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Evaluación Externa Específica de
Desempeño
de los programas en Coejercicio 2010
Programa Uso
Sustentable de los
Recursos Naturales
para la Producción
Primaria
Puebla, Noviembre 2011
enero de 2010
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
2
Evaluación Externa Específica de
Desempeño
De los programas en Coejercicio 2010
Puebla, Noviembre 2011
enero de 2010
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
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DIRECTORIO
GOBIERNO DEL ESTADO DE PUEBLA
Lic. Rafael Moreno Valle Rosas
Gobernador Constitucional del Estado
Lic. Pedro Adalberto González Hernández
Secretario de Desarrollo Rural
SECRETARÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACIÓN
Ing. José Luis Montalvo Espinoza
Delegado de la SAGARPA en el Estado
Ing. Felipe Domínguez Rangel
Subdelegado Agropecuario
Ing. Héctor Severo de la Cruz Ledezma Subdelegado de Planeación y Desarrollo
Rural
COMITÉ TÉCNICO ESTATAL DE EVALUACIÓN
Ing. José Luis Montalvo Espinoza.- Presidente Lic. Pedro Adalberto González Hernández.- Secretario Técnico
LAE. Raquel Escobedo Molina e Ing. Mauricio Mora Pérez.- Representante de los Productores
Dr. Raúl Ríos Sánchez.- Representante de Profesionistas y Académicos Lic. Salvador Luis Schiavon Nuñez.- Coordinador del CTEE
ENTIDAD EVALUADORA ESTATAL
MGZ CONSULTORES S.C
MC ALFONSO BENÍTEZ DE LA TORRE
Responsable de Evaluación
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
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SIGLAS
TDR: Términos de Referencia RO: Reglas de Operación EED: Evaluación Especifica del Desempeño SED: Sistema de Evaluación del Desempeño MIR: Matriz de Indicadores de Resultados COUSSA: Conservación y Uso Sustentable de Suelo y Agua PESA: Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria SAGARPA: Secretaría de Agricultura Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. CONEVAL: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
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ÍNDICE
Índice de Figuras y Cuadros ......................................................................................
Presentación .............................................................................................................
Introducción ............................................................................................................. 8
Capitulo 1. Antecedentes del programa ................................................................ 10
Capitulo 2. Resultados del programa .................................................................... 16
Capitulo 3. Gestión del programa .......................................................................... 20
Capitulo 4. Cobertura del programa…..……………………………………………….24
Capitulo 5. Valoración Global del programa…..………………………………..….....28
Capitulo 6. Conclusiones y Recomendaciones…….………………………………...29
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
6
Índice de Figuras y Cuadros
Cuadro no.1 Evolución del programa ...................................................................... 1
Cuadro no.2 Evolución del programa en el Estado de Puebla ................................ 2
Cuadro no.3 Evolución del objetivo del programa en el Estado de Puebla ............. 3
Cuadro no.4 Asignación presupuestal programada ................................................ 4
Cuadro no.5 Presupuesto ejercido del programa .................................................... 5
Cuadro no.6 Porcentaje de presupuesto programado vs ejercido ........................... 6
Cuadro no.7 Número de beneficiarios programados y apoyados………………… 7
Cuadro no.8 Porcentaje de beneficiarios programados vs apoyados…………… 8
Cuadro no.9 Resultados del indicador de Fin de la MIR 2010 del programa ...……8
Cuadro no.10 Resultados del Indicador de Propósito de la MIR 2010 del Programa …...8
Cuadro no.11 Número de Beneficiarios y Solicitudes presentadas del Programa...8
Cuadro no.12 Resultado del Indicador de Componente 3.1.1.….………………….27
Cuadro no.13 Resultado del Indicador de Componente 3.1.2....…………………..27
Cuadro no.14 Resultado del Indicador de Componente 3.2.……………………….27
Cuadro no.15 Resultado del Indicador de Componente 3.3………………………..28
Figura no.1 Gráfica de solicitudes aprobadas por Municipio ……………………….28
Figura no.2 Gráfica de solicitudes aprobadas por Municipio (PESA)……………...28
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
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PRESENTACIÓN
La evaluación del Programa de Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la
Producción Primaria en el Estado de Puebla 2010, se realizó con base en los Términos de
Referencia para la Evaluación Externa Específica del Desempeño de los Programas 2010
de la SAGARPA en el Estado de Puebla.
La Entidad Consultora Estatal seleccionada para el desarrollo del trabajo fue MGZ
Consultores S.C, misma que fue coordinada por el Comité Técnico Estatal de Evaluación
del Estado de Puebla.
La información que contiene el presente documento es responsabilidad de la Entidad
Consultora, quien estuvo a cargo del proceso de evaluación.
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
8
INTRODUCCIÓN
El presente informe es una respuesta a los intereses por conocer los resultados y avances
que como todo programa sujeto a Reglas de Operación está obligado en la rendición de
cuentas en conformidad con los lineamientos señalados en los Términos de Referencia
(TDR) para la realización de la Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 del
Programa Uso Sustentable de los Recursos Naturales en el Estado de Puebla. Los TDR
a su vez se sustentan en el Articulo 25 de las Reglas de Operación (RO) de SAGARPA, el
cual establece la realización de una Evaluación Externa de sus Programas en Coejercicio,
de acuerdo con lo que dicta la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Art.
134) y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (Arts. 27, 45, 78, 85,
110 y 111).
La metodología de Evaluación Especifica del Desempeño (EED) se basa en el análisis de
los indicadores de gestión, de resultados y de impacto del Programa, lo cual permite
evaluar el cumplimiento de las metas planteadas, y con base en ello generar en lo posible
nuevas recomendaciones o sugerencias prácticas, factibles de implementar en los
ejercicios fiscales posteriores, buscando cumplir con el objetivo de la evaluación
previamente planteado.
Objetivos de la Evaluación1
1) Determinar el desempeño de los Programas de SAGARPA a partir de la valoración
del cumplimiento de metas, tanto de resultados como de gestión, y emitir, cuando
así sea requerido, recomendaciones para la instrumentación de medidas
correctivas que reviertan las desviaciones en el cumplimiento de metas para
asegurar el logro de los objetivos de los Programas.
2) Determinar el grado de aprovechamiento de los apoyos otorgados por los
Programas mediante el seguimiento a los mismos en términos de su uso y
permanencia en las unidades económicas rurales.
3) Valorar la satisfacción de los beneficiarios con los productos y servicios que
entregan los Programas y con la atención recibida en la gestión de los apoyos y,
en su caso, generar las recomendaciones pertinentes.
4) Determinar al menos un efecto tanto en gestión como en resultados, que no
hubieran sido contemplados en metas del programa y cuya importancia sea
trascendente para el desempeño de los programas
1 Tomados textualmente del documento “Términos de Referencia Evaluación Especifica de Desempeño
2010”
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
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La evaluación se dividió en tres etapas: (i) Revisión y análisis bibliográfico y documental
de información previamente existente del Programa, incluyendo leyes, reglas de
operación (ROP) y anexos técnicos, informes previos, información estadística y del medio
natural, información financiera del Programa, Matriz de Indicadores para Resultados (MIR)
estatal del programa Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción
Primaria 2010, etc.; (ii) Fase de campo con entrevistas a funcionarios operadores del
Programa y (iii) Monitoreo de los Indicadores de la MIR estatal 2010 del COUSSA, de
acuerdo con las indicaciones e instrumentos metodológicos diseñados por la UA/FAO.
Este documento fue estructurado bajo los siguientes Capítulos:
1. Antecedentes del Programa
2. Resultados
3. Gestión
4. Cobertura
5. Valoración Global
6. Recomendaciones
7. Conclusiones.
Se pretende que la información aquí vertida sea de utilidad para los tomadores de
decisiones en el ámbito operativo del Programa, en beneficio del medio rural poblano.
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
10
Capítulo 1 Antecedentes del Programa
En 2003 se tenían dos componentes como parte del subprograma de Fomento a la
Inversión y Capitalización, este a su vez formaba parte del programa de Fomento
Agrícola, en el cual se apoyaban labores y prácticas de mejoramiento de rehabilitación y
conservación de suelo y agua, adquisición, instalación y modernización de sistemas de
riego tecnificado así como producción de materiales vegetativos, adquisición y/o
producción de material vegetativo, paquetes tecnológicos cuando se trataba de proyectos
de reconversión productiva de productos estratégicos señalados en el Artículo 179 de la
Ley de Desarrollo Rural Sustentable, o de inducción de nuevas tecnologías, fomento
productivo, establecimiento y mantenimiento de unidades de producción (en etapa pre-
productiva), renovación de unidades de producción, cultivos intercalados, reconversión
(productiva o tecnológica) y pago de servicios de certificación. A partir de 2008, se
incluye al programa con el nombre que se conoce hasta la fecha “Programa de Uso
Sustentable de Recursos Naturales para la Producción Primaria”, con siete componentes.
En 2010 el número de componentes se reducen a cinco.
Cuadro 1. Evolución del Programa
Periodo Programa Subprograma Componentes
2003-2007
Fomento Agrícola
Fomento a la inversión y Capitalización
Manejo integral de suelo y agua
Fomento productivo y reconversión productiva
2008-2009
Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Producción Primaria
Obras y prácticas para el aprovechamiento sustentable del suelo
Obras para el aprovechamiento sustentable del agua
Servicios para la conservación y uso de recursos filogenéticos para la alimentación y la agricultura originarios de México y recursos pecuarios de importancia biológica o económica
Inducción de patrones de producción con menor impacto en los recursos naturales, con mayor potencial de producción y mercado en condiciones de recursos limitados. Los cultivos elegibles de reemplazo y apoyo serán los determinados por la Secretaría
Aprovechamiento sustentable de los recursos pesqueros y acuícola.
Producción pecuaria sustentable y ordenamiento ganadero y apícola (PROGAN
Obras para el manejo de desechos orgánicos.
2010
Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Producción Primaria
Conservación y Uso Sustentable de Suelo y Agua (COUSSA),
Recursos Biogenéticos y Biodiversidad
Reconversión Productiva
Acuacultura y Pesca
Programa Ganadero (PROGAN).
Fuente: Elaboración propia en base a Reglas de Operación 2003, 2008 y 2010
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
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En el estado de Puebla el Programa ha operado desde 2008 con el componente de suelo
y agua, es decir, únicamente se ha apoyado el manejo integral de suelo y agua y la
reconversión productiva con las variantes subsecuentes que se tuvieron en 2008 y 2010,
que finalmente se convirtieron en el componente de COUSSA (Conservación y Uso
Sustentable de Suelo y Agua). El cuadro no.1 es una reseña de la evolución del Programa
de acuerdo a RO, en el cuadro no.2 se enlista la evolución del programa en el estado de
Puebla.
Cuadro 2. Evolución del Programa en el Estado de Puebla
Periodo Programa Subprograma Componentes
2003-2007 Fomento Agrícola
Fomento a la inversión y Capitalización
Manejo integral de suelo y agua
Fomento productivo y reconversión productiva
2008-2009
Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Producción Primaria
Obras y prácticas para el aprovechamiento sustentable del suelo
Obras para el aprovechamiento sustentable del agua
2010
Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Producción Primaria
Conservación y Uso Sustentable de Suelo y Agua (COUSSA), incluye pesca y acuacultura.
Reconversión Productiva
Fuente: Elaboración propia en base a Anexos Técnicos del Programa en el Estado de Puebla
En 2003 por ser parte del Programa de Fomento Agrícola en el objetivo se mencionaba la
“sustentabilidad de los recursos” para impulsar la producción, productividad y
competitividad agrícola. En 2008, el programa contó con un objetivo propio donde el
enfoque era rescatar, preservar y potenciar los recursos biogenéticos; inducir una nueva
estructura productiva y apoyar la generación de bioenergía. Para 2010, el objetivo se
estructuró de una manera más adecuada con el cual el enfoque del programa mejoró su
comprensión, quedando así: “El otorgamiento de apoyos y servicios que permitan
desarrollar sistemas integrales, obras, acciones y prácticas sustentables que ayuden a
rescatar, preservar y potenciar los recursos biogenéticos e inducir una nueva estructura
productiva”, la esencia del programa ha sido inducir una nueva estructura productiva y
rescatar y preservar los recursos. En el cuadro no.3 se enlistó textualmente la evolución
del objetivo del Programa en el Estado de Puebla.
En el 2008 el Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria (PESA) empezó a operar en
el estado un componente para conservación de suelo y otro para agua, por lo tanto,
operativamente se tienen dos componentes que se enfocan a lo mismo, la conservación y
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
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uso sustentable de suelo y agua, con la única diferencia que él PESA atiende únicamente
localidades de alta y muy alta marginación y el COUSSA a todo el estado.
Cuadro 3. Evolución del Objetivo del Programa en el Estado de Puebla
Periodo Programa Objetivo
2003-
2007
Fomento
Agrícola
Impulsar la producción, productividad y competitividad agrícola,
mediante el fomento a la investigación y transferencia de tecnología,
la sustentabilidad de los recursos, la integración y consolidación de
los sistemas producto, la capitalización y diversificación de las
unidades de producción del sector, el desarrollo de las capacidades
humanas y la atención de factores críticos, a fin de elevar el ingreso
de los productores y alcanzar la seguridad alimentaria
2008-
2009
Uso
Sustentable de
Recursos
Naturales para
la Producción
Primaria
Contribuir a la conservación, uso y manejo sustentable de los
recursos naturales utilizados en la producción primaria; rescatar,
preservar y potenciar los recursos biogenéticos; inducir una nueva
estructura productiva; y, apoyar la generación de bioenergía;
mediante el pago de apoyos y servicios que permitan desarrollar
sistemas integrales, obras, acciones y prácticas sustentables que
ayuden a conservar y mejorar los recursos primarios utilizados en la
producción agropecuaria y pesquera.
2010
Uso
Sustentable de
Recursos
Naturales para
la Producción
Primaria
Contribuir a la conservación, uso y manejo sustentable de los
recursos naturales utilizados en la producción primaria mediante el
otorgamiento de apoyos y servicios que permitan desarrollar sistemas
integrales, obras, acciones y prácticas sustentables que ayuden a
rescatar, preservar y potenciar los recursos biogenéticos e inducir una
nueva estructura productiva (incluyendo cultivos bioenergéticos); así
como a la conservación y aprovechamiento sustentable del suelo,
agua, vegetación y de las unidades productivas.
Fuente: Elaboración propia en base a Anexos Técnicos del Programa en el Estado de Puebla
La asignación presupuestal y número de beneficiarios atendidos para COUSSA y PESA
son los mostrados en los cuadros número cuatro a seis.
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
13
Cuadro 4. Asignación Presupuestal programada
Año Presupuesto Programado
COUSSA PESA Reconversión PyA*
2008 $75,700,000.00 $55,900,000.00 $6,100,000.00 $0.00
2009 $80,948,306.00 $40,210,000.00 $6,449,552.00 $0.00
2010 $63,083,662.95 $45,452,023.00 $3,147,953.83 $5,522,139.22
*Pesca y Acuacultura Fuente: Elaboración propia en base a Anexos Técnicos del Programa en el Estado de Puebla
Cuadro 5. Presupuesto ejercido del programa
Año Presupuesto Ejercido
COUSSA PESA Reconversión PyA*
2008 $75,700,000.00 $55,900,000.00 $6,078,558.29 $0.00
2009 $52,734,449.91 $23,805,105.02 $4,159,004.30 $0.00
2010 $63,083,662.95 $45,452,023.00 $3,147,953.83 $259,540.53
*Pesca y Acuacultura Fuente: Elaboración propia en base a actas de cierre del Programa en el Estado de Puebla
Cuadro 6. Porcentaje de presupuesto Programado vs Ejercido
Año % Presupuesto Programado vs Ejercido
COUSSA PESA Reconversión PyA*
2008 100.00 100.00 99.65 0
2009 65.15 59.20 64.49 0
2010 100.00 100.00 100.00 4.70
*Pesca y Acuacultura Fuente: Elaboración propia en base a actas de cierre del Programa en el Estado de Puebla
Operativamente el programa funciona de acuerdo a lo estipulado en las RO del programa
mismo y de PESA, en ventanillas se hace la separación para los usuarios de cada uno, es
decir, los beneficiarios que solicitan apoyo a través de PESA deben irrestrictamente
cumplir con el requisito de que los proyectos se efectúen en localidades de alta y muy alta
marginación.
Analizando la información del cuadro cuatro, se aprecia que en el año 2009 el
presupuesto programado de COUSSA aumentó en un 7% aproximadamente respecto al
2008, no siendo así para el componente de PESA donde se observa que hubo un
decremento del 28%; sin embargo para 2010 el decremento fue del 17%
aproximadamente para COUSSA y para PESA hubo un aumento del 19%
aproximadamente, lo que deja al componente en términos reales para el año 2010 con un
decremento global del 17.5% respecto del año 2008.
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
14
Acerca del presupuesto ejercido, en el cuadro seis, se puede ver que para los años 2008
y 2010 el recurso se ejerció en su totalidad, aunque el número de beneficiarios apoyados
o atendidos en el 2010 haya disminuido en 88.89% respecto del año 2008. En el año 2009
no se ejerció el recurso en su totalidad, pero el número de beneficiarios apoyados con
respecto a lo programado quedó 15.68% arriba, aun sin contar los beneficiarios apoyados
por parte de PESA (ver cuadro siete), lo cual podría estar indicando un buen desempeño
del programa. Es notorio que el presupuesto en 2010 se haya ejercido en su totalidad
atendiendo únicamente al 10.65% de los beneficiarios programados, este componente
opera por proyectos y el indicador de la MIR nos dará más respuestas sobre este punto
más adelante.
Cuadro 7. Número de Beneficiarios programados y apoyados
Año Beneficiarios Programados Beneficiarios Apoyados
COUSSA PESA Reconversión PyA* COUSSA PESA Reconversión PyA*
2008 5,263 2,203 0 5,325 364 0
2009 3,515 1,531 585 2200 4,066 402 405 420
2010 3,154 4,842 179 181 336 256 54 0 *Pesca y Acuacultura Fuente: Elaboración propia en base a actas de cierre del Programa en el Estado de Puebla
Cuadro 8. Porcentaje de Beneficiarios programados vs apoyados
Año % Beneficiarios Programados vs Apoyados
COUSSA PESA Reconversión PyA*
2008 101.18 16.52 0
2009 115.68 26.26 69.23 19.09
2010 10.65 5.28 30.17 0
El siguiente componente del programa “Reconversión Productiva” en el año 2010 tuvo
una disminución del 51% en la programación de recurso en relación a 2008, al igual que
el componente anterior, el recurso para los años 2008 y 2010 se ha ejercido
prácticamente en un 100%, no siendo así para el 2009 que solo se ejerció 64.49%.
Refiriéndose al número de beneficiarios, la programación ha venido disminuyendo
cuantiosamente del 2008 al 2010 hasta en un 91.8%, siendo el 2009 el año en que se ha
beneficiado a un mayor número de productores en este componente (69.23% respecto a
lo programado).
En el año 2009 se incorporó al programa el componente de “Aprovechamiento sustentable
de los recursos pesqueros y acuícolas”, en este punto llama la atención la programación
que se realizó para 2009 y 2010 aunado a que del presupuesto programado en 2010 se
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
15
haya ejercido únicamente el 4.7% pero no se atendió a ningún beneficiario o no se hizo el
reporte en el documento “Cierre físico de los programas de concurrencia 2010”.
En los Términos de Referencia emitidos para la presente evaluación se pide analizar la
eficiencia en el ejercicio de los recursos aplicados, con lo anterior se podría apuntar que
el recurso se está ejerciendo en su totalidad lo cual indica que está eficazmente ejercido
pero no con esto se puede decir que esté eficientemente invertido, para ello sería
necesario ver el análisis a nivel de componentes de la MIR, donde se retomará este tema.
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
16
Capítulo 2
Resultados
Las metas establecidas en la MIR 2010 del Programa Uso Sustentable de los Recursos
Naturales para la Producción Primaria establecen los resultados que se debieron alcanzar
durante la ejecución de este en dicho ejercicio. El cumplimiento de esas metas muestra el
grado de avance en la atención del problema que dio origen al Programa, así como los
resultados e impactos obtenidos. En este capítulo se trató de averiguar lo siguiente:
1. ¿Cuál fue el grado de cumplimiento de las metas de los indicadores de Fin y Propósito?
2. ¿Cuáles son las razones o factores que determinaron el grado observado de
cumplimiento de las metas?
3. ¿Se puede establecer que la implementación del Programa durante el ejercicio fue
efectiva?
4. ¿Qué tan congruentes resultan los indicadores definidos en la MIR con el análisis
especifico del desempeño?
Actualmente no se dispone de estudios específicos recientes para el Estado (y sus
Municipios), donde se defina el grado de deterioro de los recursos naturales (suelo, agua,
vegetación, biodiversidad), y que pueda ser utilizado como punto de referencia o línea
base para la definición de planes, objetivos y metas; así como en la selección de los
municipios participantes del Programa, de acuerdo con las entrevistas a funcionarios se
sabe que la planeación se hace en base a la demanda histórica de proyectos y por lo
tanto de municipios.
La MIR es una herramienta de planeación estratégica del Presupuesto basado en
Resultados y del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED). Esta comprende la
identificación de los objetivos del Programa (resumen narrativo), sus relaciones causales,
los indicadores, medios de verificación y los supuestos o riesgos que pueden influir en el
éxito o fracaso del mismo (CONEVAL, 2008).
Retomando las preguntas enunciadas al principio del capítulo se elaboraron los cuadros
número ocho a diez con los resultados de los indicadores de la MIR para nivel de fin y de
propósito, el cálculo únicamente se hizo con base en la información de los componentes
para el Programa de Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción
Primaria sin considerar los resultados de PESA para sus componentes de COUSSA
debido a que las metas se fijaron considerando el Anexo Técnico del Programa puesto
que PESA es un programa federalizado no se le puede considerar para la planeación de
la MIR estatal.
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
17
1. ¿Cuál fue el grado de cumplimiento de las metas de los indicadores de Fin y Propósito?
Cuadro 9. Resultados del Indicador de FIN de la MIR 2010 del Programa
Nivel Indicador Método de Calculo Meta Resultado
FIN
1.1 Porcentaje de la
superficie agropecuaria
y acuícola apoyada que
muestra evidencia de
conservación y/o
mejoramiento de los
recursos naturales.
((Superficie agropecuaria y
acuícola apoyada que
muestra evidencia de
conservación y/o
mejoramiento de los
recursos naturales/ (Total
de superficie
agropecuaria)*100
1.88%
0.06%
Fuente: Elaboración propia en base a actas de cierre del Programa y documentos de Cierres físicos para los
programas en concurrencia en el Estado de Puebla
Lo programado en el Anexo Técnico de Ejecución 2010 corresponde a una meta del
1.88%, sin embargo, se alcanzó el 0.06% de superficie agropecuaria apoyada, en este
aspecto es importante mencionar que mucho del resultado depende de la demanda de
proyectos, el dato del cuadro número 10 y la respuesta en la pregunta número 2 de esta
sección evidencian un poco mas lo planteado, se programó apoyar a 8,356 beneficiarios,
se recibieron en total 113 solicitudes y se pagaron 34.
Cuadro 10. Resultados del Indicador de Propósito de la MIR 2010 del Programa
Nivel Resumen
Narrativo Indicador Método de Calculo Meta Resultado
Propósito
Recursos
Naturales
utilizados para
la producción
agropecuaria y
pesquera
manejados
sustentableme
nte.
2.1 Porcentaje
de hectáreas
dedicadas a la
actividad
agropecuaria,
con prácticas y
obras aplicadas
para el
aprovechamient
o sustentable
(Hectáreas con
obras y prácticas
para el
aprovechamiento
sustentable del
suelo, agua y
vegetación
/Hectáreas con algún
grado de erosión en
el estado)*100
0.73%
0.02%
Fuente: Elaboración propia en base a actas de cierre del Programa y documentos de Cierres financieros para los programas en concurrencia en el Estado de Puebla
El resultado del indicador a nivel de Propósito de 0.02% respecto a la meta programada
es bajo, el dato de hectáreas con algún grado de erosión en el Estado de Puebla, tomado
del documento “Evaluación de la Pérdida de Suelo por Erosión Hídrica y Eólica en la
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
18
República Mexicana, Esc. 1:1 000 000”2 duplica el valor de superficie estatal reportada en
el Censo Agropecuario 2007, por lo tanto el valor de cobertura de hectáreas con prácticas
y obras aplicadas para el aprovechamiento sustentable resultará por debajo de lo
programado.
2.- ¿Cuáles son las razones o factores que determinaron el grado observado en el
cumplimiento de las metas?
En el cuadro número ocho se puede ver que el año 2010 es el peor año para la ejecución
del programa, el porcentaje de beneficiarios apoyados está en el 10.65%, 5.28% y
30.17% respectivamente para COUSSA, PESA y reconversión productiva, este cuadro
se calculó en base a los beneficiarios programados en Anexo Técnico respecto a los
beneficiarios apoyados reportados en el documento de cierre físico del programa.
Revisando igualmente el número de solicitudes recibidas se puede ver en el cuadro
número 11 el número de solicitudes recibidas respecto de las pagadas, es notable el
incumplimiento de metas.
Cuadro 11. Número de Beneficiarios y Solicitudes presentadas del Programa.
Beneficiarios Solicitudes
Programados Apoyados Recibidas Pagadas
8,356 646 113 34
Fuente: Elaboración propia en base a actas de cierre del Programa y documentos de Cierres financieros para
los programas en concurrencia en el Estado de Puebla
3.- ¿Se puede establecer que la implementación del Programa durante el ejercicio
correspondiente fue efectiva?
Si esta pregunta se respondiera en base al resultado observado en la MIR, podría decirse
que el Programa no se está implementando efectivamente, sin embargo, hay que tomar
en cuenta que no se tienen datos de línea base referentes al programa para corroborar
dicha afirmación, tal vez el programa si esté impactando, pero no hay manera de
corroborarlo, de ahí la importancia de contar con información que sirva para hacer
comparaciones. Haciendo uso nuevamente de los datos descritos en el cuadro número 8,
el 2008, el primer año de aplicación del programa el total de productores beneficiados
supera el 100% en COUSSA, para 2009 se logra un balance, por así llamarlo, entre
COUSSA y Reconversión, pero para 2010 la falta de resultados es muy notoria.
4.- ¿Qué tan congruentes resultan los indicadores definidos en la MIR con el análisis
específico del desempeño?
2 “Evaluación de la pérdida de suelo por erosión hídrica y eólica en la República Mexicana a escala 1:1 000
000” ; Elaboró Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) en el marco del Programa de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2000–2006.
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
19
En este tipo de programas donde el objetivo está enfocado a rescatar, preservar y
potenciar los recursos naturales mucho depende de la conciencia que se tiene respecto a
estos, definitivamente el interés por su aplicación no depende tanto del monto de los
apoyos sino de que estos se dirijan específicamente a estos fines, el programa necesita
de una planeación orientada al rescate y/o preservación y hacer sinergia con las
dependencias dedicas a estas actividades, porque es más común que los interesados
recurran a dependencias como la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y
Pesca (SEMARNAP) o a la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) sin saber muchas
veces que la SAGARPA cuenta con un programa de Uso Sustentable de los Recursos
Naturales para la Producción Primaria.
Los indicadores de la MIR son los adecuados de acuerdo a la ejecución del programa, sin
embargo las metas no están establecidas en base a una planeación del sistema de
evaluación del desempeño, ni en base a la demanda de los beneficiarios, sino mas bien
pareciera que no hay planeación puesto que los montos de capital y de beneficiarios
adjudicados al programa disminuyen y aumentan sin una razón en particular.
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
20
Capítulo 3
Gestión
Para efectos de evaluación de la Gestión se consideraron las siguientes preguntas:
i) Durante el ejercicio 2010, ¿cuál es el grado de cumplimiento de las metas
fijadas en la MIR respecto de la provisión de los Componentes (apoyos) a los
beneficiarios de los Programas?
ii) ¿Son las especificaciones de los apoyos otorgados las que se requieren para
obtener los resultados e impactos que se proponen los Programas?
iii) ¿Es el ejercicio financiero adecuado y oportuno de acuerdo a las metas
planteadas por los Programas?
iv) ¿Son los indicadores los más adecuados para medir el desempeño?
En la MIR los componentes se consideran los bienes y/o servicios entregados por el
programa, dicho de otra manera son los instrumentos con los cuales el programa opera,
por este motivo resulta necesario valorar su gestión puesto que es lo que se entrega a los
beneficiarios.
Contestando a la primera pregunta: Durante el ejercicio 2010, ¿cuál es el grado de
cumplimiento de las metas fijadas en la MIR respecto de la provisión de los Componentes
(apoyos) a los beneficiarios de los Programas? nuevamente los resultados de los
indicadores para los componentes de la MIR se enlistan en forma de tablas.
Cuadro 12. Resultado del Indicador de Componente
Nivel Resumen
Narrativo Indicador
Método de
Calculo Meta Resultado
Componente
3.1 Obras y
prácticas
apoyadas
para el
aprovechami
ento
sustentable
de suelo y
agua
3.1.1 Variación
de hectáreas
incorporadas
al
aprovechamie
nto
sustentable
del suelo y
agua
((hectáreas
incorporadas al
aprovechamiento
sustentable del
suelo y agua en el
año)/(hectáreas
incorporadas al
aprovechamiento
sustentable de
suelo y agua en el
año 1 de COUSSA)
-1)*100
-21.4%
-96.91%
Fuente: Elaboración propia en base a actas de cierre del Programa y documentos de Cierres financieros para
los programas en concurrencia en el Estado de Puebla
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
21
El Indicador de Variación de hectáreas incorporadas al aprovechamiento sustentable del
suelo y agua tiene un valor negativo, porque la variación de hectáreas incorporadas al
aprovechamiento sustentable respecto al año 1 de COUSSA, el año 2008, ha ido en
decremento, es decir, en 2008 se apoyaron 8625 ha y en 2010, 266.23 ha, inclusive si la
meta se hubiera alcanzado, la programación fue para 6777 ha, el resultado aún sería
negativo pues está por debajo de lo apoyado en 2008.
Cuadro 13. Resultado del Indicador de Componente
Nivel Resumen
Narrativo Indicador Método de Cálculo Meta Resultado
Componente
3.1 Obras y
prácticas
apoyadas
para el
aprovechami
ento
sustentable
de suelo y
agua
3.1.2
Porcentaje
de
incremento
de capacidad
de
almacenamie
nto de agua
(((metros cúbicos de
capacidad instalada
para almacenamiento
anual del agua en el
año) / (metros cúbicos
de capacidad instalada
para almacenamiento
de agua en el año 1 de
COUSSA))-1)*100
32.15%
62.38%
Fuente: Elaboración propia en base a actas de cierre del Programa y documentos de Cierres financieros para
los programas en concurrencia en el Estado de Puebla
En el caso del Indicador de Incremento de capacidad de almacenamiento de agua el
resultado casi dobla la meta programada debido a que la cantidad de metros cúbicos de
capacidad instalada para almacenamiento de agua efectivamente construida en 2010 fue
de 797,344.88 m3, El proyecto más apoyado es “Bordo para abrevadero, Jagüey o
Represo (bordo o cortina de tierra compactada)”, lamentablemente no se puede hacer
una revisión más a fondo de este dato debido a que el documento de cierre físico reporta
el número de beneficiarios y solicitudes recibidas de manera global para reconversión y
para obras de almacenamiento de agua, no se lleva a cabo una separación debido a los
pagos efectuados a los productores, este se hace a través de folios, es decir, se cuida el
aspecto económico, por ejemplo, si un grupo de productores solicitaron apoyos para
reconversión y para almacenamiento de agua, el pago se hace a través de folios para
estos productores y en el reporte se anota cuantos pagos se hicieron y no cuantos m3 o
ha se pagaron para cada monto. Operativamente sería imposible dar seguimiento a cada
pago respecto a m3 o hectáreas
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
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Cuadro 14. Resultado del Indicador de Componente
Nivel Resumen Narrativo Indicador Método de Calculo Meta Resultado
Componente
3.2 Hectáreas de
superficie agrícolas y
ganaderas
reconvertidas a
cultivos sustentables
según potencial
productivo y la
demanda del
mercado
Porcentaje
de
Hectáreas
reconvertid
as a
cultivos
sustentable
s locales
(Hectáreas
reconvertidas a
cultivos sustentables
locales/Total de
hectáreas
programadas a
reconvertir a cultivos
sustentables)*100
60%
127.99%
Fuente: Elaboración propia en base a actas de cierre del Programa y documentos de Cierres financieros para
los programas en concurrencia en el Estado de Puebla
El indicador de hectáreas reconvertidas a cultivos sustentables locales tiene un resultado
que es más del doble de la meta programada.
Recordemos que los componentes son los bienes y servicios otorgados por el programa,
se puede apuntar entonces que estos están superando lo planeado y se está beneficiando
a los productores sin lugar a dudas, entonces cabe hacerse la pregunta porque a nivel de
propósito y de fin los resultados de los indicadores son muy por debajo de lo esperado,
esto conduce a apuntar que los impactos no se están dando por causas administrativas,
recordemos que estos indicadores sirven para medir los resultados a nivel de dirección.
Retomando el cuadro 11 de número de solicitudes aprobadas respecto de las recibidas
aduce a un conflicto que se traduce a nivel de aprobación, en las entrevistas se pudo
corroborar que los procesos de recepción y dictaminación no son la causa para que esto
se esté suscitando sino mas bien el resultado apunta a falta de coordinación entre las
dependencias estatal y federal, puesto que los tiempos para la radicación y ejecución no
se pudo verificar que se estén llevando a cabo de manera oportuna.
Cuadro 15. Resultado del Indicador de Componente
Nivel Resumen
Narrativo Indicador
Método De
Cálculo Meta Resultado
Componente
3.3 Proyectos de
acuicultores
apoyados para el
aprovechamiento
sustentable de
sus recursos
acuícolas
Porcentaje de
proyectos
acuícolas
apoyados para el
aprovechamiento
sustentable de
recursos
naturales
(Número de
proyectos
acuícolas
apoyados en el
año t / Total de
los proyectos
acuícolas
programados a
apoyar en el
año t)*100
62.5%
No se tuvo
demanda
de
proyectos
acuícolas
Fuente: Elaboración propia en base a actas de cierre del Programa y documentos de Cierres financieros para
los programas en concurrencia en el Estado de Puebla
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
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En el 2010 se programó apoyar a los acuicultores del estado en proyectos para el
aprovechamiento sustentable sin embargo no hubo demanda de proyectos.
i) ¿Es el ejercicio financiero adecuado y oportuno de acuerdo a las metas
planteadas por los Programas?
El ejercicio financiero corresponde con los indicadores planteados a nivel de
componente de la MIR puesto que ambos son anuales.
Los apoyos otorgados para este tipo de proyectos de Uso Sustentable de Recursos
Naturales generalmente requiere más de dos o tres años de seguimiento, lo que
implica problemas de incompatibilidad entre los cierres de ejercicio y la conclusión de
los proyectos.
ii) ¿Son los indicadores los más adecuados para medir el desempeño?
Los indicadores se estipulan en base al Anexo Técnico de Ejecución, sin embargo uno de
los hallazgos de las entrevistas con funcionarios reportan que la MIR no la conocen por lo
tanto no trabajan en base a los indicadores sino en base a la ejecución del programa, por
lo tanto los indicadores quedan únicamente escritos en la MIR y en el documento de
cierre finiquito no se consideran para nada las metas.
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Capítulo 4
Cobertura del Programa
Las preguntas planteadas en los Términos de Referencia para evaluar la cobertura del
programa son las siguientes:
i) ¿En qué medida los Programas están cubriendo (atendiendo con sus bienes y
servicios) a la población que se propusieron atender (población objetivo)?
ii) ¿La cobertura observada de la población objetivo permitió alcanzar la meta
establecida en la MIR para el ejercicio correspondiente?
iii) ¿La cobertura observada de la población objetivo permite avizorar que se
cubrirá a toda la población objetivo al final del Programa?
iv) ¿En qué regiones del Estado se concentró la atención del Programa?
v) ¿En qué estratos de la población objetivo se concentró la atención del
Programa?
vi) ¿Existe correspondencia entre la población atendida y los estratos de
población objetivo considerados como prioritarios en la gestión del Programa?
Las preguntas i, ii, iii se contestarán en base a los resultados de la Encuesta de Calidad y
Seguimiento de los Programas que se está llevando a cabo aún por parte del Comité
Técnico de Evaluación del Estado, tan pronto los resultados estén disponibles se
elaborará dicho análisis.
iv) ¿En qué regiones del Estado se concentró la atención del Programa?
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
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Figura no.1. Gráfica de solicitudes aprobadas por Municipio
Fuente: Elaboración propia en base a documentos de cierre de operación del programa.
El mayor número de solicitudes aprobadas para los apoyos en concurrencia de recursos
fueron para los municipios de Chignahuapan y Tlacotepec de Benito Juárez como se
puede ver en la gráfica de la figura número 1. Para el caso de PESA el municipio de
mayor número de solicitudes aprobadas fue para Huaquechula (Figura 2), Los recursos
en concurrencia abarcaron una mayor área de distribución del estado no siendo así para
PESA ya que estos se concentraron en la zona de la Mixteca Poblana, que está
considerada con municipios de Alta Marginación, por la naturaleza del programa, quizás
esta sea una de las desventajas de que ambos programas estén cubriendo los mismos
componentes, puede ser posible que se apoye una zona más que sobre otra, por ejemplo
el municipio de Izúcar de Matamoros no está considerado como de alta marginación pero
si está considerado dentro de la Mixteca, aunque en este caso no se encontró duplicidad
de apoyos en los mismos municipios, esto suele complicar la radicación de recursos por
tener que ubicar las regiones a la que pertenecen los proyectos.
AQUIXTLA7%
CHIGNAHUAPAN
26%
IZUCAR DE MATAMOROS
13%
NICOLAS BRAVO
6%
TEPANCO DE LOPEZ
6%
TEPEACA11%
TLACOTEPEC DE BENITO
JUAREZ23%
ZACATLAN8%
Solicitudes Aprobadas por Municipio
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
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Figura no.2 Gráfica de solicitudes aprobadas por Municipio (PESA)
Fuente: Elaboración propia en base a documentos de cierre de operación del programa.
Las gráficas representan el total de municipios apoyados por los dos programas,
Programa de Uso Sustentable y PESA en su componente de Conservación y Uso
Sustentable de Suelo y Agua, en ellas se puede observar que el programa no tiene
cobertura en todo el estado, debido a que existe una programación de cultivos para
reconversión y obras para apoyar, así como de municipios prioritarios. Tal vez sería
conveniente analizar si estos municipios y/o sus respectivas localidades son las que se
tienen reportadas como zonas con alto grado de erosión, desafortunadamente no existe
algún documento publicado donde se pueda consultar este tipo de información a nivel de
localidad y municipio en el Estado de Puebla.
v) ¿En qué estratos de la población objetivo se concentró la atención del Programa?
De acuerdo con el documento de cierre físico la atención del Programa se concentró en
los estratos de Bajo o Nulo nivel de Activos Productivos, en total se apoyó a 632
beneficiarios del nivel Bajo o Nulo de los 646 beneficiarios totales.
Vi) ¿Existe correspondencia entre la población atendida y los estratos de población
objetivo considerados como prioritarios en la gestión del Programa?
ACATLAN6%
CHALCHICOMULA DE SESMA
5%
CHIAUTLA13%
HUAQUECHULA37%
JOLALPAN7%
SALTILLO LA FRAGUA
8%
TEOTLALCO5%
TEPEOJUMA13%
VICENTE GUERRERO
6%
Solicitudes Aprobadas por Municipio (PESA)
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
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Los municipios de Huaquechula y Chignahuapan están considerados dentro de los de
alta marginación en el estado y el municipio de Tlacotepec de Benito Juárez está
considerado como de muy alta marginación, entonces se puede afirmar que existe
correspondencia entre la población atendida y los estratos de población objetivo de
ambos programas.
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
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Capitulo 5
Valoración Global
El programa Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria
opera de manera conjunta con el componente de conservación y uso sustentable de suelo
y agua del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria en el Estado de Puebla, lo
que hace que en el aspecto financiero el programa se vea fortalecido, sin embargo la
demanda de proyectos para el programa va en detrimento cada año, aunado también a
que se programa apoyar a aquellos municipios considerados de alto y muy alto nivel de
marginación.
Generalizando, el programa otorga beneficios a aquellos interesados en cambiar por los
cultivos que la SAGARPA les propone o para aprovechamiento de agua, sin embargo el
tiempo de implementación de una obra o reconversión de cultivos no se valora en un solo
año de gestión, valdría la pena dar seguimiento a estos proyectos por lo menos tres años
para valorar la repercusión, tal como está considerado en el indicador de FIN de la MIR,
sin embargo al ir incorporando componentes como es el caso del componente de PESA o
hacer cambios en las Reglas de Operación resulta difícil dar seguimiento, no se tiene
manera de corroborar o hacer uso de datos históricos puesto que la operación misma del
programa cambia. En este caso resultó enredado anotar y hacer comparaciones entre
los apoyos del programa mismo y los apoyos de PESA.
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
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Capitulo 6
Conclusiones y Recomendaciones
Conclusiones
No se encontró evidencia de planeación en base a la MIR , los funcionarios manifestaron
no conocerla y por lo tanto no utilizarla.
La programación financiera y de beneficiarios del programa disminuye y aumentan sin
una razón en particular, no se observó evidencia de planeación para las actividades del
programa
Se requiere generar información que sirva de línea de base para el programa y con esto
poder hacer comparaciones y tomar decisiones respecto a ella.
La operación de los componentes para suelo y agua de PESA hacen que el programa se
complique operativamente y puede resultar en duplicidad de apoyo si es que no se cuida
desde las ventanillas la selección de estos.
La falta de resultados en 2010 es muy notaria respecto a años anteriores en la ejecución
del programa, el número de beneficiarios apoyados quedó en 7.74% respecto de los
programados.
El incorporar componentes como es el caso de PESA o hacer cambios en las Reglas de
Operación resulta difícil dar seguimiento, no se tiene manera de corroborar o hacer uso de
datos históricos puesto que la operación misma del programa cambia. En este caso
resultó complicado anotar y hacer comparaciones entre los apoyos del programa mismo y
los apoyos de PESA.
Los indicadores de Componentes evidencian que la ejecución del programa es correcta,
no siendo así para los indicadores de Fin y Propósito donde los resultados son muy por
debajo de lo esperado.
La atención del programa para el caso de PESA se concentró en los municipios de la
Mixteca Poblana que aunque se encuentran catalogados dentro de los municipios de alta
y muy alta marginación también lo están los municipios de la sierra negra de donde no se
reportó demanda de solicitudes, por lo tanto el programa se está aplicando correctamente
pero no tiene cobertura en todo el estado. Para el caso del Programa de Uso Sustentable
de los Recursos Naturales para la Producción Primaria se concentró en Chignahuapan y
Tlacotepec de Benito Juárez, aunque para este la cobertura de municipios depende de la
planeación no se observó cobertura en todo el estado.
Evaluación Externa Específica de Desempeño 2010 Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria, Estado de Puebla
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Recomendaciones
Realizar un diagnóstico estatal de deterioro de los Recursos Naturales para obtener la información de línea base del Programa. Realizar la planeación del programa en base a datos históricos para que el programa pueda tener un enfoque orientado a la demanda de los componentes. Implementar acciones coordinadas con otras dependencias de conservación de los recursos naturales para creas sinergias favorables para los productores. Utilizar la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) como herramienta de planeación estratégica y operativa del Programa, con el propósito de fomentar la evaluación del desempeño y del impacto del Programa. Se recomienda dar seguimiento a los proyectos por lo menos tres años para valorar su repercusión, tal como está considerado en el indicador de Fin de la MIR