes egresados de educación

media superior del estado de

Tabasco.

Jóvenes de 18-22 años egresados de la

educación media superior que solicitan

ingresar a la UJAT.

Propósito de la Matriz de

Indicadores para Resultados --------------

Los jóvenes de 18-23 años del estado de

Tabasco reciben educación superior de

calidad con programas académicos de

técnico superior universitario, licenciatura y

posgrado.

Problema Central del Árbol

de Problemas --------------

Los egresados de educación media superior

del estado de Tabasco reciben limitada

oferta de espacios de educación superior

con calidad en la UJAT.

Fuente: elaboración propia con información proporcionada por la UJAT

Para retomar un problema ya planteado en el análisis general del programa,

la población potencial es efectivamente la que acreditó su bachillerato,

pero hay una franja de ese universo poblacional que por diversas razones

no presentará su solicitud a estudios superiores. Esta población es potencial

para todo el sistema educativo de nivel superior, no sólo para la UJAT. Hay

también una franja de la población que pudo haber interrumpido sus

estudios y luego solicitará su ingreso a la universidad fuera de su cohorte.

Esto vuelve un poco impreciso adoptar el criterio de la edad para definir a

la población.

La población objetivo podría ser para la UJAT el universo de jóvenes que

ingresa a esta IES. Eso determina que la población objetivo está en relación

con la demanda específica de los jóvenes con respecto a la UJAT. En este

sentido, la población atendida sería aquella que conforma su matrícula y

que depende de la capacidad instalada de la Universidad para atender a

la población estudiantil. Si se incrementa la infraestructura educativa, se

incrementa la capacidad de absorción, y, por ende, se incrementa la


35


Otra noción de población objetivo podría ser la capacidad total de

absorción y atención que tiene la UJAT, es decir, su capacidad instalada. El

diferencial entre esta última y la población atendida daría una

aproximación a la noción de infraestructura subutilizada.

En ambos casos lo importante es dejar claro el significado y la diferencia

entre población objetivo y población atendida. La diferencia básica es que

la primera noción (PO) parte de la demanda social de los jóvenes, cuya

base es su expectativa profesional y de vida.

La segunda noción parte de la perspectiva propia de la UJAT en su misión

de preservar, producir y transmitir el conocimiento y la cultura, al determinar

los espacios en distintos programas de formación por el interés esencial que

pueden tener para el desarrollo del conocimiento científico y no sólo por las

expectativas de los estudiantes. Así se ampliaría la definición de la población

potencial, objetivo y atendida desde el servicio educativo de generar

profesionales. Vale la pena anotar que hay una producción científica,

tecnológica y de investigación, etcétera, donde la población objetivo,

potencial y atendida es muy diferente, porque la demanda se genera

desde el sector empresarial, gubernamental, de la sociedad civil, entre otros

actores que demandan estos productos o servicios.

Precisar este concepto también ayuda a aclarar el sentido que se le tendría

que dar a una estrategia de intervención: por un lado está la ampliación y

mejoramiento de la infraestructura y por otro el mejoramiento de la calidad.

El desafío es lograr ambos objetivos.

Las diversas definiciones en la población objetivo necesariamente implican

problemas para cuantificarla claramente. Si hacemos una cuantificación

de las definiciones enlistadas arriba se podrá ver la confusión que hay en

torno a la población objetivo.

36


Cuadro 4. Cuantificación de la población objetivo

Documento Pob. objetivo Cuantificación

Segundo Informe de

Actividades 2013 de la UJAT

Estudiantes inscritos en los programas educativos de la

UJAT. 27,907*

Anexo 1. Datos de

identificación del programa

Jóvenes de 18-22 años egresados de la educación media

superior que solicitan ingresar a la UJAT. 11,256*

Propósito de la Matriz de

Indicadores para Resultados

Los jóvenes de 18-23 años del estado de Tabasco

reciben educación superior de calidad con programas

académicos de técnico superior universitario,

licenciatura y posgrado.

259,550**

Problema Central del Árbol

de Problemas

Los egresados de educación media superior del estado

de Tabasco reciben limitada oferta de espacios de

educación superior con calidad en la UJAT.

26,618*

Fuente: *Anuario Estadístico 2013 de la ANUIES. **Proyecciones de Población 2010-2013 de CONAPO.

En el cuadro anterior podemos observar la manera en que operan criterios

diferenciados en el momento de definir una población. El primer criterio, en

el Segundo Informe de Actividades, tiene que ver con la población captada

en la UJAT. Sin duda, desde cierta perspectiva esta es la población objetivo

(atendiendo al criterio de demanda social educativa interna, por ejemplo).

Más arriba se mencionó que la edad no era un criterio muy preciso para

definir la población objetivo porque excluye a una porción de la población

que realiza su bachillerato fuera de su cohorte; sin embargo, si se deja sólo

la segunda parte de la frase, se define con precisión la población objetivo

que deriva de la demanda que hemos llamado externa.

El tercer planteamiento tiene el mismo problema de definir con el criterio de

la edad, y adicionalmente hacen referencia a la población potencial del

estado. También en el cuarto planteamiento aluden a la población

potencial, aunque las dos últimas referencias se refieren al aspecto

cualitativo de la demanda social educativa con el término calidad.

En síntesis, la definición de la población no sólo puede facilitar su

cuantificación, sino que puede definir estrategias de intervención.

37


2.1.2. Instrumentos de planeación: lógica vertical y horizontal

Ahora el análisis se debe remitir a un segundo momento para examinar,

como se mencionó arriba, que los planteamientos conceptuales se

expresen de forma concreta y operacional en los instrumentos de

planeación operativa.

Al ser el Árbol de Problemas el instrumento donde se detallan las causas,

efectos y características del problema que pretende ser atendido, se realiza

un análisis de la relación causa-efecto entre sus distintos niveles (análisis de

causalidad o de lógica vertical). Esto con la finalidad de determinar su

congruencia lógica.

A continuación se analiza la relación causa-efecto entre el Problema

Central y el Efecto planteado para este programa.

Como se puede observar, no hay una relación causal planteada entre el

Problema Central y el Efecto, sino una relación tautológica en la medida en

que el Efecto es una descripción del problema. El Problema Central señala

que “una limitada oferta de espacios” provoca (Efecto) “pocas

oportunidades”, como se ilustra en la siguiente figura:

Figura 3. Análisis de causalidad Problema Central-Efecto

Fuente: elaboración propia con base en el Árbol de Problemas del programa, suministrado por la UJAT

Al resultar tautológica esta relación, se debe replantear el Efecto,

orientándolo a la problemática u oportunidad de desarrollo que tenga

mayor prioridad de atención en cuanto a la “atención a la demanda social

educativa” y que, además, muestre su contribución a una política pública

Problema

Central

Efecto

Los egresados de la educación

media superior tienen pocas

oportunidades para cursar

estudios de educación superior.

Los egresados de educación media superior del

estado de Tabasco reciben limitada oferta de

espacios de educación superior con calidad en la

UJAT.

38


de nivel superior (estatal y/o nacional). De ahí que la recomendación sea

que en la redacción como objetivo de Fin contenga la palabra “contribuir”.

En seguida se presenta una figura que muestra la relación estructural entre

el Problema Central y las Causas de Primer Nivel:

Figura 4. Análisis de causalidad Problema Central-Causas de primer nivel

Fuente: elaboración propia con base en datos suministrados por la UJAT

Para el análisis de la relación causal entre el Problema Central y las Causas

de primer nivel se necesita contar con la definición de qué se entenderá por

“espacios de educación superior con calidad”. Esto implica clarificar dos

conceptos: espacios de educación superior y educación con calidad. La

precisión es necesaria para ratificar la pertinencia de la relación de

causalidad; así, por ejemplo, si por espacio educativo nos referimos a la

infraestructura física, modelo educativo (programa educativo) y el capital

humano (profesores), entonces las Causas de primer nivel 1 y 3 tienen

relación directa con el Problema Central (baja oferta de programas

educativos).

Sin embargo, sería evidente la ausencia de una causa que limita la oferta,

como lo es la suficiencia de profesores competentes para ofrecer servicios

educativos de calidad. En cuanto al término de calidad, al estar referido en

ambos, sólo deberá procurarse que las definiciones sean las mismas para

todos los niveles del árbol.

Por otra parte, en la causa 2 “Alta concentración de la demanda en

programas educativos tradicionales” no se observa una relación causal

Baja de oferta de

programas educativos

en modalidad

presencial y a distancia

de calidad.

Baja calidad de la

infraestructura para

la atención de la

demanda estudiantil.

Alta concentración de

la demanda en


tradicionales.

Los egresados de educación media superior del estado de

Tabasco reciben limitada oferta de espacios de educación

superior con calidad en la UJAT.

Problema

Central

Causas de

primer

nivel

39


clara hacia el Problema Central, ya que sólo contempla los programas

educativos tradicionales, y no que la oferta de espacios de calidad

dependerá de la demanda de los egresados del nivel medio superior. Lo

tradicional no explica la falta de calidad, pues puede haber carreras

tradicionales de muy alta calidad.

No obstante, al referirse a la demanda tradicional alude a profesiones en las

que el mercado laboral está altamente saturado, en contraste con

profesiones de baja demanda por los jóvenes pero de alta necesidad para

los sectores público, privado y social. Entonces se está introduciendo como

una Causa inmediata el problema estructural que se ha analizado con

profundidad entre demanda de los jóvenes contra la necesidad del

mercado laboral. En este contexto, la causa sería directa, por lo que se debe

replantear el dilema tradición versus innovación por el de expectativa de los

jóvenes versus necesidades del mercado laboral.

Con respecto a la Causa de primer nivel, “Baja de oferta de programas

educativos en modalidad presencial y a distancia de calidad”, se presenta

la siguiente figura que muestra las Causas de segundo nivel que la

componen:

Figura 5. Análisis de causalidad. Causa 1-Causas de segundo nivel


Como se puede observar, para las causas secundarias 1 y 2, los términos de

“Insuficientes recursos” y “Reducidos recursos” son inadecuados para la

Insuficientes

recursos para

la contratación

de personal

académico

habilitado para

la atención de

la matrícula.

Baja de oferta de programas

educativos en modalidad presencial y

a distancia de calidad.

Acelerados

cambios en el

entorno que

propician

actualizaciones

permanentes de

los programas

educativos.

Reducidos

recursos para

los procesos

de

acreditación y

evaluación

externa de los

programas

educativos.

Causa de

primer nivel

Causas de

segundo

nivel

Reducidos

programas de

licenciatura

se encuentran

en el IDAP.

40


estructura del programa, ya que el objetivo de hacer un instrumento de

presupuesto es gestionar recursos para operar el programa. En el caso de la

Causa 1 se podría acotar a que no se cuenta con suficiente personal

académico habilitado.

En el caso de la Causa 2 podría acotarse que no se cuenta con la

acreditación y evaluación externa de los programas educativos, aunque se

debe tomar en cuenta que calidad no es igual a acreditación y la

acreditación no es causa directa de la falta de calidad, pues la certificación

es la aprobación de un tercero de lo que se entiende por calidad, pero no

provoca más calidad, sino que sólo certifica la existente. La evaluación y la

acreditación no son determinantes de la calidad; sólo determinan su

visibilidad (reconocimiento de la calidad), pero una causa de la falta de

calidad no es la falta de acreditación. Por tanto, se debería replantear la

Causa inmediata a “Baja oferta de programas educativos de calidad

reconocida en las modalidades presencial y a distancia”.

En cuanto a la Causa 3, se observa que no está redactada como problema;

sólo es una afirmación. Una sugerencia es que el problema sea plasmado

como “La actualización de los programas educativos no se realiza conforme

a la dinámica de cambio del entorno”. De nueva cuenta, el problema no

son los acelerados cambios en el entorno; en todo caso esto es una

circunstancia. La pregunta sería: ¿cuáles son los problemas de la institución

para seguir esos ritmos acelerados?

Finalmente, en la Causa 4, “Reducidos programas de licenciatura se

encuentran en el IDAP”, se está confundiendo el indicador con el proceso,

ya que el IDAP es el Indicador de Desempeño Académico por Programa de

Licenciatura, que mide el rendimiento académico y parte de una solicitud

de inscripción, clasificándolos en estándares de rendimiento académico: el

1, cuando el 80% o más de sus sustentantes obtienen resultado de

sobresaliente y satisfactorio, y el 2, cuando el 60% o más obtiene dichos

resultados.

41


Figura 6. Análisis de causalidad. Causa 2-Causas de segundo nivel


Por otra parte, en lo referente a la Causa inmediata 2, “Alta concentración

de la demanda en programas educativos tradicionales”, como se observa

en la figura 6, las Causas secundarias están planteadas como la solución al

problema, y no el problema en sí. Es decir, en el caso de la “Poca difusión

en medios de comunicación […]” el problema no sería la difusión, sino el

desconocimiento, y, por tanto, la acción del programa ante éste es la

difusión. Así, el problema planteado en esta causa podría estar enfocado al

“Poco o bajo conocimiento de los programas educativos”.

En el caso de los “Insuficientes programas de acercamiento […]”, al igual

que la causa secundaria anterior, está planteada como la solución al

problema, por lo que el planteamiento sería la “Poca orientación

vocacional de los jóvenes desde los inicios de su educación”.

Ante esto, se observa que el problema no radica en que sea un programa

tradicional o no, sino que la demanda social no es suficiente para absorber

a los egresados, sean tradicionales o innovadores. Esto podría plantearse

desde una perspectiva diferente enfocando el problema en relación a la

baja demanda de los programas educativos en ciertas profesiones que el

estado requiere y no son preferencia de los solicitantes.

Cabe destacar que el estado de Tabasco cuenta con un manual de

procedimientos para tramitar el reconocimiento de validez oficial de

estudios de educación superior, donde uno de sus objetivos es guiar en la

obtención del Reconocimiento de Validez Oficial para Estudios de

Educación Superior (RVOE) para nuevos planes y programas de estudio en

instituciones establecidas, y uno de los requisitos es: “Justificar la creación

Insuficientes programas de

acercamiento con escuelas

del nivel básico y medio

superior.

Alta concentración de la demanda en programas

educativos tradicionales.

Poca difusión en medios

de comunicación de los


innovadores.

Causa de

primer nivel

Causas de

segundo

nivel

42


[…] o la ampliación de un servicio educativo que se ofertará […]. La

propuesta debe ser sólida y basada en necesidades específicas que

permitan dar soluciones efectivas y oportunas a la demanda de educación

superior en el estado; es por ello que dentro de la solicitud deberá

mencionarse este punto […]. La identificación de las necesidades debe

hacerse en el ámbito social, profesional e institucional. Se deberá hacer

referencia a las necesidades de atención de la demanda en educación

superior y el área del conocimiento y región geográfica de que se trate, así

como la manera en que incidirá el plan de estudios propuesto sobre las

necesidades que serán resueltas por el ejercicio profesional del egresado”.27

Así, se da por hecho que cada plan o programa parte de un diagnóstico y

de un estudio de factibilidad. Por ello, se concluye que el problema no es la

existencia de programas de estudios tradicionales contra innovadores, sino

demanda y oferta.

En cuanto a las causas secundarias, los dos temas, “desconocimiento” y

“orientación”, sí tienen una relación causal frente a la concentración de la

demanda en cierto tipo de programas educativos, puesto que se trata de

un problema de orientación vocacional, y también, en otro aspecto, de

desconocimiento de la oferta y su pertinencia. En síntesis, las causas

secundarias abordan complementariamente el problema de formación y el

de la información.

Finalmente, en cuanto a la Causa 3, se puntualiza lo siguiente: las Causas de

segundo nivel establecidas para esta Causa presentan una relación causal

clara, pues el “Poco mantenimiento a la infraestructura física” y el “Limitado

equipamiento” sí generan “Baja calidad de la infraestructura para la

atención de la demanda estudiantil”. Sin embargo, la primera podría tener

una correspondencia más directa si la causa refiriera a insuficiente y baja

calidad de la información, como se observa en la siguiente figura:

27 Secretaría de Educación del Estado de Tabasco, Subsecretaría de Educación Media y Superior, Dirección de Educación Superior, 2014, Manual de Procedimientos para Tramitar el Reconocimiento de Validez Oficial De Estudios De Educación Superior, Tabasco.

43


Figura 7. Análisis de causalidad. Causa 3 – Causas de segundo nivel


Así, debe tomarse en cuenta que cada ajuste que se lleve en el Árbol de

Problemas se deberá reflejar en los siguientes instrumentos: Árbol de

Objetivos y MIR. A continuación se realiza un análisis de la traducción de

Árbol de Problemas a Árbol de Objetivos y a MIR, como se observa en el

siguiente cuadro:

Cuadro 5. Comparación Árbol de Objetivos y MIR

Nivel Árbol de Problemas Árbol de Objetivos MIR

F

Los egresados de la

educación media

superior tienen pocas

oportunidades para

cursar estudios de

educación superior.

Los egresados de la educación

media superior tienen

oportunidades para cursar

estudios de educación

superior.

Incrementar el índice de

cobertura de educación

superior en el estado

mediante la ampliación y

diversificación de la oferta

de programas educativos de

técnico superior

universitario (TSU) y

licenciatura (Lic.)

P

Los egresados de

educación media

superior del estado de

Tabasco reciben

limitada oferta de

espacios de educación

superior con calidad

en la UJAT.

Los egresados de educación

media superior del estado de

Tabasco reciben mayores

ofertas de espacios de

educación superior con

calidad en la UJAT para su

preparación profesional.

Atender la matrícula de los

programas educativos de

técnico superior

universitario, licenciatura y

posgrado en la modalidad

escolarizada y a distancia

inscrita en la institución.

Insuficiente

infraestructura física

(aulas, laboratorios,

bibliotecas y centros

de cómputo) para

atender la

demanda.

Baja calidad de la infraestructura para la atención de la demanda

estudiantil

Limitado equipamiento

de aulas, laboratorios,

bibliotecas y centros de

cómputo que requieren

los programas

educativos.

Poco mantenimiento a


existente (aulas,

laboratorios,


de cómputo) para

atender la demanda.

Causa de

primer nivel

Causas de

segundo

nivel

44




P1C1

Baja de oferta de


en modalidad

presencial y a

distancia de calidad.

Mayores programas

educativos en modalidad

presencial y a distancia de

calidad.

Matrícula en los programas

educativos de técnico

superior universitario y

licenciatura.

P1C1A1

Insuficientes recursos

para la contratación

de personal

académico habilitado

para la atención de la

matrícula.

Suficientes recursos para la

contratación de personal

académico habilitado para la

atención de la matrícula.

Atención a alumnos de

ingreso inscritos en el PE

vigentes para TSU y Lic.

P1C1A2

Reducidos recursos

para los procesos de

acreditación y

evaluación externa de

los programas

educativos.

Aumento de recursos

pertinentes para los procesos

de acreditación y evaluación

externa de los programas

educativos.

Atención a la demanda

estudiantil de nuevo ingreso

para nuevos PE de TSU y Lic.

P1C1A3

Acelerados cambios

en el entorno que

propician

actualizaciones

permanentes de los

programas

educativos.

Incremento en las

actualizaciones permanentes

de los programas educativos.

----------

P1C1A4

Reducidos programas

de licenciatura se

encuentran en el

IDAP.

Programas de licenciatura se

encuentra en el IDAP. ----------

P1C2

Alta concentración de

la demanda en


tradicionales.

Aumento en la demanda en


innovadores.

----------

P1C2A1

Insuficientes

programas de

acercamiento con

escuelas del nivel

básico y medio

superior.

Impulso a los programas de

acercamiento con escuelas

del nivel básico y medio

superior.

----------

45




P1C2A2

Poca difusión en

medios de

comunicación de los


innovadores.

Mayor difusión en medios de

comunicación de los


innovadores.

----------

P1C3

Baja calidad de la

infraestructura para

la atención de la

demanda estudiantil.

Eficientes y suficientes

infraestructura para la

atención de la demanda

estudiantil.

----------

P1C3A1

Insuficiente


(aulas, laboratorios,


de cómputo) para

atender la demanda.

Suficiente infraestructura

física (aulas, laboratorios,


cómputo) para atender la

demanda.

----------

P1C3A2

Poco mantenimiento

a infraestructura

física existente (aulas,

laboratorios,


de cómputo) para

atender la demanda.

Mayor mantenimiento a


existente (aulas, laboratorios,


cómputo) para atender la

demanda.

----------

P1C3A3

Limitado

equipamiento de

aulas, laboratorios,


de cómputo que

requieren los

programas

educativos.

Aumento en equipamiento de

aulas, laboratorios,


cómputo que requieren los

programas educativos.

----------

Fuente: elaboración propia con base a la Matriz de Indicadores para Resultados proporcionado por la UJAT

Como se puede observar, la traslación del Árbol de Problemas a objetivos

se cumple con la traducción de causas-efectos a medios-fines. Por el

contrario, los objetivos planteados en el Árbol de Soluciones/Objetivos a los

diseñados en la MIR distan mucho entre sí.

46


Mientras en el Árbol de Objetivos el Fin es que los egresados de nivel medio

superior tengan oportunidades para cursar estudios de educación superior,

el objetivo en la MIR es “Incrementar el índice de cobertura”, destacando

que en el cuerpo del objetivo se plantea la medición de un indicador, por

lo que el objetivo debe replantearse. El objetivo del Fin debe estar

planteado como una contribución a un objetivo de política pública, en este

caso con miras a la demanda social, cumpliendo así con lo establecido en

el numeral 8 de los Lineamientos para el Proceso de Programación

Presupuestaria para el Ejercicio Fiscal 2014, donde se señala que las

entidades deberán vincular sus estructuras programáticas con el PLED 2013-

2018.

Para el caso del Propósito, lo que se quería lograr es que los egresados del

nivel medio superior recibieran mayores ofertas de espacios de educación

superior, mientras que en la MIR es la atención de la matrícula de la

institución. Como se puede ver, son objetivos totalmente diferentes. Mientras

que la población objetivo en el Árbol de Objetivos son los egresados del nivel

medio superior, en la MIR son los alumnos matriculados. Ante esta disparidad,

el análisis sólo se enfocó a los indicadores estratégicos del programa (Fin y

Propósito).

Ante esta situación, se recomienda reajustar los instrumentos de planeación

tomando en cuenta que el diseño de un programa presupuestario responde

a un trabajo estratégico que, según la Guía para el Diseño de Indicadores

Estratégicos publicada por la Secretaría de Hacienda en 2010, debe

realizarse “con base en el Árbol de Problemas y el Árbol de Objetivos. Una

vez concluidos […] y seleccionada una alternativa viable que puede

constituirse en un programa”,28 se desarrollan los elementos que permitan la

construcción de la Matriz de Indicadores. En este sentido, los instrumentos

diseñados con base en la Metodología del Marco Lógico y que constituyen

la base metodológica del programa “E008-Atención a la Demanda Social

Educativa” deben guardar correspondencia entre sí como parte de un

proceso de planeación estratégica.

28 Guía para el Diseño de Indicadores Estratégicos, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, junio 2010, p. 8

47


2.1.3. Análisis de la MIR

La estructura de la Matriz de Indicadores del programa E008 es la siguiente:

1 objetivo de Fin, 1 objetivo de Propósito, 1 de Componente y 2 Actividades.

Si bien contempla los elementos fundamentales de integración de la MIR, la

GUÍA antes mencionada, en su página 14,29 recomienda que cada MIR se

integre por un solo objetivo de Fin y un objetivo de Propósito.

Sin embargo, a nivel de Componente se menciona que debe existir un

objetivo por cada bien o servicio entregado por el programa. En este orden

de ideas, si se consulta la MIR del programa, se observa que el único servicio

que otorgó para el año fiscal evaluado fue “Matrícula en los programas

educativos de TSU y Lic.”, que en su redacción no contempla el objetivo a

medir.

Ello resulta insuficiente y tautológico con el Propósito planteado: “Atender la

matrícula de los programas educativos de técnico superior universitario,

licenciatura y posgrado ofertados en la modalidad escolarizada y a

distancia inscrita en la institución”, cuyo objetivo presenta el mismo término

dentro del enunciado “matrícula” e “inscritos”.

Asimismo, la misma Guía citada menciona al respecto de las Actividades

que deberán plantearse las que sean imprescindibles y más relevantes para

la generación de los componentes. Así, se puede concluir que es claro que

la MIR no responde a una relación de causalidad derivada del Árbol de

Problemas y Objetivos, sino que está planteada como conjuntos y

subconjuntos, donde del Fin al Propósito sólo cambia el denominador, en el

Componente se da un valor absoluto y en la Actividad 1 se maneja un

número absoluto subconjunto del componente y la Actividad 2 se mide

mediante un porcentaje que es el único que se refiere a la demanda

estudiantil de nuevo ingreso.

De esta manera, los objetivos planteados en la MIR son todos indicadores de

cobertura.30 Por esa razón, se recomienda reestructurar la MIR en su

29 Ídem. 30 Ver anexos 5 y 6.

48


totalidad conforme a los cambios que se establezcan en el Árbol de

Objetivos.

No obstante que técnicamente varios de los indicadores responden a los

requerimientos de CONEVAL, un aspecto central es que no guardan

relación con los objetivos que se pretenden medir.

2.1.4. Complementariedades y coincidencias con otros

programas.

Este apartado tiene por objeto identificar las coincidencias y/o

complementariedades con otros programas. Este análisis se realizó en

cuatro niveles: primero, en lo que se refiere a programas que ofrecen bienes

o servicios educativos de la misma índole del E008; en un segundo nivel,

fuentes de financiamiento; un tercer nivel, en la participación de redes

académicas a nivel local, nacional e internacional, y finalmente, con la

coordinación con el nivel medio superior.

En primera instancia, encontramos que en la entidad hay una oferta diversa

de formación universitaria en el ámbito público y privado. La mayoría de

esta oferta se concentra en Villahermosa y va desde institutos tecnológicos

hasta universidades públicas y privadas, incluyendo campus de

universidades estatales como la de Guadalajara o la Universidad

Pedagógica Nacional, pasando por centros de especialización diversos. Al

menos 13 de los 17 municipios de Tabasco cuentan con IES.

La dependencia señala que el programa coincide con otros programas

ofrecidos por otras instituciones de educación superior y están encaminados

a proporcionar servicios educativos de nivel superior en materia de

“Atención a la demanda social educativa”, tal como se detalla en el

siguiente cuadro:

49


Cuadro 6. Complementariedad con instituciones educativas

Programa Institución Fin

E008 Atención a

la Demanda

Social Educativa

Instituto

Tecnológico

Superior de

Comalcalco (ITSC)

Contribuir a establecer servicios educativos de calidad que

aseguren el desarrollo integral de las personas, sus capacidades,

competencias y habilidades, para su incorporación a la vida

productiva mediante la oferta de educación superior.

Instituto

Tecnológico

Superior de

Macuspana (ITSC)



competencias y habilidades para su incorporación a la vida

productiva mediante egresados con calidad educativa.

Universidad

Popular de la

Chontalpa




productiva mediante la formación de profesionales con los

conocimientos requeridos por el sector productivo.

Instituto

Tecnológico

Superior de los

Ríos




productiva mediante la oferta de servicios de educación.

Fuente: elaborado por TECSO con información suministrada por la UJAT en la cédula y el anexo 7

Como se observa, el Fin del programa es muy similar; sólo cambian los

medios para hacerlo. Por ejemplo, mientras que el Instituto Tecnológico

Superior de Comalcalco (ITSC) quiere lograr su objetivo mediante la “oferta

de educación superior”, la Universidad Popular de la Chontalpa lo quiere

lograr mediante la “formación de profesionales con los conocimientos

requeridos por el sector productivo”.

Por otra parte, en cuanto a financiamiento, la dependencia reportó y

mostró evidencia de lo siguiente:

Fondos Extraordinarios de Apoyo a la Educación Superior.

Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI).

Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP).

Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM).

Convocatorias emitidas por el Consejo Nacional de Ciencia y

Tecnología (CONACYT).

50


En el siguiente cuadro se describen los programas PIFI y PROMEP, los cuales

están destinados a contribuir la calidad educativa:

Cuadro 7. Complementariedades con otros programas

Programa Descripción

Programa Integral de

Fortalecimiento Institucional

(PIFI)

Contribuir a incrementar el número de estudiantes en programas

educativos de nivel TSU y de licenciatura acreditados por organismos

reconocidos por el COPAES y/o en el nivel 1 de los CIEES.

Que los Programas Educativos de nivel TSU, licenciatura y posgrado

de las IES logren o conserven la acreditación por organismos

reconocidos por el COPAES y/o el nivel 1 de los CIEES o el

reconocimiento en el Programa Nacional de Posgrado de Calidad,

mediante la formulación y apoyo de sus Programas Integrales de

Fortalecimiento Institucional.

Programa de Mejoramiento del

Profesorado (PROMEP)

Contribuir a elevar la calidad de la educación mediante el desarrollo

de profesionistas competentes a través de un profesorado de

tiempo completo que eleve permanentemente su nivel de

habilitación con base en los perfiles adecuados para cada subsistema

de educación superior.

Los profesores de tiempo completo (PTC) de instituciones públicas

de educación superior con capacidades para realizar investigación-

docencia se profesionalizan, se articulan y se consolidan en cuerpos

académicos.


Como se observa, el Programa Integral de Fortalecimiento Institucional tiene

como objetivo lograr mejores niveles de calidad en los programas

educativos y servicios que ofrecen la instituciones de educación superior,

mientras que el Programa para el Desarrollo Profesional Docente (PRODEP)

contribuye a la atención de la matrícula con programas educativos de

calidad, dado que su objetivo es que los profesores de tiempo completo

alcancen las capacidades para realizar investigación-docente, se

profesionalicen, se articulen y consoliden en cuerpos académicos.

En el rubro de Fondos Extraordinarios, se han obtenido recursos para la

atención de la matrícula a partir de los siguientes fondos:

Fondo de Saneamiento Financiero Universidad Públicas Estatales (UPE)

por Debajo de la Media Nacional en Subsidio por Alumno, 2013, el

cual permite sanear las finanzas a través del pago a la Secretaría de

51


Hacienda y Crédito Público (por concepto de impuestos retenidos y

no enterados en ejercicios anteriores);

Programa de Estímulos al Desempeño del Personal Docente (Recurso

Extraordinario como Complemento al Subsidio Federal Ordinario)

2013, que busca contribuir a elevar la calidad de la educación

superior en México a través del mejoramiento de la calidad en la

docencia frente a grupo, estimulando a los profesores de tiempo

completo cuya actividad académica sea destacada.

Fondo para Ampliar y Diversificar la Oferta Educativa en Educación

Superior (FADOEES), 2013; con el fin de incrementar la calidad y

disminuir el rezago en el índice de cobertura en aquellas entidades

federativas que estén por debajo del promedio nacional.

Fondo para Elevar la Calidad de la Educación Superior (FECES) de las

Universidades Públicas Estatales (UPE), 2013, con la finalidad de que

los estudiantes mejoren su nivel de logro educativo, cuenten con

medios para tener acceso a un mayor bienestar y contribuyan al

desarrollo nacional.

Fondo para la Atención de Problemas Estructurales de la

Universidades Públicas Estatales (UPE), 2013, con el objetivo de

contribuir al saneamiento financiero de las Universidades públicas

estatales con problemas estructurales en sus sistemas de jubilaciones

y pensiones, además de que, por razones de crecimiento,

reestructuración u otras necesidades se haya contratado en el

pasado personal de apoyo administrativo que no se encuentra en las

plantillas oficiales autorizadas por la SEP.

Asimismo, el Fondo de Aportaciones Múltiples se encuentra destinado a la

construcción de espacios educativos para la atención de la demanda de

educación superior.

Por otra parte, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT)

contribuye a la atención de la demanda de educación superior a través de

52


distintas convocatorias, tales como el Programa Nacional de Posgrados de

Calidad.

Es importante que exista coordinación con instituciones del nivel medio

superior (NMS), ya que en uno de los planteamientos del problema (Causa

de segundo nivel) se señala que los insuficientes programas de

acercamiento con el nivel medio superior provocan la carencia de

orientación vocacional. Por ello, se recomendaría tener un diagnóstico de

toda la oferta educativa de dicho nivel, ya que se pretende tener una

vinculación estrecha con estas instituciones.

Finalmente, la complementariedad en la participación propositiva, desde

los problemas y soluciones locales, de redes académicas a nivel local,

nacional e internacional, como pueden ser la Asociación Nacional de

Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), las Redes

Nacionales de Educación e Investigación (RNEI), entre otras.

Es importante para una institución como la Universidad Juárez Autónoma de

Tabasco realizar un catálogo de instituciones y programas complementarios

organizado con criterios diferenciados para fines de planeación, orientación

de usuarios y canalización de apoyos a nivel de usuarios individuales e

instituciones.

53


2.1.5 Planeación y orientación a resultados.

Es necesario considerar que la planeación permite afinar la perspectiva

para definir estrategias que puedan combinar los enfoques de cobertura y

calidad, donde adquiere mucha importancia posicionar a la UJAT como

institución formadora de profesionales capaces de adquirir, generar, difundir

y aplicar el conocimiento científico, tecnológico y humanístico con ética y

responsabilidad para ser mejores individuos y ciudadanos (PDI: 2012-2016).

En este sentido, la planeación del programa tendría que realizarse con un

sentido estratégico que se articule en diferentes plazos. Si hay una estrategia

de cobertura, ¿cuáles serían las expectativas si fueran de mediano y largo

plazos, considerando que no se puede cubrir toda la demanda potencial?

Si hay una estrategia de mejorar la calidad, ¿qué perfiles de estudiantes se

quiere lograr, en qué disciplinas y para qué tipo de población?

Por otro lado, en cuanto a instrumentos de planeación multianuales, la

institución cuenta con un plan estratégico diseñado a 10 años. El momento

actual es de gran importancia, porque deben valorarse los logros y, de ser

necesario, replantearse objetivos y estrategias que se establecieron desde

2006. De manera particular, en lo referente a la evaluación de este

programa, sería importante repensar la demanda social educativa desde

consideraciones propias de la identidad institucional de la UJAT y en relación

al contexto social tabasqueño y regional que define una demanda

educativa particular. Esto es condición fundamental para plantearse

objetivos que coloquen a la UJAT en una mejor situación de liderazgo

educativo en el nivel superior, sobre todo porque la importancia de este

proyecto institucional, al estar enmarcado en el ámbito de la formación,

requiere planteamientos de largo plazo.

Tomemos un caso que ilustra lo que decimos. En el Plan Estratégico de

Desarrollo 2006-2016 se planteó la meta de estar dentro de las 10 mejores

universidades del país. En 2015, la UJAT ocupa el lugar 29, según el Ranking

publicado por el Diario El Economista.31 Del 2014 a este año subió dos

31http://eleconomista.com.mx/especiales/americaeconomia/2015/07/20/las-mejores-universidades-mexico-ranking-2015,

http://eleconomista.com.mx/especiales/americaeconomia/2015/07/20/las-mejores-universidades-mexico-ranking-2015

http://eleconomista.com.mx/especiales/americaeconomia/2015/07/20/las-mejores-universidades-mexico-ranking-2015

54


lugares, lo que es buen resultado, pero no para el objetivo establecido en el

plan mencionado.

A la luz de estos resultados, y considerando los factores que se miden en

estas clasificaciones, ¿cuáles serían los escenarios importantes en la próxima

década para la UJAT como la universidad autónoma de la región sureste?

A pesar de tener muy buen desempeño en la mayoría de los indicadores

(docencia, carreras certificadas, procesos administrativos, etcétera), la

meta de ser una de las 10 primeras universidades a nivel nacional requiere

establecer los parámetros y las posibilidades de alcanzarlos. Entre los

factores que alejan a la UJAT de las universidades que aparecen en esta

clasificación están la reputación entre empleadores y el prestigio

internacional, los cuales, además de calidad docente, investigación, ofertas

de posgrado y acreditación, componen el índice de calidad.

Lograr alcanzar mejor puntuación en estos rubros sólo puede ser un objetivo

estratégico si se mantiene esta expectativa, pero habría que evaluar si es

una expectativa que valga la pena frente a la posibilidad de ser la mejor

universidad regional del sureste del país, donde la UJAT ocupa el tercer

lugar, por detrás de la Universidad Veracruzana y la Universidad Autónoma

de Yucatán.

Vale mencionar que, en los dos estados que están por delante de la UJAT,

hay tradiciones formativas muy antiguas como universidad. Recordemos

que la universidad apenas fue fundada como tal en 1958 y hasta 1966 le fue

otorgada su autonomía.

Adicionalmente, sería válido preguntarse si una mejor posición en el ámbito

académico depende de proyectarse frente a otras universidades o si la

satisfacción pertinente de la demanda social educativa es lo que colocaría

a la UJAT en mejor posición.

Para tomar ese tipo de decisiones, la UJAT cuenta con experiencias de

evaluación importantes y diversas que explican en gran medida la solidez

de su quehacer institucional.

55


Por lo menos desde el 2001, la UJAT ya ha generado una tradición de

participación en diferentes procesos de evaluación y sigue realizándolos de

manera periódica: procesos de autoevaluación y evaluaciones externas

que están ligados a lo que constituiría un concepto de calidad educativa

que sería importante conceptualizar con mayor claridad para dejarlo

plasmado en los instrumentos de planeación, como es el caso de la MIR.

En ese sentido, para dar cuenta de sus procesos de mejora las evaluaciones

se refieren a sus programas académicos, como es el caso del PIFI/PROFOCIE,

que ha generado formas para mejorar y asegurar la calidad de sus

programas educativos de técnico superior universitario y licenciatura. Lo

mismo, pero a través del Consejo para la Acreditación de la Educación

Superior A.C. (COPAES) para conferir reconocimiento formal y supervisar a

la institución con la finalidad de acreditar programas educativos en

cualquiera de sus modalidades (escolarizada, no escolarizada y mixta), a

través de la autoevaluación del programa por parte de la universidad y una

evaluación del programa por parte del organismo acreditador

correspondiente con la visita de verificación de los pares evaluadores.

Pero también la UJAT ha desarrollado estrategias de mejoramiento

Institucional que se benefician de evaluaciones de los Comités

Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES) que

acreditan las funciones de las instituciones de educación superior en los

ámbitos de Administración y Gestión Institucional, y Difusión, Vinculación y

Extensión de la Cultura. De esa manera se explica que la institución haya

logrado un avance muy importante en sus procesos administrativos internos.

Así, la UJAT ha fortalecido su capacidad de gestión y formación en poco

más de una década. Una recomendación importante, ya que se ha

establecido una importante tradición de mejora continua a través de

diversos procesos de evaluación, es ampliar y profundizar la comprensión y

el dimensionamiento de sus procesos administrativos y académicos

promoviendo entre sus docentes e investigadores el desarrollo de estudios y

evaluaciones comparativas en los ámbitos nacional e internacional, ya que

es en esos rubros donde la UJAT no ha desarrollado estudios que

retroalimenten sus perspectivas de crecimiento.

56


Sin embargo, lo anterior es entendible si se valora que han dado uso

fructífero al Plan Estratégico de Desarrollo y se encuentran en un excelente

momento para replantearse estrategias de desarrollo con metas más

amplias y más precisas.

2.2 Análisis de resultados

En este rubro lo que se evalúa es la eficiencia operativa del programa. En

ese sentido, es una suerte de espejo del diseño y la planeación del

programa que no sólo permite cuantificar el alcance del programa a través

de sus indicadores, sino también evaluar la manera en que se ha hecho la

traducción del diseño del programa a la operación que debe seguir una

normatividad y cumplir, al mismo tiempo, sus objetivos institucionales.

El tema de cobertura y focalización, por ejemplo, exige asertividad en la

atención de la población objetivo y un buen sistema para registrar los

resultados y darlos a conocer, en tanto que la sección de operación da

cuenta de la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los objetivos del

programa. Por último, la evaluación sobre la percepción de la población

pone en diálogo los indicadores de la institución con los beneficiarios del

programa en la intención de balancear la valoración de los resultados

desde el ángulo de quienes operan y quienes reciben los bienes o servicios.

2.2.1 Cobertura y focalización.

A partir de los análisis anteriores, ahora podemos destacar algunos datos

que van dando cuenta de los posibles ajustes a realizar para mejorar el

desempeño del programa.

Si retomamos lo planteado sobre la definición de la demanda, la cobertura

lograda por la UJAT es mejor de lo que declara la propia institución en dos

sentidos:

A) Según un criterio territorial, es la única IES en el ámbito estatal que tiene

presencia en las 4 regiones en la que se divide Tabasco; sus 12 divisiones

académicas están ubicadas en la Chontalpa, Centro y en la Región de los

Ríos, además de 2 centros de extensión en Jalapa y Jonuta, pertenecientes

57


a las Regiones de la Sierra y los Ríos respectivamente. Adicionalmente, ha

impulsado la instalación de un nuevo campus universitario de carácter

multidisciplinario en el municipio de Jalpa de Méndez, de tal forma que se

atienda en los próximos 4 años la demanda educativa de miles de jóvenes.

B) Atendiendo a la cobertura de población, Tabasco ocupa el 6º lugar a

nivel nacional en cobertura en EMS y el 7º lugar en cobertura de nivel

licenciatura. En el Diagnóstico Institucional de la UJAT, se menciona que “la

cobertura de educación superior en Tabasco alcanzó durante el ciclo

escolar 2010-2011 el 31 por ciento, con un total de 65 mil 818 estudiantes, de

los cuales la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco atendió al 43 por

ciento”.

Aunque estos datos son muy buenos en sí mismos, la precisión de los

conceptos y cálculos de la población podrían mejorarlos.

Asimismo, esas precisiones podrían contribuir a diseñar estrategias de

focalización muy complejas y pertinentes que la universidad puede

desarrollar incluso como metodologías propias.

Sólo para ilustrar la posibilidad con un ejemplo, si la equidad es parte de los

principios de la institución, se tendrían que definir indicadores que le den

contenido al concepto: equidad de género, equidad social, equidad

económica, etcétera.

Una vez establecidos esos criterios se podrían establecer estrategias de

intervención más asertivas en el sentido de ampliación de infraestructura,

diseños curriculares, promoción de disciplinas acordes al contexto social, uso

de tecnologías aplicadas a la educación, entre otras.

Todo ello podría contribuir a redefinir la función sustantiva de la universidad

denominada Cobertura, Calidad y Oferta Educativa Pertinente, y el

subtema de Atención a la Demanda, donde se establece como objetivo de

la política institucional: “Diversificar y reestructurar la oferta educativa de

técnico superior universitario, licenciatura y posgrado, con programas de

calidad que respondan a las necesidades del estado, la región y del país, y

58


que, en concordancia con los planes nacionales y estatales de desarrollo,

garanticen la sólida formación de los estudiantes.

A su vez, se definen las siguientes estrategias:

Estudiar las condiciones de oferta y demanda de servicios educativos

en el estado y la región.

Abrir un nuevo campus universitario de carácter multidisciplinario, que

atienda una mayor demanda de educación superior, fundamentada

en los resultados que ofrezca un estudio de factibilidad.

Incrementar y regular el crecimiento de la matrícula estudiantil de

licenciatura y posgrado.

Llevar a cabo, a través de las comisiones divisionales, estudios de

seguimiento de egresados y de empleadores de todos los programas

educativos analizando su pertinencia, calidad y equidad.

Incorporar aspectos de sustentabilidad en la nueva oferta educativa.

Analizar la pertinencia de los planes y programas de estudio

valorando su impacto en la solución de los problemas del entorno

social y garantizando su correlación en el marco educativo

institucional y nacional.

Revisar periódicamente los elementos curriculares de los planes y

programas de estudio identificando sus fortalezas o problemas de su

estructura curricular y su operación.

Evaluar en la comunidad universitaria el impacto de la

instrumentación de los planes y programas de estudio”.

Así pues, hay suficientes elementos para que la universidad desarrolle

modelos innovadores para diseñar estrategias de intervención que logren

una alta eficiencia en el ejercicio de recursos públicos, particularmente

haciendo eficiente la cobertura y focalización.

2.2.2 Operación.

La operación del programa, tal y como está estructurado actualmente,

evidencia eficiencia en lo que corresponde a ingreso y permanencia de

estudiantes.

59


La aplicación de tecnologías informáticas a sus procesos de registro le da

gran potencia a la institución, no sólo para tener claro quiénes son sus

usuarios y cómo son sus procesos formativos, sino también para generar

bases de datos que provean de información útil en el diseño de estrategias

en diferentes niveles: para dar seguimiento a los procesos de los estudiantes

y a los procesos de actualización de la planta docente, así como a sus

programas de estudio.

La consistencia en el diseño del programa también se refleja en la

articulación de procesos de selección de los estudiantes, ya que se realizan

en convenio con el Centro Nacional de Evaluación para la Educación

Superior, A.C. (CENEVAL), lo cual permite establecer parámetros de

estandarización a nivel nacional. Lo anterior no obsta para que la propia

UJAT, en tanto entidad autónoma, pueda seguir desarrollando nuevos

criterios acordes al contexto estatal.

Como parte del servicio proporcionado por la institución, sería importante

mencionar los procesos a través de los cuales se realizan las actualizaciones

a los planes de estudio y aquellos que reflejen la mejora continua de la

planta docente.

Tal es el caso en relación con el modelo educativo, frente al cual la UJAT

elaboró una matriz de indicadores de evaluación de programas y procesos

institucionales que operan el modelo educativo. El resultado fue el diseño

de un Protocolo de Evaluación de la Operatividad del Modelo Educativo y

un diagnóstico sobre la operatividad y efectividad del mismo. Con base en

los instrumentos anteriores, se diseñaron programas transversales en apoyo

a la implementación del modelo educativo, como los programas de

mentorías, nivelación académica, inserción del idioma inglés en todos los

planes de estudio, entre otros.

En lo que concierne a los esfuerzos por mejorar la calidad del servicio

proporcionado por el cuerpo docente, éste se fortaleció con la realización

de acciones como la creación de la Dirección de Fortalecimiento

Académico. También se reestructuró el Programa Institucional de Formación

Docente, se analizaron los resultados del Proceso de Evaluación Docente

2014-01 con la finalidad de conocer las debilidades presentadas en el aula

60


y se implementaron cursos, talleres y diplomados que permiten fortalecer

esas áreas de oportunidad.

Todos estos esfuerzos explican que el 72% de sus investigadores hayan sido

reconocidos por parte del Consejo de Ciencia y Tecnología de Tabasco

(CCYTET) por la realización de investigaciones que contribuyeron a la mejora

en la sociedad.

Así pues, la operación del programa en términos procedimentales no sólo es

consistente, sino que ha presentado muy buenos resultados.

En lo que respecta a la operación en relación a la ampliación de

infraestructura para incrementar la oferta educativa, la UJAT también ha

tenido un dinamismo importante, ya que se adecuaron dos Centros de

Educación a Distancia, uno en el municipio de Jalapa y otro en el municipio

de Jonuta, los cuales cuentan con salas para videoconferencias, cubículos,

área de consulta, sala de juntas y sanitarios. Además, iniciaron los trabajos

de construcción de la primera fase del nuevo campus universitario,

denominado Ciudad Universitaria del Conocimiento.

En la División Académica de Ciencias Agropecuarias se construyó, en su

primera etapa, el hospital de grandes especies, conformado por 4

quirófanos, 4 talleres, 4 laboratorios, 4 salas de prácticas, 1 sala de necropsia,

4 cubículos, 2 módulos sanitarios y obra exterior. Además, se construyeron

edificios para laboratorios, talleres y cubículos.

Para el desarrollo deportivo de los estudiantes, en la División Académica de

Ciencias Sociales y Humanidades se edificó una cancha de usos múltiples y

pista de atletismo. En la División Académica Multidisciplinaria de

Comalcalco se concluyó la edificación de una unidad académica

conformada por 16 aulas, sala de usos múltiples, módulo sanitario y obra

exterior.

En las Divisiones Académicas de Ciencias Básicas y de Ciencias Económico

Administrativas se realizó el manteniendo de aulas. Asimismo, la División

Académica de Ingeniería y Arquitectura rehabilitó un edificio que alberga 5

aulas, 2 laboratorios y 1 almacén.

61


La eficiencia operativa también se explica por el fuerte proceso de mejora

que ha realizado la institución en términos de organización de procesos bajo

estándares de calidad. Tal es el caso de la mejora continua asociada a la

Certificación de la Norma ISO 9001 con la que cuentan los procesos de

ingreso, permanencia y egreso.

Pero esto no sólo en términos de administración de procesos, sino también

en lo referente a la administración financiera, donde se ha combatido el

problema de centralización administrativa, detectado mediante

evaluación externa, a través de una reorganización. El medio para este

proceso ha sido la elaboración de un Manual de Normas Presupuestarias

para la Administración de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco.

En este instrumento se definen las normas presupuestarias que regulan las

actividades financieras de la institución con la finalidad de ser eficiente en

el manejo de los recursos asignados a cada dependencia universitaria.

Asimismo, establece las medidas de austeridad y racionalidad del gasto que

se aplican para garantizar las metas programadas utilizando los recursos

indispensables para su ejecución.

Gracias a estas modificaciones institucionales se han descentralizado las

Divisiones Académicas, la administración y el control de las operaciones del

ejercicio de los recursos financieros del presupuesto que se les autoriza,

conforme se establece en el manual de referencia, numeral 1.2

Lineamientos para el ejercicio presupuestal, como parte de las atribuciones

de los titulares de las unidades responsables y del personal autorizado,

quienes deben actuar cumpliendo con las disposiciones que se establecen

en el manual.

El mismo instrumento regula los mecanismos de transparencia y rendición de

cuentas establecidos como principio en la institución, y específica que los

funcionarios que produzcan, administren, manejen, archiven o conserven

información pública serán responsables de la misma en los términos de la

Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, su Reglamento, la

Ley Orgánica de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco y su

Reglamento, así como las demás disposiciones aplicables.

62


Además, para dar cumplimiento al artículo 10 de la Ley de Transparencia y

Acceso a la Información Pública, de manera trimestral los funcionarios de la

universidad deberán proporcionar a la Unidad de Acceso a la Información

la información mínima de oficio según el calendario anual que para tal

efecto se emita. Lo anterior está publicado en la siguiente liga:

http://transparencia.tabasco.gob.mx/Portal/WFrmPresentarPortal.aspx?dp=FJ

Como ejemplo de transparencia, los estados financieros y presupuestales,

así como la información que integra la Cuenta Pública de la UJAT, debe ser

publicada y entregada conforme a las disposiciones normativas que las

regulan en las instancias que a continuación se detallan:

1. Portal de transparencia de acceso a la información pública los

primeros días de cada trimestre, conforme se indica en el artículo 5 de las

disposiciones generales de los Lineamientos Generales para el Cumplimiento

de las Obligaciones de Transparencia de los Sujetos Obligados en el Estado

de Tabasco.

2. Secretaría de Planeación y Finanzas y de la Contraloría del Estado de

Tabasco, en un plazo de 15 días de acuerdo a los artículos 81 y 83 del

Reglamento de la Ley Estatal de Presupuesto de Contabilidad y Gasto

Público del Estado de Tabasco vigente.

3. Cámara de Diputados Federal, artículo 43 del Decreto del

Presupuesto de Egresos de la Federación 2014, el cual establece que la

información relacionada con el ejercicio del presupuesto federal deberá ser

entregada el día 15 de los meses de abril, julio y octubre de 2014, y el 15 de

enero de 2015.

La documentación de todos estos resultados está ampliamente referida en

informes de labores, notas de estados financieros y los instrumentos que

exige la propia normatividad del estado de Tabasco en el marco de la

presupuestación basada en resultados.


63


2.2.3 Percepción de la población atendida.

Respecto a este tema es importante destacar que es poco común que las

instituciones o dependencias públicas realicen esfuerzos para captar la

percepción de cómo se operan los programas. Por tanto, es muy valioso que

la UJAT realice ese esfuerzo.

De manera adicional, lo hace a través de una encuesta estadísticamente

representativa que le permite observar procesos de diferente orden, tanto

los que tienen que ver con lo que es propio de los esfuerzos institucionales

(instalaciones y entorno, procesos administrativos y estrategias de trabajo)

como la disposición que ello genera entre el estudiantado en términos de

compromiso y responsabilidad con la universidad.

La información generada puede ayudar a diseñar intervenciones con alto

grado de precisión. Por ejemplo, el dato de que sólo 5 de cada 10

estudiantes consideran que la UJAT les da perspectivas para insertarse en el

mercado laboral puede ser una evidencia de que la institución debe

mejorar su vinculación con los diversos sectores económicos del estado, o,

si existen esos vínculos, comunicarlos mejor al estudiantado.

Al mismo tiempo se puede preguntar qué tiene mayor importancia para los

estudiantes: ¿tener un entorno grato o mejores expectativas de empleo?

Esta pregunta debe correlacionar el hecho de que si sumamos los datos de

las categorías “De acuerdo” y “Totalmente de acuerdo”, 8 de cada 10

estudiantes consideran positivamente las instalaciones.

Es decir, al mismo tiempo que la UJAT ha hecho un importante esfuerzo por

captar la percepción de la población atendida, tiene la oportunidad de

utilizar esta información para detectar espacios de intervención y construir

estrategias pertinentes y viables.

En términos generales, la percepción de los estudiantes es que la UJAT

promueve la participación estudiantil (7 de cada 10), les da prestigio (6 de

cada 10), estarían dispuestos a colaborar con la institución y disfrutan las

64


instalaciones e identifican los servicios que les proporciona la Universidad (6

de cada 10).32

Valdría la pena reflexionar sobre el diseño del instrumento, sobre todo sus

categorías para establecer escalas, pero ateniéndonos a los datos

podemos interpretar que hay aproximadamente un tercio de la población

que no está del todo conforme con alguno de los aspectos mencionados

en el párrafo anterior.

En el plano de lo académico tenemos una proporción similar en aspectos

como docencia e investigación y tutorías. En este último rubro el 50% de la

población estudiantil está poco conforme con las mismas.

En la medida en que la percepción de la población atendida es una

dimensión cualitativa, puede señalar rutas importantes para que la UJAT

eleve la calidad de sus servicios.

Otra ventaja de este instrumento de captación de información de los

universitarios es su utilidad para elaborar los indicadores de resultados de la

MIR con información precisa y pertinente, ya que emana de la propia


32 Estos datos son la suma de las categorías “De acuerdo” y “Totalmente de acuerdo”. Tal vez se debería pensar en otras categorías escalares para poder precisar la percepción de los estudiantes.

65


3. Conclusiones y recomendaciones.

A continuación se retoman los 3 perfiles analíticos en los que se condensan

los 5 rubros evaluados. Esto con el afán de presentar de manera concreta y

puntual las conclusiones más importantes de esta evaluación.

Del análisis del marco normativo:

El programa justifica sólidamente su creación mediante una amplia

documentación que incluye un contexto internacional sobre la

educación superior y se respalda con diversos textos de diagnóstico

oficiales. Asimismo, los objetivos institucionales se plasman

adecuadamente en documentos normativos vigentes que sustentan

jurídicamente la creación del programa, como el Plan de Desarrollo

Institucional de la UJAT. La solidez de la Institución para alinearse con

el marco normativo otorga a la operación del programa una

consistencia robusta que no se ve afectada por las imprecisiones que

pudieran existir ni en el plano técnico de la construcción de

instrumentos de planeación ni en los resultados obtenidos.

Otro punto a destacar tiene que ver con la alineación del programa

con los objetivos puntuales de la política pública sectorial e

institucional. Al respecto debe reconsiderarse que la vinculación con

el objetivo 3 del Plan Sectorial de Educación 2013-2018, “Asegurar

mayor cobertura, inclusión y equidad educativa entre todos los

grupos de la población para la construcción de una sociedad más

justa”, no es precisa. Sin embargo, sí se alinea con el objetivo 2 del

mismo plan, referente a “Fortalecer la calidad y pertinencia de la

educación media superior, superior y formación para el trabajo, a fin

de que contribuyan al desarrollo de México”. La relación es más clara

y precisa. Con respecto a la inclusión y la equidad, se necesita una

definición más puntual de la demanda social educativa, ya que está

demostrado que no se puede incluir a toda la población en los

estudios superiores y no se puede atender del mismo modo –si se

entiende por eso equidad– a todos los jóvenes.

66


En cuanto al Plan de Desarrollo Institucional 2012-2016, se observa

mayor vinculación efectivamente con la Función Sustantiva –

Docencia, Línea de Desarrollo 7.1.1 Cobertura, Calidad y Oferta

Educativa; Subtema Atención a la Demanda, con el objetivo 1:

“Diversificar y reestructurar la oferta educativa de técnico superior

universitario, licenciatura y posgrado, con programas de calidad que

respondan a las necesidades del estado, la región y del país, y que,

en concordancia con los planes nacionales y estatales de desarrollo,

garanticen la sólida formación de los estudiantes”. Es importante

considerar que este instrumento ha llegado a su fin de ciclo y debe ser

evaluado en sus logros y límites para reestructurar otro instrumento de

largo plazo y potenciar el desarrollo institucional retomando los logros

de los últimos 10 años.

La UJAT funda su solidez institucional en el cumplimiento de las normas

y una permanente búsqueda de mejora continua, tanto en su

organización operativa como en el mejoramiento permanente de su

oferta educativa, ambos aspectos evaluados de manera

permanente desde el año 2001. Sin embargo, podría proyectarse con

mayor fuerza dentro de ese mismo alineamiento institucional, pero

fortaleciendo su capacidad propositiva desde las facultades que le

otorga su estatus de entidad autónoma. Esto significa incidir

directamente en el diseño de políticas públicas educativas, así como

en la proposición de modelos de reorganización de los sistemas de

educación públicos, tal como se sugiere en su Árbol de Problemas al

ubicar la educación básica como raíz de problemas de orientación

vocacional.

Respecto al análisis técnico de los instrumentos de planeación establecidos

por el Programa, es necesario comentar que éstos presentan imprecisiones

importantes, las cuales se enlistan a continuación:

Es necesario que la institución valore la pertinencia de replantear los

elementos fundamentales de sus instrumentos de planeación para

darle mayor profundidad a sus estrategias de intervención. Un

replanteamiento del problema puede dar lugar a modificaciones

importantes en la estructura de planeación vigente, pero también

67


puede darle mayor asertividad a la operación del programa. El

replanteamiento no significa que cambie todo en los diferentes

instrumentos (Árboles, MIR, Fichas Técnicas, indicadores) sino que se

tendrían que reorganizar de otro modo.

Derivado de la revisión de los distintos documentos mencionados por

la UJAT, la población objetivo del programa presenta inconsistencias

en su definición, lo que deriva en una cuantificación imprecisa.

Tanto en el Árbol de Problemas como en el de Objetivos, las relaciones

de causalidad entre sus distintos niveles son parciales; es decir, los

planteamientos no expresan una relación directa de impacto, sino

que la mayoría de éstas sólo expresan una relación descriptiva.

No se observa coherencia entre Árboles y Matriz de Indicadores; es

decir, los enunciados planteados en el Árbol de Objetivos no

corresponden ni en la acción pretendida ni en la población

susceptible de atención. Sólo el Componente 3 mantiene coherencia.

En cuanto a los indicadores también se presentan inconsistencias,

debido a que la MIR despliega una serie de subconjuntos que tienen

que ver exclusivamente con el asunto de la cobertura y no aparecen

problemas de calidad educativa ni otros que están sugeridos en el

Árbol de Problemas.

Con respecto al análisis comparativo con otros programas presupuestarios

con características similares, una manera de potenciar la eficiencia y la

eficacia en el cumplimiento de los objetivos de los programas sería ubicar

las complementariedades en tres niveles:

Uno, en lo que se refiere a programas que ofrezcan servicios

educativos que sean de la misma índole del programa. Esto es

relevante porque puede establecer prioridades de la universidad en

términos de la definición de su identidad institucional. No se trata sólo

de satisfacer la demanda social educativa, sino también de definir el

tipo de demanda educativa que la UJAT quiere satisfacer de acuerdo

68


a los principios institucionales y culturales que le otorga la ley como

entidad autónoma.

En un segundo nivel, la ubicación de obras y actividades realizadas

con fondos federales a través de un catálogo de programas

complementarios le permitiría a la UJAT hacer más eficiente y de

mayor impacto el ejercicio de los recursos.

Por último, la detección de programas cuyos recursos estén

destinados a contribuir con la calidad educativa le permitiría a la

universidad establecer sus propios criterios de calidad y fortalecer su

posición como referente de IES a nivel estatal y nacional. No se olvide

que, según la encuesta de satisfacción, el 80% de sus estudiantes eligió

la institución por su prestigio regional. Esta característica debería ser

posicionada en el campo de la educación superior –pública y

privada– como factor de liderazgo, lo cual se podría traducir en la

capacidad de la UJAT para definir el campo educativo privilegiando

propuestas para la entidad, pero sin perder de vista las aportaciones

que ello podría tener en el ámbito nacional e internacional.

69


Recomendaciones:

Desarrollar una reflexión profunda sobre lo que se considera demanda

social educativa para traducirla en instrumentos de planeación y

procesos operativos que les permitan plasmar un sello distintivo que

fortalezca la identidad y el proyecto de la institución.

A reserva de que sean replanteados los instrumentos de planeación,

del análisis realizado emanan sugerencias que pueden ser tomadas

en cuenta en el momento de rediseñarlos:

Alinear el programa con el objetivo 2 del Plan Sectorial de Educación,

referente a “Fortalecer la calidad y pertinencia de la educación

media superior, superior y formación para el trabajo, a fin de que

contribuyan al desarrollo de México”, ya que su relación es más clara

y precisa.

Alinear el programa con el objetivo 1: “Diversificar y reestructurar la

oferta educativa de técnico superior universitario, licenciatura y

posgrado con programas de calidad que respondan a las

necesidades del estado, la región y del país, y que, en concordancia

con los planes nacionales y estatales de desarrollo, garanticen la

sólida formación de los estudiantes”, de la Línea de Desarrollo 7.1.1

Cobertura, Calidad y Oferta Educativa, Subtema Atención a la

Demanda, del Plan de Desarrollo Institucional 2012-2016, con el que se

observa mayor vinculación.

Realizar un replanteamiento de los instrumentos de planeación (Árbol

de Problemas, Árbol de Objetivos y MIR) con la finalidad de que el

robusto diagnóstico elaborado por la UJAT se visualice tanto

operacional como sistemáticamente con base en la Metodología del

Marco Lógico. Una mejora en el diseño del programa debería estar

acompañada por una mejor capacidad de comunicar y difundir

tanto los procesos institucionales como los resultados obtenidos.

70


Revisar los instrumentos tanto externos como internos que recolectan

información sobre la población potencial, para lograr una precisa

cuantificación que muestre la eficiencia de la intervención del

programa. Asimismo, TECSO propone la cuantificación con base en la

información estadística de la ANUIES.

Elaborar un catálogo de las instituciones educativas que tienen

programas con los cuales se complementa el E008, con el fin de dar

un adecuado enfoque a las necesidades y requerimientos de la

sociedad. Asimismo, ampliar los estudios sobre el campo de la

educación superior –la UJAT tiene investigadores especialistas en el

tema que han sido consultados en esta evaluación– para establecer

estrategias de impacto en tiempos diferenciados, de corto, mediano

y largo plazos.

71


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diputados.gob.mx

eleconomista.com.mx

inegi.org.mx

senado.gob.mx

shcp.gob.mx

transparencia.tabasco.gob.mx

ujat.mx


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Evaluación de Consistencia y Resultados4 Evaluación de Consistencia y Resultados: analiza sistemáticamente el diseño y desempeño global de los programas federales para mejorar