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C ENTRO RE GIONAL DE IN VE STIGAC IONE S M ULTIDISCIPLINARIAS
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
Evaluación de Procesos del Programa Fomento y Desarrollo de
las Culturas Indígenas (PROFODECI) 2009
INFORME FINAL
Coordinador de la evaluación:
Ricardo Vernon Carter, Ph. D.
Equipo evaluador:
Claudia Suárez Blanch y Antonio Rodríguez Ferreira
Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias
Universidad Nacional Autónoma de México
30 de noviembre de 2009
2
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
ÍNDICE DE CONTENIDOS
Lista de acrónimos utilizados ..……………………………………………………………….. 3
1. Introducción ………………………………………………………………………………….. 4
2. Descripción del Programa y de sus principales resultados …………………………….. 6
3. Metodología ………………………………………………………………………………….. 16
3.1 Diseño de la estrategia de evaluación
3.2 Recolección de la información
3.3 Análisis de la información
4. Resultados …………………………………………………………………………………… 26
4.1 Descripción de la operación del Programa
4.2 Descripción de procesos empírico del Programa
4.3 Análisis comparativo de procesos
4.4 Hallazgos generales de la operación del Programa
5. Conclusiones …………………………………………………………………………….…. 71
6. Anexos ………………………………………………………………………………………. ..80
Anexo 1: Resumen de Indicadores, Fortalezas y Debilidades (Anexo VII
de los términos de referencia)
Anexo 2 Instrumentos de recolección de información e instrumentos
Anexo 3: Cuadros con los principales resultados
3
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
LISTA DE ACRÓNIMOS UTILIZADOS
CCDI Centro(s) Coordinador(es) para el Desarrollo Indígena
CDI Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
COFEMER Comisión Federal de Mejora Regulatoria
CGAF Coordinación General de Administración y Finanzas
CGPPE Coordinación General de Programas y Proyectos Especiales
COESPO(S) Consejo(s) Estatal(es) de Población
CONAPO Consejo Nacional de Población
CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
CRID Centro Regional de Investigación y Documentación
CRIM Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias
CURP Clave única del registro de población
DFDCI Dirección de Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas
DGEC Dirección General de Evaluación y Control
DPP Dirección de Programación y Presupuesto
DRHO Dirección de Recursos Humanos y Organización
INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía
MAD Modelo(s) de Atención Diferenciada
PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
RC Responsable(s) de Cultura del CCDI. Por economía narrativa,
frecuentemente nos referimos al RPC de las delegaciones como el RC de
la delegación.
ROP Reglas de operación del Programa
RPC Jefe(s) o Responsable(s) de Promoción Cultural
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SRCI Sistema de Radiodifusoras Culturales Indigenistas
UNAM Universidad Nacional Autónoma de México
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
1. INTRODUCCIÓN
En atención a lo dispuesto por el Artículo 27 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la
Federación para el Ejercicio Fiscal 2009, se presenta el Informe Final de la Evaluación de
Procesos del Programa Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas (PROFODECI)
de la Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), realizada por el Centro
Regional de Investigaciones Multidisciplinarias (CRIM) de la Universidad Nacional
Autónoma de México (UNAM), bajo la coordinación del Consejo Nacional de Evaluación
de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).
Siguiendo los términos de referencia, esta evaluación de procesos buscó identificar los
aspectos críticos en la operación y proponer herramientas innovadoras de gestión para la
mejora de los procesos. Como parte de la evaluación se hizo un análisis sistemático de la
operación del PROFODECI para conocer las características de sus procesos, examinar
sus ventajas y especificar las problemáticas a las que se enfrenta. Los datos utilizados en
el análisis fueron obtenidos mediante trabajo de campo y gabinete.
Los objetivos específicos de la evaluación fueron describir la operación del Programa por
medio de sus procesos operativos en los distintos niveles donde se llevan a cabo;
encontrar en qué medida los procesos operativos de los programas son eficaces
oportunos, suficientes y pertinentes para el logro de sus objetivos; identificar y describir
los problemas que obstaculizan la operación del programa, así como las buenas prácticas
que fortalecen su operación; encontrar en qué medida los procesos manifestados en las
reglas de operación y de los programas son adecuados, aplicables, deficientes o
insuficientes para lograr sus objetivos planteados; y determinar los factores principales
que permitan obtener los elementos para definir la readecuación tanto de las reglas de
operación (ROP) como de los procesos operativos en la práctica.
El primer capítulo del documento describe las características del Programa y los
principales resultados encontrados en las evaluaciones externas de 2004 a 2008.
El segundo capítulo presenta la metodología utilizada, explicando el proceso de
identificación de necesidades de información, el diseño de los instrumentos de recolección
5
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
de datos y la estrategia de evaluación, incluyendo las actividades para la recolección y
análisis de la información.
El tercer capítulo presenta los resultados de la evaluación. En la primera parte se describe
la forma en que opera el programa, tanto como lo norma las ROP, como empíricamente.
En la segunda parte se describen los procesos identificados en los tres niveles de
operación del Programa. La tercera parte analiza estos procesos en el mismo nivel de
operación entre las entidades federativas visitadas. Finalmente, se presentan los
hallazgos generales de la operación del Programa, identificando las fortalezas y
debilidades, los problemas y soluciones, y las buenas prácticas de cada proceso.
El cuarto y último capítulo presenta las principales conclusiones de la evaluación. Se
incluyen anexos conteniendo los instrumentos de recolección de información, el resumen
de indicadores, fortalezas y debilidades por proceso, y los principales cuadros con
resultados de entrevistas y observaciones.
La información utilizada en la investigación fue proporcionada por funcionarios del
Programa, a través de la Dirección General de Evaluación y Control (DGEC) de la Unidad
de Planeación y Consulta (UPC) de la CDI, y recolectada en el trabajo de campo llevado a
cabo en seis estados: Hidalgo, México, Michoacán, Oaxaca, Puebla y San Luis Potosí, en
los cuales se visitaron las delegaciones estatales de la CDI, ocho centros coordinadores
para el desarrollo indígena (CCDI), y diecisiete localidades donde se desarrollaron los 18
proyectos incluidos en la muestra. Agradecemos a todos los funcionarios la excelente
disposición y apoyo para atender los requerimientos de información del equipo evaluador.
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
2. DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA Y DE SUS PRINCIPALES RESULTADOS
El Programa Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas (PROFODECI) fue
constituido en 2004, en el marco del Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas 2001-2006, como un instrumento de la política cultural para reconocer la
composición pluricultural de la nación y el derecho de los pueblos indígenas de preservar
y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que conforman su cultura
e identidad, así como su derecho a decidir sus formas internas de convivencia y
organización social, económica, política y cultural1. El PROFODECI es una continuación
del Programa de Fondos para la Cultura Indígena que operó el Instituto Nacional
Indigenista en el periodo 1991-2003, cuyo objetivo consistía en incidir positivamente en
las diversas manifestaciones que conforman el patrimonio cultural de los pueblos
indígenas, a través del financiamiento de proyectos culturales de las organizaciones y
comunidades indígenas del país.
Según las reglas de operación para el ejercicio fiscal 2009 (ROP), el objetivo general del
PROFODECI es “contribuir e impulsar los procesos culturales que incidan en la
creatividad, fortalecimiento y rescate del patrimonio cultural de los pueblos y comunidades
indígenas, basados en el reconocimiento y respeto de la diversidad cultural, la equidad y
la corresponsabilidad, así como en las necesidades enmarcadas en la situación y
contexto social actual.”
Los objetivos específicos definidos del Programa son:
1) Apoyar proyectos que impulsen la creatividad, recuperación y preservación de los
elementos y manifestaciones que constituyen el patrimonio cultural de los pueblos
indígenas, a través del apoyo de las iniciativas presentadas por organizaciones
tradicionales o culturales, migrantes, creadores culturales y organizaciones legalmente
constituidas, de comunidades y/o pueblos indígenas;
1 Programa Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas 2004, Subdirección de Promoción Cultural,
Dirección de investigación y Promoción Cultural, Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas; Reglas de Operación del Programa para 2009.
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
2) Contribuir al fortalecimiento de las organizaciones y comunidades indígenas, la
revaloración de sus instituciones y desarrollo de sus manifestaciones culturales;
3) Documentar y difundir las manifestaciones culturales que conforman el patrimonio de
los pueblos indígenas, de manera que coadyuven a fortalecer sus procesos de identidad
social y relaciones interculturales;
4) Contribuir a la incorporación y participación activa de la mujer indígena en los procesos
culturales de sus pueblos y comunidades, con respeto irrestricto a las formas de
organización interna de las organizaciones y comunidades indígenas.
La población objetivo del Programa son las organizaciones culturales, migrantes,
creadores culturales y organizaciones legalmente constituidas, de comunidades y/o
pueblos indígenas, que se encuentren avalados por sus asambleas comunitarias. Las
áreas de cobertura del Programa son los 871 municipios indígenas y las localidades
asentadas en municipios con población indígena dispersa, clasificados de acuerdo con los
Indicadores Socioeconómicos de los Pueblos Indígenas de México, 2002, elaborados por
el Instituto Nacional Indigenista, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) y el Consejo Nacional de Población (CONAPO), así como cualquier población
indígena (aún si se encuentra fuera de las áreas de cobertura definidas) que sea
considerada en los modelos de atención diferenciada (MAD), que son preparados por las
delegaciones estatales de la CDI para planear y operar el Programa de acuerdo a las
condiciones existentes en cada entidad y en las regiones atendidas por los CCDI.
Las demandas culturales que pueden recibir el apoyo del Programa deben estar
relacionadas con cualquiera de los tres ejes temáticos del Programa (Preservación del
Patrimonio Cultural, Fomento y Desarrollo de la Creación Artística, y Apoyo a las
Manifestaciones Culturales) o a cualquiera de sus respectivos campos culturales, que
son los siguientes: investigación y registro de formas de organización comunitaria;
historia, lengua escrita y oralidad; museos comunitarios indígenas; rescate e innovación
de técnicas tradicionales para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales;
rescate e innovación de técnicas artesanales; rescate de la gastronomía indígena; juegos
y juguetes tradicionales; artes visuales (escultura, fotografía, pintura y video); literatura
(cuento, ensayo, novela y poesía); composición e interpretación musical; teatro indígena;
8
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
tradición ceremonial; danza indígena; música indígena; y medicina tradicional. También se
incluye la posibilidad de llevar a cabo otras manifestaciones de interés cultural y
comunitario.
El monto máximo de apoyo por proyecto es de $100,000.00 y está en función de la
manifestación cultural, disponibilidad presupuestal y mezcla de recursos propuesta, así
como por el impacto sociocultural planteado y magnitud de la población beneficiada.
Estos recursos se destinan fundamentalmente a la adquisición de bienes y servicios.
También se puede aplicar hasta un 10 por ciento del monto a remuneraciones para
asesorías y capacitación, y hasta un 3 por ciento a gastos indirectos, como transporte,
alimentación y hospedaje para la adquisición de insumos y/o bienes de los proyectos.
Para optar por el apoyo, los principales requisitos son que los solicitantes presenten una
solicitud inicial por escrito; ser mayores de edad, residentes en las localidades elegibles y
no laborar en una dependencia gubernamental; entregar el proyecto de acuerdo al
Formato para la Elaboración de Proyecto presentado en el Anexo 1 de las ROP; adjuntar
copia fotostática de la clave única del registro de población (CURP) o credencial de
elector de los beneficiarios directos; e incluir un acta de asamblea comunitaria, con firmas
y sellos, en el que se establezca el aval comunitario del proyecto y la integración de la
contraloría social.
Además de pertenecer a la población objetivo en áreas de cobertura del Programa y de
los requisitos mencionados anteriormente, las ROP establecen como criterios para la
recepción y selección de los proyectos pertenecer a localidades que no hayan recibido
apoyos del Programa en los dos últimos años (siempre y cuando el proyecto no incida en
el mismo campo cultural; pueden apoyarse hasta dos proyectos culturales en localidades
que no hayan sido atendidas por el Programa, si se trata de campos culturales diferentes);
puede otorgarse un segundo apoyo a localidades atendidas en el año inmediato anterior
cuando se demuestre la intencionalidad de lograr la autosuficiencia y/o consolidación de
la manifestación cultural apoyada; se privilegia el apoyo a proyectos propuestos por
mujeres o bajo la perspectiva de género; y se excluyen proyectos que incidan en el ámbito
productivo y los de creación de nuevas bandas de música de viento.
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
El Programa elabora el padrón de beneficiarios en los tiempos previstos por la
normatividad, que corresponde a la relación de organizaciones sociales que recibieron los
apoyos y de los responsables de los proyectos. Otros mecanismos de transparencia
incluyen el aval comunitario, la supervisión de una contraloría social formada por
miembros de la comunidad; la entrega de testimonios documentales de las actividades del
proyecto; y la celebración de un convenio de concertación y actas de entrega de apoyos y
de conclusión del proyecto en asambleas comunitarias.
Estructura normativa
El marco legal general se integra con la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo
del los Pueblos Indígenas; Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para el Desarrollo
de los Pueblos Indígenas; Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; y
el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009. La
normatividad para la ejecución está sustentada en las ROP publicadas en el Diario Oficial
de la Federación del 29 de diciembre de 2008 y vigentes para 2009.
Estructura de operación.
La Dirección de Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas (DFDCI) es el área
normativa del Programa. La DFDCI pertenece a la Coordinación General de Programas y
Proyectos Especiales (CGPPE), que concentra la operación de la mayoría de los
programas de la CDI.
La operación estatal del Programa se realiza a través de las delegaciones estatales de la
CDI. En cada delegación existe un área de cultura integrada por un Jefe o Responsable
de Promoción Cultural (RPC), que se ocupa de impulsar la operación del PROFODECI y
de otros programas relacionados con la cultura indígena. Para la operación del Programa,
el RPC cuenta, a veces, con un ayudante. Por motivos de economía narrativa, en todas
las demás secciones de este informe nos referiremos frecuentemente al RPC como el
responsable de cultura (RC) de la delegación.
El RC delegacional coordina la operación de Programa a nivel estatal. Cada delegación
cuenta con Centros Coordinadores para el Desarrollo Indígena (CCDI), donde existe un
RC que tiene a su cargo la operación del PROFODECI y, normalmente, también de otros
programas de la CDI; rara vez tienen ayudantes. El RC del CCDI es la pieza clave de la
10
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
operación del Programa, dado que se ocupa de la relación directa con los beneficiarios y
sus comunidades e implementa todos los procesos operativos en el nivel local:
planeación, difusión, revisión de propuestas y asesoría para su elaboración, recepción de
propuestas, comunicación a los solicitantes de resultados de la selección de proyectos,
preparación de los eventos de entrega de recursos, y el asesoramiento y seguimiento a
las organizaciones sociales durante la ejecución de los proyectos, incluyendo la asesoría
para la elaboración de testimonios de la manifestación cultural y la recepción de los
mismos, la comprobación del uso de los recursos y el levantamiento de las actas de
conclusión en asamblea. Finalmente, también deben elaborar reportes mensuales de
avances físicos y financieros.
Resultados 2009
Dada la fecha de realización de la presente evaluación, se presentan resultados
preliminares del ejercicio 2009 con cortes de información en los meses de agosto o bien
de septiembre, dependiendo de la fuente de información utilizada.
Los resultados presentados en la matriz de indicadores del Programa para el mes de
septiembre de 2009 muestran los siguientes datos:
Cuadro 1. Resultados de la Matriz de Indicadores del Programa a Septiembre 2009
Indicador
Valor línea
base de
2007
Meta
anual
Meta a
septiembre
Valor del
indicador a
septiembre
2009
Fin. Índice comparativo de percepción del fortalecimiento
del patrimonio entre beneficiarios y no beneficiarios 100.0% 100.0% ---- 108.3%
Propósitos. Porcentaje de proyectos que suscribieron acta
de conclusión y cumplieron sus objetivos, avalados por
asamblea comunitaria 96.6% 99.0% ---- s/d
Componentes. Porcentaje de convenios de concertación
suscritos por las organizaciones y comunidades indígenas 96.6% 100.0% 95.0% 82.12%
Componentes. Porcentaje de atención a mujeres indígenas 38.0% 38.0% 36.3% 34.34%
Actividad. Porcentaje de Modelos de Atención Diferenciada
actualizados (2008) 91.7% 100.0% --- 58.3%
Actividad. Porcentaje de proyectos apoyados 95.6% 100.0% 95.0% 92.9%
Actividad .Porcentaje de proyectos que recibieron
seguimiento 98.6% 100.0% 95.0% 100.0%
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
La meta de número de proyectos programada para 2009 es de 850, y hasta el mes de
septiembre, según la base de datos completa del PROFODECI, se tenían aprobados 790
proyectos. Estos proyectos involucran a 14,525 beneficiarios directos (9,501 hombres y
5,024 mujeres). El tercer informe del cumplimiento de objetivos y metas de convenios de
concertación también señala la firma de convenios de concertación con 698
organizaciones sociales que corresponden a 675 localidades ubicadas en 337 municipios
pertenecientes a 24 entidades federativas
El presupuesto asignado al Programa al inicio del ejercicio fue de 40 millones de pesos
(mdp), integrados con 37.2 mdp para apoyo a los proyectos y 1.2 mdp para gastos de
operación, lo cual suma 38.4 mdp que administra la DFDCI, y 1.6 de otros gastos
administrados por la Dirección General de Evaluación y Control (DGEC) y la Dirección de
Recursos Humanos y Organización (DRHO).2 Al cierre del mes de septiembre, el
presupuesto a cargo de la DFDCI estaba modificado a 36.8 mdp para apoyo a proyectos,
y 1.2 mdp para gastos de operación, de los que se habían ejercido 0.9 mdp.
2 Reporte de la Dirección de Programación y Presupuesto, de la Dirección General de Administración y
Finanzas, CDI. Con datos al 30 de septiembre de 2009.
Cuadro 2: Datos generales de la ejecución del Programa
Concepto Año
2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002
Presupuesto asignado (en miles de pesos)
40,000 40,000 39,930 39,547 26,620 20,747 14,945 14,944
Presupuesto ejercido (en miles de pesos)
38,139 40,752 39,930 39,407 29,455 14,944
Proyectos programados 850 886 910 917 650 564 722 774
Proyectos ejercidos 790* 814 879 897 750 600 774 772
Estados con proyectos 24** 26 24 24 24 24 24 24
Municipios en los que se realizaron proyectos
337** 359 355 363 318 270 319 324
Localidades en las que se realizaron proyectos
675** 774 799 813 679 539 718 719
Población beneficiada directamente
14,525* 14,445 16,074 16,777 1 14,189 12,060 84,490 84,112
Hombres 9,501* 9,260 s/d 10,689 8,607 7,522
Mujeres 5,024* 5,185 s/d 6,088 5,582 4,538
Costo promedio por proyecto (pesos)*
50,633 49,140 45,427 44,088 35,493 34,578 19,308 19,357
*Los datos de 2009 son al mes de septiembre, con la fuente Base de datos completa del PROFODECI. ** Cumplimiento de objetivos y metas de convenios de concertación. Informe tercer Trimestre 2009. Dirección de Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas.
12
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
Como se observa en el Cuadro 2, el presupuesto del Programa en 2002 y 2003 fue del
orden de 15 mdp, se incrementó a 20.7 mdp en 2004, a 26.6 mdp en 2005 y a 39.5 en
2006, nivel en el que permaneció prácticamente constante hasta 2009, de lo que se
desprende un crecimiento de 167.7% en el periodo 2002-2009. El número de proyectos
financiados ha mantenido una tendencia estable, con valores máximos de 897 y 879, en
2006 y 2007. De igual forma, se constata que el número de localidades y municipios
atendidos tampoco ha variado significativamente. El resultado de este periodo de
presupuesto creciente ha sido un aumento constante en el valor promedio del apoyo
otorgado por proyecto, que alcanzó 161.6% entre 2002 y 2009. Los incrementos
otorgados al presupuesto del Programa no han resultado en un aumento de su cobertura,
como se podría haber esperado, sino en la realización de proyectos de mayor costo. Este
efecto se asocia en buena medida con la estructura operativa regional del Programa
funcionando con dificultades y con escasa capacidad de respuesta para abarcar un mayor
número de proyectos, lo cual favorece que se apliquen más recursos a los mismos.
Cumplimiento de las ROP y operación general del Programa
Las evaluaciones externas de los ejercicios 2004, 2005, 2006 y 2007 encontraron que el
PROFODECI cumplía adecuadamente con las disposiciones de las ROP, punto en el que
esta evaluación coincide. Otros puntos de coincidencia de esta evaluación con las
anteriores son la existencia de procedimientos estandarizados para la selección de
proyectos y/o beneficiarios, la dictaminación de proyectos de acuerdo a normas, la
entrega de los apoyos de acuerdo con los requisitos establecidos, la existencia oportuna y
en forma del padrón de beneficiarios, una ejecución presupuestal eficiente, bajo
porcentaje de gastos de operación, el cumplimiento satisfactorio de metas anuales de
realización de proyectos y un alto nivel de satisfacción de los beneficiarios, superior al 95
por ciento.
Impacto
No se han realizado evaluaciones de impacto ni existe a la fecha un sistema de
indicadores que permita llevarla a cabo. No obstante, tomando como punto de referencia
la cobertura de los apoyos a la población y a las comunidades indígenas, se encuentra
que el número de beneficiarios del Programa representa entre el 0.14 por ciento y el 0.17
por ciento de la población indígena, según el año que se analice, mientras que el número
13
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
de localidades apoyadas tuvieron una cobertura máxima de 3.80 por ciento en 2006 y una
mínima de 3.15 por ciento en 2009, tomando como denominador las 21,4073 localidades
que tienen 40 por ciento o más de población indígena. Así pues, los resultados en
términos del rescate y fortalecimiento del patrimonio cultural indígena difícilmente pueden
ser significativos. Tampoco se han estudiado los efectos, la continuidad o la permanencia
de las manifestaciones culturales apoyadas, por lo que no se pueden ofrecer
aproximaciones al impacto cultural de los proyectos financiados.
Principales problemas identificados en las evaluaciones externas, forma como han
sido atendidos y recomendaciones adicionales
De manera sucinta listamos a continuación los principales problemas que las anteriores
evaluaciones externas han encontrado relacionados con la operación del Programa en
sus tres niveles y la manera como el PROFODECI o la CDI han buscado enfrentarlos:
Insuficiente personal y perfil inadecuado del personal: el personal operativo en los
tres niveles es insuficiente y su perfil y capacitación son inadecuados para llevar a
cabo las actividades que se les exige. El personal también carece de
remuneraciones, estabilidad y recursos adecuados para la operación del Programa
(en parte, este problema se debe a que las delegaciones estatales asignan las
plazas con menos beneficios a los operadores del programa).
Insuficientes recursos para el trabajo de campo del Programa. A pesar de
solicitudes a la SHCP para permitir el uso de más del siete por ciento de los
recursos para la operación del Programa, estas han sido denegadas.
Sistemas de información poco eficientes y falta de indicadores de actividad,
resultados e impacto que posibiliten las evaluaciones. Para atender este problema,
en 2008 y 2009 la CDI ha buscado la automatización de los sistemas, pero la
actividad no ha concluido por problemas con el proveedor de servicios; a partir de
2008 se elaboró una matriz de indicadores del marco lógico del Programa, mismos
que son informados mensual y trimestralmente y difundidos a través del portal de
la SHCP.
3 Indicadores socioeconómicos 2002, CDI, PNUD y CONAPO
14
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
Dificultades para la elaboración de los MAD por limitantes en la capacitación del
personal.
Falta de oportunidad del proceso de elaboración y autorización de los MAD.
Falta de elementos de planeación estratégica para el mediano y largo plazo. Este
problema está en vías de solución a raíz de la elaboración de una nueva Guía
Mínima para la Elaboración del MAD preparada por la DFDCI y utilizada para la
elaboración de los MAD 2009.
Limitaciones de los mecanismos de difusión, que impiden informar directamente a
toda la población objetivo del Programa.
Dificultad de la población objetivo para manejar los documentos que requiere la
elaboración de los proyectos y que ocasionan que los solicitantes dependan del
RC. Este problema trató de ser atendido en las ROP publicadas el 28 de febrero
de 2007, cuando se suprimieron los anexos complementarios. Sin embargo, los
datos de esta evaluación muestran que los beneficiarios continúan sintiendo que
es difícil llenar los formatos para acceder a los apoyos.
Alta concentración de proyectos en tres campos culturales (música indígena,
danza indígena y tradición ceremonial); necesidad de una estrategia de difusión y
selección de proyectos para diversificar el tipo de proyectos apoyados. Para
atender este problema, la DFDCI ha proporcionado capacitación a los RC en el
manejo de conceptos inherentes a las manifestaciones de los pueblos y
comunidades indígenas en las reuniones interestatales realizadas. Sin embargo,
dado que el PROFODECI puede dedicar solamente 7% de su presupuesto a
gastos operativos, las oportunidades de reuniones y eventos de capacitación son
escasas. Las ROP de 2009 también eliminaron los apoyos a bandas de viento de
nueva creación y establecieron que los solicitantes de apoyos para bandas de
viento aportaran el 20 por ciento del monto; sin embargo, estas acciones no han
disminuido la concentración de los proyectos ni la predominancia de los proyectos
de música indígena.
Relativamente, baja participación o involucramiento de mujeres y niños en los
proyectos. Desde 2008, la Guía Mínima para la Elaboración del MAD considera la
participación de mujeres y niños como un eje estratégico que debe permear el
trabajo cultural establecido en los MAD. Sin embargo, los datos del Cuadro 2
muestran que, en el caso de la participación femenina, esta medida ha sido
insuficiente hasta el momento.
15
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
Deficiencias en la revisión de las solicitudes de apoyo en los CCDI y en las
delegaciones.
Falta de criterios para orientar la elaboración de los testimonios y promover su
difusión. Este problema ha sido atendido modificando las ROP para permitir pagos
para la elaboración de los testimonios dentro del presupuesto del proyecto.
Otras recomendaciones que se han hecho al PROFODECI en evaluaciones anteriores
han sido las siguientes:
Promover convenios de servicio social con instituciones académicas para la
actualización de los MAD y fortalecer los vínculos interinstitucionales para apoyar
la operación en diversos procesos del Programa
Especificar criterios para la selección de proyectos a nivel estatal. Esta
observación quedó atendida en el apartado IV, numeral 2.3.3 Criterios de
Selección de las Reglas de Operación del PROFODECI 2008, publicadas el 28 de
diciembre de 2007.
Determinar criterios nacionales para la asignación de recursos por entidad
federativa y por tipo de proyectos de los diferentes campos. En 2007, el Programa
empezó a distribuir los recursos de acuerdo a la población indígena de los estados
y la productividad mostrada por el personal en las delegaciones.
Encontrar formas de mantener y mejorar la calidad de atención y asesorías a la
población objetivo. En la Guía Mínima para la Actualización del MAD 2009 se
establece un cronograma mínimo de actividades que deben cumplir los
responsables de cultura (RC) para atender estos problemas.
Generar espacios de intercambio y apoyo a encuentros culturales.
16
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
3. METODOLOGÍA
3.1 Diseño de la estrategia de evaluación
Para definir la estrategia de evaluación de procesos del Programa Fomento y Desarrollo
de las Culturas Indígenas (PROFODECI), se siguió un proceso que consistió en: 1) la
identificación de los procesos y subprocesos normativos y empíricos del Programa; 2) la
definición de objetivos de estos procesos; 3) la definición de indicadores de cuatro
atributos de cada uno de los procesos y subprocesos identificados; 4) la determinación de
las necesidades de información impuestas por los términos de referencia, especialmente
de sus anexos; 5) la definición de fuentes de información y de los instrumentos de
medición que sería necesario utilizar para obtener la información requerida; 5) la
determinación del período que sería estudiado; y 6) la determinación de las unidades de
estudio que serían incluidas en el estudio.
La identificación de los procesos y subprocesos normativos y empíricos del PROFODECI,
así como de sus objetivos, se hizo a partir de la revisión de la matriz de indicadores del
Programa, sus reglas de operación, los formatos y bases de datos más comúnmente
utilizados para el manejo del Programa y los informes de las evaluaciones externas entre
2004 y 2008. A partir de esta revisión documental, se hizo la descripción normativa del
Programa, la cual fue enriquecida en reuniones periódicas con el personal del Programa y
de la Dirección General de Evaluación y Control (DGEC) de la CDI, quienes hicieron
precisiones relacionadas con los procesos, sus objetivos y las divergencias empíricas que
habían observado de ellas en sus visitas de campo. A partir de estos aportes se definieron
8 procesos y 22 subprocesos, cuyas características básicas pueden encontrarse en el
Anexo II de los productos de los componentes entregados en forma electrónica.
A partir de la identificación de procesos y subprocesos, se plantearon indicadores de los
cuatro atributos que los términos de referencia exigían medir para cada proceso y
subproceso del PROFODECI (eficacia, oportunidad, suficiencia y pertinencia), a partir de
la información existente o, en su ausencia, a ser recolectada en el operativo de campo
que se realizaría. La definición de las necesidades de información se complementó
consultando los términos de referencia y, especialmente, sus anexos.
17
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
Una vez identificadas las necesidades de información, se desarrollaron tres tipos básicos
de instrumentos de medición: guías de observación, guías de entrevista semi-
estructuradas y cuestionarios estructurados.
En total se diseñaron cuatro guías de observación: para la DFDCI, para las delegaciones
estatales, para los CCDI y para proyectos específicos. La guía de observación en la
DFDCI incluye secciones relacionadas con el registro de propuestas de proyectos
recibidas y los resultados del proceso de validación del dictamen estatal en las oficinas
centrales; el proceso de información de resultados a las delegaciones; y la disponibilidad
de diferentes documentos e instrumentos necesarios para implementar los procesos. La
guía de observación de las delegaciones estatales revisa el registro y procesamiento de
las propuestas, la conformación del órgano dictaminador estatal, el aviso de resultados de
la DFDCI a la delegación estatal y a los beneficiarios, y la disponibilidad de documentos e
instrumentos. La guía de observación en los CCDI recaba información sobre el proceso
de recepción de solicitudes y la preparación de las propuestas de proyectos (Anexo 1 de
las ROP), de respuestas a estas solicitudes y propuestas, el registro de actas de
conclusión y la disponibilidad de documentos e instrumentos para llevar a cabo los
diferentes procesos. Finalmente, la guía de observación de proyectos revisa la existencia
y características de la documentación de los proyectos, incluyendo las asambleas
comunitarias que avalan los proyectos, las propuestas de proyectos (Anexo I de las ROP)
y su documentación complementaria, los convenios de concertación y actas de entrega de
recursos, de las comprobaciones del uso de recursos, de los testimonios de las
manifestaciones culturales y de las acta de conclusión de cada proyecto.
También se desarrollaron cuatro diferentes guías de entrevista semi-estructurada, dos
para el personal de oficinas centrales del PROFODECI, una para los de las delegaciones
y una más para los RC de los CCDI. La primera guía de entrevista fue para entrevistar al
subdirector del Programa y buscó arrojar información sobre los procesos de gestión del
Programa en las oficinas centrales; la segunda fue para entrevistar a los técnicos que
trabajan en el Programa y buscaba identificar los principales procesos en que
participaban, información que permitiera obtener hipótesis sobre buenas prácticas,
problemas y soluciones que debían explorarse en el campo y, finalmente, información
sobre el contexto general en el que opera el Programa. Finalmente, las guías de
entrevista semi-estructurada para RC en delegaciones estatales y CCDI buscaron obtener
18
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
información detallada sobre cómo ocurrían los diferentes procesos y subprocesos en sus
áreas geográficas de responsabilidad, así como sobre las principales buenas prácticas,
problemas, soluciones y recomendaciones para cada uno de los procesos establecidos.
Por último, se desarrollaron tres tipos diferentes de cuestionarios estructurados, uno para
miembros de las organizaciones sociales beneficiarias del Programa, otro para
autoridades civiles, tradicionales y miembros de las contralorías sociales de los proyectos
y, finalmente, para miembros de las comunidades. En términos generales, estos
cuestionarios permitieron obtener información sobre los cuatro atributos de los diferentes
procesos, haciendo hincapié en su pertinencia.
Los instrumentos de recolección de información pueden encontrarse en el Anexo II de
este informe.
Con relación al período que sería estudiado, se determinó que este debía de ser el del
año en curso, debido a que 1) se podría encontrar a una mayor proporción de los
informantes relacionados con los proyectos específicos que serían estudiados,
especialmente en las comunidades beneficiarias de los proyectos, donde existe una
emigración considerable, pero también de los responsables culturales, los cuales tienen
una tasa de rotación alta; y 2) se podría responder al interés de la CDI de hacer el estudio
sobre las reglas de operación actuales y no sobre las que habían estado vigentes el año
pasado, lo cual haría de mayor utilidad práctica los resultados del estudio.
En gran medida, la decisión de estudiar los procesos ocurridos durante el 2009 determinó
también la muestra de delegaciones, CCDI y proyectos que serían estudiados. Dado que
los procesos del Programa incluyen los subprocesos que tienen lugar al final de los
proyectos, tales como los de conclusión del proyecto, de comprobación de gastos y de
entrega de testimonios de las manifestaciones culturales, tuvimos que seleccionar de
entre las delegaciones y CCDI que tuvieran una mayor cantidad de proyectos con más del
90 por ciento de avances físicos y financieros, conforme al último informe disponible, que
fue el de agosto de 2009. Esta base de datos incluía 280 proyectos con estas
características en los estados de Hidalgo, Michoacán, Oaxaca, Puebla y San Luis Potosí.
Además, en la base de datos de avances físicos financieros de julio de 2009 se encontró
que el estado de México, para el que no se contaba información en la base de datos de
19
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
agosto, también tenía 21 proyectos con este grado de avance. Ningún otro estado
reportaba en ese momento proyectos con un avance físico financiero de 90 por ciento o
más. De estas seis delegaciones, la DFDCI seleccionó a Hidalgo, Oaxaca y San Luis
Potosí como las tres que representaban una mayor diversidad de experiencias de gestión,
y en cada uno de ellos se seleccionaron dos CCDI; para maximizar la diversidad de
experiencias, decidimos visitar también un CCDI de cada uno de los tres estados
restantes. La selección de CCDI se hizo considerando el mayor número de proyectos en
vías de conclusión y, dentro de estos, la diversidad de manifestaciones culturales
apoyadas por el PROFODECI. A partir de estas consideraciones quedaron seleccionados
los CCDI de Huejutla y Tenango de Doria, en Hidalgo; la delegación estatal del Estado de
México (que atiende directamente proyectos); La Placita, en Michoacán; Huehuetla, en
Puebla; Guelatao y Jamiltepec, en Oaxaca; y Tampacán y Tancanhuitz, en San Luis
Potosí. Dado el carácter cualitativo de la metodología exigida por los términos de
referencia, se estimó que los posibles sesgos de selección debido al desempeño de las
delegaciones serían minimizados por la varianza del mayor número de casos bajo
estudio.
Cuadro 3. Número de proyectos, porcentaje del total nacional, número promedio de beneficiarios y monto promedio por proyecto en las delegaciones seleccionadas DELEGACIÓN/ CCDI
Número de proyectos
Porcentaje nacional/ estatal
N PROMEDIO BENEFICIARIOS POR PROYECTO
MONTO PROMEDIO POR PROYECTO
Hombres Mujeres Total
Hidalgo - Huejutla - Tenango de D.
52 26 17
6.6 50.0 32.7
9.6 7.1 12.5
4.1 2.9 4.5
13.7 10.0 17.0
$41,188 $35,980 $44,114
México 33 4.2 14.5 20.8 35.3 $63,461
Michoacán - La Placita
46 11
5.8 24.0
8.3 10.8
6.3 5.3
14.6 16.1
$42,556 $44,518
Oaxaca - Guelatao - Jamiltepec
91 9 12
11.5 9.9 13.2
18.3 22.9 20.9
5.1 5.8 1.7
23.5 28.7 22.7
$71,302 $79,733 $68,912
Puebla - Huehuetla
109 14
13.8 12.8
14.2 11.2
5.7 3.9
19.9 15.1
$52,460 $37,408
San Luis Potosí - Tampacán - Tancanhuitz
63 31 16
8.0 49.2 30.7
9.5 12.0 8.2
9.3 5.2 12.4
18.9 17.2 20.6
$35,513 $36,762 $34,195
Total nacional 790 100.0 12.1 8.4 18.4 $50,633
El Cuadro 3 muestra el número y algunas características de los proyectos que se
encontraban en fase de implementación en los estados seleccionados, según los
20
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
registros en la base de datos completa del PROFODECI hasta agosto 2009. Como puede
verse, las seis delegaciones estatales seleccionadas estaban implementando hasta ese
momento 49.9 por ciento de los proyectos que se estaban llevando a cabo en el país y
ofrecían un rango amplio del número promedio de beneficiarios directos y del monto
promedio por proyecto. De la misma manera, los CCDI seleccionados representan entre
el 9.9 y el 50 por ciento de los proyectos llevados a cabo en cada delegación.
Finalmente, en cada uno de los CCDI se seleccionaron dos proyectos, buscando
encontrar la mayor diversidad posible de los tipos de manifestación cultural apoyadas. Los
18 proyectos seleccionados incluyen 7 proyectos de música indígena, 4 de danza
indígena, 3 de tradición ceremonial (fiestas patronales) y uno de cada uno de historia,
lengua escrita y oralidad, rescate e innovación de técnicas artesanales, medicina
tradicional, y otras de interés cultural y comunitario.
Cuadro 4. Número y porcentaje de proyectos del PROFODECI por campo cultural hasta agosto 2009.
CAMPO CULTURAL N de casos Porcentaje Investigación y registro de formas de organización 2 0.3
Historia, lengua escrita y oralidad 12 1.5
Museos comunitarios 2 0.3
Rescate e Innovación de técnicas tradicionales para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales
5 0.6
Rescate e Innovación de técnicas artesanales 51 6.5
Rescate de la gastronomía indígena 4 0.5
Juegos y juguetes tradicionales 1 0.1
Artes visuales (escultura, fotografía, pintura y video) 4 0.5
Literatura (cuento, ensayo, novela y poesía) 1 0.1
Composición e interpretación musical 6 0.8
Teatro indígena 3 0.4
Tradición ceremonial 160 20.3
Danza indígena 181 22.9
Música indígena 312 39.5
Medicina tradicional 19 2.4
Otras de interés comunitario 13 1.6
Lugares sagrados y sitios históricos* 6 0.8
Música y danza* 3 0.4
Tradición ceremonial, música y danza* 4 0.5
Gastronomía, música y danza* 1 0.1
Total 790 100.0 Fuente: Base de datos completa PROFODECI * Clasificación utilizada en la base de datos completa del PROFODECI
Como lo muestra el Cuadro 4, a nivel nacional los proyectos de música indígena
21
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
representan el 39.5 por ciento de los proyectos en la base de datos completa del
PROFODECI hasta agosto de 2009; los de danza, el 22.9 por ciento; los de tradición
ceremonial, el 20.3 por ciento; los de rescate e innovación de técnicas artesanales, el 6.5
por ciento; los de medicina tradicional, el 2.4 por ciento; los de historia, lengua escrita y
oralidad, el 1.5 por ciento; y otros de interés cultural y comunitario, el 1.6 por ciento. Así,
los proyectos seleccionados representan al 94.7 por ciento de las manifestaciones
culturales apoyadas a nivel nacional. Los proyectos seleccionados fueron los siguientes:
1 Banda de Viento Rayos del Sol, CCDI Huejutla, Hidalgo
2 Fiesta Patronal Virgen de la Luz, CCDI Huejutla, Hidalgo
3 Fiesta del 3 de Mayo, CCDI Tenango de Doria, Hidalgo
4 Taller de la Danza del Carrizo, CCDI Tenango de Doria, Hidalgo
5 Fortalecimiento del Idioma Otomí, delegación Estado de México
6 Música Tradicional Otomí, delegación Estado de México
7 Evento Cultural Tortuga Marina, CCDI La Placita (El Duín), Michoacán
8 Medicina Tradicional, CCDI La Placita (El Duín), Michoacán
9 La Banda de Música, el Alma de Nuestros Orígenes, CCDI Guelatao, Oaxaca
10 Rehabilitación de la Banda Musical Renacimiento, CCDI Guelatao, Oaxaca
11 Fortalecimiento de la Música, CCDI Jamiltepec, Oaxaca
12 Promoción y Conservación de la Danza del Tigre, CCDI Jamiltepec, Oaxaca
13 Trío Los Hernández, CCDI Huehuetla, Puebla
14 Danza de los Toreadores, CCDI Huehuetla, Puebla
15 Celebración de la Fiesta Patronal San Marcos, CCDI Tampacán, SLP
16 Equipamiento de Música Tradicional Huasteca, CCDI Tampacán, SLP
17 Conservación de la Danza del Rey Colorado, CCDI Tancanhuitz, SLP
18 Flor Bordada, CCDI Tancanhuitz, San Luis Potosí
En las localidades donde se llevaron a cabo estos proyectos se programó hacer
entrevistas estructuradas con miembros de las organizaciones sociales beneficiadas por
el PROFODECI, con autoridades civiles y tradicionales y miembros de las contralorías
sociales y con miembros de las comunidades. Los nombres de los primeros y segundos
fueron obtenidos de los expedientes de los proyectos. En el caso de los miembros de las
organizaciones sociales, se buscó entrevistar cuando menos un miembro directivo de la
organización y un mínimo de tres entrevistados. Dado el carácter cualitativo del estudio,
22
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
en el caso de los miembros de las comunidades se dieron cuotas por sexo y por edad a
las entrevistadoras y se les indicó que los hogares de los entrevistados tenían que estar a
una distancia de cuando menos 100 metros uno del otro más próximo.
3.2 Recolección de la información
La recolección de datos se hizo en tres etapas. En la primera etapa se recolectó la
información en las oficinas centrales de la CCDI, lo cual incluyó siete reuniones con
personal del Programa y de la DGEC de la CDI en julio y agosto, entrevistas con los
miembros del equipo técnico del PROFODECI el 11 y el 17 de septiembre de 2009, y la
revisión de expedientes y bases de datos del Programa y de los proyectos seleccionados
en la semana del 28 de septiembre al 2 de octubre de 2009.
El trabajo de campo en delegaciones, CCDI y localidades donde se implementaron los
proyectos se llevó a cabo en dos fases. En la primera fase, se visitaron las oficinas
delegacionales, los CCDI y las comunidades de los estados de México, Michoacán y
Puebla en la semana del 5 al 10 de octubre. En la segunda fase, entre el 12 y el 18 de
octubre, se visitaron las delegaciones, CCDI y localidades de los estados de Hidalgo,
Oaxaca y San Luis Potosí. Entre la primera y la segunda fase se revisaron los
instrumentos de medición y se hicieron algunos ajustes para responder mejor a las
necesidades del trabajo de campo.
Para recolectar la información del estudio se hicieron dos equipos. El primero de ellos
estuvo compuesto por los tres miembros del equipo de investigación y el segundo por tres
entrevistadoras contratadas. Los primeros llevaron a cabo las entrevistas con los RC de
las delegaciones y CCDI seleccionados, así como la revisión de expedientes, materiales y
bases de datos en las diferentes sedes. El segundo equipo estuvo compuesto por
entrevistadoras profesionales con experiencia de campo en áreas indígenas, que hicieron
las entrevistas estructuradas a miembros de la comunidad, de las organizaciones sociales
beneficiadas y de autoridades civiles y tradicionales y miembros de las contralorías
sociales. Previo al operativo de campo, las entrevistadoras recibieron una capacitación de
tres días, donde se revisaron las características del Programa, los instrumentos de
medición y la logística del operativo. Entre la primera y la segunda fase del trabajo de
campo se llevó a cabo una reunión de un día para revisar las experiencias y el
23
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
funcionamiento de los instrumentos y hacer los ajustes correspondientes. La supervisión
de las entrevistadoras profesionales estuvo a cargo de los miembros del equipo de
investigación y del equipo en las oficinas del CRIM.
El número total de entrevistas semi-estructuradas realizadas fue de 7 funcionarios del
nivel central (6 del PROFODECI y una de la CGPPE); seis RPC delegacionales y 8 RC de
CCDI. El número de entrevistas estructuradas en las comunidades fue de 108 miembros
de la comunidad, 62 autoridades civiles y tradicionales y miembros de la contraloría social
y 61 miembros de las organizaciones sociales beneficiarias, es decir, un promedio de seis
habitantes de la comunidad, 3.4 autoridades y miembros de la contraloría y 3.4 miembros
de las organizaciones sociales por cada proyecto seleccionado.
En términos de problemas o anomalías observadas durante el operativo de campo
pueden mencionarse los siguientes: 1) en la propuesta técnica de evaluación se había
señalado que, de ser posible, se seleccionarían tres proyectos que hubieran sido
rechazados en el dictamen estatal, para ver si los procesos observados diferían de los de
los proyectos aprobados. Sin embargo, esto no fue posible ya que las delegaciones y
CCDI no guardan los expedientes de las propuestas rechazadas, las cuales son
regresadas a los solicitantes. De esta forma, de acuerdo a la propuesta técnica de
evaluación, se substituyeron los tres proyectos rechazados por proyectos aprobados: 2)
en un CCDI las entrevistas tuvieron que llevarse a cabo hasta la siguiente semana de la
programada por ausencia del RC, que se encontraba asistiendo a un diplomado; 3) en
dos CCDI tuvieron que acortarse las entrevistas por el cierre a las 5 pm; en una
delegación tuvo que truncarse el segundo día de la visita debido a la partida al DF de la
RC para asistir a un diplomado; 4) en una delegación estatal iniciaron las entrevistas a las
6 de la tarde, después del día laboral del RC, prolongándose hasta las 10 de la noche; 5)
en varias sedes, se programaron visitas para el 12 de octubre, que es feriado para el
personal del CCDI, lo cual ocasionó demoras o asistencia del personal a las oficinas en el
día feriado; en un CCDI, la entrevista tuvo que alargarse un día debido a que el RC se
encontraba acompañando al equipo de entrevistas en comunidad; en una delegación, el
RC tenía menos de tres meses en el cargo y no conocía bien el Programa, por lo que el
cuestionario fue respondido por su ayudante, que tenía tres años en el Programa. En los
casos que tuvieron que acortarse las entrevistas u observaciones, se trató de rescatar la
información faltante posteriormente por teléfono. A pesar de estas anomalías, debe
24
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
destacarse el apoyo del personal de la CDI tanto para otorgar la entrevista como para
ayudar a contactar a los miembros de las organizaciones sociales y las autoridades y
miembros de las contralorías.
3.3 Análisis de la información
Los instrumentos para recolectar la información se plantearon a partir de la descripción
normativa y de las variaciones empíricas identificadas en las reuniones con el personal
del Programa (ver incisos 3.1 y 3.2).
La información derivada de las guías de entrevista semi-estructurada fue consolidada por
preguntas. En una primera instancia agrupamos las respuestas relacionadas con la forma
como ocurren los procesos, problemas, buenas prácticas y recomendaciones para cada
uno de los subprocesos identificados. Estas respuestas fueron codificadas en categorías
de respuesta. Además, se codificaron las respuestas a algunas preguntas cerradas.
La información derivada en las guías de observación de delegaciones y CCDI fue
consolidada en cuadros. El caso más laborioso fue el de las guías de observación de los
proyectos, para las cuales se hicieron dos formas de concentración ítem por ítem (uno de
reactivos y otro relacionado con las fechas de ocurrencia de los proyectos), lo que
permitió obtener cuadros con información que condensaban el grado en que cumplían los
proyectos con los requisitos establecidos y la duración promedio de los diferentes
procesos.
La información derivada de los cuestionarios estructurados para miembros de las
organizaciones sociales, de la comunidad y autoridades y miembros de la contraloría
social fue capturada electrónicamente en bases de datos de SPSS y procesada con este
programa.
A partir de esta información se procedió al llenado de los diferentes anexos de los
términos de referencia y del resumen de indicadores de atributos propuestos por el equipo
evaluador de los diferentes procesos. La base consolidada de procesos derivada de las
entrevistas con el personal de oficinas centrales y los RC de delegaciones permitió
comparar los procesos normativos y empíricos y llenar los anexos número 2, 3 y 6 de los
25
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
términos de referencia. La información obtenida en la revisión documental y de bases de
datos del Programa, las entrevistas con el personal de oficinas centrales, delegacional y
de CCDI, y las entrevistas en las localidades permitieron también llenar el Anexo 5 y el
Anexo 7 de los términos de referencia, así como el cuadro resumen de resultados de
indicadores de atributos de los procesos propuestos por el equipo investigador. Con base
en los indicadores de los anexos 5 y 7 de los términos de referencia y el cuadro de
indicadores de atributos propuestos se determinaron las fortalezas y debilidades de los
procesos. Los consolidados de problemas, prácticas y recomendaciones, junto con la
información anteriormente descrita, especialmente los resultados de indicadores de
atributos, permitieron plantear los hallazgos generales de la operación del Programa en la
sección 4.3 y las conclusiones en el capítulo 5 de este informe.
El Anexo III de este informe presenta los cuadros con los hallazgos más relevantes que se
derivan del análisis de las bases de datos del PROFODECI, de las encuestas, de las
observaciones en CCDI y de las entrevistas semi-estructuradas al personal del Programa.
En forma electrónica adjuntamos la carpeta “Cuadros encuestas y entrevistas” que
presenta las frecuencias totales de los cuestionarios aplicados en encuestas en la
comunidad y en la carpeta “Bases de datos y entrevistas” presentamos los consolidados
de las entrevistas abiertas y guías de observación y algunos cuadros que se derivan de
ellos.
26
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
4. RESULTADOS
En este apartado se presenta la descripción de la operación del Programa, así como de
cada uno de los procesos identificados. Se analizan estos procesos en las diferentes
entidades federativas visitadas y finalmente se describen los hallazgos generales
relacionados con la operación del problema, incluyendo las principales fortalezas y
debilidades, las recomendaciones para enfrentarlas, otros problemas y soluciones
identificados y las buenas prácticas identificadas a partir de las entrevistas y las visitas de
campo.
4.1 Descripción de la operación del Programa
Las ROP 2009 establecen los procesos que deben llevarse a cabo para cumplir con los
objetivos del Programa. A continuación se describen estos procesos y los que
encontramos empíricamente.
Las delegaciones estatales de la CDI, en colaboración con los CCDI, deben diseñar,
elaborar y/o actualizar un modelo de atención diferenciada (MAD), que sirva como
herramienta metodológica que permita la operación del Programa en los diferentes
contextos y situaciones que viven los pueblos indígenas, y que incluya un programa anual
de trabajo calendarizado para difundir el Programa, recibir proyectos, dictaminarlos y
ejecutarlos. Este plan de trabajo debe ser validado por la instancia normativa del
Programa.
Además, año con año, los encargados del PROFODECI en oficinas centrales,
delegaciones y CCDI analizan las ROP y proponen cambios que faciliten la operación del
programa y el cumplimiento con sus objetivos.
Cada año, la DFDCI distribuye y calendariza el techo presupuestal del Programa por
entidad federativa y lo comunica a las delegaciones a principios del ejercicio fiscal, a partir
de los cuales los RC de delegaciones y CCDI establecen sus metas anuales y elaboran
su programa anual de trabajo, que integran en la actualización del MAD estatal.
La difusión de las ROP debe hacerse directamente en las regiones indígenas de las
27
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
delegaciones estatales y los CCDI a través de trípticos, carteles y cápsulas informativas
en el Sistema de Radiodifusoras Culturales Indigenistas (SRCI). En la práctica, los
trípticos y carteles que reciben las delegaciones y CCDI de la instancia normativa son
distribuidos a través de autoridades municipales, civiles y tradicionales, así como de otros
agentes comunitarios. Los contenidos también se difunden a través del SRCI.
En cuanto a la preparación de propuestas, las organizaciones tradicionales o culturales,
migrantes, creadores culturales y organizaciones legalmente constituidas, de
comunidades y/o pueblos indígenas que deseen ser apoyadas para llevar a cabo una
manifestación cultural, deben entregar una solicitud por escrito firmada por algún miembro
de la comunidad y firmada y sellada por una autoridad civil de la localidad. Posteriormente
deben entregar su proyecto elaborado conforme al formato de elaboración de proyectos
presentado en el Anexo 1 de las ROP.
Los RC de las delegaciones y CCDI proporcionan asesoría a los solicitantes para el
llenado de los formatos y la documentación de respaldo necesaria. También explican que
debe presentarse la propuesta en asamblea comunitaria e integrar una contraloría social,
que vigilará el ejercicio transparente de los recursos.
Una vez elaborada la propuesta, los solicitantes la entregan a los RC de la delegación o
de los CCDI, quienes la revisan técnica y documentalmente. Cuando la propuesta cumple
con la normatividad, se envía a la delegación y se presenta al órgano dictaminador
estatal. La dictaminación de las propuestas debe hacerse no más de 45 días después de
ser recibidas en el CCDI. En algunos CCDI se hace un dictamen regional de las
propuestas antes de la recepción oficial y de su envío para la dictaminación estatal .
El órgano dictaminador estatal revisa el cumplimiento de las propuestas con los requisitos
establecidos y selecciona aquellas que acatan la normatividad, pertinencia y viabilidad
cultural. Las propuestas dictaminadas positivamente se deben enviar a la DFDCI en un
plazo no mayor de 5 días hábiles para su revisión y validación final.
La DFDCI analiza y valida los proyectos con base en las ROP y el MAD correspondiente,
y notifica a las delegaciones estatales el resultado de este proceso en un plazo no mayor
a 10 días hábiles a partir de la recepción de los proyectos. En el caso de proyectos con
28
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
observaciones, las delegaciones deben devolver los proyectos corregidos a la DFDCI en
un plazo de diez días; en caso contrario, son cancelados.
Aunque las ROP indican que las delegaciones y CCDI deben informar por escrito el
resultado definitivo de los procesos de dictaminación y validación a los solicitantes, las
visitas de campo mostraron que normalmente el aviso se hace personalmente, por
teléfono, con carteles colocados en el CCDI, a través de avisos de terceros o por el SRCI.
Para los proyectos aprobados, la DFDCI autoriza los recursos y gestiona que la Dirección
de Programación y Presupuesto (DPP) los transfiera a las delegaciones estatales y CCDI
correspondientes, quienes deben entregar a los beneficiarios los recursos económicos
para la ejecución del proyecto en un plazo no mayor de diez días naturales a partir de la
transferencia. La entrega de recursos a los beneficiarios se hace en asamblea
comunitaria, a través de un convenio de concertación y un acta de entrega de recursos,
que deben ser firmados por los integrantes de la organización, la contraloría social y el
representante de CDI, y firmados y sellados por las autoridades civiles o tradicionales.
A partir de este momento, las organizaciones ejecutan su proyecto con la asesoría y
capacitación de los RC de las delegaciones o CCDI para la ejecución del proyecto, la
comprobación de gastos y la elaboración de los testimonios de la manifestación cultural
apoyada. También se capacita a las contralorías sociales, a fin de que cumplan con sus
funciones encomendadas. Aunque los RC deberían formular un programa de trabajo para
prestar esta asesoría y capacitación, en la práctica éstas se dan a solicitud de los
beneficiarios, ya que no existen suficientes gastos de operación para realizar las visitas a
las localidades. En ocasiones, los RC aprovechan las visitas de otros programas a las
comunidades para hacer el seguimiento de los proyectos culturales; también lo hacen vía
telefónica.
Las organizaciones entregan copia de la comprobación de gastos firmada por los
representantes de la organización, la contraloría social y autoridades civiles o
comunitarias. Esta comprobación debe entregarse antes del cierre del ejercicio fiscal
vigente. También entregan testimonios documentales, fotográficos o videográficos de la
manifestación cultural. Realizado esto, se levanta un acta de conclusión, que debe ser
suscrita por los representantes de la CDI, la autoridad municipal o local, los miembros de
29
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
la organización beneficiaria, la contraloría social y la asamblea comunitaria. En caso de
existir alguna irregularidad, el acta puede ser firmada de manera condicionada.
Finalmente, las delegaciones presentan durante los primeros cinco días de cada mes, un
reporte del avance físico y financiero de los proyectos que se están apoyando. La
información de los proyectos se registra en una base de datos que mantiene y actualiza el
personal de DFDCI.
De acuerdo con algunos MAD estatales, cada año se realizan evaluaciones de los
proyectos apoyados el año anterior a fin de verificar si se cumplieron los objetivos del
proyecto y del Programa.
4.2 Descripción de procesos empíricos del Programa
Si bien las ROP norman los procesos y actividades que deben llevarse a cabo para la
ejecución eficaz del Programa, en la práctica se observó que los operadores del
Programa llevan a cabo diferentes actividades que no están normadas y que tienden a
reforzar la efectividad del mismo. A continuación se describen los procesos del Programa
como fueron observados durante las visitas de campo
Planeación
Para dar inicio a este proceso, normalmente, la DFDCI coordina y organiza una reunión
interestatal a mediados del año en la cual participan los responsables de promoción
cultural (RPC) de las delegaciones estatales, los RC de los CCDI y los jefes de zona de
la DFDCI. Esta reunión interestatal tiene la finalidad de, entre otras cosas, analizar las
ROP para emitir propuestas de modificación. Para ello se utiliza un formato para
propuestas de modificación de las ROP, que sirve como mecanismo para implementar
mejoras en la operación y apoyar así a los operadores del Programa. Cuando no se llevan
a cabo las reuniones interestatales, el personal de oficinas centrales solicitan las
propuestas de cambio mediante oficio o mediante mensajes vía internet.
Las propuestas aceptadas son integradas por el subdirector y jefes de zona del
PROFODECI en una propuesta de ROP que el Director de la DFDCI revisa y autoriza, y
remite al CGPPE y a la Directora de Operación de Programas Especiales de la misma.
30
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
Una vez autorizada, se envía a la Dirección de Asuntos Jurídicos para una nueva revisión.
Posteriormente es enviada a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria para su visto
bueno y por último a la SHCP. Finalmente regresa al área jurídica de la CDI, la cual la
envía al Diario Oficial de la Federación junto a todas las ROP de los programas de la CDI.
La DFDCI compacta la información correspondiente a las ROP del PROFODECI y las
envía por vía electrónica a las delegaciones y CCDI.
En cuanto a la programación presupuestal, la Coordinación General de Administración y
Finanzas (CGAF) proporciona a la CGPPE el techo presupuestal autorizado para el
PROFODECI. La DFDCI calendariza este techo presupuestal por partida de gasto, en
particular, en la partida 4105 “Subsidios a la prestación de servicios públicos”, que
contiene los recursos para financiamiento de los proyectos del PROFODECI. Con base en
el presupuesto asignado al Programa, la DFDCI determina los montos asignados a cada
una de las delegaciones estatales a partir de la proporción de población indígena y el
desempeño que hayan tenido en ejercicios anteriores en términos del número de
proyectos realizados, beneficiarios atendidos y recursos ejercidos. La DFDCI envía esta
calendarización a la CGPPE, quien lo remite a la DPP, y finalmente se sube al Sistema de
Gestión Presupuestal. Una de las estrategias de la DFDCI es no asignar el total de los
recursos a los estados; mantiene en reserva una cifra suficiente para atender necesidades
emergentes de algunas entidades, o situaciones de demanda no previstas, lo cual les ha
funcionado en los últimos años.
Habitualmente, las delegaciones y los CCDI actualizan su MAD durante los últimos meses
de año y el primer mes del siguiente año. Generalmente, el RPC de la delegación
convoca a los RC de los CCDI a una reunión de trabajo, con el fin de recopilar y analizar
la información de sus regiones de cobertura, que los RC obtienen de diversas maneras: a
partir de diagnósticos elaborados por otros programas, de monografías de las diferentes
comunidades elaboradas por becarios de educación superior, de entrevistas a personas
de las comunidades, de sus propias observaciones en visitas de campo, de
investigaciones realizadas por instituciones académicas o de información estadística del
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) o de los Consejos Estatales de
Población (COESPO). En esta reunión se reflexiona y analiza sobre la problemática en
materia cultural en las regiones de cobertura, se diseñan estrategias y se proponen
soluciones que deberán integrase al documento final. Dicho documento debe contener los
31
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
objetivos, acciones y el perfil de los proyectos culturales con mayor potencial para
modificar la problemática detectada. También incluye un calendario anual de trabajo, las
metas y los resultados esperados. Finalmente, los MAD estatales contienen anexos que
presentan materiales e instrumentos de apoyo que son de gran utilidad para la operación
del Programa.
Recabada toda esta información en la reunión, los RPC de las delegaciones estatales
redactan la versión final del MAD, que toma como antecedente el MAD del año anterior y
sigue la Guía Mínima para la Elaboración del MAD que envía la DFDCI. En las
delegaciones donde no se realizan reuniones, los CCDI sólo envían la información
actualizada a la delegación.
El MAD estatal es revisado y validado por el delegado estatal, quien normalmente lo envía
a la DFDCI durante el primer trimestre del año. La DFDCI, por su parte, aprueba el MAD a
fin de que el personal operativo pueda basar sus actividades en el documento. En caso de
no ser aprobado, la DFDCI regresa el documento a la delegación estatal para que se
elaboren los cambios pertinentes y pueda ser finalmente aprobado.
Durante 2009, el Órgano Interno de Control de CDI emitió observaciones y
recomendaciones al PROFODECI en el sentido de “modificar la Guía Mínima para la
Elaboración del MAD utilizando un lenguaje claro y directo que permita identificar y
describir las actividades que deben llevarse a cabo en cada uno de los contextos
(apartados) de la Guía y que sean la base para la actualización del Modelo de Atención
Diferenciada”. Para responder a ésta observación, la DFDCI envió a las delegaciones
estatales una nueva Guía Mínima Recomendada para la Actualización del Modelo de
Atención Diferenciada 2009 el 3 de marzo, por lo que el proceso de actualización del MAD
se vio retrasado.
Difusión del Programa
Para el diseño y producción de los materiales de difusión de las ROP, la DFDCI lleva a
cabo un trabajo de síntesis de los lineamientos de las ROP, que sean de interés para el
público objetivo a fin de hacerlas accesibles. Una vez elaborados los contenidos de los
materiales, se le remiten a la Dirección de Comunicación Intercultural de la CDI, a fin de
que elaboren los trípticos y carteles con la información recibida. En ocasiones, algunas
32
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
delegaciones y CCDI elaboran sus propios materiales de difusión, los cuales están
acordes con la problemática y necesidades propias de la región. Frecuentemente se ven
obligados a fotocopiarlos por falta de materiales suficientes. La mayoría de los CCDI
visitados envían los materiales de difusión a la radiodifusora indígena de la región, a fin de
que el personal de la radiodifusora produzca y transmita cápsulas informativas del
PROFODECI, algunas de las cuales son transmitidas en las lenguas indígenas de la
zona. También se transmiten entrevistas con los RC de las delegaciones y CCDI para que
expliquen cómo pueden participar las personas en el Programa.
La distribución de estos materiales se hace a través de autoridades municipales, civiles y
tradicionales, de los agentes culturales municipales y comunitarios y de los jefes de los
albergues escolares indígenas, a fin de que hagan llegar estos materiales a los
beneficiarios potenciales. Por otro lado, difunden ya sea los materiales o la información
relevante de las ROP, en reuniones que llevan a cabo los Fondos Regionales de la CDI.
También se coordinan con la presidencia municipal u otras autoridades municipales a fin
de que ellos lleven la información a las diferentes localidades. O bien, se organizan
reuniones con músicos, danzantes, cargueros, médicos tradicionales, entre otros, para
darles la información sobre el Programa.
Preparación de propuestas
Para optar por los apoyos del Programa, el primer paso que deben seguir los interesados
es entregar en la delegación o CCDI una solicitud por escrito firmada por algún miembro
de la organización, y firmada y sellada por la autoridad civil de la localidad. Los RC
revisan la solicitud al momento de recibirla y, en caso de que proceda, entrega el formato
para la elaboración del proyecto a fin de que recaben la información y lo llenen. Ahí
mismo explican e informan cómo debe ser llenado ese formato y la documentación que
necesitan para respaldarlo. También informan que la propuesta debe ser presentada en
asamblea comunitaria a fin de que la comunidad la conozca y la avale y explican que
durante la reunión deberán elegir a un responsable del proyecto, a un tesorero y a un
secretario de proyecto, e integrar una contraloría social que estará encargada de vigilar la
buena ejecución del proyecto y del uso adecuado de los recursos. También entregan un
modelo de acta de asamblea comunitaria y de integración de contraloría social, que debe
ser firmada por el responsable, tesorero y secretario del proyecto, las autoridades civiles y
municipales, los integrantes de la contraloría social y los miembros de la comunidad. En
33
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
caso de que la solicitud no esté adecuadamente formulada o las necesidades de apoyo
no cumplan con lo especificado en las ROP, se entrevista a los beneficiarios para conocer
lo que desean, se les asesora y se les solicita que reformulen la solicitud. Una vez que
reciben la solicitud reformulada, se sigue el procedimiento mencionado anteriormente.
Las necesidades de capacitación y asesoría para el proceso de preparación de
propuestas son muy variadas y depende de los miembros de la organización social. Los
rubros que más requieren de asesoría son los objetivos del proyecto, la descripción del
proyecto y su presupuestación. La capacitación y asesoría puede darse en visitas que
hacen tanto el RC del CCDI como el RPC de la delegación a las diferentes comunidades
o en las visitas que hacen los beneficiarios potenciales a estas oficinas.
Posteriormente, los beneficiarios potenciales llenan el formato para la elaboración del
proyecto (Anexo 1 de las ROP), identificando objetivos del proyecto, razones por las
cuales requieren el apoyo, nombres de los beneficiarios directos, número de beneficiarios
indirectos, conceptos en los que utilizarán el recurso y la aportación de la comunidad,
entre otras cosas. Este formato debe ir acompañado por la documentación que identifique
a los beneficiarios directos, que generalmente es copia de la CURP o la credencial para
votar del IFE; en ocasiones entregan el acta de nacimiento o algún comprobante de
domicilio, por ejemplo del cobro de la energía eléctrica.
Los beneficiarios potenciales convocan entonces a reunión de asamblea a fin de
presentarle a la comunidad el proyecto que desean realizar y el apoyo que están
solicitando al PROFODECI. Se designa a la contraloría social que se encargará de vigilar
la buena ejecución del proyecto y el uso adecuado de los recursos y se firma el acta de
asamblea comunitaria. El acta debe estar suscrita y sellada por los beneficiarios directos,
los miembros de la contraloría social, las autoridades civiles y tradicionales y los
miembros de la comunidad que participaron en la reunión.
El RC de la delegación o CCDI integra un expediente con la solicitud de apoyo, el formato
para elaboración de proyecto debidamente llenado, los documentos correspondientes y el
acta de asamblea comunitaria. Cuando el RC del CCDI recibe el expediente, lo revisa, y si
está bien elaborado, lo valida. Si faltan documentos o no se especifican algunos rubros
del formato, se regresa al responsable del proyecto para que le hagan los ajustes
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
necesarios y lo regresen al CCDI. El Director del CCDI o el Delegado Estatal, según sea
el caso, emiten un comunicado por escrito en el cual informan de la recepción de la
propuesta de proyecto. Este documento se integra al expediente que conforma el CCDI o
la delegación estatal.
En los CCDI de Michoacán, Oaxaca y San Luis Potosí se llevan a cabo dictaminaciones
regionales a fin de revisar que las propuestas de proyecto sean viables y se entreguen a
la dictaminación estatal con la menor cantidad de errores posibles. El proceso es el
mismo que se lleva a cabo para la dictaminación estatal. La documentación del proceso
es entregada al RC, el cual los integra en los expedientes de la propuesta de proyecto, la
cual entrega a la delegación para la dictaminación estatal.
En algunos CCDI (por ejemplo, en San Luis Potosí), el Director emite una carta aval a
cada uno de las propuestas de proyecto, en la cual asienta que ésta cumple con todos los
requerimientos. Esta carta también se integra al expediente.
Selección de proyectos
El proceso de selección de proyectos inicia cuando el director del CCDI entrega al
delegado estatal las propuestas recibidas en el CCDI o dictaminadas positivamente en la
dictaminación regional. El RPC de la delegación recibe las propuestas de proyecto.
Algunos de ellos revisan que el proyecto sea claro, que el objetivo esté bien planteado y
que la propuesta tenga que ver con el desarrollo cultural; además verifican que la
documentación esté completa. En caso de que no esté claro alguno de los apartados de
la propuesta o de que la documentación esté incompleta, se regresa al CCDI a fin de que
se complete la documentación o se aclaren sus observaciones.
Para integrar el órgano estatal de dictaminación, el delegado estatal elabora y envía una
carta de invitación a los representantes de las diferentes instituciones federales, estatales,
municipales e instituciones académicas que trabajen en el tema indígena, para conformar
el órgano estatal dictaminador. El RPC es el responsable de organizar y coordinar la
reunión de dictaminación y, en algunas delegaciones, es apoyado por los RC de los
diferentes CCDI del estado. El día de la dictaminación se elabora un acta de instalación
de órgano dictaminador, en la cual se estipulan las funciones que tendrá dicho órgano y
su responsabilidad en la tarea de dictaminación.
35
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
Durante la reunión, el RPC de la delegación presenta y explica las ROP y el MAD estatal
a fin de que los miembros del órgano dictaminador los conozcan y menciona las
funciones y obligaciones de los miembros del órgano estatal de dictaminación. En
ocasiones, para llevar a cabo esta actividad, el RPC prepara, con antelación, una
presentación en PowerPoint. Posteriormente, se conforman mesas de trabajo
correspondientes al número de proyectos y conforme a los diferentes ejes temáticos que
establecen las ROP. Una vez integradas las mesas, el RPC, con apoyo de los RC de los
CCDI, entregan a los dictaminadores las propuestas de proyectos a dictaminar. Los
miembros del órgano estatal dictaminador revisan cada uno de los proyectos propuestos
poniendo especial atención en los siguientes rubros: si los proyectos son viables técnica y
culturalmente; si están relacionadas con alguno de los 3 ejes temáticos; si cumplen con
los lineamientos establecidos en la ROP; si están orientados a la autosuficiencia; si
aseguran de manera clara y precisa la aportación comunitaria y participación amplia y
comprometida de los beneficiarios; también revisan que de preferencia, las propuestas
tengan una perspectiva de género y finalmente se aseguran de que no se trate de
proyectos productivos. La revisión de los proyectos se apoya en el uso de un formato que
ayuda a verificar los requisitos y sus características técnicas y culturales que toman en
cuenta para determinar si el proyecto es aprobado o no. Finalmente se elabora y firma el
acta de dictaminación.
El RPC de la delegación estatal integra nuevamente los expedientes de los proyectos
aprobados por el órgano estatal de dictaminación con los documentos entregados por
ésta. Los proyectos rechazados son entregados a los RC de los CCDI, a fin de que los
regrese al responsable del proyecto. También se les entregan los proyectos que tienen
que solventar alguna observación.
Los expedientes son fotocopiados por la delegación y se entregan los originales a los RC
para su archivo. El delegado estatal envía a la DFDCI, por medio de oficio, los proyectos
dictaminados favorablemente y la copia del acta de dictaminación estatal para la
validación final. La DFDCI acusa recibo de la documentación.
En la DFDCI, los jefes de zona revisan que los proyectos cumplan todos los requisitos
establecidos en las ROP vigentes y en los diferentes MAD estatales. Si encuentran
36
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
deficiencias técnicas que puedan ser subsanadas, se aprueba el proyecto con
observaciones y se solicita a la delegación los envíe a los responsables del proyecto para
su atención. En este caso, se disponen de 10 días hábiles para que los proyectos sean
devueltos. Si las deficiencias técnicas no son subsanables o continúa faltando
documentación de respaldo, el proyecto se cancela.
La DFDCI informa los resultados de la validación a la delegación a través de un oficio
acompañado de un cuadro concentrador donde aparecen los proyectos aprobados, con
observaciones y los cancelados, explicando el motivo del rechazo. La delegación remite
esta información a los CCDI correspondientes ya sea por correo electrónico o por oficio.
Los resultados definitivos a los responsables de proyecto se entregan de diversas
maneras. En algunas entidades se les informa a los beneficiarios de la aprobación de su
proyecto por medio de una carta-oficio firmada por el director del CCDI o por el delegado
estatal, o se hace un cartel con los nombres de los proyectos aprobados y se fija en las
oficinas del CCDI. En ocasiones, especialmente cuando el proyecto ha sido rechazado, se
les avisa a los beneficiarios por teléfono o personalmente cuando se visita la comunidad o
cuando los beneficiarios visitan las oficinas del CCDI, o a través de terceros.
Distribución de apoyos
El CGPPE envía un oficio dirigido al DPP a fin de informarle la autorización de los
recursos para la ejecución de los proyectos aprobados y solicitando su transferencia a la
delegación estatal correspondiente. El recurso se remite directamente a las delegaciones
o CCDI donde se encuentran los proyectos. Una vez realizado el depósito de recursos, el
Director del PROFODECI envía un oficio al delegado estatal informando que los recursos
solicitados están depositados y solicitando su entrega a los beneficiarios de los proyectos.
El delegado estatal remite esta información a los directores de los CCDI.
Entrega de apoyos
Los apoyos se entregan a los beneficiarios en asamblea comunitaria mediante un
convenio de concertación (Anexo 2 de las ROP) y un acta de entrega de recursos, que el
RC del CCDI o delegación llenan antes del evento. Durante la reunión, explica a los
integrantes de la organización que realizará el proyecto los derechos y obligaciones que
contraen al recibir el recurso y explica a los miembros de la contraloría social las
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
funciones que deben llevar a cabo, refuerzan el conocimiento de los beneficiarios directos
sobre la forma de comprobar los recursos ejercidos y solicitan el apoyo de la comunidad
para la buena ejecución del proyecto. El convenio de concertación y el acta de entrega de
recursos son firmados por el representante de la CDI, los integrantes de la organización
que ejecutará el proyecto, los miembros de la contraloría social, las autoridades civiles y
tradicionales, y los miembros de la comunidad. Finalmente se entrega el cheque al
responsable del proyecto, de acuerdo a lo estipulado en el convenio y el acta de entrega.
Ejecución de proyectos
Durante el desarrollo del proyecto, los RC de los CCDI o delegaciones asesoran y
capacitan a los miembros de la organización apoyada por el Programa y de la contraloría
social del proyecto. Generalmente, por falta de recursos para gastos de operación, esta
asesoría y capacitación se da a petición expresa de los interesados en las mismas
oficinas del CCDI, aunque también se brinda en visitas del RC a las comunidades de los
beneficiarios y a través de llamadas telefónicas. Algunos RC levantan una minuta de la
visita que da cuenta de la asesoría o capacitación que se proporcionó; otros simplemente
llevan una bitácora donde anotan los días y horas en que ven a las diferentes personas.
Cada vez que los miembros de la organización apoyada realizan un gasto, ya sea para
compra de algún bien o algún servicio, deben solicitar un comprobante de compra,
facturas o notas de remisión que cuenten con el RFC del establecimiento. En muchos
casos, como el pago de una danza para la fiesta patronal o la confección de indumentaria
para una danza, las mismas personas de la comunidad ofrecen el servicio y no cuentan
con facturas o notas de remisión. En estos casos, se elabora un recibo comunitario en el
que se especifica el servicio adquirido y el monto pagado, el nombre de la persona o
grupo que ofreció el servicio y las firmas de los interesados.
Una vez que se ha ejercido todo el recurso, el responsable o el tesorero del proyecto pega
en hojas los comprobantes de pago, facturas, notas, etc. y solicita a los miembros de la
organización, la contraloría social y las autoridades civiles o tradicionales que firmen cada
uno de los documentos comprobatorios. Posteriormente, entrega copias de las
comprobaciones al RC del CCDI o al RPC de la delegación estatal, quien las integra al
expediente del proyecto. A pesar de que las ROP indican que se deben de entregar
copias, en algunos lugares se entregan los originales para ser integrados al expediente.
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
En la mayoría de los estados visitados, intentan que las organizaciones entreguen los
documentos comprobatorios a medida que van realizando el gasto; sin embargo, no
siempre se logra, pues hay localidades muy lejanas al CCDI y ellos entregan toda la
documentación en una sola oportunidad.
Los miembros de la organización apoyada deben elaborar un testimonio, ya sea
fotográfico, videográfico, documental o de audio de la manifestación cultural para la cual
solicitaron el apoyo. El Programa permite que se considere en el presupuesto del proyecto
el gasto para la elaboración de testimonios, pero la mayoría de las veces los elaboran los
mismos beneficiarios o aún el mismo RC.
En general, los testimonios no se difunden o se difunden muy poco, pues a decir de
algunos RC, no cumplen con los criterios de calidad. Por lo regular, los testimonios se
resguardan en los Centros Regionales de Información y Documentación (CRID) de los
CCDI y se ponen a disposición del público que busque información sobre las
manifestaciones culturales de la región; o bien, quedan archivados en el expediente de los
proyectos o en gavetas. También se difunden en reuniones estatales, interestatales o
nacionales del PROFODECI o de otros programas de la CDI, utilizándolos como material
de apoyo.
Los testimonios deben ser entregados al RC de los CCDI para que se de por concluido el
proyecto. Éste solicita, de manera verbal, a los beneficiarios que convoquen a asamblea
comunitaria y poder levantar el acta de conclusión. Hay comunidades que mensualmente
o cada dos o tres meses realizan estas asambleas, por lo que en ocasiones hay que
esperar a que se lleve a cabo una reunión para poder finalizar el proyecto.
Antes de realizar la asamblea, el RC del CCDI o el RPC de la delegación pre-llena el
formato de acta de conclusión de proyecto, dejando en blanco los espacios donde la
comunidad o alguna autoridad desee apuntar algún hecho relevante o alguna
problemática o inconformidad.
En asamblea comunitaria, los responsables de la ejecución del proyecto informan a la
comunidad cómo fueron ejercidos los recursos y, en ocasiones, muestran lo que fue
adquirido (instrumentos musicales, indumentaria, etc.). Posteriormente se lee el acta de
39
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
conclusión en la que consta la finalización del proyecto, el cumplimiento de sus objetivos y
metas, el manejo transparente de recursos y el compromiso de dar continuidad, fomentar
y reproducir de forma autosuficiente la manifestación cultural apoyada; avalar la
conformidad de la comunidad sobre los resultados del proyecto o permitir expresar
cualquier inconformidad con ellos, a fin de permitir la solución a la controversia. Una vez
hecho esto, firman el acta los responsables de la ejecución del proyecto, la contraloría
social, las autoridades civiles y/o tradicionales, la asamblea comunitaria y los
representantes de la CDI. En ocasiones, finalizado el acto, la organización apoyada
muestra de su trabajo, ya sea un ritual, una danza, una pieza musical, etc.
Evaluación y control
Algunas veces, los RC de los CCDI y los RPC de las delegaciones estatales llevan a cabo
una evaluación de proyectos al año siguiente del ejercicio fiscal en que el proyecto fue
apoyado. Algunos MAD estatales contienen los cuestionarios que se deberán aplicar a
beneficiarios indirectos, a responsables de proyecto, a autoridades civiles y tradicionales y
a contraloría social para evaluar si se cumplieron los objetivos del proyecto y del
PROFODECI. Estos cuestionarios son aplicados por los RC de los CCDI y de las
delegaciones estatales. Se evalúa aproximadamente al 10 por ciento de los proyectos
apoyados. Se tiene cuidado, además, de no evaluar un mismo tipo de manifestación
cultural, ni un solo municipio. Una vez recabada la información, se sistematiza, se
generan indicadores y se elabora un informe. Al momento de las visitas, sólo en un CCDI
se habían evaluado proyectos de 2008.
Por otra parte, cada año, de acuerdo al Programa Anual de Evaluación, se lleva a cabo
una evaluación externa de todos los programas federales que cuentan con Regla de
Operación.
En cuanto al seguimiento de ejecución de recursos e implementación de actividades, en
los primeros tres meses de años, el Subdirector de PROFODECI envía mediante oficio,
un formato a través del cual los CCDI informan a las delegaciones y éstas a su vez a la
DFDCI, los avances físicos y financieros consolidados de los proyectos. Informa en los
primeros cinco días hábiles de cada mes vía correo electrónico. El informe debe contener
el nombre de los proyectos que se están apoyando, el presupuesto autorizado, el
municipio y localidad donde se ubica el proyecto, el total de beneficiarios directos, la fecha
40
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
de entrega de recursos, el porcentaje de avance de testimonio, la fecha de conclusión del
proyecto, y el porcentaje de avance físico.
4.3 Análisis comparativo de procesos
En esta sección se describen las diferencias y similitudes identificadas en los procesos
que se desarrollan para la operación del Programa en las entidades federativas visitadas.
En la medida en que la revisión y análisis de las ROP se lleva a cabo en reuniones
nacionales, los seis estados visitados coinciden en que tienen oportunidad de sugerir
cambios a las ROP a fin de mejorar la operación del Programa. Asimismo manifiestan,
que si bien se han logrado cambios y la normatividad ha presentado mejoras importantes,
no siempre se toman en cuenta las sugerencias que hacen.
En cuanto a la actualización del MAD, durante 2009 con la nueva guía, el proceso
presentó un retraso importante. Sólo Puebla y San Luis Potosí tenían finalizados y
aprobados sus MAD para el momento en el que se realizaron las visitas, por lo que los
demás estados basaban sus actividades en el MAD 2008 y seguían haciendo
correcciones y trabajando en el documento del MAD 2009. En general, este proceso no es
oportuno y los RC de los CCDI no siempre cuentan con el tiempo suficiente para
actualizar la información. Cada CCDI resuelve esta situación de diversas maneras. Por
ejemplo, en Huejutla, recurren a profesores jubilados y activos que están en la región, a
los profesores de educación indígena y a los directores de cultura de los municipios. El
RC del CCDI La Placita recurre a las encargaturas municipales para solicitar su cobertura
de localidades e identificar aquellas que no están consideradas en las ROP. En
Tampacán, SLP se apoyan con los alumnos beneficiarios de becas de educación superior
para elaborar diagnósticos de las diferentes comunidades.
Todas las entidades visitadas reciben los carteles y trípticos enviados por oficinas
centrales para hacer la difusión del Programa. La difusión por radio es utilizada en todos
los estados visitados. Las cápsulas informativas se transmiten en español y en las
lenguas indígenas de las diferentes regiones (zapoteco, chinanteco, mixe, nahua, hñahñú,
teenek, entre otros). En los estados de México, Michoacán y San Luis Potosí las
41
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
radiodifusoras entrevistan a los RPC de la delegación para hacer la difusión del
programa..
Por otro lado, los CCDI de México, Oaxaca y San Luis Potosí, restringen la difusión del
Programa por la cantidad de solicitudes que reciben, muchas de las cuales no pueden
atender porque sobrepasa su techo financiero.
La falta de recursos y tiempo para visitar las comunidades dificulta a los RC de los CCDI
visitar las comunidades para otorgar asesoría y capacitación para la preparación de
propuestas, razón por la cual se llevan a cabo en las oficinas de los CCDI. Por la
complejidad del formato para elaboración de proyecto, en Michoacán (La Placita) y en
Hidalgo (Tenango de Doria), por ejemplo, llevan a cabo talleres con los beneficiarios
potenciales para el llenado del formato. En Huejutla, Hidalgo, el estado de México y
Tancanhuitz y Tampacán (San Luis Potosí), capacitan y asesoran a autoridades
municipales y/o a agentes culturales de las comunidades a fin de que estén en
condiciones de capacitar y asesorar ellos mismos a los beneficiarios potenciales. Esta
capacitación y asesoría es sobre las ROP y el MAD estatal vigentes, las particularidades
del PROFODECI y los formatos y documentos que deben llenar y entregar los
beneficiarios potenciales. La capacitación y asesoría a las autoridades municipales y/o
agentes culturales de las comunidades se realiza en reuniones previamente concertadas
para tal fin.
La modificación de las ROP para ya no aceptar el acta de nacimiento como identificación
de los beneficiarios directos ha dificultado el trabajo en algunos estados. Algunos lo
siguen aceptando, pero Puebla, por ejemplo, ya no, lo cual ha traído problemas con los
beneficiarios.
Las propuestas se revisan con apego a la normatividad en todas las entidades federativas
visitadas. En Hidalgo, México y Puebla la revisión la realiza el RC del CCDI antes de
enviarla a la delegación para su dictamen estatal. Michoacán, Oaxaca y San Luis Potosí
llevan a cabo dictaminaciones regionales a fin de revisar que las propuestas de proyecto
sean viables y se entreguen a la dictaminación estatal con la menor cantidad de errores
posibles. Casi nunca se rechazan propuestas en esta etapa, lo que ocasiona que en el
dictamen estatal se emitan observaciones o rechacen varias propuestas.
42
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
En cuanto a la selección de proyectos, resulta útil que un órgano externo revise las
propuestas para determinar su viabilidad, sin embargo, la revisión requiere de criterios y
lineamientos más claros y homogéneos para evitar el rechazo de proyectos en la
validación que lleva a cabo la instancia normativa. Frecuentemente, se identificó que los
RPC turnan las propuestas para dictaminación estatal sin haberlas revisado o
revisándolas insuficientemente. Algunas veces, esto ocurre porque los CCDI entregan las
propuestas el mismo día de la dictaminación estatal.
En Hidalgo, antes de elaborar el acta de dictaminación, se lleva a cabo una mesa redonda
en la cual se presentan los resultados de la dictaminación, lo cual permite enriquecer, con
las opiniones de todos los presentes, el dictamen final del proyecto.
Por otro lado, a sugerencia de la mayoría de los estados visitados, los jefes de zona de la
DFDCI deberían acudir a estas dictaminaciones estatales para hacer más eficiente el
proceso de selección de proyectos y recibir los recursos en menor tiempo. Esto ha
ocurrido en el estado de México con buenos resultados.
Aunque la mayoría de los funcionarios entrevistados en los estados visitados mencionan
que el aviso de aprobación de proyecto a los beneficiarios directos se hace por medio de
oficio, sólo en Tenango de Doria y en Tampacán se encontraron estos oficios. En realidad
se les avisa personalmente por teléfono o cuando los beneficiarios acuden a la oficina del
CCDI. Esto ha dado buen resultado ya que los beneficiarios saben la fecha aproximada
en la que se llevará a cabo la dictaminación estatal y la validación por oficinas centrales.
La distribución de recursos y su entrega a los beneficiarios directos se hace apegada a la
normatividad. Ambos procesos son oportunos y pertinentes.
En el proceso de ejecución de los proyectos, la actividad que se realiza de manera más
diversa es la elaboración de testimonios. Por lo que se registró en el trabajo de campo, en
Hidalgo, la “moda” es hacer videos, por lo que en el CCDI de Huejutla y en el de Tenango
de Doria, crecientemente contratan una persona especializada para que elabore estos
videos. En los estados de México, Michoacán y Oaxaca, los testimonios fotográficos son
los más utilizados. En el CCDI de Guelatao es común que el RC elabore los testimonios
43
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
en la firma del acta de conclusión del proyecto. En el CCDI de Tancanhuitz, San Luis
Potosí, los testimonios, por lo general, son documentos escritos. En este CCDI, cuando a
la organización se le dificulta realizarlo, el RC los apoya elaborando un guión con
preguntas que deben responder los responsables de proyecto a fin de que el testimonio
quede completo. A pesar de que se han buscado diferentes formas de elaborar los
testimonios, éstos carecen de calidad suficiente para difundirlos, por lo que solamente se
utilizan para demostrar la realización de la manifestación cultural o para documentar los
bienes adquiridos. En consecuencia, el objetivo de los testimonios se logra a medias.
4.4 Hallazgos generales de la operación del Programa
En esta sección se presentan los hallazgos generales de la operación del Programa. Se
analizan y presentan, para cada proceso, sus fortalezas, debilidades, recomendaciones
para superar las debilidades, otros problemas reportados y sus posibles soluciones y,
finalmente, las buenas prácticas reportadas por los entrevistados.
Planeación
Entre las fortalezas del PROFODECI observadas en el proceso de planeación están:
La existencia y continua evolución de las reglas de operación (ROP) y de los modelos
de atención diferenciada (MAD) estatales. El personal del Programa de los diferentes
niveles de operación participa continuamente en la actualización y mejoramiento de
las reglas de operación y de los MAD estatales, lo que ha permitido eliminar
elementos normativos poco funcionales en la operación y adaptar el Programa a las
necesidades locales surgidas a través del tiempo. El Programa también se ha
beneficiado de evaluaciones externas, cuyas recomendaciones han sido utilizadas.
El Programa cuenta con información presupuestal pertinente y los presupuestos son
dados a conocer a las delegaciones estatales oportunamente, a más tardar a inicios
del año fiscal, lo que permite establecer metas generales sobre el número de
proyectos. El programa de trabajo del PROFODECI y los MAD usualmente tienen
definidas las necesidades de difusión, de asistencia técnica para la preparación de
proyectos, de sesiones de dictaminación y de asistencia técnica para la ejecución de
los proyectos.
El Programa logra cumplir sus metas y ejercer el presupuesto asignado, aún gastando
en la operación menos del 3.1 por ciento del total programado. Este “ahorro”, sin
44
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
embargo, debe considerarse más una debilidad que una fortaleza del Programa, ya
que se obtiene a costa de no permitir la atención adecuada de los solicitantes y
beneficiarios del mismo, como se indicará más adelante. Cabe agregar que el número
de propuestas rechazadas muestran que el presupuesto asignado al PROFODECI es
insuficiente para responder a la demanda de apoyos, aún en ausencia de una labor
decidida de difusión del Programa; en contraparte, de poco serviría aumentar el
presupuesto para apoyos si no se aumenta el personal operativo para dar respuesta y
seguimiento correcto a las solicitudes recibidas, o si no aumenta la productividad en
los CCDI que tengan un menor número de proyectos.
Los documentos para la planeación también describen claramente las actividades y
tiempos de cada proceso del Programa, y la existencia de los MAD estatales permiten
hacer las adecuaciones a fin de responder mejor a las necesidades de la población
potencialmente beneficiaria.
Las principales debilidades del proceso de planeación se centran en la elaboración y
actualización del MAD estatal. Estas debilidades incluyen:
o Su poca oportunidad: el MAD 2008 de la mayoría de las delegaciones fue autorizado en
enero de 2009; a partir de marzo de 2009 y hasta el momento en que se hizo esta
evaluación, las delegaciones estatales y los CCDI estuvieron dedicados a elaborar un
nuevo MAD a partir de una nueva guía mínima recomendada para su actualización,
elaborada por el personal de la DFDCI como respuesta a observaciones emitidas por el
Órgano Interno de Control de la CDI. La nueva guía buscó resolver las deficiencias
existentes en los MAD estatales tratando de fortalecer los elementos de diagnóstico
utilizados y estableciendo procesos de planeación a corto, mediano y largo plazo.
o La complejidad de la tarea dado el perfil de los RC y el tiempo ocupado en la tarea: una
proporción importante (pero minoritaria) del personal operativo del Programa, consideró
a la nueva guía como compleja, con requerimientos de información a los que era difícil
responder y con información de poca utilidad directa para la operación del Programa.
Finalmente, el personal operativo manifestó que la elaboración del nuevo MAD había
demandado demasiado tiempo (considerando sus cargas de trabajo), que los plazos
fijados fueron poco viables y que el proceso de revisión y autorización fue complicado y
demandante.
o La falta de un diagnóstico cultural completo y de acciones para solucionar los problemas
identificados: a pesar de las modificaciones, en la mayoría de los MAD 2009 revisados
45
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
aún no se encuentra un diagnóstico cultural que identifique los problemas de cada
campo cultural y proponga acciones del Programa para resolverlos. Como
consecuencia, los MAD aún no contienen la definición de prioridades regionales que
permitan orientar el trabajo en el corto, mediano y largo plazo.
A pesar de estas debilidades, una comparación de las versiones de los MAD 2008 y 2009
muestran un instrumento muy mejorado, que además es aceptado por el personal
operativo, pues la mayoría lo considera útil y necesario. Los MAD 2009 serán una base
firme que permitirá, en los años futuros, una simple actualización más que su re-
elaboración completa, como lo fue este año. Para atender las debilidades identificadas,
recomendamos para las siguientes actualizaciones del MAD:
Distribuir la guía para la actualización del MAD y que se tengan las reuniones
estatales cuando menos tres meses antes del fin de año, para que las delegaciones
cuenten con la versión aprobada del MAD a inicios del año fiscal.
Listar las comunidades elegibles (o las no elegibles) durante el año de referencia, a fin
de no tener rechazos de propuestas de localidades que ya han sido beneficiadas.
Fortalecer el diagnóstico cultural, proponiendo en la guía mínima la elaboración de
cuadros que listen las manifestaciones culturales (por ejemplo, calendario de fiestas,
relación de danzas, sitios sagrados, etc.), la problemática que enfrentan, las causas,
las soluciones y las estrategias para resolverla, a fin de focalizar la atención en los
elementos de los cuadros y aminorar las dificultades de redactar un documento tan
complejo como el MAD 2009. Quizás el personal de la DFDCI pueda determinar las
características de los cuadros haciendo una revisión de los MAD de los diferentes
estados y seleccionando aquellos que mejor responden a las necesidades percibidas
por el Programa. También puede considerar distribuir, vía electrónica a todas las
delegaciones, tres o cuatro MAD estatales que ejemplifiquen el tipo de producto al que
se quiere llegar, a fin de que tengan a la mano ejemplos concretos de cómo responder
a las necesidades.
Hacer una reflexión de los elementos diagnósticos necesarios en el contexto de un
proyecto que opera por demanda de la población, a fin de simplificar sus contenidos a
lo mínimo indispensable.
El único problema identificado en el proceso de planeación fue la aparentemente
insuficiente difusión que se hace de los cambios realizados en ellas de un año al otro, o
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
de la poca atención que prestan los RC a los comunicados sobre ellos, lo que provoca
confusión entre los RC de delegaciones y CCDI y trae como consecuencia un número
elevado de proyectos rechazados o con observaciones en los primeros meses del año.
Para atender este problema, se recomienda hacer un cuadro sinóptico de los cambios
entre la versión nueva y la anterior de las ROP, enviarlo a los RC de las delegaciones y
CCDI y solicitar que regresen copia firmada de enterados. Asimismo, es importante que
en el proceso de validación de los MAD se modifiquen los instrumentos de apoyo
incluidos en los anexos de acuerdo a las nuevas ROP, ya que estos anexos son el
sustento operativo en los procesos de preparación y dictaminación de propuestas. Una
tercera sugerencia sería obtener las recomendaciones de cambios de las ROP en el
tercer trimestre del año y tomar decisiones sobre éstos a principios del cuarto trimestre, a
fin de facilitar la actualización oportuna de los MAD.
Entre las buenas prácticas del proceso de actualización del MAD encontradas en las
visitas de observación, y cuya aplicación puede extenderse al resto del Programa, están:
Documentar las observaciones de las visitas de campo a fin de integrar la información
en los MAD (estado de México).
Apoyarse en alumnos beneficiarios de becas de educación superior y en otros agentes
para hacer el diagnóstico en comunidades (Huejutla y San Luis Potosí).
Elaborar el MAD en reunión estatal, lo que permitiría depurar, organizar e integrar de
manera rápida los contenidos para la actualización. (Hidalgo).
Difusión del Programa
La principal fortaleza del PROFODECI, en términos de difusión de sus ROP, es que la
CDI es una institución conocida en las regiones indígenas y que los beneficiarios conocen
los sitios donde pueden recibir información sobre los programas existentes. Además,
cuenta con el Sistema de Radiodifusoras Culturales Indigenistas (SRCI), que difunden
información sobre los programas de la CDI. En las 17 comunidades visitadas beneficiarias
de apoyos a un proyecto del Programa, 64 por ciento de los entrevistados mencionaron
que habían oído hablar del PROFODECI, la mayoría de los cuales se había enterado a
través de medios interpersonales (amigos, vecinos o parientes; asambleas o reuniones
comunitarias; autoridades civiles o tradicionales; y personal de la CDI), mientras que la
radio había informado al 29 por ciento, y los trípticos y materiales impresos a solamente
uno por ciento. Asimismo, la mayoría de los beneficiarios directos de los proyectos se
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
enteraron del Programa por vecinos, amigos o parientes, por haber ido directamente a las
oficinas de la CDI o haber estado en contacto con funcionarios de la institución, por
contacto con autoridades o personal de diferentes programas del gobierno, o por la radio
comunitaria. Considerando que el objetivo del proceso de difusión genera más solicitudes
de las que pueden ser atendidas con el presupuesto disponible, se concluye que el
proceso de difusión es eficaz para cumplir con sus metas.
La principal debilidad del proceso de difusión es que la información no llega a todas las
comunidades potencialmente beneficiarias del Programa (dos RC entrevistados
calcularon que llegaban al 60 o 70 por ciento de las localidades) y que depender de los
mecanismos de comunicación interpersonal propicia sesgos que favorecen a aquellos que
tienen contacto con las fuentes designadas de información, como las autoridades civiles y
tradicionales y el personal de otros programas comunitarios, que inclusive pueden tratar
de sacar ventaja de su calidad de intermediarios. A modo de ejemplo, en un CCDI visitado
encontramos un alto número de proyectos que apoyaban fiestas patronales. El RC explicó
que el encargado de cultura del municipio se había convertido en un gran promotor del
Programa, ayudando a los miembros de las comunidades a preparar sus proyectos, todos
ellos del mismo tipo.
Más allá de lo que ya se hace, esta debilidad es difícilmente atendible, ya que se deriva
de las condiciones presupuestales del Programa y del contexto en el que opera. Durante
el 2009, los RC de los CCDI tuvieron gastos de operación en extremo limitados, lo que les
ha impedido visitar las comunidades y hacer el trabajo de difusión, de asesoría en la
preparación de proyectos y de seguimiento de los proyectos mismos. A esto, hay que
agregar otros problemas, como la lejanía y difícil acceso a muchas de las comunidades, la
carencia de medios de transporte y el hecho de que los RC tienen tiempo muy limitado,
pues usualmente atienden varios programas. Finalmente, también se encontró que una
proporción considerable de RC en los CCDI no hablan los idiomas de las regiones que
atienden, lo que los hace depender de terceros para la difusión de mensajes en algunas
localidades, algo que quizás se podría resolver solicitando a los RC que aprendan el
principal idioma indígena hablado en las regiones que atienden o contratando personas
que ya hablen los idiomas cuando se presenten remplazos.
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
Para resolver estos problemas, los RC reportaron aprovechar eventos de programas intra
e inter institucionales con la población objetivo para dar la información directamente a
beneficiarios potenciales o a quienes tienen contacto con ellos; también se valen de los
diferentes puntos de contacto del CDI con la población objetivo como fuente de
información (por ejemplo, albergues escolares de la CDI); las visitas a las comunidades
para dar seguimiento a otros programas de la CDI son aprovechadas para difundir el
PROFODECI; envían información del Programa a instancias comunitarias vía oficio,
solicitando que desplieguen la información en lugares públicos y capacitan al personal de
las presidencias municipales para dar la difusión del Programa. A estas soluciones ya
implementadas podría agregarse la recomendación no ensayada de buscar la
colaboración de comerciantes que siguen el calendario de días de mercado, para
proporcionar información a agentes culturales y autoridades locales en las comunidades
que visitan.
Algunas buenas prácticas reportadas por los entrevistados que los RC del PROFODECI
podrían utilizar son las siguientes:
Capacitar a jóvenes como promotores culturales para que hagan la difusión y apoyen
el desarrollo de los proyectos, así como de personal de otros programas e instancias
para que den información a sus comunidades (asistentes rurales del IMSS,
promotores del CONAFE, etc.). (Hidalgo, Michoacán, Puebla, San Luis Potosí)
Pedir a las autoridades de los municipios que en un día determinado reúnan a
beneficiarios potenciales de características especiales, como músicos, danzantes,
médicos tradicionales, artesanos, etc., para darles información directamente durante la
visita (Tenango de Doria, Hidalgo).
Seleccionar comunidades que cumplan requisitos y centrar la difusión en ese
subconjunto, especialmente en aquellas interesadas en llevar a cabo actividades
diferentes a música, danza y tradición ceremonial (San Luis Potosí)
La delegación estatal del estado de México y algunos CCDI de Puebla han editado
sus propios folletos para difundir el Programa.
Preparación de propuestas
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
Las fortalezas encontradas en este proceso son:
Los procedimientos y requisitos están claramente definidos en las ROP y en gran
medida son acatados puntualmente, lo que lleva al filtrado de solicitudes iniciales que
no proceden.
La aplicación de mecanismos de transparencia y de información a la comunidad (100
por ciento de las autoridades y miembros de la contraloría consideraron la asamblea
comunitaria legítima y de acuerdo a sus usos y costumbres).
El proceso puede verse como un mecanismo de empoderamiento de los beneficiarios,
ya que se ven forzados a establecer o a afianzar sus ligas con la comunidad y con
instancias externas a ella, así como a aprender a plantear proyectos integrales a
través de documentos, lo cual puede facilitar la interacción y el acceso a recursos
proporcionados por otras dependencias e instituciones.
Los RC proporcionan una asistencia técnica de alto valor para los beneficiarios, el 100
por ciento de los cuales la recibieron y 94 por ciento la califican como buena o muy
buena.
Las debilidades percibidas del proceso de preparación de propuestas son:
o El llenado del formato es complicado para la población beneficiaria, que tiene bajos
niveles educativos y ocasionalmente un dominio insuficiente del español: más de tres
cuartas partes de los beneficiarios consideraron “algo” o “muy” difícil de entender y
llenar la guía para la preparación de propuestas (especialmente especificar el
presupuesto, hacer el calendarios de actividades y redactar los textos) y más de dos
terceras partes de los solicitantes requirieron de la ayuda de otras personas para
escribirlas (alrededor de dos terceras partes recibieron el apoyo del RC y una tercera
parte de otros miembros de la comunidad). También, resulta difícil cumplir con varios
requisitos, tales como presentar el aval de las autoridades (mencionado por 25 por
ciento de los beneficiarios), presentar el aval comunitario y formar la asamblea.
o Número elevado de solicitudes iniciales que no cumplen los requisitos establecidos
(falta de firmas y sellos), que obliga a los beneficiarios a regresar a los CCDI.
o Tiene costos para los participantes, que requieren ver al RC un promedio de entre 3 y
5 veces durante el proceso de preparación de las propuestas, usualmente en las
oficinas del CCDI, lo que implica costos de oportunidad y gastos de transporte.
o La preparación de la propuesta requiere un tiempo considerable, más de un mes en
promedio.
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
o El proceso lleva a una alta concentración de propuestas de proyectos en tres campos
culturales. En el Cuadro 4 se mostró que casi el 83 por ciento de los proyectos
financiados hasta agosto de 2009 pertenecían a tres campos culturales, lo que en
parte puede ser explicado porque: 1) tanto la población potencialmente beneficiaria
como los RC saben mejor como llevar a cabo las actividades necesarias para ejecutar
proyectos en estos campos; 2) el proceso de preparación de propuestas coloca en
desventaja a los creadores individuales, ya que las dificultades para obtener el aval de
autoridades y de las asambleas son, probablemente más difíciles de cumplir para un
individuo que para una organización, sobre todo considerando que salvo excepciones,
las ROP no permiten que una misma comunidad sea apoyada repetidamente, lo que
puede crear incentivos para avalar solamente proyectos con varios beneficiarios; y 3)
los apoyos del Programa están orientados a adquisiciones y es más fácil ejercer el
presupuesto de bienes para este tipo de proyectos, mientras que en otros campos el
insumo principal es el trabajo de los participantes, que no puede ser financiado.
o Insuficiente revisión del cumplimiento de requisitos de las propuestas por parte de los
RC de los CCDI y delegaciones, en ocasiones debido a la prisa por entregar las
propuestas ante la inminencia del dictamen estatal.
Para atender las debilidades identificadas, recomendamos lo siguiente:
Simplificar el formato para la elaboración del proyecto (Anexo 1 de las ROP). Los
problemas derivados de la falta de habilidades de redacción podrían aminorarse si el
formato para la elaboración del proyecto se simplificara. Algunas formas en que esto
podría lograrse sería: a) separando secciones a ser llenadas por los solicitantes y
secciones a ser llenadas por el RC que atiende la solicitud. Por ejemplo, la
clasificación del proyecto en campos temáticos y campos culturales, claves INEGI de
localidad, municipio y entidad federativa, y algunos otros son habitualmente llenados
por los RC o las autoridades; b) juntar las secciones de antecedentes y justificación
del proyecto y eliminar la sección de objetivos; c) para cada una de las secciones que
queden, poner una lista de preguntas relevantes concretas que puedan ser
respondidas con frases cortas, de manera que no se exija la estructuración de
párrafos separados; d) eliminar de los cuadros elementos que seguramente producen
información de poca confiabilidad (por ejemplo, porcentaje de ejecución del proyecto,
en calendarización o especificaciones, en aportación de la comunidad). Una
51
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
posibilidad más, que tiene obvios inconvenientes, podría ser preparar formatos
diferentes para campos culturales diferentes.
Crear materiales didácticos de apoyo para los RC y capacitarlos en su uso. Para
preparar sus proyectos, los solicitantes dependen de las explicaciones que reciben de
los RC. Algunos RC han elaborado materiales de diversa índole para ejemplificar los
campos culturales, los requisitos que deben atenderse, la manera como deben ser
respondidas las solicitudes de la guía de formulación de proyectos, entre otros. Este
proceso podría facilitarse si la DFDCI diseñara, pre-probara y preparara materiales
didácticos de apoyo explicando estos diferentes conceptos.
Eliminar el requisito de la solicitud inicial del proyecto. Esta solicitud tiene los
propósitos básicos de disparar el proceso de asistencia técnica para la preparación de
la propuesta y filtrar las solicitudes que no corresponden, objetivos que de cualquier
manera se logran al tener la interacción con el RC. El propósito de asegurarse de que
las autoridades están informadas y de que respaldan la actividad, se cumple a través
de la asamblea comunitaria y la firma y sello en el formato para elaboración de
proyecto. Asimismo, la entrega de la solicitud y propuesta es frecuentemente un
evento simultáneo, por lo que no parece haber necesidad de duplicar el proceso. Esto
permitiría disminuir costos de los participantes.
Elaborar un manual o guía de apoyo para los RC sobre la preparación de proyectos
diferentes a música, danza y fiestas patronales. Dadas las dificultades de algunos RC
sobre qué tipo de actividades pueden llevarse a cabo para los proyectos en campos
culturales fuera de los tres dominantes y la percepción de que éstos tienen más
probabilidad de ser rechazados, el personal del nivel central, asistido por los RC de
CCDI y delegaciones con experiencia en este tipo de proyectos, podría desarrollar un
manual con ejemplos. Un primer esfuerzo sería la revisión y presentación de las
características de los proyectos de los campos culturales no dominantes que ya han
sido apoyados, y que podrían complementarse con conceptos desarrollados por los
mismos técnicos y, quizás, consultores externos.
Establecer un proceso diferente en las ROP para creadores individuales. El proceso
actual de preparación de propuestas impone requisitos que muy probablemente son
más complicados de sortear para un solo individuo que para un grupo. Además, existe
un incentivo para que las autoridades privilegien el apoyo a manifestaciones culturales
con un mayor número de beneficiarios directos (durante la dictaminación estatal, se
prioriza a los proyectos con esas características). Hay necesidad de crear un
52
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
mecanismo que dé oportunidad a creadores individuales de diferentes localidades a
acceder a los apoyos, sin que esto signifique la exclusión de la comunidad para
obtener beneficios a organizaciones sociales. El mecanismo podría consistir en el
establecimiento de proyectos marco que permita a miembros de la comunidad,
autoridades y/o consejo consultivo comunitario, elegir representantes de la comunidad
para llevar a cabo las actividades del convenio marco. Los creadores individuales
podrían preparar sus propuestas de proyecto y ser dictaminadas de acuerdo a los
procesos ya existentes.
En el mediano plazo se podría hacer un análisis de los insumos más importantes para
llevar a cabo los proyectos de cada campo cultural y determinar estructuras
diferenciadas de apoyos a las necesidades de cada uno de ellos, incluyendo el pago
de trabajo, en caso necesario.
Establecer y acatar cierres para la recepción de propuestas para dictaminación
estatal: en general se apresura la entrega de propuestas a la delegación estatal en el
último momento antes del dictamen estatal y éstas no son revisadas puntillosamente.
Para dar tiempo a que los RC de las delegaciones estatales haga su labor de revisión
y entreguen al órgano dictaminador sólo las propuestas que cumplen con todos los
requisitos, algunos MAD estatales (por ejemplo, el de Hidalgo) especifican cierres de
aceptación de propuestas un número de días antes de la dictaminación estatal, pero
las presiones por ejercer el presupuesto motivan a los RPC de las delegaciones a
aceptar la entrega extemporánea. La recomendación sería que este cierre de entrega
de propuestas para dictamen sea establecida en todos los MAD y que, para asegurar
el cumplimiento, se comunique a la DFDCI con cuando menos 10 días de anticipación
el título de las propuestas que serán dictaminadas en la sesión y que, por lo tanto,
tendrían derecho a ser validadas en la siguiente etapa después de la dictaminación
estatal.
Entre los problemas identificados por los entrevistados en este proceso fueron las
siguientes:
Falta de recursos para que el RC pueda acudir a las comunidades a recabar
solicitudes y prestar asistencia a los grupos que preparan propuestas.
Recursos insuficientes para atender a todas las solicitudes que se presentan.
Insuficiente capacidad de redacción de textos de los solicitantes, que presentan
53
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
propuestas con objetivos poco claros, inconsistencias entre recursos y número de
solicitantes, actividades y calendarios, etc.
Dificultad para llevar a cabo asambleas en comunidades grandes (con más de 1000
habitantes) o para que otorguen firmas por antagonismos o a creadores individuales.
Exceso de requisitos que causan molestia entre los solicitantes.
Integración de las contralorías sociales con amigos y parientes, y la reticencia de
miembros de la comunidad a participar en las contralorías.
Retraso en la presentación de propuestas terminadas por postergaciones de la
asamblea comunitaria o en la integración de la contraloría social.
Deficiencias en el presupuesto de adquisiciones en los proyectos, que posteriormente
tienen que ser subsanadas mediante contribuciones personales y comunitarias.
Las soluciones a la mayoría de estos problemas implican el aumento de recursos para
gastos operativos que permitan el contacto más frecuente con los beneficiarios o la
simplificación del proceso de asamblea comunitaria.
Entre las buenas prácticas relacionadas con el proceso de preparación de propuestas que
resaltaron en las visitas, se encontró lo siguiente:
En el estado de México se hace una visita de diagnóstico de factibilidad del proyecto
después de recibir una solicitud. Así se puede verificar el apoyo comunitario y de
autoridades, si los solicitantes cumplen con los requisitos, y si efectivamente están
capacitados para llevar a cabo la manifestación cultural (por ejemplo, si saben tocar el
instrumento que solicitan, etc.).
Capacitar a agentes comunitarios para que proporcionen asistencia técnica en la
preparación de propuestas. (Tampacán, SLP)
Otorgar la capacitación para el llenado del formato de elaboración de proyecto a varios
grupos a la vez en un taller (Tenango de Doria, Hidalgo; La Placita, Michoacán).
Entregar una lista de requisitos a todos los que presentan solicitudes iniciales
(Huejutla de Reyes, Hidalgo).
Realizar dictámenes regionales, que permiten revisar los proyectos antes de su envío
a la delegación y dar difusión a las actividades del Programa, lo que permite involucrar
a diferentes instancias comunitarias. (Jamiltepec, Oaxaca).
Establecer filtros previos de revisión, como, por ejemplo, el director de asuntos
indígenas o el RC del municipio. (San Luis Potosí)
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
Presentar ejemplos concretos de proyectos que se han realizado en otras localidades,
lo que facilita la comprensión de lo que pueden solicitar y de cómo llenar el formulario.
(Hidalgo)
Selección de proyectos
Las fortalezas más evidentes del proceso de selección de propuestas (y, por lo tanto, de
beneficiarios), son:
Existen criterios claros de selección de propuestas con base en los requisitos
establecidos en las ROP y estos son acatados estrictamente. En una revisión de 18
proyectos se encontró que, salvo por pequeños detalles, las propuestas aceptadas
cumplían con todos los requisitos establecidos. La excepción era la falta de aplicación
de criterios establecidos en las nuevas ROP (como la declaración de que el
responsable del proyecto no trabajaba en dependencias gubernamentales y la
explicación de los mecanismos de autosuficiencia de la manifestación, omisiones que
pudieron haber sido causadas por la selección de proyectos sometidos a dictamen en
los primeros meses del año) y la comunicación de resultados por escrito a los
solicitantes, que frecuentemente se hace por llamadas o avisos a través de terceros.
La participación inter-institucional en el proceso de dictamen estatal, que fortalece la
transparencia del proceso, la difusión de las actividades del Programa y la
coordinación con otras instancias que se ocupan del desarrollo de los pueblos
indígenas.
Es un proceso ágil y oportuno, cuya duración se estima en un promedio cercano a los
50 días entre el dictamen estatal y la entrega de recursos a los solicitantes.
Las principales debilidades del proceso son:
o Cada etapa del proceso filtra sólo parcialmente las propuestas que no cumplen los
requisitos. El proceso de preparación de propuestas incluye dos filtros (la revisión de
los responsables del PROFODECI de los CCDI y de las delegaciones) que deberían
asegurar que las propuestas que se presenten al órgano dictaminador cumplan con
todos los requisitos establecidos. Sin embargo, en la práctica se encontró que los
órganos dictaminadores estatales de las seis delegaciones visitadas habían
rechazado más del 19 por ciento de todas las propuestas entregadas para dictamen. A
su vez, de las propuestas dictaminadas positivamente en las seis delegaciones
enviadas para validación a la DFDCI, 16 por ciento fueron rechazadas y 17 por ciento
55
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
fueron aceptadas únicamente después de atenderse observaciones del personal
técnico de las oficinas centrales. En el nivel nacional, del total de propuestas
presentadas por la delegación para validación, 24 por ciento fueron rechazadas y 11
por ciento fueron aceptadas solo después de haber sido subsanadas las
observaciones del personal de la DFDCI (sin considerar las que todavía estaban en
proceso de corrección). Esto muestra una eficiencia sub-óptima de los mecanismos de
revisión de propuestas.
o Uso insuficiente de criterios estratégicos en la selección de proyectos. Tanto en el
nivel estatal como en el nacional se encontró que los procesos de dictaminación se
restringían preponderantemente a la verificación del cumplimiento de requisitos
establecidos por las ROP y, ocasionalmente, al ajuste del presupuesto de las
propuestas. Aún en el caso de delegaciones que utilizan un formato de calificación de
propuestas con asignación de puntos a diferentes elementos, el mayor peso se otorga
al cumplimiento de requisitos de las ROP. Este sistema tiene el inconveniente de
hacer poco caso de algunas previsiones de las mismas ROP, como la preferencia por
proyectos que tengan una perspectiva de género, o sus objetivos de impulsar el
rescate y continuidad de las manifestaciones culturales.
o Interpretación rigorista de los requisitos de las ROP. Aunque los RC de delegaciones y
CCDI aceptan que una proporción mayoritaria de los proyectos son rechazados por la
DFDCI porque no cumplen con los requisitos de las ROP, o por falta de consistencia o
coherencia entre sus elementos, varios de ellos consideran que frecuentemente se
cancelan proyectos por “detallitos”, por una aplicación rigorista y, hasta cierto punto,
dispareja y discrecional de criterios sobre el cumplimiento de requisitos. Por ejemplo,
algunos proyectos se rechazan por la sospecha de que puedan ser lucrativos, aunque
esto no sea explícito (un grupo de música decía que iba a tocar en bodas y quince
años y de ahí se dedujo la intención lucrativa); porque solicitan el apoyo para tocar
sones y danzones, que no son parte del patrimonio musical indígena (pero que
tampoco impedía que tuvieran un repertorio de este tipo de música); porque faltan
datos de identificación de una o dos personas en un grupo de 10 o más beneficiarios
directos, o porque uno de ellos presenta una identificación con lugar de residencia
fuera de la localidad; porque falta coherencia en la exposición de motivos de la
propuesta.
o La debilidad anterior, se ve agravada por la cancelación de proyectos que no
responden en diez días hábiles a las observaciones emitidas por la DFDCI, un criterio
56
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
que causa confusión entre los RC de las delegaciones, ya que algunos acatan
estrictamente la provisión de las ROP y desechan el proyecto cuando no pueden
responder en el plazo establecido (especialmente cuando las observaciones requieren
entrar en contacto con localidades rurales dispersas), mientras que otros en las
mismas circunstancias vuelven a enviar, con resultado exitoso, el proyecto dentro del
paquete de las propuestas validados positivamente en la siguiente dictaminación
estatal.
o La falta de representación indígena en los órganos de dictaminación estatal de las
delegaciones estatales visitadas (con la excepción de Michoacán y San Luis Potosí)
es, quizás, una debilidad discutible en un programa de fortalecimiento de las
manifestaciones culturales indígenas. En algunas delegaciones se reportó que en el
pasado habían participado indígenas en esta parte del proceso, pero con frecuencia
asumían una postura de defensa de los intereses locales o trataban de canalizar los
recursos a grupos de allegados, lo que entorpecía las sesiones. Fuera de este
resultado, en el proceso de integración de los órganos dictaminadores de los estados
visitados, se observa que están representadas las principales instituciones ocupadas
de la cultura y desarrollo de los pueblos indígenas existentes en la capital estatal.
Las recomendaciones que sugerimos para enfrentar las debilidades son:
Establecer un sistema de información que arroje los principales resultados de los
procesos de preparación de propuestas, selección de proyectos, entrega de apoyos y
ejecución de proyectos y utilizar los resultados para supervisar y capacitar a los RC de
los CCDI y las delegaciones. Actualmente, la DFDCI mantiene una base de datos en
la que se introduce la información relevante de las propuestas validadas positivamente
en oficinas centrales. El inconveniente de integrar únicamente los casos exitosos es
que no permite formarse una idea de la eficiencia y oportunidad de los procesos de
preparación y selección de proyectos. Para fines de gestión del Programa, sería de
gran utilidad llevar una base de datos que partiera de las solicitudes iniciales (si es
que se decidieran mantener) y a partir de ahí anotar cuando menos las fechas y
resultados de etapas clave de los procesos: fechas de entrega de la propuesta en el
CCDI y en la delegación, fecha y resultado de la dictaminación estatal, fecha y
resultado de la validación del dictamen en oficinas centrales y, para los proyectos con
dictamen positivo, fechas del depósito de recursos, de la entrega del apoyo a los
beneficiarios y del acta de conclusión, además de la información que actualmente se
57
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
ingresa para las propuestas a las que se les otorga el apoyo (tales como campo
cultural, número de beneficiarios, pueblo indígena, etc.). Esto permitiría caracterizar de
mejor manera la cantidad de trabajo que realizan los RC en los CCDI y en las
delegaciones y también, a través de las tasas de rechazo y los promedios de tiempo
entre etapas de los procesos, identificar a aquellos que necesitan más supervisión y
capacitación para llevar a buen término las propuestas que les entregan las
organizaciones sociales y creadores individuales. Compartir esta información entre los
operadores del Programa también permitiría que asumieran mejor la responsabilidad
del trabajo que realizan. Por ejemplo, para el período enero-septiembre, se
presentaron tasas de rechazo en el proceso de validación que lleva a cabo la DFDCI
de entre cero por ciento en Quintana Roo y 58 por ciento en Baja California; y a nivel
de CCDI, se encontró en algunas delegaciones, como en la de Oaxaca, rangos de
rechazo de entre el cero y el 67 por ciento (de hecho, hasta el 100 por ciento, pero se
trata de un CCDI que solo había entregado una propuesta para validación, misma que
fue rechazada), lo que indica cuáles RC necesitan mayor apoyo y capacitación. De la
misma manera, en algunas delegaciones y CCDI se manifiestan tiempos de
procesamiento de propuestas inusualmente largos, que afectan el promedio de
desempeño del Programa de manera muy significativa, lo que indicaría la necesidad
de analizar los factores que afectan la duración de los procesos establecidos en estas
instancias.
Establecer y hacer operativos criterios estratégicos para la selección de propuestas en
los MAD. Debido a que el PROFODECI tiene una demanda de proyectos superior a su
presupuesto, es recomendable que se establezcan y hagan operativos criterios
estratégicos, que tengan un peso relevante (por ejemplo, mayor del 50 por ciento de la
calificación total) en la selección de proyectos. Esto se puede llevar a cabo fácilmente
a través de un formato para los procesos de dictaminación estatal que sirva para
verificar el cumplimiento de requisitos de la ROP y para valorar sus características
(muchas delegaciones utilizan ya formatos de este tipo, que simplemente requerirían
una mejor conceptualización y revisión de criterios). Algunos de estos criterios pueden
ser, por ejemplo, a) el número de mujeres que participan activamente en el proyecto,
lo que daría sustento a la directiva de las ROP de procurar una perspectiva de género;
b) el número de niños y jóvenes (por ejemplo, menores de 30 o de 20 años de edad)
que participan en el proyecto, lo que fomentaría la preservación, reproducción o
continuidad de la manifestación cultural en el largo plazo y permitirían darle al
58
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
Programa una perspectiva de juventud; c) el tipo de campo cultural del que se trata
(otorgando mayor peso a proyectos que no son de los 3 campos dominantes), lo que
permitiría darle una mayor perspectiva de diversidad cultural más allá del de artes que
se representan ante el público; d) la integración de dos o más campos culturales
dentro de una sola manifestación (por ejemplo, música cantada en un idioma indígena,
que combinaría música y oralidad), que le daría al Programa una perspectiva de
mayor integralidad cultural; e) proyectos cuyos resultados sean vistos por una mayor
cantidad de gente, para aumentar el impacto; f) proyectos que tienen contemplada
cuidadosamente la producción y difusión de los testimonios culturales, que favorecería
una mejor documentación y preservación de la práctica cultural. En este proceso, la
DFDCI podría tener un rol relevante al conceptuar cuáles serían los criterios que
deberían considerarse.
Establecer criterios más flexibles de cumplimiento con requisitos de las ROP,
modificar los términos del tiempo de atención para atender observaciones y
especificar más precisamente lo que es un proyecto productivo. Para aprovechar el
trabajo de los solicitantes y de los RC en CCDI y delegaciones, se recomienda
modificar el punto de la sección 3.1 de las ROP que dice “En caso de encontrarse
proyectos con deficiencias técnicas se regresarán a las delegaciones y en un plazo no
mayor a 10 días hábiles deberán ser devueltos al área normativa, caso contrario serán
cancelados.” La recomendación sería ampliar el período de recepción de propuestas
con observaciones (quizás a 20 días) y mencionar que en caso contrario, se
considerarán junto con las propuestas del siguiente período de dictaminación estatal.
Otra recomendación es estudiar qué requisitos no cambian la esencia del proyecto y
establecer un margen de flexibilidad en su cumplimiento. Por ejemplo, el que uno de
10 o 15 miembros de la organización social no presente identificación o no pueda
demostrar la residencia en la localidad, difícilmente cambia el carácter comunitario del
proyecto. Por otro lado, por el número de rechazos que causa y la confusión que
provoca entre beneficiarios potenciales y RC, sería de particular importancia
establecer lineamientos más amplios de lo que es y no es un proyecto “que incide en
el ámbito productivo”. Esta provisión de las ROP aparentemente es interpretada por
los técnicos de las oficinas centrales, como un veto a cualquier tipo de proyecto que
potencialmente pudiera llevar al cobro de algún bien o servicio, interpretación que
contraria el interés de financiar proyectos que tengan mecanismos de autosuficiencia.
Se recomienda que se establezca como la línea divisoria entre un proyecto productivo
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
y uno no productivo la aplicación de recursos para la adquisición de equipo y
maquinaria que permita la reproducción en serie de bienes o el establecimiento de
comercios permanentes, y no por la posibilidad de obtener beneficios del instrumento.
En este sentido, el PROFODECI podría ser un espacio de creatividad y
experimentación que pudiera llevar a la elaboración de proyectos para los programas
de la CDI que apoyan proyectos productivos, con los que se debería establecer
vínculos cercanos que permitan la transición exitosa de un programa al otro.
Algunos problemas reportados por los entrevistados y la manera como han sido
enfrentados son los siguientes:
Declinación de la invitación a participar en el órgano de dictaminación estatal y falta de
suficientes expertos en cultura indígena en las instituciones en la capital estatal. Esto
se ha solucionado invitando a expertos en desarrollo indígena y rural, aunque no
tengan experiencia en áreas culturales, así como a expertos en cultura, aunque no lo
sean en materia indígena.
Inasistencia de dictaminadores o envío de representantes sin capacitación, lo que se
resuelve proporcionando capacitación sobre las ROP al inicio de las sesiones.
Surgimiento de líderes espontáneos en las sesiones que tratan de acaparar el poder
de decisión, lo que ha implicado la orientación y vigilancia por parte del RPC de la
delegación.
Duración excesiva de las sesiones, para lo que se ha recomendado enviar las
propuestas a los dictaminadores antes del evento, a fin de que puedan leerlas y
aprovechar mejor el tiempo durante la sesión.
Insuficiente aclaración de los motivos de rechazo en la validación que lleva a cabo
oficinas centrales, para lo que los RC recomiendan que los técnicos de oficinas
centrales elaboren más sus explicaciones de causas de rechazo y que, además, se
establezca un mecanismo de revisión y elaboración de recomendaciones que incluya
un balance adecuado entre representantes de los niveles operativos y de la DFDCI, lo
cual llevaría a fomentar el desarrollo de lineamientos más amplios respecto a puntos
poco claros de las ROP o de los procesos empleados.
Las dificultades para entregar por escrito los resultados del proceso a los beneficiarios
debido a falta de recursos, medios de transporte, lejanía y falta de tiempo. Se ha
solucionado avisando telefónicamente a los beneficiarios o colocando carteles en las
oficinas de CCDI y delegaciones con la lista de los aprobados. La recomendación
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
sería eliminar las palabras “por escrito” de la disposición en las ROP, pues de hecho,
no se cumple y sería difícil de cumplir en las condiciones del Programa.
Entre las buenas prácticas reportadas por los entrevistados que podrían considerar las
diferentes delegaciones y CCDI están las siguientes:
Llevar a cabo las sesiones de dictaminación estatal en diferentes municipios o
comunidades y permitir la integración de los miembros con los habitantes de las
comunidades (San Luis Potosí).
Invitar a los RC de los CCDI a las sesiones de dictaminación para que participen en el
dictamen de proyectos de otros CCDI, lo que permite obtener opiniones más
informadas, enriquecer su trabajo y también aclarar dudas de los propios proyectos
que presentan (Hidalgo y Puebla), o que participen con voz y sin voto.
Hacer una mesa redonda de reflexión y análisis previo al dictamen final donde se
presenten los proyectos, se definan conceptos generales y se aclaren dudas
(Hidalgo).
Que cuando menos un representante de la DFDCI participe en las sesiones de
dictaminación, lo que acelera el proceso de envío de propuestas para validación y
depósito de recursos y facilita la aclaración de dudas (estado de México).
No permitir la calificación de un proyecto por un miembro del órgano dictaminador que
tenga relación con la comunidad o localidad que presenta el proyecto (Michoacán).
Proporcionar fecha, hora y lugar para la asamblea de la entrega de recursos en el
momento que se notifica del resultado del proceso de dictaminación y validación.
(Tenango de Doria, Hidalgo).
Colocar carteles con los resultados de los proyectos aceptados en las oficinas de los
CCDI y delegaciones y redactar una nota donde se explique que los proyectos no
listados fueron rechazados. (Tampacán, SLP).
Realización de una sesión de dictaminación en los últimos meses del año para iniciar
la operación del ejercicio siguiente con mayor rapidez. (Puebla, Oaxaca).
Distribución de apoyos
En algunas de las evaluaciones externas anteriores (2002, 2003, 2004, 2006, 2007) se
había identificado como una de las principales debilidades del PROFODECI el tiempo que
transcurría entre la validación de los proyectos en la DFDCI y la entrega de los recursos a
los CCDI y a los solicitantes. En esta evaluación de procesos encontramos que este
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
problema ha sido, en gran medida, resuelto. El tiempo promedio entre el oficio solicitando
la transferencia de recursos a los CCDI y el depósito de los mismos fue de 16.9 días,
mientras que el tiempo promedio entre el depósito en la cuenta de los CCDI y la entrega
de apoyos a los solicitantes fue de 12 días. Estos promedios se vieron afectados por
casos excepcionales con períodos muy prolongados, por lo que para la mayoría de los
proyectos el tiempo transcurrido es substancialmente menor a los promedios presentados.
Así pues, se considera que la oportunidad del proceso de distribución de apoyos ha
pasado de ser su principal debilidad a ser una fortaleza.
El único problema identificado en la distribución de apoyos es que la DPP hace el
depósito global de los recursos en los CCDI y delegaciones sin identificarlos y cuando los
administradores revisan la relación de depósitos, tienen que consultar con los técnicos de
los diferentes programas para saber a cuál corresponden. La recomendación es que los
depósitos sean catalogados. Por lo demás, los fondos son entregados en forma completa.
Entrega de apoyos
En el proceso de entrega de apoyos también se encontraron más fortalezas que
debilidades o problemas. Los fondos se entregan a los beneficiarios, en un promedio de
12 días después del depósito en los CCDI y se hace de forma completa; en todos los
casos existen convenios de concertación y actas de entrega de recursos, que cumplen
con todos los requisitos (o casi todos: de los 18 convenios revisados, solo dos no
contenían la firma del representante de la CDI). Asimismo, 98 por ciento de los
beneficiarios dijeron no haber tenido problemas para disponer de los fondos, lo que indica
que estos se entregaron de manera conveniente para ellos. También 98 por ciento de los
beneficiarios dijeron que la explicación de los compromisos y obligaciones que adquirían
al recibir el dinero fue clara, lo que indica la pertinencia del proceso.
Los únicos problemas identificados en este proceso y la manera como han sido
solucionados por los RC fueron:
Que en períodos de elecciones se solicita suspender la entrega de apoyos, por lo que,
o se demora la entrega, o se tiene que realizar en las oficinas de la CCDI o de la
presidencia municipal con solamente la presencia de los beneficiarios, las autoridades
y los miembros de la contraloría social, arreglando después la documentación del acta
de asamblea en su comunidad.
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
La inasistencia de beneficiarios o miembros de la contraloría social a la asamblea o
reunión de entrega de apoyos, lo que obliga a regresar a la comunidad por las firmas,
o bien, dejar los documentos para que los firmen y se entreguen después, o se pide
que firme alguien en su representación, como su esposa, asentándose en el
documento estas situaciones; o en ocasiones, que algún miembro de la organización
social, de la contraloría social o alguna autoridad ya no se encuentren en la
comunidad. Esto se soluciona dejando espacio en los documentos para poder hacer
las correcciones necesarias en su momento. Particularmente, en los casos donde ha
habido cambios de autoridades, la asamblea resulta de mucha importancia para
facilitar la cooperación de las nuevas autoridades.
Aunque en todos los casos se entregaron los recursos autorizados a los beneficiarios
entrevistados, 29 por ciento de éstos dijeron que los apoyos no habían sido suficientes
para llevar a cabo las actividades comprometidas, principalmente por no haber
presupuestado bien los recursos necesarios en su propuesta o porque en el proceso
de dictaminación les habían autorizado una cantidad menor a la solicitada. La solución
a estos problemas parecería depender de la asesoría de los RC de los CCDI a los
solicitantes. Aunque es un problema relacionado con la suficiencia de los apoyos que
se entregan, se trata realmente de un problema cuya solución radica en los procesos
de preparación de propuestas y de selección de proyectos.
Las buenas prácticas identificadas son las siguientes:
Llevar el convenio de concertación pre-llenado y dejar un espacio en el campo de
certificación para cualquier cambio que sea necesario, como los indicados en el
párrafo anterior. (Tancanhuitz, SLP)
Convocar a la gente una hora antes para iniciar la firma de los documentos. (Hidalgo)
Llevar a cabo la capacitación de los miembros de la contraloría en la misma sesión y
mismo evento, aprovechando la lectura del convenio de concertación. (Tancanhuitz,
SLP)
Ejecución de proyectos
Las fortalezas del proceso de ejecución incluyen:
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
La ejecución de las actividades propuestas en el 100 por ciento de los proyectos
revisados, según reportaron miembros de la comunidad, autoridades y miembros de
las contralorías sociales.
La vigilancia activa del uso de los recursos y de la implementación de las actividades
por las contralorías sociales de los proyectos. El 97 por ciento de los miembros de la
contraloría dijo haber revisado las cuentas; 100 por ciento reportó haber vigilado la
ejecución de actividades; 95 por ciento mencionó haber recibido capacitación para
poder realizar estas tareas y todos ellos consideraron útil la capacitación; solamente 3
por ciento dijo que se había presentado alguna inconformidad sobre las cuentas.
La comprobación completa del uso de los recursos. El 100 por ciento de los proyectos
revisados contaba con documentación adecuada para la comprobación de gastos.
La oportunidad y eficacia de la asesoría de los RC. El 98 por ciento de los
beneficiarios dijo haber obtenido a tiempo la asesoría en el momento en que la
necesitaron; 100 por ciento la consideró como útil o muy útil.
El proceso lleva a una alta satisfacción comunitaria: 100 por ciento de las autoridades
y miembros de las contralorías sociales dijo que les habían gustado las actividades y
que éstas reflejaban bien la cultura o la forma de ser de la comunidad; 44 por ciento
identificó como un beneficio el arraigo de usos y costumbres; más del 90 por ciento
consideró que con el proyecto se hacía más fuerte la cultura indígena, se mejoraba la
convivencia y la integración de los miembros de la comunidad, se fortalecían las
organizaciones comunitarias, se facilitaba la transmisión de la cultura indígena a niños
y jóvenes, y aumentaba el orgullo de ser miembros de una comunidad indígena. En el
caso de los miembros de la comunidad, 97 por ciento reportó que les había gustado
las actividades del proyecto y, de éstos, 88 por ciento dijo que les había gustado
mucho. Cien por ciento dijo que las actividades del proyecto reflejaban bien la cultura
y forma de ser de su comunidad y más del 20 por ciento mencionó como beneficios el
arraigo de usos y costumbres, mejor convivencia, entretenimiento y aprender a hacer
nuevas cosas.
La existencia de actas de conclusión para los proyectos de acuerdo a los
lineamientos. El 100 por ciento de las actas de conclusión de los proyectos terminados
cumplía con los requisitos de las ROP. Una virtud adicional del proceso de ejecución
es la existencia de documentación completa, bien conservada, bien resguardada y
fácilmente accesible de todos los procesos y sub-procesos.
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
Las principales debilidades del proceso de ejecución de proyectos son cuatro:
o Entrega incompleta de testimonios e insuficiente consideración de los objetivos y usos
que pueden tener: Únicamente 69 por ciento de los proyectos visitados había
entregado testimonios de la manifestación cultural, en su gran mayoría fotografías
caseras (más de la mitad de las fotografías fueron tomadas sin ninguna guía por los
mismos beneficiarios, otros miembros de la comunidad o el RC del CCDI) que
proporcionan pocos detalles significativos de la manifestación. También se
presentaron como testimonios videos hechos por proveedores locales y descripciones
escritas de la manifestación cultural. Aunque la mayoría de los RC entrevistados
consideran que los testimonios cumplen varios propósitos, entre ellos tener un registro
que permita la preservación de las manifestaciones culturales, comprobar la ejecución
de las actividades y hacer difusión del Programa, frecuentemente, los testimonios se
encuentran archivados en el expediente del proyecto o en una gaveta y no han sido
utilizados de ninguna manera (71 por ciento de los miembros de las organizaciones
sociales reporta no haber difundido los testimonios). Cuando lo son, la difusión se
hace en reuniones pequeñas, en la misma comunidad, en eventos del mismo CCDI o
delegación o en escuelas y otros grupos que solicitan información en ocasiones
especiales. Más del 82 por ciento de los RC que dio su opinión consideró que los
testimonios no tenían la calidad que deberían de tener.
o Los bienes adquiridos por los proyectos no necesariamente están a disposición de la
comunidad: cuando se les preguntó a los miembros de las organizaciones sociales
quiénes eran los dueños de las cosas que se compraron, el 66 por ciento dijo que la
organización o grupo, o sus integrantes. Cuando se preguntó donde se encontraban
guardadas las adquisiciones, 47 por ciento de los miembros de la organización social
y 49 por ciento de las autoridades y miembros de la contraloría mencionaron que las
tenían las personas que habían hecho el proyecto. A esto se debe agregar que, como
lo mandan las ROP, las facturas y recibos de los artículos presentados para
comprobar los gastos, estaban hechos a nombre de la organización social o de sus
miembros.
o Oportunidad limitada del levantamiento de las actas de conclusión. De acuerdo a las
normas establecidas, los recursos deben comprobarse y firmarse por autoridades y
miembros de las contralorías durante el año fiscal en que se hace la entrega de
recursos. Esta comprobación comúnmente tiene lugar durante el levantamiento del
acta de conclusión del proyecto. Debido a que en esta evaluación se estudiaron los
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
procesos en curso, revisamos en los CCDI visitados el número de proyectos de 2008
que tenían actas de conclusión en cualquier fecha del 2009, encontrando que éste
representaba el 22 por ciento de los proyectos de ese año.
o Falta de mecanismos apropiados para atender proyectos al inicio del año. De la
misma manera, la normatividad existente implica un obstáculo para los proyectos que
tienen lugar al inicio del año (por ejemplo, los días de año nuevo o el día de reyes), ya
que puede elegirse procesar el proyecto y hacer las compras en el año anterior y tener
la manifestación y el acta de conclusión extemporánea, o puede procesarse la
propuesta de proyecto en el nuevo año, llevar a cabo la manifestación con recursos
comunitarios y esperar que el proyecto sea aprobado y los recursos re-embolsados ex
post facto.
Las recomendaciones dirigidas a enmendar las debilidades más significativas del proceso
de ejecución del proyecto están orientadas hacia sacar un mejor provecho de los
testimonios culturales. Desde el punto de vista del equipo evaluador, el PROFODECI
tiene la invaluable oportunidad en el mediano y largo plazo de cumplir mejor sus objetivos
de fortalecer, rescatar y preservar el patrimonio cultural indígena, a través de la
producción de testimonios de mayor calidad, de su difusión y de un resguardo más
especializado y estratégico de los mismos. Las recomendaciones son las siguientes:
Conceptualizar más profundamente el papel que tienen los testimonios del Programa y
elaborar una guía que permita alcanzar mejor los objetivos que se establezcan a partir
de esta conceptualización: en gran medida, los problemas observados en la
producción, difusión y resguardo de los testimonios culturales se deben a una falta de
conceptualización del inestimable papel que pueden tener los testimonios para
documentar y difundir la cultura indígena en el México de principios del siglo XXI. Bien
elaborados, los testimonios producidos por el PROFODECI podían llegar a formar uno
de los acervos etnográficos contemporáneos más ricos del país, y esto, junto con la
difusión de las manifestaciones culturales y de sus testimonios, deben de ser la meta
de este subproceso. En gran medida, esta meta no se alcanza actualmente debido a
la poca capacitación del personal de la DFDCI y de los RC de las delegaciones y los
CCDI, por no decir de los beneficiarios y miembros de la comunidad, en materia de
comunicación social. Es indispensable que el PROFODECI elabore una guía que
proporcione lineamientos para la producción de los testimonios y que dé sustento a
66
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
estos lineamientos en los presupuestos de los proyectos (como lo ha venido haciendo
en fechas recientes) y en las ROP. Esta guía podría dar consejos sencillos que
orienten, tanto a los miembros de las comunidades como a los productores
independientes que contratan, para alcanzar materiales de mayor valor etnográfico y
de difusión. A modo de ejemplo, y sin pretender solucionar la falta de esta guía, estos
consejos podrían solicitar a los beneficiarios y miembros de la comunidad presentar en
video o en audio (de preferencia, en idioma indígena y con traducción) los contenidos
de las secciones de antecedentes, justificación y participación de la comunidad en el
formato para la elaboración del proyecto; pedir que expliquen paso a paso como se
lleva a cabo la manifestación (por ejemplo, cuáles son los pasos en las danzas
tradicionales, cómo y con qué materiales e instrumentos se elaboran los productos
artesanales o platillos gastronómicos, etc.), cuáles son los significados de los
elementos utilizados o las actividades hechas en la manifestación (por ejemplo, del
atuendo, de sus adornos, del lugar sagrado, de la peregrinación), grabar todo el
proceso de organización y ejecución y no solo la fiesta o manifestación. En el caso
específico de los proyectos de música, las ROP podrían solicitar que los grupos
apoyados se comprometan a tener un repertorio básico de música indígena y exigir
que se entregara una grabación de este repertorio, al igual que en el caso de cuentos,
poesías u otras manifestaciones orales. También podrían aceptarse testimonios
escritos para cierto tipo de proyectos, como los de literatura y gastronomía (como el
recetario que encontramos en un proyecto en SLP). En el caso de manifestaciones en
donde se elaboran productos (como atuendos de danza, textiles, juguetes y otras
artesanías), el PROFODECI podría admitir y fomentar como testimonio la entrega de
una o más copias del artículo (a costo del Programa) con una explicación grabada o
escrita de sus usos y significados, etc.
Identificar instituciones que cuenten con acervos etnográficos y entregar copias de los
testimonios a ellas. Dada la tecnología moderna que permite la reproducción a muy
bajo costo de audios, videos, imágenes digitales, etc., el PROFODECI debería
plantearse la meta de identificar las instituciones estatales y nacionales que
resguardan colecciones de materiales etnográficos y establecer con ellas convenios
que permitan el enriquecimiento de sus patrimonios. Esto, desde luego, podría iniciar
con el área de acervos culturales de la misma CDI. La Dirección de Acervos cuenta,
entre otros, con el Archivo Etnográfico Audiovisual integrado por el Acervo de Cine y
Video “Alfonso Muñoz”, la Fonoteca “Henrietta Yurchenko” y la Fototeca “Nacho
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
López”. Además, la CDI cuenta con un Departamento de Video, inscrito en la
Dirección de Comunicación Intercultural que podría apoyar en la capacitación para la
realización de videos.
Establecer convenios intra e inter institucionales que permitan la elaboración de
mejores productos para diseminación: Si bien la elaboración de lineamientos para la
elaboración de testimonios podría ayudar a los productores independientes de algunas
comunidades, a los miembros de las organizaciones sociales y a los RC de los CCDI a
producir mejores materiales, es previsible que en la mayoría de los casos estos
continuarán siendo de una calidad no adecuada para su difusión debido a factores
como su duración, fallas de sonido, lejanía de las tomas, etc. Una estrategia que
podría considerar el PROFODECI sería establecer convenios de servicio social con
escuelas de comunicación que permitan la edición de imágenes digitales, videos y
audios existentes para convertirlos a formatos más aptos para la difusión. Los
estudiantes de servicio social también podrían hacer toda la investigación acerca de lo
que va atrás de la manifestación cultural y su significado para la comunidad. Dentro de
la misma CDI se podrían identificar, de entre los materiales ya existentes, cuáles son
los que tienen un mayor potencial para este fin y entregarlos a la Dirección de
Comunicación Intercultural para hacer estas labores de edición. También sería factible
que a través de estos convenios, pudiera llevarse a cabo la producción del testimonio
de algunas de las manifestaciones culturales, aunque debe aclararse que los RC de
CCDI y delegaciones que han intentado hacerlo reportaron que estas experiencias no
habían sido exitosas.
Establecer en los MAD objetivos relacionados con la presentación pública de la
manifestación cultural y de la difusión de los testimonios donde y cuando esto sea
posible. Es muy recomendable fomentar la amplia difusión de la manifestación cultural
a través de presentaciones públicas y de la difusión de los testimonios dentro de la
misma comunidad, a través del SRCI, en exposiciones temporales en sitios de acceso
público y, en general, de acuerdo a las posibilidades locales y al tipo de manifestación
cultural de la que se trate.
Respecto a la comprobación de recursos, se recomienda sellar los comprobantes con
una leyenda que indique propiedad de la comunidad y que los miembros de la
organización social lo firmen, o bien, que los comprobantes se expidan a nombre de la
comunidad
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
Algunos problemas y soluciones reportados durante el trabajo de campo incluyen:
Falta de recursos para hacer el seguimiento de los proyectos. Las soluciones
implementadas implican las mismas que en los demás procesos que requieren la
salida de los RC a las comunidades. Algunos han tratado también de involucrar a los
miembros del órgano dictaminador en el seguimiento de proyectos.
Retrasos en la comprobación de gastos, especialmente en algunos de los proyectos
que implican la elaboración de diferentes productos y múltiples proveedores, muchos
de ellos sin experiencia o disposición para entregar facturas o notas de remisión.
Usualmente, esto se resuelve mediante la comprobación gradual, a medida que se
van ejecutando los gastos, y mediante un formato substituto que proporciona la
DFDCI, que firman los miembros de la organización social, la contraloría social y las
autoridades locales.
Entrega de comprobantes inadecuados por parte de los proveedores u olvido de
solicitar facturas por parte de los beneficiarios, lo que usualmente se resuelve con la
visita del RC al establecimiento para corregir la situación.
Compra de artículos diferentes a los estipulados en la propuesta (algo que ocurre rara
vez).
Rechazo de nuevas autoridades a firmar las actas de conclusión por no conocer los
proyectos.
Falta de quórum para levantar las actas de conclusión, donde es particularmente
importante la asistencia de los miembros de la comunidad para dejar bien asentada la
propiedad comunitaria de los bienes adquiridos. Esto se ha resuelto mediante nuevas
convocatorias.
Entre las buenas prácticas identificadas en el proceso de ejecución se encuentran:
Pasar copia del proyecto a los miembros de la contraloría social para que sepan lo
que se propuso hacer y comprar y puedan ejercer una mejor vigilancia. (Hidalgo)
Capacitar recursos comunitarios para hacer el seguimiento; integrar a miembros del
órgano dictaminador en el seguimiento de los proyectos, lo que les da una mejor
perspectiva del Programa y más elementos para tomar las decisiones (Michoacán).
Capacitar a los miembros de las contralorías sociales de diferentes proyectos en
localidades cercanas en un solo evento (estado de México).
Usar un formato de seguimiento de proyectos, donde se anote en qué situación está el
proyecto y se firman los acuerdos o compromisos en cada visita (estado de México).
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
En el caso de que existan ahorros de dinero, hacer un acta de grupo, con la firma de
la contraloría y las autoridades, indicando en qué se utilizará el dinero ahorrado, lo
cual tiene que ser para beneficio del proyecto. (Tancanhuitz, SLP)
Apoyar a los músicos para que acudan a las estaciones del SRCI e invitarlos a
eventos institucionales y culturales (Hidalgo, estado de México). En Tancanhuitz, SLP,
los grupos de danza participan en los diferentes encuentros regionales y estatales;
como requisito tienen que participar en los eventos de la radio XEANT La Voz de las
Huastecas.
Resguardar los testimonios en el CRID (Tenango de Doria, Hidalgo); sacar dos copias
y enviar una a oficinas centrales; mostrar los testimonios en las comunidades y
municipios que hicieron la manifestación.
Invitar a estudiantes de educación superior a visitar los proyectos y fomentar que
hagan sus tesis sobre ellos (Huejutla de Reyes, Hidalgo).
Seleccionar una comunidad para mostrar los proyectos aprobados y así difundir las
manifestaciones culturales (Michoacán).
Pedir a los beneficiarios que presenten un informe de actividades y expliquen, durante
la asamblea comunitaria, la forma cómo van a seguir funcionando (Jamiltepec,
Oaxaca).
Evaluación y control
En términos de evaluación, se encontró que esta actividad, en el 2009, se ha llevado a
cabo en menos de una tercera parte de los sitios visitados, y que cuando se ha llevado a
cabo, el proceso ha consistido en un mínimo de entrevistas (una o dos a miembros de las
organizaciones sociales, a miembros de las comunidades y a autoridades), generalmente
llevadas a cabo por el mismo RC, a veces con apoyo de algún compañero del CCDI,
principalmente durante la asamblea de conclusión de los proyectos. En términos
generales, la metodología y condiciones en que se llevan a cabo las pocas evaluaciones
no son adecuadas, ni tampoco llevan a ninguna toma de decisiones relevante, por lo que
se recomienda substituir el proceso por el seguimiento de la continuidad de las
manifestaciones culturales uno o dos años después, ya sea por observación directa o por
informes de miembros de la comunidad. Dado el propósito de preservar las
manifestaciones culturales, resulta de mayor relevancia entender cuáles de las
manifestaciones apoyadas continúan y cuáles son las razones que favorecen la
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
continuidad. Esto proporcionaría datos relacionados con el impacto del Programa,
información que la que actualmente no se cuenta.
En términos de control presupuestal, el proceso para reportar el avance físico y financiero
de los proyectos es muy eficiente. Cada mes los RC deben ingresar los avances
registrados para cada uno de los proyectos que se están apoyando, en un formato
diseñado por la CGAF para este fin. Esta información es remitida a la delegación para
consolidar un reporte estatal y poder ingresar esta información a un sistema que permite
conocer el ejercicio de los recursos de cada CCDI y delegación estatal y además facilita, a
fin de año el cierre presupuestal del Programa.
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
5. CONCLUSIONES
De acuerdo a las ROP, el objetivo general del Programa Fomento y Desarrollo de las
Culturas Indígenas es “contribuir a impulsar los procesos culturales que incidan en la
creatividad, fortalecimiento y rescate del patrimonio cultural de los pueblos y comunidades
indígenas, basados en el reconocimiento y respeto de la diversidad cultural, la equidad y
la corresponsabilidad, así como en las necesidades enmarcadas en la situación y
contexto social actual”. Este objetivo se busca alcanzar mediante la entrega de apoyos en
efectivo a organizaciones sociales y creadores individuales que son avalados por sus
comunidades. Para este fin, el Programa cuenta con ocho procesos establecidos:
planeación, difusión, preparación de propuestas de proyectos, selección de proyectos,
distribución de apoyos, entrega de apoyos, ejecución de proyectos y evaluación.
Las conclusiones generales de esta evaluación son que los procesos del PROFODECI
son, en gran medida, eficaces, oportunos, suficientes y pertinentes. El Programa cumple
con sus metas establecidas y ejecuta el presupuesto que se le asigna; salvo por minucias,
los proyectos apoyados cumplen con los requisitos establecidos por la ROP, incluyendo
los tiempos establecidos para los diferentes subprocesos. También se encontró que los
habitantes de las localidades beneficiarias perciben que los proyectos financiados por el
Programa fortalecen el patrimonio cultural de sus pueblos, por lo que el Programa parece
estar bien dirigido a conseguir el Fin planteado en su Matriz de Indicadores. Finalmente,
resaltamos la entrega y cariño que el personal operativo tiene por el Programa, que les
permite operarlo aún en condiciones presupuestales adversas, de las cargas de trabajo
excedidas derivadas de atender simultáneamente varios programas y en ausencia de la
formación idónea para operar un programa cultural.
A pesar de sus virtudes, también existen oportunidades para mejorar los procesos y la
efectividad general del Programa. Las principales oportunidades para las que se
desarrollaron recomendaciones en esta evaluación están ligadas con 1) una mejor
alineación de los procesos del Programa con sus objetivos; 2) la simplificación de los
procesos del Programa; y 3) el aumento en la eficacia de los procesos. A estas
oportunidades agregamos en esta sección recomendaciones para 4) mejorar la
consistencia interna y claridad de las ROP y de su aplicación.
72
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
En materia de alineación, se considera que el Programa podría cumplir su objetivo
general de manera más completa si los procesos llevaran a un mayor balance del número
de proyectos entre los diferentes campos culturales, entre los creadores individuales y las
organizaciones y entre los objetivos de creatividad y preservación, y si se lograra una
mejor preservación del patrimonio cultural a través de una mejor documentación y
resguardo de los testimonios culturales.
Con relación a la distribución de los proyectos según los campos culturales, en el
Programa parece existir una tensión entre la existencia de los MAD, que son un
instrumento de planeación que plantea la identificación de la problemática que enfrentan
los diferentes campos culturales indígenas, a fin de que los proyectos apoyados
contribuyan a resolver estos problemas, y el deseo de que el Programa responda a las
demandas culturales de los pueblos indígenas. En la práctica, encontramos que la
concentración de proyectos en los campos de música indígena, danza indígena y tradición
ceremonial (fiestas patronales) responde tanto a la demanda en las comunidades como a
las facilidades e incentivos (tanto para el personal operativo como para los beneficiarios
potenciales) para desarrollar e implementar este tipo de proyectos.
La primera reflexión que debe hacer el equipo del PROFODECI es si efectivamente es
necesario diversificar la distribución de proyectos entre los diferentes campos culturales
mencionados por las ROP para cumplir más integralmente con los propósitos del
Programa y, si fuera así, determinar cuáles recomendaciones pueden aplicarse más
fácilmente en el corto, mediano y largo plazo, y en qué nivel tendrían que llevarse a cabo
estas acciones. Las principales recomendaciones que podrían llevar a una mejor
distribución de proyectos están las de 1) hacer en los MAD un diagnóstico de cada campo
cultural en las diferentes regiones y proponer para cada problemática soluciones que
pudieran implementarse a través de los proyectos; el papel de los RC sería entonces
promover y ayudar en el desarrollo de propuestas de estos proyectos; 2) identificar y
dirigir la difusión del programa a los creadores de los campos culturales no dominantes en
las localidades elegibles; 3) desarrollar un manual que dé una base más sólida a los RC
para desarrollar proyectos de los 13 campos culturales menos atendidos, partiendo de los
ejemplos de los proyectos que ya han sido financiados y complementando estos ejemplos
con la presentación de otras experiencias nacionales e internacionales y de ideas que
tenga el mismo personal del PROFODECI; 4) establecer en los MAD estatales y/o en los
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procesos de dictaminación y/o validación factores de ponderación que privilegien
substancialmente la selección de proyectos de los campos menos atendidos sobre
aquellos de los campos dominantes, al igual que para aquellos que cumplan con otras
características señaladas por las ROP, como el número de mujeres participantes. Una
posible recomendación adicional podría ser el establecimiento de contribuciones en
efectivo de una parte del presupuesto del proyecto, tal como se hizo para el caso de las
bandas de música en las ROP 2009. Es importante aclarar que modificar la distribución de
proyectos según campo cultural implicaría también ampliar el presupuesto de gastos de
operación, pues sería necesario proporcionar mayor capacitación y supervisión a los RC
para que cumplan mejor un papel de promotores culturales y para que puedan hacer más
visitas a las localidades elegibles del Programa; 5) estudiar la conveniencia de cambiar la
disposición de las ROP de dedicar un máximo de 10 por ciento para el pago de mano de
obra calificada, asesoría y/o capacitación, pues puede ser una desventaja en algunos
campos culturales que dependen más del trabajo de los participantes que de la
adquisición de insumos. Esto probablemente es especialmente cierto en proyectos que
buscan capacitar a niños y jóvenes en técnicas o prácticas específicas, algo que está
íntimamente ligado al propósito de la preservación de las prácticas culturales indígenas.
Quizás los MAD podrían establecer lineamientos que flexibilicen esta disposición si el
proyecto es valioso, o establecer diferentes montos para diferentes campos culturales.
Ligado a la distribución de proyectos según campo cultural, otra recomendación es
analizar la conveniencia de seguir apoyando fiestas patronales o de reformular los
campos culturales para admitir fiestas indígenas. Actualmente este tipo de proyectos se
financian bajo el rubro de tradición ceremonial, sin que en realidad se traten de
ceremonias. Otra consideración es que las comunidades indígenas frecuentemente tienen
formas de organización social para llevar a cabo estas fiestas, las cuales podría estar
minando el Programa al dar apoyos extraordinarios por una sola vez a los que
desempeñan los cargos en ese momento. Por su carácter extraordinario, los apoyos
tampoco parecerían estar fomentando la sustentabilidad o autosuficiencia de estas
manifestaciones. Finalmente, los apoyos están siendo otorgados a los adherentes de una
religión, algo que en algunas comunidades puede ocasionar divisiones internas. Aparte de
continuar operando como se hace ahora, entre las opciones posibles estarían eliminar los
apoyos a fiestas o abrir un campo cultural de fiestas indígenas, que permitiera incluir la
variedad de festividades cívicas y de diferentes religiones o denominaciones y, en este
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caso, conceptualizar que tipo de elementos están alineados a los propósitos y objetivos
del Programa, quizás estableciendo montos máximos. Sin embargo, esto podría tener una
variedad de riesgos difíciles de prever.
Para mejorar el balance entre el número de proyectos de creadores individuales y de
organizaciones y entre los objetivos de creatividad y preservación, la recomendación es
analizar en el mediano plazo (dos años) la posibilidad de diseñar un procedimiento que
facilite a los creadores individuales el acceso a los apoyos. Este procedimiento podría
estar basado en proyectos marco a los que se pudieran sumar los creadores propuestos
por los habitantes y autoridades de las localidades designadas a través de sus propuestas
individuales, lo que podría aumentar la creatividad de los proyectos que se realicen
Finalmente, para alcanzar mejor el objetivo de preservación de las manifestaciones
culturales, se recomienda que se fortalezcan las actividades de producción y resguardo
de los testimonios culturales. Las recomendaciones para lograr esto se desarrollaron
ampliamente en la sección 4.4.
En términos de la simplificación de los procesos, existen dos procesos que parecerían ser
redundantes. El primero es el requisito establecido por las ROP de presentar la solicitud
inicial sellada y firmada por las autoridades, el cual se recomienda eliminarlo porque sus
propósitos se cumplen con la presentación de la propuesta del proyecto, ocasiona vueltas
innecesarias de los solicitantes y, en la práctica, frecuentemente es un evento simultáneo
a la entrega de la propuesta del proyecto. En contraste, la posible eliminación de la
validación de propuestas en la DFDCI debe ser analizado detenidamente. A primera vista,
este proceso es redundante con la revisión de propuestas de los RC de los CCDI y
delegaciones y con la dictaminación estatal de las propuestas. Si así fuera, su eliminación
permitiría acortar los tiempos de respuesta del Programa y liberar tiempo del personal de
las oficinas centrales, que podría emplearlo en actividades de mayor utilidad, como en la
producción de materiales de apoyo para la operación, la capacitación de los RC y el
diseño de nuevos procesos y elementos estratégicos. Sin embargo, la tasa de rechazos
de propuestas en este nivel por incumplimiento con las ROP muestra que antes de
eliminar este proceso sería necesario supervisar y capacitar a los RC de CCDI y
delegaciones y lograr que entreguen para dictamen solo las propuestas que cumplen con
todos los requisitos establecidos.
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
En el corto plazo, la simplificación de este proceso quizás podría hacerse mediante la
participación del personal de la DFDCI en los dictámenes estatales, lo cual preservaría la
vigilancia especializada que se alcanza en las oficinas centrales y permitiría acortar los
tiempos de los procesos. Considerando el promedio de menos de 3.2 sesiones de
dictaminación en las 6 delegaciones visitadas, esto implicaría la visita a 80 sesiones de
dictaminación durante el año, es decir, un promedio de 20 sesiones para cada uno de los
4 técnicos en oficinas centrales, o un promedio de 1.8 sesiones por cada uno de los 11
meses laborables. Esto tendría la ventaja de que estas visitas podrían ser aprovechadas
para llevar a cabo sesiones de capacitación de los RC de las delegaciones y CCDI,
especialmente para impulsar nuevos procesos y mecanismos que ayuden a impulsar y
renovar el Programa; sin embargo, al igual que en el caso de otras recomendaciones,
sería menester contar con los recursos para gastos de operación que permitieran hacer
los viajes a las capitales estatales. Otro problema para aplicar esta recomendación podría
ser que el número de propuestas impidiera a los miembros de la DFDCI revisar con
detalle las propuestas durante la visita, lo que podría solucionarse si pudieran recibirlas
vía electrónica y leerlas antes de la visita.
Aún si se mantuviera el proceso de validación en la DFDCI, la recomendación sería que
ésta se orientara más a la selección estratégica de proyectos con el máximo potencial de
incidir en la creación y preservación del patrimonio cultural indígena que a la simple
constatación del cumplimiento de requisitos, quizás estableciendo factores de
ponderación, como se explicó anteriormente.
También se recomienda substituir la evaluación de proyectos que hacen los RC por el
seguimiento de los proyectos que han sido apoyados en años anteriores. Actualmente, la
evaluación se hace sólo de manera excepcional y sin la metodología que permita obtener
datos confiables. Además, la información no se usa para tomar decisiones. El tiempo
dedicado a esta actividad estaría mejor empleado observando si las manifestaciones
apoyadas siguen llevándose a cabo en años posteriores o si éstas se dan únicamente en
presencia de los recursos que otorga la CDI y, en su caso, aclarar que factores explican la
continuidad o falta de continuidad de las manifestaciones. Dicho de otra manera, el
Programa estaría mejor servido si se trataran de obtener datos que ayuden a determinar
la permanencia e impacto de los proyecto apoyados.
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C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
Para aumentar la eficacia de los procesos, que en gran medida implica evitar el desarrollo
de propuestas que no serán apoyadas, se recomienda, en orden de prioridad, 1)
establecer un sistema de información que siga a todos los proyectos presentados para
dictaminación (y no solamente los dictaminados favorablemente), lo que permitiría
identificar a los RC con más proyectos que no cumplen los requisitos y darles la
supervisión y capacitación adecuada. Este sistema de información también permitiría
vigilar de manera rutinaria la oportunidad de los principales procesos del Programa. Una
recomendación asociada sería la de revisar los procedimientos actuales de alimentación y
mantenimiento de las bases de datos del Programa, en las que se encontraron problemas
de falta de información, de ingreso de información en diferentes formatos (lo que dificulta
las tareas de análisis), y de falta de oportunidad. Para mejorar estas situaciones puede
elaborarse un manual o instructivo que indique los flujos y calendarios de entregas de
información, y la manera como debe ser codificada la información campo por campo; 2)
simplificar el formato para la preparación de proyectos en el Anexo 1 de las ROP, lo que
podría disminuir el número de rechazos por falta de consistencia entre los elementos y
hacer el proceso de preparación de propuestas más conveniente y pronto para los
solicitantes; 3) la disposición en las ROP de devolver en 10 días hábiles al área normativa
los proyectos con deficiencias técnicas o “caso contrario serán cancelados” debería de
cambiarse para, por un lado, abrir más la ventana de oportunidad para hacer
correcciones, que pueden implicar ir a las comunidades, y/o, por el otro, poder volver a
presentar las propuestas junto a aquellas que sean dictaminadas en el siguiente proceso,
para evitar desperdiciar el trabajo realizado por los solicitantes y el RC; 4) en general
encontramos que los diferentes instrumentos de apoyo utilizados por el personal
operativo, como guías de verificación de cumplimiento de requisitos de los proyectos y los
diferentes anexos en los MAD, no son revisados cuando ocurren cambios en las ROP,
llevando a problemas posteriores de rechazo de propuestas, por lo que se recomienda
una disposición señalando esta obligación. Una medida complementaria sería enviar a
todos los RC a principios del año un cuadro sinóptico explicando las diferencias entre la
nueva versión de las ROP y la anterior y solicitando los cambios en los instrumentos de
apoyo que utilicen; 5) la DFDCI debería desarrollar y divulgar entre los RC lineamientos
generales que deben incorporarse a los MAD que permitan aclarar el significado de la
disposición de las ROP de “incidir en el ámbito productivo”, la cual frecuentemente es
interpretada en el proceso de validación como cualquier actividad de la que se puede
derivar el cobro de dinero, lo que motiva los rechazos de las propuestas, algo que parece
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contravenir el propósito de financiar proyectos autosuficientes y sustentables a lo largo del
tiempo; 6) asimismo, convendría establecer lineamientos generales más flexibles
relacionados con el cumplimiento de la exigencia de presentar el CURP o IFE de todos los
beneficiarios, ya que puede ser difícil de cumplir para algunos miembros de las
organizaciones sociales. Probablemente este requisito busca evitar, mediante el
cruzamiento de padrones de los diferentes programas federales, la concentración de
apoyos en algunos individuos, pero el padrón que reporta el PROFODECI solo incluye el
CURP del responsable del proyecto, por lo que no parece necesario solicitar el de todos
los integrantes de las organizaciones sociales. La recomendación es permitir que
excepcionalmente los miembros de la organización puedan identificarse mediante otros
documentos, como el acta de nacimiento que indica el Anexo 1 de las ROP o aún una
constancia de la autoridad respecto a la identidad de la persona. Una segunda alternativa
sería incluir en el padrón de beneficiarios del PROFODECI a todos los beneficiarios
directos de los proyectos y eliminar de la propuesta a aquellos que no cumplan con los
requisitos documentales; y 7) estudiar la forma en que podría simplificarse el requisito de
la asamblea comunitaria para avalar los proyectos, especialmente en localidades grandes.
Además de los cambios y desarrollo de lineamientos para aclarar las ROP que se han
presentado en las páginas anteriores, existen algunas disposiciones sobre los que
convendría recapacitar y, en su caso, cambiar o establecer lineamientos generales que
los aclaren a fin de alcanzar una mayor consistencia interna de la normatividad: 1)
convendría definir más puntualmente lo que es una organización indígena; 2) quizás
debería modificarse la exigencia de que los responsables de los proyectos propuestos no
laboren en alguna dependencia gubernamental federal, estatal y/o municipal, pues esto
puede afectar la participación de personas que podrían ser claves para la realización de
proyectos en los 13 campos culturales menos atendidos, como los maestros de escuelas
públicas. La disposición podrían especificar que no trabajen en los órganos de gobierno
federal, estatal o municipal; 3) la exigencia de no apoyar localidades atendidas en los
últimos dos años quizás debería hacer excepción de las localidades donde haya
habitantes de diferentes grupos etnolingüísticas en la misma localidad y, quizás, grupos
religiosos diferentes de tamaño substancial; 4) los MAD deberían poder presentar
alternativas a la documentación del depósito en cuenta bancaria del aporte del 20 por
ciento para bandas, pues en algunas localidades puede ser un obstáculo importante.
Aunque este aporte no es bien aceptado por las comunidades ni los operadores del
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Programa, los resultados muestran que no es un obstáculo insalvable, pues el número de
proyectos de música indígena no disminuyó. Asociada a esta disposición, las ROP no
autorizan bandas de música de viento de nueva creación, pero es sencillo evadir esta
restricción indicando en los antecedentes que la banda ya está funcionando (en las visitas
de campo se encontró cuando menos uno de estos casos). Los MAD deben establecer
cómo se verificará que la banda ya funciona o, cuando menos, que los integrantes sepan
tocar los instrumentos solicitados; 5) la DFDCI debería de ampliar los lineamientos acerca
de cómo establecer e identificar los mecanismos de autosuficiencia, pues no resulta claro
ni para los RC ni para los solicitantes, y estos se deben incluir en los MAD. Otra
alternativa sería simplemente eliminar la disposición; 6) en lugar de hablar de “la
perspectiva de género”, que puede estar en contradicción con los valores culturales para
las que las mismas ROP exigen respeto irrestricto, quizás las ROP deberían referirse a “la
participación femenina”; también convendría establecer alguna disposición de preferencia
por proyectos con participación de jóvenes, dado el interés expreso del Programa por la
reproducción cultural, y obligar a que los MAD definan de manera clara como se dará
efecto a la preferencia de proyectos que cumplan con este y otros criterios de priorización;
7) las ROP marcan la duración de los procesos en términos de días hábiles y de días
calendario. Para facilitar el análisis de la oportunidad de los procesos, convendría poner
todas estas duraciones en términos de días calendarios, que son más fáciles de analizar
estadísticamente; 8) la DFDCI debería establecer lineamientos que aclaren como se logra
la propiedad comunitaria de los bienes, si en realidad resulta un elemento de importancia
para el Programa, y estos deberían incluirse en los MAD; en caso contrario, debería
eliminarse la disposición; 9) como el Programa acepta propuestas durante todo el año, la
disposición de dictaminar los proyectos en un plazo no mayor de 45 días después de su
recepción oficial no puede cumplirse en la mayoría de las delegaciones, ya que el
promedio de sesiones anuales de dictaminación es menor a 3.2, lo que implicaría cubrir
solamente alrededor de 144 días del año. Quizás debería establecerse la obligación de
que los CCDI presenten para dictaminación todas las propuestas recibidas oficialmente
antes de 14 días de las fechas de dictaminación establecidas en los MAD en la fecha más
próxima establecida por el MAD; 10) los MAD estatales deberían indicar los mecanismos
a través de los cuales se logrará que la delegación y CCDI “por ningún motivo” acepten
“proyectos y documentación incompleta”; 11) la exigencia de que se de a conocer por
escrito los resultados a los beneficiarios del Programa debería de ser eliminada, pues en
la práctica los RC se encuentran imposibilitados de cumplirla; 12) el texto de las ROP
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requieren CURP o IFE y el Anexo 1 admite acta de nacimiento de los beneficiarios
directos, por lo que deben hacerse consistentes; y 13) la cláusula decimotercera del
modelo de convenio de concertación presentada en las ROP 2009 señala obligaciones a
cumplirse antes del 31 de diciembre de 2007. Esta disposición debe actualizarse para
cada nueva versión de las ROP.
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Anexo 1
Resumen de Indicadores, Fortalezas y Debilidades
(Anexo VII de los términos de referencia)
C ENTRO RE GIONAL DE INVE STIGACIONE S MULTIDISCIPLINAR IAS
Anexo 2
Instrumentos de recolección de información
Lista de instrumentos de recolección de información en orden de presentación:
Guía de observación en DFDCI
Guía de observación en delegaciones
Guía de observación en CCDI
Guía de observación de proyectos
Guía de entrevista semi-estructurada para personal de la DFDCI
Guía de entrevista semi-estructurada para RC de delegaciones
Guía de entrevista semi-estructurada para RC de CCDI
Cuestionario para autoridades y miembros de la contraloría
Cuestionario para miembros de las organizaciones sociales beneficiarias
Cuestionario para miembros de las comunidades
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Anexo 3
Cuadros con Principales Resultados del Proyecto
Lista de cuadros en orden de presentación:
Cuadro 1. Características sociodemográficas de los miembros de las
comunidades entrevistados
Cuadro 2. Demanda de actividades artísticas y culturales de los miembros de
las comunidades entrevistados
Cuadro 3. Variables relacionadas con el proceso de difusión del PROFODECI
entre los miembros de la comunidad
Cuadro 4. Conocimiento y participación en los mecanismos de transparencia
del Programa
Cuadro 5. Beneficios percibidos e impacto de las actividades del proyecto
Cuadro 6. Autoridades y contraloría: tipo de participación en el proyecto y
demanda de actividades artísticas y culturales en las comunidades
visitadas
Cuadro 7. Percepciones de autoridades y miembros de la contraloría social
sobre los procesos de asamblea comunitaria y de ejecución del
proyecto financiado por el PROFODECI en sus comunidades
Cuadro 8. Proceso de supervisión de actividades y gastos por parte de la
contraloría social
Cuadro 9. Percepciones de autoridades y miembros de la contraloría social
sobre beneficios percibidos e impacto del proyecto financiado por el
PROFODECI en sus comunidades
Cuadro 10. Características sociodemográficas de los miembros de las
organizaciones sociales (beneficiarios) entrevistados
Cuadro 11. Características de los miembros de las organizaciones sociales
entrevistados relacionadas con requisitos de selección de
beneficiarios en las Reglas de Operación
Cuadro 12. Porcentaje de beneficiarios entrevistados que mencionaron
diferentes fuentes de información sobre el PROFODECI
Cuadro 13. Miembros de las organizaciones sociales: variables relacionadas con
el proceso de elaboración y entrega de la solicitud del apoyo
Cuadro 14. Miembros de las organizaciones sociales: variables relacionadas con
el proceso de asistencia técnica para la elaboración del proyecto
Cuadro 15. Porcentaje de beneficiarios que dijeron que había sido difícil cumplir
con diferentes requisitos de las Reglas de Operación y que considera
que éstos deben ser eliminados
Cuadro 16. Beneficiarios: variables relacionadas con la presentación del
proyecto en la asamblea comunitaria y la integración de la contraloría
social
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Cuadro 17. Beneficiarios: variables relacionadas con el monto y forma de entrega
del apoyo
Cuadro 18. Meses transcurridos entre la entrega de la propuesta y la información
del resultado de la solicitud reportados por los beneficiarios
Cuadro 19. Beneficiarios: variables relacionadas con el proceso de ejecución del
proyecto
Cuadro 20. Beneficiarios: variables relacionadas con la elaboración y difusión de
las manifestaciones culturales
Cuadro 21. Impacto: número promedio de personas que participaron y
observaron las manifestaciones culturales según beneficiarios
entrevistados
Cuadro 22. Beneficiarios: variables relacionadas con la conclusión del proyecto
Cuadro 23. Porcentaje de beneficiarios que perciben diferentes beneficios del
proyecto ejecutado en la comunidad
Cuadro 24. Cumplimiento de requisitos de los 18 proyectos del PROFODECI
analizados
Cuadro 25. Razones de no cumplimiento con requisitos
Cuadro 26. Promedio de número de días transcurridos entre procesos de 18
proyectos del PROFODECI
Cuadro 27. Resultados del proceso de validación de dictámenes estatales por
DFDCI según estado. Enero-Septiembre 2009
Cuadro 28. Resultados del proceso de validación de dictámenes estatales por
DFDCI en los 6 estados visitados, por estado y CCDI. Enero-
septiembre 2009
Cuadro 29. Procesamiento de solicitudes y propuestas en 6 delegaciones
visitadas
Cuadro 30: Oportunidad de los procesos de envío/recepción de resultados de
dictamen estatal y validación por DFDCI: fechas de ocurrencia y días
transcurridos entre fecha de ocurrencia de la etapa del proceso y
fecha de ocurrencia del proceso anterior por delegación y sesión de
dictamen
Cuadro 31: Número de solicitudes procesadas en 8 CCDI visitados y resultados
observados
Cuadro 32: Trimestre de la fecha de las actas de conclusión de los proyectos del
2008 en los 8 CCDI visitados