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Dirección General de Auditoría Interna“Un Equipo de Trabajo comprometido con la excelencia y la integridad”

San José, 20 de junio del 2011INF-DGAI-015-2011

LicenciadaMarjorie Morera GonzálezDirectora General de Presupuesto Nacional

Asunto: Servicios de Auditoría Informe de control interno

Estimada Marjorie:

Nos permitimos presentarle el informe INF-DGAI-015-2011 sobre la evaluación de la gestión de la Unidad de Análisis Presupuestario de Servicios Económicos y Financieros.

En el estudio se determinaron algunos aspectos de control que se presentan en el apartado de resultados que requieren ser revisados y fortalecidos conforme con las recomendaciones que se formulan, como parte de la mejora continua que lleva a cabo esa Dirección.

Las recomendaciones contenidas en este informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley Nº 8292 Ley General de Control Interno, que establecen un plazo improrrogable de 10 días hábiles contados a partir de la fecha de recibo del informe, para ordenar la implantación de lo recomendado, o si discrepa de ellas debe elevar el informe a señor Ministro de Hacienda con las objeciones o soluciones alternas.

Por lo anterior, le agradecemos comunicar a esta Dirección dentro del plazo señalado la decisión que se tome al respecto, así como, en un plazo razonable, el plan de acción que se defina para el efectivo cumplimiento de lo recomendado.

Atentamente,

Olman Saborío AlfaroDirector General

C: SAI/AP/Estudios de Auditoría/Informes de auditoría Estudio 034-2010

“Un Equipo de Trabajo comprometido con la excelencia y la integridad”

INF-DGAI-015-2011

INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA UNIDAD DE ANÁLISIS PRESUPUESTARIO DE SERVICIOS ECONÓMICOS Y FINANCIEROS

Junio, 2011

INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA UNIDAD DE ANALISIS PRESUPUESTARIO DE SERVICIOS ECONÓMICOS Y FINANCIEROS

TABLA DE CONTENIDO

RESUMEN EJECUTIVO...................................................................................................................................... i

1. INTRODUCCIÓN...........................................................................................................................................1

1.1. Origen..........................................................................................................................................................1

1.2. Objetivo.......................................................................................................................................................1

1.3. Alcance........................................................................................................................................................1

1.4. Normativa relacionada................................................................................................................................2

1.5. Comunicación oral de resultados................................................................................................................2

1.6. Aspectos generales......................................................................................................................................3

2. RESULTADOS................................................................................................................................................4

2.1. Aspectos positivos.......................................................................................................................................4

2.2. Necesidad de documentar los planteamientos y acuerdos tomados para emitir o actualizar la normativa

que regula el proceso presupuestario....................................................................................................................5

2.3. Necesidad de revisar requisitos y forma de la presentación de las solicitudes de modificación

presupuestaria........................................................................................................................................................6

2.4. Aspectos a mejorar sobre los procesos de ejecución y evaluación presupuestaria.....................................6

2.4.1 Sobre la comprobación de las firmas......................................................................................................6

2.4.2 Necesidad de mejorar la Guía de seguimiento a las disposiciones emitidas en los informes de

evaluación presupuestaria................................................................................................................................7

2.5. Aspectos a mejorar en la conformación y documentación que se lleva en los expedientes.....................10

3. CONCLUSIONES.........................................................................................................................................11

4. RECOMENDACIONES...............................................................................................................................12



RESUMEN EJECUTIVO

Este estudio se realizó de conformidad con el Plan de Auditoría y comprende la revisión de algunos procedimientos aplicados por la Unidad de Análisis Presupuestarios de Servicios Económicos y Financieros, relacionados con la programación y formulación, ejecución y evaluación presupuestaria de los Ministerios que están dentro de su ámbito de acción. El periodo evaluado comprendió del 01 de enero al 31 de diciembre 2010, ampliándose cuando se consideró necesario.

La Unidad de Análisis Presupuestario de Servicios Económicos y Financieros ha realizado esfuerzos que contribuyen a cumplir con las competencias y objetivos establecidos a la DGPN en la Ley 8131 Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, LAFRPP, al contar principalmente con los siguientes elementos: la asignación y definición de los techos presupuestarios conforme al porcentaje de gasto presupuestario establecido por la STAP, la existencia de documentación que respalda los extralimites presupuestarios para su análisis y aprobación respectiva del señor Ministro de Hacienda, según corresponda, la concordancia de la programación financiera remitida por los Ministerios con el monto aprobado en la Ley de Presupuesto del periodo 2010, la coordinación y comunicación existente entre la Dirección General de Presupuesto Nacional, DGPN, y las instituciones que están bajo la rectoría de esa Dirección y a lo interno con la Tesorería Nacional, de la información requerida para efectos de la programación financiera. No obstante, se determinaron algunos aspectos de control que requieren ser revisados y fortalecidos, referentes a la necesidad de retomar la práctica de documentar los planteamientos y acuerdos tomados por esa Dirección para emitir o actualizar la normativa que regula el proceso presupuestario, de revisar la forma y el nivel de detalle conforme las entidades deben presentan la documentación que respalda la solicitud de modificación presupuestaria, de valorar la validez y vigencia de la actividad de control definida en los procedimientos establecidos por la DGPN respecto a la comprobación de las firmas consignadas en la documentación que respalda esas solicitudes, de mejorar la Guía establecida para el seguimiento a las disposiciones emitidas en los informes de evaluación anual de la gestión presupuestaria, así como algunos aspectos relacionados con la documentación que se conserva en los expedientes de programación y formulación presupuestaria y la que se lleva en los expedientes de seguimiento al cumplimiento de las disposiciones, para cada uno de las instituciones correspondientes.

Las recomendaciones contenidas en el presente informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley N° 8292 Ley General de Control Interno, y al Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna en el Ministerio de Hacienda, según Decreto Nº 34323-H y sus reformas, que establece un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibo del informe para ordenar la implantación de lo recomendado.

i



1. INTRODUCCIÓN

1.1. Origen

Este estudio se realizó de conformidad con el Plan de Auditoría del 2010 y su continuación fue reprogramado en el Plan de Trabajo Anual del 2011.

1.2. Objetivo

Evaluar la gestión que realiza la Unidad de Análisis Presupuestario de Servicios Económicos y Financieros denominada como “UAP1”, a fin de determinar si esa Unidad contribuye al logro del objetivo de promover una mayor eficiencia, efectividad y transparencia en la gestión presupuestaria de las instituciones de servicios económicos y financieros que están bajo la rectoría de la Dirección General de Presupuesto Nacional.

1.3. Alcance

Comprende la revisión de algunos procedimientos aplicados por la UAP1, relacionados con la programación y formulación, en cuanto a la emisión y comunicación de lineamientos técnicos y metodológicos en materia presupuestaria, definición de los techos presupuestarios, análisis de los extralimites, la verificación de la programación financiera y su concordancia con la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario del Ejercicio Económico del 2010, coordinación y comunicación que se da entre la DGPN, las instituciones y la Tesorería Nacional, y la revisión de los expedientes de programación y formulación que se lleva en esa Unidad; en lo concerniente al proceso de ejecución, lo relativo a las solicitudes de modificación presupuestaria y la documentación de respaldo que remiten las instituciones para su trámite respectivo; y en lo referente al proceso de evaluación, el cual consistió en la revisión de algunos aspectos susceptibles de mejora de la Guía de seguimiento a las disposiciones emitidas en los informes de evaluación anual de la gestión presupuestaria elaborada por la DGPN, y la documentación que se mantiene archivada en los expedientes de seguimiento que se lleva para tales efectos en la UAP1.

El periodo evaluado comprendió del 01 de enero al 31 de diciembre 2010, ampliándose cuando se consideró necesario.

El desarrollo del estudio se realizó con sujeción al Manual de normas generales de auditoría para el Sector Público, R-CO-94-2006, en la medida en que las circunstancias permitieron su aplicación, y las disposiciones del Decreto N° 34573-H Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Dirección General de la Auditoría Interna del Ministerio de Hacienda.

Los resultados de este informe están en función de la información que se tuvo a la vista.

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1.4. Normativa relacionada

A fin de prevenir efectos negativos por inobservancia de la legislación vigente, a continuación se transcriben los artículos de la Ley General de Control Interno N° 8292 (LGCI), que regulan los deberes del jerarca y titulares subordinados en materia de control y atención de informes.

“Artículo 10.—Responsabilidad por el sistema de control interno. // Serán responsabilidad del jerarca y del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento.”

“Artículo 12.—Deberes del jerarca y de los titulares subordinados en el sistema de control interno. “…c) Analizar e implantar, de inmediato, las observaciones, recomendaciones y disposiciones formuladas por la auditoría interna, la Contraloría General de la República, la auditoría externa y las demás instituciones de control y fiscalización que corresponde…”

“Artículo 36.-Informes dirigidos a los titulares subordinados. “Cuando los informes de auditoría contengan recomendaciones dirigidas a los titulares subordinados, se procederá de la siguiente manera: a) El titular subordinado, en un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, ordenará la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el transcurso de dicho plazo elevará el informe de auditoría al jerarca, con copia a la auditoría interna, expondrá por escrito las razones por las cuales objeta las recomendaciones del informe y propondrá soluciones alternas para los hallazgos detectados .b) Con vista de lo anterior, el jerarca deberá resolver, en el plazo de veinte días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de la documentación remitida por el titular subordinado; además, deberá ordenar la implantación de recomendaciones de la auditoría interna, las soluciones alternas propuestas por el titular subordinado o las de su propia iniciativa, debidamente fundamentadas. Dentro de los primeros diez días de ese lapso, el auditor interno podrá apersonarse, de oficio, ante el jerarca, para pronunciarse sobre las objeciones o soluciones alternas propuestas. Las soluciones que el jerarca ordene implantar y que sean distintas de las propuestas por la auditoría interna, estarán sujetas, en lo conducente, a lo dispuesto en los artículos siguientes. C) El acto en firme será dado a conocer a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente, para el trámite que proceda.”

“Artículo 39.—Causales de responsabilidad administrativa. //El jerarca y los titulares subordinados incurrirán en responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen injustificadamente los deberes asignados en esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios.//El jerarca, los titulares subordinados y los demás funcionarios públicos incurrirán en responsabilidad administrativa, cuando debiliten con sus acciones el sistema de control interno u omitan las actuaciones necesarias para establecerlo, mantenerlo, perfeccionarlo y evaluarlo, según la normativa técnica aplicable.//(…) Igualmente, cabrá responsabilidad administrativa contra los funcionarios públicos que injustificadamente incumplan los deberes y las funciones que en materia de control interno les asigne el jerarca o el titular subordinado, incluso las acciones para instaurar las recomendaciones emitidas por la auditoría interna, sin perjuicio de las responsabilidades que les puedan ser imputadas civil y penalmente…”

1.5. Comunicación oral de resultados

Los resultados y las recomendaciones que contiene este informe fueron comunicados oralmente el 08 de junio del 2011, a la Licda. Marjorie Morera González, Directora General de Presupuesto Nacional, al Lic.



Fabián Quirós Alvarez, Subdirector General de Presupuesto Nacional y al Lic. Mauricio Chacón Mata, funcionario de la Unidad de Análisis Presupuestario de Servicios Económicos y Financieros, quienes indicaron que en términos generales estaban de acuerdo con las recomendaciones, no obstante, realizaron algunas observaciones sobre los resultados expuestos.

Las observaciones realizadas por los participantes, en lo procedente, fueron consideradas en este informe.

1.6. Aspectos generales

La Ley 8131, Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos1 establecen que la Dirección General de Presupuesto Nacional es el órgano rector del Subsistema de Presupuesto, el cual comprende los principios, las técnicas, los métodos y procedimientos empleados, así como los órganos participantes en el proceso presupuestario. Entre los objetivos definidos para ese Subsistema están:

Presupuestar los recursos públicos según la programación macroeconómica. Lograr que las etapas de formulación, discusión y aprobación se cumplan en el tiempo y la forma

requerida. Velar porque la ejecución presupuestaria se programe y desarrolle coordinadamente. Dar seguimiento a los resultados financieros de la gestión institucional y aplicar los ajustes y las

medidas correctivas que se estimen necesarias para garantizar el cumplimiento de los objetivos y las metas, así como el uso racional de los recursos públicos.

Para el desarrollo de las competencias conferidas a esa Dirección, se emite Decreto Ejecutivo Nº 31003-H Reglamento de la Organización de la DGPN2, en donde se establece que para el cumplimiento de sus funciones dispondrá de la estructura organizacional siguiente: Dirección General, Unidades de Análisis Presupuestario, Unidad de Informática, Unidad de Apoyo Administrativo.

Actualmente la DGPN cuenta con 7 unidades de Análisis Presupuestario, a saber: Unidad de Análisis Presupuestario Servicios Económicos y Financieros; Unidad de Análisis Presupuestario Servicios Administración Central; Unidad de Análisis Presupuestario Servicios Comunales y Sociales; Unidad de Análisis Presupuestario de Poderes; Unidad de Relación de Puestos; Unidad de Ingresos y Presupuestos Plurianuales; Unidad de Gestión Presupuestaria.

La Unidad de Análisis Presupuestario Servicios Económicos y Financieros es la unidad objeto de estudio, la cual tiene a su cargo las siguientes instituciones: Ministerio de Agricultura y Ganadería; Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones; Ministerio de Comercio Exterior; Ministerio de Economía, Industria y Comercio; Ministerio de Hacienda; Ministerio de Obras Públicas y Transportes; y Servicio de la Deuda.

2. RESULTADOS1 Publicada en la Gaceta Nº 196 el día 16 de octubre del 20012 Publicado en la Gaceta N°41 del 27 de enero del 2003



2.1. Aspectos positivos

De acuerdo con la revisión efectuada sobre algunas actividades que realiza la Unidad de Análisis de Servicios Económicos Financieros durante el año 2010, se determinaron varios elementos positivos que contribuyen a la DGPN a cumplir con los objetivos y competencias establecidos en la Ley 8131, LAFRPP, en su condición de órgano rector del Subsistema de Presupuesto, según se indica a continuación:

La UAP1 cumple con el procedimiento FM-01-02-02 Asignación de Techos Presupuestarios para elaborar presupuesto, el cual consistió en la revisión del cálculo de los techos presupuestarios, así como los estudios comparativos que esa Unidad realiza para definir la base del gasto presupuestario de los Ministerios a su cargo, al aplicarse a la base el indicador establecido por la Autoridad Presupuestaria, correspondiente al porcentaje de incremento de gasto presupuestario, que para el periodo 2010 se estableció en un 6%, cuyo proceso culmina con la comunicación formal del señor Ministro de Hacienda a cada una de las instituciones, del monto límite de gasto presupuestario para el periodo correspondiente.

La existencia de documentación soporte adecuada sobre el proceso de análisis de los extralimites, actividad que ejecuta cada analista bajo la supervisión de la Coordinadora de la UAP1, por medio de cuadros comparativos bajo un formato preestablecido, a fin de documentar las partidas presupuestarias que presentan esa condición con sus correspondientes justificaciones, las cuales son anotadas en las hojas de cálculo respectivas, para que posteriormente el señor Ministro de Hacienda decida si las aprueba o las rechaza.

La programación financiera anual de los Ministerios que tienen a cargo la UAP1, es congruente con el monto aprobado en la Ley N° 8790 Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario del ejercicio económico del 2010, y que esas entidades cumplieron con la entrega de esa información dentro del plazo límite establecido, que es el 15 de diciembre de cada año, con excepción del Ministerio de Agricultura y Ganadería (un día después del plazo límite).

La coordinación y comunicación que se da entre la DGPN y las instituciones que están bajo la rectoría de esa Dirección, y a lo interno con la Tesorería Nacional, en lo concerniente al proceso de la programación financiera, para lo cual se elaboró la Circular DGPN-0911-2009/TN-1625-2009, con la que se establece el lineamiento técnico para regular la programación financiera de la ejecución presupuestaria del Gobierno de la República con cargo al Presupuesto Nacional, y la obligatoriedad de las entidades de remitir a la DGPN las programaciones financieras de la ejecución presupuestaria (cuota SIGAF) y a la Tesorería Nacional las proyecciones de gastos de efectivo.

La determinación de estos aspectos positivos, respecto a los procedimientos aplicados por la UAP1en referencia, le brindan a esa Dirección una seguridad razonable de que se dispone de mecanismos de control en esos procesos que contribuyen al cumplimiento de la normativa presupuestaria aplicable en esa materia, y una administración equilibrada de los recursos financieros que se manejan por parte de las entidades controlas por esta Unidad, de acuerdo con la disponibilidad y prioridades establecidas, y requerimientos formulados en las programaciones financieras para hacerle frente a sus obligaciones, que en su conjunto vienen a fortalecer la gestión que realiza la DGPN en el cumplimiento de sus objetivos.



2.2. Necesidad de documentar los planteamientos y acuerdos tomados para emitir o actualizar la normativa que regula el proceso presupuestario

La norma 4.4.1. de las NCISP3 establece: “El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben establecer las medidas pertinentes para que los actos de la gestión institucional, sus resultados y otros eventos relevantes, se registren y documenten en el lapso adecuado y conveniente, y se garanticen razonablemente la confidencialidad y el acceso a la información pública, según corresponda”.

La DGPN dispone de un procedimiento llamado "FM-01-2-3 Emisión y Comunicación de Lineamientos Técnicos y Metodológicos en materia presupuestaria" cuyo objetivo consiste en describir las acciones para la elaboración de las directrices metodológicas y técnicas para normar la elaboración del Anteproyecto de Presupuesto Nacional que realiza el gobierno en un ejercicio económico determinado.

Entre las acciones establecidas en el procedimiento de cita, están revisar las Directrices Técnicas y Metodológicas del año, instruir a los integrantes de las Unidades de Análisis para que brinden asesoramiento a los jefes de las unidades financieras de los Ministerios, aprobar los lineamientos técnicos y metodológicos en materia presupuestaria e informar a los Ministros del Gobierno Central, y a las autoridades superiores de los demás órganos y entidades que están dentro de su ámbito de acción; proceso en el que participan los coordinadores y analistas de las Unidades de Análisis Presupuestario, en conjunto con la Directora General de Presupuesto Nacional, entre otros.

Al respecto, se determinó que a partir del mes de julio del 2010, se suspendió la práctica administrativa de documentar las decisiones y acuerdos tomados en las reuniones de coordinación que se llevan a cabo por parte de esa Dirección General para tratar asuntos relacionados con el tema en estudio. La última minuta confeccionada por la Dirección General tiene fecha 29/06/2010 en la que participaron la Directora General, el Subdirector General, y los demás coordinadores de las unidades de análisis presupuestario, con el objetivo de coordinar y dar seguimiento al anteproyecto 2011, consignándose en el cuerpo de la minuta, los planteamientos y acuerdos tomados en esa reunión.

Según se determinó, durante el proceso de elaboración de lineamientos y directrices en que participa la Dirección junto con los Coordinadores, a fin de analizar y elaborar los diferentes documentos que servirán como guía para confeccionar el anteproyecto de presupuesto, los borradores de directrices son analizados por todos coordinadores y la dirección, antes de emitir el definitivo. Este proceso de análisis y confección de lineamientos se documentaba a través de minutas, sin embargo esta práctica se dejó de realizar.

Es importante que ese tipo de decisiones y acuerdos que se tomen sean documentados y fundamentados en forma adecuada, para brindar un mayor respaldo y transparencia a la gestión que realiza la DGPN en la promulgación de normativa en materia presupuestaria, sirve de retroalimentación para la toma de decisiones futuras sobre esta temática; así como para efectos de revisión posterior.

En la comunicación oral de resultados, la Licda. Marjorie Morera, Directora General de Presupuesto Nacional, y el Lic. Fabián Quirós Subdirector, indicaron que no tendrían inconveniente en documentar las decisiones y acuerdos que se tomen en las reuniones que se llevan a cabo por parte de esta Dirección con los coordinadores para el propósito señalado sobre esta temática, y que la misma seria respaldada en forma electrónica, con el fin de ahorrar papel y recursos.

3 Normas de Control Interno para el Sector Público (N-2-2009-CO-DFOE), publicada en La Gaceta No. 26 del 9/2/09.



2.3. Necesidad de revisar requisitos y forma de la presentación de las solicitudes de modificación presupuestaria

La norma 4.4.2 de las NCISP, dispone: “Formularios Uniformes…//El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben disponer lo pertinente para la emisión, la administración, el uso y la custodia, por los medios atinentes, de formularios uniformes para la documentación, el procesamiento y el registro de las transacciones que se efectúen en la institución. Asimismo, deben prever las seguridades para garantizar razonablemente el uso correcto de tales formularios.”

Para efectos del trámite de solicitud de modificación presupuestaria que remite un Ministerio en particular a la DGPN, se requiere cumplir con una serie de requisitos, a saber: oficio de remisión de la solicitud firmado por el máximo Jerarca de la Institución, acompañada de una certificación extendida por la unidad financiera en la que se consigne que existe contenido presupuestario en las partidas de los programas relacionados con el traslado de las mismas, adjuntar el detalle de las cuentas que se van a rebajar y aumentar, con la justificación y firma correspondiente del jefe de programa, y con un estado de origen y aplicación de fondos.

Al respecto, se determinó que no existe uniformidad en cuanto a la forma y el nivel de detalle con que se presenta la información que respalda el trámite de solicitud de modificación presupuestaria, remitida a esa Dirección por los diferentes Ministerios, a saber: el orden en que ésta se presenta, el detalle de las fuentes de financiamiento (códigos y rangos), la estructura del estado de origen y aplicación de fondos, entre otros.

Esta condición podría dificultar la labor de revisión, verificación, y análisis que debe realiza el analista respecto a la validez y suficiencia de la documentación que respalda las solicitudes de modificación presupuestaria, de conformidad con los requerimientos establecidos para ese propósito por parte de la DGPN.

En la comunicación oral de resultados, el Lic. Fabián Quirós Alvarez, indica que la DGPN dispone de formularios preestablecidos con sus formatos correspondientes que deben ser utilizados por las entidades que están bajo la rectoría de esa Dirección, por lo que se procederá a revisar si esas instituciones se están ajustando a dichos formatos, y en el caso que se determine su incumplimiento por parte de alguna de ellas, se enviará un oficio de recordatorio sobre la importancia de aplicar estos formularios. Agrega, que también es importante que a la fecha de la presente, se valore la pertinencia y la homogeneidad de esos formularios y la información requerida.

2.4. Aspectos a mejorar sobre los procesos de ejecución y evaluación presupuestaria

2.4.1 Sobre la comprobación de las firmas

De acuerdo con la información suministrada por la Coordinadora de la UAP14, entre las actividades que les corresponde realizar a los analistas de esa Unidad, en relación con el proceso de la ejecución presupuestaria, está “…Analizar y verificar que las solicitudes de modificación al presupuesto de los ministerios y poderes de la República se ajusten a la normativa técnica y legal vigente, para ello debe comprobar las firmas de los jefes de programas y superior jerárquico, disponibilidad de recursos en el Sistema Integrado de la Gestión Financiera, origen y aplicación de fondos, clasificaciones presupuestarias

4 Remitida por correo electrónico el 22/10/10 por la Licda. Karen Fallas Cascante



y justificación de las rebajas y aumentos solicitados e incorpora (sic) la información en el sistema informático establecido con el propósito de elaborar el decreto correspondiente…”

Al respecto, se determinó que esa Unidad de Análisis Presupuestario carece de un registro de firmas de los funcionarios que están facultados para la remisión, validación y autorización de la información que remiten los jefes de programa y superior jerárquico de cada Ministerio, para efectos del trámite de la solicitud de modificación presupuestaria u otros trámites que por su naturaleza y por sus características así lo requieran.

A la fecha, lo que se acostumbra por parte de los funcionarios de la UAP1, es verificar que las firmas consignadas en la documentación remitida por los diferentes Ministerios de cita, para su revisión y análisis correspondiente, concuerden con las firmas que constan en la documentación recibida anteriormente y que se mantiene archivada en los ampos correspondientes para cada uno de las instituciones.

Esta condición podría generar el riesgo de que se le de curso a un determinado trámite presupuestario, que requiere las firmas del jerarca y de los jefes de programa, u otras instancias según corresponda, y que eventualmente entre las firmas consignadas en la documentación que respalda dicho trámite, se de el caso de que alguna de éstas no correspondan a las personas autorizadas para ello, aunado a las posibles responsabilidades que esta situación traería como consecuencia, respecto a la validez de los datos consignados y justificación que sustenta la misma, así como los resultados alcanzados con base en los indicadores estratégicos y operativos, entre otros.

En la comunicación oral de resultados, la Licda. Marjorie Morera y el Lic. Fabián Quirós, hacen énfasis de que el Jerarca de cada institución es el responsable del envío de la información y por tanto, de verificar la veracidad de las firmas consignadas en la documentación de respaldo que remiten a esa Dirección, y que éstas corresponden a los jefes de programa autorizados para tales efectos. Al respecto, esta Auditoría Interna aclara que el criterio utilizado para la formulación de la condición en referencia, está fundamentada en uno de los procedimientos establecidos por la DGPN, en donde se establece que el analista “…debe comprobar las firmas de los jefes de programas y superior jerárquico…”.

Sobre este último aspecto, indican los licenciados Morera y Quirós que van a revisar dicho procedimiento y en caso de corresponder realizar los ajustes necesarios. Agregan, que la Unidad de Seguimiento y Control de Ejecución Presupuestaria cuenta con un registro de firmas.

2.4.2 Necesidad de mejorar la Guía de seguimiento a las disposiciones emitidas en los informes de evaluación presupuestaria

Una de las actividades que realizan los analistas de la UAP1 como parte de la evaluación presupuestaria de los Ministerios que tienen a su cargo, es: “…Efectuar un análisis crítico de los informes de avance físico - financieros, enviados por los Ministerios y Poderes de la República a la Dirección General de Presupuesto Nacional, revisando y analizando dichos informes sobre el cumplimiento de objetivos y metas, sus desviaciones y propuestas para el cambio, con la finalidad de elaborar los Informes de Evaluación Presupuestaria periódicos para determinar la eficiencia y eficacia de los recursos que se utilizaron en el cumplimiento de su cometido…”

De acuerdo con la documentación suministrada por los diferentes Ministerios a la DGPN, mediante el cual se informa sobre los resultados alcanzados con base en los indicadores estratégicos y operativos, dicha



información es utilizada como insumo por el analista para la elaboración del informe de evaluación anual de la gestión presupuestaria de la entidad objeto de estudio.

En el informe de evaluación anual de cita, se contempla un apartado de “Recomendaciones”, en donde el analista puntualiza los aspectos que considera necesarios para mejorar la rendición de cuentas, y otro para “Disposiciones” (en éste se incluye una disposición que vincula el cumplimiento de las recomendaciones emitidas, en los próximos informes de evaluación presupuestaria), en el que se señala al Jerarca institucional correspondiente los incumplimientos contenidos en la “Guía de seguimiento de incumplimientos para los órganos del Gobierno de la República cuyos informes de evaluación presupuestaria deben ser remitidos a la Dirección General de Presupuesto Nacional”5, según corresponda.

Al respecto, se determinó que en el caso de el traslado de un expediente por parte de la DGPN a la Contraloría General de la República, ante un incumplimiento de algunas de las disposiciones emitidas en el proceso de seguimiento y evaluación, con oficio Nº 2610 de fecha 18 de marzo de 2010, ese órgano contralor le comunicó a esa Dirección General en su condición de órgano rector del Subsistema de Presupuesto, que para tales efectos deberá cumplir con una serie de requisitos, a saber:

“…a) Relación de hechos: Se trata de una explicación de los hechos que dan sustento al traslado…// b) El recuento de hechos del apartado anterior, deberá estar ligado por un nexo de causalidad a una falta administrativa o nulidad contra la Hacienda Pública, generadora de responsabilidad disciplinaria de conformidad con las disposiciones del Titulo X de la LAFRPP…// c) Normas incumplidas y valoración jurídica…Consiste en la debida motivación que sustentaría iniciar una acción por parte de esta Contraloría General, en los términos de los numerales 112 y 113 de la LAFRPP…// d) En lo posible…una cuantificación o estimación de las consecuencias o efectos derivados del incumplimiento…// e) Eventuales responsables y líneas de participación…Es importante indicar si el funcionario está activo en la gestión pública…// f) Analizar los criterios planteados por el numeral 108 de la LAFRPP y por la Ley General de la Administración Pública…”

Con oficio Nº DGPN-0273-2010 del 20 de mayo de 2010, esa Dirección General da respuesta al oficio Nº 2610 en referencia, comunicándole que para el traslado del expediente, son atendibles los requisitos señalados en los incisos a), b) y c), y que no le es posible atender lo solicitado en el inciso d) por cuanto no cuenta con una metodología para ello, así como tampoco lo dispuesto en los incisos e) y f), al considerar que para estos últimos se requeriría realizar algún tipo de investigación previa, la cual no es de su competencia sino de la administración activa o del órgano contralor.

A su vez ese oficio DGPN-0273-2010 es contestado por el ente contralor con oficio Nº 11303 del 30 de noviembre de 2010, en el que se indica que la DGPN se encuentra en la posibilidad de atender los requisitos previstos en los incisos señalados (a, b, c, d, e, f), y en forma complementaria agrega lo siguiente:

“…para el caso de un expediente amparado al artículo 113 de la LAFRPP, y a partir de las consideraciones efectuadas en el oficio Nro. DGPN-0273-2010, esa Dirección deberá tramitarlo de acuerdo con sus competencias y tomar en cuenta las causales del artículo 110 precitado. Lo anterior es aplicable para el caso de que la DGPN decida el traslado a la Contraloría General, o cuanto esa Dirección remita el expediente al jerarca respectivo para que ordene la valoración respectiva a la Auditoría Interna o a otra instancia competente, amparada en el artículo 113 que establece que, de

5 Comunicado con oficio DGPN-0038-2010 del 27/1/10, la cual fue actualizada según oficio DGPN-301-2011 del 23/3/11.



conformidad con las causales del artículo 110, las sanciones administrativas podrán ser impuestas por el órgano de la entidad que ostente la potestad disciplinaria…”.

En la Guía de seguimiento de incumplimientos de cita que se mantiene en vigencia, específicamente en la sección 3 “Acciones a realizar por la Dirección General de Presupuesto Nacional en casos de incumplimiento en el proceso de seguimiento y evaluación”, punto 8, inciso e “No se activará régimen de responsabilidad, no ofrece las razones del incumplimiento, ni las medidas correctivas”, al igual que lo indicado en el punto 9 bajo el título de “No se recibe oficio respuesta del Jerarca en el plazo de los 3 días establecidos”, se hace mención que el analista preparará en coordinación con el abogado, un oficio a la Auditoría Interna para remitir el expediente correspondiente con el respectivo informe de relación de hechos, sin embargo, en cuanto a este último aspecto, no queda lo suficientemente claro hasta donde llega el alcance de la participación de esa Dirección de acuerdo con sus competencias, respecto al cumplimiento de los requisitos establecidos por la Contraloría General en su oficios números 2610 y 11303 citados, referentes a la cuantificación o estimación de las consecuencias del daño ocasionado, y la determinación de los responsables del incumplimiento de la normativa sin que exista causa justificada, dado que la aplicación práctica de estos requisitos son un tanto complejos. Aunado a lo anterior, se determinaron otros aspectos susceptibles de mejora, relacionados con las acciones generales y específicas contenidas en la Guía de seguimiento mencionada, tales como:

Acciones generales:

En el punto 2, se indica que los oficios preparados por el analista para firma de la Directora General, si se dirigen al jerarca institucional se realice con copia a la Auditoría Interna, o cuando corresponda directamente a la Auditoría Interna, no obstante, sobre este último aspecto, no se contempla la posibilidad de que éstos sean remitidos a la Contraloría General de la República, de ser procedente.

En los puntos 4, 5 y 6 referidos a la apertura, conformación y responsabilidad de mantener al día y completos los expedientes que se llevan en la Unidad de Análisis Presupuestario en coordinación con la Dirección General y Subdirección, no se establece como una sana práctica administrativa, la importancia de que los analistas preparen a lo interno un informe de solicitud de cierre del expediente de seguimiento, correspondiente a las disposiciones emitidas en el informe de evaluación de gestión presupuestaria de una entidad determinada, para su autorización respectiva por parte de esa Dirección General, de previo a la comunicación que se efectúa mediante oficio al jerarca informando al respecto.

En los puntos 8, incisos a y c, se indica que cuando se recibe oficio de respuesta del jerarca en el plazo de 3 días, sea que en éste se consigne que se activará el régimen de responsabilidad o no, informando sobre las razones de incumplimiento y las medidas correctivas que se tomarán, el analista en coordinación con el abogado asignado, valorará las justificaciones presentadas y si las mismas a juicios de ambos son válidas o no. Sin embargo, en ese procedimiento no se especifica lo correspondiente a la importancia de que además de la valoración de las justificaciones presentadas, también se valore la suficiencia y validez de las medida correctivas para cada uno de los incumplimientos según corresponda.

Respecto al Caso Nº 3 “Incumplimiento total o parcial gravemente injustificado de las metas”, en el punto 11, inciso a “Se aportaron las justificaciones”, numeral se indica que cuando el analista determine que las razones aportadas por el jerarca para la justificación del incumplimiento de las metas no son de recibo, éste deberá establecer una disposición en ese sentido en el informe correspondiente, e informar al jerarca que dentro de un plazo de 3 días debe remitir las acciones correctivas que se tomarán para que la situación



no se repita y así evitar la reincidencia a que se refiere el inciso f) del artículo 108 de la LAFRPP, y que en este caso se remitirá copia a la Auditoría Interna.

No obstante lo indicado en el párrafo anterior, entre las acciones que le corresponde realizar al analista cuando las razones aportadas por el jerarca no son de recibo, no queda lo suficientemente claro el procedimiento a seguir por parte de éste, en el caso de que no se reciba respuesta por parte del jerarca dentro del plazo establecido, así como, tampoco se hace mención de la participación y coordinación del abogado de la DGPN para el análisis de la gravedad del incumplimiento, y bajo qué criterios amerita que se deba trasladar el expediente con el respectivo informe de relación de hechos.

En nuestra opinión es conveniente que esa Dirección General tome en consideración los aspectos señalados, como parte del mejoramiento continuo y esfuerzo que realiza en disponer de una “Guía de seguimiento de incumplimientos para los órganos del Gobierno de la República cuyos informes de evaluación presupuestaria deben ser remitidos a la Dirección General de Presupuesto Nacional” actualizada, conforme a sus necesidades, que permita tener claro a los funcionarios la forma de proceder en asunto tan delicado, y que contribuye al cumplimiento de las competencias y objetivos establecidos a la DGPN en la Ley 8131, LAFRPP, en su condición de órgano rector del Subsistema de Presupuesto.

En la comunicación de resultados la Licda. Marjorie Morera González y el Lic. Fabián Quirós Álvarez, indican que sobre esta temática remitirán información adicional a la Auditoría Interna para su consideración y análisis respectivo, ya que esta guía la han modificado en varias ocasiones. El Lic. Olman Saborío Alfaro, Auditor Interno, manifiesta que es importante contar con esa información en un plazo máximo de tres días, previo a la emisión del informe definitivo por parte de esta Auditoría Interna.

Mediante correo electrónico se recibió el oficio DGPN-0287-2011 de fecha 07 de marzo con el que el Director General a.i, Fabián Quirós, le informa al Área de Seguimiento de Disposiciones de la Contraloría General de la República, las acciones que esta Dirección ha realizado para cumplir con la disposición c) del informe DFOE-SAF-IF-12-2009 de ese órgano.

2.5. Aspectos a mejorar en la conformación y documentación que se lleva en los expedientes

La Norma 5.5 “Archivo institucional” establece lo siguiente: “El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben implantar, comunicar, vigilar la aplicación y perfeccionar políticas y procedimientos de archivo apropiados para la preservación de los documentos e información que la institución deba conservar en virtud de su utilidad o por requerimiento técnico o jurídico. En todo caso, deben aplicarse las regulaciones de acatamiento obligatorio atinentes al Sistema Nacional de Archivos.”

La documentación que se conserva en los expedientes de programación y formulación y la que se lleva en los expedientes de seguimiento al cumplimiento de las disposiciones emitidas en los informes de evaluación anual de la gestión presupuestaria se mantiene ordenada, no obstante, existen algunos aspectos susceptibles de mejora que se indican enseguida:

Falta de uniformidad y definición de criterios para la conformación y archivo de la documentación que se genera como parte de la gestión que realiza el analista ante los Ministerios.

Los documentos que constan en los expedientes no se encuentran foliados. Los expedientes carecen de un índice o tabla de contenidos.



En consulta realizadas se evidenció que en cuanto al proceso de formulación, la Unidad confecciona un expediente para cada Ministerio, dicho expediente cuenta con los siguientes apartados; ejecución presupuestaria; remuneración, equidad de género, relación de puesto, anexos, información de los programas, lineamientos, base y oficios. Sin embargo, no existe un procedimiento que permita disponer de los criterios que deberían de aplicarse para poder documentar y archivar la información recopilada durante la gestión, en todas las Unidades de Análisis la información se archiva a su manera y confeccionan los expedientes con base a los criterios propios y estos expedientes no cuentan con una foliación que permita identificar si dentro del expediente se encuentra toda la documentación que corresponde.

Esta condición genera una exposición al riesgo de que no se tenga control sobre la totalidad de los documentos que constan en los expedientes que se llevan en la UAP1 para tales efectos, y en caso de extravío de uno o más documentos que no se pueda identificar cuáles serían los que están haciendo falta, además de que dificulta la localización rápida de alguna información de interés por parte de los usuarios, obliga a tener que revisar toda la documentación contenida en los mismos, y que no se pueda hacer referencia cruzada en donde se encuentran ubicados esos documentos.

3. CONCLUSIONES

3.1 En el estudio efectuado se comprobó que las actividades realizadas por la UAP1 en torno a la definición de los techos presupuestarios, la existencia de documentación que respalda los extralimites, la concordancia entre la programación financiera anual y el monto aprobado en la Ley de presupuesto 2010, la coordinación y comunicación existente entre la DGPN, los Ministerios y la Tesorería Nacional, están de conformidad con los procedimientos establecidos por esa Dirección para tales efectos, y en la aplicación de esos procedimientos existen mecanismos de control inherentes que contribuyen al cumplimiento de la normativa presupuestaria aplicable en esa materia, y una administración controlada y equilibrada de los recursos financieros requeridos por las instituciones que están bajo su rectoría para hacer frente a sus obligaciones, de acuerdo con la disponibilidad de esos recursos, los cuales vienen a fortalecer la gestión que la DGPN efectúa en ese sentido para el cumplimiento de los objetivos establecidos en la Ley 8131, LAFPP. Ver punto 2.1 del presente informe.

3.2 En la DGPN se descontinuó la práctica administrativa que se venía aplicando de documentar y formalizar las decisiones y acuerdos tomados en las reuniones que esa Dirección efectúa con los demás coordinadores de las unidades de análisis presupuestario sobre aspectos relacionados con el proceso de emisión y comunicación de lineamientos técnicos y metodológicos en materia presupuestaria, con lo cual se debilita la posibilidad de disponer de un mayor respaldo informativo de la gestión de esa Dirección al respecto. Ver punto 2.2 del presente informe.

3.3 Los Ministerios deben remitir a la DGPN la documentación que respalda el trámite de solicitud de modificación presupuestaria, sin embargo, no se encontró uniformidad en la forma y el nivel de detalle con que esas entidades presentan dicha información, situación que podría afectar la labor de revisión y verificación que realiza el analista para la toma de decisiones. Ver punto 2.3 del presente informe.

3.4 Entre los procedimientos establecidos por la DGPN, se dispone como una de las actividades de control, que el analista debe comprobar las firmas de los jefes de programas y superior jerárquico consignadas en la documentación que respalda las solicitudes de modificación presupuestaria, sin embargo, se evidenció que la UAP1 carece de un registro de firmas, condición que no le permite



tener una seguridad razonable acerca de las validez de las mismas, y el riesgo de que se esté dando por válido alguna de la información que está siendo avalada por un funcionario que no esté autorizado para ello. Ver punto 2.4.1 del presente informe.

3.5 Para la realización de seguimiento a las disposiciones emitidas en los informes de evaluación anual de la gestión presupuestaria remitidos a los Ministerios, la DGPN dispone de un instrumento titulado “Guía de seguimiento de incumplimientos para los órganos del Gobierno de la República cuyos informes de evaluación presupuestaria deben ser remitidos a la Dirección General de Presupuesto Nacional”, que deberá ser aplicada por los analistas de esa Dirección, sin embargo, existen algunos elementos contenidos en esa Guía susceptibles de mejora, que requieren un mayor nivel de detalle de las acciones a realizar por cuanto no están lo suficientemente claros, u otros aspectos que no fueron contemplados y que por su importancia ameritan sean revisados a fin de que se realicen los ajustes necesarios en caso de corresponder, a efecto que los funcionarios tengan mayor claridad en su aplicación. Ver punto 2.4.2 del presente informe.

3.6 No obstante, que la documentación que se conserva en los expedientes de programación y formulación para cada uno de los Ministerios, y en los expedientes de seguimiento al cumplimiento de las disposiciones, se mantiene ordenada de acuerdo con los criterios propios de cada analista, se evidenció la falta de uniformidad y definición de criterios para la conformación y archivo de la documentación que se genera como parte de la gestión que realiza el analista ante esas instituciones, además de que la misma no se encuentra foliada, esos expedientes carecen de un índice o tabla de contenidos. Ver punto 2.5 del presente informe.

4. RECOMENDACIONES

A la Directora General de Presupuesto Nacional para que ordene las siguientes acciones:

4.1 Tomar las acciones correspondientes con el propósito de que se continúe con la práctica administrativa de documentar y fundamentar los planteamientos y acuerdos tomados en las reuniones de coordinación, como respaldo de la gestión que esa Dirección realiza en el proceso de emisión de lineamientos técnicos y metodológicos en materia presupuestaria. Ver punto 3.2 del presente informe.

4.2 Girar las instrucciones correspondientes para que se revise e identifique las instituciones que no se ajustan a los formatos preestablecidos y el nivel de detalle de la presentación de la información requerida en los formularios diseñados por la DGPN para el trámite de solicitudes de modificación presupuestaria, así como valorar la suficiencia de esos formularios, a fin de fortalecer la forma como las entidades deben presentar estas solicitudes y propiciar su cumplimiento por parte de las mismas. Ver punto 3.3 del presente informe.

4.3 Valorar la validez y vigencia de la actividad de control definida como parte de los procedimientos establecidos por la DGPN que le corresponde aplicar a los analistas, en relación con la comprobación de las firmas de los jefes de programas y superior jerárquico que constan en la documentación que respalda las solicitudes de modificación presupuestaria, de conformidad con las competencias conferidas a esa Dirección en la Ley 8131, LAFRPP, en su condición de rector del Subsistema de Presupuesto, a fin de que se tomen las medidas correctivas que se consideren procedentes de conformidad con el proceso que se viene aplicando. Ver punto 3.4 del presente informe.



4.4 Ordenar lo correspondiente para que se revise y ajuste según corresponda, la “Guía de seguimiento de incumplimientos para los órganos del Gobierno de la República cuyos informes de evaluación presupuestaria deben ser remitidos a la Dirección General de Presupuesto Nacional”, los aspectos señalados en el punto 2.4.2 de este informe, referentes a clarificar el alcance de la participación de la DGPN sobre los requisitos establecidos por la CGR en relación con el informe de relación de hechos, la importancia de que además de las justificaciones también se analice la suficiencia y validez de las medidas correctivas presentadas por el jerarca para subsanar los incumplimientos, así como la conveniencia de elaborar a lo interno un informe de solicitud de autorización de cierre de expediente de seguimiento de una determinada institución en tales condiciones, de previo a la comunicación respectiva, entre otros. Ver punto 3.5 del presente informe.

4.5 Ordenar lo pertinente, para que la documentación que se lleva en los expedientes de programación y formulación del presupuesto y en los de seguimiento al cumplimiento de las disposiciones emitidas en los informes de evaluación anual de la DGPN, cumplan con los aspectos señalados en el punto 2.5 de este informe relativos a la definición de criterios que permitan estandarizar la conformación y archivo de la misma, promover la práctica de foliar la documentación que consta en esos expedientes, así como la elaboración de índices o tablas de contenido, entre otros, a fin de propiciar un mejor control en el manejo de esos expedientes y facilitar el acceso rápido de la documentación de interés por parte de los usuarios de la misma. Ver punto 3.6 del presente informe.

Con base en lo anterior, se le solicita respetuosamente a la Dirección General de Presupuesto Nacional, proceder en lo que corresponda, conforme el artículo 36 de la Ley 8292 Ley General de Control Interno, y la aplicación del Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna, y comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto, dentro del plazo de 10 días hábiles señalado; así como el plan de acción que se defina en un plazo razonable para la efectiva implantación de lo recomendado.

Moisés Mejías CuberoProfesional de Auditoría Interna 2

Sonia Gin LunCoordinadora Auditoría Área de Egresos

Estudio Nº 034-2010


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