Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la ... · Flujograma de operación general del Programa ..... 37. v Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión

Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e

Infraestructura

COMPONENTES EN CONCURRENCIA DE RECURSOS 2013

Abril, 2014

Junio, 2014

DIRECTORIO

GOBIERNO DEL ESTADO DE

VERACRUZ

Dr. Javier Duarte de Ochoa

Gobernador Constitucional del Estado

Ing. Manuel E. Martínez de Leo

Secretario de Desarrollo Agropecuario,

Rural, Forestal, Pesca y Alimentación

Ing. Valentín Casas Cortés

Subsecretario de Desarrollo Agrícola

MVZ. Genaro Mejía de la Merced

Subsecretario de Ganadería y Pesca

L.A.E. Judith Fabiola Vázquez Saut

Subsecretaria de Desarrollo Rural,

Agronegocios e Infraestructura

SECRETARÍA DE AGRICULTURA,

GANADERÍA, DESARROLLO RURAL,

PESCA Y ALIMENTACIÓN

Lic. Enrique Martínez y Martínez

Secretario

Lic. Jesús Alberto Aguilar Padilla

Subsecretario de Agricultura

Lic. Arturo Osornio Sánchez

Subsecretario de Desarrollo Rural SAGARPA

Lic. Ricardo Aguilar Castillo

Subsecretario de Alimentación y

Competitividad

MVZ. Francisco José Gurría Treviño

Coordinador General de Ganadería

Ing. Marco Antonio Torres Hernández

Delegado de SAGARPA en el Estado de

Veracruz

Ing. Armando Arias Bejarano

Subdelegado Agropecuario

SAGARPA-Veracruz

Ing. Luis Alejandro Chavarría Galindo

Subdelegado de Planeación y Desarrollo Rural

SAGARPA-Veracruz

COMITÉ TÉCNICO ESTATAL DE EVALUACIÓN

Ing. Marco Antonio Torres Hernández Presidente

Ing. Manuel E. Martínez de Leo

Representante del Gobierno del Estado

Lic. María Elisa Manterola Sainz Representante de los Productores

Lic. Bertha Hernández Rodríguez Representante de los Productores

Dr. Juan Lorenzo Reta Mendiola Representante de Profesionistas y

Académicos

Dr. Gustavo Ortiz Cevallos Representante de Profesionistas y

Académicos

Mvz. José Luis Zavala Calderón Coordinador del CTEEV

Entidad Consultora Estatal

Servicios Profesionales Integrales para el Desarrollo Regional, S. C.

Ing. Luis Gerardo Córdova Martínez Responsable del Estudio

i

Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de

Recursos 2013 en Veracruz

Pág.

Tabla de contenido

Índice de cuadros .................................................................................................................. iii

Índice de figuras .................................................................................................................... iv

Siglas ...................................................................................................................................... v

Presentación ........................................................................................................................... 1

Resumen ejecutivo ................................................................................................................. 2

Introducción ............................................................................................................................ 6

Capítulo 1 Contexto del Programa ......................................................................................... 8

1.1 Entorno económico ................................................................................................... 8

1.2 Población rural .......................................................................................................... 9

1.2.1 Pobreza y marginación ...................................................................................... 9

1.2.2 Población Ocupada en el sector agropecuario ................................................. 11

1.3 Entorno natural ....................................................................................................... 12

1.4 Entorno productivo .................................................................................................. 13

1.4.1 Agricultura ....................................................................................................... 14

1.4.2 Ganadería........................................................................................................ 16

1.4.3 Pesca y acuacultura ........................................................................................ 17

1.4.4 Condiciones fito zoo sanitarias ........................................................................ 18

1.5 Caracterización de las Unidades de Producción ..................................................... 19

1.6 Servicios e infraestructura para la producción ........................................................ 20

1.7 Resumen de los factores que influyen en los resultados del Programa .................. 21

Capítulo 2 Diseño del Programa .......................................................................................... 23

2.1 Características generales de Programa .................................................................. 23

2.1.1 Población objetivo ............................................................................................... 25

2.1.2 Tipos de apoyo otorgados ............................................................................... 26

2.2. Correspondencia del Programa con la problemática .............................................. 28

2.2.1 Población potencial ............................................................................................. 29

Capítulo 3 Gestión del Programa .......................................................................................... 31

3.1 Arreglo institucional ................................................................................................ 31

3.2 Marco operativo ...................................................................................................... 32

3.3 Mecánica operativa ................................................................................................. 35

3.3.1 Planeación del Programa ................................................................................. 37

3.3.2 Difusión del Programa ..................................................................................... 39

ii



3.3.3 Recepción y registro de solicitudes .................................................................. 40

3.3.4 Dictaminación de solicitudes ............................................................................ 41

3.3.5 Entrega de apoyos ........................................................................................... 42

3.3.6 Seguimiento a la utilización de apoyos por los beneficiarios ............................ 43

3.3.7 Supervisión ...................................................................................................... 44

3.3.8 Monitoreo ........................................................................................................ 45

Capítulo 4 Resultados del Programa ................................................................................... 46

4.1 Características de los beneficiarios entrevistados y sus unidades de producción ... 46

4.2 Resultados a nivel de entregables .......................................................................... 47

4.2.1 Nivel de la capitalización .................................................................................. 47

4.3 Efectos directos ...................................................................................................... 48

4.3.1 Nivel tecnológico.............................................................................................. 48

4.3.2 Rendimientos ................................................................................................... 49

4.3.3 Costos de producción ...................................................................................... 50

4.3.4 Productividad laboral ....................................................................................... 53

4.4 Efectos indirectos ................................................................................................... 56

4.4.1 Ingreso bruto ................................................................................................... 56

4.4.2 Ingreso neto ..................................................................................................... 58

Capítulo 5 Conclusiones y recomendaciones....................................................................... 60

5.1 Conclusiones ............................................................................................................. 60

5.2. Recomendaciones ................................................................................................. 62

5.2.1. Para una mejor respuesta del Programa a los retos del entorno ...................... 63

5.2.2. Para una gestión eficaz y eficiente .................................................................. 64

Bibliografía ............................................................................................................................ 66

iii



Pág. Índice de cuadros

Cuadro 1. Índice de Marginación. Cambio en puntos porcentuales de los indicadores

socioeconómicos entre 2000 y 2010. Nacional y Veracruz ......................................... 9

Cuadro 2. Porcentaje, número de personas y carencias promedio por indicador de ingreso

2012. Nacional y Veracruz ....................................................................................... 10

Cuadro 3. Valor y volumen de la producción agrícola, Veracruz 2008-2012 .................... 15

Cuadro 4. Inventario ganadero nacional y estatal 2012 ................................................... 16

Cuadro 5. Valor y volumen de la producción pecuaria, Veracruz 2008-2012 ................... 17

Cuadro 6. Perfil de los beneficiarios encuestados ............................................................ 46

Cuadro 7. Tamaño promedio de las Unidades de Producción (Ha) .................................. 47

Cuadro 8. Tasa de variación promedio del valor de los activos ........................................ 48

Cuadro 9. Tasa de variación del nivel tecnológico promedio ............................................ 49

Cuadro 10. Tasa de variación del rendimiento promedio de las UPR .............................. 50

Cuadro 11. Tasa de variación del costo promedio de producción agrícola ....................... 51

Cuadro 12. Tasa de variación del costo promedio de producción pecuaria ...................... 52

Cuadro 13. Tasa de variación del costo promedio de producción pesquera .................... 52

Cuadro 14. Tasa de variación de productividad agrícola .................................................. 54

Cuadro 15. Tasa de variación de productividad pecuaria ................................................. 54

Cuadro 16. Tasa de variación de productividad pesquera ............................................... 55

Cuadro 17. Tasa de variación del Ingreso bruto promedio (miles de pesos) .................... 57

Cuadro 18. Tasa de variación del ingreso neto (miles de pesos) ..................................... 58

iv



Pág. Índice de figuras

Figura 1. Comportamiento del PIB del Sector Primario. ..................................................... 8

Figura 2. Evolución de la superficie estatal dedicada a la agricultura 2000-2012 ............. 14

Figura 3. Comportamiento del PAAP 2010 por Componente ........................................... 27

Figura 4. Niveles jerárquicos de participación institucional en el PAAP 2010. .................. 32

Figura 5. Comportamiento financiero del PAAP 2010. Junio 2010 - septiembre 2011...... 34

Figura 6. Flujograma de operación general del Programa ............................................... 37

v



Siglas

CADER Centro de Apoyo al Desarrollo Rural

CONAPESCA Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca

CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

CTEEV Comité Técnico Estatal de Evaluación de Veracruz

DDR Distrito de Desarrollo Rural

DOF Diario Oficial de la Federación

ECE Entidad Consultora Estatal

EED Evaluación Externa Específica del Desempeño

ENOE Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la

Agricultura

FIVERFAP Fideicomiso Veracruzano de Fomento Agropecuario, Forestal y

Pesquero

FONDEN Fondo de Desastres Naturales

GpR Esquema de Gestión para Resultados

GEV Gobierno del Estado de Veracruz

INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía

INVEDERP Instituto Veracruzano para el Desarrollo Rural y Pesca

IMCO Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.

MIR Matriz de Indicadores para Resultados

MML Metodología de Matriz de Marco Lógico

PAIEI Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura

PEA Población Económicamente Activa

PEAa Población Económicamente Activa ocupada en el sector primerio

(Agricultura, ganadería, silvicultura, caza y pesca)

PIB Producto Interno Bruto

RO-SAGARPA Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de

Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y

Alimentación

SCT Secretaría de Comunicaciones y Transporte

SED Sistema de Evaluación del Desempeño

SEDARPA Secretaría de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesca

SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales

SFP Secretaría de la Función Pública

SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público

SIAP Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera

SURI Sistema Único de Registro de Información

TMAC Tasa Media Anual de Crecimiento

UE Unidad Económica

UPR Unidad de Producción Rural

UST Unidad de Soporte Técnico

1



Presentación

El presente documento presenta los principales hallazgos de la Evaluación de Resultados

del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, instrumentado

en concurrencia por el Gobierno Federal y el Gobierno del Estado de Veracruz. Se realizó

en cumplimiento a lo establecido en el Artículo 25 del Acuerdo por el que se dan a

conocer las Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura,

Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), publicadas en el Diario

Oficial de la Federación el día 29 de diciembre de 2009.

Mediante el presente informe se da cumplimiento a lo establecido en el artículo 78 de la

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y 180 de su Reglamento, así

como a las disposiciones generales emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público, la Secretaría de la Función Pública y el Consejo Nacional de Evaluación de la

Política de Desarrollo Social, en el ámbito de sus respectivas competencias. En lo

particular se acataron los lineamientos normativos y metodológicos específicos emitidos

por la Dirección General de Planeación y Evaluación de SAGARPA.

Los trabajos fueron llevados a cabo por la Entidad Consultora Estatal denominada

“Servicios Profesionales Integrales para el Desarrollo Regional S.C.” durante el periodo de

diciembre de 2013 a abril de 2014, a partir del contrato contraído con la Delegación

Estatal de la SAGARPA, a través del Comité Técnico Estatal de Evaluación para lo cual

se transitó un procedimiento de Licitación por Invitación a Cuando Menos Tres Personas

para la realización de la presente Evaluación.

El objeto de estudio lo constituyeron los cambios registrados en las Unidades de

Producción de beneficiarios del Programa del ejercicio fiscal 2010, que fueron

cuantificados durante el ejercicio fiscal 2013 en tanto que los apoyos otorgados a esta

última fecha ya habían mostrado sus efectos.

El desarrollo y realización de este trabajo fue dirigido y supervisado en todo momento por

el Comité Técnico Estatal de Evaluación, quien a su vez fue responsable de la revisión y

dictamen del presente informe.

Agradecemos la colaboración de todas las personas que hicieron posible la realización de

esta Evaluación, a los beneficiarios por su valioso tiempo y atención para desarrollar las

dinámicas propias de la investigación, a los servidores públicos de la SAGARPA y del

Gobierno del Estado por su cooperación, amabilidad y contribución en cuanto sus

importantes opiniones y recomendaciones.

2



Resumen ejecutivo

La presente Evaluación de Resultados expone los resultados en las estimaciones de

cambios (demostrables) en las condiciones de los beneficiarios que son consecuencia

(directa o indirecta) de los productos entregados por el Programa en evaluación, el cual

fue instrumentado en Concurrencia de recursos entre el Gobierno Federal y el Estatal.

Esta Evaluación de Resultados se realizó mediante el método denominado “Antes-

Después” (Before-After Study), para lo cual se recabaron datos de esos dos momentos

sobre el grupo de beneficiarios del Programa de referencia, siendo este año “Antes” el

año 2010 y el “Después” el año 2013, con base en la metodología diseñada para tal

efecto por la Unidad de Apoyo FAO y la Dirección General de Evaluación de SAGARPA.

Los cambios observados en las UP se estimaron como la diferencia entre la situación

anterior y la situación posterior a la intervención del Programa. No obstante se reconoce

que dichos cambios pueden responder también a otros fenómenos o factores que inciden

directa o indirectamente en las diferencias registradas. Estos efectos no necesariamente

pueden medirse, no obstante su incorporación puede ayudar a comprender los resultados

estimados.

Este estudio retomó en todo momento los Lineamientos Generales para la Evaluación

Externa Estatal 2013 que emitió la Dirección General de Planeación y Evaluación (DGPE)

de la SAGARPA. El Comité Técnico Estatal de Evaluación, fue la instancia responsable

de convocar y seleccionar a las Entidades Consultoras Estatales (ECE) para su

contratación a través de la Delegación Estatal de la SAGARPA en el Estado de Veracruz.

La ECE denominada “Servicios Profesionales Integrales para el Desarrollo Regional S.C.”

desarrolló los trabajos encomendados bajo la supervisión estricta del Coordinador Estatal

de Evaluación, quien fue el conducto para obtener los apoyos requeridos en cuanto a

información y otros aspectos.

La realización del presente informe arrojó los hallazgos siguientes:

Contexto del Programa

En el análisis del contexto de operación del Programa resultó evidente que la mayoría de

los entes productivos del sector agropecuario, pesquero y acuícola registran niveles de

ingreso por debajo de la línea de bienestar y que por ende sus capacidades monetarias

son limitadas, ante lo cual sus alternativas de procurar la capitalización de sus Unidades

de Producción Rural (UPR) o de llevar a cabo inversiones productivas en ellas ocupa un

lugar secundario entre sus prioridades. Esta baja capacidad de inversión es el problema

toral que pretende ser atendido por el PAIEI mediante recursos complementarios que

permitan generar emprendimientos viables, con resultados inmediatos vía la capitalización

de las UPR y en el mediano plazo con impactos en la producción, productividad,

tecnología e ingreso, entre otros aspectos derivados.

3



A esto se suma por una parte un entorno macro económico que en los últimos años

registra una disminución real del PIB del Sector Primario y que ha recrudecido la tasa de

retorno de las inversiones en el sector, y por otra las condiciones variantes resultado del

cambio climático que ha provocado una secuela de fenómenos hidrometeorológicos y de

sequias que han mermado considerablemente la producción del sector y por ende el

ingreso de los productores.

Diseño del Programa

Los elementos normativos de diseño establecidos en las Reglas de Operación del

Programa (ROP-SAGARPA) son consecuentes con la problemática general del Estado;

sin embargo, durante el periodo 2010 a 2013 se observó que en la Entidad no se ha

“diseñado” una estrategia de intervención específica que potencialice los recursos

disponibles del Programa o que establezca mecanismos focales para impactar en el

problema estructural que propicia una reducida capitalización de las UPR.

El Programa contó con elementos normativos suficientes para permitir en un momento

dado su eficiente aprovechamiento en el Estado y con la definición de un programa de

trabajo de mediano y largo plazo (plan estratégico) cuyos resultados se vieron limitados

sustancialmente ante la falta de liderazgo y compromiso de los responsables del

Programa.

Gestión del Programa

Los gestión del Programa 2010 resultó en una reducida cobertura respecto de su

población objetivo (2.83%), aunque este valor comparativo debe dimensionarse en

términos del presupuesto canalizado y la magnitud de la problemática estatal.

Se registró un desfasamiento operativo generalizado de 2010 a 2013 que repercutió en la

entrega de apoyos a un año o más de haberse solicitado.

La selección y autorización de los recursos no consideró criterios estandarizados y

documentados, por lo que la orientación del Programa se encausó a atender la demanda

presentada en el año respectivo y en el juicio de quien en su momento propone qué

solicitantes deben ser apoyados ante el FIVERFAP.

Los mecanismos que dan cuenta del seguimiento del Programa (Proceso de supervisión

del Programa y operación del SURI) no entraron en acción en el momento adecuado, por

lo que su tardía implementación poco contribuyó para modificar las deficiencias operativas

observadas en el periodo de 2010 a 2013.

Resultados del Programa

Los apoyos otorgados generaron entre sus beneficiarios una tasa porcentual de variación

de la capitalización nominal promedio de las UPR 2013 respecto a 2010 del 30.5%,

principalmente entre productores de cultivos cíclicos (63.0%) mediante inversiones en

maquinaria y equipo.

4



Se registraron impactos favorables inducidos que implicaron un nivel de mejora

tecnológica del 2.3%, siendo las actividades pecuarias (3.4%) las de mayor cambio con

mejoras detectadas en sus métodos de reproducción, de alimentación y del control

sanitario.

En cuanto a los niveles de productividad se detectó un incremento promedio del 7.6% en

los rendimientos de las UPR apoyadas, dentro de ellas fueron aquellas dedicadas a las

actividades agrícolas las de mejor desempeño con un incremento de 10.7%.

Entre los beneficiarios agricultores se estimó una reducción en los costos de producción

del 7% y entre los pesqueros del 17.7%, explicables en términos de mejora en la

eficiencia productiva de sus unidades. Mientras que entre productores pecuarios un

incremento del 3.9% derivado de la ampliación de su hato ganadero o de mayores niveles

de especialización de sus unidades.

Los cambios en la productividad laboral fueron de incrementos del 8.7% en la agricultura y

del 7.7% en la ganadería, aunque fue nula en la actividad pesquera. Este último valor no

necesariamente refleja el resultado del Programa dado que dicha actividad se encuentra

supeditada a la evolución natural del recurso pesquero.

Los impactos en el ingreso fueron del 2.4% nominal pero en términos reales corresponden

a una contracción del 16.4%, esta última es una reducción equiparable con su similar en

el ámbito nacional registrada por el PIB del Sector primario. A excepción de las

actividades pecuarias que reflejaron un incremento del 10.6% en términos reales.

Lo anterior igualmente se reflejó en una contracción real del ingreso neto entre

agricultores del 36.6%, pero incrementos del 12.9% entre ganaderos y del 3.2% entre

pesqueros.

Principales conclusiones

El contexto macro económico y el entorno natural del Estado condicionó los resultados

observados a nivel de producción e ingresos de las UPR. A esto se suman retos de

mejora de las capacidades de la población objetivo del Programa que consideren su

bajo nivel de escolaridad que les limita a comprender y adoptar mecanismos que

deben implementar para mitigar los vaivenes del mercado como de la naturaleza.

El diseño normativo del Programa corresponde con la problemática que pretende

atender y aunado a la reciente inclusión de mayores previsiones que le subsanan

carencias normativas, le fortalecen como una estrategia de intervención pertinente a la

realidad de desarrollo requerida en la entidad.

En la entidad veracruzana el Programa acusó la ausencia de una sola instancia

responsable, derivando en una dualidad operativa entre SEDARPA e INVEDERP en

demérito de mejores resultados en su operación.

5



El Programa durante 2010 a 2013 careció de estrategias de focalización estratégica

circunscribiéndose a la atención a la demanda.

La contribución del Programa en la resolución de la problemática estatal fue muy

modesta tanto a niveles de cobertura de la población objetivo, de resultados e

impactos. Contribuye de alguna manera en el problema de capitalización de las UPR

pero con efectos favorables limitados en el resto de variables evaluadas.

Dada la naturaleza de las actividades y la distribución geográfica de la población

objetivo del Programa existen vulnerabilidades regionales en la entidad, que pueden

ser elementos de planeación estratégica futura.

Principales recomendaciones

Mantener un enfoque de atención a la demanda pero acotada a regiones y actividades

estratégicas con el objetivo de generar un esquema de desarrollo rural focalizado

adecuado a las características propias del Estado.

Definir en base al acervo documental disponible una estrategia de intervención que

establezca regiones, actividades estratégicas, conceptos de apoyo y perfiles de

productores al cual se orientará el Programa. Dicha estrategia será el instrumento

articulador con el cual se busque sinergias entre programas e instituciones que

convergen el medio rural.

La Convocatoria deberá establecer cuáles son las regiones, el perfil de productores

elegibles, las cadenas productivas a atender y tipos de apoyo a financiar, esto en el

marco de una estrategia de intervención focal.

Ante la definición de una estrategia de intervención es necesario la derivación de

proyectos de inversión tipo para integrar el Banco Estatal de Proyectos del Sector

(como lo sugieren las ROP-SAGARPA 2014, Art. 24, fracción VI),

Para agilizar la evaluación de proyectos es necesario establecer parámetros en las

formas y modelos de evaluación junto con un padrón estatal de proveedores e insumos

que contenga un tabulador de precios de los componentes susceptibles de apoyo.

Instrumentar estrategias de simplificación, comunicación y acompañamiento que

posibiliten a cualquier elemento de la población objetivo su probable ingreso a los

beneficios del Programa, esto dado el nivel de escolaridad de la población objetivo y la

complejidad normativa que demanda el Programa.

Mantener el SURI actualizado conforme los requerimientos de información del proceso

operativo para el buen funcionamiento del Programa, por lo tanto se sugiere que el

FIVERFAP establezca que las autorizaciones y liberaciones sean improcedentes en

tanto no se actualice dicho Sistema, del cual es responsable la Unidad Técnica Estatal

(ROP-SAGARPA 2014, Art. 4, fracción XXXVIII).

6



Introducción

La evaluación de programas públicos ha sido instituida en México como una práctica

necesaria entre los actores vinculados a su diseño, ejecución, monitoreo y evaluación.

Actualmente se reconoce como una actividad institucional obligatoria que en el caso de

los programas de la SAGARPA se ha venido consolidando.

La Evaluación se fundamenta en un amplio marco normativo que en primer término

obedece a un mandato de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

(Artículo 134) , así como en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación

2013, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Ley de

Coordinación Fiscal, los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas

Federales de la Administración Pública Federal 2007, el Programa Anual de Evaluación

2013, las Reglas de Operación de los Programas de la SAGARPA 2013, los Lineamientos

para las Actividades de Planeación, Monitoreo y Evaluación en los Estados 2013 y los

Convenios de Coordinación para el Desarrollo Rural Sustentable 2013 signados entre la

SAGARPA y los gobiernos estatales.

Una de las orientaciones de la evaluación de los programas tiende a valorar los resultados

alcanzados por ellos, denominándose “Evaluación de Resultados”, la cual por definición

documenta los cambios en las condiciones de los beneficiarios o Unidades de Producción

(UP) como consecuencia de los productos (tangibles e intangibles) entregados por el

programa mismo (con base en resultados previamente definidos) en un horizonte de corto

y mediano plazo. Este tipo de evaluación posibilita la verificación del grado de

cumplimiento de objetivos y metas, con base en indicadores estratégicos y de gestión que

permitan estimar los resultados de la aplicación de los recursos públicos, en la

perspectiva de fomentar una Gestión para Resultados (GpR) y de avanzar en la

consolidación del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED)1.

Es por ello que el proceso de evaluación estatal de resultados de cada programa, requiere

del desarrollo de un trabajo sistemático orientado a recabar y sistematizar la información

básica relativa a los cambios registrados entre sus beneficiarios.

En este contexto, el presente estudio tiene como objeto de la Evaluación de Resultados

del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura (PAIEI) con base

en la metodología diseñada para tal efecto por la Unidad de Soporte FAO (Organización

de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura) y autorizada por la

SAGARPA.

Esta Evaluación estimó los cambios (demostrables) en las condiciones de los

beneficiarios como consecuencia (directa o indirecta) de los productos entregados, los

cuales fueron instrumentados en concurrencia con el Gobierno del Estado de Veracruz.

1 Para mayor referencia consulte:

http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/sitio_pbr/Paginas/conceptualizacion.aspx

http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/sitio_pbr/Paginas/conceptualizacion.aspx

7



Metodológicamente implicó la valoración de dichos cambios una vez que los apoyos

otorgados fueron adoptados en sus UPR, esto es no en el año de entrega sino una vez

concluido un periodo de maduración de tres años.

Al respecto tiene lugar una primera acotación de los trabajos realizados que tiene que ver

con el hecho de que el PAIEI fue instrumentado por primera vez en el año 2011 derivado

del reagrupamiento de los Programas de SAGARPA, en éste nuevo Programa se

retomaron los componentes del Programa de Apoyo para la Adquisición de Activos

Productivos (PAAP) operado en años previos.

Debido al desfasamiento en la entrega de apoyos del PAIEI 2011 en la práctica los

apoyos otorgados aún no cumplían su periodo de maduración durante los trabajos de la

presente evaluación, razón por la cual en sustitución de los mismos se tomaron como

referencia los apoyos del PAAP 2010.

La elaboración del informe proviene del análisis de información documental de la

operación de Programa y del banco de información de la encuesta a beneficiarios del

PAIEI 2011. Se integra por un primer capítulo donde se presenta el contexto sectorial

veracruzano en el que operó el Programa enfatizando en la problemática que le dio

origen; en el capítulo 2 se expone el análisis del diseño de Programa; el tercer capítulo

integra una descripción y análisis del proceso operativo del PAIEI; el capítulo 4 expone las

valoraciones de los cambios inducidos por el Programa entre sus beneficiarios como

elementos fundamentales de la presente Evaluación de Resultados; y en el capítulo 5 se

incluyen las conclusiones y recomendaciones derivadas.

8



Capítulo 1

Contexto del Programa

El capítulo expone el contexto sectorial estatal y nacional en el que se instrumentó el

Programa, con la finalidad de identificar los principales factores técnicos, económicos,

sociales y ambientales que pudieron haber influido o condicionado sus resultados.

1.1 Entorno económico

En el ámbito nacional, el Estado de Veracruz ocupa un lugar destacado en cuanto a la

actividad productiva agropecuaria se refiere. Las estimaciones oficiales de SAGARPA

para el año 2012 reflejaron que en esta entidad se registró el mayor hato ganadero

nacional, así como el 4.4% de la superficie nacional dedicada a cultivos cíclicos y el

13.1% de su similar nacional con cultivos perennes (SIACON 1980-2012); además de

aportar más del 4.5% de la producción pesquera nacional. Hechos que explican

parcialmente que por una parte Veracruz ocupa el tercer lugar nacional en la aportación

del Producto Interno Bruto (PIB) del sector primario (INEGI, 2014), y por otra que el sector

primario estatal aporta proporcionalmente más al PIB total estatal siendo de 4.2% en el

año 2012, que el promedio nacional del 2.9% en ese mismo año 2012 (Figura 1).

Si bien aparentemente la aportación porcentual del sector primario al PIB total se ha

reducido en 0.6 y 1.6 puntos porcentuales en el periodo 2003-2012 en el ámbito nacional

como estatal, respectivamente, la figura siguiente refleja que en términos reales se ha

tenido una contracción del sector primario estatal, mostrando una reducción en 6.7 puntos

porcentuales en comparación con el año 2003, mientras que en el ámbito nacional el PIB

del sector primario de 2012 se ubica con 1.5 puntos porcentuales más respecto de su

similar del año 2003 (Figura 1).

Figura 1. Comportamiento del PIB del Sector Primario.

Aportación del Sector Primario al PIB en el ámbito nacional y estatal

Variación del PIB del Sector Primario Nacional y Estatal. Valores constantes. Año 2003=100%

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI reportados por GEUM, 2013 e INEGI, 2014.

9



En función de los dos elementos anteriores es posible afirmar que la entidad veracruzana

ha registrado una evidente contracción en su sector primario en términos de su aportación

real PIB, atribuible a las condiciones económicas y de mercado que le afectan, y no a una

contracción en los volúmenes de producción del sector, que se verá más adelante.

1.2 Población rural

Estudios recientes de SAGARPA2 reportan para el Estado de Veracruz una población total

estimada de 7.88 millones de habitantes, la cual es eminentemente rural3 en un 58% dado

que se ubica en localidades con menos de 15,000 habitantes. Esta última resiente en

mayor medida los efectos de la contracción económica del sector primario mostrados en

el apartado previo y acusa estadios de desarrollo y marginación precaria que a

continuación se exponen.

1.2.1 Pobreza y marginación

En el año 2010 Veracruz ocupó el cuarto lugar nacional de las entidades valoradas con un

mayor grado de marginación absoluta, no obstante que registró mejoras sustanciales que

le permitieron reducir su índice de marginación desde 33.65 a 23.84 en la década 2000-

2010 (CONAPO, 2013)4. Un aspecto relevante es que registró una reducción importante,

mayor al promedio nacional, en todos los elementos base de cálculo del índice de

marginación (Cuadro 1), especialmente en el porcentaje de población que percibe hasta

dos salarios mínimos pasando de un 68.64% en el año 2000 a un 50.64% en el año 2010.

Cuadro 1. Índice de Marginación. Cambio en puntos porcentuales de los indicadores

socioeconómicos entre 2000 y 2010. Nacional y Veracruz

Entidad federativa Nacional Veracruz

% Población de 15 años o más analfabeta -2.53 -3.36

% Población de 15 años o más sin primaria completa -8.53 -10.30

% Ocupantes en viviendas sin drenaje ni excusado -6.33 -7.63

% Ocupantes en viviendas sin energía eléctrica -3.02 -8.19

% Ocupantes en viviendas sin agua entubada -2.59 -9.95

% Viviendas con algún nivel de hacinamiento -9.41 -11.54

% Ocupantes en viviendas con piso de tierra -8.21 -16.89

% Población en localidades con menos de 5 000 habitantes -2.11 -2.30

% Población ocupada con ingreso de hasta 2 salarios mínimos -12.33 -18.00

Fuente: Elaboración propia con datos de CONAPO, 2013.

2 Ver SAGARPA, 2013. Infografía Agroalimentaria de Veracruz 2013.

3 N. del R. La calidad de población rural aquí empleada considera a la “Población rural” de

localidades de menos de 2,500 hab. y a la “Población semi urbana” de localidades entre 2,500 a

menos de 15,000 hab., definidas por INEGI y CONAPO. 4 Metodológicamente un valor de 100 implicaría la máxima marginación absoluta y un valor de 0 representaría “sin marginación”.

10



Lo anterior es congruente con la información reportada por el Consejo Nacional para la

Evaluación de la Política de Desarrollo Rural (CONEVAL)5 en la cual se estima que el

52% de la población de Veracruz registra niveles de pobreza extrema y moderada, más

un 31% de población en calidad de vulnerabilidad por carencias sociales, un 4% de

población vulnerable por ingresos y sólo un 13% de población catalogada como “No pobre

y no vulnerable” (CONEVAL, 2013).

Esta información nuevamente pone de manifiesto el deterioro en los niveles de ingreso de

la población y sus repercusiones en el grado de bienestar de la misma. De tal forma, la

misma fuente reporta que para el año 2012 el 20.0% de la población de Veracruz percibe

ingresos inferiores a la línea de bienestar mínimo6 y un el 51.6% por debajo de la línea de

bienestar7 (Cuadro 2).

Cuadro 2. Porcentaje, número de personas y carencias promedio por indicador de ingreso

2012. Nacional y Veracruz

Nivel / Indicador Porcentaje Miles de personas Carencias promedio

2010 2012 2010 2012 2010 2012

Veracruz

Población con ingreso inferior

a la línea de bienestar mínimo 27.8 24.0 2,145.5 1,890.3 3.1 2.9


a la línea de bienestar 62.1 56.6 4,797.7 4,455.3 2.7 2.5

Nacional


a la línea de bienestar mínimo 19.4 20.0 22.2 23.5 2.9 2.5


a la línea de bienestar 52.0 51.6 59.6 60.6 2.3 2.1

Fuente: Elaboración propia con datos de CONEVAL, 2013.

Si bien la información expuesta hace referencia a la población total de la entidad, el

CONEVAL identifica aquellas regiones y municipios donde se concentra la mayor cantidad

de pobres, muchos de los cuales son municipios con una alta proporción de población

rural y de Población Ocupada en el sector primario, entre los que se encuentran:

Papantla, San Andrés Tuxtla, Mixtla de Altamirano, Tehuipango, Calcahualco,

Zontecomatlán de López y Fuentes, Mecatlán, Tantoyuca, Álamo Temapache, Tihuatlán,

entre otros.

5 Ver CONEVAL, 2013. Medición de la Pobreza, Estados Unidos Mexicanos, 2010-2012.

6 Línea de bienestar mínimo. Equivale al costo de la canasta alimentaria, permite identificar a la

población que, aun al hacer uso de todo su ingreso en la compra de alimentos, no puede adquirir lo

indispensable para tener una nutrición adecuada (CONEVAL).

7 Línea de bienestar: Es la suma de los costos de la canasta alimentaria y no alimentaria, permite

identificar a la población que no cuenta con los recursos suficientes para adquirir los bienes y

servicios que requiere para satisfacer sus necesidades básicas, aún si hiciera uso de todo su

ingreso (CONEVAL).

11



Así es posible apreciar en los entes productivos agropecuarios una disyuntiva para la

mejor utilización de sus limitados ingresos entre: i) la satisfacción de sus necesidades

básicas y la posible mejora de sus condiciones de vida; contra 2) la posibilidad de

capitalización e inversión en sus UPR. Es aquí donde probablemente influirá en la balanza

de decisión la posibilidad de contar con un apalancamiento financiero externo no

recuperable -“a fondo perdido”- que puede ser obtenido del PAIEI.

1.2.2 Población Ocupada en el sector agropecuario

Dentro de la población veracruzana se estiman 3.23 millones de habitantes que integran

la Población Económicamente Activa (PEA) estatal con una ocupación del 96.5%. Dentro

de estos habitantes se estima una PEA ocupada en actividades agropecuarias (PEAa) en

promedio durante 2013 fue de 766.13 mil trabajadores, misma que ha crecido de 2008 a

la fecha a una tasa promedio anual de 1.9%, y que ha representado en promedio de

23.5% del total ocupado en la entidad (ENOE, INEGI 2013).

La PEAa se integra principalmente por hombres en un 90%, y entre ambos géneros

registran un nivel de instrucción de educación básica (completa o incompleta) en un 70%

del total, nivel de educación media en un 23% y sólo el 7% con niveles de educación

media superior y superior. Lo anterior pone de manifiesto la necesidad de servicios de

acompañamiento técnico y de gestión que les permitan fortalecer sus capacidades de

desarrollo, de inclusión y de participación dentro de las estrategias de apoyo sectorial, así

como el buen aprovechamiento de las mismas.

El 53% de la PEA del Sector Primario registra una posición en el trabajo como

trabajadores remunerados y subordinados, el 31% como trabajadores por cuenta propia y

4% como empleadores, e inclusive se identifican en un 12% a trabajadores no

remunerados. A reserva de estudios más detallados esta estructura implica a su vez: en el

primer caso una alta dependencia respecto del trabajo remunerado que provee el sector,

en el segundo caso la importancia del sector como fuente de autoempleo, en el tercer

caso la incipiente posición del sector como emprendimiento económico productivo viable y

en el cuarto caso -en condiciones más desfavorables- la importancia de la actividad

agropecuaria de autoconsumo. De tal forma que las prestaciones laborales en el sector

son mínimas beneficiando sólo al 4% de sus trabajadores.

A partir de esta misma información se puede apreciar que sólo el 35% de la PEAa

equivalente a cerca de 274 mil trabajadores realizan sus actividades por cuenta propia o

como empleadores y que a diferencia de los otros tipos de trabajadores su actividad les

representa en cierta medida una alternativa de empleo e ingreso, en este sentido se

presupone que estos trabajadores obtienen beneficios económicos sustanciales como

resultado de su inversión productiva por lo que es de esperarse que probablemente sus

actividades agropecuarias les generen una capacidad económica para reinversión.

En contraste, en el 65% restante el ingreso económico de la actividad primaria propone

una insuficiente capacidad de reinversión, dado que la actividad agropecuaria sólo les

12



representa una fuente de ingreso mínimo por su trabajo y/o una fuente de beneficios

materiales de autoconsumo.

A lo anterior se añade que la tendencia negativa en el crecimiento del PIBa y del

incremento del PEAa ha consolidado una disminución del ingreso per cápita del sector, al

pasar de $40,644.02 a $37,958.36 (en términos reales, 2008=100), dicha situación se

refleja tanto en los bajos niveles de reinversión en la UPR y en la alta proporción de

pobreza señala, misma que se estima en función del nivel de ingreso para adquirir una

canasta alimentaria.

Es en este marco tiene sustento la creación y operación del PAIEI para poder sumar

recursos económicos a emprendimientos agropecuarios viables y sostenibles, que

repercutan en la capitalización de las UPR y gradualmente impacten en el ingreso,

empleo, uso y adopción de tecnología, producción, productividad, entre otros elementos

de interés público.

En este sentido, la implementación de cualquier instrumento de política pública debe

considerar la diferenciación del territorio a intervenir en base a la dependencia de la

PEAa. Al respecto, en Anexo 1 se muestra una regionalización sobre este tópico.

1.3 Entorno natural

La riqueza natural del Estado constituye el eje fundamental para comprender la gran

variedad de actividades agropecuarias con que cuenta. No obstante, esta riqueza por sí

misma no ha representado una garantía de contar con una actividad agropecuaria,

forestal, acuícola y pesquera exitosa y generadora de desarrollo y bienestar. De tal forma,

el amplio entorno natural de la Entidad solo debe abordarse como el potencial físico que

habilita y/o delimita las actividades productivas agropecuarias, forestales, acuícolas y

pesqueras de sus habitantes.

El Estado de Veracruz cuenta con más de 7.2 millones de hectáreas, que representan el

3.7% del territorio nacional. En su superficie continental se identifican altos contrastes

naturales, ya que cuenta con gran línea costera de 745 km y a su vez se extiende a lo

largo de la Sierra Madre Oriental, así los efectos orográficos dan lugar a una gran

variedad de climas y eco regiones, cuyas particularidades definen su posibilidad y uso

agropecuario productivo (GEV, 2013).

Lo anterior permite a la agricultura veracruzana registrar más de 100 diferentes cultivos a

los cuales se dedican más de 1.5 millones de hectáreas que representan casi el 7% de la

superficie agrícola nacional, de las cuales aproximadamente el 8% son de riego y el resto

de temporal; mientras que la actividad ganadera se desarrolla sobre una superficie de

más de 3.6 millones de hectáreas de pastoreo. La entidad cuenta también con alrededor

de 1.4 millones de hectáreas de bosques y selvas, así como importantes condiciones para

la pesca y acuicultura que se constituyen en su gran línea costera y su amplia red

hidrológica.

13



No obstante, la presión antropogénica sobre los recursos ha sido proporcionalmente

mayor en Veracruz que en otras entidades, de tal forma que en 2005 la SEMARNAT lo

registró en el primer lugar nacional por la pérdida de su vegetación natural que se redujo

en un 19% en el periodo 1993-2000. Este hecho implica invariablemente un efecto

negativo y directo en las condiciones naturales, tanto por la pérdida de la riqueza biológica

y sus servicios ambientales, así como al incrementar la vulnerabilidad respecto a los

efectos del cambio climático.

Al respecto, en el año 2012 la entidad federativa con el mayor número de veces recurrió al

Fondo Nacional de Desastres (FONDEN) como resultado de los desastres naturales que

enfrentó, mismos que se relacionen como efectos del cambio climático (IMCO, 2012). En

este sentido, en el periodo 1990-2011 se han registrado 52 fenómenos naturales que han

afectado al país, y el 40% de ellos se han concentrado en los últimos seis años. Dentro de

esto 28 se consideran extremos8 y en este caso el 46% tuvieron lugar en los últimos cinco

años, destacándose los siguientes: 1) Año 2000.- Huracán Keith de categoría 4; 2) Año

2005.- Huracán Emily de categoría 4 y dos meses después en ese mismo año el huracán

Stan de categoría 1; 3) Año 2007.- Huracán Dean de categoría 7 y huracán Lorenzo de

categoría 1; 4) Año 2008.- Tormenta tropical Marco; 5) Año 2010.- Huracán Karl de

categoría 3 seguido inmediatamente por la tormenta tropical Matthew (Ochoa, 2013).

En contraste con los fenómenos hidrometeorológicos, la entidad también acusa periodos

de estiaje (temporada o periodo común donde la disponibilidad de agua y lluvia, est por

debajo del promedio anual esperado) o sequía recurrente que se agudizan en el periodo

febrero-mayo de cada año, con afectaciones principalmente a la ganadería en las zonas

norte y sur de la entidad.

De acuerdo con los registros SAGARPA reporta que las principales causas de siniestros

en el sector durante el periodo 2005-2012 han sido en orden de importancia: 54.46%

exceso de humedad, 16.44% sequía, 12.56% bajas temperaturas y 16.54% otras causas.

Lo anterior en su conjunto ha derivado en acciones locales para impulsar medidas de

prevención tales como el aseguramiento agrícola que de acuerdo con AGROASEMEX se

ha triplicado al pasar de 68,689 ha en el año 2006 a 227,043 ha en el año 2011, así como

el hato ganadero asegurado que se ha duplicado desde 2.1 millones de unidades en el

año 2006 a 4.2 millones de unidades en el año 2011.

1.4 Entorno productivo

La estructura productiva primaria veracruzana la compone una amplia diversidad, dentro

de esta destacan 60 cadenas agroalimentarias de relevancia estatal por su importancia

socioeconómica. Dentro de estas cadenas relevantes se ubicaron: 9 actividades

8 Aunque no existe una definición precisa se retoma la del documento de referencia: “Se puede

definir como evento extremo a la ocurrencia de un valor de un tiempo o variable climática más

arriba (o abajo) de un valor umbral cerca de la parte superior (o inferior), es decir, extremos de la

gama de valores observados de la variable…”

14



productivas de productos pecuarios, 50 agrícolas y 1 acuícola. Estas cadenas fueron

analizadas y se clasificaron en una Matriz de Posicionamiento Estratégico, tomando como

base su importancia socioeconómica y su competitividad (Figura Anexa 3).

A nivel de subsector, y tomando como base la aportación de cada actividad productiva en

el sector primario, la estructura estatal del valor de la producción agropecuaria y

pesquera, muestra que la agricultura mantiene por un peso relativo dominante del 53%,

seguida de la actividad ganadera con el 45% y las actividades de pesca con el 2% (SIAP,

2013).

Para el año 2012 se estimó una producción estatal agropecuaria en volumen de 255 mil

toneladas que representaron el 10,8% del total nacional, con un valor de 60.2 miles de

millones de pesos equivalentes al 8.4% de su similar nacional. Así Veracruz ocupó el

segundo lugar nacional en cuanto al valor de su producción pecuaria y el tercer lugar

nacional por el valor de su producción agrícola (SIAP, 2013).

1.4.1 Agricultura

Las estadísticas oficiales de SAGARPA, en el periodo 2000-2012 muestran una

recomposición entre los cultivos perennes que han ganado terreno a los cultivos cíclicos

(Figura 2). Al respecto, es importante destacar es que este cambio tuvo lugar

principalmente sobre una misma superficie como resultado de acciones de los

productores en cuanto a reconversión productiva de sus unidades de producción y

probablemente con muy poca afectación de las áreas naturales. Principalmente motivada

por la búsqueda de una mayor rentabilidad económica que los cultivos perennes en su

momento pudieron ofrecer.

Figura 2. Evolución de la superficie estatal dedicada a la agricultura 2000-2012

Fuente: Elaboración propia, con datos del SIACON 1980-2012 SIAP-SAGARPA.

15



Al respecto, se puede observar que en términos de valor de la producción, la gama estatal

de cultivos cíclicos tuvo una menor competitividad al representar únicamente el 3.3% del

valor de la producción nacional de cultivos cíclicos, mientras que los cultivos perennes el

valor fue más correspondiente con su superficie al aportar el 14.5% del valor nacional de

la producción de estos cultivos. En suma la entidad aportó el 7.8% al valor de la

producción agrícola nacional.

La misma fuente reporta en el periodo 2008 a 2012 (Cuadro 3) un crecimiento nominal del

valor de la producción a razón de una tasa media anual de crecimiento (TMAC) del

11.18% aunque en términos constantes se ajusta a un crecimiento real de 6.64% anual,

en todo caso por arriba del crecimiento en el volumen de producción que registró una

TMAC del 1.10%.

Cuadro 3. Valor y volumen de la producción agrícola, Veracruz 2008-2012

Año Valor de la producción ($) Volumen de

producción (ton) Nominal A precios 2008

2008 20,821,161.41 20,821,161.41 25,536,483.54

2009 20,414,728.38 19,307,242.14 24,180,814.19

2010 26,516,548.01 24,184,858.67 26,124,846.09

2011 27,355,387.40 24,158,393.92 25,251,438.13

2012 31,815,182.10 26,929,522.67 26,936,805.06

TMAC 11.18% 6.64% 1.10%


Lo anterior implica resultados favorables en el ingreso derivados de un mayor valor de los

productos más que de un crecimiento en su volumen. Este escenario y lo señalado

previamente en cuanto a la contracción del PIB sectorial deriva en una proposición sujeta

a comprobación de que es en las economías relacionadas con el sector productivo (redes

de valor) donde está repercutiendo en mayor medida la desaceleración de la actividad

económica.

En cuanto a las limitantes del subsector, se han identificado tres factores principales

(PVD-GEV, 2011):

Primer factor: Una baja productividad de la agricultura, con rendimientos por

unidad de producción que se ubican por debajo de la media nacional e

internacional;

Segundo factor: La generación de productos agrícolas con bajos índices de

competitividad en los mercados nacional e internacional, y

Tercer factor: Una baja integración de los procesos productivos que limita la

vinculación entre productores, regiones productoras, sus cadenas de valor y de

procesamiento para dotarle de mayor eficiencia y eficacia a los procesos de

producción-transformación-comercialización.

16



1.4.2 Ganadería

Los datos reportados por INEGI en el VIII Censo Agrícola, Ganadero y Forestal 20079,

permiten apreciar que la actividad pecuaria estatal es realizada en más de 71 mil

unidades de producción sobre una superficie de más de 3.3 millones de hectáreas, en

términos comparativos las UPR pecuarias equivalen en número al 21.2% de sus similares

agrícolas, pero por otro lado la superficie pecuaria es casi 2.5 veces mayor a su similar en

la actividad agrícola. De tal forma que la magnitud promedio de UPR pecuarias es de más

de 46 ha mucho mayor a las UPR agrícolas con superficies promedio de casi 8 ha.

En el contexto nacional la entidad se registra el 3.35% de la superficie ganadera nacional

y el mayor inventario ganadero, de acuerdo con datos de SAGARPA (Cuadro 4) para el

año 2012 en la entidad destacan el 10.30% del inventario nacional de aves-carne, el

12.58% de bovinos-carne, el 6.85% de abejas (colmenas) y el 8.76% de ganado porcino.

Cuadro 4. Inventario ganadero nacional y estatal 2012

Inventario Ganadero

Año 2012 (Cabezas) TMAC inventario

estatal

2008 a 2012

Inventario

Nacional

Inventario

Estatal

% Participación

estatal

Ave Carne 329,917,162 33,973,074 10.30% -1.12%

Bovino Carne 29,526,542 3,714,244 12.58% 0.62%

Caprino 8,743,949 149,736 1.71% 0.58%

Guajolote 4,015,766 159,671 3.98% -1.82%

Ovino 8,405,902 664,258 7.90% 0.69%

Porcino 15,857,899 1,388,510 8.76% 8.27%

Ave Huevo 186,793,390 1,632,966 0.87% 1.39%

Bovino Leche 2,398,639 60,424 2.52% 0.63%

Abejas (Colmenas) 1,898,239 130,080 6.85% -0.87%

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del SIACON-SAGARPA.

El dinamismo local de la actividad entre las diferentes especies pecuarias se reflejó en

una ampliación del hato ganadero encabezado por el Porcino (8.27%) y ligeras

variaciones positivas para aves de postura, ovino-caprino y bovinos; mientras que se

registraron contracciones ligeras en el hato de aves para carne y colmenas.

La misma fuente indica que el valor de la producción pecuaria del Estado de Veracruz se

incremento nominalmente a razón de una TMAC del 9.76%, misma que representa en

términos constantes una TMAC real del 4.2%. En contraste con el crecimiento de la

actividad agrícola, la actividad pecuaria tuvo un crecimiento ligeramente menor (¡Error!

o se encuentra el origen de la referencia.).

En general, el valor de la producción pecuaria en 2012 se estimó en casi 27.3 miles de

millones de pesos, aportando el 9.5% del valor de la producción pecuaria nacional en ese

9 Superficies y número de UPR reportadas respectivamente en Tabulados 2 y 124 del Censo.

17



mismo año y el 45% al valor de la producción agropecuaria estatal. En este rubro, la

estructura la producción pecuaria veracruzana la componen principalmente tres especies,

en orden de importancia: ganado bovino, aves y porcinos, que individualmente aportan el

54.5%, 34.0% y 9.8% respectivamente.

Cuadro 5. Valor y volumen de la producción pecuaria, Veracruz 2008-2012

Año Valor de la producción ($) Volumen de

producción (ton) Nominal A precios 2008

2008 18,789,990.93 18,789,990.93 2,231,714.37

2009 20,795,073.61 19,666,953.88 2,283,324.83

2010 22,497,118.99 20,518,871.58 2,345,117.09

2011 23,907,393.92 21,113,363.58 2,384,321.16

2012 27,276,077.16 23,087,459.81 2,406,999.68

TMAC 9.76% 5.28% 1.91%


En este contexto, cabe señalar que la vocación pecuaria de la entidad, puede

caracterizarse brevemente a la actividad pecuaria en los siguientes términos (GEV, 2013):

La participación de la actividad ganadera de bovinos a nivel nacional se debe más

a la extensividad de sus dimensiones que a los niveles tecnológicos y

rendimientos de sus unidades de producción. Ejemplo de ello es el hecho de alto

volumen de producción de leche que sin embargo proviene en el 90% de los casos

de sistemas de producción extensivos.

La avicultura como una actividad de gran crecimiento al ubicar a la entidad como

principal productor de carne de pollo a nivel nacional, donde el crecimiento se

relaciona con una participación activa de sus productores, altos estándares

sanitarios y la tecnificación de las unidades de producción.

La porcicultura estatal aunque ocupa el sector lugar nacional registra contrastes

locales entre el inventario de traspatio más grande en el país respecto de unidades

de producción de alto nivel tecnológico y productividad.

En el caso de ovicaprinos se estima principalmente como una actividad de

traspatio ligada a zonas de alta y muy alta marginación, que cuenta con un amplio

potencial de desarrollo en la medida de impulsar una adecuada tecnificación,

capacitación, innovación y transferencia de tecnología.

1.4.3 Pesca y acuacultura

Veracruz posee una gran riqueza hidrológica que se estima en el 35% de las aguas

superficiales mexicanas, lo cual da lugar a 3,134 cuerpos de agua registrados, distribuidos

en una superficie aproximada de 358,465.76 hectáreas y en los cuales se ubican 452

especies de organismos acuáticos potenciales de aprovechamiento, entre ellos 19

especies (4.2%) se consideran de importancia para la acuacultura y 115 especies (25.4%)

para la pesca. En términos generales los recursos pesqueros cuentan con 154 especies

18



de escama; 59 de moluscos, ostiones y otros; 28 de crustáceos como el camarón, 4 de

equinodermos y 4 especies de algas.

La riqueza de recursos pesqueros naturales explica en primera instancia el hecho de que

la actividad pesquera estatal sea predominantemente de captura.

Sólo el 30% de la población de los municipios costeros se dedica parcialmente a la pesca.

Así, la producción anual del año 2012 alcanzó un volumen de más de 85 mil toneladas, de

las cuales 67% corresponden a la pesca y 33% a la acuicultura; con un valor de 1,163

millones de pesos (CONAPESCA, 2011).

En retrospectiva, de acuerdo con las estadísticas oficiales de CONAPESCA10 se ha

registrado una disminución en los niveles de captura desde 92,614 toneladas en el año

2007 a 75,270 en el año 2012, reduciéndose un 18.7% en ese periodo, mientras que la

captura nacional creció un 4.3%, de tal forma la participación pesquera de Veracruz se

redujo del 5.7% al 2.7% en ese periodo. Respecto al valor de la producción estatal esta se

vio disminuida en el mismo periodo en 10.8% (39.29% a precios de 2008).

La flota pesquera estatal de 2012 incluyen a 8,002 donde predominan 7,886

embarcaciones dedicadas a la pesca ribereña (98.6%) y sólo 116 correspondían a

embarcaciones para la pesca de altura, estos datos también implican que Veracruz es la

entidad con la mayor flota nacional de pesca ribereña con el 11.5% del total nacional. En

cuanto a la actividad acuícola se registran 2,156 unidades de producción que equivalen al

23.4% del total nacional de unidades de producción acuícola, aunque proporcionalmente

de menor tamaño al promedio nacional ya que sólo ocupan una superficie de 1,078 ha

que representa el 0.9% del total nacional.

1.4.4 Condiciones fito zoo sanitarias

La gran gama de actividades productivas de la entidad veracruzana demanda un continuo

trabajo de prevención, monitoreo, control y en su caso erradicación de riesgos fito zoo

sanitarios, de tal forma que durante el año 2012 canalizó recursos públicos por más de

41.5 millones de pesos en acciones de protección agrícola (trampeo preventivo contra

Moscas Exóticas de la Fruta; campaña preventiva contra el Huanglongbing de los Cítricos;

campaña contra Moscas de la Fruta; entre otras).

Para la pecuaria se convinieron 50.5 millones de pesos Federación-Estado para el

Programa de Prevención y Manejo de Riesgos, en específico para acciones de Salud

Animal, Vigilancia Epidemiológica e Inspección de la Movilización Nacional, con los cuales

se mantuvieron en operación siete campanas zoosanitarias, destaca la vigilancia

epidemiológica; prevención y el control de brotes mediante dosis de vacuna, pruebas

diagnósticas, despoblación y la capacitación de los productores.

10 Datos reportados por INEGI, 2013. El Sector Alimentario en México 2013.

19



El estatus zoosanitario de Veracruz al 2014 de acuerdo al reporte de “situación

Zoosanitaria en los Estado de la República Mexicana” de SENASICA al 17 de julio de

2014, señalan al Veracruz como:

Libre de Influenza Aviar del grupo H5N2 y Bajo esquema de vacunación del grupo

H7N3.

Libre de la Enfermedad de Newcastle.

Libre de la Enfermedad de Aujeszky.

En fase de Erradicación de la Tuberculosis bovina y en fase de Control de la

Brucelosis bovina.

En fase de Control de Rabia paralítica bovina, Garrapata, Varroasis y de Abeja

africana.

1.5 Caracterización de las Unidades de Producción

De acuerdo con el Censo Agropecuario 2007 de INEGI, en Veracruz se identificaron poco

más de 630 mil unidades de producción rural que en su conjunto suman más de 6.2

millones de hectáreas, y de ellas sólo el 70.0% realizan actividades productivas

agropecuarias o forestales en una superficie de 3.8 millones de hectáreas.

El régimen de propiedad corresponde en un 51.1% a propiedad privada, un 44.7% a

propiedad social (ejidos y comunidades) y en mucho menor medida un 3.9% a colonias y

0.3% de propiedad pública.

Dentro de las UPR con actividades productivas el 76.5% de ellas registran como actividad

principal a la agricultura, el 16.2% a la cría y explotación de animales, el 0.22% el corte de

árboles, el 0.1% la recolección de productos silvestres y un 6.9% otro tipo de actividad.

En su gran mayoría las UPR realizan sus actividades a cielo abierto ya que solo se

identificaron 795 con 525.69 ha de invernaderos; y también principalmente dependen de

los ciclos de lluvias dado que sólo cerca de 15 mil UPR cuentan con riego principalmente

mediante canales de tierra y otros sistemas no especificados (79.8%), canales revestidos

(12.5%), riego por aspersión (7.0%) y por microaspersión (1.21%).

En la superficie dedicada a la agricultura sólo el 16.9% empleó fertilizantes químicos y el

2.1% abonos naturales. En el 4.4% de los cultivos se utilizó semilla mejorada, y en el

12.8% de la superficie se registró el uso de herbicidas e insecticidas en el 7.0%. El uso de

la actividad de quema controlada se percibió en el 2.2% de la superficie.

En el caso de la ganadería destacan la predominancia de 115,996 UPR que se

especializan en ganado bovino, entre ellas predomina el sistema de producción de libre

pastoreo en un 55.7%, pastoreo controlado en el 13.0%, sistemas de semiestabulamiento

en el 2.4% y completamente estabulado en el 1.2%. De tal forma que es posible afirmar

que el 90.1% del hato ganadero bovino estatal del año 2007 dependió exclusivamente del

libre pastoreo (70.8%) y del pastoreo controlado (19.4%).

20



Bajo estas condiciones estudios especializados permitieron clasificar a las UPR en 6

estratos diferentes a partir de los trabajos de Línea Base 2008, tomando en consideración

su vinculación al mercado y sus ingresos por ventas.

De tal forma que para el caso de Veracruz se clasificaron sus UPR en los siguientes

estratos (SAGARPA-FAO, 2012)11:

E1: Estrato “Familiar de subsistencia sin vinculación al mercado”.- 2.17% de las

UPR estatales.

E2: Estrato “Familiar de subsistencia con vinculación al mercado”.- 59.18% de las

UPR estatales.

E3: Estrato “En transición”.- 15.63% de las UPR estatales.

E4: Estrato “Empresarial con rentabilidad fr gil”.- 14.29% de las UPR estatales.

E5: Estrato “Empresarial pujante”.- 8.55% de las UPR estatales.

E6: Estrato “Empresarial din mico”.- 0.19% de las UPR estatales.

A reserva de análisis más detallados es posible apreciar que sólo el 8.74% de las UPR

estatales tienen un enfoque netamente empresarial (Estratos E5 y E6) en contraste con el

61.35% de UPR con enfoque netamente familiar (Estratos E1 y E2); mientras que en una

zona intermedia se ubica al 29.91% de las UPR (Estrato E3 y E4).

La misma fuente indica que en los primeros tres estratos se ubican aquellas UPR con

problemas de capitalización lo que aunado a bajos niveles de ingresos ya comentados,

les limita la posibilidad de inversión y reinversión en sus UPR con miras a un incremento

en sus niveles de activos productivos. Esta última aseveración constituye la problemática

que dio paso al diseño del Programa evaluado.

1.6 Servicios e infraestructura para la producción

De acuerdo con información reportada por SAGARPA12 se estima que en el 57.7% de la

superficie cultivada se emplea maquinaria y equipo agrícola, mientras que en el 68.8% se

recurre al uso de fertilizantes y agroquímicos, a lo anterior se suma la estimación de que

el 60% de la superficie cultivada cuenta con servicios fitozoosanitarios y el 27.8% con

servicios de asistencia técnica.

Por otro lado, como servicios de apoyo a la producción agropecuaria INEGI reporta que

en el periodo 2007-2011 la superficie de cultivos cíclicos habilitada por la Financiera Rural

con crédito de avío creció un 31.9% al pasar de 47.6 miles de hectáreas a 62.8 miles de

hectáreas principalmente en el ciclo Otoño-Invierno (62.6%), aunque en términos

monetarios corrientes el monto del financiamiento se redujo de 250 millones de pesos en

11 SAGARPA-FAO, 2012. Diagnóstico del sector rural y pesquero: Identificación de la problemática

del sector agropecuario y pesquero de México.

12 Op. Cit.

21



2007 a 236 millones de pesos en 2011. El financiamiento del año 2011 fue canalizado en

orden de importancia a la agricultura (66%), ganadería (18%), industria (12%), apicultura

(0.1%) y otros avíos (2,5%).

En forma complementaria y en ese mismo periodo el financiamiento refaccionario de

Financiera Rural pasó de 37.2 millones de pesos a 53.9 millones de pesos con un

crecimiento del 44.8%, mientras que otros tipos de financiamientos crecieron de 400.3

millones de pesos a 1,114.6 millones de pesos, siendo éste último grupo de créditos el de

mayor crecimiento con un 78% en el periodo.

En contraparte la banca comercial reportó también un crecimiento importante del 86% en

el nivel de créditos otorgados al sector agropecuario veracruzano al pasar de 986 millones

de pesos en el año 2007 a 1,846 millones de pesos en el año 2011, de tal forma que en

Veracruz se registraron la colocación del 3.76% del total nacional de los recursos de este

tipo de créditos.

Aunque no se encontraron datos relacionados con la proporción de la población objetivo

del sector agropecuario que es atendida mediante apoyos financieros, se presupone que

en todo caso en este tipo de apoyos difícilmente se encuentran UPR no empresariales,

las cuales como se indicó previamente constituyen sólo el 8.7% del total de UPR de la

entidad.

Como se mencionó anteriormente en respuesta al incremento de eventos climáticos

extremos también los servicios de aseguramiento de AGROASEMEX para la superficie

agrícola se han triplicado al pasar de 68,689 ha en el año 2006 a 227,043 ha en el año

2011, así como el aseguramiento pecuario que se duplicó al pasar de 2.1 millones de

unidades en el año 2006 a 4.2 millones de unidades en el año 2011.

Al respecto de esta información es de destacarse el hecho del incremento de los niveles

de financiamiento, no tanto por su monto sino en cuanto a la dispersión de la cartera en

términos del número de acreditados por la banca de desarrollo, lo cual es un indicio

relacionado por una parte con la recuperación de la calidad crediticia de los posibles

sujetos de crédito, y por otra con la ampliación de los montos de colocación de las

instituciones financieras.

1.7 Resumen de los factores que influyen en los resultados del Programa

En el análisis de los diferentes elementos de información expuestos en el presente

capítulo se ha derivado como conclusión que la mayoría de los entes productivos del

sector agropecuario, pesquero y acuícola registran niveles bajos de ingreso y que por

ende sus capacidades monetarias deben tener como primeros objetivos la satisfacción de

sus necesidades básicas familiares, así como la mejora de su calidad de vida y bienestar

social.

22



Por otra parte, las ventajas comparativas estatales basadas en las condiciones naturales

y físicas de la entidad no han representado por sí mismas una garantía de éxito de la

actividad productiva, ni desarrollo y bienestar de la población rural, lo cual indica que es

necesario fomentar las capacidad en la utilización sustentable de los recursos naturales –

dado el detrimento de condiciones ambientales- bajo sistemas competitivos de producción

integrados a red de valor pertinente para satisfacer sus necesidades de insumos y

servicios, así como una orientación de mercado.

23



Capítulo 2

Diseño del Programa

En este capítulo se exponen los elementos básicos normativos del Programa, mismos que

son guía para el diseño de la implementación del mismo en el Estado. Se hace referencia

a la problemática que justifica su existencia, sus objetivos, su población potencial y

objetivo, así como los tipos de apoyo. Para posteriormente abordar un análisis de

congruencia entre su diseño implementado en la Entidad y la problemática estatal

identificada en el capítulo previo, en especial sobre la pertinencia de los bienes y/o

servicios que entrega a los beneficiarios.

2.1 Características generales de Programa

A manera de antecedente del PAIEI, el Programa para la Adquisición de Activos

Productivos del Ejercicio 2010 fue uno de los programas en concurrencia instrumentados

por la SAGARPA con el Gobierno del Estado de Veracruz en términos de lo dispuesto en

las ROP-SAGARPA 2010 publicadas el 29 de diciembre de 2009.

El Programa tuvo como objetivo específico el “Incrementar los niveles de capitalización

de las unidades económicas de los productores rurales y pesqueros a través del apoyo

subsidiario a la inversión en bienes de capital estratégico, para la realización de

actividades de producción primaria, sanidad e inocuidad, procesos de agregación de valor

y acceso a los mercados” (Art. 13, fracc. I). En clara correspondencia con la problemática

estatal que enfrentan las UPR en términos de su baja capacidad de generación de

beneficios económicos para satisfacer las necesidades básicas de sus propietarios y en

un momento dado poder disponer de recursos económicos sustanciales para la inversión

y reinversión en activos productivos de sus UPR (Ver numeral 1.5.).

Si bien las ROP-SAGARPA 2010 previeron para el Programa dos posibles modalidades

de operación: a) Modalidad 1: Concurrencia, recursos convenidos con las Entidades

Federativas para la mezcla de recursos, 75% Federales y 25% estatales; y b) Modalidad

2: Ejecución directa de acuerdo con los programas; únicamente en la Modalidad 1, es

donde interviene el gobierno estatal de manera directa en su diseño y operación local.

Los tipos de apoyos considerados en 2010 consideraron las siguientes categorías: I.

Maquinaria y equipo; II. Material vegetativo, especies zootécnicas y acuícolas; e III.

Infraestructura, mismos que se aperturaron en los subsectores: Agrícola, Ganadero,

Desarrollo Rural y Pesca y Acuacultura; sujetos cada uno de ellos a sus particularidades,

requisitos y operación.

Dichos apoyos tuvieron como población objetivo: “Las personas físicas o morales

constituidas conforme a las legislaciones en materia agrícola, ganadera, mercantil, civil,

agraria, entre otras, que de manera individual u organizada se dediquen a actividades

agrícolas, pecuarias, pesqueras, acuícolas, agroindustriales y del sector rural en su

24



conjunto, conforme a la estratificación de productores y la regionalización que se

establece en el artículo 8 de las Reglas de Operación” (ROP-SAGARPA, 2010).

Para el 2011 y hasta 2013 fue instrumentado el PAIEI a partir de las ROP-SAGARPA,

donde el nuevo reagrupamiento programático de los programas de SAGARPA retomó los

componentes del anterior programa PAAP, además de considerar del nuevo enfoque en

el marco del esquema GpR instruido por la SHCP.

Su objetivo general fue el de “Incrementar los niveles de capitalización de las

unidades económicas agropecuarias, acuícolas y pesqueras a través de apoyos

complementarios para la inversión en equipamiento e infraestructura en actividades

de producción primaria, procesos de agregación de valor, acceso a los mercados y para

apoyar la construcción y rehabilitación de infraestructura pública productiva para beneficio

común”. En otras palabras su orientación específica fue hacia lograr el incremento en los

niveles de capitalización de las UPR que en la práctica se espera que se complementen

con apoyos propios de los beneficiarios con un efecto sinérgico en sus emprendimientos;

es decir, por normatividad para la adquisición de un bien físico el productor interesado

debe absorber al menos el 50% del bien en cuestión.

Hacia el interior del PAIEI también se precisaron a mayor detalle apoyos para ocho

componentes: a) Agrícola, Ganadero y Pesca; b) Agricultura Protegida, c) Electrificación

para Granjas Acuícolas, d) Infraestructura Pesquera y Acuícola, e) Manejo

Postproducción, f) Modernización de la Flota Pesquera y Racionalización del Esfuerzo

Pesquero, g) Recursos Genéticos y h) Tecnificación del riego.

De la misma forma que en el PAAP, el PAIEI previó dos modalidades de operación, tanto

en forma directa por SAGARPA, como en Concurrencia con los Gobiernos de los Estados.

Empleándose para este segundo caso en Concurrencia de recursos los Componentes a)

Agrícola, b) Ganadero, y c) Pesca; dentro de los cuales se mantuvieron las mismas

categorías de apoyo subsidiario a: I. Maquinaria y equipo; II. Material vegetativo, especies

zootécnicas y acuícolas; e III. Infraestructura.

Dichos tipos de apoyos, consideraron montos máximos de aportación gubernamental, y

que en general considero un tope máximo de 750 mil pesos por productor individual o lo

equivalente a un 50% de costo total de los bienes a adquiere, pudiéndose elevar hasta a

un 75% conforme a un estrato prioritario, mismo que no fue definido en la Entidad. Para

cierto tipo de apoyos como invernaderos y obras de gran envergadura el monto de

aportación fue mucho mayor pero manteniéndose el criterio de hasta 50% de las

inversiones físicas del proyecto presentado.

Al respecto, y dados los niveles de ingreso productores veracruzanos, muy pocos tiene la

capacidad de disponer de un monto equivalente al 50% de un equipo como lo es un

tractor, por lo que es entendible que este tipo de programas realmente no están al alcance

de una mayoría importante de productores. No obstante, es comprensible que la inversión

pública debe considerar una responsabilidad por parte del beneficiario, por lo que su

25



aportación se puede interpretar como su corresponsabilidad en el uso de recursos

público.

2.1.1 Población objetivo

A diferencia que el PAAP, la población objetivo, en el PAIEI quedo definida en lo particular

de cada Componente, las cuales fueron (ROP-SAGARPA, 2011):

Componente Agrícola: “…personas físicas o morales, que se dediquen a

actividades agrícolas”.

Componente Ganadero: “…personas físicas o morales que se dediquen a

actividades pecuarias”.

Componente Pesca:”… personas físicas o morales que se dediquen a actividades

primarias pesqueras y acuícolas (que cuenten con los permisos o concesiones en

la materia), conforme a la estratificación de productores y su regionalización”.

Para 2012 y 2013, el PAIEI integró un cuarto componente “Activos Productivos

Tradicional”, mismo que estuvo orientado a “Maquinaria y equipo para la realización de

actividades de producción agrícola, pecuaria y acuícola, incluyendo conservación y

manejo” para personas morales ubicados en localidades de alta y muy alta marginación

considerados en una estratificación de productores que la entidad defina.

Si bien se previó la posibilidad en las ROP-SAGARPA de que el Estado pudiera proponer

un esquema de trato diferenciado ya sea mediante estratificación de productores o la

regionalización de las actividades agropecuarias, forestales, acuícolas y pesqueras, esto

no tuvo lugar por lo que es posible señalar que el Programa, en el ámbito estatal o

Modalidad 1, no tuvo criterios de focalización de apoyos ni tampoco de establecer una

población a atender, orientándose exclusivamente a la atención de la libre demanda de

apoyos, la cual puede ser generada por prácticamente la totalidad de UPR de la entidad

cuyo número se estima en más de 650 mil unidades. Dicha situación estuvo presente

tanto para el PAAP 2010 y hasta el PAIEI 2013.

Al respecto cabe señalar que en su oportunidad y como resultado de evaluaciones previas

de los Programas/Componentes que integrados al PAAP y al actual PAIEI, fue recurrente

la recomendación de que si bien es necesario mantener en ellos un enfoque de atención a

la libre demanda, es necesario dotarle parcialmente de acciones específicas de atención

focalizada en regiones, conceptos de apoyo, actividades, cadenas estratégicas u otras

áreas de interés específico, en el marco de acciones de política estatal para el desarrollo

rural sustentable que implican la suma de esfuerzos y acciones entre la gama de

Programas e instituciones que convergen en el sector.

En comparación, la orientación del Programa para atender la libre demanda representa un

indicio de los resultados que se pueden esperar del mismo en tanto que de acuerdo con la

capacidad de inversión y reinversión productiva de la población objetivo es de esperarse

que predominen solicitudes de apoyo de bajo monto, orientadas al impacto inmediato en

la capitalización y/o producción, pero de bajo impacto en el cambio estructural de los

26



sistemas de producción y/o cadenas de valor. Para dimensionar esta observación

considérese la caracterización de las UPR expuesta en el numeral 1.5.

En contraste, dicha situación abre la oportunidad de focalizar apoyos en áreas prioritarias

acompañadas del diseño de estrategias integrales para inducir polos de desarrollo

regional en corredores productivos estratégicos tales como cadenas regionales de

producción-comercialización-exportación de productos agropecuarios.

2.1.2 Tipos de apoyo otorgados

Como se indicó en la introducción del presente documento, para efecto de atender la

temporalidad necesaria para medir los resultados entre el momento de recibir los bienes

financiados por el Programa y la observación de los mismos, se consideró el ejercicio

fiscal 2010, dado que en sí, los apoyos se entregaron en el 2011, y lo que correspondió al

PAIEI 2011 se entregaron a mediados del 2012, por lo que no se cumple la temporalidad

señala. Y dado que en esencia el PAAP y el PAIEI manteniendo el mismo diseño, fue

pertinente centrarse en el ejercicio fiscal 2010.

Los tipos de apoyo otorgados en buena medida se supedita a los recursos convenidos en

el Programa que para 2010 considero poco más de 719 millones de pesos de los cuales

el 75% correspondió a aportaciones Federales y el 25% a aportaciones estatales. De tal

forma que ocupó el 86.4% del total de los programas considerados en el Convenio de

Coordinación para el Desarrollo Rural. En contraparte se estimaron aportaciones de los

productores que sumaron más de 981 millones de pesos dentro de los emprendimientos

apoyados. Dicho techo presupuestal de alguna forma establece las magnitudes de apoyo,

y que en la experiencia de la entidad se privilegia apoyar el mayor número posible de

solicitudes, dada la alta demanda que se recibe año con año.

De acuerdo con los registros administrativos llevados a cabo por la Delegación Estatal de

SAGARPA y por el CTEEV se pudieron apreciar las preferencias en la demanda de

determinados conceptos específicos dentro de las diferentes Categorías de apoyo del

PAAP 2010, las evidencias indican lo siguiente:

Apoyos por Categoría

Dentro de la Categoría “I. Maquinaria y equipo” se beneficiaron a 7,542 productores a

través de 4,903 solicitudes aprobadas, siendo el principal concepto específico apoyado la

adquisición de 745 tractores agrícolas.

Por otra parte en la segunda Categoría “II. Material vegetativo, especies zootécnicas y

acuícolas” se subsidió a m s de 15 mil productores promoventes de 7,949 solicitudes

aprobadas. En esta categoría es necesario exponer las siguientes observaciones: 1) en

términos de demanda atendida se registró un equilibrio de 1 a 1 en cuanto al número de

solicitudes de las actividades agrícolas y ganaderas, pero 2) en términos de los montos de

apoyo otorgados la ganadería fue dominante en un 74%, y 3) en términos de beneficiarios

atendidos la cobertura de atención fue dominada en un 74% por agricultores. De lo

27



anterior (1 y 3) se desprende que dentro de las solicitudes atendidas los agricultores se

mostraron más proclives a participar en forma colectiva con casi 3 beneficiarios por

solicitud, mientras que entre los ganaderos participaron principalmente en forma

individual. Esto último señalado, más la segunda observación (2) implica a su vez que las

solicitudes atendidas de los productores pecuarios fueron de mayor monto promedio,

probablemente por la naturaleza de los bienes de inversión y/o por la capacidad de

aportación de los beneficiarios.

Finalmente dentro de la gama de apoyos de la Categoría “III. Infraestructura” se registró

una atención a la demanda que se integró en un 65% de solicitudes de infraestructura

productiva en general, un 37% para construcciones especializadas específicas y un 1%

para infraestructura de riego. Aunque en términos presupuestales fueron las

construcciones específicas las que ocuparon la mayor proporción presupuestal de esta

Categoría (65%).

Apoyos por Componente

A partir de los datos registrados por la misma fuente señalada en el apartado precedente,

es posible analizar el comportamiento del Programa a nivel de cada uno de sus

Componentes (Figura 3). Cabe señalar que a nivel Componente se da una reclasificación

de los apoyos según Categoría que se expusieron previamente en función de la actividad

principal en la cual serán empleados, por lo que esta aclaración deberá tenerse en cuenta

para la correcta interpretación de los resultados.

Figura 3. Comportamiento del PAAP 2010 por Componente

Fuente: Elaboración propia con datos del CTEEV, 2011.

28



Los resultados del análisis indican que se atendieron solicitudes de los diferentes

Componentes en orden de importancia dentro del Ganadero (46%), Agrícola (39%),

Desarrollo Rural (13%), Pesca y Acuicultura (1%), lo cual muestra una clara

correspondencia con la estructura productiva estatal dominada por la agricultura y la

ganadería, así como por la demanda generada por sus actores.

Esta misma correspondencia se observa en términos de los beneficiarios atendidos por

Componente que fueron en un 46% por el Agrícola, el 31% por el Ganadero, 22% por el

de Desarrollo Rural, y un 11% por el de Pesca y Acuicultura.

En cuanto a inversión se refiere, por una parte se observa que el componente Agrícola fue

el de mayor magnitud al destinársele el 46% del presupuesto de inversión, casi el doble

de lo destinado al Ganadero que ocupó el 25%.

En contraste con lo anterior, es de destacarse el presupuesto canalizado a los

Componentes de Desarrollo Rural, Pesca y Acuicultura donde es posible apreciar que las

proporciones Presupuesto vs Beneficiarios o Solicitudes son mayores, hecho

probablemente explicable en términos de las características de los bienes apoyados y/o

su inclusión en proyectos integrales. Esto último también se ve reflejado en el apoyo

promedio por solicitud donde estos últimos Componentes son los que registraron los

valores más altos.

En general, y considerando la nula definición de una estrategia de orientación del

Programa, se puede comentar que la demanda hacia el Programa por cierto tipo de apoyo

mucho tiene que ver la cantidad resultante de aportación del productor que

invariablemente se relaciona con su capacidad de ahorro del mismo, por lo que en base a

lo señalado previamente, el nivel de ingresos de muchos productores no da para hacer

grandes inversiones, lo cual condiciono a que la mayor demanda se integrara en material

genético –plántulas mejoradas, sementales, entre otros-, y que menormente se apoyaran

solicitudes como infraestructura para dar valor agregado.

2.2. Correspondencia del Programa con la problemática

Las deficiencias en los nivele de capitalización señaladas en el capítulo 1 dan el marco de

referencia que determina y brinda sustento a la creación y operación del PAIEI como una

alternativa de financiamiento público en los emprendimientos de los productores

agropecuarios para la capitalización de sus UPR.

En este marco, es importante cuantificar quienes son aquellas UPR donde la aplicación

de inversión pública a través de PAIEI, marque la diferencia en su desarrollo y

sostenibilidad. Tal cuantificación se denomina Población Potencial, misma que a

continuación se tratara de acotar.

29



2.2.1 Población potencial

Las características y condiciones en las cuales la población rural desarrolla sus

actividades productivas agropecuarias descritas en la primera parte de este informe, son

coincidentes con los señalamientos vertidos en el Diagnóstico del sector rural y pesquero

(SAGARPA-FAO, 2012), que apuntan a la existencia de una descapitalización de las

Unidades de Producción Rural (UPR), donde la causa de tal situación -presente en una

gran mayoría de UPR- es un débil retorno esperado de las inversiones productivas que

resultan insuficientes para proveer de satisfactores básicos y posibilitar el ahorro y la

reinversión productiva; es decir, gran parte de las UPR (61.35%) realizan actividades

productivas donde el enfoque principal es de satisfacción de necesidades propias

familiares más que de vocación de mercado (Ver numeral 1.5). Entre estas UPR las

posibilidades de generación de beneficios económicos por encima de sus necesidades se

encuentran severamente limitadas, por ello la capacidad de inversión y reinversión de sus

propietarios es limitada repercutiendo en UPR descapitalizadas que difícilmente podrán

incrementar sus activos productivos –equipos para elevar productividad- tanto tangibles

como intangibles –técnicas y tecnologías mejoradas- sin apoyos gubernamentales.

En otro nivel, existen UPR (29.91%) especializadas en sus actividades productivas que

les ha permitido contar con una orientación productiva mercantil, pero que dada su

especialización en actividades productivas específicas son significativamente sensibles a

las fluctuaciones de los precios de venta de sus productos, así como a las variaciones en

los costos de insumos para la producción, entre las cuales ambos elementos se reflejan

invariablemente en su nivel de ingresos, afectando su capacidad de inversión y

reinversión. Cabe destacar que esta categoría de UPR junto con las de tipo empresarial

son las que dotan a los centros regionales, semiurbanos y urbanos de los alimentos que

día a día se comercializan, por tanto es de interés público mantener e incrementar el nivel

de producción de estos estratos.

Hasta este punto se puede aseverar que existe una Población Potencial, misma que

está compuesta por UPR clasificadas dentro de las categorías “Familiar de

subsistencia sin vinculación al mercado”, “Familiar de subsistencia con vinculación

al mercado” y “En transición” que en su conjunto equivalen a un aproximado de

más de 480 mil UPR, siendo estas las más vulnerables en función de sus ingresos pero

cuya magnitud de atención queda muy por arriba del alcance de los recursos disponibles

para este Programa y otros programas referidos al fomento productivo primario.

Al respecto, podría decirse que según la Población Potencial, el Programa no atiende ni el

3% de dicha población, por lo que en este caso resulta importante que los responsables

operativos acotaran una población de atención –población objetivo. Para lo cual sería

necesarios integrar otras variables y no solo el propio nivel de estrato.

En general, se puede aseverar si bien el Programa responde a la problemática estatal a

resolver, lo está haciendo en una forma y magnitud muy modestas, en tanto su capacidad

de presupuesto y operación se han visto limitadas tanto considerando la totalidad de UPR

30



existentes en la entidad, como en una definición de una más limitada -Población Potencial

y Objetivo.

En el capítulo siguiente, se abordara la forma en que se implementó el Programa para así

dar cuenta de los factores internos que de alguna forma influyeron en los resultados

observados y mostrado en el capítulo 4.

31



Capítulo 3

Gestión del Programa

En este capítulo se exponen las etapas clave de la operación, los mecanismos e

instrumentos de operación que contribuyen u obstaculizan el logro de los objetivos del

Programa, mediante lo cual se propone mostrar en qué medida la gestión del mismo

incide en los resultados observados.

3.1 Arreglo institucional

Para abordar la materia objeto de estudio de este numeral se considera fundamental

poner en contexto los niveles jerárquicos de participación institucional en los procesos de

diseño de la operación del Programa. Aunque se abordará lo relativo al PAAP 2010, es

importante señalar que este mismo esquema jerárquico se ha mantenido vigente en lo

relativo al actual PAIEI. A continuación se expone la participación institucional en ambos

procesos y se aborda la descripción específica del proceso de diseño del PAAP y los

principales resultados obtenidos. En el capítulo posterior se abordará lo conducente al

proceso operativo.

De acuerdo con las ROP-SAGARPA 2010: es posible identificar dos procesos principales

inherentes al Programa:

a) Proceso de diseño. - En términos de su planeación estratégica, programación y

presupuestación para el ejercicio de referencia; que se llevó a cabo previamente a

la suscripción a nivel ejecutivo del Convenio de Coordinación para el Desarrollo

Rural Sustentable y su Anexo de Ejecución (Art. 8).

b) Proceso de operación.- Que tuvo inicio “una vez establecidos los acuerdos

específicos con la Secretaria para la definición de los bienes de capital

estratégicos a apoyar en cada Entidad Federativa” (Art. 13, fracción III).

En el ejercicio 2010 la estructura jerárquica institucional que participó en ambos procesos

puede clasificarse en tres niveles (Figura 4):

a) El nivel ejecutivo donde tuvo lugar la concertación de acciones entre la Federación

y el Estado, a través de SAGARPA y el Ejecutivo Estatal que se concretó en el

Convenio de Coordinación para el Desarrollo Rural Sustentable;

b) El nivel directivo a través de un ejercicio conjunto de planeación entre la

Delegación Estatal de SAGARPA y las entidades estatales a cargo del sector

SEDARPA e Instituto Veracruzano para el Desarrollo Rural (INVEDERP)13 donde

13 Instancia que participio en los Programas en concurrencia hasta 2011 año en que el Ejecutivo

estatal lo disolvió.

32



se definieron a detalle los ejercicios programáticos de los programas en

concurrencia y que dio origen al Anexo de Ejecución al Convenio de Coordinación

igualmente signado a nivel ejecutivo; y

c) Nivel operativo que correspondió a las entidades estatales que llevaron a cabo las

diferentes etapas del proceso de operación del Programa: SEDARPA e

INVEDERP como operadores directos y el FIVERFAP como administrador y

operador de los recursos.

Figura 4. Niveles jerárquicos de participación institucional en el PAAP 2010

Fuente: Elaboración propia.

3.2 Marco operativo

La formalización del PAAP en Veracruz tuvo lugar mediante la protocolización del

Convenio de Coordinación para el Desarrollo Rural Sustentable el día 16 de marzo de

2010, entre la SAGARPA y el Gobierno del Estado de Veracruz a través del Ejecutivo

Estatal. En dicho instrumento quedaron establecidas las condiciones y normativas de

33



operación del Programa, así como un presupuesto original de poco más de 719 millones

de pesos (75% de aportación federal y 25% de aportación estatal).

Derivado de este instrumento rector y como parte integral del mismo se formalizó su

“Anexo de Ejecución” el 28 de abril de 2010, en el cual a mayor detalle se convino la

distribución presupuestal de los recursos para cada uno de los cuatro Programas en

Concurrencia hasta el nivel de sus Componentes, incorporando sus metas, entre ellos

incluido el PAAP.

Aunque la operación estatal del Programa 2010 se ajustó al arreglo institucional previsto

en las Reglas de Operación para los programas en Concurrencia de recursos, tuvo una

particularidad en su planeación y operación derivada de la estructura gubernamental

estatal encargada del sector.

Durante el ejercicio 2010 se identificaron dos dependencias de la estructura

gubernamental estatal con incidencia en el sector: a) por una parte la SEDARPA

como cabeza del sector; y b) el organismo público descentralizado denominado

INVEDERP con un enfoque multidisciplinario para la inducción del desarrollo rural de

la entidad. Si bien aparentemente se previeron áreas de atención definidas, en la

práctica y en el caso específico del Programa evaluado no se asignó en específico

toda la responsabilidad de diseño de estrategias y operación a una sola entidad

estatal, de tal forma que en vez de ser un solo Programa con diferentes ventanillas de

atención, derivó como un Programa que previó una bolsa de proyectos y recursos

que fue empleado en las estrategias locales de las instancias estatales con intereses

propios en cada una de ellas.

La participación conjunta de ambas dependencias quedó de manifiesto la integración

del Anexo de Ejecución al Convenio de Coordinación donde se acordó por ambas

partes la gama y distribución de recursos por Componente. Posteriormente y en

cumplimiento al Art. 2, fracción XLIII de las ROP-SAGARPA se organizaron al interior

del Estado dos comisiones para la operación de los Programas en Concurrencia: la

Comisión Estatal Operativa (CEO) de la SEDARPA y la Comisión Estatal Operativa

Auxiliar (CEOA) del INVEDERP.

Ambas comisiones fueron integradas para realizar las funciones inherentes de las

solicitudes recabadas por ellas según su mbito de competencia. En el caso

específico del PAAP ambas partes icieron una división de los Componentes del

Programa y por cadena productiva a atender, como resultado la SEDARPA operó en

su totalidad los Componentes de anadería y dentro del de Agricultura se enfocó en

las cadenas productivas de frijol, maíz, caña, frutales, ule y oleaginosas por otro

lado el INVEDERP operó totalmente los Componentes de Pesca y de Desarrollo

Rural (municipalización), y parcialmente el Componente Agrícola enfoc ndose en los

Sistemas Producto de café , cítricos, vainilla, tabaco, arroz y ornamentales. En todo

caso la Delegación Estatal de la SA ARPA fungió como instancia normativa y

participó en la recepción de solicitudes a través de su estructura regional.

34



Estas comisiones operaron en forma paralela durante la ejecución de acciones del

Programa y en ese primer año se detectaron situaciones que fueron apreciadas como

duplicidad de funciones tales como (CTEEV, 2011):

a) La indefinición clara de los responsables de la coordinación y operación del

Programa y sus Componentes.

b) El análisis y trámite de las solicitudes de apoyo.

c) El seguimiento físico-financiero del Programa.

d) La recepción, registro y actualización del seguimiento de solicitudes en el Sistema

Único de Registro de la Información (SURI).

Tal situación quedo de manifiesto en la Evaluación Específica de Desempeño del

Programa que reflejó una deficiencia del enfoque de GpR del Programa, una valoración

de sus procesos operativos calificada como “Regular” (CTEEV, 2011).

La misma fuente indica que también tuvo lugar un desfasamiento considerable en los

tiempos de entrega de los apoyos autorizados no sólo del Programa evaluado sino en la

mayoría de los programas convenidos en Concurrencia de Recursos, derivado del atraso

en las aportaciones estatales al fideicomiso (Figura 5).

Figura 5. Comportamiento financiero del PAAP 2010. Junio 2010 - septiembre 2011

Fuente: Tomado de la EED del Programa 2010. CTEEV.

Este desfasamiento que si bien había sido recurrente en años previos se fue agudizando

hasta los niveles actuales de operación en el año 2014 donde prácticamente no se

registran aportaciones estatales de la misma magnitud y oportunidad que en los años de

Evaluación Específica de Desempeño 2010

Programa para la Adquisición de Activos Productivos

Veracruz 58

financieros (Figura 4), el motivo del desfasamiento del pago de los apoyos fue la radicación de los recursos estatales, dado que los federales comenzaron a radicarse al FIVERFAP desde Junio del 2010.

Figura 4. Avance financiero, PAAP 2010

Fuente: Elaboración propia, con datos de los informes financieros mensuales hasta Septiembre de 2011.

El desfase del ejercicio financiero resultó ser un punto crítico, principalmente en el proceso de pago de los apoyos, pues se comenzaron a entregar a partir de Diciembre de 2010, esto es, siete meses después de que se solicitó el apoyo, en los mejores casos, dado que en algunos llegaron a ser hasta 15 meses.

La entrega tardía de los apoyos afecta en el costo de oportunidad de los activos adquiridos; por ejemplo hay proyectos de maquinaria, como empacadoras, tractores, implementos agrícolas, que fueron cotizados en dólares, lo que implica que hay un riesgo en el tipo de cambio; sobre todo considerando que hubo una diferencia promedio en tiempo de 8-12 meses entre la solicitud y el pago del apoyo otorgado.

El costo de oportunidad de los activos también tiene que ver con el momento en que lo requiere la Unidad de Producción, por ejemplo al momento de la siembra, antes o despues de las lluvias o de la epoca de estiaje; en el caso de activos de valor agregado o postcosecha, con el momento de la cosecha. En estos casos, evidentemente, si no se tiene el activo, el productor desaprovecha un ciclo productivo.

Por lo anterior, el proceso de pago de los apoyos tuvo una valoración global de 70% (Anexo VII). Esto corresponde a que en el caso de la Eficacia, se tomaron dos variables: la primera es el cumplimiento con la entrega a los beneficiarios seleccionados, y la segunda, la oportunidad en dicha entrega.

La primera variable se valoró como cumplida, dado que a la fecha de realización de esta EED, el Ejercicio Fiscal 2010 dispone del cierre de la Cuenta Pública correspondiente; sin embargo, la oportunidad en la entrega de los apoyos se concluyó hasta Septiembre de 2011, retraso atribuido principalmente a la falta de la radicación de lo convenido por parte del Gobierno Estatal (ver Figura 4).

35



operación normal donde el Estado cumplió oportunamente con sus compromisos

financieros.

Esta dualidad operativa tocó fin al emitir el Ejecutivo Estatal un Decreto que involucraba la

extinción del INVEDERP como estrategia de reordenamiento de la gestión gubernamental

publicado en la Gaceta Oficial del Estado el día 6 de julio de 2011.

Es así que a partir del año 2012 en el diseño y operación del PAIEI concurren en el

ámbito estatal sólo las principales dependencias: SAGARPA y SEDARPA. Con una

participación directa de sus niveles directivos en la “planeación” y respaldo técnico que

permite concretar a los niveles ejecutivos el Convenio de Coordinación y su Anexo de

ejecución. Mientras que en la operación la primera además de fungir como entidad

normativa de los procesos, aporta como elementos auxiliares de operación a su estructura

estatal que incluye la Delegación, 12 DDR y 47 CADER. La segunda instancia funge

como única responsable de la operación del Programa haciendo uso de su propia

estructura gubernamental que considera a sus Direcciones generales y algunos

organismos desconcentrados. Ambas instancias han establecido una relación de

coordinación en los términos previstos por las Reglas de Operación vigentes.

3.3 Mecánica operativa

Los instrumentos rectores del proceso operativo del Programa se constituyen en las ROP-

SAGARPA, así como el Convenio de Coordinación para el Desarrollo Rural Sustentable y

su Anexo de Ejecución del año 2010 signados por el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo

Estatal. En específico se estableció por las partes involucradas en el proceso operativo

una previsión en la Cláusula Tercera, segundo párrafo del Convenido de Coordinación,

donde se conviene que “Las Partes” (SA ARPA-Estado) se sujetarán a lo establecido en

las ROP-SAGARPA. En el caso específico del PAAP 2010 el proceso operativo se aborda

en el Artículo 13, fracción III, numeral III.1.1, mismo lugar donde se indica que “el proceso

de operación del programa se desarrollar conforme a las siguientes etapas”:

Determinación y apertura de ventanillas

Promoción y Difusión del programa

Recepción y registro de solicitudes

Dictaminación de solicitudes

Publicación de resultados

Entrega de los apoyos y en su caso

Reasignación de apoyos no ejercidos

Publicación del segundo bloque de beneficiarios”

36



En mayor medida resulta destacable que las Reglas de Operación 2011 de los programas

de SAGARPA establecieron con claridad algunos elementos que fueron señalados en

evaluaciones previas para mejora de su operación y funcionamiento, entre ellos resaltan

por su importancia las previsiones normativas en los siguientes elementos:

1. La responsabilidad de la instancia ejecutora de “Cargar y mantener actualizada la

información en el SURI” (Artículo 60, fracción XIV).

2. Una estructura de aportaciones prevista “a razón de 75% de aportación federal y

25% de aportación estatal” (Art. 64, fracción II, segundo párrafo), así como el

número de aportaciones y la condicionante de que la aportación federal se

realizará una vez que el FOFAE haya ejercido y pagado al menos el 70% de las

aportaciones realizadas previamente (fracción III).

3. La normativa de que en el seguimiento de los Programas en Concurrencia los

informes periódicos de avances “deber n generarse a partir de la información

contendía en el SURI con fecha de corte al día último hábil del mes que se informa

y entregarse a la Unidad Responsable correspondiente validados por la

Delegación” en plazos preestablecidos (Art. 64, fracción XIX).

4. La previsión de que la “notificación y liberación de recursos a los beneficiarios será

realizada por el Presidente del FOFAE, previa dictaminación del Comité Técnico

del FOFAE. La notificación se realizará en forma expedita. Se utilizará el pago

electrónico salvo casos donde no sea factible, para lo cual se deberá entregar

únicamente en la ventanilla donde se ingresó la solicitud de apoyo” (Art. 64, fracc.

X).

5. Las acciones de enfoque de GpR tanto para SAGARPA como para las SDA en

torno a la Matriz de Indicadores de Resultados (MIR) y mecanismos de

coordinación para incrementar la viabilidad y el nivel de impacto de los recursos

(Art. 64, fracc. XIII).

Para efectos de la esta evaluación las etapas revisadas quedan indicadas en la Figura 6,

donde se hará los señalamientos referentes a que aspecto de la etapa influye en los

resultados observados del Programa. A continuación se abordarán las etapas operativas

llevadas a cabo.

37



Figura 6. Flujograma de operación general del Programa

Fuente: Elaboración propia.

3.3.1 Planeación del Programa

El proceso de planeación que derivó en la estrategia de instrumentación del Programa

para el año de referencia fue ejecutado los niveles directivos de SAGARPA y del Gobierno

del Estado, en el primer caso a través de la Delegación estatal y en el segundo caso a

38



través de la SEDARPA e INVEDERP como instancias operativas del Programa en el

Estado de Veracruz.

Estas partes llevaron a cabo un ejercicio de priorización conjunta enmarcado por los

planes de desarrollo sectorial tanto al nivel federal como estatal como insumos

principales. Como resultado del proceso se signó el Anexo de Ejecución que sentó las

bases de los grandes conceptos de apoyo conforme la estructura de tipos de apoyos

considerados en la ROP-SAGARPA 2010, dichos conceptos dieron vigencia al Programa

en la entidad veracruzana únicamente para el 2010.

Es importante tomar en consideración algunos elementos generales relevantes en el

marco de referencia Federal y Estatal que explican el desempeño de las partes:

Planeación Federal.- En el marco de sus atribuciones y con apego al Plan Nacional

de Desarrollo la SAGARPA durante el año 2009 llevó a cabo la planeación nacional

de sus programas 2010 definiendo el marco normativo para su instrumentación y que

fue emitido en el “ACUERDO por el que se dan a conocer las Reglas de Operación

de los Programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca

y Alimentación” publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 29 de diciembre

de 2009. De la misma forma, el presupuesto asignable a cada entidad federativa

dependió de las asignaciones financieras contenidas en el “PRESUPUESTO de

Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010” publicado en el Diario Oficial

de la Federación el 07 de diciembre de 2009.

Planeación Estatal.- En el ámbito estatal el Gobierno del Estado de Veracruz con

apego a su Plan Estatal de Desarrollo llevó a cabo durante el segundo semestre de

2009 un proceso de planeación interna por parte de sus diferentes Secretarías que

culminó con la integración de su Programa Operativo Anual 2010, en el cual se

definieron los proyectos y acciones a desarrollar, presupuestos y montos asignados.

Dentro de los cuales conforme a sus características y naturaleza se encuentran

contenidos aquellos proyectos y acciones que en su oportunidad pudieron conformar

la contraparte estatal de los Programas de SAGARPA que fueron convenidos en la

modalidad de Concurrencia para su operación en la entidad durante 2010.

A partir de sus capacidades y presupuestos, la SAGARPA y el Gobierno del Estado de

Veracruz analizaron y definieron -a nivel directivo- los programas que fueron operados en

la entidad mediante la protocolización -a nivel ejecutivo- del “Convenio de Coordinación

para el Desarrollo Rural Sustentable” de fec a 16 de marzo de 2010 a nivel ejecutivo

entre Federación y Estado. Documento mediante el cual formalmente se establecen “las

bases de coordinación y cooperación entre “LAS PARTES” partes con el fin de lIevar a

cabo acciones conjuntas para el Desarrollo Rural Sustentable en general; así como las

iniciativas que en materia de desarrollo agropecuario y pesquero se presenten en lo

particular, para impulsar el desarrollo integral de este sector en el Estado de Veracruz de

Ignacio de la Llave”.

39



El producto principal de este proceso lo constituye el Convenio de Coordinación que creó

formalmente dentro de la gama programática en el Estado al Programa en evaluación.

Señalando en su cláusula TERCERA que para la operación específica de los programas

convenidos se formalizarían los anexos y acuerdos específicos correspondientes, “…en

cuya formulación consideraran, cuando menos, la aportación y aplicación de los recursos

necesarios, la definición de objetivos y metas, las modalidades a que se sujetará su

actuación conjunta y su participación operativa, así como los instrumentos y mecanismos

operativo y financiero con los que colaborarán para el eficaz cumplimiento de las

actividades convenidas...”

En acato a la disposición previa, la protocolización del “Anexo de Ejecución para el

Ejercicio 2010” de fec a 28 de abril de 2010, siendo este instrumento donde se

“establecen de manera específica los usos, recursos y acciones a implementar para la

correcta ejecución de los programas con concurrencia de recursos federales y estatales”

(Cláusula Primera).

Dicho Anexo de Ejecución define la aportación y aplicación de los recursos necesarios, la

definición de objetivos y metas. Este documento en su conjunto fue el producto de esta

etapa del proceso operativo.

Las opiniones de los actores involucrados en torno a esta etapa tomaron en consideración

que el ejercicio de planeación específica abordó de manera simultánea a todos los

programas en concurrencia, no obstante señalan que la ausencia de una sola entidad

especializada operadora del PAAP limitó la coordinación de acciones entre SAGARPA e

INVEDERP ante la carencia de un solo plan de trabajo de mediano y largo plazo.

No obstante, evaluaciones previas señalan que en esencia el Anexo de Ejecución es una

presupuestación inercial que responde en mucho a lo demandado en el ejercicio fiscal

previo, por lo que no corresponde a una planificación como tal; es decir, no cumple con

los elementos de análisis para definir estrategias, objetivos, metas e indicadores, como se

tiene previsto en el modelo de GpR.

Por lo anterior, no se vislumbra la consecución de un problema específico de atención en

al ámbito estatal, por lo que tampoco se espera un resultado más allá de atender a una

demanda y cumplir con la ejecución del presupuesto designado.

3.3.2 Difusión del Programa

Esta etapa (Número de referencia en el flujograma: 2) involucra a las etapas operativas de

“Determinación y apertura de ventanillas” y de “Promoción y difusión del Programa” y su

ejecución no dependió cronológicamente de la ejecución de la etapa previa toda vez que

las ROP-SA ARPA como insumo principal de este subproceso señalan que la “apertura

de ventanillas para la recepción de solicitudes de los programas y componentes en

concurrencia de recursos será, para todo el territorio nacional, a más tardar el día quince

40



de febrero”14. De tal forma, el H. Comité Técnico del FIVERFAP como principal actor del

proceso, y con la participación de SEDARPA e INVEDERP, en su primera reunión

ordinaria de fecha 25 de enero de 2010 -y como principales productos del proceso-,

estableció los acuerdos relativos a la determinación de ventanillas y publicación de la

Convocatoria, que permitieron a su vez su difusión en un diario de ámbito estatal, y en las

distintas oficinas que componente la Delegación de la SAGARPA, SEDARPA e

INVEDERP.

Dado que la difusión no estuvo supeditada a la formalización del Convenio de

Coordinación ni del Anexo de Ejecución, esta se realizó considerando únicamente lo

definido en las ROP-SAGARPA; es decir, la Convocatoria solo considero el señalamiento

de la población elegible, los requisitos y los tipos de apoyos susceptibles de apoyo en la

generalidad en que está indicada en las ROP-SAGARPA. Por lo que cualquier acotación o

delimitación que el Ejecutivo estatal pudo considerar quedo fuera de dicha Convocatoria.

Esto es consecuente a lo comentado, que en la operación no hay precisiones en cuanto a

un estrato de productor, región, tipo de apoyos prioritarios o estratégicos para la Entidad.

Dicha situación da pie a que la demanda sea amplia y sin ningún tipo de

direccionamiento, por lo que en buena medida, por este hecho, se compromete el sentido

y propósito del Programa, al comprometer recursos a la ocurrencia de los demandantes.

3.3.3 Recepción y registro de solicitudes

Esta etapa del proceso operativo (Número de referencia en el flujograma: 3) se encuentra

supeditada a la realización del subproceso operativo previo de difusión del Programa, por

lo que los resultados de ese subproceso se constituyen en los principales insumos de esta

etapa a los cuales se adicionan los recursos disponibles en las entidades consideradas

como aportadoras de ventanillas, el Sistema único de Registro de Información (SURI) y

las solicitudes formuladas por los promoventes. En esta etapa las ventanillas habilitadas

llevaron a cabo la recepción y verificación de las solicitudes de apoyo en términos de

elegibilidad, tipos y montos de apoyo y requisitos señalados para su recepción y registro

en el periodo comprendido del 15 de febrero al 31 de marzo de 2010.

Los principales productos de esta etapa fueron la conformación de un banco documental

de solicitudes recibidas y su banco de datos en el sistema informático SURI, mismos que

fueron remitidos a los organismos auxiliares del H. Comité Técnico del FIVERFAP para su

dictaminación.

Las opiniones de los actores involucrados fueron en el sentido de que esta etapa no se

llevó a cabo eficazmente y con suficiencia en los tiempos programados, debido a la falta

de infraestructura informática, claves de acceso al SURI y personal calificado que no

permitió contar con esos elementos en todas las ventanillas habilitadas, aunado a que al

14 Artículo 23, Fracción II, cuarto párrafo.

41



operarse como ventanillas genéricas de los Programas en Concurrencia, la demanda de

otros programas afectó los tiempos de atención y captura de las solicitudes.

3.3.4 Dictaminación de solicitudes

Esta etapa (Número de referencia en el flujograma: 4) se supedita a la ejecución de la

etapa previa de Recepción y registro de solicitudes, cuyos productos generados se

constituyen en el principal insumo de esta etapa y es aquí donde se incorpora como un

insumo fundamental el Anexo de Ejecución.

La dictaminación de las solicitudes fue realizada por subcomisiones derivadas de la

Comisión Estatal Operativa (CEO) de SEDARPA y de la Comisión Estatal Operativa

Auxiliar (CEOA) de INVEDERP, que se integraron de común acuerdo conforme a una

división de Componentes y cadenas productivas antes mencionadas.

Esta etapa inició con la entrega de solicitudes por parte de las ventanillas y fue

desarrollada entre el periodo junio-septiembre. Consistió en identificar solicitudes por tipo

de apoyos y valorarlas conforme el Sistema de Calificación para priorizar proyectos

productivos de inversión del PAAP (Anexo 8 de las ROP-SAGARPA), para lo cual el SURI

dispuso de un Módulo de calificación automático.

Los principales productos de esta etapa operativa se integran del banco documental de

solicitudes dictaminadas, la actualización del banco informático SURI y el acuerdo de

autorización del H. Comité Técnico del FIVERFAP. Al respecto destaca el cumplimiento

parcial en la actualización del SURI hasta el evento de dictamen, así como el hecho de

que la información contenida en el SURI no corresponde íntegramente con el banco de

solicitudes apoyadas.

Las ROP-SAGARPA consideran un plazo de ejecución de 2 meses a partir de la

conclusión del periodo de recepción de las solicitudes para el proceso de dictaminación

(Art. 23, fracc. II, párrafo 8), periodo que fue rebasado llevándose a cabo las tareas

programadas de forma completamente extemporánea.

A diferencia de las etapas y subprocesos expuestos previamente, en esta etapa se

incorpora como insumo imprescindible el Anexo de Ejecución, toda vez que en dicho

instrumento se define la capacidad operativa del Programa en términos de cadenas

productivas de atención, tipo y conceptos de apoyo, metas programadas y presupuesto

disponible. Por tal razón, invariablemente las autorizaciones de recursos financieros por

parte del H. Comité Técnico del FIVERFAP se encuentran supeditadas a dicho Anexo.

Las opiniones de los actores involucrados indican que si bien los trabajos internos de

dictaminación fueron llevados a cabo en tiempos que permitirían cumplir con las fechas

señaladas en ROP-SAGARPA, la conclusión de la etapa y la generación de sus productos

no fue llevada a cabo con suficiencia y eficacia, acusando los efectos externos de: a) las

reprogramaciones al Anexo de Ejecución mediante Addendas modificatorias a dicho

anexo de fecha el 1 de octubre y 31 de diciembre de 2010; y b) la insuficiencia

42



presupuestal del FIVERFAP para llevar a cabo la autorización de recursos y la etapa de

pago de apoyos.

Cabe destacar, que en base a lo observado durante esta evaluación y en evaluaciones

previas, se pone de manifiesto que para esta etapa los operadores no disponen de

criterios formales para definir que solicitud apoyar, por lo que mucho tiene que ver el

conocimiento y criterio de quien revisa el expediente para proponerlo como solicitud a

recibir el apoyo del Programa. Es entendible que si no existe ninguna priorización o

planificaron previa, cualquier solicitud que cumpla con los requisitos es la adecuada para

recibir el apoyo, por lo que esta situación es la más crítica y que influye de sobre manera

en los resultados del Programa.

3.3.5 Entrega de apoyos

En esta etapa tiene lugar la autorización de las solicitudes calificadas positivas a

tramitadas por la Comisión Estatal Operativa (SEDARPA) y de la Comisión Estatal

Operativa Auxiliar (INVEDERP), para lo cual la Comisión respectiva solicitó al . Comité

Técnico del FIVERFAP el Acuerdo de Autorización y Liberación de Recursos para la lista

de proyectos a beneficiar este procedimiento tardó varios días dado que cada Comisión

esperó tener una lista de considerablemente tamaño para cada Componente antes de

solicitar dicho. Si bien esta situación, en términos administrativos, es más conveniente

para las instancias, no lo es para la medición del desempeño del Programa.

El proceso de autorización de solicitudes también depende de que el beneficiario del

apoyo presente la factura del activo que le fue autorizado; para ello, una vez que se

obtuvo el acuerdo del FIVERFAP, se notifica al beneficiario para que realice la compra

respectiva o genere las comprobaciones correspondientes.

Al respecto, de acuerdo al Artículo 23, fracción. IV.- Evidencia documental de la entrega

de Apoyos “la documentación que avala el acta de entrega - recepción de apoyos ser la

presentada por estos últimos y la comprobación de la erogación del recurso público. La

documentación que avala la entrega - recepción de apoyos deber formar parte del

expediente correspondiente. Es responsabilidad de la unidad ejecutora su resguardo para

los efectos legales, por el tiempo que establece la normatividad aplicable”.

Para esta etapa se enfrentó dos escenarios posibles: i) el rembolso de inversiones que los

productores ya hayan hecho, y ii) apalancar compromisos de adquisición de bienes con

proveedores, es decir, donde el productor aún no ha pagado por el bien pero el proveedor

establece un acuerdo de compra-venta a través de la expedición de una factura a liquidar

una vez liberado el subsidio respectivo.

A partir del acuerdo de autorización de recursos el H. Comité Técnico del FIVERFAP en

su carácter de Fideicomitente giró oficios de instrucción al Fiduciario para el pago de los

apoyos autorizados nominalmente, en su entrega debe participar la entidad ejecutora del

gasto a efecto de recabar la documentación que sustenta el gasto y la suscripción del acta

de entrega-recepción.

43



Las ROP-SAGARPA señalan que el pago de los apoyos deberá concluir a más tardar el

último día hábil de noviembre de 2010, excepto en proyectos que ameriten tiempos de

ejecución que rebasan el límite señalado en los cuales el plazo de entrega no podrá

rebasar el último día hábil de marzo de 2011. En la práctica esta etapa fue realizada

completamente en forma extemporánea debido a la insuficiencia de las aportaciones

estatales al FIVERFAP.

Los actores entrevistados reconocieron que esta etapa no fue desarrollada con suficiencia

y eficacia en los tiempos previstos en las ROP-SAGARPA, dada la insuficiencia

presupuestal del FIVERFAP y dado que este proceso está directamente articulado al

evento de radicación de fondos al fideicomiso, se desarrolla, en mayor medida, conforme

a la disponibilidad financiera que permite el pago de los apoyos autorizados, y también a

la habilidad de gestión tenga el beneficiario para hacerse de la documentación

comprobatoria del bien a adquirir.

Resultado de esta etapa se observó que lo autorizado se distribuyó -por Componente- en

Agrícola (50%), seguido en orden de importancia de los componentes Ganadero (24%),

Desarrollo rural (21%) y de Pesca y Acuicultura (5%). Por nivel de capitalización de las

UPR en su mayoría se destinó recursos con capitalización baja o nula en un 63% de los

casos, seguido por aquellos con niveles de capitalización media (21%) y alta (16%).

Distribuidos en la entidad principalmente en localidades con índices de marginación alta y

muy alta en un 51%, con marginación baja y muy baja en un 27% y con marginación

media en el 22% de los casos.

Una valoración de la Evaluación de Desempeño del PAAP 2010 determinó que la

eficiencia en la cobertura del Programa en términos de la población atendida durante ese

año (19,085 beneficiarios) respecto de la población objetivo total estimada del Programa

(670 mil productores) fue del 2.85%, con un subsidio promedio por beneficiario de

$35,469.00.

Como referencia futura de las expectativa que se puedan esperar del Programa respecto

de su probable cobertura, es posible considerar que con base en los datos promedio del

párrafo precedente se requeriría de un presupuesto equivalente a 23.7 miles de millones

de pesos para atender a toda la población objetivo con subsidios de monto promedio

equivalentes a los otorgados en 2010. Este comparativo rudimentario pone de manifiesto

una parte del gran reto que enfrenta el Programa en términos de la magnitud de su

población objetivo y permite apreciar en qué términos se señala la escasez de los

recursos que pueden y son asignados al Programa.

3.3.6 Seguimiento a la utilización de apoyos por los beneficiarios

En esta etapa (Número de referencia en el flujograma: 6) aunque se cuenta con respaldos

documentales en los Acuerdos del FIVERFAP que establecen compromisos para las

instancias operativas relativos al seguimiento a la utilización de apoyos, donde se indica

que “el uso y correcta aplicación de los recursos autorizados será objeto de vigilancia de

la instancia operativa …”; durante la presente evaluación no se tuvo acceso a respaldos

44



documentales que permitiesen afirmar que dichas disposiciones se están llevando a cabo,

aunado a que es indispensable que para ejecutarse esta etapa debe haberse ya realizado

el pago de los apoyos autorizados, el cual registró un amplio desfasamiento temporal.

Dicha situación, pone de manifestó la falta de una estructura operativa que de cuanta del

uso del recurso público y cumplimiento de las responsabilidades del beneficiario, y más

aún, que el Programa este logrando el nivel de capitalización esperado y por ende, de

desarrollo en los productores atendidos. A esto se suma que no se tiene documentado el

nivel de uso o de qué tipo de complementaciones en cuanto a soporte técnico o de

inversión son necesario para obtener un desarrollo más sostenible que impacten en una

determinada región atendida. En otras palabras, no se vigila que el recurso público

cumpla su cometido, situación que de alguna forma compromete el resultado del

Programa.

3.3.7 Supervisión

Esta etapa (Número de referencia en el flujograma: 7), considerada a partir de las ROP-

SAGARPA 2011, propone supervisar15 de manera aleatoria el proceso operativo aplicado

a un determinado número de solicitudes recibidas así como de proyectos apoyados por el

Programa. Esta tarea es responsabilidad de SAGARPA misma que se pude auxiliar por su

Delegación Estatal, mediante una verificación física de los expedientes seleccionados

aleatoriamente, e igualmente en situ de aquellos beneficiarios para apoyo del Programa.

Si bien se constató en esta Evaluación que se cuenta con los mecanismos y recursos

previstos para la realización eficiente y oportuna de esta etapa, a la fecha de conclusión

de este trabajo aún no se había concluido la supervisión del año 2011, 2012 y 2013 dado

el gran desfasamiento temporal de la etapa previa de entrega de apoyos, pero sobre todo

a una baja disponibilidad de la SEDARPA para acceder a los expedientes considerados

en la muestra aleatoria.

Resultado de esta etapa, es la generación de un informe por cada etapa del circuito

operativo antes mencionado, donde se observa una inadecuada integración del

expediente del solicitante y/o beneficiario conforme a lo establecido por las ROP-

SAGARPA, falta de actualización del SURI y sobre todo de casos donde el beneficiario no

ha realizado las inversiones convenidas en el acta de entrega-recepción. Lo anterior, pone

de manifiesto las debilidades operativas –sobrecargas de trabajo-, débil verificación de las

inversiones realizadas y la ausencia de consecuencias antes el incumplimiento de los

compromisos por parte del beneficiario. Hechos que demeritan el éxito esperado del

Programa.

15 Supervisar: Ejercer la inspección superior en trabajos realizados por otros (Real Academia

Española).

45



3.3.8 Monitoreo

Para abordar esta etapa (Número de referencia en el flujograma: 8) se toma como

premisa conceptual la definición de “Monitoreo” en los siguientes términos: “función o

actividad continua que utiliza información de indicadores específicos sobre el progreso y

el logro de objetivos, así como de la asignación y uso de los recursos de una intervención

de desarrollo. Dicha información se suministra de forma sistemática a tomadores de

decisiones y actores clave relacionados con la intervención de desarrollo, cuya

recopilación se realiza mediante un proceso de planteamiento y exploración de preguntas

específicas, promoviendo reacciones y decisiones que apoyan la gerencia de políticas y/o

Programas” (SAGARPA, 2010). En este sentido, esta etapa está orientada al seguimiento

del Programa mediante los indicadores que integran la Matriz de Indicadores para

Resultados (MIR) del Programa en cuestión.

Los insumos de esta etapa se constituyen como la propia MIR, las evidencias de la

operación (gestión) del Programa y principalmente el banco de información del SURI. En

esta etapa se documenta el desempeño del Programa en términos de la MIR y los

productos de este proceso son las valoraciones cuantitativas de los indicadores de la MIR.

Si bien esta etapa de cuenta de la calidad y eficiencia de los procesos operativos, esta se

realiza ya varios meses de haberse concluido las distintas etapas, por lo que no es

utilizado como un instrumento para una mejor operación del Programa, y básicamente se

utiliza como insumo de los procesos de evaluación como el aquí visto. Por lo tanto, el bajo

aprovechamiento de esta actividad no ha favorecido la consecución exitosa del Programa.

En general, el proceso de implementación del Programa no respondió a la definición de

una estrategia de intervención pública que considere entre sus objetivos el tema de

incrementar la capitalización de las UPR, por tanto, su operación se orienta a recibir y

verificar solicitudes mismas que son seleccionadas sin ningún criterio de priorización y/o

selectividad, limitándose a un ejercicio de ejecución de gasto público en los términos

normativos señalados en las ROP-SAGARPA. Por tanto, los factores inmersos en el

círculo vicioso de la descapitalización -al menos desde el diseño estatal del Programa- no

están considerados o cubiertos, como lo es el acceso a un mejor precio de venta, mermas

por contingencias climáticas, incremento en los insumos, entre otros; por lo que las

probabilidad de llevar a un beneficio aun estadio de desarrollo superior tiene bajas

probabilidades

46



Capítulo 4

Resultados del Programa

En este capítulo se presentan los resultados encontrados conforme las estimaciones de

indicadores que miden los cambios en las UPR de los entrevistados en tres niveles: el

primero, registra los cambios que deben generarse de inmediato al recibir el apoyo

(entregables); el segundo nivel mide los cambios esperados una vez que el apoyo se

encuentra funcionando y operando en la UPR (cambios intermedios o nivel de Propósito) ;

y el tercer nivel permite estimar los efectos en el mediano plazo del Programa o del bien

entregado (refiriéndose a objetivos de orden superior como el Fin dentro de la MIR del

Programa).

Para mayor detalle sobre el planteamiento metodológico vea el Anexo 2.

4.1 Características de los beneficiarios entrevistados y sus unidades de

producción

La edad promedio de los beneficiarios del PAAP es de 55.1 años, siendo en su mayoría

81.6% hombres; en el total de beneficiarios se detectó un nivel de analfabetismo es de

3.1%, siendo esto último significativamente menor que el del sector primario estatal

(26.9%). El nivel de escolaridad en años cursados se ubica en 6.2 años (Cuadro 6) donde

el 23.8% tiene entre 1 y 3 años de escolaridad, 29.3% primaria, 14.5% secundaria, 9.4%

preparatorio o nivel técnico, y 11.3% nivel universitario.

El 37.5% de entrevistados declaró no haber recibido el apoyo, siendo la principal razón de

ello el no estar enterado de ser beneficiario y desconocer la causa de la falta de

notificación.

Cuadro 6. Perfil de los beneficiarios encuestados

Variable Valor / Frecuencia

Edad (Años) 55.1

Sexo Masculino 81.9%

Femenino 18.1%

Habla español Si 100.0%

Sabe leer y escribir Si 97.0%

No 3.0%

Promedio de estudios (años) 6.2

Recibió el apoyo Si 62.5%

No 37.5%

Promedio de dependientes económicos (personas) 2.8

Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta aplicada a beneficiarios del Programa.

En cuanto a los beneficiarios o quienes recibieron el apoyo, se destaca que en su mayoría

son propietarios de su UPR con una extensión promedio de 21.26 hectáreas, y en el caso

de aquellos que cuentan con especies animales el tamaño en promedio se ubica en 56.1

Unidad Animal (Cuadro 7).

47



Cuadro 7. Tamaño promedio de las Unidades de Producción (Ha)

Régimen de humedad / uso Propia Rentada

Otra

(prestada, en

comodato,

aparcería, u otra)

Riego 23.50

Humedad 9.39

Temporal 7.96 2.0 1.17

Agostadero 37.05 250.00

Monte o bosque 5.00 0.50

Acuacultura N/A

Total de superficie 21.26 2.0 14.31

Tamaño del hato (Unidad Animal)* 57.58


(*) Unidad Animal: conforme la tabla de equivalencias de la Coordinación General de Ganadería, SAGARPA, 2010.

Conforme lo anterior, se puede observar que los beneficiarios en su gran mayoría son

productores que se ubican en los estratos “En transición” (E3) y “Empresarial con

rentabilidad fr gil” (E4) comentados en el capítulo 1 (ver apartado 1.5), los cuales

presenten un nivel de ingresos que de alguna forma les permite realizar la gestión y dar

su contraparte para recibir el bien auspiciado por el Programa evaluado.

4.2 Resultados a nivel de entregables

4.2.1 Nivel de la capitalización

El indicador considerado para medir la contribución del bien otorgado por el Programa se

define como Tasa porcentual de variación de la capitalización promedio de las UPR 2013

respecto a 2010. Para su cálculo se utilizó la información vertida por el entrevistado

referente al valor estimado de sus activos16.

El cómputo del indicador muestra que los beneficiarios se capitalizaron en 30.5% de 2010

a 2013 nominalmente -descontando la inflación la tasa resultante fue 6.6% (2012=100). La

actividad de menor incremento es pesquería (-4.3%) donde mayormente los apoyos

fueron artes de pesca y la de mayor cíclicos (63.0%) que consistió en maquinaria y

equipos (Cuadro 8).

16 Plantaciones agrícolas, infraestructura agropecuaria, infraestructura pesquera, infraestructura

acuícola, maquinaria y equipo agropecuaria, maquinaria y equipo pesquero, maquinaria y equipo

acuícola, medios de transporte agropecuario, medios de transporte pesquero, medios de transporte

acuícola y valor de los animales

48



Cuadro 8. Tasa de variación promedio del valor de los activos

Actividad Valor de los Activos Tasa de

Variación

Valor de los Activos

(2012=100)

Tasa de

Variación

real 2013 2010 2013 2010

Agrícolas 481,869.63 391,808.31 23.0% 465,259.86 463,075.66 0.5%

Perennes 434,409.34 371,606.38 16.9% 419,435.50 439,199.12 -4.5%

Cíclicos 1,072,911.11 658,149.76 63.0% 1,035,928.46 777,862.85 33.2%

Pecuarios 970,920.00 701,747.90 38.4% 937,452.93 829,391.21 13.0%

Pesquería 170,156.25 177,812.50 -4.3% 164,291.06 210,155.42 -21.8%

Total 641,743.91 491,781.75 30.5% 619,623.36 581,233.60 6.6%


Adicionalmente, se puede comentar que las diferencias observadas entre actividades se

explican mayormente por el valor otorgado por el entrevistado que es influido por los

precios de venta de los bienes muebles (maquinaria y equipos) y de los inmuebles

(plantaciones e infraestructura) en el mercado regional.

Cabe destacar, que en promedio el monto del apoyo gubernamental más la aportación de

productor representó en 2010 el 43.4% del total de lo valor de sus activos, que en si

explica en buena medida la variación señalada entre 2010 y 2013; es decir, el cambio

observado se puede atribuir por efecto del Programa.

4.3 Efectos directos

Para los efectos directos en este estudio se consideró como indicadores de resultados la

tasa de cambio: i) del tecnológico, ii) de los costos de producción, iii) de la productividad

laboral y iv) del rendimiento.

4.3.1 Nivel tecnológico

El cambio tecnológico en las UPR agropecuarias observadas logran en promedio una

mejora tecnológica de 2.3%, pasando de un valoración de 0.410 (en escala de 0 a 1) en

2010 a 0.418 en 2013, siendo las actividades pecuarias (3.4%) las de mayor cambio

(Cuadro 9). Para el cálculo se consideraron elementos como el nivel de tecnificación de

las labores productivas; tipo de irrigación, de alimentación y fertilización; el nivel de

calidad genética –vegetal y animal; entre otros.

En lo agrícola, si bien el Programa otorgó conceptos de apoyo que de manera directa

inciden en este indicador, en muchos de los casos el bien recibido está a la par o es

similar a la tecnología ya disponible en la UPR; por ejemplo los tractores. Por lo que la

variación del indicador respectivo fue muy modesta en el caso de perennes (3.0%) y de

0.0% en los cíclicos (Cuadro 9). No obstante, el mayor incremento se observa en aquellas

situaciones donde se otorgó material vegetativo mejorado, como lo fue caña, café y

cítricos.

49



En ganadería, la mayor contribución al cambio tecnológico fue por mejoras en los

métodos de reproducción, de alimentación y del control sanitario; no obstante que el

Programa en 2011 no se orientó directamente a estos temas, los productores han logrado

de hacerse de mejoras prácticas en dichos tópicos, pudiendo señalar que el bien

subsidiado coadyuvó a que los productores dispusieran de sementales, infraestructura y/o

instalaciones para llevar a cabo las actividades en cuestión.

Cuadro 9. Tasa de variación del nivel tecnológico promedio

Actividad Nivel Tecnológico (NT) Tasa de Variación

del NT 2013 2010

Agrícolas 0.368 0.359 2.6%

Perennes 0.348 0.338 3.0%

Cíclicos 0.534 0.534 0.0%

Pecuarios 0.422 0.408 3.4%

Total Agropecuario 0.418 0.410 2.3%

Pesquería 0.512 0.165 210.0%


En el caso de pesquerías, los bienes otorgados en la gran mayoría son para sustituir artes

de pesca, y en algunos casos para mejora de la red de frío. En el primer caso, el bien

otorgado mejora la selectividad en la captura de las especies deseadas, situación que

contribuye a un mejor desarrollo tecnológico. Otro concepto considerado para medir el

indicador es el sistema de navegación empleado, que para el 2013 la totalidad de

unidades entrevistadas ya disponía de este importante instrumento, por lo que la

combinación de mejora en redes y sistema de navegación cuantificó un incremento del

210% en el indicador en cuestión (Cuadro 9).

No obstante, cabe aclarar que los equipos de navegación no fueron subsidiados por el

Programa aquí evaluado, por lo que la variación observada es en parte por efecto del

Programa.

A nivel general, se observa un desarrollo tecnológico bajo a medio de los entrevistados,

situación coincidente con lo señalado en el capítulo 1, donde se describió que las

actividades agropecuarias se garantizan por ser extensivas y con prácticas productivas

tradicionales.

4.3.2 Rendimientos

El modesto cambio tecnológico alcanzado supone que la variación en el indicador de

rendimiento igualmente sea modesta, esto por la relación estrecha en estos dos

conceptos. En este sentido, el cambio en el rendimiento se estimó en 7.6%, siendo las

actividades agrícolas las de mejor desempeño con un incremento de 10.7% (Cuadro 10).

Dentro de este subsector, destaca la actividad citrícola con el mayor cambio en el

rendimiento.

50



Considerando la información del SIAP para el periodo 2010-2012, los mayores

incrementos en rendimiento promedio fueron en los Cereales con 18.3%, seguido de

Oleaginosas (17.8%) y Ornamentales (14.5%), por lo que se puede considerar que el

cambio observado en las actividades de los entrevistados –Frutales y Maíz- fue en parte

por la contribución del Programa, y no exclusivamente de los cambios en la generalidad

del subsector agrícola.

Referente al cambio de las actividades pecuarias de los entrevistados (1.5%, Cuadro 10)

se observa un crecimiento muy por debajo del promedio de los mismos productos en el

conjunto estatal (3.2%), y que en general ambos valores son bajos.

Cuadro 10. Tasa de variación del rendimiento promedio de las UPR

Actividad Variación en el

rendimiento

Variación en el

rendimiento general

del subsector

Agrícolas 10.7% 4.0%

Perennes 10.4% 5.6%

Cíclicos 15.5% 2.5%

Pecuarios 1.5% 1.5%

Pesquería 0.0% -17.5%

Total 7.6% N/D


En el caso de las Pesquerías cabe aclarar que el rendimiento de captura depende

considerablemente del esfuerzo pesquero existente que para el caso de Veracruz se ha

visto disminuido en (-17.48%) entre los años 2010 y 2012, es decir, una disminución anual

promedio de (-9.16%). Situación que afecta directamente el rendimiento en captura por

pescador, y que no necesariamente el disponer de artes de pesca nuevos implica mejoras

en este concepto, por lo que no es de extrañar el pobre desempeño de este indicador

(0.0%, Cuadro 10) en el subsector en cuestión.

4.3.3 Costos de producción

El segundo indicador a nivel de efecto directo es el costo de producción, mismo que tiene

una relación estrecha con la tecnología disponible, la escala de producción y las

variaciones en los precios de los insumos agropecuarios y pesqueros.

La encuesta realizada a beneficiarios arroja en el caso agrícola que existe una

disminución real de (-7.8%) a precios del 2012 (13.8 nominal) entre 2010 y 2013 de los

costos de producción, siendo el grupo de perennes el de mayor decremento con (-7.8%)

(12.8% nominal) versus los cíclicos con (-2.1%) (19.9% nominal), Ver Cuadro 11. Al

respecto, se observar que básicamente los costos en conceptos de energéticos y

poscosecha son los de mayor cambo positivo, lo cual es coincidente con los incrementos

en los combustibles en el periodo analizado.

51



Cuadro 11. Tasa de variación del costo promedio de producción agrícola

Actividad /

Concepto

Costos Promedio de

Producción Tasa de

Variación

Costos de Producción

Promedio Tasa de

Variación

real (2012=100)

2013 2010 2013 2010

Perennes 43,633.03 38,677.20 12.8% 42,129.02 45,712.32 -7.8%

Insumos 13,872.73 12,335.61 12.5% 13,394.54 14,579.37 -8.1%

Energías 3,311.82 2,512.12 31.8% 3,197.66 2,969.06 7.7%

Servicios 8,775.76 8,158.79 7.6% 8,473.26 9,642.82 -12.1%

Poscosecha 3,767.42 3,054.55 23.3% 3,637.56 3,610.15 0.8%

Otros 53.03 45.45 16.7% 51.20 53.72 -4.7%

MOC (Jornales) 13,852.27 12,570.68 10.2% 13,374.79 14,857.21 -10.0%

Cíclicos 78,950.00 65,866.67 19.9% 76,228.64 77,847.38 -2.1%

Insumos 33,383.33 29,000.00 15.1% 32,232.63 34,274.91 -6.0%

Energías 7,916.67 6,583.33 20.3% 7,643.78 7,780.80 -1.8%

Servicios 17,183.33 14,333.33 19.9% 16,591.03 16,940.47 -2.1%

Poscosecha 5,833.33 4,333.33 34.6% 5,632.26 5,121.54 10.0%

Otros 0.00 0.00 0.00 0.00

MOC (Jornales) 14,633.33 11,616.67 26.0% 14,128.93 13,729.66 2.9%

Total 46,609.32 40,964.32 13.8% 45,002.72 48,415.45 -7.0%


MOC: Mano de Obra Contratada.

En las actividades pecuarias -mayormente bovinos de doble propósito- las variaciones de

costos son sensiblemente mayores a los de las actividades agrícolas (Cuadro 12).

En general, aumentaron en 3.9% en términos reales (27.2% nominal), siendo los de

mayor magnitud: Alimentación, Mano de Obra Contratada y Medicamentos.

Al respecto, en los tres conceptos mencionados poco incide la atención específica del

Programa para el periodo de análisis, por orientarse a conceptos como sementales e

infraestructura básica pecuaria, por tanto se puede señalar que el efecto en los costos es

bajo.

52



Cuadro 12. Tasa de variación del costo promedio de producción pecuaria

Concepto

Costos Promedio de

Producción Tasa de

Variación

Costos de

Producción

Promedio

(2012=100)

Tasa de

Variación

real

2013 2010 2013 2010

Alimentación 42,209.52 32,005.53 31.9% 40,754.58 37,827.13 7.7%

Energías 4,591.46 3,695.12 24.3% 4,433.20 4,367.24 1.5%

Medicamentos 16,871.33 13,401.16 25.9% 16,289.78 15,838.74 2.8%

MO Especializada 2,904.88 2,406.10 20.7% 2,804.75 2,843.75 -1.4%

MOC Jornales 20,165.24 17,402.44 15.9% 19,470.16 20,567.83 -5.3%

Agua 0.00 0.00 0.00 0.00

Campaña sanidades 944.27 417.93 125.9% 911.72 493.94 84.6%

Seguro 0.00 0.00 0.00 0.00

Gastos de embarque 3.24 1.37 137.5% 3.13 1.61 94.0%

Reproducción 243.90 243.90 0.0% 235.50 288.27 -18.3%

Otros 304.88 304.88 0.0% 294.37 360.33 -18.3%

Costos en apicultura 3,702.70 2,391.00 54.9% 3,575.07 2,825.91 26.5%

Total 91,941.42 72,269.42 27.2% 88,772.25 85,414.76 3.9%


MOC: Mano de Obra Contratada.

En lo que toca a las pesquerías la variación real del costo fue de (-17.7%) (0.7% nominal),

siendo el mayor costo la Mano de Obra Contratada, seguido del Agua y Energía

(Combustibles), por lo que es de suponerse que el otorgamiento de artes de pesca no

incide en estos conceptos significativamente. Por lo que prácticamente la variación

observada corresponde a incrementos en el precio de los combustibles (Cuadro 13).

Cuadro 13. Tasa de variación del costo promedio de producción pesquera

Actividad

Costos Promedio de

Producción Tasa de

Variación

Costos de Producción

Promedio Tasa de

Variación

real (2012=100)

2013 2010 2013 2010

MO Contratada 252,000.00 252,000.00 0.0% 243,313.70 297,837.14 -18.3%

Servicios profesionales 1,400.00 1,400.00 0.0% 1,351.74 1,654.65 -18.3%

Agua y Energías 32,160.00 30,100.00 6.8% 31,051.46 35,574.99 -12.7%

Renta equipos 0.00 0.00 0.00 0.00

Insumos varios 7,066.67 7,066.67 0.0% 6,823.08 8,352.05 -18.3%

Servicio 0.00 0.00 0.00 0.00

Otros 9,000.00 9,000.00 0.0% 8,689.78 10,637.04 -18.3%

Total 301,626.67 299,566.67 0.7% 291,229.76 354,055.86 -17.7%


MO: Mano de Obra.

A manera de contraste las variaciones de los costos señalados anteriormente, el Índice

Nacional de Precios al Productor (INPP) para el periodo de 2010-2012 observó un

53



crecimiento de 18.3%, en términos reales; es decir, una tasa media anual de crecimiento

de 8.78%, por lo cual se puede señalar que los beneficiarios del Programa

experimentaron menores incrementos en los costos de producción que en lo general del

sector primario. Al respecto, se puede señalar que dicha diferencia puede estar favorecido

dado que el Programa otorgar maquinaria y equipos nuevos -más eficiente en consumo

de energía- contribuye a una menor utilización de combustibles.

4.3.4 Productividad laboral

Para estimar los efectos del Programa en la productividad laboral se empleó un cociente

entre el volumen de producción y el total de mano de obra utilizada (Familiar y No

familiar).

En el caso agrícola la productividad en los beneficiarios se incrementó en 8.7% resultado

de un aumento en el volumen de producción de 8.0% y una menor utilización de mano de

obra, ésta última se redujo en (-0.6%). En lo particular dentro de los cíclicos se mejoró la

productividad en 4.7% y en los perennes un 9.0% (Cuadro 14). Dicha situación, se puede

señalar que es efecto de una mayor producción y menor mano de obra por volumen de

producto como se señaló en la sección respectiva.

En contraste, en la generalidad del subsector agrícola veracruzano para el periodo 2010-

2012 se observó un cambio sustantivo en el volumen de producción de los cíclicos,

equivalente a 32.2% y en el caso de los cereales –donde se ubica el maíz, principal

cultivo observado en los beneficiarios- el incremento es de 28.5%. Para perennes, en

conjunto el volumen creció en 1.1%, donde los frutales e industriales, variaron en 6.8% y

(-2.7%), respectivamente, siendo estos grupos donde se encuentra la caña de azúcar,

cítricos y café, principales cultivos presentes en la encuesta a beneficiarios.

Por lo anterior, se puede decir que los beneficiarios agrícolas del Programa en los

cíclicos, se encuentran por debajo de crecimiento productivo -en lo general del sector-,

mientras que los perennes están por encima. Dicha situación se puede relacionar por el

tipo de bien otorgado, donde la combinación de equipo e infraestructura de riego de

precisión en cultivos perennes se refleja en mayores incrementos en producción que en

promedio de lo observado equivale a un 20.5%.

54



Cuadro 14. Tasa de variación de productividad agrícola

Actividad Año Perennes Cíclicos Total Agrícola

Volumen de producción promedio (ton) 2013 372,575.37 57,500.00 342,588.51

2010 344,938.06 53,166.67 317,200.68

Tasa de variación del volumen de los beneficiarios 8.0% 8.2% 8.0%

Tasa de cambio del subsector 2010-2012 1.1% 32.2% 3.1%

Jornales utilizados promedio 2013 398.16 391.33 403.04

2010 401.99 378.83 405.49

Tasa de variación en jornales -1.0% 3.3% -0.6%

Productividad (Ton promedio / Jornales

promedio)

2013 935.73 146.93 850.01

2010 858.09 140.34 782.27

Tasa de variación productividad 9.0% 4.7% 8.7%


En la productividad laboral pecuaria, el cómputo del indicador arrojó un valor de 7.7%,

favorecido principalmente por el incremento del volumen de producción de 8.5% (Cuadro

15).

Cuadro 15. Tasa de variación de productividad pecuaria

Actividad Año Total pecuario

Volumen de producción promedio (ton) 2013 68,020.01

2010 62,670.28

Tasa de Variación del volumen de los beneficiarios 8.5%

Tasa de cambio del volumen del subsector

2010-2012

Bovinos -2.4%

Miel 4.0%

Total -1.0%

Jornales utilizados promedio 2013 640.54

2010 635.54

Tasa de Variación en jornales de los beneficiarios 0.8%

Productividad (Ton promedio / Jornales

promedio)

2013 106.19

2010 98.61

Tasa de Variación productividad de los beneficiarios 7.7%

Unidades Animal Promedio 2013 58.26

2010 48.04

Tasa de cambio del inventario del subsector

2010-2012

Bovinos -0.5%

Miel -0.4%

Total 0.9%

Tasa de Variación Unidades Animal 21.3%


Dicho cambio en la producción se atribuye a mejoras en los conceptos que integran el

nivel tecnológico (Cuadro 9) el cual a su vez favoreció la mejora en los rendimientos

(Cuadro 10), y a un mayor inventario animal de los entrevistados que de 2010 a 2013 se

55



incrementó en 21.28%; es decir, paso de un promedio de unidades animal de 48.04 a

58.26 (Cuadro 15).

En el caso de la utilización de mano de obra prácticamente se mantuvo en el mismo nivel

que en el año 2010 por lo que el Programa al parecer no tuvo efecto en este rubro.

Para el conjunto del volumen de producción del subsector pecuario veracruzano y

conforme a datos estadísticos del SIAP para el periodo 2010-2012, se observó una

contracción en los volúmenes de producción de (-1.0%). El sistema mayormente

observados en la encuesta se observa un decremento en Bovinos (-3.1%) y el único con

incremento es Miel (4.0%).

Por lo anterior, los beneficiarios pecuarios mostraron un significativo mayor crecimiento en

sus volúmenes de producción respecto a la generalidad del subsector agropecuario del

Estado, siendo los casos donde el bien otorgado se refiere a maquinaria y equipos, y

adquisición de sementales, semen y embriones, los de mayor incremento en la

producción (11% de crecimiento en promedio).

Para la productividad pesquera, el indicador muestra una nula variación en la

productividad (0.0%), dado que las unidades pesqueras entrevistadas han mantenido su

mismo nivel de captura y de utilización de jornales (Cuadro 16).

Cuadro 16. Tasa de variación de productividad pesquera

Actividad Año Total pesquero

Volumen de producción promedio

(ton)

2013 6,616.00

2010 6,616.00

Tasa de Variación en el volumen de los beneficiarios 0.0%

Tasa de cambio del volumen del subsector 2010-

2012 -17.5%

Jornales utilizados promedio 2013 2,139.33

2010 2,139.33

Tasa de Variación en jornales 0.0%

Productividad (Ton promedio /

Jornales promedio)

2013 3.09

2010 3.09

Tasa de Variación productividad 0.0%


En el sector pesquero se observó que el volumen de captura en lo general se ha visto

disminuido en 17.5% para el periodo 2010-2012, por lo que en muchos casos los

pescadores capturan otras especies de menor valor comercial. Las especies más

afectadas son camarón (-18.5%), peto (-16.0%), sierra (-63.1%), entre otras. En tal

contexto, los beneficiarios pesqueros del Programa han sido menormente afectados, que

la generalidad del subsector, situación en parte es por efecto del Programa.

56



En general, y conforme lo señalado en las secciones previas, el Programa ha favorecido

en cierta medida el desarrollo y sostenibilidad de las actividades observadas.

Los factores exógenos que intervienen en las actividades han jugado un papel relevante

en el desarrollo de las mismas, como lo son el incremento en los costos de producción

(insumos y combustibles) y el cambio climático. No obstante, el Programa bien canalizado

(conceptos de apoyo pertinentes de acuerdo a la actividad y estrato de productor) ha

demostrado que puede atenuar o compensar los factores adversos que afectan el

desarrollo de las actividades primarias.

4.4 Efectos indirectos

4.4.1 Ingreso bruto

Como efectos indirectos se considera al Ingreso Bruto de las Unidades de Producción

observadas que se estima en base al volumen de producción, valor de los productos,

otros ingresos -generados por la propia UPR- e ingresos externos que no se relacionan

con la UPR.

En este sentido, y considerando las variaciones ya señaladas en cuanto a volumen de

producción, se esperarían incrementos correspondientes en el ingreso siempre y cuando

se observase el mismo nivel o mejora en los precios de 2013 respecto a 2010.

De la encuesta a beneficiarios, en lo general, se observó una variación del ingreso bruto

de 2.4% en valores nominales, que en términos reales17 se traduce en (-16.4%). De todas

las fuentes de ingreso, la de mayor retroceso es cíclicos (-50.96%), seguido de perennes

(-29.93%), pesquería (-14.0%) y otros ingresos (-19.9%), esto en términos reales. La

única actividad con un incremento en sus ingresos es ganadería, tanto en términos

nominales (34.5%) como en reales (10.6%) (Cuadro 17).

Al respecto y como se ha mencionado en capítulos y secciones previas, los apoyos del

Programa en la gran mayoría de los casos no apuntan a buscar un mejor precio de venta,

por lo que esta variable queda en manos del mercado.

En este sentido y en base a datos del SIAP, para el periodo de 2010-2012, los precios en

conjunto de los cultivos veracruzanos es de apenas de 5.1% en valores nominales,

situación que cambia a -11.0% a precios de 2012=100. En el grupo de cultivos

observados en los beneficiarios (maíz, café, caña de azúcar, cítricos, principalmente) las

variaciones han sido: Frutales (-16.3%) e Industriales (-3.0%) en términos reales.

Es relevante mencionar que el caso caña de azúcar durante el 2013 experimentó una

contracción importante en el precio, lo que implicó a los productores recibir un pago en

promedio de $450 por tonelada, en contraste con el año 2010 donde recibieron $650/ton.

17 Conforme al Índice Nacional de Precios al Productor, Junio 2012 = 100.

57



En maíz, se ha caracterizado por una alta volatilidad en los precios, por lo que se puede

señalar que el precio promedio ($5,500/ton) recibido por los entrevistados en 2010 estuvo

muy por encima del Precio Medio Rural ($3,300/ton) de ese año.

En resumen, las actividades agrícolas han sido gravemente afectadas por los precios de

mercado, lo que condicionó a un pobre desempeño del Programa en este indicador.

Cuadro 17. Tasa de variación del Ingreso bruto promedio (miles de pesos)

Actividad Ingreso Promedio Tasa de

Variación

Ingreso Promedio

(2012=100) Tasa de

Variación 2013 2010 2013 2010

Agrícolas 237.30 287.09 -17.3% 229.12 339.31 -32.5%

Perennes 216.44 252.33 -14.2% 208.98 298.22 -29.9%

Cíclicos 220.60 367.49 -40.0% 213.00 434.33 -50.0%

Pecuarios 383.19 282.98 35.4% 369.98 334.46 10.6%

Pesquería 359.28 341.42 5.2% 346.90 403.53 -14.0%

Otros ingresos1 315.93 322.03 -1.9% 305.04 380.61 -19.9%

Ingreso externo2 24.41 21.53 13.4% 23.57 25.45 -7.4%

Total 622.17 598.43 4.0% 600.72 707.28 -15.1%


(1) Relativos a Transformación, Silvicultura y/o recolección, Actividades rurales no agropecuarias.

(2) Ingresos no relacionados con la actividad de la UPR

Por su parte el subsector pecuario, durante 2010-2012 experimentó un crecimiento en el

precio nominal de 10.17%, pero en términos reales significó (-6.8%), siendo el producto

leche el de mayor disminución en su precio (-9.1%). Cabe señalar que los beneficiarios

pecuarios del Programan tienen un mejor comportamiento en su nivel de ingresos dado

sus incrementos en los volúmenes de producción (

), señalado con anterioridad, y que sus precios de venta están en el rango del promedio

estatal, por lo que se puede indicar que hay un mejor desempeño de los beneficiarios

pecuarios del Programa, dadas las condiciones de mercado en el periodo de análisis.

En las pesquerías, para el periodo 2010-2012, en promedio los precios de las especies

capturadas en el Estado de Veracruz disminuyeron (-7.3%), estando la mayor contracción

en jurel (-23.1%), Almeja (-22.2%) y carpa (-17.3%). No obstante, las especies capturas

observadas en la encuesta a beneficiarios son robalo (-5.3%), guachinango (-6.3%) y

sierra (16.5%), siendo este último el único con un valor positivo; es decir, los beneficiarios

del Programa fueron afectador medianamente por las condiciones de mercado que en

comparación con los camaroneros.

En general, lo observado muestra que el Programa no ha incidido significativamente en

mejorar el nivel de ingresos de los beneficiarios, dado que este indicador se condiciona

mayormente a los precios de venta vigente en los territorios.

58



4.4.2 Ingreso neto

Partiendo de los datos vertidos en las secciones previas, donde los ingresos brutos

agrícolas mostraron un decremento entre 2010 a 2013 (-17.3%, Cuadro 17) y los costos

agrícolas un aumento (13.8%, Cuadro 11), es de suponerse que el ingreso neto se vea

afectado significativamente. En el Cuadro siguiente se muestra esta situación donde las

actividades agrícolas disminuyeron su ingreso neto18 en (-22.4%) a valores nominales,

siendo esto en términos reales un (-36.6%) (Cuadro 18). Los cíclicos fueron los de mayor

cambio negativo, atribuible principalmente a disminuciones en los precios de venta y una

mayor variación positiva en los costos de producción.

Referente a las actividades pecuarias, se observa en el Cuadro siguiente un crecimiento

nominal de 38.2% (12.9% en términos reales), el cual se justifica por una sostenible

producción y a varios positivas en los precios de venta entre el 2010 y 2013.

En el caso de las pesquerías, también se observa cambios positivos por el orden de

26.3% nominalmente (3.2% en términos reales) (Cuadro 18), principalmente atribuible a

mayor cambios positivos en los precios de venta que a volumen de captura y costos de

producción. Cabe mencionar que si bien existe una diferencia considerable en el ingreso

de las pesquerías respecto a lo agrícola y pecuario, esto se debe principalmente a la

magnitud de mano de obra utilizada, donde las embarcaciones emplean de 5 a 7

personas en jornadas que alcanza las 12 horas, por lo que el precio por jornales es el más

alto registrado en la encuesta realizada.

Cuadro 18. Tasa de variación del ingreso neto (miles de pesos)

Actividad

Ingreso Neto

Promedio Tasa de

Variación

Ingreso Promedio

(2012=100) Tasa de

Variación 2013 2010 2013 2010

Agrícolas 191.32 246.68 -22.4% 184.73 291.55 -36.6%

Perennes 193.08 236.95 -18.5% 186.42 280.05 -33.4%

Cíclicos 146.96 305.90 -52.0% 141.90 361.54 -60.8%

Pecuarias 295.92 214.17 38.2% 285.72 253.12 12.9%

Pesqueras 76.50 60.58 26.3% 73.87 71.60 3.2%


B/C: Beneficio o Ingresos / Costo

La información vertida en este capítulo da cuenta de los efectos y/o contribuciones del

Programa evaluado en distintas variables, siendo la Capitalización donde más se incide

directamente, esto dado el diseño del mismo.

Como efectos “colaterales” del bien otorgado en el resto de variables, se observan

diferencias significativas atribuibles al tipo de actividad atendida y el apoyo otorgado,

como es el caso de actividades perennes con apoyos en tecnificación de riego.

18 Ingreso neto = Ingreso bruto – (costos de producción + mano de obra contratada no familiar)

59



No obstante, el Programa no mejora las condiciones de ingreso de las UPR, mismas que

están condicionadas mayormente a los precios de mercado, y en el caso de pesquerías al

esfuerzo pesquero disponible.

Por lo anterior, es importante que este tipo de programas sea parte de esquemas de

desarrollo integral, que considere acciones en temas de desarrollo de capacidades

orientadas a mejorar los rendimientos y/o la productividad, pero sobre todo en conjunto

con acciones relativas a poder acceder a mejores precios de venta.

60



Capítulo 5

Conclusiones y recomendaciones

Este capítulo contiene las conclusiones y recomendaciones que se consideran de mayor

relevancia, y que están referidas a la correspondencia entre la metodología y los

resultados del levantamiento de información de campo entre beneficiarios de los

programas. Las conclusiones y recomendaciones que se plantean tienen como objetivo,

proporcionar bases para la toma de decisiones de los responsables futuros de trabajos

similares.

5.1 Conclusiones

Esta sección se integra dando respuesta a las preguntas metodológicas que dieron la

pauta a la presente evaluación. Adicionalmente, las conclusiones se presentan en la

estructura como se conformó este informe.

¿Qué factores del contexto económico, social y ambiental del Programa se pueden

vincular a los resultados obtenidos?

C1. El entorno económico actual, ha registrado en la entidad una real contracción en su

sector primario, atribuible a las condiciones adversas de una economía abierta y de

mercado –volatilidad en los precios de los granos y productos básicos, incrementos

en los precios de los insumos y de los combustibles-, y no a una contracción en los

volúmenes de producción del sector.

C2. Es posible apreciar que el nivel educativo (6 colares años promedio) de la población

atendida y de la población objetivo representa un importante reto estructural que

debe ser considerado con una prioridad alta en el marco del diseño del Programa.

Tal situación limita el mejor aprovechamiento de los bienes adquiridos, limita el

entendimiento del mercado abierto y globalizado quien hoy rige los precios de

mercado. Adicionalmente se ven limitados en la interpretación conceptual y

operativa del Programa.

C3. El cambio climático ha repercutido en una mayor incidencia de fenómeno que

atentan severamente en las actividades agropecuarias, de pesca y de acuacultura

de la Entidad, siendo un ingrediente adicional a la baja capacidad de retorno de las

inversiones de los productores de la entidad.

Referente a ¿qué elementos del diseño del Programa se pueden vincular a los

resultados obtenidos?

C1. La información disponible y el análisis expuesto en el presente informe permiten

concluir que el diseño normativo del Programa –Reglas de Operación- es

consecuente con la problemática de descapitalización presente en la Entidad; y que

61



sus previsiones normativas posibilitan al Ejecutivo estatal a constituir una estrategia

adecuada de desarrollo del Estado como de otras entidades de la República.

No obstante, para el periodo 2010 a 2013:

C2. El PAAP y el PAIEI no respondieron a un “diseño” de intervención que parta de un

diagnóstico, mismo que de elementos donde se establezca un problema particular

de desarrollo en el sector, ni tampoco la especificidad de una estrategia, objetivos y

metas de resultados, por lo que la operación está orientada a la atención de una

demanda inercial que se presenta año con año una vez emitido la convocatoria del

Programa. Al respecto, mucho tuvo que ver que en la entidad veracruzana se

presentó una dualidad operativa entre SEDARPA e INVEDERP, en demérito de

mejores resultados del Programa dada la carencia de una visión estrategia de

desarrollo estatal y de un plan de mediano y largo plazo específico del Programa.

C3. Adicionalmente, dentro de los principales elementos de diseño que se pueden

vincular con los resultados reportados se ubicó a la falta de una norma que

garantizara la oportunidad de los recursos, lo cual derivó en el evento principal

inductor de bajos niveles de resultados del Programa que fue el desfasamiento

presupuestal que en algunos casos prácticamente implicó la pérdida de casi un año

calendario en la oportunidad de los apoyos. Al respecto las nuevas ROP-SAGARPA

ya contienen dicha previsión, aunque para el año 2014 los desfasamientos de años

previos prácticamente han derivado en una insuficiencia presupuestal estatal.

Por su parte, ¿Qué aspectos de la operación del Programa se pueden vincular a los

resultados obtenidos?

Conforme a la situación de una falta de estrategia de desarrollo en la Entidad:

C4. La operación del Programa carece de una definición técnico-operativa de criterios

para la selección de beneficiarios, lo que atenta contra la eficiencia y efectividad en

los resultados esperados del gasto gubernamental, y en específico del Programa

evaluado.

C5. Si bien existe un diseño formal de supervisión y monitoreo del Programa, no se

despliega como tal, limitándose a un mero trámite administrativo. Por lo tanto, no se

corrigen las desviaciones que en el entendimiento de las ROP-SAGARPA deben

prevalecer para aseguran una utilización del gasto público más efectivo y equitativo

conforme a la población objetivo a atender.

C6. En general, la operación del Programa durante 2010-2013 no estuvo orientado a la

consecución de resultados o a la solución de problemáticas específicas regionales o

de la entidad en su conjunto, por lo que responde a la necesidad de comprometer el

gasto público disponible conforme lo determina la demanda libre.

62



¿Se ha contribuido significativamente a resolver el problema que dio origen al

Programa?

C7. La contribución del Programa en la resolución de la problemática que pretende

atender en la entidad es muy modesta tanto a niveles de cobertura de la población

objetivo (menos del 3%), de resultados e impactos, pero debe ser dimensionada en

términos de sus capacidades anuales de operación. En otras palabras, el Programa

ha contribuido de alguna manera en el problema de capitalización de las UPR

(30.5% de incremento); no obstante sus efectos son limitados en el resto de

variables evaluadas como lo son el rendimiento (7.6%) y los ingresos (4.0%), por lo

que el Programa por sí sólo no modifica el escenario de la mayor parte de la

población objetivo que ante ingresos reducidos de sus UPR no pueden adquirir o

remplazar bienes productivos para la producción y en su caso procurar

emprendimientos productivos mayores a los que cuentan.

C8. Los resultados específicos de esta evaluación en términos de las mejoras

procuradas en aspectos de desarrollo clave de la UPR reflejan que entre sus

beneficiarios el Programa ha contribuido modestamente a mejorar el nivel de

capitalización en términos reales en promedio en 6.6%; el nivel tecnológico en 2.3%;

el rendimiento en 7.6%; los costos de producción agrícola en (-7.0%), el pecuario en

3.9%, y el pesquero en (-17.7%); la productividad agrícola en 8.7%, la pecuaria en

7.7% y la pesquera en 0.0.

C9. La principal variable que limitó un mejor resultado a nivel de ingresos, fue la

variación de los precios de venta en el caso agrícola, en el pecuario incremento de

los costos a una tasa equiparable a la variación positiva de los precios de venta, y

en el pesquero la disponibilidad del esfuerzo pesquero.

C10. Dada la naturaleza de las actividades y la distribución geográfica de la población

objetivo del Programa se puede concluir que existen vulnerabilidades regionales en

la entidad, que pueden ser elementos de planeación ante los factores externos que

le afectan directamente, identificándose dentro de estos últimos los niveles de

precios y costos de producción de la actividad, así como la evolución futura de los

efectos del cambio climático.

En general, el Programa sugiere un alcance limitado de los objetivos del mismo, dado que

se atiende parcialmente la problemática que limita a las UPR. Al respecto, es posible

concluir que el marco metodológico de la presente evaluación, además de satisfacer

necesidades de información a nivel central, esta evaluación constituye una base firme que

pueden ser consideradas para resarcir deficiencias operativas identificadas.

5.2. Recomendaciones

En consideración las ROP-SAGARPA 2014, y dado que el PAIE no está presente

nominalmente en las mismas, es el Programa de Concurrencia con las Entidades

63



Federativas al que nos referiremos cuando se refiera como el Programa. Cabe señalar

que si bien el objetivo en 2014 no es similar al PAIEI, es el diseño que da cuenta de su

semejanza o igualdad: “…se apoyarán proyectos productivos o estratégicos en

infraestructura, equipamiento, y maquinaria, así como, material genético y paquetes

tecnológicos (validados por las Unidades Administrativas centrales correspondientes),

entre otros, para los Subsectores agrícola, pecuario, de pesca y acuícolas;” (Art. 9 Inciso

c).

5.2.1. Para una mejor respuesta del Programa a los retos del entorno

Ante la responsabilidad social del Estado que le obliga a considerar la atención

generalizada de aquellos que presenta el problema razón de ser del Programa:

R1. Se sugiere mantener un enfoque de atención a la demanda pero acotada a regiones

y actividades estratégicas con el objetivo de generar un esquema de desarrollo rural

focalizado adecuado a las características propias del Estado. Por lo tanto, es

necesario;

R2. Establecer criterios para identificar y priorizar las regiones y actividades estratégicas

al cual se orientara el Programa; adicionalmente, es importante establecer los

conceptos de apoyos más convenientes de acuerdo a la realidad de tales regiones y

cadenas estratégicas. Por lo tanto, habrá que realizar un diagnóstico regional a

partir del acervo documental disponible –evaluaciones, estudios del sector, planes

de desarrollo territorial, entre otros- que resulte en un documento que defina las

regiones o territorios atender, las cadenas productivas, el perfil de los posibles

beneficiarios (población objetivo) y el conceptos de apoyo por región y/o tipo de

beneficiario.

R3. En consecuencia de la recomendación previa, será la Convocatoria el instrumento

que direccione la demanda, misma que deberá establecer los criterios de

participación en función de las regiones, cadenas, perfil de beneficiarios y las

opciones de bienes a financiar con los recursos del Programa.

Para inducir la sinergia entre programas e instituciones que convergen el medio rural:

R4. Se sugiere que el Gobierno del Estado, junto con la SAGARPA, en el marco de la

Ley de Desarrollo Rural Sustentable, procure reuniones periódicas de coordinadores

de programas federales y estatales, con el objetivo específico de conformar un

frente coordinado de acciones, lo cual implica por su magnitud la integración de una

entidad especializada que integre y mantenga actualizados permanentemente el

marco normativo, de planeación y de operación de cada uno de ellos para proponer

esquemas sinérgicos de atención. Para ello es importante definir la estrategia de

intervención como se propone en la segunda recomendación, dado que en esencia

se convertirá en el instrumento integrador de recursos públicos.

64



5.2.2. Para una gestión eficaz y eficiente

En el Estado se cuenta con estudios pertinentes que identifican las restricciones y las

posibilidades del sector, así como las áreas de oportunidad que pueden aprovecharse,

esta información es útil para la planeación en el sector, por lo que:

R5. Es recomendable, que a partir de la planeación estratégica señalada en la segunda

recomendación se deriven proyectos de inversión específicos para el desarrollo de

las áreas de oportunidad en cada región y actividad, con los cuales se conforme un

Banco Estatal de Proyectos del Sector, tal y como lo sugieren las ROP-SAGARPA

2014, Art. 24, fracción VI.

R6. Se sugiere en forma específica agilizar la evaluación de proyectos estableciendo

parámetros predefinidos en las formas y modelos de evaluación junto con un padrón

estatal de proveedores e insumos que contenga un tabulador de precios de los

componentes susceptibles de apoyo, lo cual implicaría mejores condiciones de

inversión y éxito a los productores beneficiarios. Esta recomendación es

complementaria a lo indicado en las ROP-SAGARPA 2014, Art. 10, fracción III,

referentes a los criterios de calificación.

R7. Dado el nivel de escolaridad de la población objetivo y la complejidad normativa que

demanda el Programa se adiciona a la propuesta previa una sugerencia para

instrumentar estrategias de simplificación, comunicación y acompañamiento que

posibiliten a cualquier elemento de la población objetivo su probable ingreso a los

beneficios del Programa.

R8. Adicionalmente a la recomendación 6, la Unidad Técnica Estatal (ROP-SAGARPA

2014, Art. 4, fracción XXXVIII) deberá ser la instancia responsable de mantener al

día el SURI, es decir, que se actualice conforme los requerimientos de información

para el buen funcionamiento de la Unidad y en general del Programa, por lo tanto se

sugiere que el FIVERFAP establezca que las autorizaciones y liberaciones sean

improcedentes en tanto no se actualice dicho Sistema.

R9. Es recomendable poner en marcha un banco de información en línea o web, que

retome información base capturada en el SURI, del banco de proyectos, del perfil de

los grupos apoyados, pero sobre todo la información técnico-productiva basal de las

actividades productivas identificadas en la planificación estratégica –recomendación

2- y de su evolución conforme se da el acompañamiento técnico en las regiones.

Dicho sistema sería el insumo principal para elaborar el informe de impacto

productivo estatal que dé cuenta de los resultados obtenidos con las acciones del

Programa y demás programas en el marco del Convenio de Coordinación y de otros

que en su momento se puedan sumar.

R10. En relación con la supervisión por parte de la instancia normativa, en este caso la

SAGARPA, es necesario que esta actividad se realice a tiempo, es decir, antes de

finalizar el ejercicio fiscal, de tal manera que los hallazgos y áreas de mejora que se

65



puedan detectar puedan ser atendidas en el ejercicio inmediato, lo cual contribuirá a

una mejor gestión en el Programa y, por lo tanto, a la obtención de mejores

resultados.

66



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SAGARPA, 2010. Avance Financiero de los Programas de SAGARPA con Mezcla de

Recursos 2010. Varias fechas. Veracruz, México, 2010.

68



Anexos

Anexo 1. Regionalización de la PEAa agropecuaria y pesquera en

el Estado de Veracruz.

Veracruz existe una alta dependencia de la PEA ocupada en 114 de los 212 municipios a

la actividad agropecuaria con más del 50% (Figura Anexa 1). Lo cual implica que estos

municipios son altamente vulnerables a los cambios en las condiciones que afectan a la

actividad agropecuaria19 y que repercuten en más de la mitad de su población ocupada,

por lo tanto, tales municipios deben considerarse dentro de una priorización en la

asignación de incentivos económicos dada su alta sensibilidad a las condiciones dichas.

En la siguiente figura se muestran los municipios del Estado clasificados según la

proporción de su PEAa respecto a la PEA ocupada total municipal, si bien los municipios

con PEAa se distribuyen en todo el Estado, es posible apreciar que los municipios con

valores de PEAa mayores al 75% de la PEA ocupada total municipal se ubican

principalmente en zonas serranas del Estado.

Figura Anexa 1. Vulnerabilidad municipal respecto a la actividad agropecuaria

Fuente: Elaboración propia con datos del XII Censo General de Población y Vivienda 2010, y cartografía digital de INEGI.

19 Diversas contingencias, tales como: la apertura comercial de diversos productos agropecuarios y

pesqueros, las distorsiones de mercado, entre otros

Media (Ocupa hasta 50% de la PEA)

N

EW

S

Baja (Ocupa hasta 25% de la PEA)

Alta (Ocupa hasta 75% de la PEA)

Vulnerabilidad municipal respecto

a la actividad agropecuaria

N

EW

S

Muy Alta (Ocupa más del 75% de la PEA)

Media (Ocupa hasta 50% de la PEA)

N

EW

S

N

EW

S

Baja (Ocupa hasta 25% de la PEA)

Alta (Ocupa hasta 75% de la PEA)

Vulnerabilidad municipal respecto

a la actividad agropecuaria

N

EW

S

N

EW

S

Muy Alta (Ocupa más del 75% de la PEA)

69



Importancia regional de la pesca y la acuicultura

La importancia socioeconómica de la actividad acuícola y pesquera puede apreciarse al

considerar que en 91 municipios brinda ocupación hasta el 10% de su PEAa20; mientras

que se registran a los municipios de Ignacio de la Llave, Ozuluama, Pánuco, Tampico Alto

y Tlacotalpan donde se ocupan en esta actividad entre el 10% - 20% de su PEAa; y con

una mayor importancia relativa de la actividad en el ámbito socioeconómico local en los

municipios de Alvarado y Tamiahua donde llega a ocupar entre el 40%-50% de su PEAa.

Como es de suponerse la especialización de las Unidades Económicas (UE) sobre una

determinada actividad de captura o acuacultura depende en el primero de los casos y en

gran medida del aprovechamiento de los recursos naturales disponibles cuencas

hidrológicas de la entidad y zona costera), mientras que en el segundo de los casos si

bien existe una dependencia de inversiones considerables, no depende de su potencial

natural ya que la capacidad de producción y aprovechamiento es inducida mediante

sistemas de producción acuacultura (Figura Anexa 2).

Figura Anexa 2. Distribución geográfica de las UE acuícolas y pesqueras por

municipio 2004.

Fuente: Elaboración propia con datos reportados por INEGI y CONAPESCA.

20 Estimaciones hechas a partir del personal ocupado total en unidades económicas pesqueras

reportado en los Censos Económicos 2004 de INEGI y CONAPESCA en su Anuario Estadístico de

Acuacultura y Pesca. Sinaloa, México, 2008.

N

EW

S

N

EW

S

UER de Captura

por municipio

1 a 101102 a 337338 a 1048

UER Acuícolas

por municipio

1 a 910 a 2223 a 54

N

EW

S

N

EW

S

N

EW

S

UER de Captura

por municipio

1 a 101102 a 337338 a 1048

N

EW

S

UER de Captura

por municipio

1 a 101102 a 337338 a 1048

UER Acuícolas

por municipio

1 a 910 a 2223 a 54

UER Acuícolas

por municipio

1 a 910 a 2223 a 54

70



Anexo 2. Marco metodológico

Al respecto, los indicadores utilizados hacen referencia a la situación de la UPR “Antes”

(año 2010) y “Después” (año 2013) de aber recibido el apoyo por lo que los cambios

observados no son exclusivamente imputables a la intervención del Programa, por lo

tanto, deben tomarse con reservas.

La fuente de información principal proviene de un muestreo estratificado a nivel

componente de los productores beneficiarios mediante los apoyos del Programa, con un

nivel de significancia del 95% y un tamaño de muestra de n=294.

El levantamiento de la información de campo se llevó a cabo mediante encuestas

estructuradas que fueron levantadas durante el año 2014 para valorar los cambios

observados por los beneficiarios una vez que sus emprendimientos cubrieron su etapa de

maduración.

La información recabada fue sistematizada en el Sistema Nacional de Captura de

Cuestionarios del Programa a cargo de la UST-FAO, de la cual se obtuvo la base de

datos de beneficiario del Programa, con la cual se realizaron las operaciones

considerando para ello la Guía Metodológica para el Cálculo de Indicadores de la

Evaluación Estatal de Resultados del PAIEI 2013.

El marco conceptual y diseño metodológico fueron provistos por la UST-FAO y la DGE-

SAGARPA, ajustándose en el Estado de Veracruz con base a la coordinación establecida

entre el CTEEV y la ECE.

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Anexo 3. Cuadro y Figuras Anexas

Figura Anexa 3. Matriz de posicionamiento de cadenas agroalimentarias de

Veracruz, 2007

Fuente: FUNPROVER, 2008. Priorización de las Principales Cadenas Agroalimentarias del Estado de Veracruz.

Comité Técnico Estatal de Evaluación

Km. 3.5 Carretera Federal Xalapa-Veracruz, Col. Pastoresa, C. P. 91193

Xalapa Veracruz

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