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UNIVERSIDAD MAYOR DE SAN ANDRES FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y FINANCIERAS
CARRERA: ECONOMIA
TESIS DE GRADO
" Evaluación de la Gestión Fiscalizadora del Impuesto al Consumo Especifico (I. C. E.) "
(1987 - 1996)
Postulante: Victor Kenny LaFuente Camara Tutor ; Lic. Alberto Quevedo Iriarte
1999
AGRADECIMIENTO
El camino hacia el logro de un objetivo está lleno de dificultades y de incertidumbres que
parecen frenar nuestro avance y nos desalientan. Sin embargo, en estos momentos
encontraremos el apoyo de personas que en el anonimato nos ayudan y permiten seguir con la
empresa fijada. Ahora que he llegado al final del camino, deseo expresar mi profundo
agradecimiento hacia aquellas personas e instituciones que contribuyeron en el cumplimiento
de este objetivo, en especial:
Al Lic. Alberto Quevedo Iriarte. Tutor de la presente Tesis de Grado, sin cuyo apoyo,
orientación y dirección no hubiera sido posible la realización de este trabajo.
A los Señores Miembros del Tribunal Revisor:
Lic. PABLO RAMOS SANCHEZ
Lic. MÁXIMO BAIRON CASTRILLO
Lic. BORIS QUEVEDO C.
Por el valioso aporte intelectual brindado en la elaboración del presente trabajo de
investigación.
A la Biblioteca del Banco Central por su decidida cooperación documental.
Victor Kenny La Fuente Cámara
INDICE
PAG 1.- INTRODUCCION 1
1.1. Planteamiento del Problema 5
1.2. IIipótesis 12
1.3. Objetivos 13
1.3.1. Objetivo General 13
1.3.2. Objetivos Específicos 13
II.- MARCO TEORICO 16
2.1. Marco Histórico de la Tributación 16
2.1.1. Economía Mundial 16
2.1.1.1. Esclavismo 16
2.1.1.2. Feudalismo 18
2.1.1.3. Capitalismo 20
2.1.2. Economía Boliviana ..................... 22
2.1.2.1. Periodo Pre-Repúblicano 22
/1./2. De la República a la Guerra del Pacifico 24
2.1.2.3. De la Guerra del Pacifico a la Revolución Nacional 26
/1.2.4 Del Gobierno de Siles Z. (1956-1960) al D.S. 21060............29
2.2. Marco Conceptual de la Tributación 30
2.2.1. Antecedentes Conceptuales 30
2.2.2. La Tribulación y las Diversas Corrientes Teóricas 30
2.2.3. El Estado y la Concepción Impositiva 37
//4. Principales Conceptos Tributarios 38
2.2.5. Principales conceptos de la Imposición a los Consumos Espec.. 42
2.2.6. Evaluación de la Gestión Fiscalizadora del I.C.E 50
III.- EL SISTEMA TRIBUTARIO BOLIVIANO 52
3.1.. Antecedentes Históricos 52
3.2. Marco Conceptual de la Reforma nibularia 58
3.3. Objetivos de la Reforma Tributaria ......................... ........ 62
3.4. Alcances de la Aplicación de la Ley 843 ................... .......... 66
IV.- EVALUACION DEL SISTEMA TRIBUTARIO............ ............ 69
4.1. Desde el punto de vista de la Macroeconomía.......... ........ ............ 69
4.1.1. Efecto sobre el Consumo .................................... .................„.„. 69
4.1.2. Efecto sobre la Producción 73
4.1.3. Efecto sobre las Importaciones .................... 75
4.1.4. Efecto sobre las Exportaciones 80
4.2. Desde el punto de vista de la Economía Fiscal 83
4.2.1. La Política Fiscal 83
4.2.1.1. Antecedentes y Fin de la década de los 80's 83
4.2.1.2. El periodo 1990 a 1996.......... ................................. 85
4.2.2. Los Ingresos Tributarios 87
4.2.3. Impuestos Intentos 90
4.3. Evaluación en el ámbito de la Teoría Impositiva 93
4.3.1. La Recaudación Tributaria 93
4.3.2. La Presión Tributaria 103
4.3.3. La Evasión Tributaria 105
4.3.4. Elasticidad y Flexibilidad Tributaria 107
V.- EL IMPUESTO AL CONSUMO ESPECIFICO.. .... 114
5.1. Antecedentes Generales e Históricos 114
5.2. Características y Objetivos 117
5.3. Estmetura y Alcance ............... .............. ...... ......... ...... 120
5.4. Efectos Económicos de la Imposición Selectiva 124
5.4.1. Efectos sobre el Consumo ............... ................ ........... 124
5.4.2. Efecto sobre los Precios y la Producción 125
5.4.3. Efecto Renta y Efecto Sustitución 128
5.5. El Impuesto al Consumo Específico en Bolivia 131
5.6. Evaluación del Impuesto al Consumo Específico........ 137
5.6.1. Recaudación del Impuesto al Consumo Específico. 139
5.6.2. Las Recaudaciones Trib. ICE y otras Variables 14
5.6.3. La Evasión Tributaria del ICE 149
VI.- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 157
6.1. Conclusiones 157
6.2. Recomendaciones 163
APENDICE ESTADISTICO
13IBLIOGRAFIA
"EVALUACION DE LA GESTION FISCALIZADORA DEL IMPUESTO AL CONSUMO ESPECIFICO (I.C.E.)"
(1987-1996)
RESUMEN
Considerando la necesidad de recursos que tiene el Estado para poder hacer frente a los requerimientos de la sociedad y del modelo económico que se desarrolla en el país. Se hace imprescindible promover procesos de evaluación de las formas de obtener ingresos. En esta línea, siendo la recaudación tributaria el principal medio debe efectuarse una evaluación del Sistema Tributario y de sus componentes.
En este sentido el presente trabajo de investigación analiza la evolución el funcionamiento y desarrollo que ha tenido el Impuesto al Consumo Especifico en el período 1987 - 1996, con el objetivo de contribuir y coadyuvar en la evaluación a la que deben someterse periódicamente los componentes del sistema tributario.
De esta manera, se realiza inicialmente un estudio de los antecedentes históricos y conceptuales de la tributación. Posteriormente se plantea el desarrollo del nuevo sistema tributario, analizándolo y evaluándolo en diversos ámbitos económicos. A partir de esta situación se desarrolla un estudio de la evolución del Impuesto al Consumo Específico, considerando las bases de su implementación, las normas que regulan su funcionamiento, su estructura impositiva, los efectos de su aplicación en el consumo, los precios, la producción, para citar los más importantes.
A partir de la consideración de éstos elementos, se efectúa un análisis y evaluación del comportamiento económico del impuesto, su aporte a las recaudaciones globales, los niveles de recaudación de Mercado Interno y de las Importaciones. También se determina el nivel de la evasión de impuesto para cada gestión.
Como resultado del trabajo investigativo, en la parte fmal se presentan las conclusiones y las recomendaciones. En primera instancia, en el ámbito de las conclusiones se corrobora la hipótesis, admitiendo que los rendimientos del Impuesto al Consumo Específico no son más significativos debido a que se desarrollaron políticas inadecuadas en lo normativo, lo administrativo y en lo técnico.
De este mismo modo en el ámbito de las recomendaciones se proponen medidas y se establecen con nitidez las áreas donde se debe trabajar para mejorar las condiciones de rendimiento del impuesto, que también permitan reducir los niveles de evasión.
INTRODUCCION
1
INTRODUCCION
El tema de análisis la evaluación de la gestión fiscalizadora del Impuesto al Consumo Específico es muy importante, debido a que a estas alturas del
desarrollo del sistema tributario son muy escasos los trabajos de investigación con respecto a la evolución que ha tenido este impuesto desde el momento en que a
través de la Ley 843 se ha puesto en vigencia.
La necesidad de desarrollar procesos evaluatorios de los diferentes componentes del sistema tributario es evidente, fundamentalmente porque todo sistema impositivo debe efectuar ajustes en su estructura como resultado de evaluación y
no de situaciones económicas coyunturales.
El desarrollo de elementos negativos contrarios a la tarea del desarrollo de la estructura impositiva, pueden ser detectados en el momento preciso para ser corregidos o por lo menos atenuados, evidentemente esta tarea se podrá desarrollar en el marco de la planificación que deben efectuar las autoridades
competentes.
En esta línea, el presente trabajo de investigación económica acerca del funcionamiento del sistema tributario y dentro él cómo funciona y evoluciona el Impuesto al Consumo Especifico, pretende contribuir y coadyuvar con la tarea de evaluación a la que deben someterse periódicamente todos lo componentes del sistema tributario, principalmente porque una de las bases de la estabilidad económica descansa en la política fiscal. En este ámbito las recaudaciones tributarias juegan un papel muy importante, en cuyo caudal las recaudaciones del Impuesto al Consumo Específico ocupan el tercer lugar en importancia y aporte.
2
En este marco y debido a la importancia que tiene el Impuesto al Consumo
Específico, se ha desarrollado un trabajo de investigación histórico evaluativo,
que pretende determinar los lineamientos a través de los cuales se ha desarrollado
entre 1987, periodo inicial de la reforma tributaria y 19%, periodo en el cual se ha
procedido a un reordenarniento de las estructuras impositivas con medidas
contempladas en la Ley 1606, que justamente en el periodo foral de la década
analizada cumple un año de implementación.
En el tramo de análisis y de evaluación del Impuesto al Consumo Específico, se
pueden encontrar los elementos nocivos que limitan su acción de control,
fiscalización y recaudación. Llevando en contrapartida a un aporte poco
significativo de las recaudaciones efectivas del I.C.E. en el global de las
recaudaciones.
Sin lugar a dudas, la tarea no será fácil principalmente por las limitaciones en
cuanto a información, pero el propósito es mostrar la evolución del impuesto y las
fortalezas o debilidades con las que funciona.
En este marco se utilizará la técnica metodológica de estudio descriptiva analítica,
cuyo soporte se encuentra en el acopio de información estadística, económica,
legal y normativa, que permitirá establecer los lineamientos de funcionamiento y
evolución del Impuesto al Consumo Específico.
La secuencia lógica en que se presenta el presente trabajo investigativo, esta
estructurada en 6 capítulos, que obedecen a criterios de interdependencia desde el
punto de vista de coherencia, enfoque analítico y presentación integral
En el capítulo I se exponen los preliminares del presente trabajo de investigación,
expuestos y estructurados en una sola sección que comprende tres apartados los
cuales hacen referencia en forma explícita al planteamiento del problema y a la
formulación de la hipótesis central y la hipótesis secundaria o complementaria, así
3
como al objetivo general y a los objetivos específicos del trabajo, que expresan la
necesidad y la pertinencia de desarrollar un trabajo investigativo acerca de la
gestión fiscalizadora del Impuesto al Consumo específico.
El capitulo II se presenta bajo la denominación de Marco Teórico y comprende
dos secciones, la primera en el ámbito histórico donde se efectúa un análisis
descriptivo histórico, de la importancia de la imposición tanto en la economía
mundial como en la economía nacional, admitiendo los diversos procesos que se
han sucedido en la evolución económica de la sociedad. La segunda vinculada con
los planteamientos conceptuales en el marco de las diversas corrientes del
pensamiento económico y la de los planteamientos propiamente dichos de la
Teoría Impositiva.
Posteriormente, los capítulos III, IV y V, están destinados a la comprobación
empírica de los supuestos teóricos sostenidos en la hipótesis del presente trabajo
de investigación.
De esta manera, el capítulo III esta orientado a presentar al sistema tributario
boliviano vigente, considerando para ello la Reforma Tributaria, sus antecedentes
históricos, el marco conceptual en el que se desarrollo la reforma, sus objetivos,
sus alcances y sus efectos al aplicarse en la economía, bajo el amparo de la nueva
política económica, modelo de ajuste estructural puesto en vigencia con el D.S.
21060.
El capítulo IV, denominado Evaluación del sistema tributario, esta estructurado
por tres secciones claramente definidas que tienen que ver con los ámbitos de
análisis, es decir el marco de referencia evaluativa, estas tres secciones son el
ámbito Macroeconómico, el ámbito de la Economía Fiscal y por ultimo el ámbito
de la Teoría Impositiva; en cada ámbito se establecen los lineamientos de
evolución y funcionamiento que tiene el sistema tributario vigente, que incorpora
evidentemente al Impuesto al Consumo Específico.
4
El capítulo V, esta destinado a mostrar el desarrollo que ha tenido el Impuesto al
Consumo Específico, a lo largo de la década analizada, identificando los
elementos nocivos que afectan su rendimiento y funcionalidad, de manera que se
pueda determinar su potencial, su rendimiento efectivo y a través de ellos la
evasión fiscal del impuesto analizado.
Ya en la parte fmal se establece el capítulo VI, donde se presentan las
conclusiones y recomendaciones a las que se arribaron como resultado del trabajo
investigativo. Estructuralmente se la divide en dos partes, la primera relacionada a
las conclusiones, emergentes del trabajo que corroboran las hipótesis, a través de
las cuales posteriormente se genera una corriente de recomendaciones que nos
permitimos exponer.
Sin duda alguna este proceso mostrara el funcionamiento y la evolución del
Impuesto al Consumo Específico y en ese ámbito se podrá promover una corriente
de atención a este impuesto, que por lo general solo ha sido considerado como un
instrumento estrictamente de recaudación, eliminando las consideraciones que se
hacen de él, acerca de su uso y de sus rendimientos en el ámbito de la Teoría
Impositiva.
5
1.1 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
La crisis económica a la que arribó Bolivia en el primer quinquenio de los 80's, tuvo
sus orígenes en el agotamiento del modelo de crecimiento económico, que resultó
de una crisis del sistema de producción, que afectó también al sistema de
acumulación y de distribución económica del país.
La crisis se inicio aún antes de la revolución de 1952; el hecho más significativo
que se tiene que analizar para poder entender este proceso de agotamiento, tiene que
ver con la poca capacidad y voluntad demostrada por el sector minero, que fue el
principal de la economía nacional, en la consolidación de la base productiva. Sin
embargo, la situación se expresó en una tendencia marcada a la fuga de capitales y
al uso indiscriminado de los recursos no renovables del país. No se destinaron
recursos a la inversión en el sector minero, ni a la exploración siendo este, el eje
principal de la economía boliviana, tampoco se asignaron recursos a la renovación
del equipo y de los bienes de capital, ni a la diversificación y/o eslabonamiento de
otros sectores económicos del país. Ciertamente esta situación, con el transcurrir del
tiempo se fue agudizando y consolidando, a pesar de que la economía nacional pasó
por un período inminentemente positivo.
Es así que en la década de los setenta se dio una situación muy positiva e importante
en la economía nacional, resultado del alza en los precios internacionales de los
principales productos de exportación boliviana, tal el caso del estaño, petróleo,
azúcar, algodón, etc.
En este sentido, considerando que la estructura del modelo de crecimiento
económico nacional estuvo muy ligada a la producción minera y a su exportación,
es obvio considerar que el auge de los precios internacionales, permitieron un flujo
de divisas muy importante a Bolivia, que sin embargo, no fue la única fuente de
recursos frescos que llegaron al país, puesto que esta situación tan favorable en el
rubro exportador, ,se vio fortalecida con la estabilidad política forzada en un
principio, que vivió la nación y que permitió trasuntar al exterior la imagen de una
6
nación con estabilidad económica y social; pero, más aún, a escala mundial y
principalmente en el orbe de los países desarrollados, se dio una sobre oferta de
capitales, que le permitieron a Bolivia acceder fácilmente a los créditos
internacionales.
Esta gran afluencia de capitales no tuvo un buen destino ya que sirvieron para
incentivar todos los rubros del gasto, experimentándose, para citar un ejemplo, una
tasa de crecimiento promedio en el sector público del 10.35 % aproximadamente
entre 1970 y 1975.
Es necesario indicar también que se dieron inversiones, pero, estas alcanzaron a
proyectos sobredimencionados, de baja rentabilidad o de muy larga maduración, lo
que se tradujo en un uso inadecuado de los recursos que se disponían, ya que éstos
no se dirigían a fortalecer y consolidar las actividades productivas.
Por lo expuesto y en el marco del incremento de los gastos del sector público, se
hace necesario realizar la siguiente puntualización; evidentemente el modelo de
crecimiento de la economía boliviana estaba dado por la producción minera y las
exportaciones tradicionales, posteriormente se trató de mejorar el modelo con un
incentivo a las industrias, cuyo concepto se orientaba por la estrategia de desarrollo
"hacia adentro", que consideraba la "sustitución de importaciones", que al foral sólo
se tradujo en la intervención del Estado en todos los rubios de la economía,
llevando en la práctica a la nación a un capitalismo de Estado, esta fue la principal
razón del crecimiento desmesurado del gasto público.
El incremento del aparato estatal y de sus actividades, no dejaron de hacer sentir su
presencia, ya a partir de 1975 la economía nacional empezó a mostrar una tendencia
al déficit sostenido en el sector público, que fueron financiándose a través de
endeudamiento; este procedimiento para salvar el déficit fiscal lleva en el tiempo a
una marcada dependencia de los créditos externos, lo que posteriormente traería
grandes problemas, y que se traduciría en una fragilidad financiera del sector
público, como lo muestra Gonzalo Chávez en su libro "Inflación, Estabilidad y
7
Crecimiento", indicando que la inflación y la alta inflación no son solo fenómenos
monetario-fiscales, sino que se originan también en la incapacidad económica del
sector público que se expresa en la fragilidad financiera del sector; entendida esta
como: " el sector público se toma frágil financieramente en la medida que
aumentan las dificultades de su financiamiento interno o externo, como ocurrió en
el caso boliviano a partir de 1982, cuando se contrajo la oferta de préstamos
internaciones que habían estado financiando hasta entonces el déficit público"!
Dentro de este contexto la economía nacional y, considerando que se registraron
situaciones en el ámbito mundial que influirían de manera contundente en el
ahondamiento de la crisis económica del país, es necesario puntualizar los
elementos básicos a través de los cuales se inicia la aceleración de la inflación y el
desorden total en que entro la economía boliviana.
,En este sentido indicar que se registró en el sector productivo de los países
industrializados una contracción, debido a una proceso inflacionario que afecto
negativamente la producción reduciéndose la demanda de materias primas, y
generándose una corriente proteccionista. Sin duda alguna esta situación y, las
expectativas pesimistas con respecto al futuro de los negocios en Bolivia, afectaron
severamente al flujo de recursos hacia el país a lo que se sumó la caída de las
exportaciones, que dieron como resultado la contracción de los recursos del Tesoro
General de Nación, que le impidió encontrar una solución económica al déficit
fiscal, que inicialmente fue financiado por endeudamiento externo.
En estas condiciones y ante el déficit crónico que presentaba el sector público, se
recurrió a préstamos del Banco Central de Bolivia. La imposibilidad de obtener
divisas, la presión que existía por el servicio de la deuda sobre la cuantía tan exigua
de divisas con las que se contaba y el fmanciamiento del déficit del sector público
vía emisión monetaria crearon el mecanismo de propagación y aceleración de la
inflación.
CHAVEZ. Gonzalo. "Economía Boliviana". Ed. ILDIS. La Paz-Bolivia, 1993.
8
Como ya se mencionó, la crisis económica mundial de 1981-1982 sin duda alguna
afectó notablemente la economía boliviana, ya que ésta se ligaba esencialmente al
sector externo. En este ámbito se expresaba la situación por una parte, un alto
endeudamiento externo, que suponía el uso de los recursos disponibles para el pago
de la deuda y sus servicios y, por otra se experimento una caída de los precios de
minerales que el país exportaba, mostrando un deterioro del sector exportador y éste
a la vez, por efecto domino, determinó una contracción de los ingresos del Estado,
tanto por recaudaciones fiscales como por ingresos de exportación; es evidente ante
el nivel de las erogaciones y el flujo tan reducido de ingresos que el gobierno se
encontró con una iliquidez muy fuerte que llevó a la economía a una inflación
acelerada.
No cabe duda alguna que inmediatamente instalado el gobierno democrático de
Hernán Siles Suazo, las principales medidas económicas tomadas se orientaban
hacia la estabilización de la economía, para ello se dictaron varios paquetes
económicos, como el del 5 de noviembre de 1982, recién instalado el nuevo
gobierno.
Sin embargo, muchos de estos paquetes contenían contradicciones en cuanto a su
propuesta, debido principalmente a una lectura errada de la realidad en que se
encontraba la economía nacional y a la composición política del nuevo gobierno (en
el gobierno participaban partidos político de inclinación izquierdista vinculados a
las clases revolucionarias de la sociedad, incluso participó la COB), que no le
permitieron tomar las medidas necesarias para corregir la economía y por el
contrario las tomadas generaron señales negativas a los agentes económicos que
promovieron un proceso especulativo general de la economía, que tuvo su expresión
máxima en el crecimiento acelerado y descontrolado de la demanda de divisas.
El financiamiento del déficit fiscal mediante la emisión inorgánica de dinero fue un
detonante de la inflación para llevarla a la hiperinflación, debido a que la conducta
especulativa de la gente impedía, tanto por parte de los vendedores como de los
compradores, que los precios se mantuvieran estables situación que se ahondo con
9
la pérdida de valor de la moneda nacional. Los fenómenos de financiamiento de
déficit fiscal con expansión de dinero, la caída de los ingresos fiscales, la fuga de
dinero, interactuan entre sí y agrandan sus efectos produciendo aceleraciones muy
fuertes en la inflación
En estas condiciones y por la estructura politica del gobierno, la situación
económica del país ingresa en una profunda crisis y al no encontrarse soluciones
efectivas, se da paso a una nuevo gobierno, que ante la gravedad de la situación
aplica un conjunto de medidas de ajuste económico contenidas en la Nueva Política
Económica a través del D.S. 21060.
Al analizar el D.S. 21060 se evidencia que éste contiene dos programas que se
orientan; primero, hacia el control y contención del problema de la hiperinflación,
vale decir alcanzar la estabilización económica y, el segundo, promover un cambio
estructural profundo en el sector productivo del país, lo que vino a llamarse
posteriormente como las reformas estructurales.
Para el logro de estos objetivos se utilizaron fundamentalmente instrumentos de
política fiscal, monetaria y cambiara; en tal sentido, considerándose que el
problema fundamental se había generado en el constante déficit fiscal que fue
cubierto por la expansión monetaria, la solución se desarrollo con una política fiscal
y monetaria muy restrictiva, secundada por un ajuste de los precios y tarifas
públicas de los bienes y servicios del sector y, por el lado de los gastos una
contracción de los mismos, contención de los salarios o congelamiento de estos,
acompañada por la reducción o redimencionamiento de las acciones y actividades
que desarrollara el Estado, ante esta medida se produce la famosa relocalización de
empleados, por su parte el anclaje del tipo de cambio coadyuva a la reducción
drástica del déficit del sector público.
Es evidente que la máxima necesidad en este período era la estabilización y es de
tener en cuenta que no se escatimaron esfuerzos para este logro.
10
En el marco de las reformas estructurales, como muestra el decreto, se produce una
liberalización de la economía; las fuerzas del mercado y los precios son el motor
principal de las relaciones económicas, además se los exime de cualquier forma de
control o interferencia, también se promueve una apertura total al comercio exterior
y se orienta la flexibilización del mercado de trabajo.
Dentro de este conjunto de medidas surge otra que aportan decididamente en el
funcionamiento y consolidación del modelo; es la Reforma Tributaria. Esta entró
en vigencia en 1986 (es necesario hacer notar que en el D.S. 21060 en su art. 157 se
contempla las reformas monetarias y tributaria), debido a un descenso del precio
internacional del barril de petróleo, lo que determinó que el uso de los precios de la
gasolina no se constituyeran en una fuente permanente de captación de recursos
para el Tesoro General de la Nación, situación que se agrava con los problemas
financieros de YPFB.
Entonces en estas circunstancias y ante la necesidad de financiar el déficit fiscal y
generar ingresos para el Estado nacional que den continuidad al modelo, se
promueve la Reforma Tributaria que entra en vigencia el 20 de mayo de 1986 con
las siguientes características:
Se modifica totalmente el sistema tributario, se cambian los impuestos progresivos a
las personas y empresas y se define como el principal al Impuesto al Valor
Agregado IVA, que recae sobre el consumo, junto a él los siguientes: Impuesto a las
Transacciones IT, Impuesto a la Renta Presunta de las Empresas IRPF, el Impuesto
a la Propiedad de Bienes Inmuebles y Vehículos, Impuesto a la Regularización
Impositiva 1RI (impuesto de amnistía tributaria), el Régimen Complementario al
IVA y El Impuesto al Consumo Especifico, ICE.
El sistema tributario vigente desde el 20 de Mayo de 1986 con la LEY 843, ha
determinado el uso y la aplicación de varios tipos de impuestos, que fueron
genéricamente conceptualizados ya, para generar ingresos al Estado boliviano,
11
determinándose por lo tanto un cambio fundamental en el sistema tributario que se
desarrollaba.
Dentro de este contexto, es necesario tener en cuenta que entre 1983 y 1985 la
presión tributaria se encontraba alrededor del 2% y con la aplicación de la Reforma
Tributaria, enmarcada en la Ley 843, esta crece significativamente y en 1995
alcanza un 14.6 %, situación que se traduce en un incremento de la recaudación
tributaria, sin embargo, se hace necesario realizar una evaluación del
funcionamiento y de los logros obtenidos en la aplicación del nuevo Sistema
Tributario, tanto de manera integral, como el funcionamiento del Impuesto al
Consumo Específico, en particular. Es en este sentido que surge el siguiente
cuestionamiento: ¿ La generación de ingresos para el Estado Boliviano a través de
las recaudaciones resultantes de la aplicación del Sistema Tributario, qué efecto
tuvieron con respecto a la evolución del déficit fiscal?.
Dentro de este análisis y en el ámbito de la política tributaria, surge también la
consideración de otro parámetro, que referido al potencial tributarios muestra la
evolución de la evasión fiscal en el marco de la aplicación del Sistema Tributario.
De esta manera y a la luz del análisis y evaluación del régimen tributario cabe
preguntarse; ¿En que nivel se encuentran las recaudaciones tributarias con respecto
al potencial tributario?.
Profundizando en el tema de investigación y considerando la estructura de las
recaudaciones tributarias, se hace indispensable en el presente trabajo identificar el
rol y la importancia que tiene el Impuesto al Consumo Especifico (LC.E.) en el
sistema tributario vigente y por lo tanto su aporte económico, considerando que este
impuesto es el tercero en importancia por su nivel de recaudaciones. Ante esta
precisión surge la siguiente interrogante. ¿Qué contribución e importancia tiene el
Impuesto al Consumo Específico en el Sistema Impositivo vigente y cual su aporte
a la Recaudación Global Tributaria?.
12
Finalmente y en el cuestionamiento más importante, tomando en cuenta la
concepción financiera del uso óptimo que debe hacerse de los recursos disponibles,
en este caso, el manejo que debe realizar la Administración Tributaria y
considerando el rol protagónico e importante del impuesto, motivo de investigación,
surge la pregunta: ¿Se puede mejorar la Recaudación Tributaria del Impuesto al
Consumo Especifico (I.C.E.), sin considerar para ello un incremento en las alicuotas
impositivas del I.C.E., que repercutan negativamente en la sociedad y creen un
colapso económico tanto en los consumidores como en los contribuyentes
alcanzados por el impuesto?.
1 2 HIPOTESIS
Los rendimientos de la gestión fiscalizadora del Impuesto al Consumo Especifico
(I.C.E.) no son más significativos y óptimos, debido principalmente al desarrollo
inadecuado de políticas administrativas, técnicas y legales, que no coadyuvan en el
rendimiento de este impuesto. Por lo tanto, el adecuado desarrollo de los
instrumentos Administrativos, la mejora en los mecanismos de control y el
redimensionamiento de la localización de las fiscalizaciones-auditorias, aplicadas al
universo de contribuyentes alcanzados por este impuesto; reducirán el nivel de la
evasión fiscal logrando consiguientemente un incremento en las recaudaciones por
el I.C.E., lo que en definitiva se traducirá en un aporte más significativo de este
impuesto a las recaudaciones globales tributarias nacionales.
Asimismo, se define en el presente documento de investigación, como hipótesis
complementaria, que los rendimientos del Impuesto al Consumo Específico I.C.E.,
en el marco de la nueva estructura impositiva del país no son más representativos,
debido a que la política en el manejo del ámbito de alcance y de aplicación del
impuesto ha estado supeditada a las decisiones de las esperas de poder,
encaramadas en los diferentes niveles del gobierno, que en su momento han visto
afectados sus intereses, por lo que realizaron cambios, modificaciones y enmiendas
en las normas reguladoras y de control, que en definitiva no ha permitido un
desarrollo pleno e independiente del impuesto, postergando de esta manera, las
13
expectativas que se tienen acerca de su rendimiento, evolución y su aporte
económico a la cuenta de ingresos del Tesoro General de la Nación.
1.3. OBJETIVOS
1.3.1. Objetivo General
El objetivo general del presente trabajo de investigación, consiste en analizar y
evaluar la gestión fiscalizadora del Impuesto al Consumo Especifico, I.C.E., en el
marco de la Reforma Tributaria y frente a la necesidad de obtener mayores recursos
por parte de Estado nacional para poder cumplir con los requerimientos inherentes a
su funcionamiento y los de la sociedad en su conjunto.
13.2. Objetivos Específicos
A través del análisis de la evolución histórica que ha tenido el pago de tributos e
impuestos, tanto en la economía mundial como en la economía nacional,
determinar la importancia y el papel que le tocó desempeñar en el desarrollo
económico y social de los Estados y concretamente del Estado Boliviano.
Realizar un análisis del proceso evolutivo que ha tenido la recaudación
impositiva que nos permita identificar la importancia de esta para el erario
nacional. Asimismo, determinar la estructura impositiva anterior a la Reforma
Tributaria su funcionamiento y rendimiento.
Analizar el efecto socioeconómico que ha tenido el desarrollo y aplicación de la
Reforma Tributaria, dentro del marco de la Nueva Política Económica
implementada mediante el D.S. 21060 a partir del 29 de agosto de 1985 y su
aporte al ámbito de los ingresos fiscales.
- Evaluar técnica y cuantitativamente los niveles de recaudación a partir de la
aplicación del nuevo sistema tributario, considerando para este análisis los
14
indicadores más importantes en el área impositiva tales como; la evasión fiscal,
el potencial tributario, la presión tributaria, su comparación con parámetros
económicos y sus perspectivas en el corto plazo.
Analizar y evaluar la participación del Impuesto al Consumo Específico (I.C.E.)
en la recaudación tributaria, mostrando los problemas que encuentra en su
progresión que le impiden desarrollarse de mejor manera y le dificultan el
alcanzar niveles más adecuados en las recaudaciones de cara fundamentalmente
a un rendimiento más óptimo; considerándose para este efecto no solo
evaluaciones técnicas, sino también aquellas que consideren sus fortalezas y
debilidades.
16
II. MARCO TEORICO
2.1. MARCO HISTORICO DE LA TRIBUTACIÓN
2.1.1. ECONOMIA MUNDIAL
Desde el inicio de la formación de la sociedad y el manejo económico que de esta
emergía, se han desatollado fenómenos económicos y sociales muy importantes que
en virtud de sus intereses se han aplicado sobre los pueblos y/o naciones con fines
predeterminados. En este sentido identificamos con nitidez aquellas que se orientan
al nacimiento del Estado, su desarrollo y la de sus necesidades económicas para
cumplir sus objetivos. Uno de estos conceptos, es el referido a la obtención de
recursos para el Estado.
Una de las formas más importantes en el marco de la generación de ingresos para el
Estado, es la que se logra a través del cobro de tributos e impuestos, que se han ido
aplicando con peculiaridades e intensidades diversas de acuerdo a la formación
económica social en las que se desarrollaron.
2.1.1.1. ESCLAVISMO
Los antecedentes de la tributación se remontan hasta el nacimiento del Estado, que
nace como una institución para proteger los intereses de las clases dominantes
consecuentemente la propiedad privada, por lo tanto requiere de recursos económicos
para el cumplimiento de sus funciones y objetivos.
Con el nacimiento de la propiedad privada se dio la necesidad de defenderla, de
precautelar su integridad, por lo tanto el instrumento más importante en este sentido
es el Estado, como lo muestra Federico Engels en su libro El Origen de la Familia, de
la Propiedad Privada y del Estado "... No faltaba más que una cosa; una institución
que, no solo asegurase las nuevas riquezas de los individuos contra las tradiciones
comunistas de la organización de la gens, que no sólo consagrase la propiedad
individual tan poco estimada primitivamente... una institución que no sólo perpetuase
17
la naciente división de la sociedad en clases, sino también el derecho de la clase
poseedora de explotar a la que no poseyese nada y la preponderancia de la primera
sobre la segunda. Y vino esa institución. Y se invento el Estado "!
El nacimiento del Estado para el cumplimiento de funciones determinadas, hizo
latente la necesidad de establecer mecanismos de provisión de recursos para el
cumplimiento de esas funciones. Uno de los principales mecanismos es la
recaudación vía pago de tributos, los que varían en el ámbito de su aplicación así
como también la intensidad de la misma. Para ejemplificar diremos que cuando el
Estado se enfrenta a una conflagración bélica se da la necesidad de incrementar los
tributos por las condiciones coyunturales.
En el periodo económico del esclavismo la fuente principal de recursos tanto en
especie en prestaciones laborales como en dinero, fueron los esclavos que tenían su
origen en las guerras entre pueblos, también en las deudas no pagadas, para citar a las
más importantes.
En este marco un ejemplo demostrativo constituye lo sucedido en Egipto cuyo
desarrollo fue muy importante hasta constituirse en el principal de su época.
Considerando como esencial la característica de ser un país agricultor donde se
generó por primera vez el producto excedente, donde se aprovechó adecuadamente el
centralismo de Estado y el incremento de los esclavos ya sea por las guerras o por las
deudas.
La tendencia señalaba que el resultado del manejo indiscriminado de recursos
finalizada con el Despotismo, que en resumidas cuentas significo la dilapidación de
los recursos y la incapacidad de este país para poder vencer la propiedad comunitaria
rural, dándose como consecuencia el deterioro del régimen esclavista y engendrando
en sus entrañas un proceso de feudalización.
2 El origen de la propiedad Privada. el Estado v la familia. Federico Enaels. Pa 124
18
En materia tributaria se pagaban impuestos y tributos tanto en especie como en
prestaciones de servicio a favor del Estado, estas contribuciones iban en constante
aumento, lo que generó mucho descontento, más aun si se podía comprobar que
algunos funcionarios del Estado estaban exentos de estos pagos.3
En este marco y considerando que en las diversas formaciones económicas del
periodo se dieron procesos impositivos similares de tributación a manera de resumen
se puede indicar que la característica más importante de este período económico, fue
la explotación radical de los esclavos y el desarrollo de un yugo fiscal, de idénticas
características, que hicieron de la situación inaguantable. La opresión fiscal tuvo su
expresión más evidente en las formas de pago de los tributos, en especie,
prestaciones de servicio y dineraria, que sólo alcanzaban a los esclavos. Es
importante mencionar que en esta temporada aparecen los primeros cobradores de
impuesto por parte del Estado, los PUBLICANOS, que posteriormente dieron origen
a instituciones especializadas en estas tareas; las administraciones tributarias.
2.1.1.2. FEUDALISMO
Como analizamos en la parte introductoria de este capítulo, juntamente al desarrollo
de la sociedad y de la economía, también se iba avanzando en lo que respecta a la
tributación como fuente principal de captación de recursos para el Estado,
diferenciándose en cada período sólo por las peculiaridades intrínsecas a la
formación económica social en las que se desarrolla. En este sentido se analizará las
características con las que se dio en el feudalismo, para ello recurrimos a la
exposición ejemplificada de uno de los Estados más importantes del feudalismo.
Uno de los más representativos fue el de Bizancio, que apareció como un nuevo
Estado posterior a la desmembración de las provincias romanas, su consolidación se
baso en muchos de los elementos de la cultura romana, organización sistemas de
producción, etc. En este sentido no extraña encontrar en ella diversas formas
económicas contradictorias, que sin embargo, a través de otras fuerzas equilibradoras
3 AVDAKOV y Poliansky. "Historia Económica de los Paises Capitalistas".Ed. Grijalbo. Mexico.1965
19
evitaban conflictos. En Bizancio se podía encontrar vestigios del régimen esclavista,
pero también podemos ver elementos del colonato, los que muestran a los adscritos,
mano de obra que iba juntamente aferrada a la tierra, a los colonos libres, pero aun
existiendo esta selección de acuerdo a la estructura impositiva y la responsabilidad
solidaria en el pago de tributos, todos estaban atados a la tierra y se los convertía en
siervos.°
En Bizancio de Justiniano, se puso mucho énfasis en el manejo fiscal y
principalmente en lo que respecta al pago de tributos, muchos estudiosos consideran
que esta política fue una de las causas más importantes para la feudalización de
Bizancio, la mejor y más eficiente de la época, sin embargo, sin ser la única causa era
la que arruinaba al campesinado y creaba condiciones para su reducción a
servidumbre.
La estructura tributaria era muy dura para el pueblo ya que además de existir un
tributo tradicional como lo era el de la tierra, se crearon otros con la forma de
prestación de servicios, pero no sólo eso, sino también se incrementaron algunos
impuestos, en algunos casos desmesurados so pretexto de cubrir requerimientos
urgentes del Estado y de la seguridad nacional.
Las formaciones económico-sociales de esta etapa desarrollaron tendencias similares
en cuanto al manejo impositivo, por lo que se puede afirmar que la tendencia esencial
de obtención de recursos no había variado esencialmente con respecto al anterior
época, quizás su forma haya tenido reestructuraciones pero substancialmente esta no
se modificó. Se puede identificar que el proceso tributario sólo se adecua a las
características del régimen feudal y de las características de evolución de la hacienda
pública, y principalmente al Estado en su acción sobre la sociedad.
4 AVDAKOV v Otros."Historia Económica de los valses Caoitalistash.Ed.GMalbo.Mexico.1965
2.1.1.3. CAPITALISMO
En esta parte de la investigación se analizará lo que se refiere a la formación
economico-social del capitalismo, donde se puede identificar aspectos importantes
que fueron modificados para la aplicación de una política impositiva acorde a las
circunstancias del avance de la sociedad.
El análisis parte de la consideración sucinta de las peculiaridades con que empieza ha
desarrollarse el capitalismo. Todo se inicia en la Europa medieval decadente y con el
impulso total de la revolución industrial cuya fue la Inglaterra del siglo XVIII y
posteriores. Aunque se hace necesario realizar una aclaración muy importante que la
revolución industrial no sólo fue un fenómeno que se desarrollo en Inglaterra sino
que tuvo como actores también a otros países de Europa medieval, como Italia,
Francia, Alemania e incluso Rusia
Los ingleses reunieron mejores condiciones en lo económico, en lo social, en lo
técnico, que le permitieron constituirse en la vanguardia de los cambios mundiales
hasta ser el centro de la economía mundial de la época.
Con la consolidación de la revolución industrial, Inglaterra dio un paso importante y
definitivo, hacia la supremacía económica en el mundo, constituyéndose en la
demostración más elocuente de la formación económica del capitalismo, que
determinó como una fuente de riqueza la explotación del trabajo asalariado, de las
colonias y de los países agrarios que suministraban los materiales y otras a las
industrias inglesas.
20
En materia impositiva sólo se adecuaron los impuestos a las características con las
que se desarrollaba la vida económica, el sistema tributario adopto formas cada vez
21
más orientadas al régimen burgués, por ejemplo se utilizó el impuesto naval, como se
muestra en el libro Historia Económica de los países Capitalista de Avdakov y otros.
Considerando que en ese período se planteaba que la riqueza provenía del comercio
exterior, vinculadola con la tenencia de metales preciosos, eran partidarios de la
importación de metales y prohibían la exportación de los mismos, situación que llevó
a plantear el concepto de balanza comercial con saldos favorables. 5
En el ámbito económico las tendencias de los diversos Estados fueron orientadas a
los intereses de la clase burguesa, por lo tanto se tenía que fomentar las actividades
donde esta intervenía generándose para ello inclusive instituciones de fomento como
los bancos de crédito, normas monetarias de sustento al bimonetarismo. En materia
impositiva debemos indicar que esta se adecua a las necesidades de la propuesta
económica del librecambio, es decir, que la carga impositiva debía caer en las
espaldas de los trabajadores, sin afectar al capitalista. Se generó a través de esta
decisión una desigualdad en el aporte de los ciudadanos al erario nacional.
5 RAMOS. Pablo. "Principales Paradigmas de la Pol. Económica". Ed. Gótica. La Paz-Bolivia. 1983.
22
2A.2. ECONOMIA BOLIVIANA
2.1.2.1 PERIODO PRE-REPUBLICANO
Para interpretar adecuadamente la importancia de los tributos en la economía
nacional recurriremos al análisis descriptivo histórico del uso de la imposición. En
este sentido debemos indicar que en los primeros años de la formación de la
nacionalidad, vale decir en el desarrollo de culturas como la Viscachenenses no
existen los elementos impositivos porque son comunidades que se desarrollaron en el
marco de la economía comunitaria o comunista.
Los primeros datos históricos que muestra gérmenes de imposición se remonta al
periodo de la formación del imperio Kolla, donde los pueblos conquistados se
vuelven tributarios del imperio. Los antecedentes más claros en materia tributada se
tienen del portentoso imperio Inca, posterior al de los Kollas y que los conquisto. En
el entorno de los tributos podríamos definirlos básicamente en tres; el más
importante la prestación personal, que tenía su máxima expresión en la mita (trabajo
obligatorios en obras y servicios del Estado, las minas, puentes, edificios públicos,
etc.), otra forma de servicio fue la minga como una prestación en el sector agrícola.
Otra de las formas de tributar fue en especie como; maíz, papas, llamas, quinua,
pescado, chuño y otros. La tercera forma de tributar era en seres humanos, esta
categoría era muy servil, que se les pedía a los pueblos sojuzgados, rebeldes
perdonados y destinados a servir como criados perpetuos, desertores de los trabajos
obligatorios.6
Con el advenimiento español y la tendencia tan marcada al saqueo de los recursos y
riqueza de esta nación y ante la influencia perniciosa del enriquecimiento a toda
costa, se asumió una política inicialmente de adaptación y posteriormente, de
acuerdo a las circunstancias e intereses, modificar, transformar e implantar sistemas
23
tendientes a una explotación total de la colonia. En estas circunstancias muchas
formas de explotación fueron asimiladas, por ejemplo la mita y, transformadas de
acuerdo a sus intereses, en algún caso se las creo, ahí esta la encomienda, los obrajes,
los repartimientos, lo que demuestra la versatilidad con que se manejaron los
españoles.
De esta manera debemos indicar que esas formas de organizar el trabajo estaban
orientadas a la obtención de beneficio ganancias, se crearon formas impositivas, que
igualmente tenían como finalidad la obtener beneficios del pueblo sojuzgado, de ahí
que en todos los ámbitos de la economía se tuviera que pagar tributos, pero como
mencionáramos anteriormente, muchas de estas contribuciones se las hacía al poder
patrimonial, por ejemplo en el agro se pagaba el diezmo que no beneficiaba al
herario público sino al clero, pero lo fundamental en todo este marco del sistema
tributario de manera directa o indirecta caía en las espaldas del pueblo sometido.
El más importante beneficio que iba hasta España para los reyes, fue el tributo que lo
pagaban en virtud a la conquista efectuada por el reino y, lo pagaban todos los
súbditos del incario, pero a esta forma de impositiva se sumaron otras como la del
yanaconazgo, jatunrunas, jamenes, etc. De cuerdo a los historiadores la gama de
impuestos, contribuciones especiales y tasas era bastante, entre los que tenemos; Los
comisos, la mezada, Papel sellado, el Señoraje, el almojarifazgo, la encomienda para
citar algunas. Estas rentas reales son las más conocidas y representan un resumen de
la propuesta que realiza el Sr. Escalona?
Existe en este mismo sentido otro cuadro de rentas que propone el historiador Casto
Rojas en su libro Historia Financiera de Bolivia e indica con análisis a la
conceptualización moderna de tributos, que existen tres categorías a saber; Las
Rentas de Economía Privada, Tasas o Contribuciones y los Impuestos. Dentro de
estas categorías impositivas se destacan; los estancos de plata, las temporalidades,
quintos de oro, para la primera categoría, tributo indigenal, señoreje, el mayorazgo,
6 OVANDO,Jorge."Historia Econónica de Bolivia".Ed. Juvetud. La Paz-Bolivia. 1981. 7 PEÑALOZA. Luis. "Historia Económica de PdiVia". Ed. Bolivinos. La Paz-Bolivia. 1953.
24
en la segunda categoría y por ultimo en los impuestos destacan el diezmo, la alcabala
las primicias, etc. a
Como se podrá evidenciar en materia tributaría, La Corona Real había desarrollo
una estructura impositiva bastante amplia y fuerte. Toda esta organización fue tan
decisiva que incluso su influencia además de caer sobre la economía de las colonias
se expandió al periodo de la formación de la nueva República lo que determinó
ulteriormente, una constante manipulación de los tributos a favor de los intereses y
necesidades de los grupos de poder encaramados en los gobiernos de turno, como se
podrá evidenciar posteriormente.
2.1.2.2. DE LA REPUBLICANA A LA GUERRA DEL PACIFICO
En los primeros años de la joven República, las tendencias fueron hacia la
reformulación de todas las políticas, en ese marco, el Libertador condujo la nación
hacia su consolidación, para ello se establecieron las bases para un Estado fuerte y
soberano. Las primeras medidas se orientaron, en el marco económico, hacia la
organización financiera del Estado y para ello se contaba con medidas radicales
fundamentalmente en el área impositiva; una de estas medidas fue la de abolir el
pago de impuestos por parte de los indígenas, la prohibición de las prestaciones
personales como la mita, la encomienda, los pongueajes, etc.
Sin embargo, estas ideas tan generosas no pudieron llevarse acabo por lo que fueron
diferidas para la posteridad, esto debido a que la situación de la joven República no
permitía quedarse sin recursos necesarios para poder llevar adelante la consolidación
de la nación Es de suponer que las condiciones iniciales del fisco boliviano eran
paupérrimas, por lo que era evidente proveerla de los recursos económicos más
necesarios. No obstante, al respecto existen muchas discrepancias, pero en definitiva
sólo se cambiaron los nombres a ciertos impuestos, en lo esencial no hubo
modificaciones relevantes.
8 ROJAS. Casto. "Historia Financiera de Bolivia". Ed. Universitaria. La Paz-Bolivia, 1977.
25
Frente al conjunto de medidas financieras de cambio en el ámbito impositivo, se tuvo
que lidiar con los intereses de ciertos sectores, que ya querían acaparar espacios
políticos en la nueva república y establecer esferas de poder e influencia. Ante estas
circunstancias era inevitable posponer las reformas para cuando el Estado ya se haya
establecido totalmente. De esta manera se conocen los resultados de las acciones de
los primeros gobernantes de la República, El Libertador Simón Bolívar y el Mariscal
Antonio José de Sucre.
En el gobierno del Mariscal Andrés de Santa Cruz se generó una tendencia marcada
a la reorganización en todos los ámbitos del Estado, económico, social y político.
Una de las premisas más importantes era la de fortalecer la industria nacional, para lo
cual se determino el camino hacia el proteccionismo con énfasis en la producción de
ciertas mercancías, tales como los productos de algodón, artículos de cuero, etc. En
este marco se realizaron o se crearon medidas como aranceles aduaneros,
conjuntamente con los derechos de importación.
En el mercado interno, en materia impositiva se determino que ciertos productos
debían pagar impuestos, estos eran los siguientes; venta de aguardientes, vinos y
otros, la coca además de pagar el impuesto de alcabala, pagaba también el impuesto
de extracción. El diezmo, impuesto que recaía sobre todos los productos naturales e
industriales con una intensidad inflexible, fue reducido y en algún caso se eliminó.
Sin embargo, el sistema de recaudación tributaría indigenal fue el más importante en
la generación de recursos. Como se puede apreciar, la tendencia fue hacia el
equilibrio impositivo y a su perfeccionamiento.
En los siguientes gobiernos las circunstancias no variaron fundamentalmente y se
entro en un proceso estacionario en materia tributaria, solo se hicieron
modificaciones en el rubro de impuestos regionales. La estructura impositiva
contenía los siguientes tributos; aduanas (incluyendo coca y cascarilla) Contribución
indigenal, Utilidad en la moneda, el Diezmo, contribución de sueldos, para citar los
más importantes.
26
En algún, caso como sucedió en el gobierno del Dr. Linares, tomo la línea de la
reducción de los gastos con el fm de establecer un mejor uso de los recursos
obtenidos por el Estado boliviano, además de buscar la racionalidad de los gastos en
que incurría todo el aparato estatal, estos recortes alcanzaban incluso a los
emolumentos que recibía el presidente de la república.
Sin embargo, a lo largo de la evolución de la vida económica de la patria no se
presentaron modificaciones evidentemente significativas, la tendencia mostró un
crecimiento del volumen de los impuestos.
2.1.2.3. DE LA GUERRA DEL PACIFICO A LA REVOLUCION NACIONAL
Después de la Guerra del Pacifico las condiciones económicas eran criticas, sin
embargo, se decidió por la reconstrucción y reorganización de la nación, ante esto se
tuvo que recurrir al incremento de algunos impuestos para poder obtener más
recursos, la mayoría de los incrementos se refirieron a la exportación de plata, cobre
y estallo.
En los subsiguientes gobiernos, vale decir los gobiernos conservadoristas, la
tendencia se enmarcó en la reorganización y el refortalecimiento del país. De todas
maneras, esto no se realizó debido a que se produjeron pugnas internas como la
revolución federal que dio lugar a la guerra civil. Posteriormente de nuevo el país se
vio enfrentada a otra nación limítrofe, por las mismas causas, económicas y de
intereses en la riqueza boliviana, esta vez por explotación de la goma. En estas
circunstancias y con mismo fmal, la derrota por falta de logística y preparación,
dejaron al país en condiciones económicas muy pobres, entonces se tenía que recurrir
al mismo expediente el de los incrementos impositivos, que siempre recaían sobre el
pueblos
La llegada del "liberalismo" al poder coincidió, si pudiésemos llamarlo así, con el
nacimiento de las exportaciones a gran escala de estaño, a cuyo influjo se iniciaron
27
las grandes empresas mineras y junto a ellas la formación de los grupos de poder
mineros. Pese a estas condiciones favorables no tuvieron su mismo efecto en los
ingresos fiscales, estos continuaban siendo modestos, ya que los exportadores
mineros prácticamente no pagaban impuestos, aún cuando los rendimientos de los
yacimientos encontrados alcanzaba hasta un 60 % de contenido fino de estaño.
Con el desarrollo, de lo que Saavedra llamó "la rosca", se evidencio que los
gobiernos de turno, todos de corte liberal, eran subsidiarios de los potentados
mineros que tenían a su máximo representante a Simón I Patiño.
A estas alturas del desarrollo económico de Bolivia, y en las condiciones de
exportador de materias primas, principalmente de estaño, se dio un hecho por demás
significativo, la incorporación de Bolivia a la economía mundial como país
capitalista atrasado y proveedor de materias primas. Sin embargo, esta incorporación
no fue la más adecuada, mas aun si consideramos que en ese mismo periodo de la
vida económica del mundo, el capitalismo de libre cambio se estaba transformando
en capitalismo monopolista.
En ese mismo sentido se hizo patente la penetración financiera al país, debido a la
gran riqueza mineral e hidrocarburifera de nuestro país que sumada a las pocas
restricciones en el orden fiscal (impuestos muy mesurados y pagos demasiado
razonables por las concesiones dadas) facilitaban tanto el trabajo, como las ganancias
y hacían de nuestro país muy atractivo para la inversión extranjera.
El país se vio enfrentado a un conflicto bélico, esta vez con el Paraguay, situación
que se dio por intereses de las superpotencias en los recursos petroleros de la zona
del Chaco, que solapadamente enfrentaron a dos países hermanos. Ante la necesidad
de recursos se desarrollaron una gama de impuestos nuevos orientados
principalmente al sector minero, planteamiento que no fue bien visto por los
exportadores mineros, principalmente porque justo en ese periodo los precios del
estallo cayeron
9 Lecciones de Historia de Bolivia, La euerra del Acre. Giebel Florian. Paz. 225
28
Después de la guerra del Chaco, como es de suponer, la economía boliviana quedo
destrozada y sin perspectivas, más aun si consideramos que los gobiernos postguerra
no hicieron nada para mejor la situación económica. Las administraciones de Toro,
Busch, Quintanilla y Peñaranda, no lograron mejorar la situación del país y su
función se circunscribió a la organización del Estado. Ante las necesidades y deudas,
se siguió recurriendo a los empréstitos o deuda externa, y a los incrementos
impositivos y creación de nuevos tributos.10
El gobierno de Villarroel se caracterizó por un proceso revolucionario de reformas,
sin embargo, se enfrento al poder omnipotente de la minería, en el campo de la
tributación y en un marco netamente estatista, lo que despertó el descontento de la
rosca minera, más aun considerando que se realizaron reformas a favor de los
campesinos y trabajadores. Una de las principales reformas fue la de obligar a las
empresa Patifio y Aratnayo que paguen al Estado el impuesto del 10 % sobre
dividendos pagados en moneda extranjera.
Con la llegada de Movimiento Nacionalista Revolucionario al gobierno,
evidentemente se realizaron cambios estructurales muy importantes, entre ellos la
Reforma Agraria, Nacionalización de las Minas, Voto Universal y la Reforma
Educativa, que en algunos casos no fueron instrumentadas, aunque se dejaron bases
muy importantes para su posterior desarrollo.
En el marco fiscal y concretamente en el ámbito de impositivo, podemos decir que se
emitieron decretos y resoluciones encaminadas a organizar y modificar la estructura
tributaria boliviana, sin embargo, debe decirse que estas no constituyeron cambios
profundos sino por el contrario, sólo paliativos; en este marco las normas más
importantes estuvieron: Facultar a la Dirección General de la Renta convocar para la
gestaría de impuestos a las sucesiones Hereditarias, es importante indicar que la
Dirección General de la Renta fue creada en 1951 por el Presidente Constitucional
Mamerto Urrolagoitia.
I° FLORIAN, Giebel. "Lecciones de Historia de Bolivia", Ed. Don Bosco. La Paz-Bolivia. 1991.
29
2.1.24. DEL GOBIERNO DE SILES ZUAZO (1956-1960) AL D.S. 21060
En el gobierno de Hernán Siles Zuazo la tendencia fue la estabilización de la
economía y su reordenamiento, en el ámbito fiscal se crean impuesto como el de
comercialización mayorista de alcoholes, bebidas, vinos y aguardientes y otros. De
manera general se puede indicar que el objetivo fundamental fue el de la regulación
de todo el sistema tributario, para el fortalecimiento de los recursos del gobierno y
del incentivo a ciertos sectores económicos.
La contribución de los subsiguientes gobiernos, en el marco de la tributación, fueron
poco relevantes y en algún caso perniciosas y contrarias a los intereses del Estado
nacional. En estas circunstancias y con un sistema tributario voluminoso y de
rendimientos bajos, en el gobierno de Paz Estenssoro (1985- 1989), se incorpora en
la reforma estructural, la reforma tributada.
En el marco de la Nueva Política Económica del 29 de Agosto de 1985, aprobada
mediante D. S. No. 21060, se determina el desarrollo de un modelo económico
basado en los planteamientos del neoliberalismo, donde la reforme tributaria juega
un papel muy importante.
30
22. MARCO CONCEPTUAL DE LA TRIBUTACION
2.2.1. ANTECEDENTES CONCEPTUALES
El Estado, como uno de los principales actores de la sociedad, cumple funciones
diversas y complejas al interior de la economía, pero su principal orientación esta
dada por la satisfacción de las necesidades públicas, (educación, salud, seguridad,
servicios colectivos, etc.). Para el cumplimiento de estas funciones y los diversos
requerimientos de la sociedad, éste necesita de recursos económicos. Pero el hecho
sólo de obtener recursos no constituye el todo, porque después de la obtención de
recursos estos deben ser adecuadamente administrados, para finalmente ser erogados.
Este conjunto de acciones que realiza el Estado se llama Actividad Financiera que se
la estudia a través de las Finanzas Públicas y como ya se mencionara se conforma de:
• Obtención de recursos, la principal fuente son los tributos (impuestos varios, contribuciones especiales y tasas), también se consideran los créditos, donaciones y otras transferencias, estas captaciones se denominan Recursos públicos.
• La Administración de los recursos, que tiene como la función principal el uso optimo de estos reclusos.
• El desembolso o realización de los gastos, se define como la ultima acción de la Actividad Financiera que realiza el Estado y su orientación esta dada por el pagó que efectúa esté para el cumplimiento de sus fines, y que se denomina gasto público.
El tratadista Richard Musgrave en su libro Teoría de la Hacienda Pública, sintetiza
este proceso tan importante y lo denomina INGRESO-GASTO concepto
fundamental para el desarrollo del PRESUPUESTO.
2.2.2. LA TRIBUTACION Y LAS DIVERSAS CORRIENTES TEORICAS
La práctica impositiva tiene una larga data, principalmente con los inicios de grupos
humanos que conquistadores sometían a otros pueblos y les hacían pagar tributos,
como se mencionara y se mostrara en el capítulo anterior, cuando nace el Estado
como una expresión social de los intereses de cierto grupo, el hecho impositivo se
consolida por la omnipotencia justamente del Estado, que inicialmente representaba
al poder de los vencedores de la guerra, pero que además reconociendo, tal vez en
31
una mínima cuantía, la existencia de necesidades públicas que al transcurrir el tiempo
fueron creciendo juntamente con las civilizaciones.
Muchos autores indican que la primera forma de exacción impositiva fue la regalía,
posteriormente evolucionaron a las tasas hasta llegar al impuesto, con sus diversas
formas, en cuanto al campo de aplicación; la producción, la comercialización, sobre
el patrimonio, sobre los ingresos personales, etc. Como se mostró en el capítulo
precedente, esta evolución alcanzó a todas las formas Económico Sociales que se
dieron, diversificándose la forma impositiva de acuerdo a las circunstancias y en
especial atención a la necesidad de recursos económicos.
Sin embargo, a la evolución de la práctica impositiva en el marco de la historia
económica, se dio también una evolución en el marco conceptual que no tan
aparejada con la práctica, fue siendo el motor del análisis impositivo en el marco de
la Política Fiscal.
Esta evolución, en el marco conceptual, no se inicia juntamente a los procesos
económicos de la sociedad esclavista, porque en este período por lo absolutista de los
Estados, sólo se desarrolló la práctica impositiva, en cuanto a la concepción teórica
de la misma; nada. En este marco se destacan algunos escritos tendientes más que al
marco teórico a una necesidad de justificación de la acción omnipotente del Estado;
entre los más destacados están el Código de Hammurabi, Las. Reformas de Solon y
los Escritos de Jenofonte.
Ya en la edad media ó Feudalismo, la concepción impositiva se basó en la propiedad
del suelo la cual fue causa de la dominación política. El marco impositivo se orientó
ó giró alrededor de la mencionada concepción y determinó una primera evolución en
este ámbito, sin embargo, esta fue totalmente injusta porque toda la carga impositiva
recaía sobre el que trabajaba las tierras y no sobre su propietario, entonces se
generaba un beneficio gratuito y grande.
32
Más tarde en la evolución ya no sólo social sino económico, se dio el mercantilismo,
política económica que se desarrolló al foral del feudalismo y es considerada por
algunos autores como la fase preparativa del capitalismo, que coadyuva a la
acumulación de capitales."
John M. Ferguson consideran que esta concepción política y doctrinal se enmarca en
los lineamientos del nacionalismo, porque su orientación es la del fortalecimiento de
la nación a través de la acumulación de riqueza, considerando como tal al oro y la
plata. Esta riqueza se obtienen del aprovechamiento optimo del comercio exterior.12
Los conceptos desarrollados en este sentido, la balanza comercial, la balanza de
pagos y otros estaban vinculados al análisis de la obtención de mayor riqueza, en esta
línea y en el ámbito puramente Estatal. Con respecto a los impuestos estos no deben
influir negativamente en el desarrollo de la economía, en tal sentido una tributación
excesiva determinaría un descenso de todas las actividades económicas; por eso, el
manejo de los ingresos y gastos del Estado deben estar en el lineamiento de la
administración optima de los recursos disponibles sin afectar a la economía
domestica, por ejemplo, si son muy altos los impuestos sobre productos de consumo,
los precios de estos suben y afectan al nivel de salarios elevándolos, por lo tanto
generando condiciones negativas a la producción nacional.
Posterior a este planteamiento encontramos los enunciados de los fisiócratas, quienes
determinaron con un nuevo criterio, que no sólo el comercio crea riqueza y
trasladaron el ámbito del estudio y análisis de la esfera de la circulación al de la
producción.
Su gran preocupación estaba orientada a determinar que es lo que pasa con el produit
net ó el producto neto de la economía, que se definía como el excedente que surge
cuando el valor de lo creado es mayor al costo de su producción, este excedente no es
un valor abstracto, más por el contrario, es riqueza material concreta de bienes
producidos. Fue en este punto en que los fisiócratas determinan que la única
" RAMOS, Pablo. "Principales Paradigmas de la Poi. Económica".Ed. Gótica. La Paz-Bolivia. 1983.
33
actividad realmente productiva creadora del producto neto; es la agricultura, ya que
se considera que es donde la cantidad de bienes producidos es superior a la que se
consumió para producirlas. En su estudio fueron capaces de identificar el trabajo
productivo, generador de riqueza y el trabajo improductivo que no crea riqueza.
Determinan la clase productora, definen los cotos de producción y encuentran que el
proceso productivo debe ser repetitivo para generar mayor riqueza.
En el aspecto impositivo, ellos definían que el pago de impuestos debería realizarse
en la esfera de la producción agrícola, sobre la base de que es esta actividad donde se
genera el excedente, entonces sería la única actividad capaz de pagar impuestos.
El argumento más contundente, es que la actividad agrícola genera ó crea el fondo
del cual se proveen todos los medios para la subsistencia para todas las clases
sociales de la sociedad, por lo tanto si se aplica algún tipo de impuesto a la tierra de
ninguna manera se rompe el orden natural de la economía.
Posteriormente nace la escuela clásica de la economía política con sus principales
representantes Adam Smith, David Ricardo y J. Stuart Mili. La orientación
fundamental de los estudios de esta generación fue la de encontrar las leyes que rigen
el funcionamiento del sistema económico, considerando para ello que en la sociedad
como en la naturaleza existe una ley ordenadora de su funcionamiento, esta era la ley
del valor, alrededor de la cual giraban todas las cosas y se ordenaban.
De manera general el planteamiento de los clásicos indica que el orden natural de
todas las cosas y principalmente de la economía permiten solucionar todos los
problemas económicos, ya que los individuos actuaran llevados por una mano
invisible, que no entorpecesara el orden natural de las cosas.
En estas circunstancias y ya en el marco impositivo la posición era evidente, mucha
racionalidad en el cobro de impuestos, ya que si estos suben entonces la tendencia es
la evasión del pago de estos, considerando a los empresarios como los principales
FERGUSON. J.M."Historia de la Econonlia".Ed. Fondo de Cultura EconómietMexRo.1974.
34
contribuyentes, indica que si estos no pagaran impuestos, los recursos sedan
utilizados de manera más productiva.
Con respecto al presupuesto, comentan la necesidad de que este sea nivelado y
consideran a la deuda pública un elemento negativo en la economía, porque al querer
solventada con el incremento de impuestos lo que realiza el Estado es una
transferencia de los recursos depositados por los contribuyentes hacia el beneficiario
de los intereses, indican que la mejor manera de que el Estado obtenga recursos y
estos puedan crecer, es la del ahorro
Las crecientes dificultades de la economía clásica determinaron el nacimiento de
nuevos tendencias ideológicas que sin embargo, se mantuvieron a la sombra de los
principales planteamientos clásicos. En este sentido a mediados del siglo XIX se
dieron nuevos planteamientos teóricos y se formularon leyes económicas muy
importantes por ejemplo el principio de la utilidad decreciente.
Nace el análisis marginal planteado por Alfred Mashall; junto a otros promovieron el
nacimiento de un nuevo planteamiento teórico, la teoría subjetiva que explica
básicamente que el orden natural y el carácter natural de las leyes económicas en las
que se desarrolla la sociedad serán perdurables y consideran al capitalismo como el
medio natural de su existencia.
En el marco del estudio fiscal y fundamentalmente en lo referido a los impuestos, se
debe indicar que ellos preferían como forma de cubrir los requerimientos de recursos
por el Estado, no a través de la tributación dura y creciente, se inclinaban más bien,
por los empréstitos que obviamente se enmarcara en el afán de que el Estado no
debía interrumpir de ninguna manera el desarrollo de la economía y por el contrario
velar el funcionamiento del sistema económico sin interferencias.
Por lo tanto la nivelación del presupuesto era el resultado de la aplicación de sus
planteamientos. Para finalizar en este sentido se debe indicar que la conducta
conceptual del neoclásico era totalmente de apoyo al Ialssez-faire, al dejar hacer
35
dejar pasar, porque las fuerzas del mercado son lo suficientemente optimas para
conducir la asignación de recursos en el marco del máximo beneficio individual y
considerando la naturalidad de sus leyes e inmutabilidad de las mismas.
La crisis a la que arriba el sistema capitalista alrededor de 1928 y a fines de 1929,
evidencio una total desvinculación de la teoría y la realidad económica; se
comentaba de la siguiente manera; " con la ayuda de Dios no tardaremos en tener a la
vista el día que la pobreza habrá desaparecido de la nación", comentario expresado
por Hervert Hoover en Estados Unidos, convencido de la solidez del sistema
capitalista, sin embargo, se vino la crisis, el sistema económico basado en las leyes
naturales y automáticas de regulación no estaban funcionando.
La lectura acerca del mal funcionamiento de la economía que dio lugar a la crisis que
se inicio a finales de 1929, permitirá ver las condiciones en que se encontraba el
mundo capitalista, del que querían substraerse los sectores influyentes de la
economía. En este sentido de pronto el papel del Estado fue determinante, aunque
existía oposición en muchos sectores privados, ya que se constituyo a través del
gasto público en el cebador de la bomba, en la expresión de Keynes.
Hay que admitir que la teoría planteada por Keynes tuvo como principal virtud
consolidar y legitimar la acción del Estado en la economía para poder salvar el
sistema económico vigente, situación que no fue bien entendida por los capitalistas.
De manera general Keynes establecía ciertas tareas que debía realizar el Estado a
saber; la intervención del Estado debe orientarse a generar ocupación, efectuar
inversiones públicas tendientes a distribuir ingresos y elevar el nivel de la demanda,
esta expansión de la inversión debe fmanciarse a través de flujos monetarios, realizar
nacionalización de industrias que se encuentran en paro, reducción de la tasa de
interés a través del manejo de la cantidad de dinero en la economía, y por ultimo la
realización de obras públicas de gran envergadura, alentando el multiplicador del
empleo.
36
Aunque la Política Fiscal adquirió una gran importancia y notoriedad entre los
instrumentos de manejo se vislumbró la importancia del gasto público, cuyo
financiamiento no debe significar restar de los recursos disponibles de las empresas
como de las familias y que podrían constituirse en consumo ó inversión
respectivamente. Es importante hacer notar que los impuestos a estas alturas de la
situación no deben ser tomados en cuenta en la generación de recursos para el Estado
en su inversión expansiva, porque su aplicación significaría reducir más el nivel de
consumo, la inversión ó por ultimo la demanda efectiva.
En este proceso evolutivo tendiente a resolver los problemas emergentes del
agotamiento del sistema capitalismo, encontramos nuevos planteamientos. En este
caso es Milton Friedman el maestro de ceremonias, que en la visión de sus
planteamientos las acciones del Estado no sólo deben enmarcarse en la política fiscal,
sino que también deben incorporar instrumentos de política monetaria, ámbito donde
las soluciones son más pragmáticas.
Esta concepción económica indica que la politica de estimulo del Estado, se debe
orientar a incrementar los gasto, con el fin de establecer un nivel de inversión de
crecimiento, además de reducir los impuestos, determinándose que los niveles de
ahorro sean más grandes y por lo tanto estos también tengan su reflejo en la
inversión, de cuya actuación conjunta se elevaran los ingresos.
Pero no sólo se debe actuar con la Política Fiscal sino también, como ya se mencionó
anteriormente, con la Politica Monetaria a través de la cantidad de dinero, para influir
en la tasa de interés y adecuarla para mejorar la inversión y consecuentemente el
ingreso.
Podemos fmalizar el análisis indicando que la actuación del Estado ahora ya es
electiva, debiendo consolidar la recuperación y la actuación del sector ptivado de la
economía. Una comentario final, las tendencias analíticas de este entorno se
dividieron entre quienes veían sólo en la Política Fiscal la solución a los problemas y
otros que definían estas soluciones solamente en el marco de la Política Monetaria.
37
2.2.3. El ESTADO Y LA CONCEPCIÓN IMPOSITIVA
Como ya se comentara anteriormente, el Estado cumple diversas funciones y de
acuerdo a estudios más recientes estas tendrían como marco general las siguientes;
Entre las más importantes esta la de erigir el marco jurídico de las relaciones
económicas, inducir una asignación socialmente optima de los recursos tendientes a
mejorar la economía en su conjunto, la acción del Estado debería tender a una
distribución de la renta cada vez más justa influyendo para ello en los mecanismos de
distribución de la renta generada en la economía, otra función económica sería la de
buscar siempre la estabilización coadyuvando para ello en las acciones tendientes a
evitar el desempleo, la inflación, la pobreza, el estancamiento económico, por lo
tanto evitando toda clase de perturbaciones y /o distorsiones económicas que
declinen la calidad social.
Sin embargo, estas funciones económicas del Estado están impregnadas de una
función social muy fuerte que determina el cumplimiento a los requerimientos
sociales como la salud, la educación etc. De esta conceptualización se puede inferir
que a través de estas funciones el Estado actúa en la economía, como ya se ha
demostrado en los anteriores capítulos, esta intervención depende o esta de acuerdo a
circunstancias económicas del país y podrá ser esta más fuerte e intensa o por el
contrario, será lo menos perceptible posible.
En este sentido la influencia del Estado en la economía se genera a través de diversos
instrumentos en busca del logro de sus objetivos. Uno de estos es el referido al área
fiscal, que será estudiado y analizado tomando en cuenta las acciones del Estado por
medio de la política fiscal, que se efectivizan a través del manejo de los impuestos y
del gasto público. Se conoce que Política Fiscal conceptualmente se define como el
conjunto direccional de medidas y/o de decisiones que toma el gobierno, con el fin
de influir en aspectos o rubros específicos de la economía, a través de modificaciones
de sus programas impositivos o ingresos y/o con respecto a sus gastos programados.
38
Decíamos anteriormente que el Estado cumple con ciertas funciones inherentes a sí y
otras que pretenden o tienen un fm determinado en la economía; en ambas
situaciones se apelaran al uso de los instrumentos de política fiscal y/o de los
fenómenos más típicos de las finanzas públicas; los ingresos y los gasto públicos.
Cuando se hace referencia a los ingresos fiscales ó recursos públicos, se habla de la
captación de recursos económicos por parte del Estado, a través de ciertos métodos
definidos, que generalmente pueden ser:
Los impuestos directos a las personas y empresas, los impuestos indirectos, el
superávit de las empresas públicas, transferencias del sector privado de la economía
tanto nacional como del resto del mundo.
Con respecto a los gastos públicos, debemos indicar que conceptualmente se refieren
a erogaciones dinerarias que realiza el Estado con el objetivo de cumplir los fines
establecidos y/ó satisfacer las necesidades públicas; concretamente se refiere a:
Gastos de consumo por la administración gubernamental representados en la compra
de bienes y servicios, subvenciones, transferencias corrientes a las unidades
familiares o al resto del mundo.
2.2.4. PRINCIPALES CONCEPTOS TRIBUTARIOS
Definidos así los ingresos y los gastos públicos, indicaremos que el Estado para
poder desarrollar y cumplir con sus programas debe contar con un instrumento que
planifique el desarrollo de sus programas y la fuente de su financiamiento, hablamos
concretamente del Presupuesto. Este documento tan importante refleja la manera en
que el Estado tiene pensado realizar sus actividades y los ingresos con lo que contara
para tal efecto.
Las principales fuentes de ingreso que tiene el Estado, son los tributos, con especial
énfasis los impuestos. Los Tributos se definen como las prestaciones en dinero que el
Estado exige en ejercicio de su poder y basándose en una ley expresa en tal sentido,
39
con el fm de obtener recursos que le permitan cubrir los gastos generados en el
cumplimiento de sus fines.
El Código Tributario Boliviano ó Ley 1340 (vigente) define a los tributos como:
"Prestaciones en dinero que el Estado, en ejercicio de su poder de Imperio exige
con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines". Estos dos
conceptos resultan palmarios para poder definir a los tributos. Sin embargo,
acotaremos indicando que son prestaciones dinerarias, por que se expresan a través
de una valor monetario, vale decir en dinero, resultan coaccionados por el imperio
del poder que ejerce el Estado, el objetivo del tributo es poder dotar al Estado de los
recursos necesarios para el cumplimiento de sus fines, por lo tanto el tributo
esencialmente tiene un carácter netamente fiscal, aunque pudiera utilizarse con otros
fines económicos.
Así definidos los tributos podemos decir que estos se clasifican en tres, a saber; Los
impuestos, las tasas y las contribuciones especiales, como se los presenta en el Art.
14 del Código Tributario Boliviano. Esta clasificación evidentemente corresponde a
una comente originada en el Hacienda Pública como lo manifiesta el propio Giannini
en su libro Instituciones del Derecho Tributario."
Sin embargo, como referencia puede mencionarse que se cuenta también con otra
visión de los tributos. La definición de G. Ataliba indica que los tributos pueden
dividirse en; Tributos vinculados y los no vinculados, su acepción se basa en la
conexión existente ó no entre el obligado y la actividad Estatal, vale decir, los
tributos vinculados son aquellos en los que los obligados obtienen el beneficio
material de la acción del Estado y donde se puede evidenciar el gasto ó pago
efectuado por el Estado con el fin de satisfacer las necesidades públicas, con estas
características se definen a las tasas y contribuciones especiales."
14 GIATININI,A."Instituciones del Derecho Tributario"Ed. Aguilar. Madrid-España.1957 14 ATALIBA,G."Aportaciones a las ciencias de las finanzas, Derecho financiero y Tributario" San Pablo. 1969.
40
Por el contrario debemos indicar que los tributos no vinculados no tienen ninguna
conexión con la acción del Estado, en esta definición se encuentra el impuesto.
Considerada esta división del tributo, indicar que la misma constituye un aporte
conceptual jurídico tributario para un estudio más detallado, para esta forma de
obtención de recursos del Estado.
Dentro los estudio realizados tanto por la Política Fiscal como por las Finanzas
Públicas se llega al convencimiento de que el impuesto es el más importante de los
tributos y aunque las definiciones que se ofrecen de él resulten ambiguas,
principalmente porque en esencia resulta que el impuesto es tanto ó más
representativo que su categoría inmediatamente superior, el tributo. Intentaremos con
la mayor objetividad tratar el asunto y exponer una definición lo más coherente.
En este sentido y como se mencionara anteriormente la definición del impuesto es
bastante compleja, sin embargo, inicialmente debemos considerar que el impuesto es
una obligación impuesta coactivamente por el Estado de manera unilateral, cuya
característica más importante es la de no tener vinculación entre el hecho valorado
por el Estado y la acción del Estado, de manera que no exista un beneficio directo
para el obligado.
Económicamente se dice que el impuesto es una cuota que todos individuos de una
nación aportan coactivamente del monto de su riqueza, para cubrir el costo de
funcionamiento del Estado y sobre todo los costos de los servicios públicos. Muchos
estudiosos franceses (Laferriere y Waline) lo definen como la obligación impositiva
resultante de la solidaridad social. Empero, el Código Tributario Boliviano en su Art.
15 lo define de la siguiente manera: Impuesto es el tributo cuya obligación tiene
como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal
relativa al contribuyente. Es necesario indicar que evidentemente es una defmición
clara que nos muestra de forma concreta lo que debemos entender por impuesto.
41
Realizada la definición de lo que es el impuesto, se debe indicar que por su
importancia, característica, esencia y principalmente en atención al ámbito de su
aplicación, se derivan de él varias clases de impuesto que a continuación exponemos.
Se indica que atendiendo a su habitualidad, permanencia y transitoriedad con que se
manejan se los define en Ordinarios y Extraordinario, podemos decir entonces que
los impuestos ordinarios son aquellos que tienen vigencia permanente. Por el
contrario, los extraordinarios como lo manifiesta su nombre, se usaban en casos de
mucha urgencia ó por necesidades transitorias.
También se los puede clasificar como directos e indirectos, principalmente por el
ámbito de aplicación, y se los define de la siguiente manera: Son impuestos directos
aquellos que gravan directamente a los individuos y/o empresas y que se orientan a
sus ingresos por el trabajo, renta y a los beneficios obtenidos en el ejercicio de
cualquier actividad comercial. Los impuestos indirectos son aquellos que gravan los
servicios y bienes y que recae de manera indirecta sobre los individuos, se los conoce
concretamente como los impuestos sobre las ventas, sobre el consumo, sobre las
importaciones, etc.
Con respecto a esta clasificación hay algunas argumentaciones muy importantes,
concretamente la del Prof. Manuel Morselli, conocido estudioso que indica, los
impuestos directos gravan a la riqueza por si misma sin tomar en cuenta su posterior
aplicación. En cambio los indirectos no gravan la riqueza en sí, sino por la utilización
o fin que puede proveer y que hace presumir capacidad contributiva. 15
Se realiza también la siguiente clasificación en atención al efecto que produce en la
economía; se dice que los impuestos pueden ser progresivos, regresivos y/o
proporcionales. De esta manera un impuesto es progresivo cuando el tipo imponible
aumenta más rápidamente que la renta imponible, es regresivo cuando el tipo
impositivo crece cuando se produce un descenso en la base imponible y proporcional
cuando el tipo impositivo varia en la misma proporción de la base imponible.
15 MORSELLI. Manuel."Comvenclio de Ciencia de las Finanzas" Ed.Depalma. Bs.As.1947.
42
Definido el impuesto, determinadas sus características y clases, definiremos el
impuesto objeto de la investigación. Diremos entonces que el Impuesto Al
Consumo Específico es aquel que recae ó se aplica sobre la compra de un grupo de
bienes en atención a sus características y su origen (principalmente bienes
prescindibles). Para algunos tratadistas es el que mejor rendimientos financieros
ofrece, gravan concretamente parte de la renta sujeta al gasto que se traduce en el
consumo de bienes ó servicios fundamentalmente encaminados por una valoración
subjetiva de su necesidad que resulten de un orden fisiológico ó social.
2.2.5. PRINCIPALES CONCEPTOS DE LA IMPOSICION A LOS CONSUMOS ESPECIFICOS
La conceptualización básica de la imposición al consumo específico indica que este
grava la venta de determinados artículos o bienes o un grupo de estos. Con la
consideración de que el gravamen se traslade al consumidor final, vale decir que la
carga tributaria se distribuirá proporcionalmente a los gastos efectuados en el
consumo de los bienes gravados.
Los fundamentos de la imposición al consumo específico pueden ser cuatro, a saber:
Se indica que a través de los gastos realizados en el consumo de ciertos bienes se
podría medir más adecuadamente la capacidad impositiva, que los gastos totales en
consumo. De tal manera que se puede considerar que la imposición al consumo
específico resulta más equitativa en relación con otro tipo de imposición indirecta,
por ejemplo un impuesto a las ventas.
En tal sentido el gravamen tendiente a distribuir la carga tributaria en proporción a
los gastos en consumo, resulta ser una medida adecuada de la capacidad contributiva
y se denomina imposición al lujo. En esta línea se tiene, para citar un par de
ejemplos, a los electrodomésticos en general, las joyas, etc.
43
El segundo fundamento de la aplicación de este tipo de imposición se relaciona con
el deseo premeditado de limitar el consumo de cierto tipo de bienes,
fundamentalmente porque su empleo genera costos mayores y adicionales a la
sociedad que los que resultan de su producción. Este tipo de gravamen se llama
imposición a los suntuarios. En este marco los bienes alcanzados son; las bebidas
alcohólicas en general, los tabacos, etc.
En tercer término la justificación de la aplicación impositiva al consumo de ciertos
bienes, se fundamenta en el principio de distribución de la carga tributaria con
relación a los beneficios obtenidos. Estos beneficios se basan en la correlación de la
actividad gubernamental y el consumo de ciertos bienes. En este sentido se podría
citar un ejemplo, el impuesto a la gasolina, si este genera niveles de gasto público
como la construcción de carreteras, edificaciones en salud, etc.
El cuarto fundamento tiene que ver con la justificación de su aplicación ante
circunstancias de crisis económica o de desequilibrios socioeconómicos, como por
ejemplo la inflación o la guerra, respectivamente. Sin lugar a dudas su aplicación
tiene como objetivo el racionamiento o la reducción de la demanda de cierto tipo de
bienes, por objetivos predeterminados.
Evidentemente en el desarrollo actual de la imposición al consumo específico se
admiten los fundamentos expuestos, sin embargo, su consideración no se ha
constituido en una limitante en el desarrollado de este tipo de imposición.
Ante los planteamientos efectuados y en consideración de dos categorías muy
importantes de la imposición al consumo específico, como son la imposición a los
bienes suntuarios y a los bienes de lujo, es necesario presentar las argumentaciones a
través de las cuales se desarrollan.
Se inicia este análisis considerando la imposición a los bienes suntuarios; el principal
argumento a favor de este tipo de impuestos, que gravan bienes como las bebidas
alcohólicas en general y tabacos, para citar los más representativos, que descansa en
44
la premisa de que se debe desarrollar un proceso limitativo en su producción y
consumo, ya que los costos reales de su uso no están incorporados en sus precios, por
lo tanto, se trasladan a la sociedad (costos como la criminalidad, los accidentes, etc.);
pese a que esta imposición impide un consumo excesivo y por lo tanto la producción,
se toman en poco equitativos para aquellos grupos que los consumen de manera
moderada, siendo esta la principal crítica. Sin embargo, se argumenta que esta carga
esta admitida en los patrones de consumo y de equidad que se desarrolla en una
sociedad, por lo menos de manera conceptual, a pesar de que esto pueda ir en contra
de los fundamentos que se consideran para definir la distribución de la carga
tributaria.
Con respecto al problema de equidad que toca la imposición a los suntuarios, la
desaprobación se sustenta en el carácter subjetivo que puede tener la limitación de
consumo de cierto tipo de bienes, que evidentemente resulta de un juicio moral de los
responsables de elaborar la correspondiente norma tributaria.
De todas formas y considerando las argumentaciones presentadas, su desarrollo esta
ampliamente difundido en las estructuras tributarias y se podría indicar que la
sociedad admite como veraz y adecuada la equidad en la carga distributiva de la
imposición que se desarrolla de esta manera, es decir asumiendo que la situación de
los consumidores moderados de los bines gravados, es razonable. Más aún
considerado que su aplicación es de alto rendimiento, por lo cual es bastante
atractivo para los gobiernos.
Con respecto a la imposición a los bienes de lujo, se debe indicar que la justificación
más relevante de su aplicación, se basa en que otorga ventajas en la definición de la
distribución de la carga tributaria, que no son vislumbradas en la imposición general
de ventas. Vale decir que a través de una selección adecuada podría reducirse, sino
eliminarse, la regresividad de la imposición corriente a las ventas y de los efectos de
este a los sectores económicos menos pudientes.
45
Se incorpora también en el análisis un criterio muy importante, el de que algunos
bienes son necesarios más que otros, situación por lo cual los bienes menos
necesarios son más adecuados para ser alcanzados por el gravamen de los bienes de
lujo.
Sin embargo, pese a los planteamientos presentados, la evolución de este tipo de
imposición, puede encontrarse con criticas que se relacionan con la discriminación
de las preferencias que se explica, que a pesar de poder realizar una selección
relativamente adecuada, castiga el consumo de otras personas y de otras
preferencias.
Otra limitante se encuentra en que la elección del consumo de cierto tipo de bienes
pueda se una medida suficientemente para determinar la capacidad contributiva. En
esta misma línea, se debe indicar que el uso de este tipo de gravamen no garantiza un
proceso de redistribución de los recursos productivos solvente, aunque generalmente
no son consideradas. Otra de las limitantes se vincula con el efecto que causa en los
oferentes, ya que evidentemente la imposición genera desincentivo en la producción,
que podría acabar en la transferencia de recursos a actividades económicas no
alcanzadas por los gravámenes.
En virtud a lo expuesto se puede indicar que debido a estas características no se
pueden aplicar a bienes de primera necesidad, si a los bienes cuyo consumo no es
absolutamente necesario y bienes denominados suntuarios y/o de lujo, por lo tanto la
imposición es selectiva. De acuerdo a esta conceptualización en la legislación
nacional se define con mucha claridad el ámbito de aplicación del impuesto al
consumo.
En la Ley 843, en su Art. 79 lo determina de la siguiente manera:
Crease en todo el territorio del país un impuesto que se denominara impuesto a los
consumos específicos, que se aplicara sobre:
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a) Las ventas de bienes muebles, situados o colocados en el territorio que se indican en el anexo al presente articulo...
b) Las importaciones definitivas de bienes muebles que se indican en el anexo a que se refiere el inciso precedente.
ANEXO ARTICULO 79'
Chicha de maíz, cervezas, aguardientes y licores, singanis, vinos, alcoholes potables, cigarrillos rubios y negros, tabaco, productos de perfumería cosméticos, joyas y piedras preciosas. El Art. 81 define concretamente quienes son sujetos del impuesto a saber; los fabricantes y/o personas vinculadas económicamente a estos. Las personas naturales 6juridicas que realicen importaciones definitivas.
Posteriormente se define el nacimiento del hecho imponible, sin embargo, es
importante definir que se entiende por hecho imponible. En este sentido diremos que
es la acción expresamente determinada por ley que tipifica un tributo cuya
realización promueve el nacimiento de la obligación tributaria.
De esta forma el Art. 82 dice con respecto al hecho imponible, que nace cuando; en
el caso de venta, en el momento de la emisión do la nota fiscal o entrega de la
mercadería, lo que se produzca primero, por toda salida de fabrica o depósito fiscal
que se presume venta, en la fecha en que se produzca el retiro del bien o cosa
gravada con destino al consumo particular.
En los artículos siguientes se define la base imponible, que es la cantidad numérica
que se expresa en valores monetarios ó fisicos sobre los cuales se calcula el
impuesto, así definida la base imponible para el presente impuesto el Art. 84 dice: el
precio neto de venta, en caso de importaciones el valor CIF aduana más los
impuestos aduaneros (GAC) y otros gastos necesarios para el despacho aduanero. El
IVA y el IT no forman parte de la base imponible o de cálculo.
En el mismo articulo se determinan la alicuotas que rigen este impuesto,
entendiéndose por alicuota o valor porcentual ó parte proporcional, que se aplica a la
base de cálculo ó imponible para determinar el tributo, así tendríamos entonces que
el Impuesto al Consumo Especifico se maneja por tasas porcentuales y específicas,
definidas por las características del bien ó mercancía; para los cigarrillos y los
vehículos automotores tasas porcentuales, ósea un porcentaje aplicado al valor de la
47
venta, tasas especificas generalmente aplicadas a las bebidas de acuerdo a sus
características.
Como última conceptualización del impuesto, indicar que este se pagara de acuerdo a
estipulaciones de lugar, forma de pago y de tiempo, a través de leyes expresamente
dictadas para tal efecto y que se harán cumplir con acciones de la Administración
Tributaria. Sin embargo, es importante indicar que a la fecha de las investigaciones
se realizaron muchas modificaciones a los artículos con los que se inicio la Ley 843
referida a este impuesto, las más esentativas se registraron con las
modificaciones tributarias de la Ley 1606, que en su momento serán motivo de
análisis y evaluación.
El desarrollo de los pagos impositivos, denominado también tributación que contiene
en si muchos tipos de impuestos, se basa en ciertos principios bajo los cuales debe
regirse, principalmente tendientes a definir impuestos que contengan los menores
efectos negativos, en cuyo caso se dice que el impuesto es eficaz.
En este sentido, se tiene el principio del beneficio que concretamente dice; Que los
individuos deben pagar impuestos de forma proporcional al beneficio que obtienen
de los programas públicos (básicamente servicios), sin embargo, la aplicación de este
principio como eje en el sistema tributario aplicado con lleva sus ambigüedades, ya
que por ejemplo el servicio policial es más utilizado en zonas de escasos ingresos
que en los de altos ingresos, por el principio de beneficio, entonces, este sector
debería pagar más impuestos.
También se tiene el principio de la capacidad de pago, que define que los
individuos deben pagar tributos en función a su riqueza, su nivel de renta o a su
capacidad de pago, de tal manera que se tienda a una distribución más adecuada y
equitativa de las rentas en consideración de la sociedad.
Otra norma de reciente data es el principio de la equidad o justicia, que se
encamina en conceptos esencialmente éticos, de tal manera se dice que hay equidad
48
horizontal cuando las leyes tributarias gravan por igual a los iguales; la equidad
vertical que a los desiguales se los debe tratar también en forma desigual. Sin
embargo, hemos de indicar que su aplicación es bastante compleja por los conceptos
políticos y subjetivos que sobrepasan a los netamente económicos.
En esta situación, considerando los principales principios de la tributación, se debe
ahora estudiar los sistemas tributarios constituidos por todo el conjunto de impuestos
vigentes en un país en un periodo de tiempo determinado.
Cuando se estudia a los sistemas se lo debe hacer en el marco de referencia del país,
ya que si bien es cierto que hay sistemas semejantes, la utilización de un sistema es el
resultado del análisis socio económico del país donde se lo desarrollo, debido a esto
la consideración del tema de forma comparativa tiene muchos problemas.
Las características de las normas tributarias, como la multiplicidad, variabilidad e
inestabilidad, determinan que su evaluación y análisis siempre tengan una limitarte
de temporalidad, de esta manera podríamos decir que la vigencia de un sistema
tributario no necesariamente se enmarca en un orden, en una planificación y por eso
algunos estudiosos del tema como por ejemplo Adolfo Wagner habla del caos
tributario que en la realidad se ve, aunque se denomine sistema tributario al conjunto
de normas impositivas vigentes."
Sin embargo, la idea de sistema tributario muestra un conjunto racional y armónico
de impuestos que cohesionados entre sí buscan un fin o un logro determinado, ahora
si el uso de normas impositivas sólo tiene como meta la obtención de recursos
económicos, entonces estamos en presencia de un régimen tributario, esta idea fue
presentada por el Prof Jacinto Tarantino, planteamiento que goza de mucha
aceptación en el mundo de las ciencias económicas y de las finanzas públicas»
Sobre el tema Sainz de Bujanda comenta que el criterio de que el sistema tenga una
lógica racionalidad y una tendencia idealista suele toparse con la crisis en la que se
16 WAGNER, Adolfo. "Tratado de la Ciencia de las Finanzas". París-Francia. 1909.
49
desarrollan los impuestos en la realidad, de todas maneras la conceptualiación es
evidente y la aplicación de un sistema tributario debería manejarse en ese sentido."
Es importante realizar una enunciación en cuanto lo que se debe buscar con la
aplicación de un sistema impositivo ó tributario; desde el punto de vista económico
lo que se busca es que el sistema tenga funcionalidad y flexibilidad que le permita no
sólo constituirse en una forma lo más equitativa de imposición sino también en un
instrumento de promoción económica. Desde el punto de vista fiscal, lo que se busca
es que los impuestos representados en una sistema tengan la mayor productividad y
que su comportamiento sea equilibrado en circunstancias normales y anormales.
Del análisis social que se realiza al respecto, indicar que el sistema debe reducir al
mínimo el sacrificio del contribuyente expresado en la presión tributaria, que no debe
ser intensa, definida esta (la presión tributaria) como la relación existente entre la
exacción fiscal por lo contribuyentes (individualmente, sectorialmente y
colectivamente) y la disponibilidad de renta de los contribuyentes. Entonces además
de estas consideraciones de orden ético social, proceder a una distribución equitativa
en función a su capacidad patrimoniaL
Con respecto al aspecto administrativo se debe señalar, que la configuración del
sistema debe ser lo más entendible y simple posible, por lo tanto las normas deben
ser claras y precisas, además de inducir factores que permitan a la Administración
tributaria una recaudación con los menores costos posibles, niveles bajos en el rezago
de los pagos, utilizando para ello los mecanismos necesarios de promoción, de
conocimiento e instrucción que formen en los contribuyentes una conciencia
tributaria tendiente a elevar el universo de contribuyentes, a bajar los niveles de los
rezagos en los pagos impositivos y la evasión fiscal, como las principales metas
impositivas.
17 TARANTINO, Jacinto." Finanzas Públicas y Desarrollo Económico".Ed.Depalnia.BaSs.1960. 12 SAINZ de BUJANDA,F."Hacienda Pública, Derecho Financiero y Derecho Tributario." Madrid.1962.
2.2.6. EVALUACION DE LA GESTION FISCALIZADORA DEL IMPUESTO AL CONSUMO ESPECIFICO
La " Evaluación de la gestión fiscalizadora del Impuesto al Consumo Específico ", se
constituye en un instrumento de evaluación tributaria acerca del rendimiento del
impuesto, su evolución, su comportamiento y su capacidad de fiscalización que se
expresa en los niveles de recaudación del impuesto.
De esta manera se efectuara una evaluación del Impuesto al Consumo Especifico a
partir de los alcances del gravamen, es decir sobre que bienes recae, las
recaudaciones totales del impuesto, las recaudaciones de mercado interno y de
importaciones. Este trabajo se desarrolla un análisis comparativo de las
recaudaciones del impuesto, con variables económicas como el Producto Interno
Bruto, Los Gastos Corrientes, etc.
También se incorpora la determinación de la evasión del Impuesto al Constan
Específico, como un referente determinante de la gestión fiscalizadora de este
gravamen, encontrando el indicador tributario denominado potencial tributario del
I.C.E.
Por lo tanto evaluar la gestión fiscalizadora del impuesto representa analizar el
comportamiento de este gravamen dentro los lineamientos de la Teoría Impositiva.
52
III. EL SISTEMA TRIBUTARIO BOLIVIANO
3.1. ANTECEDENTES HISTORICOS
En la primera parte de la década de los años 80, la economía boliviana atravesó por
problemas macroeconómicos de desajuste, que se hicieron más evidentes con la
inflación y la posterior hiperinflación del periodo 1982 a 1985, sin embargo, esto no
significa que la inflación fue sólo evidente en este periodo, por el contrario la
inflación se inicio en años anteriores como se podrá evidenciar posteriormente.
En el periodo 1980 y 1981 se inicio la inflación debido al agotamiento que empezaba
ha experimentar la economía boliviana en general. Un hecho que es muy destacable
para entender lo que sucedió en esos años, fue el manejo económico que hizo el
Gobierno de facto del Gral. Banzer, creando condiciones económicas de estabilidad
"artificial"; para citar un ejemplo los precios en general eran bajos, el más
representativo de los precios el tipo de cambio se mantuvo fijo y sobrevaluado en
esos periodos, se evidencia una contracción de la oferta global de servicios, en
cuanto a los salarios estos fueron controlados sistemáticamente.
En definitiva esta situación representó para los diferentes actores sociales en la
economía una señal negativa del estado del país, mostrando a las claras el
agotamiento del modelo económico en general. A principios de 1982 se produjo una
devaluación del peso boliviano en un 43 % con respecto a su tipo de cambio con la
moneda norteamericana, esta otra señal también es considerada como negativa, por
eso los agentes económicos asumen una posición defensiva y la economía empieza a
entrar en una fase de crisis donde la especulación es la referencia más fuerte de la
economía.
Al recibir el gobierno Siles Zuazo, en octubre de 1982, encontró la economía del país
con un proceso inflacionario que avanzaba rápidamente, problemas en el ámbito
fiscal y otros que indudablemente determinaron que la economía boliviana se
encuentre en un proceso de crisis profunda general. Obviamente, los problemas
53
económicos originaron el descontento social que se fue expresando a través de
huelgas, paros, marchas y una serie de medidas de presión propias de la clase laboral,
el principal pedido se orientaba a las mejoras de los salarios, los que en periodos
anteriores y principalmente en el de Banzer, fueron controlados sistemáticamente.
Ante esta situación el gobierno nacional y considerando su composición política se
vio obligado y sin opción a atenuar el conflicto esencialmente salarial con un
crecimiento o expansión de la base monetaria. Así como esta se tomaron muchas
medidas económicas, sin embargo, el manejo de la política económica en general se
vio frustrada porque tales medidas no fueron concluidas o desarrolladas en su
integridad, en este sentido un ejemplo demostrativo fue la "desdolarización", que
después también se constituyo en otro gran problema económico para el país.
La estabilización que se buscaba por todos los medios fracasó principalmente, como
se mencionó anteriormente, por falta de un plan económico cohesionado y
desarrollado totalmente, más aún, en este mar de desatinos se encontró en la
economía que los precios lideres o representativos de la economía, como el tipo de
cambio, precios de los carburantes, se movían velozmente. No pudieron parar el
ritmo avasallador de la inflación, ya que los precios relativos y el juego especulativo
de las expectativas de ganancia de los agentes económicos, y los reajustes salariados
hicieron inviable la estabilización.
De esta manera todo había quedado marcado, la espiral inflacionaria crecía
rápidamente, el índice de precios al consumidor (IPC) se había desfasado y sólo era
una representación histórica del comportamiento de los precios en el mercado ó
dicho de otra manera, el crecimiento de la inflación era tan rápido que el IPC no
podía representar la evolución de los precios en el mercado, debido a esta situación el
IPC fue reemplazado por el tipo de cambio del mercado paralelo, un referente más
valido y representativo de las variaciones crecientes de los precios.
En esta coyuntura se tenía que tomar decisiones muy duras y rápidas tendientes a
frenar la inflación y como indicó el analista económico Vittorio Corbo en el
54
seminario " Ajuste Estructural y Crecimiento ", organizado por UDAPE (Unidad de
Análisis de Políticas Económicas) y el HUI) (Instituto de Desarrollo Internacional de
la Universidad de Harvard, EEUU); "Esta claro que primero hay que estabilizar la
economía, pero este reto implica actuar drásticamente para disminuir el déficit fiscal.
Mas allá del freno a la inflación, interesan las reformas estructurales que Bolivia
emprendió, pero también esta claro que el éxito de ellas dependía de la forma de
lograr mantener la estabilidad macroeconómica."
La situación económica del país era inaguantable fundamentalmente para las clases
menos pudientes, la hiperinflación deterioro la economía nacional sumiéndola en una
profunda crisis; este proceso alcanzó niveles inauditos, algunos autores aseveran más
del 24.000 %, otros 15.000 %y otros como Don Flavio Machicado sólo el 8.000 %,
lo evidente es que la inflación, sin parangón en nuestra historia y de cifras récord a
escala mundial, no se había verificado en un periodo de conflagración bélico o post
bélica, de emergencia nacional ó de transformaciones radicales, sino como resultado
de una pobre e ineficiente administración gubernamental.
Como ya se mencionara las soluciones coyunturales y las soluciones parciales no
tuvieron los resultados esperados y por el contrario la situación empeoro y corno
versa el dicho popular el remedio resulto peor que la enfermedad. Uno de los grandes
problemas se encontró en el ámbito fiscal, ya que el déficit fiscal fue generado por
los déficits del Tesoro General de la Nación, los de la Administración Central y los
de la Empresas Públicas, que fueron cubiertos por créditos fiscales. El manejo
desatinado de la Administración Central determinó un incremento de la burocracia
administrativa que derivó en un desequilibrio general en la administración de los
recursos, como resultado del crecimiento de los gastos, pero el problema fiscal no
sólo radica ahí, sino en un hecho muy importante; no fue el incremento de los gastos
la fuente principal de los desequilibrios, sino una reducción de los niveles de
ingresos del Estado nacional, ocasionada por las bajas recaudaciones tanto de la
Renta Interna como de la Aduanera.
55
Toda esta situación es definida en la parte considerativa del D.S. 21060 emitido por
el Gobierno de Paz Esstensoro como parte de la aplicación de medidas de cambio ó
de la Nueva Política Económica (NPE) planteada ante la necesidad de las
circunstancias y en busca de mejorar las condiciones socioeconómicas del país.
Estructuralmente el D.S. 21060 esta constituido por ocho títulos a saber;
• Titulo I Régimen Cambiario y de las Reserva; que se enmarca en las medidas orientadas a establecer un sistema de tipo de cambio con flotación del dólar, es decir tipo de cambio flexible, determinándose también cierto tipo de regulación en la venta pública de las divisas a través de un comité de cambio y reservas, que generen la oferta diaria de divisas, además de delimitar las acciones que se puedan ejercer sobre las reservas de libre disponibilidad.
• Titulo II Del Régimen Bancario y del Comercio Exterior, contiene en sí la conocida redolarización de la economía, porque se establece que todas las personas, naturales y/o jurídicas y todas las instituciones financieras podrán realizú toda clase de operaciones con moneda nacional y extranjera y con mantenimiento de valor en el caso de moneda nacional. También se instruye al redescuento automático en el sistema bancario. Con respecto a las importaciones se establece un régimen libre e irrestricto de importaciones con aplicación del gravamen aduanero, de manera similar se establece la libre exportación libre de impuestos, salvo los considerados en el pertinente decreto.
• Titulo III Del Régimen Social; donde se establece la libre contratación tanto en el ámbito estatal como privado, considerándose un beneficio de relocalización transitorio, también se establece la consolidación de todos los bonos al salario básico, sin embargo, la determinación de la remuneración se efectuara de acuerdo entre las partes.
• Titulo IV Del Régimen de Precios y Abastecimiento; se determina que los precios se originan libremente sin ningún tipo de restricción, obviamente en función a la oferta y demanda del mercado, también se establece un tratamiento de precios especial para algunos rubros, como los de energía, hidrocarburos, transporte, etc.
• Titulo V Del Régimen de las Empresas; donde se orienta la actitud y el manejo que debe existir en las empresas públicas con respecto a sus fondos, y a las disposiciones que se emanan desde CONEPLAN, se reestructura a muchas empresas del Estado, tal el caso de YPFB, COMIBOL, y se determina la disolución de CBF, ENTA, ENAF, Y DE LA SOCIEDAD COMPLEJO KARACHIPAMPA. Se determina que a los agentes económicos acreedores del Estado se les pagué con notas de crédito con cláusula de mantenimiento de valor. Se decide también la eliminación de los monopolios, excepto los estatales establecidos por ley y se reorienta la conducta de los oligopolios privados.
• Titulo VI De la actualización de los patrimonios de las empresas; se define la revalorización de activos fijos aunque estos no tengan valor residual, buscando la capitalización empresarial que ponga o inyecte a la productividad de todas las actividades económicas del pais tanto privadas como estatales, se determinan las gestiones fiscales en función a sus actividades.
• Titulo VII De las Reformas Monetaria y Tributaria; en su capitulo I de los Proyectos de Ley de Reforma Monetaria y Tributaria, Art. 157.- (único) Los ministerios de Finanzas y de Planeamiento y Coordinación fommlaran proyectos de Ley de Reforma Monetaria y de la Reforma Tributaria, para su presentación al Honorable Congreso Nacional. *
• Titulo VIII De los instrumentos de la Nueva Política Económica; donde se establece como uno de los principales instrumentos al Banco Central de Bolivia, al presupuesto consolidado y al programa monetario, que enmarcaran todo el accionar de las entidades para con La NPE.
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El análisis económico de lo que significo para el país la aplicación del modelo
Neoliberal, ha sido realizado por mucho estudiosos, en este caso no corresponde sino
tomarlo como un antecedentes histórico y teórico donde se gesto y desarrollo la
Reforma Tributaria.
En la opinión del Lic. Juan L. Cariaga, por entonces Ministro de Finanzas; en
circunstancias en que el país se había visto afectado por una crisis tan dura y una
hiperinflación tan fuerte y con las características anteriormente señaladas se hizo
necesario tomar decisiones al respecto, para tal efecto el gobierno nacional toma tres
medidas; la primera dictaminó el D.S. 21060 en busca del cumplimiento de tres
objetivos:
a) Determinar un mecanismo que promueva el equilibrio y la estabilidad de los flujos de las financieros tanto de la Administración central como de las empresas públicas evitando créditos internos.
b) Plantear un modelo económico orientado ó basado en la libertad de precios, de cambio, de comercio exterior y reducción del proteccionismo arancelario.
c) Definir normas que regulen la gestión y administración de las principales empresas productoras del Estado, utilizando para ello la descentralización y la desconcentración de unidades productoras.
La segunda medida fue la aplicación de una política de gastos y salarios de las
entidades e instituciones públicas orientada por el D.S. 21137, que
fundamentalmente buscaba una racionalidad y una uniformidad en el manejo de los
gastos y de los salarios, eliminando la anarquía en el manejo de estos rubros. Sin
duda alguna, la promulgación de este decreto se orientó a coadyuvar con las premisas
desarrolladas en el D.S. 21060 en lo referente a la política salarial y a las funciones y
acciones del Estado.
La tercera medida fue la proyección de la Reforma Tributaria con la pretensión de
fortalecer los ingresos del Estado a fin de contar con recursos que le permitan actuar
con seguridad y respaldo ante las necesidades propias de las diferentes regiones del
país.
57
En la perspectiva del ex Ministro de Finanzas, el plan de Reforma tributaria fue un
componente importante de este conjunto de medidas, tendientes a la estabilización de
la economía nacional y del fortalecimiento del Estado a través del incremento de sus
ingresos, del manejo racional de los recursos y de una gestión administrativa
equilibrada.
Esta propuesta pretendió ser coherente, admitiendo para ello la necesidad de una
reforma también en lo administrativo de los entes recaudadores, que permitan
acceder a los objetivos que contiene la reforma tributaria, esta propuesta procuró
también generar una corriente de tasas razonables en cuanto a la presión tributaria,
con respecto al PIB, y otros de análisis económico.
En este mismo sentido dice Don Edward Schub, analista económico de la
Universidad de Minnesota EE.UU., en el foro económico "Ajuste Estructural y
Crecimiento Económico" organizado por el ILDIS (La Paz-1991); que el conjunto de
medidas contenidas en la Nueva Política Económica tiene don componentes
principales, un programa de Estabilización y la reforma de políticas económicas
estabilizadoras y tendientes a un sistema de precios correcto.
Sin embargo, el proyecto de Reforma Tributaria no gozó de mucha confianza en el
ámbito de analistas económicos comprometidos, fundamentalmente porque se
pretendía aplicarse en circunstancias en que la economía del país se encontraba muy
deteriorada y tratando de estabilizarse, las principales objeciones que se presentaron
a este proyecto se enmarcan en; considerando las circunstancias económicas en las
que se aplicaría esta medida, podría tener efectos negativos en la economía, ya que
existiendo una reducción en la oferta global (reducción de la producción y de las
importaciones por condiciones económicas), el ajuste se traslada a la demanda
incrementando los precios de lo poco que se podía comprar, de manera definitiva el
ajuste tendrá efectos negativos en los ingresos de los asalariados, quienes en concreto
pagarían el desarrollo de la reforma tributaria.
58
Otro aspecto también importante es que las condiciones administrativas de los entes
recaudadores eran obsoletas y además estaban agobiadas por la cotnipción, lo que en
definitiva podría hacer fracasar la implementación de este nuevo sistema tributario,
inspirando la evasión y fomentando el enriquecimiento ilícito. Otro aspecto que
seguramente no podrá ser controlado es el de la economía informal, que no permitirá
la universalidad de la aplicación de la reforma tributaria, porque este sector
distorsionará los elementos crédito fiscal y débito fiscal con que se orienta
esencialmente la mayoría de los impuestos, permitiendo una descenso en el uso de la
nota fiscal ó factura.
A pesar de estas argumentaciones y otros en contrario, en fecha 20 de Mayo de 1986
fue aprobada la REFORMA TRIBUTARIA denomina por la signatura de LEY 843,
que implanta este nuevo sistema tributario en el país, con una estructura que nos
muestra una tendencia universalisadora del sistema, esté consta de los siguientes
impuestos:
1) Impuesto al Valor Agregado 2) Impuesto a las Transacciones 3) Impuesto al Régimen Complementario al valor agregado 4) Impuesto a la Renta Presunta de Empresas 5) Impuesto a la Renta Presunta de Propietarios de Bienes 6) Impuesto a los consumos específicos 7) Impuesto a la Regularización Impositiva (transitorio).
3.2. MARCO CONCEPTUAL DE LA REFORMA TRIBUTARIA
La reforma tributaria nace bajo la tutela del modelo económico neoliberal, que se
basa en los principios sustantivo del liberalismo clásico, en los postulados
fridmanianos orientados en la línea keynesiana. El neoliberalismo tiende a la
reactivación de las fuerzas del mercado, oferta y demanda, y en el
redimensionamiento del Estado y de su acción en la vida económica y social del país.
En el aspecto fiscal uno de los principales planteamientos se orienta a la reasignación
del déficit fiscal, no así su eliminación, y en un nuevo planteamiento acerca de la
59
obtención y el manejo de los recursos, en todo caso la actuación del Estado debe ser
eficiente.
Conceptualmente el neoliberalismo encuentra sus bases, como de alguna manera ya
se mencionara, en los planteamientos FRIDMANIANOS que asentados en la
reformulación de la teoría cuantitativa esta influida o en la linea keynesiana. En este
marco vale la pena indicar que en la formación conceptual aparecen las ponencias
monetaristas, que emergen de los países desarrollados como una respuesta a sus
problemas, que sin embargo, incluyen a los países subdesarrollados, ya que al
transcurtir el tiempo estas medidas se transfieren en forma de modelo económico a
estos últimos.
Este conjunto "mágico" de medidas neoliberales o como se las llamo posteriormente
medidas de ajuste estructural, se hicieron presentes en el espectro económico del país
con el D.S. 21060, que en el aspecto puramente fiscal propone además de una
manejo racional del déficit fiscal y un fortalecimiento de los ingresos del Estado, una
reducción en los niveles de la evasión fiscal y un incremento de las recaudaciones
tanto de los impuestos internos como los de aduana.
El neoliberalismo propone como alternativa de solución a los problemas de crisis, la
aplicación de su modelo económico, que contiene dos premisas fundamentales la
estabilización económica a través de un programa y el crecimiento de la economía.
Esencialmente el modelo tiene las siguientes características:
Deben existir gobiernos pasivos, cuya orientación debe ser la proposición de políticas económicas neutrales, no al intervencionismo indiscriminado.
- La producción nacional debe efectuarse libre de interferencias públicas, en algún caso inclusive se debe generar regímenes de incentivos.
La acción del Estado debe ser de regulación en ningún caso de productor, por lo tanto se debe privatizar las empresas públicas.
Los agentes económicos deberán ser atomizados promoviendo de esta manera el desesthnulo a los sindicatos, asociaciones profesionales y de otro tipo.
Sistema tributario neutro.
60
El ámbito financiero se desarrollara con total libertad, determinación de oferta y demanda en plena libertad del mercado al igual que la tasa de interés, la entidad monetaria central deberá actuar sin ninguna presión, autónoma del poder político.
- Con respecto al sector comercial internacional se indica que se debe promover la libre importación y exportación como una forma radical de apertura de los macados.
- La apertura no sólo debe alcanzar al comercio internacional sino también al mercado de capitales, donde la libre competencia promoverá la inversión extranjera y nacional.
El tipo de cambio deberá ser fijado pero también actuara de manera flexible.
La política económica no tendrá una actitud, para algunos sectores, prioritaria más por el contrario está deberá tener carácter general y equitativo.
Este modelo ha sido puesta en marcha en muchos países de América latina, sin
embargo, las peculiaridades de cada país han puesto en evidencia la rigurosidad del
mismo y la imposibilidad de su desarrollo pleno. Un aspecto muy importante ante la
aplicación del modelo es la actitud que asume el sector privado, como por ejemplo el
sector privado boliviano, ha reaccionado muy lentamente y económicamente se tiene
duda acerca de su capacidad para asumir un rol protagónico.
En el mismo sentido indicar que con respecto al desarrollo de una política fiscal en
concordancia al desarrollo, objetivos y metas de la aplicación del modelo neoliberal
de ajuste, se proponen ciertos lineamientos para analizar comparativamente, lo que
se requiere según el modelo y lo que efectivamente plantea el D.S. 21060.
Los lineamientos son los siguientes:
• Reducción en el nivel de gastos públicos que incorpore un redirnensionamiento del Estado y de sus funciones económicas.
• Otro elemento es el congelamiento de los salarios y una disminución del empleo en el sector público, política que coadyuva con lo anteriormente expresado y concreta el redimensionamiento estatal.
• Libertad de precios en la economía, su fluctuación y evolución se determinaran a través de la oferta y demanda en el mercado, entonces la acción del Estado se consolida como regulador y protector del dejar hacer y dejar pasar.
Libre exportación de bienes en general, sin de gravámenes, además de que el Estado debe crear estímulos a las exportaciones.
• Libre importación, sólo se aplican tasas impositivas preferenciales, y el pago de valor igualitario de importación.
61
• Sistema tributados neutros con dos objetivos claramente definidos, el incremento de los recursos del Estado y que esta misión no obstaculice la evolución del sector privado de la economía.
Se puede afirma que el modelo propone de manera general, en el ámbito fiscal, el
desarrollo de sistemas tributarios dirigidos al ingreso, el patrimonio, al consumo, a la
propiedad y a la importación. Su objetivo es reducir la demanda agregada y su efecto
es la pérdida de poder adquisitivo de los sueldos y salarios tanto de los dependientes
como de los independientes. En este sentido también se toca el beneficio de los
empresarios, que deben enfrentar esta situación y también la importación ilegal
(contrabando) que representa una competencia desleal.
Sin embargo, el desarrollo del modelo neoliberal de ajuste, no sólo se constituye en
su forma más general en una solución para la crisis económica, sino que también
incluye en los lineamientos planteados, en este caso en el ámbito de la política fiscal,
la creación de condiciones favorables para el expansionismo del capitalismo
monopolístico, que de manera concluyente benefician a los capitales privados, por
una parte y por la otra, permitirán la reducción de la demanda global.
En este sentido mucho estudios han emitido comentado, uno de ellos Don Roberto
de Oliveira Campos que indica; "... el desequilibrio económico de los países
latinoamericanos es resultado del excesivo crecimiento de la demanda global en
relación con la oferta disponible, lo que origina una elevación excesiva de precios, lo
que a su vez repercute en el ingreso de las economías de consumo".
Por otro lado Víctor L. Urquidi manifiesta; " La tributación a de ser en América
Latina un instrumento de primera importancia en la política fiscal, como parece ser
necesario, ha llegado el momento de hacer una cuidadosa evaluación de los sistemas
tributarios, despojarse de los obstáculos creados por la tradición jurídica ó
administrativa, de simplificar y hacer comprensibles al gran público los diversos
gravámenes, de crear conciencia de la necesidad de tributar en forma equitativa y
conforme a la capacidad económica del contribuyente, de introducir en la estructura
fiscal técnicas mejoradas que permitan elevar considerablemente las recaudaciones y
62
obtener efectos económicos favorables en las decisiones de inversión del sector
privado".
De las enunciaciones presentadas se debe indicar, que la primera es una justificación
oculta de la creación de condiciones para el expansionismo del capitalismo
monopolistico, indicando que la reducción de la demanda agregada es inevitable.
Con respecto a la segunda enunciación permite identificar la necesidad de reorientar
los sistemas tributarios, a través de la creación de sistemas más claros y más justos,
readecuando para ello los entes recaudadores, sin embargo, la argumentación tiene
un tono de discurso cuando habla de la tributación equitativa y de acuerdo a su
capacidad económica.
De todas maneras, en conclusión se debe señalar que la importancia que le da el
modelo y ya intrínsecamente le dio la economía moderna a la política fiscal, muestra
la necesidad de su estudio y análisis, pero además indica la relevancia que tiene el
desarrollo del sistema tributario en cualquier economía y su efecto sobre varios
aspectos de la economía; salarios, demanda, oferta, ingresos y otros. Para concluir
parafrasear con lo que dijo Nikolas Caldor, La reforma tributaria aparece como el
instrumento más adecuado para transformar los regímenes.
3.3. OBJETIVOS DE LA REFORMA TRIBUTARIA
Como ya mencionara anteriormente, en el análisis del ex Ministro de Finanzas del
gobierno de 1986, la aplicación de la Reforma Tributaria se incorpora al conjunto de
medidas estabilizadoras y saneamiento fiscal, tanto en la racionalidad de los gastos
fiscales como en el fortalecimiento de los recursos fiscales, a través del desarrollo de
una sistema impositivo de acuerdo a las circunstancias económicas, como a las
necesidades del Estado.
Se mencionó que el fortalecimiento de los ingresos fiscales era una de las principales
premisas de la aplicación de la Reforma tributaria que orientada a mejorar sus
ingresos, permitiera hacer frente a los gastos administrativos y otros de
63
financiamiento, sin embargo, la aplicación de sistema tributario tiene también un
efecto económico directo en la demanda y oferta, que posteriormente será estudiado.
Esta medida en su esencia muestra una tendencia al reordenarniento del aspecto
tributario, ya que determina un número reducido pero significativo de impuestos, su
interpretación y asimilación es clara y objetiva, su desarrollo plantea la solución al
problema de la caducidad e inoperancia del anterior sistema, que manejaba una gran
cuantía de impuestos los que por su variedad no se podían hacer efectivos.
Considerando la crisis económica que afectaba al país y el efecto que tuvo ésta en la
estructura económica, es importante mencionar que la situación se tradujo en la
terciarización de la economía dando lugar al surgimiento del sector informal, el
desarrollo de este sector producía grandes inconvenientes en la identificación de los
sujetos pasivos de los diferentes impuestos lo que representaba un nivel muy bajo de
recaudaciones tributarias, además que la dificultad nada en la concepción impositiva
y lo que se denomina conciencia a tributar, los impuestos tenían una orientación; la
de afectar a los ingresos y rentas.
Con la Reforma Tributaria se pretende modificar la concepción impositiva,
induciendo a que los impuestos afecten al consumo y al patrimonio. De esta manera
la propuesta del gobierno es coherente porque define la Reforma Tributaria en el
marco de un conjunto de medidas de política económica que conjuntamente con
disposiciones legales (instrumental jurídico) se aplican acorde de las características
en las que se desenvuelve la economía del país.
Careaga indica que la reforma tributaria contiene en sí misma, dos características;
pretende ser sencilla en su desarrollo y aplicación administrativa, y considera para
ello otra reforma, la administrativa, que le permita al Estado boliviano eficiencia en
el manejo impositivo. Se considero la aplicación de este nuevo sistema en reemplazo
sistema precario anterior, que con relación a otros indicadores económicos no era
significativa.
64
En el caso boliviano este nivel de ingresos por concepto de recaudación tributaria no
pasaba del 1 % del P.I.B. teniendo en cuenta que el promedio en América Latina se
encontraba alrededor del 15 % y en otros países desarrollados este alcanzaba al 50
% del P.N.B. Sin embargo, este nivel tan bajo de recaudación tributaria es la
expresión más concluyente de quienes pagan impuestos, la respuesta es definitiva,
sólo lo hacían los empleados públicos y trabajadores del sector privado. En este
sentido la Reforma Tributaria pretende alcanzar a la mayoría de los sectores de la
economía.
De esta manera y aunque muchos de los planteamientos apologisticos del Lic.
Careaga caen en el discurso, el 20 de Mayo de 1986 se decreta la Ley 843 de
Reforma Tributaria que es planteada de la siguiente manera:
1. Impuesto al Valor Agregado.- Este impuesto es uno de los pilares de la Reforma tributaria ya que afecta esencialmente al consumo, que es considerado como la representación más clara y contundente de la capacidad contributiva.
2. Impuesto Régimen Complementario al IVA.- Las características más importantes de este impuesto es que grava o recae sobre los ingresos de las personas naturales y sucesiones indivisas, resultantes de la inversión de capitales, desarrollo del trabajo ó de la aplicación simultanea de los mismos en actividades económicas.
3. Impuesto a la Renta Presunta de las Empresas.- La concepción con la que se aplica este impuesto se enmarca en; sustitución del impuesto a las utilidades, bajo la premisa de que, considerando que una empresa cualquiera tenga un rendimiento mínimo del 10 % sobre su patrimonio, debe pagar un 20 % de tributo, es decir que se debe pagar un 2 % del patrimonio. Cuando se evidencie pérdidas se debe recuperar la empresa en cuarenta años.
4. Impuesto a la Renta Presunta de Propietarios de Bienes.- Impuesto que alcanza a la propiedad de bienes como los inmuebles (casas, etc.) y los muebles (automotores, aeronaves, etc.) que considera ciertamente un nivel de equidad en cuanto a la posesión de los bienes. Sin embargo, se promueve también el pago impositivo a la propiedad rural considerando para ello escalas demasiado altas lo que en definitiva se traducirla en efectos sobre la rentabilidad de la actividad agropecuaria.
5. Impuesto Especial de Regularización Impositiva.- En aplicación de la amnistía tributaria, se dispone que en virtud a la aplicación de la reforma tributaria y debido al cambio tributario que esta constituye, como una manera de poner desde el inicio las cosas en fojas I se impone este único pago de regularización impositiva.
6. Impuesto a las Transacciones.- Su imposición tiene mucho que ver con la eliminación de otros impuestos de menor cuantía que existían, su orientación principal parte del concepto de "transacciones", buscando además solucionar el problema de la equidad contributiva.
7. Impuesto al Consumo Especifico.- Este impuesto nace también en la concepción de la equidad de contribución, ya que se propone el pago impositivo sobre el consumo de bienes de lujo y sobre el consumo de una cantidad tipificada de bienes o seleccionada, atendiendo a la disponibilidad de
65
ingresos que permita el consumo de los bienes denominados genéricamente como suntuarios ó de hijo
En esta línea Carlos Otalora indica en su libro "Curso 8300 Ley 843 Análisis de la
Reforma Tributaria", que ésta tiene dos objetivos claramente definidos;
"a) Lograr los ingresos suficientes para financiar los gastos del gobierno.
b) constituir un instrumento que regule la actividad económica y coadyuve al desarrollo económico.
De esta manera lo que busca el gobierno central es incrementar el nivel de ingresos a
través de la transferencia de recursos vía impuestos, que sin duda alguna afectan el
consumo de bienes de servicio, el patrimonio e ingresos privados (unidades
familiares, empresas, etc.).
En el segundo caso, debemos indicar que la aplicación del Impuesto al Valor
Agregado y el de las transacciones, tienen efectos económicos que se encuentran en
los precios, en la demanda agregada de bienes de consumo inmediato e inclusive en
la oferta global de la economía, generándose de esta manera un nivel de equilibrio,
fuente primera de la estabilización económica.
Otro analista muy concienzudo y que además realiza una crítica contundente a la
aplicación no sólo de la reforma tributaria, sino también del modelo Neoliberal, es el
Lic. Pablo Ramos Sánchez, que identifica de manera contundente, que los objetivos
de la aplicación de la Reforma tributaria, se pueden dividir en dos, los explícitos y
los implícitos. Los primeros pueden encontrarse en la parte considerativa de la Ley, y
los segundos se encuentran en el conjunto de impuestos, analizados a través de los
planteamientos mimetizados que hacen las clases dominantes en consideración de
sus intereses. De manera general se plantea que la Reforma Tributaria tiene tres
objetivos bien definidos:
" a) Proveer ingresos suficientes al Tesoro Nacional para eliminar la emisión inorgánica, reducir la necesidad de créditos externos y suprimir la absorción de excedentes de las empresas productivas.
b) Ampliar la base tributaria a todos los ciudadanos, mediante la aplicación del principio de la universalidad del tributo.
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e) Perfeccionar el sistema tributario a través de la simplificación de los tributos, para impedir la evasión fiscal y eliminar las posibilidades de corrupción administrativa en el proceso de recaudación."
Como lo define el Lic. Sánchez; "El objetivo es esencialmente fiscalista que aparece
muy claramente.", concluye afirmando, " En síntesis, lo que se busca es captar
ingresos ampliando la base y simplificando el sistema. Entre las exteriorizaciones
fundamentales de la capacidad contributiva - patrimonio, consumo e ingresos - la que
puede permitir mayor recaudación, con procedimientos más simples, es el consumo.
De modo que la reestructuración del andamiaje impositivo debe orientarse para
recaer sobre ese fenómeno de más fácil identificación: el consumo.""
3 4. ALCANCE DE LA APLICACIÓN DE LA LEY 843
Ya se había considerado que la aplicación de medidas económicas tendientes a la
estabilización como meta principal, pasando por la reducción de la hiperinflación,
determinaron que el desarrollo del modelo neoliberal tuviera ribetes de necesidad y
urgencia, por lo tanto en términos económicos lo que se buscaba con la aplicación de
este modelo era contraer la demanda como una forma eficiente de actuar sobre el
consumo, que indudablemente también tendría sus efectos en la producción y en los
precios de los bienes en general. Sin embargo, resulta innegable admitir que la Ley
843 logó generar un crecimiento positivo de los Ingresos Nacionales; de manera que
se constituyó en un soporte para la aplicación de otras medidas que permitan el
cumplimiento de los objetivos del modelo en general.
En estas circunstancias esbozaremos una valoración primigenia acerca de la
aplicación de la Ley 843. Se debe indicar en ese sentido que la estructura impositiva,
como ya se expuso, consta de siete tipos de impuestos (uno de los cuales es
transitorio), entre los impuestos directos tenemos el Impuesto a la Renta Presunta de
Propietarios de Bienes (I.R.P.P.B.) y el impuesto a la Renta Presunta de las Empresas
(LR.P.E.), que afectan a la producción y que se traducen en recargos en los precios,
lo que indudablemente se concreta en un nivel de precios de la producción nacional
19 RAMOS, Pablo. "Critica de la Reforma Tributaria ". Ed. Papiro. La Paz-Bolvia. 1986.
67
poco competitivos ante la importación y más aun contra los precios de los bienes
introducidos al país de contrabando.
Los impuestos indirectos, como ya se los definió anteriormente afectan al consumo,
en la estructura impositiva están el Impuesto al Consumo Especifico (I.C.E.), el
Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.) y el Impuesto a las transacciones (I.T.).
Sin embargo, realizando un análisis acerca de las implicaciones económicas de estos
tipos impositivos, es decir impuestos directos e indirectos, vemos que estos afectan
doblemente al consumo de las familias, ya que en ambos casos el pago impositivo se
transfiere al consumidor final vía precios, por lo tanto se produce una restricción
económica a los ingresos de las familias en general.
En otro sentido y considerando las condiciones económicas en las que quedó la
industria nacional no solo se expresa en el deterioro del sector, sino también contiene
efectos colaterales como por ejemplo sobre los ingresos de las familias, pero
fundamentalmente afecta directamente al nivel del empleo.
Con la aplicación de la Ley 843 se implemento el nuevo sistema tributario que
pretende ser más claro y sencillo recurriendo para ello a la eliminación del corolario
de impuestos y otros tributos que se traducían en formas ineficientes de recaudar
tributos, que por su amplitud eran también dificiles de controlar, por lo tanto los
niveles de evasión eran muy altos. A partir de esta lectura se dio origen al sistema
tributario actual.
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69
IV. EVALUACION DEL SISTEMA TRIBUTARIO BOLIVIANO
4.1. DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA MACROECONOMIA
4.1.1. EFECTO CONSUMO
Con la implementación del nuevo sistema tributario boliviano, se ha producido un
cambio estructural del sistema tributario. Antes de la reforma el sistema impositivo
se basaba en los impuestos progresivos sobre las rentas, tanto de personas como de
empresas. Una característica fue que a mayor nivel de ingreso se aplicaban mayores
tasas impositivas, justamente era ahí donde radicaba su progresividad.
Sin lugar a dudas con la implementación de la reforma tributaria y con ella de un
nuevo sistema impositivo, el más afectado fue el consumo de las familias que por sus
características y condición se basa en artículos o bienes de primera necesidad.
El sistema tributado vigente es considerado regresivo porque los impuestos se
aplican en general tanto a familias que se encuentran en el umbral de la pobreza, así
corno a las pudientes y muy pudientes. Situación que se traduce en el incumplimiento
del principio de capacidad de pago, inmerso en la teoría impositiva que señala la
necesidad de que los individuos paguen impuestos en relación con su riqueza, renta o
capacidad de pago, considerando el concepto de equidad.
Además, al analizar el sistema tributario se observa que el impuesto principal y los
que le secundan son impuestos dirigidos al consumo. El IVA es aplicado de manera
total a la sociedad y a tasas uniformes, por lo que se constituye en el instrumento
impositivo más regresivo, ya impone un tributo más alto a los de menores ingresos
que dirigen la mayor proporción de estos al consumo, en cambio los de mayores
ingresos consumen una proporción menor de ingreso, por lo tanto considerando estos
conceptos y valuando los ingresos anuales de las personas se aprecia que los de
70
menores ingresos tributan una mayor proporción de sus ingresos que los sectores de
mayor ingreso.
Las alicuotas vigentes a partir de 1987 son las siguientes:
GESTION IVA
IMPUESTO
IT ICE RC-IVA TOTAL 1987 10% 1% -0- 10% 21% 1988 10% 1% 10% 21% 1989 10% I% 10% 21% 1990 10% 2% -0- 10% 22% 1991 10% 2% 10% 22% 1992 13% 2% 13% 28% 1993 13% 2% -0- 13% 28% 1994 13% 2% -0- 13% 28% 1995 13% 3% -0- 13% 29% 1996 13% 3% 13% 29%
Fuente: Elaboración Propia
Los valores de gravamen encontrados son los que determinan las transferencias al
Estado, pero además, evidencian el efecto que estos causan en el consumo, porque
básicamente producen incrementos en los precios de los bienes y servicios en
general, que se traduce en una disminución de la demanda con el consiguiente
descenso en el nivel de consumo.
En el desarrollo del IVA y del Re-IVA, evidentemente se genera un sistema de
compensación a través de la nota fiscal, sobre el débito y el crédito fiscal, que sin
embargo, no se puede utilizar en toda su magnitud debido a que el incremento de
precios determina una "reducción de la demande, por lo tanto si no hay compras no
hay crédito fiscal. Otro elemento ha considerar es que el uso de la nota fiscal no
alcanzó a lodo el comercio, es decir que hay mercados que no se manejan en esa
linea, por ejemplo los mercados de bienes agropecuarios. Situación que limita la
posibilidad de acceder a la compensación débito y crédito fiscal.
En el cuadro presentado no se incorporó las alicuotas del I.C.E. debido a que en
esencia es un impuesto selectivo que grava el consumo de artículos o bienes de
71
consumo prescindible y que se encuentran al alcance de individuos con altos
ingresos.
Sin embargo, estas consideraciones fueron omitidas por las autoridades del área, ya
que mediante U.S. 22141 de 1989, aplicado en 1990, se incorporó al campo de
aplicación del impuesto el consumo de energía eléctrica. Evidentemente esta
disposición afecta el consumo de las familias ya que se debe pagar una alicuota del
20% sobre el consumo excedente de 120 kw/h de energía eléctrica. Su cálculo es un tanto complicado, pero indudablemente su aplicación causa im efecto contraccionista
en los ingresos y vía estos al consumo de los hogares.
En esta perspectiva se considera en el siguiente cuadro el valor disponible de los
ingresos de los individuos que se destinan al consumo.
CUADRO No. 4.1. CONSUMO DE LAS FAMILIAS Y CONSUMO INDIVIDUAL
PERIODO (1987-1996) o
AÑO POBLACION CONSUMO DE LAS FAMILIAS
CONSUMO INDIVIDUAL
1987 5,804,706 7,440,123,000 1,281.74
1988 5,927,185 8,803,111,000 1,485.21
1989 6,052,249 10,392,024,000 1,717.05
1990 6,179,951 11,869,886,000 1,920.71
1991 6,310,348 12,264,368,000 1,943.53
1992 6,420,792 12,700,433,000 1,978.02
1993 6,564,792 13,122,712,000 1,998.95
1994 6,713,202 13,507,684,000 2,012.11
1995 7,413,827 13,905,760,000 1,875.65
1996 7,588,391 14,242,336,000 1,876.86
Fuente : Banco Central de Bolivia Estadísticas socioeconómicas Mulla & Asociados
Elaboración: Propia.
A través del presente cuadro se ha determinado el nivel de consumo individual al que
se le aplica la alicuota de los impuestos vigentes, toda vez que se trata de las
72
transferencias de las familias al Estado y se aprecia evidentemente que estos disminuyen su capacidad de consumo.
Por el cuadro se identifica también que las alicuotas que recaen sobre el consumo han ido creciendo constantemente y han afectado cada vez más el ingreso de los individuos y a través de ellos el consumo. También se advierte que después de un crecimiento constante de los niveles de consumo, el último tercio de la década analizada han decrecido, por lo que el nivel de vida ha caído.
Al margen de los efectos que tienen los impuestos en el nivel de consumo, existen otras circunstancias económicas que afectan el ingreso y el consumo, que tienen que ver con otras variables económicas como la inflación, el valor real de los salarios, etc., que son motivo de otras investigaciones.
CUADRONo. 4.2. CONSUMO INDIVIDUAL - TRANSFERENCIAS AL ESTADO Y
CONSUMO INDIVIDUAL CON DEDUCIONES DE LOS IMPUESTOS
PERIODO (1987-1996)
ANO CONSUMO INDIVIDUAL
IMPUESTO TRANSFER.
DE FAMILIAS
TRANSFER. DE FAMILIAS AL ESTADO
CONSUMO INDIVIDUAL
DEDUC. IMP. 1987 1,282 21% 269 1,013 1988 1,485 21% 312 1,173 1989 1,717 21% 361 1,356 1990 1,921 22% 423 1,498 1991 1,944 22% 428 1,516 1992 1,978 28% 554 1,424 1993 1,999 28% 560 1,439 1994 2,012 28% 563 1,449 1995 1,876 29% 544 1,332 1996 1,877 29% 544 1,333 Fuente Bai co Central e Bohvra
Estadísticas socioeconómicas Muller a Asociados Elaboración: Propia.
NOTA: En el cuadro presentado la columna denominada " Impuestos de Transferencia de las familias", se incorpora los impuestos que afectan el consumo de las familias, enhe los que se encuentran el IVA, el IT, y el RC-IVA (ver cuadro pag. 72), no se toma en cuenta al I.C.E. bajo el supuesto de que su consumo es para sectores de ingresos relativamente altos.
73
4.1.2. EFECTO SOBRE LA PRODUCCION
La aplicación de la Nueva Política Económica ha afectado radicalmente a la industria nacional, ya que la apertura y liberalización económica planteada la libre competencia, situación que ha encontrada con desventajas a la industria nacional (por las propias características de su desarrolla) con respecto a los productos que vienen
del exterior.
Evidentemente la competencia es una necesidad para mejorar las condiciones de
producción y de oferta en general. Sin embargo, lo que ha sucedido en Bolivia es un cambio que podríamos denominarlo; traumático, ya que se ha transformado las condiciones de asistencia de los oferentes al mercado, siendo entonces un cambio
transcendente que no es el resultado de un proceso.
Sin lugar a dudas aún en estas condiciones y hacia en interior de este sector se ha ido dando un proceso de reestructuración del sistema productivo, no sin antes tener un costo social demasiado alto, porque se han quedado en la industria o en el sector sólo las empresas que generaran condiciones de competitividad, las otras han tenido que
cenar sus puertas y renunciar a su propuesta económica.
En el marco de la macroeconomía y realizadas las consideraciones del caso se identificará el efecto que ha generado en la producción, la reforma impositiva de
1987, a través de la aplicación de la Ley 843.
La Reforma Tributaria afectó a la producción en sus costos y a través de ellos a los precios de mercado, que evidentemente modificaron la conducta de los demandantes;
la subida de los precios, por el efecto traslación de la carga impositiva, produjo un efecto negativo qn el lado de la demanda restringiéndola y limitando a partir de ello
el consumo.
74
Sin lugar a dudas, la estructura productiva del país ya tenía problemas y se encontraba al borde de un colapso por el agotamiento del modelo productivo. Con la implementación de la reforma tributaria se afectó a la producción en los términos señalados y la sitúo en posición de desventaja comparativa con respecto a los productos importados y más aun, frente al contrabando.
Se debe considerar que por las limitaciones en las que se encuentran los ingresos de los individuos versus los precios altos de los artículos nacionales, sin ninguna duda, salen beneficiados los importadores ilegales de productos, vale decir el contrabando.
En estas condiciones por lógica y como conducta económica, la producción sufre una fuerte contracción, de la que se esta tardando mucho en salir, como muestran las cifras referidas al PIB y sus tasas de crecimiento. Esta situación se hace más notoria cuando apreciamos que en la estructura de las recaudaciones por sectores económicos, más del 60% de las mismas, se obtiene en el sector comercial y de servicios (promedio 1988-1995 es 61.75, ver Apéndice Estadístico cuad. No.5), que objetivamente muestra que la producción esta estancada y/o con un crecimiento muy limitado. Se debe indicar también que para 1996 este porcentaje se encuentra en el 64% de las recaudaciones globales, que ratifica nuestro juicio de valor.
Como un efecto continuo de esta situación se debe señalar, que pese a al reducción de la tasa de desempleo, sus cifras muestran un estado muy preocupante. Acerca de este punto se debe comentar que las cifras que son propuestas por I.N.E. resultan muy optimistas y contienen problemas en el marco conceptual, situación señala por
vados trabajos de investigación independientes.20
En el marco conceptual a partir de 1983 las personas que busca empleo y no lo encuentran son consideradas en la población económicamente inactiva. Siendo que por definición estos deberían encontrarse en los "desocupados". Situación similar se da cuando el 1984 se introduce en la categoría de los "ocupados" a los que trabajan
eventualmente, desarrollando actividades de 12 a 30 hrs. semanales. Cuando la
20 Revista DiC No. 24 2/94 D.S.E
75
definición de ocupados se determina por los trabajos remunerados realizados por
personas que tienen empleo permanente.
Realizadas las observaciones se puede finalizar indicando que los efectos son fuertes
en el ámbito macroeconómico, más si consideramos las características de la
economía Boliviana y su inserción en la economía mundial.
4.1.3. EFECTO SOBRE LAS IMPORTACIONES
Debido a la estructura del sistema impositivo boliviano, sin lugar a dudas, se puede
indicar que las recaudaciones tributarias están íntimamente ligadas o dependen en
alto grado de las importaciones.
Pese a que las importaciones están gravadas con impuestos, la importancia y el flujo
de estas se mantiene creciente y en su valoración con respecto a las exportaciones
continua generando déficit en la Balanza Comercial, situación producto de las
limitaciones de la industria nacional que no permiten desarrollar el suministro interno
de bienes y servicios y la expansión de las exportaciones como se requiere(resultado
(le una serie de factores económicos, tales como la falta de inversión, etc.). Más aun
si considerarnos la estructura económica del país a partir de la aplicación del D.S.
21060, que liberaliza la economía en todos sus ámbitos.
Se debe enunciar también que a lo largo de la década de análisis 1987-1996, las
condiciones de balanza comercial se encuentran con signo negativo, vale decir con
déficit, como muestra el siguiente cuadro(salvo 1989 y 1990).
También se debe indicar que el comportamiento de las importaciones ha ido en
subida, teniendo una tasa de crecimiento promedio por encima del 10% anual, dos
puntos por encima de la tasa de crecimiento promedio de las expoliaciones, situación
que será analizada en el siguiente acápite.
76
CUADRO No. 4,3.
BALANZA COMERCIAL (1987-1996)
es de dólares ANOS Exportaciones Importaciones Balanza
Comercial Tasa de Cree.
Exportas. Tasa de Cree.
Importas. 1986 587.50 674.00 -86.50
1987 518.70 766.30 -247.60 -11.71 13.69 1988 553.20 590.50 47.30 6.65 -22.94 1989 745.70 610.90 134.80 34.80 3.45 1990 881.40 702.70 178.70 18.20 15.03 1991 easso 993.70 -183.80 -8.11 41.41 1992 679.00 1,130.50 -451.50 -16.16 13.77 1993 774.90 1,177.00 -402.10 14.12 4.11 1994 1,029.30 1,196.30 -167.00 32.83 1.64 1995 1,075.00 1,433.60 -358.60 4.44 19.84 1996 1,132.00 1,536.30 -404.30 5.30 7.16
Fuente : Banco Central de Bolivia Esladisticas Económicas
Elaboración : Pim la.
Continuando con lo enunciado con respecto a la dependencia de las recaudaciones tributarias de los cobros impositivos a las importaciones, los ingresos generados en
este ámbito corresponden al I.V.A. importaciones y al I.C.E. importaciones, que
conjuntamente aportan con un porcentaje muy importante a las recaudaciones,
alrededor del 25 % de la recaudación global.
77
Indudablemente este promedio es constante y salvo periodos excepcionales, su aporte
se acerca a ese nivel. Se debe señalar también que el promedio de crecimiento de
las recaudaciones por este rubro es de cerca del 36 %, que comparado con la tasa
promedio de crecimiento de las recaudaciones globales, mucho menor cerca del 27
%, muestran el nivel de influencia de las importaciones (ver cuadro 4.5 pag. 76).
En el siguiente cuadro apreciamos todo lo argumentado de manera más objetiva,
contando para ello los apodes tanto en valores como en porcentaje de las
recaudaciones por importaciones.
Sin embargo, es pertinente aclarar que el flujo más importante de ingresos por ese
rubro se (la con el I.V.A. a las importaciones, cuyo valor alcanza a más del 90 % de
las recaudaciones.
CUADRO No. 4.4.
PARTICIPACION DEL I. V.A. IMPORTACIONES EN LA RECAUDACION GLOBAL
1987-1996 (En Bolivianos)
ANOS Recaudación Nacional
Recaudación IVA Importaciones
Participación Porcentual.Nal
1987 425,365,000 72,770,344 17.11
1988 630,240,000 143,925,619 22.84
1989 788,292,000 159,049,416 20.18
1990 1,072,780,000 178,322,510 16.62
1991 1,440,619,661 305,785,982 21.23
1992 2,035,082,639 536,197,213 26.35
1993 2,517,965,068 836,285,940 25.27
1994 3,118233,437 797,542,321 25.58
1995 3,787,103,755 941,645,149 24.86
1996 4,389,648,193 1,101,758,502 25.10
Fuente Banco Central de Bolivia Estadísticas Económicas
Elaboración : Propia.
.112118111
1:111áá dásousaiwialliam
78
• •:<41,A1NPORT..:...19!11
Sin lugar a dudas el aporte de este impuesto por el rubro importador es muy
importante, de ahí la aseveración del alto grado de dependencia de las recaudaciones
de las importaciones. En el siguiente cuadro queda claramente demostrado el hecho
de que la dependencia se va acentuando por el crecimiento que tienen este rubro y de
este en el crecimiento de las recaudaciones en general.
CUADRO No. 4.5. DETERMINACION DE LA PARTICIPACION DEL
I.V.A. e LC.E. IMPORTACIONES EN LA RECAUDACION NACIONAL
(En Bolivianos) ANOS Recaudación
Nacional Recaud. ICE-IVA
Importaciones Participación Porcent. Nal.
Tasa de Cree Recaud. IVA-ICE
Tasa de Crec. Recaud. Nal.
1987 425,365,000 73,349,012 17.24 0.00 0.00 1988 630,240,000 148,324,692 23.53 102.22 48.16
1989 788,292,000 176,075,616 22.34 18.71 25.08
1990 1,072,780,000 200,469,471 18.69 13.85 36.09
1991 1,440,619,661 335,867,835 23.31 67.54 34.29 1992 2 035 082 639 581,102,059 28.55 73.02 41.26
1993 2,517,965,068 686,876,261 2728 18.20 23.73
1994 3,118,233,437 874,120,146 28.03 27.26 23.84
1995 3,787,103,755 1,034,322,414 27.31 18.33 21.45
1996 4,389,648,193 1,242,445,865 28.30 20.12 15.91
T. Prom. =36% T. Prom. =27%
Fuente : Banco Central de Bolivia Elaboración: Propia.
1:YETERIVII 'CIONDELA PAR717.1elf-Mk,, •
a II T1111.111 11WHICEMa
.. ppo cbries
79
Sin lugar a dudas, las recaudaciones por importaciones tienen mucha importancia, sin
embargo, dicha situación no sólo refleja la sujeción de las recaudaciones
impositivas, sino también en lo económico la marcada necesidad de recurrir a las
importaciones para cubrir los requerimientos del mercado interno, que taxativamente
significa fuga de divisas, hecho que claramente se muestra en la Balanza Comercial
deficitaria, que en definitiva representa una limitada capacidad de ahorro interno
tanto público como privado, que se traduce en escasez de liquidez para inversiones.
No cabe duda, que la solución está en el crecimiento económico del país que permita
mejorar en el ahorro, la inversión y de manera concluyente en la producción
nacional, haciéndola competitiva, que no sólo llegue al mercado nacional sino al
internacional con expectativas reales de beneficio. La única manera de poder
combatir la importación es que hacia adentro de la economía se promuevas mejoras
en el uso de los recursos disponibles.
Sin embargo este análisis debe tocar un elemento también muy importante, que tiene
que ver con las incidencias que tienen los impuestos en las importaciones. En
términos teóricos los impuestos deberían afectar tanto a los consumidores como a los
productores en cada caso respectivamente, de todas maneras y en condiciones reales,
la incidencia de los impuestos la paga el consumidor a través del incremento de los
80
precios, fenómeno impositivo conocido como la transferencia de la carga impositiva
a través de los precios.
Por lo tanto el análisis del funcionamiento del sistema tributario no sólo incumbe al
marco impositivo fiscal, sino por el contrario a la economía en su conjunto debido a
lo cual se deberían realizar evaluaciones periódicas del desarrollo del sistema. Este
ultimo comentario se lo efectúa como un avance de las conclusiones.
4.1.4. EFECTO SOBRE LAS EXPORTACIONES
El desarrollo de un sistema tributario necesariamente representa el cumplimiento de
objetivos predeterminados, en el proceso de alcanzar estos objetivos se producen
efectos que han sido previstos, sin embargo, paralelamente, existen otros efectos que
no se pueden manejar porque no fueron parte de la propuesta inicial, pero que de
todas maneras, son motivo de ajustes periódicos para estar acorde de las
circunstancias de los procesos económicos.
Si bien es cierto que la aplicación de la Reforma tributaria, de alguna manera,
preveía el impacto de la aplicación de esta medida esta previsión alcanzaba
mayoritariamente a las importaciones, situación que ha sido ya analizad&
Sin embargo, las posibilidades de que en el marco de la reforma tributaria se
planificase una estrategia para la promoción a las exportaciones eran muy limitadas.
A pesar de ello con el transcurso del desarrollo del modelo se vio la necesidad de
implementar ciertos incentivos tributarios al desarrollo de la actividad exportadora,
que resultan de la necesidad económica de generar condiciones, inicialmente para la
estabilidad y de ahí hacia el crecimiento económico.
Dentro de esta perspectiva se crean a partir de 1986 incentivo tributarios como el
CRA, el CERTEX, el DRAWBACK, el CENOCREN y actualmente el CEDEIN.
Sin lugar a dudas ellos en el marco general representan sistema de devolución
81
impositiva, que abarcan impuestos determinados como el IVA, IT, ICE y el GAC
(Gravamen Aduanero Consolidado).
Los primeros, impuestos internos ligados a las compras que forman parte de los
bienes y servicios exportables y el último por los insumos importados que se
incorporan al producto de exportación.
Cabe señalar que desde el punto de vista del gobierno central, este conjunto de
devoluciones forma parte de un régimen de incentivos tributarios al sector. Sin
embargo, en la óptica del sector "beneficiado", estas medidas sólo corresponden a
una situación normal en el desarrollo de la actividad exportadora y que es reconocida
en el ámbito internacional.
Se debe destacar también en este marco que la implementación de esta devolución se
constituye en un proceso burocrático de largo aliento, que por los procedimientos
utilizados se constituyen en una forma peculiar de fiscalización más que de un
proceso determinativo.
Otro elemento que se debe considerar tiene que ver con la emisión de esos valores
fiscales que por su característica de negociabilidad y libre transferencia, retoman a la
administración recaudadora y limitan la liquidez de las recaudaciones tributarias y a
través de ellas a las acciones del gobierno, es por eso que se establecen parámetros o
coeficientes de devolución, que evitan estas situaciones extremas. Como se
argumentó ya, la devolución impositiva se ha constituido en un proceso que pese a
contar con muchas limitaciones trata de estar acorde de las circunstancias.
El siguiente cuadro ilustra objetivamente la participación de las recaudaciones
valores fiscales, que a pesar de tener un comportamiento errático su promedio se
encuentra en el orden del 7,5 % de los ingresos tributarios globales, lo que
evidentemente podría considerarse representativo, toda vez que mucho del crédito
del cual resultan la emisión de valores fiscales (ej. Cenocren ó Cedein), que
técnicamente se denomina facturas o notas fiscales por las compras internas, resultan
DET:1111411914101.01"
:;:5:0910601
S.4988 .391146 .:.
,t91.111111.011100101MIProa
6
82
del tráfico ilegal de dichos documentos y se expresan en saldos a favor del
contribuyente sobrestimados.
CUADRO No. 4.6.
DETERMINACION DE LA RECAUDACION EN VALORES FISCALES Y SU INCIDENCIA
EN LA RECAUDACION NACIONAL (En bolivianos Ctes.)
AÑOS Recaudación Nacional
Valores Fiscales
Participación Porcent. Nal
1987 425,365,000 3,591649 0.84 1988 630,240,000 20,308,906 3.22 1989 788,292,000 47,022,397 5.97 1990 1,072,780,000 134,542,123 12.54 1991 1440,619,661 79,144,912 5.49 1992 2,035,082,639 101,368,128 4.98 1993 2,517,965,068 193,963,309 7/0 1994 3,118,233,437 353,973,481 11:35 1995 3,787,103,755 673,627,134 17.79 1996 4,389,648,193 214,697,803 4.89
Fuente Banco Central de Bolivia Estadísticas Económicas
Elaboración: Propia.
En este mismo marco y pese a las limitaciones de acceso a la información pertinente,
se presenta un cuadro demostrativo de los valores fiscales emitidos por la
83
administración tributaria a partir de 1992, de manera que se pueda tener una idea
estimada de las devoluciones impositivas.
Con respecto a las devoluciones, se debe indicar que los valores parecen evolucionar
lentamente, sin embargo, es necesario aclarar que por problemas burocráticos,
trámites que deberían durar 3 meses corno máximo se encuentran en una situación
penosa y llegan a tardar inclusive cerca de un año, evidentemente constituyen una
traba al desarrollo del sector exportador. Esta situación se conoce corno el rezago de
devolución impositiva que para fines de 1997 alcanza ya los 102.000.000. de Bs.
CUADRO No. 4,7.
DETERMINACION DE LA EMISION DE VALORES FISCALES
(En Bolivianos) GESTIONES EMISION
CENOCREN EMISION CEDEIN
MONTO TOTAL
1992 59,256,508 0 59,256,508 1993 58,167,044 27,742,660 85,909,704 1994 17,216,490 222,325,055 239,541,545 1995 9,887,691 241,802,000 251689,691 1996 443,455 238,917,770 239,361,225
1997 0 243,486,659 243,486,659 Fuente Dirección de Impuestos Internos
Estadísticas Tributarias Elaboración: Propia.
* la suma de los valores emitidos sólo se la realiza con fines demostrativos, conceptualmente representan situaciones distintas.
4.2. DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA ECONOMIA FISCAL
4.2.1. LA POLITICA FISCAL
4.2.1.1. ANTECEDENTES Y FIN DE LA DECADA DE LOS 80's
Toda vez que en el anterior capitulo se realizó un estudio del desarrollo del Sistema
Tributario en el marco de la Macroeconomía, en esté se realizará un análisis y
evaluación desde el yunto de vista de la Economía Fiscal, de manera que se tenga un
84
detalle pormenorizado de su funcionamiento y evolución, tanto cuantitativa como
cualitativamente.
Se inicia esta evaluación considerando datos estadísticos de su evolución, de su
aporte a la economía y toda la información referida a su comportamiento en el
ámbito de la política fiscal.
Los periodos anteriores a la puesta en vigencia del D.S. 21060, la política fiscal se
orientaba esencialmente a frenar el déficit fiscal, porque estaba evolucionando muy
rápidamente generando desequilibrios económicos, sin embargo, esto no se logró y
por el contrario éste se constituyó posteriormente en uno de los elementos, sino el
más importante, que llevaron a la economía • a un proceso inflacionario muy
acelerado.
En estas circunstancias como se sabe, se aplicó el D.S. 21060, que desarrollo dos
programas económicos, uno de estabilización y el otro de reformas estructurales. En
lo referente a la estabilización, las políticas se orientaban con especial énfasis al
saneamiento fiscal, que en la lectura ortodoxa de la crisis hiperinflacionaria,
interpretaba que su causa principal eran los déficit fiscales.
Con posterioridad a la aplicación del programa de estabilización, en el marco del
análisis de las ejecuciones presupuestarias, se pudo evidenciar que persistieron los
déficit globales entre los periodos 1987-1988, no obstante haber bajado
substancialmente la inflación.
La explicación reside en el hecho de que parte de este déficit fue financiado a través
de crédito externo, pero se mantenía aun la insuficiencia de los ingresos con respecto
a los gastos sobre todo con respecto a la cta. Capital y al retraso de los pagos
provenientes de la venta de gas a la Argentina, pero por las características de
transitoriedad, estos déficit eran manejables y no constituían, al menos en ese
periodo un proceso contradictorio y peligroso.
85
Sin duda alguna en el marco de la política fiscal los ingresos tributarios, desde la
aplicación de la Reforma Tributaria, desarrollaron un papel muy importante, que se
evidencia en el rubro de los Ingresos Corrientes que muestran su evolución positiva
debido a la aplicación reformista tributaria y como resultado del efecto Olivera Tanzi
revertido. Pese a esto, los déficit globales continuaron.
Sin embargo, es necesario indicar que las metas de recaudación de los años
posteriores a la reforma en el ámbito tributario no se cumplieron, para citar un
ejemplo, en 1988 la recaudación interna sólo alcanza el 82 % de lo propuesto,
situación generalizada en las otras áreas de recaudación, aduanera y de
exportaciones; no obstante, esta circunstancia fue manejada con una política
restrictiva en el rubro de los gastos.
Pese a que el cambio de gobierno siempre genera reacciones especulativas en la
sociedad y principalmente en los agentes económicos, esta no fue la causa principal
de la caída de los ingresos fiscales en el periodo 1989, considerando
comparativamente con respecto a 1988. En este período se produjo una disminución
en las recaudaciones, que resulto de una baja en los niveles de cobro aduanero y la
reducción de los ingresos de la venta de gas, aun considerando que se incremento
substancialmente la recaudación del Impuesto al Valor Agregado (IVA).
Con respecto a los gastos crecieron mesuradamente, valorándose como manejable,
por lo que no se tuvo que recurrir a la emisión monetaria para salvar el desequilibrio,
más aun teniendo en cuenta que se produjo un apode especial de organismos
internacionales de 134 millones de bolivianos, que le permitieron al Estado nacional
el pago de sueldos de la Administración Publica.
4.2.1.2. EL PERIODO 1990 AL 1996
Con las mismas reglas económicas, en este sexenio se pudo evidenciar una
consolidación en el marco económico de la estabilidad, un manejo adecuado de los
86
recursos financieros y una continua reducción del déficit, sin embargo, esto no
alcanzo para que se produzca el crecimiento económico esperado.
En el marco de la Política Fiscal se debe mencionar, que ésta se ha caracterizado por una disciplina muy fuerte, orientada al manejo de la inflación, objetivo que en varias gestiones se logró, sin embargo, se debe indicar que en el ámbito del presupuesto y con respecto a los ingresos corrientes, las metas presupuestadas no se cumplieron (ver cuadro No. 4.8.b, pag. 93), debido a una serie de factores, como por ejemplo la
evolución tan limitada de las recaudaciones de Aduana.
El comportamiento de los impuestos internos en el marco de los ingresos corrientes de las operaciones del sector público, ha tenido un crecimiento constante y sostenido, cumpliendo de esta manera un rol protagónico en la consolidación de la estabilidad económica, hasta constituirse en un pilar muy importante del crecimiento económico, que aún modesto y lento promueve expectativas positivas acerca del futuro de la
economía boliviana.
Este ultimo juicio de valor no debe llevar consigo excesivo optimismo, que
obstaculice una visión clara de los problemas a los que la economía debe aún
enfrentar. En tal sentido, se hace necesario señalar que si bien es cierto que el crecimiento de las recaudaciones es constante, en muchos períodos de los aquí evaluados, 1987 a 1996, no se cumplieron con las metas establecidas para las
recaudaciones a través del presupuesto general.
Esta situación es generalmente ignorada por las evaluaciones económicas realizadas por instituciones u organismos dependientes del Estado, por el otro lado, los analistas "independientes" magnifican esta situación y hacen énfasis en este incumplimiento por cuyo efecto siempre califican al gobierno de turno como inoperante. Lo evidente es que las recaudaciones impositivas en general y las de los impuestos internos en
particular, han evolucionado positivamente, sin embargo, a partir de ello se inicia el
análisis objetivo de las causas y efectos del comportamiento de la Política
Impositiva, evitando los sesgos juiciosos y de apreciación.
87
4.2.2. LOS INGRESOS TRIBUTARIOS
En esta parte de la evaluación se realizará un análisis de la evolución de las
recaudaciones tributarias ó como se las denomina en la nomenclatura de cuentas del
Presupuesto General de la Nación, los ingresos tributarios.
Se conoce (le manera evidente, que los ingresos tributarios han evolucionado
positivamente y constantemente. Sin embargo, se efectuará una análisis comparativo
de las recaudaciones tributarios ó ingresos tributarios presupuestados con respecto a
los ingresos reales obtenidos en cada gestión, que se encuentran concentradas en las
operaciones consolidadas del sector público.
El trabajo se basará en las estipulaciones de programación económica del Estado que
se expresan a través del Presupuesto General de la Nación para cada periodo, y los
niveles reales de ingresos corrientes denominados ingresos tributarios. Lo que sin
duda alguna, permitirá verificar si los ingresos tributarios, además de ser un rubro
importante para el mantenimiento de la estabilidad económica, han evolucionado de
acuerdo a los requerimientos fiscales o si por el contrario se dio sólo un proceso de
crecimiento que podría denominarse vegetativo.
CUADRO No. 4.8. (a) CUADRO COMPARATIVO DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS
PRESUPUESTADOS Y EJECUTADOS (a) (En Bolivianos
GESTION 1987 1980 1909 1990 1991
INGRESOS
PRESUPUESTADOS
Ingreles Cementen
Ingresos Tribular os
Ing. Tributarios d %
1.250,151.900 1.405.523.174 1,789.57216 5440,209,891 9,817,532,355
422.708,871 501397,500 044.771.0011 1151011390 1309,703.997
30 46 47 11 13
INGRESOS
EJECUTADOS
Ingresos Cimientes
Ingresos Tributarios
Ing. Tributarios d'II
2.244,600.000 2,745400,000 3,354900.000 0193,9110,000 5.506,100.000
724.100.000 752.000000 1386.000,000 1129600000 1454800.000
32 27 27 27 26
DIFERENCIAS 301,391.329 04.702.500 51.229.000 -21.414.390 150016,103
FUENTE : Banco Central de Bolivia ELABORACION : Propia
88
De acuerdo al cuadro comparativo del primer quinquenio, se puede indicar que en la
mayoría de los períodos se ha evidenciado una diferencia favorable de lo ejecutado
con respecto a lo presupuestado, salvo el período de 1990, que fue un año de
limitaciones económicas que se reflejaron en el crecimiento económico tan poco
significativo, a lo que se sumo el incumplimiento de las metas presupuestarias en
general.
Es necesario hacer notar que mediante Ley No. 1141, se introdujeron modificaciones
tributarias que de alguna manera no cumplieron las metas establecidas,
evidentemente por una posición demasiada optimista con respecto a la aplicación de
los cambios en el sistema tributario.
Las reformas y aplicación de nuevas alicuotas, como en el caso de la cerveza
(incremento del 30 % al 60 %) y las bebidas refrescantes (se los incorpora al alcance
del impuesto con un 20 % de pago) por un lado, por otro el incremento del impuesto
a las transacciones al 2% y también del Impuesto a la Renta Presunta de las
Empresas al 3%, evidentemente significaron señales de inestabilidad en el marco del
sistema tributario y generaron una corriente contraccionista.
5199.11jOi tr~cis "'skiPoSafj.:011.10101-r.9$10111191 1199
0141S.11110R10419..
89
CUADRO No. 4.8. (b) CUADRO COMPARATIVO DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS
PRESUPUESTADOS Y EJECUTADOS (b) (En Bolivianos
GESTION 1992 1993 1994 1995 1995
INGRESOS
PRESUPUESTADOS
Ingresos Comentes
Ingresos TnbuOnos
In° Tobutanos U%
10970,372.959 12,910347.039 13503835439 15,982,377.907 16.610,950.020
1.791524.571 30570913,545 3.358311375 4,213139290B 5.923,7E11099
1E1 T1 25 27 39
INURESOS
EJECUTADOS
Ingresos Comentes
Ingresos Tributarios
Ing Tributarios c/ 15
8.330/100,000 7202E100300 0597.400,000 9913,130,000 13531330000
2202193,000 Z797 070000 33]0855000 4 199 0240110 4,04464813.000
39 99 39 42 40
DIFERENCIAS 590,058429 -259,219.645 22043925 02388.906 -1.010 Z]0098
FUENTE . Banco Central de Be ivia ELABORACION : Propia
La primera percepción que tenemos al analizar el cuadro comparativo es que, pese a
ser evidente el crecimiento de las recaudaciones o ingresos fiscales en los años
representados en el cuadro, no se cumplen con las metas establecidas, salvo los años
1992 y 1994, lo que muestran diferencias negativas sin duda alguna y pese a la
tozudez de las entidades de evaluación económica del Estado en ocultar esta
situación, significa que existen limitaciones en el ejercicio del control y la captación
de las recaudaciones tanto internas como de aduana.
90
En el capítulo anterior, cuando se analizó el comportamiento de la Política Fiscal se apreció que los comentarios redondeaban la idea de que uno de los elementos principales para poder la estabilidad económica, era la disciplina fiscal con la que se
manejaba el Estado.
Ciertamente esto es evidente, sin embargo, por el contrario la base del incumplimiento de las metas fijadas en el presupuesto, especialmente en el rubro de los ingresos tributarios, se encuentra en un manejo excesivamente optimista de las proyecciones de recaudación impositiva, como ya se mencionó y en las metas inflexibles fijadas por los organismos internacionales (recetas de Política Económica que se deben aplicarse) que establecen ciertos parámetros fijos a cumplir.
Sin duda alguna en ambas posiciones no entran valoraciones acerca de las limitaciones en el control, la fiscalización y las recaudaciones propiamente dichas de las administraciones de recaudación impositiva (interna y aduanera). En algún gobierno se habló de la modernización de las entidades recaudadoras, sin embargo, estas medidas generalmente son de carácter coyuntural.
Es necesario también hacer hincapié que las consideraciones de proyección de los ingresos tributarios necesariamente deben pasar por un análisis profundo de la funcionalidad de las administraciones tributarias y del sistema tributario en general, pasando por alto la consideración sólo del crecimiento vegetativo del universo de contribuyentes; todo esto debido a la importancia que gestión a gestión van teniendo los ingresos fiscales en el rubro de los ingresos corrientes y en el presupuesto, situación que también se muestra en el cuadro comparativo(ver cuadro 4.8.a - 4.8.b,
Pag 85 y 87 respectivamente).
4.2.3. IMPUESTOS INTERNOS
Del análisis realizado anteriormente se debe indicar que el primer quinquenio de la aplicación de la reforma tributaria se evidencia un crecimiento sostenido de los ingresos tributarios, sin embargo, esta situación se revirtió y tuvo un proceso negativo de crecimiento con respecto a lo presupuestado.
91
Cuando se evalúa específicamente la evolución histórica de las recaudaciones de los
entes recaudadores del Estado, vale decir impuestos internos y renta aduanera, se
encuentra que en los periodos analizados, la situación para las recaudaciones
impositivas de renta interna es muy positiva, ya que salvo las gestiones de 1993 y
1996 donde no se pudieron cumplir las metas establecidas, todos los años se
cumplieron las metas establecidas e incluso se superaron estas por muchos miles.
Donde sin duda alguna, hubo problemas fue en las recaudaciones de renta aduanera
donde por lo general no se cumplieron los techos de recaudación, siendo esta
institución uno de los principales focos de evasión fiscal y de corrupción. Sin
embargo, se debe señalar que esta situación no ha sido motivo de un análisis
profundo y por lo tanto no se encontraran soluciones coherentes para el desarrollo
institucional de esta entidad recaudadora, tomándose por lo general medidas
coyunturales y considerándosela como un "botín de guerra" de los diferentes partidos
políticos que arribaron al poder.
Como ya se mencionó las recaudaciones de impuestos internos evidentemente
crecieron constantemente y en la mayoría de los casos se cumplió con las metas
establecidas, salvo la tendencia de la gestión 1993 a 1996, incluso de manera más
marcada en gestiones posteriores, que muestran agotamiento del régimen tributario
nacional.
No obstante la tendencia indicada, es necesario mencionar que la recaudación interna
se constituye en la base de la política fiscal por su aporte económico y su constante
crecimiento, sin embargo, es imprescindible señalar que, sin recurrir al incremento
de las alicuotas impositivas o al crecimiento vegetativo del universo de
contribuyentes, se eleven las recaudaciones tributarias mejorando y optimizando las
técnicas de control y el uso adecuado de los recursos disponibles.
Sin duda alguna el cuadro comparativo de ingresos tributarios presupuestados y
ejecutados, se puede apreciar y evidenciar el criterio vertido en sentido (le que en
92
algunos periodos o gestiones económicas no se cumplieron las nietas de recaudación
tributaria.
El mencionado cuadro (4.8. a - b), también muestra la diferencia de las proyecciones
de recaudación y el flujo monetario impositivo. Es evidente que en el primer
quinquenio (1987 a 1991) las diferencia son positivas e incluso el primer año del
segundo quinquenio, pero posteriormente se evidencia un resquebrajamiento del
sistema tributario y en algunos casos las diferencias son escasamente positivas o más
aun negativas.
En el cuadro siguiente (4.9. pag. 93) y ya en el marco estrictamente de los impuestos
internos o renta interna se puede constatar el criterio emitido, acerca de que se ha
producido un crecimiento constante en las recaudaciones impositivas, sin embargo y
como ya se mencionó en el segundo quinquenio se puede apreciar una desaceleración
en las recaudaciones internas, lo que ha sido evaluado y definido por muchos
trabajos de investigación económica como "el agotamiento del sistema tributario",
producido esencialmente por su regresividad, concepto que será analizado
posteriormente.
En el cuadro "Recaudaciones de Impuestos Internos (1987-1996)", se aprecian la
evolución positiva y constante de las recaudaciones en general, pero también se
adviene la desaceleración de la que se comentó en el párrafo anterior, que no se
puede disimular aunque las instituciones de análisis económico ligadas al gobierno
no las consideren en sus investigaciones e incluso en alguna gestión se recurra al
sobredimensionamiento de las mismas para poder revertir resultados negativos.
Este último comentario y su argumentación son de conocimiento general, ya que
cuando la investigación llega al punto de la comparación estadística y evaluativa, las
conclusiones emitidas difieren entre institutos e instituciones públicas y privadas
dedicadas al estudio de la economía. Por lo tanto no cabe la menor duda que en algún
caso se recurre a la manipulación de la información para mostrar situaciones
positivas en la economía nacional.
93
Del análisis del mencionado cuadro se desprende la importancia que tienen el
Impuesto Al Valor Agregado (I.V.A.), el Impuesto a las Transacciones (I.T.), el
Impuesto al Consumo Especifico (I.C.E.) y el Impuesto a la Renta Presunta de
Empresas (últimamente el Impuesto a las Utilidades de las Empresas I.U.E.), en las
recaudaciones tributarias y que en ese orden proveen de ingresos corrientes al Estado
boliviano.
No menos cierto es indicar que los otros impuestos (por Ejemplo; Régimen
Complementario al Impuesto al Valor Agregarlo R.C.- I.V.A.) y los demás regímenes
tributarios (Régimen Tributado Integrado R.T.I.) también apodan a las
recaudaciones, sin embargo, los anteriormente mencionados constituyen más del 80
% de las recaudaciones lo que muestra su preponderancia. Además la tasa promedio
de crecimiento de los impuestos mencionados sobrepasa fácilmente el 15 % anual,
situación que se evidenciara cuando se realice el análisis pormenorizado de las
recaudaciones de renta interna.
4.3. EVALUACION EN EL AMBITO DE LA TEORIA IMPOSITIVA
4.3.1. LA RECAUDACION TRIBUTARIA
Como se menciono anteriormente es evidenle el crecimiento cuasi constante de las
recaudaciones (a precios corrientes), denotándose también una tasa promedio de
crecimiento de cerca del 12.5 % anual, que sin duda alguna es muy representativo, ya
que en su conjunto las recaudaciones tributarias internas representan cerca al 12 %
del Producto Interno Bruto (PIB).
Las recaudaciones impositivas internas se basan en la obtención de recursos
monetarios a través del cobro de una serie de impuestos. Estos son el Impuesto al
Valor Agregado (I.V.A.), que en la estructura impositiva es el más importante por su
94
rendimiento y alcance, entró en vigencia el 1° de Abril de 1987 y recae sobre ventas,
servicios, contratación de obras, alquileres e importaciones.
Se encuentran también el Impuesto a las Transacciones (I.T.), que grava el ejercicio
de actividades económicas en general y aquéllas que suponen transferencia de
dominio de bienes y/o derechos.
El Impuesto al Consumo Específico (I.C.E.), que grava la venta de bienes
específicos, tabacos, bebidas, alcoholes, etc. El Impuesto a la Renta Presunta de
Empresas (I.R.P.E.), el Impuesto a las Utilidades de las Empresas (LU.E.) que entro'
en vigencia en 1994 justamente en remplazo del IRPF, y que grava la utilidad neta de
cada gestión. El Régimen Complementario al IVA, RC-IVA que grava los ingresos
de las personas.
También se encuentran a otros impuestos de menor importancia como el Impuesto a
la Transmisión gratuita de bienes (T.G.B.), el impuesto a los Viajes al Exterior
(I.V.E.) y los impuestos, ahora municipales, de propiedad de bienes inmuebles y
vehículos, contándose también con el impuesto de transferencia de inmuebles y
vehículos.
El sistema tributario consta de tres regímenes, a saber; Régimen General que incluye
a todas las empresas en general, Régimen Tributario Simplificado en la que se
encuentran todos los comerciantes minoristas y el Régimen Tributario Integrado que
agrupa a los contribuyentes cuya actividad sea el servicio de transporte público de
carga y pasajeros.
Realizadas las consideraciones necesarias del sistema tributario vigente se realizará
una evaluación de las recaudaciones, tomando para ello a los impuestos más
importantes y analizando las recaudaciones efectivas, estas como porcentaje del
Producto Interno Bruto, y las tasas de crecimiento.
1. Las Recaudaciones Tributarias Totales
V'CI.< 11W411) TO139CHAVIIIAS, RECAIID/9. STROZVTARIA$
sudo:ono 1001
POMO 11
95
CUADRO No. 4.9.
EVOLUCION HISTORICA DE LAS RECAUDACIONES TRIBUTARIAS
1987-1996 (En Bolivianos)
GESTION RECAUDACION TOTAL
PORCENTAJE DEL P.I.B.
PERIODO DE ANALISIS
TASA DE CRECIMIENTO
1987 425,365,000 4.80% 1987-1988 48.16% 1988 630,240,000 6.06% 1988-1989 2108% 1989 788,292,000 152% 1989-1990 3109% 1990 1,072,780,000 7.51% 1990-1991 34.29% 1991 1,440,619,661 7.53% 1991-1992 2105% 1992 2,035,082,639 9.24% 1992-1993 14.00% 1993 2,517,965,068 10.23% 1993-1994 14.74% 1994 3,118,233,437 11.23% 1994-1995 10.13% 1995 3,787,103,755 11.62% 1995-1996 3.43% 1996 4,389,648,193 11.50% 1996-1997 10.17%
TOTAL DE 20,205,329,753 LA DECADA
_ _ • uen e ireccton Gral. de Impuestos Internos Revista Balance Económico No. 43
Elaboración Propia
Se puede apreciar que ciertamente se produce un crecimiento de las recaudaciones
totales, sin embargo, la tasa de crecimiento muestra una tendencia oscilante y en
algún caso con caídas significativas, situación que como se comentó evidencia el
agotamiento del sistema tributario.
96
Sumándose a esta situación el hecho de que su valor con respecto al Producto Interno
Bruto no sobrepasa el 15 %y en promedio se mantiene cerca del 10 %, lo que lleva a
indicar que parecería que ha producido un estancamiento en la tendencia de las
recaudaciones de renta interna y una desaceleración en su crecimiento.
Además se debe considerar que en la década de análisis se producen una serie de
modificaciones de las alicuotas impositivas ó de ampliación del alcance del
impuesto. Tal el caso del impuesto al consumo específico (ICE) que en 1988
incorpora como sujetos pasivos del I.C.E. las importaciones de bienes de la línea
blanca, automóviles y automotores e incluso se adiciona la reventa de cerveza.
En 1990 se incrementa la alicuota del Impuesto a las Transacciones (LT.)del 1 % al 2
%, similar situación se da con el Impuesto a la Renta Presunta de las Empresas
(I.R.P.E.) al 3%. En el período de 1992 se produce una modificación muy
importante, se incrementa la alicuota del Impuesto al Valor Agregado al 13 %, que
sin embargono tiene un efecto muy grande en el crecimiento de las recaudaciones y
fundamentalmente con su valor respecto al PIB.
2. Impuesto al Valor Agregado
CUADRO No. 4.10. EVOLUCION HISTORICA DE LAS RECAUDACIONES DEL
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (I.V.A.) 1987-1996
(En Bolivianos) GESTION RECAUDACION
TOTAL PORCENTAJE DEL TOTAL
PERIODO DE ' ANALISIS
TASA DE CRECIMIENTO %
1987 147,246,000 34.62% 1987-1988 85.10 1988 272,556,000 43.24% 1988-1989 1645 1989 317401,000 40.26% 1989-1990 12.28 1990 356,379,000 33.22% 1990-1991 101.20 1991 717,029,517 49.77% 1991-1992 59.15 1992 1,141,177,912 56.08% 1992-1993 22.59 1993 1,398,965,924 55.56% 1993-1994 29.36 1994 1,809,700,735 58.04% 1994-1995 13.51 1995 2,054,187,947 5A24% 1995-1996 14.73 1996 2,356,866,272 53.69% 1996-1997 19.72 1997 2821722034
TOTAL DE 10,571,510,307 LA DECADA
Fuente : Direeció r Gral.de Impuestos Internos Revista Balance Económico No. 43
)11.41STOFtICADEIA,IIRECAtilDACIONEVE
gaREPNI-PAqt)N TOTAL::
97
Elaboración Propia
El cuadro ratifica que el I.V.A. es en la estructura el principal impuesto, como ya se
había mencionada, ya que incluso en muchas gestiones su recaudación sobrepasa el
50 % del total. Sin embargo, en algunas gestiones su rendimiento no alcanzó a cubrir
las necesidades del sector fiscal pese a modificaciones de las alicuotas del impuesto.
En 1992, se incrementa la alícuota al 13 %, a través de la Ley 1314 del 27 de febrero
del mencionado año, no obstante, que las recaudaciones en valores absolutos se
incrementaron, la tasa crecimiento no lo fue tanto. Es importante señalar en esta línea
que el I.V.A tiene una excesiva dependencia de las importaciones y sobre todo de las
aportaciones de Y.P.F.B.
Otro elemento a considerar es que su característica de gravar en "cascada" o
sucesivamente en las diferentes agregaciones en la realización del bien en el
mercado, puede generar condiciones de resistencia y evasión fiscal, además de que
su aporte puede bajar cuantitativamente si se produjera una caída en la producción
y/o circulación de bienes.
3. Impuesto a las Transacciones
."001014:1 . .0 •
á81: 9 .-44.4.:48:48:ltSS.ttlltt.-
:8 OREGErIBIAGION
0
98
CUADRO N o. 4.11.
EVOLUCION HISTORICA DE LAS RECAUDACIONES DEL IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES (I.T.)
1987-1996
(En Bolivianos) GESTION RECAUDACION
TOTAL PORCENTAJE DEL TOTAL
PERIODO DE ANALISIS
TASA DE CRECIMIENTO %
1987 23,268,000 5A7% 1987-1988 118.90
1988 50,933,000 108% 1988-1989 3002
1989 66,224,000 8.40% 1989-1990 105.41
1990 136,028,000 12.68% 1990-1991 89.03
1991 257,136,598 17.85% 1991-1992 24.92
1992 321,206,569 15.78% 1992-1993 22.10
1993 392,180,195 15.58% 1993-1994 27.00
1994 498,080,061 15.97% 1994-1995 45.91
1995 726,747,558 19.19% 1995-1996 7.37
1996 780,307,681 17.78% 1996-1997 -7.05
1997 725286158 TOTAL DE 3,252,111,662
LA DECADA Fuente : Dirección GraLde Impuestos Internos
Revista Balance Económico No. 43 Elaboración : Propia
En el marco de la estructura impositiva vigente en el pais, el Impuesto a las
transacciones tiene un papel importante y se constituye, juntamente con el IVA como
el binomio más importante del sistema tributario boliviano.
EvwñÉiuctos:.:Fitowdka~bhd ........ .......... ................. •
ti E8111:::191/0.:::19 I01I. .0 5
ISIP1010:0
99
Este impuesto grava el ejercicio en nuestro territorio de actividades económicas en
general (comercio, servicios industria, etc.) desarrolladas tanto por personas
naturales como jurídicas, también se encuentran en su alcance las transferencias de
dominio de bienes muebles e inmuebles y/o derechos.
Al aplicarse la reforma tributaria su alícuota fue del 1 ("70, situación por la que su
aporte a las recaudaciones totales era ínfimo. De todas maneras al ir incrementándose
su alicuota (en marzo de 1990 se incrementa al 2 % hasta llegar en la actualidad al 3
(I6), su importancia y aporte fueron aumentando y llegar a tener una participación
promedio en la década analizada del 14 %, que nos demuestra su importancia.
4. Impuesto al Consumo Específico
El Impuesto al Consumo Específico (ICE), será analizado individualmente, de esta
manera se considera en este acápite sólo su participación en las recaudaciones
globales y su crecimiento en la década analizada.
100
Sin lugar a dudas el Impuesto al Consumo Específico es un impuesto también
importante, que ha aportado al erario nacional. De todas maneras a través del análisis
de la gráfica se puede apreciar que su conducta ha sido de constante crecimiento en
términos absolutos.
El I.C.E. ha sido uno de los impuestos que más modificaciones tuvo desde su
promulgación, debido a sus características y principalmente a su conceptualización
de gravar bienes concretamente definidos.
Se han producido inclusiones de bienes en el marco de su alcance, se han
incrementado las alicuotas sobre los productos gravados (se debe considerar que
existe una lista de los productos alcanzados por este impuesto, entre los que tenemos
bebidas, tabacos, artículos suntuarios, etc.) tal el caso de la cerveza, cuya alicuota fue
modificada varias veces.
Sin embargo, no se debe olvidar el espíritu con el cual fue creado, tratando de reducir
la regresividad del sistema tributario implantado con la Ley 843. Por lo cual el I.C.E.
debía nivelar la desigualdad del alcance de los impuestos ya analizados y tratar de
alcanzar el consumo suntuario de algunos sectores de la sociedad con grandes
posibilidades económicas.
Al principio como se exitutc o anteriormente, el espíritu de su creación fue ese, sin
embargo, con el transcurrir del tiempo este impuesto se constituyo' en un aporte
valioso a las recaudaciones tributarias, no obstante, como se podrá apreciar se lo
manipulo de acuerdo a intereses de los sectores encaramados en el poder.
5. Impuesto a la Renta Presunta de Empresas
101
CUADRO No. 4.13.
EVOLUCION IIISTORICA DE LAS RECAUDACIONES DEL IMPUESTO A LA RENTA PRESUNTA DE EMPRESAS(I.ILP.E.)
1987-1996 (En Bolivianos)
GESTION RECAUDACION TOTAL
PORCENTAJE DEL TOTAL
PERIODO DE ANALISIS
TASA DE CRECIMIENTO %
1987 10,651000 2.50% 1987-1988 166.66 1988 28,410,000 4.51% 1988-1989 5/88 1989 45,422,000 5.76% 1989-1990 3319 1990 60,450,000 5.63% 1990-1991 44.61 1991 87,411191 6.07% 1991-1992 38.06 1992 120,685,514 5.93% 1992-1993 40.03 1993 169,000,007 171% 1993-1994 -5.85 1994 159,120,152 5.10% 1994-1995 117.41 1995 345,948,033 9.13% 1995-1996 -8138 1996 50,569,769 1.15% 1996-1997 -83.67 1997 8256054
TOTAL DE 1,077,677,666 LA DECADA
.... Puente irecoon Gral.de Impuestos Intemos Instituto Nal.de Estadísticas
Elaboración : Propia
Sin duda alguna el Impuesto a la Renta Presunta de Empresas fue otro de los
impuestos importantes en las recaudaciones tributarias de renta interna, su aporte en
la década sobrepasa el millón de bolivianos. La principal característica es el ámbito
de aplicación y el sistema de cálculo con el que contaba.
Su comportamiento iba en ascenso y su tasa de crecimiento era demasiado oscilante,
de todas maneras era muy importante su aporte y evolución.
Sin embargo, por consideraciones de reajuste y modernización fue sustituido por el
Impuesto a las Utilidades de la Empresas, que no quepa la menor duda, se constituye
en un aporte muy significativo a las recaudaciones tributarias, ya que a un período de
su aplicación su crecimiento estuvo por encima del 750 %. Aunque podría ser muy
apresurado emitir un juicio de valor a priori sobre su desenvolvimiento, sin embargo,
no deja de ser interesante su arranque.
102
6. Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado
CUADRO No. 4.14. EVOLUCION IIISTORICA DE LAS RECAUDACIONES DEL REGIMEN COMPLEMENTARIO AL IMPUESTO AL VALOR
AGREGADO (R.C.-I.V.A.) 1987-1996
Bolivianos) GESTION RECAUDACION
TOTAL PORCENTAJE DEL TOTAL
PERIODO DE ANALISIS
TASA DE CRECIMIENTO %
1987 24,349,000 5.72% 1987-1988 98.74 1988 48,391,000 7.68% 1988-1989 15.89 1989 56,082,000 7.11% 1989-1990 10.72 1990 62,095,000 5.79% 1990-1991 47.43 1991 91,546,178 6.35% 1991-1992 20.02 1992 109,876,659 5.40% 1992-1993 42.13 1993 156,165,300 6.20% 1993-1994 23.62 1994 193,054,373 6.19% 1994-1995 -12.26
169,376,541 4.47% 1995-1996 0.90 1995 1996 170,903,006 3.90% 1996-1997 6.44
1997 181907127 TOTAL DE 1,081,839,057
LA DECADA Fuente Dirección Gral.de Impuestos Internos Elaboración : Propia
Este impuesto tiene una característica muy importante, coadyuva la labor del
impuesto al valor agregado (I.V.A.), actuando o gravando los ingresos de las
personas naturales y sucesiones indivisas, estas últimas que resultan de inversiones
de capital, de trabajo o de otros factores, aplicados individualmente o en conjunto.
Otra característica de este impuesto es el concepto de "fuente" en su aplicación,
concepto muy discutido en materia de Derecho Tributario Internacional y/o
convenios para evitar doble imposición tributaria. En este marco se indica que están
sujetos a este tributo la totalidad de los ingresos de "fuente boliviana" cualquiera
fuera el domicilio o residencia de los titulares de la empresa.
Sin lugar a dudas su aporte fue significativo, evoluciono-positivamente y su conducta
fue estable, pese a notarse oscilaciones muy críticas en su tasa de crecimiento.
103
De todas manera se puede afirmar que los análisis de las instituciones de evaluación
económica son por lo general basados en el crecimiento en términos absolutos de los
valores económicos y monetarios de las recaudaciones, sin considerar otras variables,
que permitirían mejorar las condiciones del sistema tributario generándose
reingenierias acordes a las necesidades del avance de la economía nacional.
4.3.2. LA PRESION TRIBUTARIA
En el marco de la temía impositiva se pueden realizar análisis comparativos muy
importantes, para ello se recurre a la relación de variables, para el caso dé nuestra
investigación se considerará la relación entre las Recaudaciones Tributarias y el
Producto Interno Bruto, que en economía se la conoce como "presión tributaria".
Esta relación tan importante, no ha evolucionado como se esperaba, teniendo aún
valores muy limitados y poco significativos. Esto si se toma cuenta que se evalúa
comparativamente con el Producto Interno Bruto, uno de los indicadores más
importantes de la economía.
Como se aprecia en el respectivo cuadro demostrativo (4.15 pag 109), la presión
tributaria no ha podido superar la barrera del 12 %, muy escasa, más aun si se tiene
conocimiento que en la región esta se encuentra fácilmente por encima de 15 %.
De todas maneras y pese a los esfuerzos que se han desarrollado para poder elevar la
presión hibutaria, esta continua en niveles bajos, lo que en definitiva limita la acción
del Estado sobre todo cuando se trata de mejorar y diversificar las inversiones
públicas.
Evidentemente con este nivel escaso de recursos las posibilidades de inversión son
menos, ya que la mayoría de los ingresos tributarios son destinados a cubrir los
gastos corrientes. Ha esta situación de crecimiento tan lento de las recaudaciones
tributarias se suman dos elementos claves; la primera tiene que ver con el
104
contundente desarrollo de la informalidad que no sólo atenta contra la producción y
la economía formal en general, sino también contra los recursos que podría obtener
el Estado, generando una brecha entre el potencial tributario y la recaudación
tributaria efectiva que descansa en la evasión fiscal.
La segunda tiene que ver con el atentado más grande a la sociedad, la corrupción,
elemento nocivo que lamentablemente vive alimentada de los intereses político -
partidarios, ya que como es de conocimiento público justo las instituciones de
recaudación son manejadas por los partidos que ostentan el poder a manera de
feudos.
El combatir contra estos elementos (del análisis no se excluyen otras causas del bajo
nivel de la presión tributaria como la caducidad de los sistemas de control, etc.), no
sólo tiene que ver con su eliminación, sino tiene que ver también con mejoras en la
economía en su conjunto que permitan generar condiciones para eliminar la pobreza
y/o el bajo nivel de vida.
CUADRO No. 4.15.
PRESION TRIBUTARIA GESTION
1987-1996
En Bolivianos GESTION RECAUDACION
TOTAL PRESION
TRIBUTARIA 1987 425,365,000 4.80% 1988 630,240,000 6.06% 1989 788,292,000 6.52% 1990 1,072,780,000 7.51% 1991 1,440,619,661 7.53% 1992 2,035,082,639 9.24% 1993 2,517,965,068 10.23% 1994 3,118,233,437 11/3% 1995 3,787,103,755 11.62% 1996 4,389,648,193 11.50%
Fuente : Direccion Gral. de Impuestos Internos Elaboración: Propia
B7 196&.__:79b9 199P 3994 1992 i9?
P911119$7.159.7~:
11,1111E4LITARIA ...........
105
4.3.3. LA EVASION TRIBUTARIA
Cuando se realizan análisis y evaluaciones del sistema tributario vigente se los hace
basados en los valores numéricos de crecimiento, de aporte a los ingresos fiscales, su
efecto con respecto del financiamiento de gastos corrientes, etc. Sin embargo, cuando
en este marco se incorpora a la "Evasión Fiscal" se encuentra con problemas
insolubles, ya que pese a la importancia que tiene este indicador no se cuenta con
trabajos de investigación especializada en este rubro, son muy pocos los trabajos en
este ámbito y estos se encuentran como estimación de esos valores para algunos de
los impuestos más representativo&
Se ha vertido, en este último quinquenio y de manera extraoficial, que la evasión
fiscal alcanza a más del 40 % lo que en resumidas cuentas se traduciría en que se
recauda un 50 a 60 % del potencial tributario (la determinación de la evasión pasa
esencialmente por la determinación del potencial tributario, situación que tampoco se
da), margen demasiado grande como para poder emitir criterios exageradamente
optimistas y sin la seriedad que el caso amerita, acerca del funcionamiento del
sistema tributario."
21 C. N. C. "Estudio de la Evasión Tributaria". Informe 1998.
106
De todas fomtas existe una preocupación creciente en los agentes económicos en
general, ya que se vulnera el principio constitucional de que todos deben pagar
impuestos. En este sentido las autoridades de las Administraciones Tributarias con
mucha facilidad recurren al argumento de que en nuestro país no existe conciencia
tributaria y que además es una costumbre muy arraigada en la sociedad boliviana no
pagar impuestos.
Una corriente de la sociedad que más perjudicada se siente con esta figura tributaria
es la de los agentes económicos que se encuentran desarrollando sus actividades en el
marco legal, principalmente el sector comercial, porque este sector aporta al erario
nacional con 75 96 de las recaudaciones de la economía (los otros sectores son el de
la agricultura, construcción, personales ind. manufacturera, y otros), ha visto la
necesidad de desarrollar un estudio del nivel de evasión fiscal desde el periodo 1990
hasta la fecha.
La conclusión más importante del estudio fue que en los ultimo ocho años la evasión
fiscal a llegado al nivel de 350%, aun promedio anual de 44 % aproximadamente, lo
que definitivamente confirma una primera aseveración efectuada al respecto del nivel
de la evasión en los párrafos anteriores. 22
Paralelamente se ha podido identificar que un sector donde se genera esta brecha se
encuentra en el Régimen Tributario Simplificado, debido a que muchas actividades
económicas con grandes capitales se encuentra "camufladas" en éste, donde también
los pocos inscritos no pagan adecuadamente (se encuentran en categorías que no les
corresponden, no se encuentran al día con sus pagos, etc.), se indica que del 100 %
de tos comerciantes minoristas, que alcanzan aproximadamente a 65.000, sólo paga
sus tributos el 9%, vale decir cerca de 14.000 y de este porcentaje, como ya se
comento, ami con irregularidades.
22 C. N. C. "Estudio de la Evasión Tributaria". Informe 1998.
107
En este marco comerciantes de este régimen también expenden productos alcanzados
con el Impuesto al Consumo Específico, principalmente por la importación ilegal de
las diversas bebidas alcohólicas, que también limitan las recaudaciones del I.C.E.
En este margen de diferencia se encuentra toda la "informalidad", que no sólo hace
daño a las actividades económicas nacionales con una competencia desleal, sino
también, que afecta considerablemente los ingresos del erario nacional.
En el camino hacia la eliminación de la evasión fiscal, existen criterios unánimes con
respecto a que la solución no puede estar al margen de la coercitividad en sumo
grado, es decir poner en vigencia la normativa legal existente, de manera que las
medidas ejemplarizadoras den una señal clara de inflexibilidad para aquellos que
actúen al margen de la ley.
Sin lugar a dudas, se ha avanzado en materia tributaria, pero no lo suficiente, la
sociedad tiene que notar la lucha contra corrupción, contra la "informalidad" y
además ver un manejo cristalino de los recursos obtenidos en materia impositiva,
para que crezca la conciencia tributaria.
4.3.4. ELASTICIDAD Y FLEXIBILIDAD TRIBUTARIA
En la línea de evaluación que se desarrolla en este trabajo de investigación, la
consideración más importante es la que se refiere, a si el sistema tributario boliviano
es productivo, y en ese marco las perspectivas del impuesto I.C.E. a partir de su
evolución.
En esta senda se han tomado las consideraciones del estudioso Musgr ave R., que
señala que cuando al menos un buen sistema tributario debe poseer las siguientes
características:
• Debe ser elástico, vale decir la recaudación debe crecer más que proporcionalmente al cambio en el ingreso, cuando este ultimo se incrementa.
• Debe ser equitativo en su efecto o carga. • Debe ser eficiente en el marco de reducir al mínimo la excesiva carga
IOS
• Su efecto no debe afectar las actividades económicas y sus decisiones. Por lo tanto debe ser neutra.
• En su desarrollo debe coadyuvar y facilitar las políticas económicas de estabilización y crecimiento.
• Su administración debe ser eficiente y justa. • Sus costos administrativos deben ser lo más bajo posibles.
Resumiendo entonces el diseño de un sistema tributario debe estar orientado a
cumplir por lo menos con la elasticidad de los ingresos, la equidad, la eficiencia, la
transparencia de la administración, de costos bajos y constituirse en el elemento que
coadyuve con la economía.
De esta manera y en la senda de Musgrave R., una de las características más
importantes que debe contener un sistema tributario adecuado es la elasticidad. Esta
se define como la respuesta del sistema impositivo debido a cambios experimentados
en el Producto Interno Bruto ó en los ingresos nacionales.
Relación que se expresa en las variaciones porcentuales tanto de los ingresos
impositivos como del propio P.I.B.
AT /T ó E = AT * PIB Á PIB /PIB A PIB
Donde:
E = Elasticidad Impositiva o Tributaria T= Ingresos Tributario o Recaudación
PIB = Producto Interno Bruto = Incremento en los Ingresos Tributarios
APIB = Incremento en el P.I.B.
Dentro de este mismo análisis se entiende:
1.- si e >1, entonces el sistema tributario es elástico e indica que las recaudaciones aumentan más rápidamente que el PIB 2.- si e = 1, se da que el sistema es unitario o estable 3.- si e < 1, el sistema es inelastico y por lo tanto los ingresos crecen en menor proporción con respeto al PIB.
109
Se puede señalar también
a) Al'> P113 =Periodo elástico b) AT = PIB = Elasticidad estable o unitaria e) AT< P18 = Sistema lnelastico
En este mismo análisis se considera la Elasticidad Global que resulta de la suma de
las elasticidades individuales, es decir de los impuestos componentes del sistema y su
recaudación impositiva respectiva.
Es decir:
EG = Rec. IVA * (elast.) + Reo. IT * (elast.) + Rec. ICE s (elast.) + ,, Rec. IVA + Rec. IT+ Rec. ICE +
También se analizará la flexibilidad tributaria, que inmersa en el análisis de
elasticidad, muestra la relación entre las variaciones porcentuales tanto de las
recaudaciones como del Producto Interno Bruto.
En este sentido se tendrá una información más exacta de la característica más
importante que debe tener un sistema tributario, aplicado al caso de Bolivia.
CUADRO 4.16.
DETERMINACION DE LA ELASTICIDAD GLOBAL TRIBUTARIA DE LA DECADA (1987-1996)
(En Bolivianos)
ANOS RECAUDACION PIB ELASTICIDAD
TOTAL GLOBAL
1986 7,694,667,680
1987 425,365,000 8,855,900,000 1.93
1988 630,240,000 10,394,000,000 1.95
1989 788,292,000 12,092,000,000 1.12
1990 1,072,780,000 14,281,000,000 1.25
1991 1,440,619,661 19,132,000,000 1.00
1992 2,035,082,639 22,014,000,000 1.06
1993 2,517,965,068 24,622,000,000 1.16
1994 3,118,233437 27,775,000,000 1.12
1995 3,787,103,755 32,585,000,000 1.12
1996 4,389,648,193 38,174,000,000 0.73
Fuente Direcc.ón Gral. de Impuestos Internos Elaboración Propia basándose en proceso de datos por impuesto
* La elasticidad de 1996 que va a lado, considera la Elast. Del IUE y del IEHD, sólo para esa gestión.
1.69
71G3 uja •:.TRiBUTARIA
135 S fe eE 854 :11
110
Como se puede apreciar por el cuadro presentado " Determinación de la elasticidad
Global Tributaria..." de la década de estudio se puede inferir que su comportamiento
ha sido errático con una tendencia marcada a la caída que es socorrida por las
elasticidades de dos impuestos de reciente aplicación como son el Impuesto a las
Utilidades de las Empresas y el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus
derivados.
En este sentido se evidencia que 1996 el valor de este indicador se hace inelastico es
decir por debajo de la unidad, 0.73. Esta situación se confirma en la gestión 1997,
pero en menor medida, ya que la inelasticidad llega a 0.88.
Considerando que también se da una inflexibilidad en el análisis de la gestión 1997,
se debe indicar el sistema tributario no es el más adecuado, ya que pese a que se lo
pretendió fortalecer con estos dos impuestos, principalmente con el Impuesto a las
utilidades, sólo se logro un efecto coyuntural pasándose con mucha rapidez y
facilidad a un proceso ineslastico e inflexible, los que evidentemente limitaran las
acciones del Estado nacional en todos los rubros de la economía donde interviene.
III
CUADRO No. 4.17.
FLEXIBILIDAD TRIBUTARIA (1987-1996)
(En Bolivianos)
AÑOS RECAUDACION PIB FLEXIBILIDAD
TOTAL
1986 7,694,667,680
1987 425,365,000 8,855,900,000 0.366 1988 630,240,000 10,394,000,000 0.133
1989 788,292,000 12,092,000,000 0.093
1990 1,072,780,000 14,281,000,000 0.130
1991 1440,619,661 19,132,000,000 0.076
1992 2035,082,639 22,014,000,000 0.206
1993 2,517,965,068 24,622,000,000 0.185
1994 3,118,233,437 27,775,000,000 0.190
1995 3,787,103,755 32,585,000,000 0.139
1996 4,389,648,193 38,174,000,000 0.108 Fuente : Dirección Gral. de Impuestos hilemos
Elaboración : Propia
El concepto vertido anteriormente, tiene que ver defmitivamente con tres elementos
fundamentales y que tienen completa relación con la elasticidad y flexibilidad del
sistema tributario y de las recaudaciones propiamente dichas.
Sin las recaudaciones son inelasticas definitivamente las posibilidades de que el
Estado pueda cubrir necesidades colectivas y sociales es poco menos que utópica, ya
que sino dispone de ingresos que le permitan actuar en este frente y no sólo cubrir los
112
gastos corrientes, entonces el cubrir las necesidades sociales, que requieren un
constante flujo de inversiones grandes, no se podrán realizar por que los ingresos
tributarios y un sistema tributario inflexible no permitirá la financiación de estas
necesidades.
Otro elemento es el referido a la posibilidad evidente que genere un flujo importante
de ingresos tributarios y que tiene que ver con el ahorro público, que no sólo se
reflejara en una capacidad de inversión público, sino también, en soporte de la
estabilidad económica y del crecimiento, porque también se suman a lo mencionado
la posibilidad de la formación de capital que lleva un contenido puro de crecimiento.
Cuando el sistema tributario es constantemente elástico, permitirá que la economía
reaccione adecuadamente frente a procesos económicos negativos como por ejemplo
la inflación. Situación que puede ser prevenida y/o manejada con propiedad
buscando o llevando a cabo la premisa de que los ingresos deben ser mayores que los
gastos como una tendencia eficaz para reducir el déficit fiscal y para limitar la
capacidad de compra del sector privado.
En este marco y considerando el ámbito de la política económica, la referencia más
importante es la que tiene que ver con la elasticidad de los ingresos tributarios.
Cuando se generan condiciones para que se incrementen los ingresos a través de la
política económica, por un proceso automático los ingresos tributarios también
crecen, política que evidentemente es más aceptable y llevadera a la del incremento o
creación de nuevos impuestos.
114
V. El IMPUESTO AL CONSUMO ESPECIFICO
5.1. ANTECEDENTES GENERALES E HISTORICOS
Los antecedentes generales de la aplicación de impuestos al consumo tiene larga
data, hacia el año de 1916 la imposición indirecta en los países de Europa era
esencial y se basaba en un sistema de gravámenes específicos que recaía en artículos
suntuarios. Esta situación privilegiada de la imposición específica al consumo fue
cediendo su rol a otras formas impositivas, corno por ejemplo el impuesto a las
ventas que adquirió mucha importancia ante la necesidad del Estado de obtener
mayores recursos en situaciones extremas, tal el caso de Alemania en la primera
guerra mundial.23
A pesar de la diferencia entre los impuestos específicos al consumo y el de ventas
estos forman parte de lo que se denomina impuestos sobre los consumos en general,
que evidentemente se constituyen en instrumentos de Política Tributaria muy
importantes, que permiten al Estado alcanzar sus objetivos, base de la
implementación de estos impuestos.
La cuestión más importante en este marco es definir si se aplica o se grava a la renta
o al consumo, en función del cumplimiento del principio de tributación; la equidad y
del rendimiento que se espera de su aplicación, se sabe que económicamente la
diferencia entre renta y consumo genera ahorro.
Por lo tanto la aplicación impositiva al consumo significa económicamente eximir
del pago del gravamen las cantidades ahorradas, lo que produce cierta ventaja con
respecto a la imposición al ahorro, que resulta ser el impuesto a los ingresos
obtenidos y cuando esa parte de los ingresos ahorrados genera otro valor monetario
(ej. Los intereses), también es gravada.
13 MUSGRAVE. Richard. "Teoría de la Hacienda Pública" Ed. Fondo de Cul. Eco. 1965
115
En el marco estratégico de los países en desarrollo, el análisis de la demanda de
bienes y servicios es un elemento muy importante, por lo tanto cuando estos
impuestos decían, pese a la necesidad de la neutralidad impositiva en la aplicación
de un impuesto, el nivel de consumo tanto indiéidual como global, se hace necesario
realizar un análisis y evaluación de su funcionamiento para corregir los elementos
nocivos que emerjan de su aplicación.
Sin embargo, en el marco del nivel de consumo, es la racionalidad en la
determinación de qué tipo de impuesto se debe aplicar, el instrumento fundamental
para llevar a cabo una Política Tributaria. Considerando los elementos más
importantes que se deben tener en cuenta en la formulación impositiva en el marco
del consumo, los que a saber son; el tamaño del ingreso, la elasticidad ingreso del
impuesto y la neutralidad relativa en su desarrollo considerando el proceso
económico en el que se desenvuelven. Elementos que serán analizados
posteriormente.
En la economía nacional en algunos casos estas consideraciones no han sido
analizadas concienzudamente y la aplicación de estas formas impositivas resultaron
esencialmente de las necesidades urgentes del Estado por obtener recursos que
permitan tener un soporte para el desarrollo del modelo de estabilidad económica que
fue presentado a través de D.S. 21060.
En este sentido, el análisis y evaluación de la Política Tributaria es muy importante
antes de la aplicación de los gravámenes y durante su desarrollo, por lo que se
analizará con mucho énfasis el rol del Impuesto al Consumo Específico (I.C.E.) en el
marco del sistema tributario boliviano y frente al sistema económico vigente.
En el ámbito de la tributación nacional se puede identificar que la aplicación de los
impuestos indirectos y concretamente sobre el consumo específico, tiene larga data
aunque sólo posteriormente se realicen las argumentaciones conceptuales de su
aplicación, características, objetivos, alcance, etc.
116
Con referencia a la evolución histórica que ha tenido la aplicación de impuestos
indirectos y sobre todo al consumo, se remonta hasta el periodo de la colonia donde
con el nombre de "alcabala y unión de armas" funcionaba un impuesto indirecto que
pesaba sobre el consumo, el cambio y la circulación tanto interna como de forma
eventual de mercancías que transitaban por las colonias Españolas 24
Esta imposición que recaía sobre el consumo de ciertos bienes, en algunos casos de
primera necesidad, no gozaba de popularidad y era bastante resistida por los efectos
que causaba en las clases más desposeídas.
Sin embargo, y pese que desde el inicio del período republicano se tratara de
suprimir, fundamentalmente la alcabala, bajo la consideración de que la imposición
indirecta era opuesta a los principios de igualdad y justicia impositiva, fue utilizada
en varios periodos de la época independentista y posteriormente ya en el desarrollo
pleno de la República.
Como una referencia de aproximación a lo que se viene a llamar I.C.E. tenemos que
en 1918 a través del Decreto Reglamentario de 29 de enero del mencionado año, se
incorpora la legislación acerca de los Alcoholes y Aguardientes, donde se definen el
alcance, la aplicación, la imposición, etc., de estos productos.
De todas maneras, la evolución en la aplicación de la Teoría Impositiva en nuestro
país hizo de la imposición sobre el consumo un impuesto muy importante. No de otra
manera se entiende la introducción que realiza el "infonne Musgrave" de inicios de
la década de los setenta, en una evaluación para el gobierno boliviano del
funcionamiento del sistema tributario vigente y que a la letra dice:
"Después del impuesto sobre las ventas, los impuestos tradicionales sobre el consumo especifico, proporcionan la mayor parte de las recaudaciones que provienen de los impuestos indirectos internos. El sistema de gravar consumos específicos, aplicable tan sólo a la producción interna y no a los bienes de importación, es comparable con los sistemas en uso por otros paises, más en el caso de Bolivia
24 ROJAS. Casto. "Historia Financiera de Bolivia". Ed.Uttiversitai La Paz-Bolivia. 1977.
117
se ha complicado grandemente debido a los suplementos que se le han hecho con el propósito de financiamiento a las universidades, y otros de carácter local. En años recientes se han dado pasos para simplificar algunos de los gravámenes más prominentes...." .
La argumentación presentada por el eminente Musgrave, pinta de cuerpo entero el
rol, la importancia y funcionamiento del impuesto tradicional a los consumos
específicos, corno denominan al I.C.E. que además contiene elementos esenciales,
como la imposición sobre el consumo de ciganillos, cerveza, alcoholes, licores, etc.
Que se mantienen en la estructura del I.C.E. actual y al que se adicionan otros como
se podrá apreciar posteriormente.
5.2. CARACTERISTICAS Y OBJETIVOS
El uso de la imposición sobre el consumo se basa fundamentalmente en el principio
de que la satisfacción o utilidad sólo se obtiene del mismo y no del consumo
postergado, es decir, del ahorro.
Los impuestos a los consumos específicos se aplican o gravan la venta de
determinados artículos. Se produce una traslación lógica del gravamen a los
consumidores finales y por lo tanto, la carga impositiva se distribuiría
proporcionalmente en los gastos que se realizan por el consumo de los bienes
gravados.
Generalmente se define al impuesto al consumo específico como un impuesto
indirecto, ya que por el sistema que utiliza este impuesto, alicuotas y porcentajes, se
produce una traslación de la carga tributaria al consumidor fmal a través del
incremento del precio y no de manera directa sobre el ingreso. Esta situación esta
definida por algunos autores como la traslación hacia adelante, sin embargo, ésta
depende de las condiciones y características del mercado donde se desarrolla.
En el marco de la política fiscal, el uso del impuesto al consumo específico se orienta
esencialmente a un ajuste en el consumo con objetivos preconcebidos, que
incorporan de manera general la concepción de no basarse o concentrar la
118
implementación de un sistema tributario exclusivamente en la imposición directa y
por el contrario obtener una alternativa en el desarrollo de imposiciones indirectas
En el marco de las imposiciones indirectas es evidente que la imposición sobre las
ventas y sobre consumos específicos, se constituyen en una de las formas más
importantes y tradicionalmente utilizadas para generar alternativas de recaudación
impositiva.
Se dice que la diferencia entre un impuesto a las ventas y uno al consumo específico
(otros autores también la llaman impuesto parcial sobre el consumo) se define en el
grado más que en la especie; un sistema de imposición al consumo muy extenso, es
comparable a un impuesto a las ventas con numerosas exenciones. Sin embargo,
como se apreciará posteriormente, este impuesto (I.C.E.) se aplica a un número
relativamente pequeño o selectivo de artículos con alicuotas y tasas variables que la
diferencian de un impuesto a las ventas substancialmente.23
a La orientación que tiene el uso de impuestos selectivos al consumo, se basa en la
modificación en la asignación de los recursos, generando cambios en la demanda de
bienes y servicios de manera que se pueda contar con los recursos económicos
necesarios para impulsar el desarrollo.
Es evidente que dentro del análisis que realizan los expertos de tributación, acerca de
las ventajas y desventajas del uso de una imposición selectiva o parcial al consumo,
predomina la concepción de que tienen plena vigencia, fundamentalmente debido al
criterio de equidad que se pretende al gravar el consumo de bienes suntuarios.
En este marco la justificación de la aplicación toma esencialmente dos aspectos, el
primero tiene que ver con los bienes suntuarios a los que alcanza y el segundo
relacionado con aspectos morales y de equidad resultantes del consumo de cierto tipo
de bienes que generan controversia hacia el interior de la sociedad; hechos y
situaciones que son de mucha actualidad en economías en vías de desarrollo, donde
25 DIJE, Aloa. "Análisis Económico de los Impuestos del Sector Público" Ed. El Ateneo. 1977.
119
la caracterización de las clases sociales evidencia que tum gran mayoría de la
población es de escasos recursos.
Realizadas las consideraciones generales de las finalidades de la aplicación de la
imposición selectiva la consumo o impuestos al consumo específico, mostraremos
los componentes generales de los objetivos de su desarrollo, que son a saber:
• Gravar el consumo interno de bienes seleccionados, de manera de afectar o ajustar su consumo y además generar recursos monetarios para el desarrollo económico.
• Mitigar los efectos económicos y/o regresividad que provoca el uso y aplicación del impuesto general a las ventas, impuesto al valor agregado, que recae en los grupos sociales de menores ingresos a través de un incremento de los precios resultado de la traslación de la carga impositiva.
• Generar un proceso de traslación del componente no aduanero del arancel de los bienes seleccionados al marco de la imposición interna o de mercado interno que lleve a una reducción de su consumo o por lo menos gravarlo.
• Corregir la estructura productiva, transfiriendo recursos productivos escasos a sectores productivos de bienes más necesarios.
• Promover un uso adecuado de los recursos que se destinen a la importación, de manera que al igual que la producción, los recursos disponibles sean óptimamente utilizados efectuando una lectura adecuada de los requerimientos más importantes de la sociedad.
• Definir a través de la estructura de los gastos de consumo en bienes gravados, la capacidad contributiva y los niveles reales de ingreso de la sociedad.26
De los objetivos expuestos, se puede desprender de manera resumida que la
aplicación de un impuestos selectivo al consumo de bienes, pretende ajustar el
consumo sobre la base de la equidad y del uso optimo de los recursos económicos
escasos, de manera que no sólo se atenúe la regresividad del impuesto general a las
ventas, sino también se genere una corriente importante de recursos para el Estado y
el impulso hacia el desarrollo económico.
26 0EA,81D-CEPAL. "Política Tributaria - Modelo Analítico' Paneles de Trabajo - 1975
120
5.3. ESTRUCTURA Y ALCANCE
El desarrollo del impuesto al consumo especifico o impuesto selectivo del consumo,
se orienta hacia algunos productos, que debido a ciertos criterios son incorporados
en la selección de manera que se afecta la estructura del consumo produciendo
cuando menos un incremento de los precios relativos de los bienes afectados y a
través de ellos modificaciones en el consumo.
La imposición selectiva debe alcanzar o gravar a bienes y/o servicios de origen
importado o producido internamente que tenga las siguientes características:
a) que sean de consumo prescindible
b) que se expresen a través de un precio unitario alto
c) que su consumo este circunscrito en mayor proporción a grupos sociales de altos ingresos
d) que sean de gran volumen
e) que su consumo produzca extemalidades negativas hacia la economía en general
Con la determinación de los criterios de selección se establecen los lineamientos de
aplicación de la imposición que se confirman con la exposición de la justificación
que dan origen a esta forma de gravar y afectar la estructura del consumo.
Anteriormente se enuncio que uno de los elementos más importantes que expresa la
necesidad de una imposición de este tipo, tienen que ver con el siguiente concepto, a
saber:
La equidad, la medida más adecuada para identificar la capacidad contributiva, la de
afectar el consumo deliberadamente y la asignación de los recursos.
121
Las características de selección y la justificación en su aplicación definen la
estructura y el alcance de la imposición, considerando además, en el marco de un
análisis muy estricto, las tasas a aplicar, elemento este último, que será estudiado
posteriormente.
Cuando se mencionó a la equidad como un elemento justificatorio de la imposición
selectiva, se orientó la afirmación a la siguiente consideración, la imposición al
consumo específico considera la relación que se produce entre la imposición sobre
nn grupo determinado de bienes, con la magnitud del gasto, resultado de L.
adquisición de los bienes alcanzados por el impuesto.
Pese a que la imposición selectiva, alcanza a bienes que son prescindibles y/o de
consumo por los sectores sociales de ingresos altos, no determina un consumo
exclusivo de estos bienes y por lo tanto afecta en mayor proporción a los sectores de
menor ingreso, cuando son consumidos por ellos.
Por lo expresado el criterio de equidad en circunstancias de consumo creciente se
hace totalmente relativo y podría constituirse en un impuesto netamente regresivo.
Cuando se analiza el criterio, de que se constituye en una medida adecuada para
identificar la capacidad contributiva, se considera a los gastos de consumo de bienes
seleccionados como una medida más adecuada de la capacidad contributiva que la
que puede determinarse vía gastos totales de consumo.
De todas maneras permitiría identificar los sectores sociales de ingresos altos de los
de bajos ingresos, sin embargo, esta diferenciación es bastante dificultosa de ser
concreta y evidenciada, toda vez que la transición de un sector a olra depende de los
ingresos, nivel de ahorro o circunstancia económicas evidentemente realizables
(nuevo trabajo, incremento de los salarios, consumo presente del ahorro,etc.), que
pueden generar situaciones como la ya mencionada regresividad de la imposición.
122
Como lo enuncia el criterio justiticatorio de la aplicación de la imposición, existe el
objetivo determinado de afectar el consumo de bienes seleccionados cuyo empleo
conduce a otros costos que generalmente son mayores para la sociedad, a esta
situación se la denomina imposición especifica o selectiva sobre el consumo de
bienes que conducen a extemalidades negativas. A este tipo de bienes algunos
autores los definen como bienes suntuarios y su imposición también suntuaria.27
Los más conocidos son los que recaen sobre el consumo de bebidas alcohólicas y
tabacos en general, cuyo consumo evidentemente se transforma en costos adicionales
a la sociedad; por accidentes, conductas lesivas a la familia, enfermedades corno el
alcoholismo, el cáncer, y problemas generales de descomposición de la sociedad. A
Lo que se debe adicionar el componente moral de su empleo.
En el marco de la imposición selectiva se debe indicar que a través de este
instrumento de política fiscal se puede reorientar el uso y asignación de recursos de
la producción de cierto tipo de bienes menos esenciales a otros más importantes.
Sin embargo, la consideración cualitativa de los bienes no es un procedimiento
meramente subjetivo, pasa por el análisis de la relación costo privado y costo social,
que en la producción de ciertos bienes es totalmente desigual. El costo social es
mucho mayor que el costo privado que resultan de la producción y consumo de este
tipo de articulo, situación por lo general ignorada, que puede generar un efecto muy
nocivo en la sociedad y una producción por encima de lo racional.
Dada esta situación, la imposición selectiva puede coi regir este desequilibrio a través
de un impuesto que eleve el costo privado de la producción del articulo y que además
genere otra fuente de captación de recursos para el Estado.
Realizadas las enunciaciones de la necesidad de la aplicación selectiva o impuesto
especifico al consumo de cierto tipo de bienes, a manera de corolario se puede
indicar, que la aplicación de este tipo de impuestos es de amplia aceptación en el área
27 MUSGRAVE. SHOUP. " Ensayos sobre Economía Impositiva". Ed. Fondo de C. Eco. 1964.
123
de los instrumentos de política fiscal de diversos países, por el carácter sencillo de su
efectivización y por constituirse en una fuente adicional muy importante de recursos
fiscales.
Por el efecto que causan en los precios relativos de cierto tipo de bienes y vía ellos en
la estructura del consumo y con especial énfasis en la producción de bebidas
alcohólicas y tabacos, bienes no deseados y cuyos recursos utilizados
productivamente podrían dirigirse a la producción de bienes esenciales. Sin embargo,
pese a considerar algunos elementos positivos que emergen de la aplicación de la
imposición específica, se debe señalar que en contrapartida, existen asuntos que aun
están en consideración cuando se evalúa este tipo de impuestos.
Cuando se hace referencia a los efectos negativos de su aplicación, se considera el
que tiene que ver con las tasas aplicadas y las consecuencias de esta medida con
respecto a la evasión fiscal, al producirse incrementos en los costos externos se
generan corrientes de evasión y promueven el avance del contrabando.
Las consideraciones antes realizadas se ahondan mucho más con las características y
peculiaridades de cada nación. El caso boliviano representa un ejemplo totalmente
explicativo de lo enunciado, situación que se evaluará posteriormente.
El otro aspecto tiene que ver con la equidad, concepto ético inmerso en la definición
de la imposición más adecuada a una política fiscal. Este concepto queda en duda
cuando el consumo es realizado por personas o individuos con limitaciones de renta,
pm lo que el efecto es mucho más pernicioso para estos sectores, traduciéndose en
una imposición regresiva.
Los elementos anteriormente desarrollados de manera resumida se constituyen en los
más representativos del análisis que se efectúa de esta imposición indirecta y
selectiva y formar parte de la base sobre la cual se efectuara el análisis y la
evaluación del Impuesto al Consumo Específico.
EFECTOS SOBRE EL CONSUMO
BIENESTAR DEL CONSUMIDOR
124
5.4. EFECTOS ECONOMICOS DE LA IMPOSICIÓN SELECTIVA AL CONSUMO DE BIENES
5.4.1. EFECTOS SOBRE EL CONSUMO
La imposición selectiva al consumo o impuesto al consumo específico, al
incrementar su precio vía gravamen, produce cambios en la estructura de los precios
relativos, debido a los efectos resultantes de las cargas desiguales y que se expresan
en una deficiente asignación de los recursos.
En nuestro análisis consideraremos un modelo a partir de un estado de equilibrio,
donde se produce una asignación optima de recursos, en ella se consideran también
la existencia de dos bienes X e Y (supuesto; representan a los demás bienes), se
encuentra en el análisis una curva de posibilidades de producción y se incorpora en el
modelo la recta presupuestaria. Todo esta información se desarrollara en el marco del
análisis de las curvas de indiferencia.
X e Y = los demás bienes = curva de posibilidades de Prod.
PP = recta presupuestaria li e 12 = curvas de indiferencia del consumo
Corno se mencionó, se parte de una situación de equilibrio(la recta presupuestaria
toca tangencialmente a La curva de indiferencia más alta), en el punto A coinciden
tanto la recta presupuestaria (dada por la relación de precios del consumidor Px/Py)
con la pendiente de la curva de posibilidades de producción (dada por la relación de
125
precios del productor Px/Py) y además con la tasa marginal de sustitución TMSy,x,
con la tasa marginal de transformación, TAU x, y.
Cuando se establece el impuesto selectivo al consumo específico sobre el bien X,
entonces se modifica la relación de precios entre los bienes considerados, expresada
por la modificación de PP a PP' tangente en B a la curva de indiferencia de consumo
En ese punto evidentemente el nivel de satisfacción ha bajado (se sabe que una curva
de indiferencia cuanto más cerca esta del "origen" refleja un menor nivel de
satisfacción), es decir se da una pérdida de bienestar.
En el punto B las pendientes de las curvas de transformación y de indiferencia no se
encuentran, no coinciden, situación que refleja que la TMSy,x, y TMTx,y, son
diferentes y por lo tanto la asignación de recursos no es optima.
Asimismo, el precio al cual se consumen o se paga por el bien gravado (Px= t * x),
no es el que percibe el productor o productores, ya que la introducción de la
imposición selectiva resta una parte de ese valor y lo transfiere al Estado.
Sin embargo, considerando que el análisis se inicio con el supuesto de equilibrios y
asignación óptima de recursos, se debe indicar que la economía no necesariamente se
encuentra en esta posición, de manera que la imposición específica sobre el consumo
de cierto tipo de bienes, no necesariamente distorsionará el equilibrio, más por el
contrario su aplicación puede generar, en algún caso, la manera ideal de acercarse a
esa situación óptima.
5.4.2. EFECTOS SOBRE LOS PRECIOS Y LA PRODUCCION
La imposición específica que recae sobre la producción o venta de determinados
productos produce un reajuste en los precios y a través de ellos en la producción y
distribución. No obstante, esta dependerá de otros elementos; como la competencia
126
del producto en los mercados, la estructura de sus costos y la elasticidad de la
demanda del producto.
Para entender el efecto, se indicará que la aplicación de un gravamen porcentual
sobre un bien causara un efecto en un mercado en el que oferta parcialmente elástica
se trasladan hacia arriba de manera proporcional al impuesto. Esto quiere decir que a
medida que crece el precio, se aumenta la cuantía del impuesto, de manera
concluyente se puede indicar que el impuesto aumenta el precio y afecta a la cantidad
producida disminuyéndola, sin embargo, estos cambios en las magnitudes señaladas
esta en función exclusivamente de las pendientes de las curvas de oferta y demanda.
A través de un ejemplo se evidenciará el efecto que provoca un impuestos especifico
o selectivo en la producción y en el precio, considerando un mercado de libre
competencia.
Considerando que las funciones de demanda y oferta se representan a través de las
siguientes funciones;
Pi— Di - Di = Si+ S.
Y el equilibrio se define en
Xi—D0- Si Pe = - D (Di - D + S
D + S
XI Xo
EFECTO SOBRE LOS PRECIOS Y LA PPODUCCION
1,
Pr
P2.
o
Siendo " t " el impuesto, sabiendo que T la recaudación será igual a T = t
De tal manera que el nuevo equilibrio, resultante del efecto del impuesto específico sobre la producción y el impuesto será:
127
Pe= Sn 4 Sx 31.1= D. - S. - St
P..= D.- D D. - S. - St) D+S D+S
Que también se determina por la diferencia de los puntos de equilibrio P.1 =D St D+S
Los valores determinados surgen de la igualación de la oferta y la demanda en busca del equilibrio:
D. - D. = S.+ S.+ St
Xei= Dec Sc SI D+S
La cantidad de equilibrio
A partir de las formulas encontradas podemos indicar que la diferencia del (Pel -
Pe); precio de equilibrio después del impuesto y el precio de equilibrio antes del
impuesto, esta en función de la magnitud del impuesto y la elasticidad de las curvas
de oferta y demanda, D y S respectivamente.
Debido a Li imposición al bien, el precio que recibe el productor es P2 y el precio
que cancela por el consumo el demandante es Pl. Considerando el efecto del
impuesto al consumo específico se señala que el impuesto no necesariamente se
traducirá en un incremento en el precio de la misma magnitud del impuesto, se
podría dar incluso el caso de que el impuesto es compartido tanto por el consumidor
como por el productor.
En este marco la proporción en que el impuesto se traslada sobre los precios será:
(Pi - = DS t D+S
y dependerá, como ya se indicó, exclusivamente de las elasticidades de las curvas de
oferta y demanda. A manera de ejemplificar el concepto vertido, podemos decir que
cuanto más inelastica sea la curva de demanda entonces, mayor será el aumento de
precios debido al impuesto y como efecto se dará que la proporción que soporte el
128
consumidor es cada vez más alto. En definitiva cuanto más elástica es la demanda, el
precio no sufrirá ninguna alteración y será el productor quien soporte el gravamen
del bien afectado.
5.4.3. EFECTO RENTA Y EFECTO SUSTITUCION
Por análisis económico se conoce que todos los impuestos tienen un efecto renta,
pero pueden o no tener un efecto sustitución. Evidentemente por el efecto renta, la
aplicación de impuestos tiende a producir una reducción del consumo y del ahorro.
En términos concretos y analizando los efectos de la imposición selectiva o
especifica, se debe señalar que considerando que a un nivel de ingresos personales
disponibles para el consumo, la demanda efectivamente depende del nivel de los
precios.
El desarrollo y/o la aplicación de un impuesto al consumo específico sobre
determinados bienes o determinado bien, traerá como resultado, la elevación de su
'necio y un descenso en el nivel de su consumo y la cuantía dependerá de la
elasticidad precio de la demanda del bien alcanzado por el impuesto (sensibilidad
con que reacciona la cantidad demandada como resultado de variaciones producidas
en los precios). Esta consideración mostrara también que le consumidor, debido al
impuesto, encontrara alteraciones en su equilibrio producida por la disminución del
consumo del bien.
Cuando se establece un impuesto específico sobre un bien, su precio sufrirá un
incremento y en consideraciones en las que no varía el ingreso, entonces se afectara
el consumo del individuo y lo reducirá.
Para poder entender estos dos efectos, que forman parte del efecto total, los
analizaremos en el marco de la teoría de la demanda del consumidor, enfoque de las
EFECTO RENTA Y SUSTITUCION
129
curvas de indiferencia y considerando la restricción presupuestaria o recta de
presupuesto.
X2 R XI X0 R
Supuesto : un consumidor que enfrenta dos tipos de bienes Bien x (bienes gravados con el impuesto específico) Bien y (todos los demás bienes) Recta presupuestaria LL' - pendiente Px/Py relación De precios relativos entre los bienes considerados
Por consideración teórica, el consumidor se encuentra en equilibrio cuando la
restricción presupuestaria alcanza tangencialniente a la curva de indiferencia más
alta, en nuestro caso 13, encontrándose este punto en A.
El establecimiento y/o aplicación del impuesto al consumo específico sobre el bien
"x", modificara su precio relativo incrementándolo con respecto al de "yn, como
resultado de esta variación en la relación de precios relativos de los bienes
considerados, producirá un movimiento de traslación hacia adentro de la restricción
presupuestaria.
En estas condiciones, el nuevo punto de equilibrio será B y considerará en su
contexto a la curva de indiferencia Il. En este punto evidentemente el nivel de
consumo del bien x bajó, debido al alza de su precio y por lo tanto se producirá un
incremento en el nivel de consumo del bien y.
I30
El cambio producido en el punto de equilibrio corno resultado de la imposición tiene
dos efectos a saber; efecto renta por la modificación ocurrida en el ingreso real y el
efecto sustitución resultado de la variación en la relación precios relativos.
En nuestro ejemplo se puede determinar el efecto total, con sus dos componentes,
efecto renta y efecto sustitución, como resultado de la aplicación de la imposición
selectiva o específica sobre un bien. Efecto renta, desplazamiento del punto A a C, y
el efecto sustitución, traslación de C a B.
Pese a que el análisis ayudó a interpretar los efectos renta y sustitución de la
aplicación impositiva específica, y aún considerando los análisis realizados tanto por
Hicks como por Sluscky, para definir con exactitud el resultado de los efectos en el
bienestar, el análisis ha ido más allá e incluso se incorpora en la línea analítica el
consumo presente, el consumo futuro, el ahorro para el consumo y el ahorro para la
acumulación, todo ello con el fin de esclarecer el asunto de los efectos, pero
fundamentalmente acerca de la conveniencia o no de la aplicación impositiva sobre
la renta o la imposición selectiva al consumo, pasando por la imposición general y
parcial al consumo. 28
Actualmente el problema todavía se encuentra en discusión porque en términos de
bienestar del consumidor y considerado un impuesto de la misma magnitud sobre el
ingreso o renta sitúa al consumidor en la curva de indiferencia 12 superior a la curva
Il, en este sentido se puede indicar que la imposición específica además de provocar
una disminución en el ingreso, como ya se mencionan anteriormente acerca del
efecto renta o ingreso de cualquier imposición, provocará, también la reducción del
bienestar por la imposición selectiva del consumo que altera su estructura, esta
situación es conocida como "exceso de gravamen". 29
23 LeROY, Roger. " Microeconomía "Ed. McGraw Hill. Colombia. 1994. 22 FERGUSON GOULD. " Teoría Microeconomía " Ed. Fondo de C. Eco. 1969.
131
5.5. EL IMPUESTO AL CONSUMO ESPECIFICO EN BOLIVIA
En diferentes parle de este documento de investigación se hizo referencia al proceso
histórico de la aplicación de la reforma tributaria, sin embargo, ante el análisis del
impuesto al consumo específico desarrollaremos resumidamente los objetivos de su
aplicación y el rol del impuesto al consumo específico en este marco
La Ley 843 aprobada en mayo de 1986, tenía como referente general "La Reforma
Tribularia", que había sido considerada ya en efArt. 157 del D.S. 21060 que planteó
el desarrollo de un modelo económico, que buscaba cambios estructurales de la
economía nacional y la estabilización económica.
De manera general y concreta la Reforma Tributada fue desarrollada para cumplir
con los siguientes objetivo; generar recursos para el Estado a través de las
recaudaciones impositivas, proveyendo de esta manera de liquidez al Tesoro General
de Nación. Institución que en ese momento luchaba denodadamente por reducir y/o
eliminar el déficit fiscal o como lo denominan otros autores los desequilibrios
fiscales.
Otro de los objetivos fue el de crear un sistema tributario más simple, transparente y
que permita la recaudación de la aplicación del sistema impositivo. Para ello se
redujo el numero de impuesto aplicados, se amplio la base imponible y se incremento
el universo de contribuyentes alcanzados por los impuestos. Y por ultimo el objetivo
que la recaudación impositiva sea más eficiente; este último objetivo en el marco de
la modernización de las instituciones creadas para tales fines, la eliminación de la
corrupción y la reducción drástica de la evasión fiscal.
Este ultimo objetivo es la base del desairollo, en lo práctico, del sistema tributario,
situación que se tradujo en la implementación de medidas de carácter administrativo
para coadyuvar al cumplimiento del objetivo de la reforma tributaria.
132
En este marco la reorganización de la estructura administrativa propiamente dicha y
el establecimiento del flujo de funcionamiento de la Administración Tributaria
ocupan el primer lugar en la modernización de las instituciones recaudadoras y en
especial con la Dirección General de Impuestos Internos.
Se crea también el Registro Unico de Contribuyentes (RUC), que permite establecer
el universo de contribuyente y su crecimiento vegetativo o acorde con el crecimiento
de la actividad económica. Se crean también las oficinas de control a los grandes
contribuyentes (GRACO) en la perspectiva del potencial tributario que representan y
la necesidad de ejercitar un control y fiscalización más próximas a este grupo de
contribuyentes.
Otro elemento muy importante en la transformación de la administración tributaria,
es la referida a la eliminación de la cobranza directa, en su remplazo se desarrolla un
sistema de pagos impositivos vía declaraciones juradas periódicas y por tipo de
impuesto que se presentan ante la Red Bancaria, generando de esta manera un
procedimiento que reduce en mucho el desvío de los recursos del Estado y la
corrupción de los servidores públicos.
En este mismo ámbito, y como la fonna más evidente del proceso de modernización
se establecen nuevos métodos y procedimientos de control y fiscalización, que
incorporan elementos técnicos muy importantes en las determinaciones impositivas,
procedimientos de auditorias y sistemas de control general para los contribuyentes,
como los operativos de control de emisión de la nota fiscal.
A través de la Ley 843 se establece una nueva estructura impositiva con la
implantación de los siguientes impuestos, que como ya se menciono son:
Impuesto al Valor Agregado (IVA), Impuesto a las Transacciones (IT), Impuesto a la
Renta Presunta de Empresas (ERRE), Impuesto a la Renta Presunta de Propietarios de
Bienes(IRPPB), el Régimen Complementario al impuesto al valor agregado (RC-
133
IVA), el Impuesto al Consumo Específico (ICE) y el Impuesto de Regularización
Impositiva, con carácter transitorio.
El sistema tributario puesto en vigencia contempla cuatro tipos de régimen
impositivo:
• Régimen General.- Que incorpora o alcanza a empresas o negocios (personas jurídicas) y personas naturales (incluidas empresas unipersonales y/o profesionales independientes) que desarrollen actividades económicas y que se encuentren alcanzados por alguna (orna impositiva.
• Régimen 'Tributario Simplificado.- Es aquel que alcanza o al que pertenecen los comerciantes minoristas, vivanderos y artesanos, que no están sujetos a la presentación de formularios y que de acuerdo a sistema deben realizar pagos bimensuales considerando la categorización vigente que esta en función de los ingresos y del capital.
• Sistema Tributario Integrado.- Es el que corresponde a los propietarios de vehículos, hasta un número de dos (2), y que los mismos estén prestando servicios en el transporte público de pasajeros, urbano, inlerprovincial e interdepartamental.
• Régimen Tributario Rural Unificado.- Se aplica a los propietarios de predios rurales, considerando esencialmente el tamaño de estos. Sí el área es grande entonces estará alcanzada por el régimen global, si su tamaño es medio por RTRU y si es pequeña entonces estará exenta del pago impositivo a la propiedad nual.
La Ley 843 también define el Impuesto al Consumo Específico y lo hace de la
siguiente manera:
Art. 79°.- Créase en todo el tenitorio del país un impuesto que se denominará
impuesto al consumo específico, que se aplicara sobre:
a) Las ventas de bienes muebles, situados o colocados en el territorio del pais, que se indican en el anexo al presente articulo, efectuadas por los sujetos definidos en el art. 81.
El reglamento establecerá las partidas arancelarias en función de la nomenclatura que corresponda a los bienes incluidos en el anexo mencionado.
b) Las importaciones definitivas de bienes muebles que se indican en el anexo a que se refiere el inciso precedente.
ANEXO ARTICULO 79' • Chicha de Maíz 30 %
• Cervezas 30 % • Aguardientes y Licores 30 %
• Singanis 30 % • Vinos 30 % • Alcoholes Potables 30 % • Cigarrillos Rubios 50°' • Cigarrillos Negros 50 % • Cigarrillos y Tabacos P. 50 %
Productos de Perfumen a Y cosméticos 30 % Joyas v Piedras Preciosas
134
Importadas 50 %
Art. 800.- A los fines de esta Ley se considera venta a la transferencia de bienes
muebles, a cualquier título. Así mismo, se resumirá - salvo prueba en contrario -
toda salida de fabrica o deposito fiscal implica la venta de los respectivos productos
gravados, como así también las mercaderías gravadas consumidas dentro de la
fábrica o locales de fraccionamiento o acondicionamiento...
Art. 81°.- Son sujetos pasivos de este impuesto:
a) Los fabricantes y/o las personas naturales ojurídicas vinculadas económicamente a estos... b) Las personas naturales y/o jwidicas que realicen a nombre propio importaciones definitivas_
Art. 82°.- El hecho imponible se perfeccionará:
a) En el caso de ventas, en la fecha de la emisión de la nota fiscal o de la entrega de la mercadería, lo que se produzca primero.
b) Por toda salida de fábrica o deposito fiscal que se presume venta de acuerdo al art. 800 de esta ley.
e) En la fecha que se produzca el retiro de la cosa mueble gravada con destino a uso o consumo particular.
d) En la importación, en el momento en que los bienes sean extraídos de los recintos aduaneros mediante el despacito de emergencia o pólizas de importación.
Art. 83°.- Cuando el sujeto pasivo del impuesto efectúe sus ventas por intermedio de
personas o sociedades que económicamente puedan considerarse vinculadas con
aquél en razón del origen de sus capitales o de la dirección efectiva del negocio o del
reparto de utilidades, el impuesto será liquidado...
Art. 84°.- La base de cálculo estará constituida por:
a) El precio neto de la venta de bienes de producción local, consignado en la factura, nota fiscal o documentada equivalente la que detallara en forma separada el monto de este impuesto.
b) En el caso de bienes importados la base imponible estará dada por el valor CIF aduana, establecido por la liquidación o en su caso por la reliquidación aceptada por la aduana respectiva, más el importe de lo derecho e impuestos aduaneros y toda otra erogación necesaria para efectuar el despacito aduanero.
Art.85".- Los bienes detallados en el anexo al que se refiere el inciso a) del art. 79 de
esta Ley, están sujetos a las alicuotas consignadas en el citado anexo...
Art. 86°.- El Impuesto al Consumo Específico se liquidará y pagará en la fonna,
plazos y lugares que determine el Poder Ejecutivo, quien así mismo, establecerá la
forma de inscripción de los contribuyentes, impresión de instrumentos fiscales de
135
control; toma de análisis de muestras condiciones de expendio, condiciones de
circulación, tenencia de alambique, contadores de producción inventarios
permanentes y toda otra forma de control y verificación con la finalidad de asegurar
la conecta liquidación y pago de este impuesto.
En el marco de lo que determina la Ley 843 se establecieron los productos a los que
les llega el gravamen, también se estipulan a los sujetos pasivos del impuesto, el
perfeccionamiento del hecho imponible, la base de cálculo, la forma (le
determinación y pago del impuesto e incluso se establecen las prerrogativas del
Poder Ejecutivo en la creación de mecanismos y sistemas de control fiscal.
Sin embargo, con la Ley 1001de 29 de Junio (le 1988, se establecen algunas
modificaciones en la Ley de Reforma Tributaria, principalmente en el marco del
Impuesto al Consumo Específico, completando el anexo del Art. 79° incoiporando
otros bienes al alcance del impuesto, que muestra claramente el objetivo de estas
modificaciones; la creación de recursos adicionales para el Estado.
En el capitulo II de la mencionada Ley, titulada Modificaciones a la Ley de Reforma
Tributaria en su art.9° indica:
Se completa el Titulo VII de la Ley 843, de 20 de mayo de 1986, "Impuesto al
Consumo Específico" y al anexo del art.79 de dicha Ley, con la incorporación de los
siguientes bienes de consumo duradero, a los que se les gravará con una alícuota del
10 3ti:
• Aparatos y equipos electrodomésticos, con excepción de refrigeradores de hasta 9 pies cúbicos. • Aparatos y equipos de sonido y televisión, con excepción de radio grabadoras portátiles y
televisores blanco y negro y a colores no mayores de 19 pulgadas. • Vajillas y artículos de porcelana para uso domestico. • Vehículos automotores (automóviles, vagonetas, camionetas y jeeps) • Joyas y Piedras preciosas.
Otra modificación importante en el marco de este impuesto se da cuando a través de
la Ley 1052 de 8 de febrero de 1989 se incoipora al anexo del artículo 79 de la Ley
843, el impuesto al consumo específico de energía eléctrica, con la alicuota del 20 %,
en las categorías domestica o residencial y comercial en general y cuyo consumo sea
superior a los 120 KWH/mes.
136
En este mismo sentido en 1990, febrero 23, a través de la Ley Financial 1141 se
modifican las alicuotas para el impuesto al consumo específico de; cerveza al 60 %
de bebidas refrescantes 20 96, a los aguardientes, singanis y licores de fabricación
nacional con 15 %y a los vinos de fabricación nacional con 10 %.
Sin embargo, esta ultima determinación creara muchos problemas a las
Administraciones Tributarias debido a la emanación de estas modificaciones a través
de una Ley Financial y no una Ley de la República, lo que derivó en un juicio que
perdió el Estado. Debemos aclarar que la Ley Financial es una Ley estrictamente
encargada de establecer el Presupuesto general Je la Nación, por lo tanto no puede
crear o modificar normas tributarias.
En 1994 a través de la Ley 1606 de 22 de diciembre, introduce modificaciones en la
estructura impositiva del país, sustituyendo en algunos casos y eliminando en otras
disposiciones emanadas vía Ley 843 y siguientes. Las principales modificaciones
podrían resumirse en:
• Con respecto al Impuesto al Valor Agregado, se incorpora en su ámbito al arrendamiento financiero Leasing.
• Con respecto al Régimen Complementario al IVA, se determina que los ingresos de los contribuyentes alcanzados por el Impuesto a las Utilidades de las Empresas, ya no son gravados por el impuesto RC-IVA.
• Con respecto al Impuesto a la Renta Presunta de Empresas, se lo sustituye por el Impuesto a las utilidades de las Empresas.
• Se deroga el Impuesto a la Renta presunta de Propietarios de Bienes, en su reemplazo se crea el Impuesto a la Propiedad de Bienes Muebles y Vehículos Automotores.
• Se incrementa el Impuesto a las Transacciones y se determina también que el IUE será considera pago a cuenta del fr.
• Acera del Impuesto al Consumo Específico se determina que el pago del impuesto se lo realizara considerando las siguientes alicuotas o tasas porcentuales:
Cigarrillos Negros 50 % Cigarrillos Rubios 50 % Cigarrillos y Tabaco p/pipa 50% Vehículos Automotores 18 % Consumo de Energía Eléctrica Superior a 200 KWH/mes 20 %
También se establece el gravamen de tasas especificas por unidad de medida para los siguientes productos:
0.15 Es.
Bebidas reftescaides embotelladas Excluidas aguas naturales y jugos Naturales. LITRO
137
Chicha de maíz LITRO 0.30 Bs. Alcoholes Potables LITRO 0.60 Bs. Cervezas, singanis, vinos Aguardientes y licores LITRO 1.20 Bs.
Nota: - Es necesario considerar dos elemento muy importantes en este marco de regulaciones, el primero viene referido a la exclusión del pago por consumo de energía eléctrica, al consumo industrial. - En el caso de vehículos automotores, estos que hieran destinados al servicio público de pasajeros y carga la tasa aplicada será del 10 %.
• Se crea el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados, que sustituye las transferencias directas que realizaba la empresa nacional (le hidrocarburos YPFB, al Tesoro General de la Nación pata solventar sus gastos.
5.6. EVALUACIÓN DEL IMPUESTO AL CONSUMO ESPECIFICO
Como se ha apreciado por la Evaluación al Sistema Tributario Boliviano (en el
capítulo correspondiente), evidentemente las recaudaciones se han incrementado
notoriamente a partir de la aplicación de la Reforma Tributaria, esta situación se vio
favorecida por un crecimiento en el universo de contribuyentes, el conocimiento de
normas tributarias (aunque no mayoritariamente), la claridad de los procedimientos y
por las mejoras en los entes recaudadores, en especial en la Dirección General de
Impuestos hilemos (cuya denominación actual es Servicio Nacional de Impuestos
hilemos).
Sin embargo, pese a esa observación optimista, es necesario hacer notar que esta
situación fue el resultado de la Estabilidad Económica que empezó a vivir la nación
boliviana y también de los diversos procesos que se iniciaron para la reactivación
económica.
De todas maneras y como se pudo apreciar en el cuadro estadístico "Evolución
Histórica de la Recaudaciones Tributarias 1987-1996 (ver pag. 102), la situación no
138
fue tan optima. Así lo reflejan los datos de crecimiento de las recaudaciones que
muestran una tendencia cíclica en su conducta.
También se aprecia que términos generales las recaudaciones globales evidentemente
crecen constantemente en la década. Su valuación con respecto al Producto Interno
Bruto no sobrepasa el 15 % y en promedio se mantiene cerca del 10 %, aunque esta
va creciendo también constantemente.
Con el análisis de la información presentada en el cuadro estadístico mencionado se
puede afirmar que parecería que el sistema tributario ha entrado en una fase de
estancamiento resultado del agotamiento de su uso, valga la reiteración. Situación
que para muchos estudios del tema es evidente, principalmente porque el sistema de
manera general es regresivo y porque las entidades recaudadoras han caído
nuevamente en la inefíciencia.
El cuadro de referencia permite también identificar la estructura de las recaudaciones
impositivas y su rendimiento por año. De manera general muestra el comportamiento
del Sistema Tributario.
En este marco de análisis se debe indicar que el I.V.A. aporta alrededor del 47,9 %
en la década analizada y por encima del 49 % del global de las recaudaciones. Otro
impuesto importante es el Impuesto a las Transacciones cuyo promedio de
recaudaciones como aporte del total de las recaudaciones alcanza el 13.7 % en la
década analizada y por encima del 15.6 9ó en el global de las recaudaciones desde su
implementación y consideradas sus modificaciones. Esta situación permite con
certeza que el I.T. es el segundo impuesto por aporte e importancia.
En la misma linea de análisis técnico formal de sistema tributario bolivianos, se
encuentra el Impuesto al Consumo Específico, que ocupa el tercer lugar en las
recaudaciones globales, desde la aplicación de la Ley 843 (no se considera al TUE
debido a que fue aplicado recién en 1995 y pese a tener una conducta creciente muy
fuerte, en los dos ultimo años su crecimiento fue muy lento, pero no por eso menos
139
importante, en 1996 alcanza el 11.4 % como porcentaje de las recaudaciones
globales), realizando aportes significativos a las recaudaciones.
Su comportamiento es muy oscilante resultado de las constantes modificaciones que
se efectuaron en su estructura técnico - formal, no debemos perder de vista las
incorporaciones posteriores a la Ley 843, por ejemplo las modificaciones
establecidas al anexo del art. 79 a la Ley de Reforma Tributaria a través de Ley 1001
de 1988, que incorporó otros bienes al alcance del impuesto, o las modificaciones
introducidas por la Ley 1606 en cuanto a su estructura y a las tasas que se aplicaran,
esto por citar dos ejemplos demostrativos. Sin duda alguna todas estas situaciones
dan como resultado de esta conducta tan poco estable del Impuesto al Consumo
Específico.
Sin embargo, el aporte de las recaudaciones por el I. C. E. se encuentra cerca de los
8,9 % en la década de estudio y en los ultimo años cerca 9,8 % situación que
evidentemente muestra su importancia en la estructura impositiva y recaudadora del
sistema tributario boliviano.
5.6.1 RECAUDACION DEL IMPUESTO AL CONSUMO ESPECIFICO
La Estructura de las Recaudaciones del Impuesto al Consumo Específico esta
determinada por la recaudación de Mercado Interno y la recaudación del impuesto a
por la Importaciones de bienes gravados.
Se inicia este análisis considerando las Recaudaciones del I.C.E. en la década de
estudio, en tal sentido se muestra el cuadro "Recaudación Impositiva del Impuesto al
Consumo Específico 1987-1996".
Analizando el cuadro y considerando el desarrollo que ha tenido la recaudación del
I.C.E. entre 1.987 y 1.996, se evidencia, lo que ya varias veces se ha comentado, la
tilIMS1110.1101101110
gECALIDACIONESEDglEttJEJh "
140
conducta oscilante (le la tasa de crecimiento de las recaudaciones, aunque también se
puede advertir que las recaudaciones en general en el periodo analizado han crecido
constantemente.
CUADRO No. 5.1. RECAUDACIONES DEL IMPUESTO AL CONSUMO
ESPECIFICO (LC.E.) 1987-1996
(En Bolivianos)
GESTION RECAUDACION
TOTAL DEL ICE
PORCENTAJE RECAUDACION
GLOBAL
PERIODO DE ANALISIS
TASA DE CRECIMIENTO DEL ICE en
1987 23,824,000 510% 1987-1988 92.73 1988 45,916,000 7.29% 1968-1989 76.54 1989 81,061,000 10.28% 1989-1990 , 2.59 1990 83,157,000 7.75% 1990-1991 93.15 1991 160,621,821 11.15% 1991-1992 24.72 1992 200,333,931 184% 1992-1993 16.51 1993 233,409,298 9.27% 1993-1994 17.28 1994 273,747,341 8.78% 1994-1995 35.18 1995 370,059,204 9.77% 1995-1996 8.80 1996 401614,334 9.t7% 1996-1997 19.96 1997 482957966
TOTAL DE 1,874,741929 LA DECADA
Fuente Dirección Gral. de Impuestos Internos Revista Balance Económico No. 43 Instituto Nal. de Estadísticas
Elaboración: Propia
141
En este sentido se adviene que el aporte de las recaudaciones en los diferentes
periodos muestra también una conducta cíclica que en término promedio se
encuentran entre el 9 y 10 % del global de las recaudaciones impositivas.
A través del siguiente cuadro estadístico se analizará la conducta que ha tenido el
Impuesto al Consumo Específico con respecto a su propia estructura, es decir con
respecto a sus dos componentes; las recaudaciones de Mercado Interno y las
recaudaciones por Importación.
Del cuadro se determina que los valores de las recaudaciones del ICE por
importaciones se han incrementado de manera constante durante la década de
análisis, incrementándose consiguientemente su participación en el global de las
recaudaciones del ICE de un 2.5 % en 1987, hasta un 35 % en 1996.
Con respecto a las recaudaciones del Mercado Interno se debe señalar que a pesar de
notase un incremento constante en las recaudaciones cuasi constante (en 1996 se
produce un descenso con respecto al año anterior), en términos de participación
porcentual esta ha ido descendiendo de manera general, hasta encontrarse en 1996 en
un 6190 % (ver cuadro No.5.2. Pag.142).
Los valores que se presentan en el cuadro de referencia, permiten inferir algunas
conclusiones; la estructura de recaudaciones del impuesto al consumo específico ha
dependido casi exclusivamente de las recaudaciones obtenidas en el mercado interno
de la producción nacional, sin embargo, en los ultimo años se advierte un descenso
de la recaudación resultado primero, de una consolidación de la evasión fiscal a nivel
de mercado interno y como resultado del incremento de la participación en las
recaudaciones por importaciones.
Segundo, que la participación de las recaudaciones por importaciones se ha
incrementado, pero sin lugar a dudas, estas no representan los valores reales que se
142
deben recaudar, es decir no representan ni se acercan al potencial tributario de
recaudación por importaciones ya que es ahí donde es más alta la evasión fiscal.
De esta manera se tiene que no sólo los elementos externos de la aplicación de la
imposición selectiva, han recodado la participación del ICE en las recaudaciones
Globales, sino también elementos hacia el interior de la imposición, como la poca
importancia que se le ha asignado al desarrollo de sistemas de control y fiscalización
en la Administración Tributaria.
Además de esta situación se puede también indicar que incluso en el ámbito de las
normas tributarias se ha atentado al desarrollo integral de la aplicación plena del
impuesto con modificaciones muy variadas e incluso con cambios estructurales en el
I.C.E.
CUADRO No. 5.2.
RECAUDACIONES DEL IMPUESTO AL CONSUMO
ESPECIFICO (I.C.E.) MERCADO INTERNO E IMPORTACIONES
1987-1996 (En Bolivianos)
GESTION RECAUDACION
TOTAL DEL I.C.E.
RECAUDACION MERCADO INTERNO
RECAUD. GLOBAL
%
RECAUDACION POR
IMPORTACION
RECAUD. GLOBAL
1987 23,824,000 23,228,400 97.50 595,600 2.50 1988 45,916,000 42,242,720 92.00 3,873,280 8.00 1989 81,061,000 67,037,447 82.70 14,023,553 17.30 1990 83,157,000 70,101,351 84.30 13,055,649 15.70 1991 160,621,821 130,539,968 81.27 30,081,853 18.73 1992 200,333,931 155,429,085 77.59 44,904,846 22.41 1993 233,409,298 182,818,977 78.33 50,590,321 21.67 1994 273,747,341 197,169,516 72.03 76,577,825 27.97 1995 370,059,204 277,381,939 74.96 92,677,265 25.04 1996 402,614,334 261,220,630 64.90 140,687,363 35.10
Fuente Dirección Gral. de Impuestos Internos Instituto Nal. de Estadísticas
Elaboración: Propia
143
„ A.411)A00:11
kI..............................................
La evolución tan poco coherente de las recaudaciones del impuesto al consuno
específico y un crecimiento de las mismas tan reducido resultan, evidentemente, del
manejo que se le dio a este impuesto, de los constantes cambios que ha sufrido desde
su implementación con la Ley 843 y de las limitaciones que ha tendido en su
estructura administrativa, de control y fiscalización, situación que no reciente, lo que
se tiene ya señalado y es de conocimiento público, los niveles de evasión fiscal de la
actual estructura impositiva nacional, en el cual se incorpora también el ICE.
Sin embargo, en esta parte de la investigación se encontrará que las recaudaciones no
han alcanzado mejores niveles debido fundamentalmente a la poca coherencia de las
medidas que se han tomado tanto técnicamente como normativamente y que han
limitado la acción fiscalizadora del ICE, y que en algún caso, inclusive llegaron hasta
el daño económico al Estado.
Para poder tener una idea cabal de lo argumentado se presentará las modificaciones
más importantes que ha sufrido este impuesto en su estructura a partir de
promulgación:
a) Consideración inicial: La Ley 843 de 20/05/86 crea el Impuesto al Consumo Especifico gravando el consumo de ciertos bienes, a saber:
Cigarrillos rubios y negros, cigarrillos y tabaco para pipa (gravamen 50%) Joyas y piedras preciosas (gravamen 30%) Singanis, vinos, alcoholes potables, aguardientes, licores cerveza, chicha de maíz (gravamen 30%).
144
b) 1 ra. Modificación: Mediante Ley 1001 de 29 de junio de 1988, se modifica la estructura de alcance de la imposición y se incorpora a:
Aparatos y equipos electrodomésticos (gravamen 10%) Aparatos y Equipos de Sonido (gravamen 10%) Vajillas y Artículos de porcelana (gravamen 10%) Vehículos automotores (gravamen 10%) Se modifica el gravamen sobre joyas y piedras preciosas (gravamen 10%)
c) Mediante Ley 1052 del 8 de febrero de 1989, se modifica la alicuota de pago del impuesto al consuno específico con respecto a la cerveza (gravamen 45%).
d) Se produce un nuevo incremento en la alícuota del impuesto al consumo específico con respecto a la cerveza (gravamen 60%), a través de la Ley 1141de1 23 de febrero de 1990.
e) Se procede con una nueva modificación, el 7 de febrero de 1991 mediante Ley 1232 se modifica la alícuota de pago por el ICE para el singani (gravamen 15%), vinos (gravamen 10%), aguardientes y licores (gravamen 15%).
Se ratifica el impuesto al consumo específico de energía eléctrica con una alicuota del 20% sobre el consumo domestico o residencial y comercial de energía superior a 120 KW/mes, se excluye al consumo industrial, esto vía Ley 1314 del 27 de febrero de 1992.
g) La modificación más importante es la que se produce mediante Ley 1606 de 29 de junio de 1995, a través del D.S. 24050 que establece las siguientes modificaciones:
Se establecen dos tipos de alicuotas; tasas porcentuales y tasas específicas que serán utilizadas para los siguientes productos, tasas porcentuales para cigarrillos y tabacos en toda su variedad (gravamen 50%), vehículos automotores (gravamen 18%, para los automotores de servicio público y de alto tonelaje el gravamen será del 10%), consumo residencial o domestico y comercial de energía eléctrica superior a los 200KW/mes (gravamen 20%).
Se determina que los siguientes productos sean gravados con lasas específicas; bebidas refrescantes embotelladas (gravamen 0.15 Bs./litro, incluye aguas naturales y jugos naturales), chicha de maíz (gravamen 0.30 Bs./litro), alcoholes potables (gravamen 0.60 Bs./lino) y los vinos, cervezas, singanis, aguardientes y licores (gravamen 1.20 Bs./litro).
Se procede a eliminar del objeto del graVamen a los siguientes productos;
Perfumería y cosméticos Joyas y piedras preciosas Aparatos y equipos electrodomésticos Aparatos y equipos de sonido y televisión Vajillas y artículos de porcelana para uso domestico
La estructura de las recaudaciones y los cambios constantes en su normativa
muestran con nitidez, las limitaciones con que se ha desarrollado el proceso
fiscalizador de este impuesto y por ende los ingresos que de se reportan.
145
5.6.2 LAS RECAUDACIONES TRIBUTARIAS DEL I.C.E. Y SU RELACION CON OTRAS VARIABLES
Se iniciará el análisis considerando las recaudaciones del I.C.E. con respecto a la
Recaudación Global y posteriormente con el valor del Producto Interno Bruto
(P.I.B.), que mostrará lo que representa Impuesto al Consumo Específico tanto en la
estructura de recaudaciones impositivas, como con respecto al valor que representa
con relación al P.I.B. nacional. En este sentido se presenta el siguiente cuadro que
muestra estas dos relaciones
CUADRO No. 5.3.
RECAUDACIONES I.C.E. Y LAS RECAUDACIONES GLOBALES Y EL PRODUCTO INTERNO BRUTO
1987-1996 (En Bolivianos)
GESTION RECAUDACION TOTAL I.C.E.
RECAUDACION GLOBAL
I.C.E. % del TOTAL
PRODUCTO INTERNO BRUTO
I.C.E. % DEL PIB
1987 23,824,000 425,365,000 5.60 8,855,900,000 0.27 1988 45,916,000 630,240,000 7.29 10,394,000,000 0.44 1989 81,061,000 788,292,000 10.28 12,092,000,000 0.67 1990 83,157,000 1,072,780,000 7.75 14,281,000,000 0.58 1991 160 621,821 1,440,619,661 11.15 19,132,000,000 0.84 1992 200,333,931 2,035,082,639 9.84 22,014,000,000 0.91 1993 233,409,298 2,517,965,068 9.27 24,622,000,000 0.95 1994 273,747,341 3,118,233,437 8.78 27,775,000,000 0.99 1995 370,059,204 3,787,103,755 9.77 32,585,000,000 1.14 1996 402614,334 4,389,648,193 9.17 38,174,000 000 1.05
Fuenle
Dirección Gral. de Impuestos Internos Instituto Nal. de E tadisticas
Elaboración: Propia
A través del cuadro precedente se puede advertir que la tendencia con respecto a las
recaudaciones globales, corno ya se mencionó, evidentemente su tendencia es
bastante cíclica, sin embargo, también se puede apreciar que en promedio la
recaudación impositiva del Impuesto al Consumo Específico es del orden del 9%.
146
Pese a que de manera general la presión tributaria es muy modesta, como se comentó
esta no sobre pasa el 12% y analizando las recaudaciones impositivas del Impuesto al
Consumo Específico como porcentaje del Producto Interno Bruto se debe destacar
(también se evidencia en el anterior cuadro, una lasa creciente pero irregular), que la
tendencia es positiva y creciente, sin embargo, muy modesta aun ya que a finales del
período de análisis sólo alcanza al 1.05%, que evidentemente no es muy
representativa.
De todas maneras y pese a que el porcentaje es poco significativo, la tarea
fundamental y el gran desafio es generar condiciones para que las recaudaciones
tributarias sean más significativas y permitan al Estado boliviano contar con una
fuente significativa de ingresos.
CUADRO No. 5.4. RECAUDACIONES I.C.E.
RELACIONADA CON OTRAS VARIABLES ECONOMICAS 1987-1996
(En Bolivianos) GESTION
1987
RELACION R.I./ PIB
RELACION R.ICE/PIB
RELACION R.I./G.C.
RELACION R.ICE1G.C.
RELACION R.1.1R.AD.
RELACION R.ICE/R.AD.
4.80 0.27 17.29 0.97 142.39 7.97 1988 1989
6.06 0.44 - 24.13 1.76 509.63 37.13 6.52 0_6 24.82 2.55 397.89 40.92
1990 7.51 0.58 28.14 2.18 568.24 44.05 1991 7.53 0.84 2899 3.23 735.76 82.03 1992 9.24 0.91 35.82 3.53 807.25 79.47 1993 10.23 0.95 36.71 3.40 899.50 83.38 1994 11.23 0.99 41.17 3.61 840.90 73.82 1995 11.62 1.14 45.08 4.41 919.38 89.84 1996 11.50
. .. _ 1.05 48.32 4.43 962.98 88.32
'neme ileccion Ural. Ue Impuestos Internos 1 Istituto Nal. de Estadísticas Biblioteca Bco. Central de Bolivia
Elaboración : Propia
En esta misma línea de análisis comparativo y apoyados en las recaudaciones
globales detcrininaremos de que manera tanto las recaudaciones totales, como las del
I.C.E. se conectan con los gastos corrientes, situación que técnicamente se llama
"relación recaudaciones tributarias/ gastos corrientes". De manera concreta señalan
147
cual es el porcentaje de los gastos corrientes que son financiados con las
recaudaciones tributarias globales y de esa manera cual la participación del Impuesto
al Consumo específico en este ámbito.
De acuerdo a lo que se aprecia en el cuadro de relación de las recaudaciones totales y
del ICE con otras variables, se advierte con respecto a la relación recaudaciones
tributarias/ gastos corrientes, que las recaudaciones globales financiaban cerca del
17% de los gastos corrientes, situación que expresaba la debilidad de los ingresos
fiscales y lo poco significativas que eran las recaudaciones tributarias en las
operaciones consolidadas del sector fiscal.
Pese a esta situación, se puede advertir que el apode de las recaudaciones tributarias
se hace más significativo hasta llegar a 1996 a cubrir el 48 % de los gastos corrientes
en, esta misma línea los aporte de las recaudaciones tienen la misma tendencia, es
decir poco significativa desde la aplicación de la Reforma Tributaria y creciente al
final de la década analizada, como se anotó anteriormente el desafio esta tendido.
Sin embargo, se debe efectuar una consideración adicional con respecto a la
participación de las recaudaciones tributarias y su aporte.
La situación contiene dos elementos fundamentales, el primero tiene que ver con el
evidente crecimiento de las recaudaciones, sin embargo, no se debe olvidar que la
tendencia en la década analizada ha sido al descenso en la tasa de crecimiento, sólo
en 1996 se experimenta una reactivación atribuida a las modificaciones en la
estructura impositiva desarrollada con la Ley 1606 de junio de 1995, cuyos
principales referentes son la creación del LU.E.(de un rendimiento notable al inicio
de su aplicación) y modificaciones en las estructuras del IT, el ICE y la creación de
impuesto a los Hidrocarburos.
El segundo demento tiene que ver con la evolución contraccionista que ha
experimentado el rubro de gastos corrientes en particular y los gastos públicos en
148
general, los que permiten una mayor asistencia de las recaudaciones tributarias en la
financiación de los gastos.
La ultima comparación analítica relaciona a las recaudaciones totales y las del ICE
con las recaudaciones de Renta Aduanera, que muestran de manera objetiva la línea
de esfuerzos en las entidades recaudadoras.
Evidentemente y sin efectuar un descubrimiento deslumbrante se puede afirmar que
la tendencia en la década de análisis confirma todas la tesis que se esgrimieron y
todas las afirmaciones acerca de que la deficiencia fundamental del sistema tributario
radica en la ineficiencia de los sistemas de control de aduanas.
El cuadro sólo confirma esta tendencia y muestra con nitidez la brecha entre
recaudaciones internas de aduana que cada vez son más grandes.
Analizando la relación recaudación interna / recaudación aduanera, muestra como la
tendencia a ampliarse la brecha entre estas dos variables es muy fuerte, en 1987 esta
diferencia sólo alcanzó al 42 % sin embargo en 1996 la tendencia marca una abultada
diferencia cerca de 8 veces más en contra de las recaudaciones de renta aduanera.
Otra situación que se debe mencionar es que la relación recaudaciones ICE /
recaudaciones de renta aduanera, muestra como las recaudaciones del ICE entre
1987-1996 sc acercan a las recaudaciones globales de aduana lo que confirma
definitivamente la poca eficiencia del control de aduanas que se refleja en una
recaudación poco significativa.
Efectuado este análisis comparativo se puede afirmar que la tendencia general de la
evolución del el Impuesto al Consumo Específico en el ámbito impositivo es
positiva, sin embargo, su aporte continúa siendo muy restringido, por lo tanto se debe
trabajar en esa tendencia, no sin antes tomar medidas radicales contra el contrabando,
la evasión fiscal y otros elementos degenerativos hacia el interior del sistema
tributario, que principalmente se desarrollan en el ámbito tributario aduanero.
149
5.6.3 LA EVASION TRIBUTARIA DEL IMPUESTO AL
CONSUMO ESPECIFICO
Evidentemente la determinación de la "Evasión Tjibutaria del Impuesto al Consumo
Específico" es uno de los puntos más importantes de la evaluación a la gestión
fiscalizadora del LC.E. sin embargo y pese a la existencia de limitaciones en la
provisión de infonnación se ha decidido por el uso de un modelo simple para
encontrar el potencial tributario del impuesto analizado, para posteriormente a través
de un análisis comparativo y por diferencia determinar la evasión tributaria del
impuesto.
Conceptualmente se define como base imponible la cantidad numérica expresada en
términos monetarios o unidades físicas sobre las cuales se calcula el impuesto. En el
caso del impuesto al consumo específico este se determina a través de la sumatoria
del Valor Bruto de Producción y las Importaciones efectuadas cada periodo o cada
año, al cual se le aplica la tasa fiscal específica.
Debido a la escasa información y considerando que en la estructura de las
recaudaciones ICE las recaudaciones por Cerveza y Tabaco alcanzan cerca al 95%
se define nuestra delerminación sobre la base de estos dos productos para 1987 y
1988, ya en los posteriores años la determinación cubre los bienes suntuarios, los
bienes de lujo y otros bienes alcanzados por el impuesto.
Considerado (pie: ICE-P= BVEPpi-X-Var.ExpD+MBIPI
De esta Comida se deduce la determinación del potencial de mercado interno y la determinación del potencial ICE de Importaciones sobre la misma estructura.
ICE-P = RECAUDACION POTENCIAL DEL ICE VI3Ppi = VALOR BRUTO DE PRODUCCION DE BIENES ICE X = EXPORTACION DE PRODUCTOS ICE VARIXT. = VARIACION en Existencia PRODUCTO ICE M = IMPORTACION DE PRODUCTO ICE Tpi TASA IMPOSITIVA PRODUCTOS ICE
150
CUADRO No. 5.6.
EVASION TRIBUTARIA DEL IMPUESTO AL CONSUMO ESPECIFICO
1987-1994 (En Mill. de Bolivianos)
ANO PRODUCTO ICE-POT ICE- EFECT EVASION ICE EVAS % 1987 Bienes Suntuarios 65.62 17.88 47.74 72.75
Bienes de Lujo 0 0 0 0.00 Otros bienes 0 0 0 0.00 TOTAL 65.62 17.88 4734 72.75
1988 Bienes Suntuarios 69.97 57.38 12.59 17.99 Bienes de Lujo 13 4.38 8.62 66.31 Otros bienes 0 • 0 0 0.00 TOTAL 82.97 61.76 21.21r 25.56
1989 Bienes Suntuarios 128.46 62.03 66.43 51.71 Bienes de Lujo 19.3 16.93 2.37 12.28 Otros bienes 6126 12.44 48.82 79.69 TOTAL 209.02 91.4 117.62 56.27
1990 Bienes Suntuarios 140.57 73 67.57 48.07 Bienes de Lujo 32.2 21.91 10.29' 31.96 Otros bienes 85,5 32,02 53.48 62.55 TOTAL 258.27 126.93 131.34[ 50.85
1991 Bienes Suntuarios 253.88 73.64 18024 70.99 Bienes de Lujo 47.45 29.84 17.61 37.11 Otros bienes 119.12 27.89 91.23 76.59 TOTAL 420.45 131.37 289.08L 68.75
1992 Bienes Suntuarios 296.09 89.74 206.35 69.69 Bienes de Lujo 58.55 44.9 13.65 23.31 Otros bienes 164.86 34.73 130.13 78.93 TOTAL 519.5 169.37 350.13 67A0
1993 Bienes Suntuarios 305.19 133.06 172.13 56.40 Bienes de Lujo 158.94 65.55 93.39 58.76 Otros bienes 203.84 50.5 153.34 75.23 TOTAL 667.97 249.11 418.86 62.71
1994 Bienes Suntuarios 382.22 190.54 , 191.68 50.15 Bienes de Lujo 203.55 95.71 107.84 52.98 Otros bienes 220.3 58.16 162.14 73.60 TOTAL 806.07 344.41 461.66 57.27
Fuente : Dirección Gral. de Impuestos Internos Instiluto Nal. de Estadísticas Biblioteca Bco. Central de Bolivia
Elaboración : Propia
151
TRIBI;117.~.
O
En la determinación del Potencial tributario del Impuesto al Consumo Específico se
consideraron tres categorías o rubros de productos gravados por el LCE, en este
sentido para la obtención del potencial tributario se establecieron los siguientes
grupos; los "bienes suntuarios" que agrupa el consumo de bienes como la cerveza,
bebidas alcohólicas e industria tabacalera.
Otra categoría es la de los "bienes de lujo" que básicamente esta compuesta por
bienes de perfumería, joyas y piedras preciosas importadas, electrodomésticos y
otros artículos de lujo.
La siguiente categoría es la de "otros bienes", que esta compuesta por aguas
minerales y gaseosas y en su caso la energía eléctrica (la aplicación del ICE a este
servicio fue modificado a partir de 1995).
Inicialmente se efectúo la determinación del potencial tributario del ICE por rubros y
posteriormente se compara estos valores con las recaudaciones efectivas también por
grupos de bienes, de manera que por simple diferencia permite determinar la evasión
152
En este mismo sentido se debe indicar que estas modificaciones de alguna forma
(apoyado por la tesis comprobada de que cuando se incrementa el impuesto esto
promueve un nivel creciente de evasión); han generado un nivel de evasión fiscal del
I.C.E. más alto. Para citar un ejemplo, el análisis comparativo de 1988 con respecto
1989, se verifica que entre estos años se ha producido un incremento de la evasión de
cerca al 100%. Justamente en este periodo se modifica la tasa impositiva de la
cerveza situación que también promueve el incremento de la evasión de rubro de
bienes suntuarios, donde evidentemente uno de sus componentes más importantes es
la cerveza con una participación de cerca del 80% del Valor Bruto de Producción del
conjunto de bienes agrupados.
El nivel de la evasión a 1988 en el rubro de bienes suntuarios fue de más del 12%,
para 1989 éste nivel subió al 66 %, muestra clara de la influencia que tiene la
estructura normativa y de regulación impositiva (por ejemplo determinación de tasas
impositivas) en el nivel de la evasión y por supuesto en las recaudaciones
Evidentemente el nivel más bajo de evasión fiscal se ha producido en la gestión
1988, situación emergente de la estabilidad económica en el que se desenvuelven las
actividades en el país, sin embargo y mostrando la verdadera causa del uso de la
imposición selectiva se procede a incrementar la tasa impositiva para la cerveza.
Este hecho no sólo se produjo en este período, porque con el afán de alimentar de
recursos al Estado se produjeron muchas variaciones, que estructuralmente generaron
procesos de evasión que sumados al terrorismo económico del contrabando han
generado una brecha muy grande de evasión fiscal en el sistema tributario que afecta
enormemente a los ingresos del Estado y genera una corriente de descontento en las
instituciones que se dedican a la actividad económica licita, y no sólo eso, sino que
además se deja crecer desmesurado a un elemento nocivo y anti-competitivo que se
enfrenta al modelo económico en el que se desarrolla el país.
De manera contundente se puede afamar que la evasión fiscal en el Impuesto al
Consumo Específico, se genera en una serie de comentes que limitan su gestión
153
fiscalizadora y recaudadora. Como se ha apreciado una de esas corrientes tiene que
ver con las constantes reestructuraciones que se efectúan tanto de lo normativo como
de lo regulatorio y que promueven oscilaciones en toda la estructura del impuesto
que evidentemente limitan su acción, ya que establecen procedimiento de control y
fiscalización para una gestión considerando el marco normativo, sin embargo, estos
deben ser readecuados a las nuevas disposiciones legales y reguladoras.
Hacia el interior de las administraciones tributarias esto significa todo un proceso
que incorpora gasto de toda índole, que ya en lo técnico también general limitaciones
en las acciones de los entes fiscalizadores de ambas administración tributaria, la de
impuestos internos y la de renta aduanera.
Por otra- parte el uso de alicuotas elevadas en el I.C.E. promueve una tendencia
negativa como señal desalentadora en la producción nacional y la inversión extrajera
de manera general en sector productivo, pero fundamentalmente desdibuja la
conceptualización del uso de los impuestos selectivos al consumo y su carácter
equitativo y social.
También vale la pena indicar que en mucho países donde se utiliza la imposición
selectiva al consumo se promueven evaluaciones acerca de los productos gravados,
su rendimiento, su evolución, etc. Sin embargo, en nuestro país nada de esto se ha
podido verificar. Muchas instituciones ligadas a estos rubros han planteado una
revisión de los productos gravados porque han superado la categorización de bienes
suntuarios. De todas maneras la evaluación no simplemente pasa por las sugerencias
de recategorización de productos, de los niveles de las alicuotas o de las
consideraciones de las externalidades que produce el consumo de ciertos bienes, sino
por el contrario un análisis y evaluación de toda la estructura del Impuesto al
Consumo Específico.
Con respecto a la evasión tributaria de los años de 1995 y 1996, se ha podido
apreciar que se mueven en la misma tendencia que se inicio en 1992, es decir
descendente. En el cuadro de exposición de evasión del Impuesto al consumo
154
especifico no se incorporan los valores de evasión de estos dos últimos años por que
con la Ley 1606 se ha modificado estructuralmente y la determinación de la base
imponible esta en directa relación con el volumen de producción (vale decir por litros
producidos). Esta situación transformó el cálculo del impuesto principalmente con
respecto al rubro de bebidas alcanzado por el impuesto.
En el caso de los tabacos su sistema de cálculo se mantiene con tasa porcentual
aplicado sobre el valor bruto de producción efectuadas las deducciones de
exportaciones y variaciones de existencias. En esta misma línea también a través de
la Ley 1606 se incremento el impuesto para los vehículos automotores del 10 % al 18
%, excepto para vehículos de alta capacidad.
En el marco de la evasión como se mencionó se mantiene una tendencia a la baja su
valor se acerca en 1995 al 50% y un poco menos a 1996. Esta situación como
producto de la evidente reducción que se ha producido en el rubro de bebidas
alcohólicas (cervezas, singanis, vinos aguardientes y licores) quede manera general
alcanza o se encuentra cerca del 10%, que tuvo su efecto en el nivel de evasión.
No debemos perder de vista que se elimina a través de la Ley mencionada, el rubro
de los bienes de lujo como objeto de gravamen, es decir los artículos de perfumería y
cosmética, las joyas y piedras preciosas, los aparatos y equipos electrodomésticos,
aparatos y equipos de televisión y sonido y por último los artículos de vajilla y
porcelana de uso doméstico.
En este marco de referencia, se puede indicar que de manera general el impuesto ha
sido modificado estructuralmente produciendo una mejora en los niveles de
recaudación y una reducción en el nivel de evasión como efecto de la flexibilización
que se ha dacio en la estructura del I.C.E. Sin embargo, para poder identificar con
claridad esta situación se recurrirá a un ejemplo. Hasta 1994 por un litro de bebida
espirituosa se paga cerca de 7 Bs. considerando obviamente la tasa porcentual por la
base imponible. En cambio con el sistema impuesto con la reforma estructural
impositiva del I.C.E. este ha bajado a 1.2 por litro.
155
Pese a esta situación el nivel de recaudaciones se evidencia un crecimiento de las
recaudaciones del impuesto al consumo específico de cerca del 20 % en 1996 con
respecto a 1995. Sin lugar a dudas estas modificaciones producen un cambio positivo
que en su momento fue acompañado de mejoras en los sistemas de control y
fiscalización, que por condiciones de políticas no se han mantenido en su nivel.
Como se mostrara en las conclusiones el elemento más nocivo para una mejora del
rendimiento del impuesto tiene que ver con la internación ilegal de productos, el
contrabando, que continua atacando las estructuras de recaudación impositiva en
general. Según algunos autores y de acuerdo a trabajos de investigación privada este
alcanzaría los 400 millones de dólares con un crecimiento del 350% en la evasión,
ubicando a Bolivia como un país de alto nivel de evasión fiscal.3°
3° Cántara Nacional de Comercio. " Estudio de la Evasión Tributaria ". Infonne.1998.
157
VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
6.1. CONCLUSIONES
1. La evidencia histórica y de antecedentes, refuerza la conceptualización moderna
del uso y del desarrollo de un sistema tributario adecuado a las características
económicas de un país, situación que fue entendida y reorientada por el D.S.
21060, que no sólo modificó la estructura económica del país, sino que también
orientó la reforma impositiva con la Ley 843, de manera que el Estado cuente con
una estructura de ingresos tributarios firme y confiable presentada bajo el marco
de la eficiencia económica. Sin lugar a dudas este fue el principal objetivo de la
Reforma Tributaria debido a que la lectura económica efectuada del país
desnudaba una tendencia perniciosa al déficit fiscal (fundada en las limitadas
posibilidades de ingresos para el Estado) financiado por créditos externos al
principio y por emisión monetaria después, hasta llevar al conjunto de la
economía a una de sus peores crisis. Es evidente que en el desarrollo del modelo
económico o la Nueva politica Económica, este concepto estaba sustentado por
una politica económica restrictiva de estabilización económica, con la asignación
de nuevas funciones al Estado en la cual la generación de ingresos juega un papel
muy importante.
2. En el desarrollo ya práctico de la reforma tributaria y con la aplicación del nuevo
sistema tributario, las señales económicas estaban orientadas a mostrar esta nueva
estructura impositiva capaz de generar recursos para el Estado, transparente, fácil
de entender y propuesta bajo la concepción de una administración
eficiente(estructura con pocos impuestos pero de alto rendimiento), que de
manera inequívoca le permitan obtener al Estado los recursos necesarios para
desarrollar sus propias funciones y otras inherentes al cumplimiento de los
requerimientos sociales y de necesidades básicas de la nación.
158
En primera instancia se logró transmitir éstas señales, evidentemente se ha
producido un incremento de las recaudaciones tributarias con respecto PIB, sin
embargo y debido a la falta de procesos de evaluación periódica del sistema
tributaria, se ha empezado a vislumbrar una tendencia hacia la caída y/o al
agotamiento del sistema tributario, así lo demuestran las tasas de crecimiento de
las recaudaciones tributarias. Por otro lado, se ha desarrollado también una
deficiente asignación de los recursos que se obtienen por coparticipación
tributaria que son requeridos en cada región, lo que evidentemente se ha
traducido en poca transparencia del manejo de los recursos, que afecta
definitivamente a la imagen del sistema tributario en la economía.
3. De acuerdo al análisis que se efectuó del desarrollo y evolución de la reforma
tributaria y del sistema tributario propiamente dicho, se ha podido evidenciar la
regresividad del mismo, porque los impuestos más representativos gravan el
consumo en general. Pero además los impuestos directos que gravan los ingresos,
principalmente aquellos que recaen sobre los productores, se transfieren al
consumidor fmal a través del efecto transferencia de la carga tributaria vía
precios, debido a lo cual en ultima instancia es evidente que los consumidores
son los que están asumiendo la carga tributaria, por lo tanto, es veraz la
afirmación de que la regresividad es patente en el sistema tributario boliviano.
Siendo el fin ultimo de la aplicación de la reforma tributaria el de proveer de
recursos al Estado boliviano, las consideraciones técnicas emergente de la teoría
impositiva han sido marginadas del análisis y la evaluación del sistema tributario,
corno ha sido marginada la propia evaluación de los componentes impositivos del
sistema.
4. En la estructura de las recaudaciones tributarias, los impuestos más relevantes
son evidentemente el I.V.A., el 1.T., y el I.C.E., sin embargo, los trabajos de
investigación tendientes a mostrar la evolución y el desarrollo se han circunscrito
casi con toda exclusividad al I.V.A., en algún caso al I.T. y muy
excepcionalmente al I.C.E, siendo que este impuesto es el tercero en importancia
en la estructura impositiva. Mas aun si consideramos que ha sido manejado con
159
total discrecionalidad, buscando en su desarrollo sólo una fuente adicional de
generación de recursos para el Estado.
Se ha dejado de lado las concepciones de teoría impositiva, de que el uso de la
imposición selectiva al consumo se enmarca en la reorientación de las
inversiones y del desarrollo productivo, la limitación en el consumo de los bienes
gravados, reduciendo las extemalidades negativas que se genere en su consumo y
por ultimo, como en el caso boliviano, tendiente a reducir la regresividad del
sistema tributario en general, buscando la equidad en la imposición
seleccionando bienes y catalogándolos como bienes suntuarios, de lujo y de
manera general de consumo prescindible.
5. La aplicación de la imposición selectiva la consumo o como es conocido en
nuestra economía el Impuesto al Consumo Específico, se orienta a gravar un
grupo seleccionado de bienes cuyo consumo por definición es considerado
prescindible, además esta vinculado directamente con bienes que tienen un bajo
perfil ético y que generan externalidades negativas con altos costos adicionales a
la sociedad. En esta línea los bienes seleccionados son; la cerveza, bebidas
espirituosas, productos tabacaleros, aguas y bebidas gaseosas, electrodomésticos
en general y el consumo de energía eléctrica, este ultimo vulnerando el concepto
de consumo prescindible.
Sin embargo, debido a la falta de procesos de análisis y evaluación no sólo de la
evolución del sistema tributario, sino también de los elementos básicos que hacen
a la base de la imposición selectiva, no se han producido los ajustes pertinentes
en esta base, situación que ha generado posiciones encontradas entre las
autoridades hacendatarias del Estado y los afectados por la imposición; con
respecto a que muchos de los bienes seleccionados no tienen la categoría de
bienes de consumo prescindible, siendo por el contrario bienes de consumo
popular, elemento que evidentemente contribuye a generar condiciones para la
evasión fiscal tanto del impuesto como del sistema tributario.
160
6. La estructura de las recaudaciones del Impuesto al Consumo Específico muestra
una clara tendencia creciente en el período de análisis, teniendo un promedio de
aporte a las recaudaciones globales entre el 9% y el 10%, aunque de manera
general su comportamiento es errático y cíclico. En el ámbito de las tasas de
crecimiento su comportamiento es también cíclico, producto de modificaciones
que han influido detemiinantemente en su estructura, limitando su gestión de
control, fiscalización y de recaudación.
Analizando la estructura recaudadora con respecto al mercado interno e
importaciones, se puede advertir que al inicio del periodo de análisis la tendencia
marcaba una dependencia total de la recaudación global del impuesto a las
recaudaciones de mercado interno, sin embargo, esta situación se ha modificado
llegando a la gestión de 1996 con una relación de recaudaciones de mercado
intento con un 65 %y el de las recaudaciones por importaciones del orden del 35
'lb. Este análisis muestra un crecimiento de las recaudaciones de importaciones y
una tendencia contraria en el ámbito doméstico.
7. Se ha podido verificar que la estructura de las recaudaciones del Impuesto al
Consumo Específico tiene un crecimiento en términos generales constante, sin
embargo, en términos de tasas de crecimiento su comportamiento es cíclico, esto
debido a que el 1.C.E. ha sido utilizado simplemente como un instrumento para
generar ingresos al Estado, situación por la cual su estructura ha sido muchas
veces modificada tanto normativamente, como en el ámbito regulador.
Esta situación promovió dos efectos claramente advertidos; el primero tiene que
ver con las limitaciones que generan en el control, la fiscalización y la
recaudación. Ya que se producen modificaciones de muy corto plazo que
influyen en el proceso técnico de las administraciones tributarias limitando sus
acciones en los ámbitos ya descritos.
El segundo tiene que ver con el uso y aplicación de los valores porcentuales, más
conocidas como alicuota.s, que se aplican en el impuesto selectivo de consumo,
que también ha sido utilizadas indiscriminadamente con el objetivo de provisión
161
de recursos. En esta dirección uno de los rubros más afectados ha sido la
producción de cerveza, evidentemente no fue el único, que en la década analizada
sufrió modificaciones en sus alicuotas por lo menos en tres ocasiones que incluso
promovieron acciones legales de los afectados hacia el Estado, por la
implementación de modificaciones en los valores porcentuales que se aplican a la
base imponible, sin contemplar los marcos legales de desarrollo que tienen estos
procesos.
Sin embargo, la consecuencia más funesta en este ámbito se relaciona con la
generación de condiciones para el incremento del nivel de evasión fiscal por el
I.C.E., ya que siendo la cerveza el principal contribuyente de la imposición
selectiva, un manejo indiscriminado y poco planificado de las alicuotas y todo el
que hacer impositivo, promueve una reacción muy rápida que se refleja en las
recaudaciones y en la evasión fiscal.
8. La evasión fiscal del impuesto al consumo específico se ha generado por una
limitación en las recaudaciones con respecto al potencial tributario. Esta se
encuentra cerca al 50 % debido a circunstancias claramente identificables, las
constantes modificaciones en la estructura impositiva del I.C.E., tanto en lo
normativo, en lo regulador, como en lo administrativo técnico, ya que estas
modificaciones promueven distorsiones en los objetivos con los cuales se llevó
adelante la estructuralización del impuesto y no sólo eso sino también generando
una serie de restricciones en los sistemas de control, fiscalización y de
recaudación para las administraciones tributarias.
El uso indiscriminado de las alicuotas, sólo expresa una tendencia apremiante por
parte del Estado a la obtención de recursos y desarrollan procesos de
inestabilidad en el sistema tributario boliviano, dejando de lado todas las
conceptualizaciones que se desarrollan en el ámbito de la teoría impositiva, sus
mecanismos de análisis, de evaluación y de otros referentes como experiencias
efectuadas en otros países, que permitirían enriquecer el manejo de esta
imposición, acercándola al objetivo principal de la imposición selectiva, que es
162
reducir el consumo de ciertos bienes por la externalidades negativas que generan
y promueven costos adicionales a la sociedad.
El otro elemento pernicioso que promueve la evasión fiscal esta relacionado
directamente con la disminución en la eficiencia de la administración, control y
fiscalización del impuesto de análisis, vale decir que a los elementos que se
explicaron se suma este descenso, que resulta de la limitación en las acciones e
incapacidad que demuestran la vulnerabilidad de las administraciones tributarias
en el desarrollo de sus funciones. Esta situación evidencia que tanto impuestos
internos, como la aduana nacional no están cumpliendo con eficiencia sus
funciones.
En este mismo sentido es importante identificar que con la aplicación de la Ley
1606 se ha producido una flexibilización tributaria que ha mantenido constante el
incremento de las recaudaciones globales y las recaudaciones del Impuesto al
Consumo Específico, también ha logrado mantener la tendencia descendente de
la evasión del I.C.E. para los periodos de 1995 y 1996, sin embargo, el
renduniento del impuesto se mantiene cerca del 9.5% y el nivel de la evasión,
alrededor del 50%, continúa siendo muy alto comparado al potencial tributario
del impuesto.
De manera inequívoca y ante la presentación de las argumentaciones
necesarias se ha podido verificar que los planteamientos instrumentales de la
investigación económica planteada en la hipótesis principal y la hipótesis
complementaria han sido plenamente demostrados, determinándose que los
rendimientos del I.C.E. son poco significativos y que el nivel de la evasión
fiscal continúa siendo alto, pese a la tendencia decreciente que muestra,
como resultado de un manejo discrecional de lo normativo, lo regulador y lo
administrativo, que han limitado las acciones de control, fiscalización y de
recaudaciones del Impuesto al Consumo Específico.
163
6.2. RECOMENDACIONES
I. La primera medida que se debe tornar es la determinar los lineamientos
normativos y de regulación bajo los cuales se ha desarrollar evidentemente la
imposición selectiva, de manera que se tengan claramente definidas las reglas
de aplicación. En este sentido darle un carácter más programático y
planificado al Impuesto al Consumo Específico, a fin de que evolucione en un
clima de estabilidad.
Evidentemente esta medida implica una evaluación por parte de las
instituciones vinculadas al problema, en busca de un reordenamiento del
desarrollo del impuesto en busca de un mejor rendimiento sin acudir al
expedienle fácil del incremento de alicuolas.
2. Efectuar una re-categorización de los bienes alcanzados por el impuesto,
considerando algunos elementos estrictamente ligados a lo establecido por
conceptualizaciones de teoría impositiva, de política fiscal, de manejo
tributario y de otros que se vinculan con elementos económicos como los
patrones de conducta de consumo en el país, elasticidad de la demanda de los
bienes considerados, la estructura productiva y comportamiento de la oferta
de estos bienes en las estructuras de mercado y que fundamentalmente no
pierdan la perspectiva de las características intrínsecas de la economía
nacional y de los agentes económicos que en ella actúan
Debido a las nuevas medidas desarrolladas en la Ley 1606, se hace necesario
acompañar este proceso con la modernización y el fortalecimiento de las
instituciones ligadas a las administraciones tributarias, dotándolas de los
recursos necesarios, fortaleciendo las unidades destinadas a este control,
promoviendo normas reguladoras claras y específicas, tecnificando y
preparando al personal dedicado a la fiscalización, desarrollando técnicas que
mejoren las fiscalizaciones-auditorias, aplicando todas estas mejoras al
164
universo de contribuyentes alcanzados por el impuesto, generando de manera
general condiciones más adecuadas para el desarrollo más eficiente del
control, la fiscalización y la recaudación del Impuesto al consumo específico,
de manera que su evolución mejore en todos los ámbitos tributarios.
Una reducción más drástica de la evasión fiscal sólo se logrará con acciones
planificadas e integrales, que evidentemente están ligadas con la solución de
los problemas ya analizados, que también incorporan acciones conjuntas de
parte de la administración de impuestos internos y la administración de renta
aduanera, tendientes a eliminar el contrabando, la circulación ilegal de
productos gravados por el Impuesto al Consumo específico, el desarrollo de la
economía informal y la corrupción administrativa; utilizando para ello el
sistema de control cruzado de información que evidentemente da muy buenos
resultados. En este marco se hacen imprescindibles las modificaciones legales
que permitan desarrollar estas labores; en la práctica estas situaciones han
generado conflictos de competencias y de responsabilidades que deben
asumirse.
5. Por ultimo las soluciones a los problemas de limitación en el control, la
fiscalización y la recaudación por los elementos ya descritos, que permiten el
desarrollo de la evasión fiscal del Impuesto al Consumo Específico, deben
contar con el apoyo de las instituciones ligadas a la imposición selectiva, pero
fimdamentalmente dependen de la voluntad política del gobierno central, de
manera que Lis soluciones, no sólo pasan por el consenso en el ámbito del
I.C.E. sino que abarcan al sistema tributario, debido a que la situación de los
otros elementos de la estructura impositiva es parecida, ya que enfrentan
problemas similares; la evasión fiscal de todo el sistema tributario se
encuentra por encima del 45 (IL, motivo por el cual las soluciones deben tener
un efecto concomitante y globalizador, por lo que no pueden ser coyunturales,
deben ser concensuadas, de manera que se garantice el cumplimiento de los
objetivos del planteamiento con el que se crearon y no se use el incremento
en la imposición como el único camino para obtener recursos para el Estado.
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CUADRO No. 7
DETERMINACION DE LA ELASTICIDAD DEL I.V.A.
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO -E
ELASTICID. AÑOS REC. TOTAL PIB
1986 81,193,011 704.667.680
1987 147,246,000 8.855.900,000 1 58
1988 272.556,000 10,394,000,000 1.58
1989 317.401,000 12092,000,000 1.00
1990 356,379,000 14281,000.000 0 95
1991 717.029517 19,132,000000 1.50
1992 1.141.177.912 22,014000,000 1.38
1993 1,398,965,924 24,622,000,000 1.10
1894 1,809.700,735 27.775.000.000 1 15
1995 2.054,187,947 32,585,000,000 097
1996 2,356,866272 38,174.000,000 098
1997 2021,722.034 42,848,000,000 1.07
Fuente
Ba co Central de BolMa
In tituto Nal. de Estadistica
Elaboración: Propia
CUADRO No. 8
DETERMINACION DE LA ELASTICIDAD DEL I.T.
IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES -E
AÑOS REC. TOTAL PIB ELASTICID.
1986 4,591,719 7,694,667.600
1987 23268000 8.1355900000 4.40
1988 50,933,000 10,394.000,000 1.87
1999 66,224,000 12,092.000.000 1.12
1990 136028,000 14,291,000,000 134
1991 257,136598 19,132,000,000 141
1992 321.206,269 22,014,000.000 109
1993 392,190,195 24,622.000.000 1.09
1994 490080,061 27,775,000,000 1 13
1995 726,747.558 32,585.000000 1.24
1996 780.307681 38.174000000 0.92
1997 725.285,158 42648,000.000 0.83
Fuente
: Banco Central de Boíl la
Instituto Nal. de Estadistica Elaboración: Propia
CUADRO No. 9
DETERMINACION DE LA ELASTICIDAD DEL I.C.E.
IMPUESTO AL CONSUMO ESPECIFICO -E
AÑOS REC. TOTAL PIB ELASTICID.
1986 16929,488 7,694,667,680
1987 23924.000 8,855,900,000 1.22
1988 45,919000 10,394,000,000 1.64
1989 81.061.000 12092.000000 1.52
1990 83157.000 14,201,000000 0 81
1991 160,621921 19,132,000,000 1.44
1992 200.333.931 22.014.000,000 1.08
1993 233,409,290 24022,000,000 1.04
1994 273,747,341 27,775,000000 1.04
1995 370,059,204 32,585,000,000 1.15
1996 402,614,334 38,174,000,000 0.93
1997 482,957,966 42,048,000,000 1.07
Fuente
Banco Central de Bolivia
Instituto Nal. de Estadistica
Elaboración: Propia
CUADRO NO, 10
DETERMINACION DE LA ELASTICIDAD DEL RC-IVA
REGIMEN COMPLEMENTARIO Al. IVA -E
AÑOS REC. TOTAL PIB ELASTICID.
1986 2029610 7.694,667,680
1987 24.349000 8955000.000 6.05
1988 48,391000 10394900,000 1.69
1989 59062000 12,099000.000 1.00
1990 62.095000 14,281000,000 094
1991 91048.178 19,132.000,000 1.10
1992 100876.659 22,014.000,000 1.04
1993 156,165.300 24,622000,000 1.27
1994 193954,373 27,775,009000 1.10
1995 169.376,541 32.585,000.000 0.75
1996 170,903,006 38,174000.000 0.86
1997 181907127 42.848,000.000 0.95
Fuente
Ba co Central de Bolivia
In Muto Nal. de Estadística
Elaboración: Propia
CUADRO No. 11
DETERMINACION DE LA ELASTICIDAD DEL I.R.P.E.
IMPUESTO A LA RENTA PRESUNTA DE EMPRESAS -E
/T'os REC. TOTAL PIB ELASTICID.
1986 47.391.146 7,694,667,680
1987 10.654000 0855.900000 0.20
1988 20410000 10,394,000000 2.27
1989 45.422,000 12092000000 1.37
1990 60,450,000 14281000.000 1.13
1991 87,410191 19,132000.000 1.08
1992 120.685,514 22.014.000000 1.20
1993 169,000,007 24,622,000,000 125
1994 159,120,152 27,775,000000 0 83
1995 345,948,033 32,585,000000 1 05
1996 50 569,769 30174,000,000 0.12
1997 8256054 42,840000.000 0.15
Fuente Banco Central de Bolivia
In btuto Nal. de Estadistica
Elaboración: Propia
CUADRO No. 12
DETERMINACION DE LA ELASTICIDAD DEL I.R.P.P.B.E.
IMP. A LA RENTA DE PRES. PROP. DE BIENES -E
AÑOS REC. TOTAL PIB ELASTICID.
1986 0 7,694,667,680
1981 31,711,564 0.855,900000 0.00
1988 49.737.305 10,394,000.000 134
1989 52445,363 12,092,000,000 0.91
1990 70,825,537 14,261.000,000 1.14
1991 92.199199 19132,000.000 0.97
1992 106,496,474 22,014,000,000 1.00
1993 127,335,020 24,622,000.000 1.0/
1994 142,455,741 27,775,000000 0.99
1995 0 32,585000,000 000
1998 0 38,174,000,000 0.00
1991 0 42,13413,000,000 0.00
Fuente
Banco Central de Bolivia
In Muto Nal. de Estadistica
Elaboración: Propia
CUADRO No. 13
DETERMINACION DE LA ELASTICIDAD DEL 11.1.- R.S.
REG.INTEGRADO - REG.SIMPLIFICADO -E
AÑOS REC. TOTAL PIB ELASTICID.
1986 0 1.694.661.680
1987 2.959,539 8,855900000 000
1988 7.500.472 10,394000000 2.16
1989 5.169.923 12092,000000 0.59
1990 4.289.438 14281000000 0.70
1991 2.376.942 19,132,000,000 0.41
1992 2.691,286 22,014,000,000 0.98
1993 2.775,462 24622000000 0.92
1994 3.386,255 27,775000,000 1.08
1995 4120.622 32,585.000000 1.04
1996 4.973,837 38.174.000000 1 03
1997 5584422 42648,000000 100
Fuente : Banco Central de Bolivia
Instituto Nal. de Estadística
Elaboración: Propia
CUADRO No. 14
DETERMINACION DE LA ELASTICIDAD DEL VAL.FISC.
VALORES FISCALES -E
AÑOS REC. TOTAL PIB ELASTICID.
1986 0 7.694067,660
1987 3591649 0655,900000 0.00
1988 20300906 10394000000 482
1989 47022397 12,09Z000,000 1s9
1990 134542123 14,291000.000 242
1991 79144912 19,132000000 044
1992 101368128 22014000,000 1.11
1993 193963309 24,622,000.000 1.11
1994 353973481 27.775.000000 1.62
1995 673627134 32,585000,000 1.62
1996 315577816 38,174000000 040
1997 519904116 42 848,000 000 147
Fuente
: Ba co Central de Bolivia
In titula Nal. de Esta Istica
Elaboración: Propia
CUADRO No. 15
DETERMINACION DE LA ELASTICIDAD DE OTROS IMP.
OTROS IMPUESTOS -E
AÑOS REC. TOTAL PIB ELASTICID.
1986 54966,757 7,694,665680
1987 119404537 8,855.900500 1.89
1988 19543610 10,394000000 0.14
1989 12510670 12,095000,000 0.54
1990 19.905256 14.281.000.000 1.38
1991 17,133,632 19132,000500 0.64
1992 12693146 22,014,000500 0.62
1993 13459,583 24,622,000,000 099
1994 16.932,722 27,775500,000 1.12
1995 29.884.200 32.585500.000 150
1996 45,824,332 38,174500,000 1.31
1997 33592898 42,848.000,000 065
Fuente
: Banco Central de Bolivia
Instituto Nal. de Estadistica
Elaboración: Propia
CUADRO No. 16
DETERMINACION DE LA ELASTICIDAD GLOBAL
AÑOS RECAUDACION
TOTAL
PIB ELASTICIDAD
GLOBAL
1988 7,694.667,600
1981 425.365.000 8.855,900,000 1 93
1988 630240000 10394.000000 1.95
1989 788292.000 12,092.000000 1.12
1990 1.072.780.000 14281000000 1.25
1991 1440.619.661 19,132000,000 100
1992 2.035.082639 22014,000.000 1.06
1993 2517,965068 24,622,000,000 1.16
1994 3.118.233.431 27,775000,000 1.12
1995 3,787,103,755 32.585000.000 1:12
1996 4,389640,193 39,174000000 0.73
Fuente
Dirección General de Impuestos Internos
Instituto Nal. de Estadistica
Elaboración: Propia
1.69
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IMPUESTO AL CONSUMO ESPECIFICO
SERIE (1987 - 1994)
DESCRIPCIÓN 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
BIENES SUNTUARIOS
Cerveza 300% 30.0% 45.0% 60.0% 60.0% 60.0% 600% 60.0%
Bebidas Destiladas y otras 300% 300% 300% 300% 30.0% 300% 30.0% 30.0% Aguard. Singanis 100% 10.0% 200% 30,0% 150% 15.0% 15.0% 150%
Aguard. Singanis (Imp) 300% 300% 30.0% 300% 300% 30.0% 30.0% 300%
Industrias Vinlcolas 7.5% 75% 15.0% 23.0% 100% 10.0% 10.0% 10.0% Industrias Vinlcolas (IMP) 30.0% 30.0% 30.0% 30,0% 30,0% 30.0% 30.0% 300%
Industria Tabacalera 50.0% 50.0% 50,0% 50.0% 500% 50.0% 50.0% 50.0%
BIENES DE LUJO
Perfumarla y Cosméticos 30.0% 300% 30.0% 30.0% 300% 30,0% 300% 30.0%
Vehículos 10.0% 10.0% 10.0% 100% 10.0% 10.0% 100% 10.0%
Joyas y Art. Conexos 10.0% 10.0% 10.0% 10.0% 100% 10.0% 10.0% 10.0% Otros bienes de lujo 10.0% 100% 10.0% 100% 10.0% 10.0% 100% 10.0%
OTROS BIENES
Bebidas no Alcoholicas 20% 20% 20% 20% 20% 20%
Luz y Fuera Eléctrica 20% 20% 20% 20% 20% 20%
FUENTE: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADISTICA
(p): Cifras preliminares
* A partir de 1995 se introduce un nuevo sistema
" En 1987 se produce la Ley 843
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