Éxito Económico e Insatisfacción Social

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23/08/2007Economía

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El proceso de acelerada modernización que ha experimentado Chileha estado indisolublemente ligado a la instalación de una economíade mercado, lo que ha originado el llamado "modelo", a la vez tancuestionado y defendido en los últimos años.

Todos los procesos de modernización de la sociedad van acompañadosde profundos cambios sociales y culturales, los cuales generantensiones y reacomodos, aunque vayan acompañados de una mejoríageneral del nivel de vida. Sin embargo, ese progreso siempre serefiere a promedios en la población, lo cual no impide que algunossectores se queden estancados o incluso empeoren su situación,aunque la mayoría eleve su bienestar.

En Chile, no se trató solamente de instalar una economía de mercadoen sustitución de un sistema muy estatizado, como el que existía en1973. Fue acompañado por una rápida inserción en el mundoglobalizado. El país pasó a formar parte de una realidad muy diferente,en términos de valores y de pautas culturales, lo cual dejó en elcamino a muchos sectores sociales, renuentes o incapaces de seguirel proceso.

Esta situación se ha traducido en una progresiva pérdida de laidentidad nacional, descrita últimamente en numerosos ensayos.Este es un aspecto importante en la estrategia de desarrollo del paísya que, tal como señala Eugenio Tironi, para progresar es indispensable"c ree rnos e l cuent o". El problem a es ¿cuál cuento?

A mediados del gobierno de Frei Ruiz-Tagle, la velocidad del cambiodio origen a diversas posturas que se plantearon al interior de laConcertación, identificadas como los sectores "autocomplacientes"y "autoflagelantes". Sin embargo, la ausencia de propuestas alternativassólidas de parte de los más críticos hizo que no se llegara a lacategoría de un debate y menos de una polémica, con lo cual laestrategia de desarrollo que se implementaba mantuvo sus líneascentrales, incluyendo la administración Lagos.

El inicio de Bachelet

En la Administración Bachelet se ha reanudado la discusión, perocon una característica diferente: ha ocurrido al interior del propio

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Novedades

gobierno, simbolizado en el equipo económico encabezado por el ministro Andrés Velasco por un lado, ylos ministros Belisario Velasco y Osvaldo Andrade, por el otro, que representarían el enfoque más "social"del gabinete. Obviamente, los parlamentarios de la Concertación se han cargado en su mayoría por lasposturas más populares, caracterizadas por pedir mucho y ofrecer poco.

Por su parte, la Presidenta, más que debatirse entre las dos "almas" de la Concertación, se mantieneequidistante entre su mente, que la lleva a privilegiar la racionalidad económica, y su corazón, propicioa su tradición más popular y estatista. Es claro que estas tendencias muchas veces aparecen contrapuestasy crean desconcierto e inestabilidad en la trayectoria gubernamental.

Como ocurre con frecuencia, los mayores cuestionamientos a las políticas que se ejecutan ocurren enperíodos de bonanza, no de crisis. Sucedió en la Administración Frei en 1997, en los momentos de mayoréxito económico, antes de la crisis asiática, y nuevamente se levanta la polémica cuando el país ha vueltoa crecer en forma acelerada, después de un sexenio de bajos indicadores. El bienestar invita a la gentea expresar las insatisfacciones acumuladas, porque los riesgos sociales son limitados. Siempre se ha dichoque para filosofar no se puede tener el estómago vacío. En muchos países ha ocurrido lo mismo1.

Sin embargo, en el Chile de hoy hay dos elementos que contribuyen a justificar la situación descrita: lacomprobación que el éxito económico no ha permitido mejorar las enormes desigualdades existentes yla acumulación de grandes excedentes fiscales que han sido ahorrados, a pesar de las urgencias socialesexistentes, que llevan a la impaciencia e incomprensión de la gente y sus representantes. A lo anteriorhay que agregar la permanente invitación del gobierno de Bachelet a que la ciudadanía se exprese, locual obviamente tiende a demandar beneficios y no sacrificios.

La Educación y el Bicefalismo

La educación es un sector donde se dan con gran intensidad algunos de los aspectos descritos, en particularel bicefalismo de la Concertación2. En las políticas educacionales, así como en las de salud, han coexistidoesos dos mundos. El tradicional, que busca mantener los modos de hacer, en contraposición con losesfuerzos por modernizar de raíz las políticas. La superposición de ambas se traduce en que la abundanciade recursos ha permitido grandes avances en numerosos aspectos, tales como la rápida expansión de lamatrícula, la disponibilidad de textos, la alimentación escolar, la atracción de estudiantes hacia la pedagogía,el desarrollo de la contribución privada, etc., mientras permanecen algunos enclaves que contribuyen amantener una calidad de la enseñanza que no se condice con el incremento del gasto y las modernizacionesmencionadas. Entre ellos, se pueden mencionar algunos aspectos del Estatuto Docente que impiden una

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Informe N° 625 Economía

1 Un ejemplo reiterado es la revolución rusa de octubre de 1917.2

El águila bicéfala es una figura que ha estado presente en muchas culturas. Es de origen hitita y como signo heráldico fue adoptada

por muchos imperios. Está presente en la familia Habsburgo, en el Imperio Austro Húngaro y en la Rusia Imperial. En esta última,

la revolución Soviética la reemplazó por la hoz y el martillo y después del derrumbe de la Unión Soviética, en 1991, la Federación

Rusa la reincorporó a sus emblemas.

buena gestión (inamovilidad de los profesores y directivos de las escuelas, remuneraciones desligadasdel rendimiento de los maestros, ausencia de estímulos adecuados, entre ellos), especialmente en lasunidades municipalizadas.

Aparece el Lucro

Una de esas expresiones de convivencia entre las visiones tradicional y moderna se está dando en eldebate sobre "el lucro" en la educación, que ha surgido como resultado del proyecto de Ley Generalde Educación (LGE) que reemplazaría a la vilipendiada Ley Orgánica Constitucional de la Enseñanza, LOCE,tan golpeada por los "pingüinos" y, en general, por la opinión pública.

En ese afán irresistible del gobierno de meterse gratuitamente en polémicas, el proyecto establece que,después de un período de ajuste de cuatro años, los establecimientos educacionales que no pertenecena la educación superior y reciben subvención fiscal, no podrán ser de propiedad de entidades que tengan"afán de lucro". El argumento es simple: si los recursos son estatales, no pueden ser utilizados paraobtener ganancias, y menos en la enseñanza. "El que paga la orquesta, elige la música".

A primera vista suena bien: ¿cómo es posible que alguien tenga un establecimiento educacional paraganar plata y, además, recibiendo un subsidio del Estado? Hay que disparar contra estas aves carroñeras,símbolos de los excesos del "modelo neoliberal".

El problema es que la argumentación es feble desde muchos puntos de vista:

a) su inconsistencia;

b) su ineficacia para cumplir con los fines de la enseñanza; y

c) su vulnerabilidad para ser implementado.

El Tema de la Inconsistencia

En una economía de mercado, como la chilena, todas las actividades productivas pueden ser ejecutadaspor los privados y la acción productiva del Estado debe limitarse a aquellas que no pueden ser provistascon eficiencia por los particulares, por motivos que están claramente establecidos: existencia de bienespúblicos, externalidades notorias o fallas serias en el funcionamiento de algún mercado. Otra alternativaes que constituyan bienes "meritorios", esto es, que, por el motivo que sea, la sociedad en su conjuntoquiera privilegiar ciertas actividades, como puede ser el deporte escolar, las orquestas juveniles, losconjuntos de cueca, la poesía mapuche o los monumentos nacionales. Si algún rubro no cae en estascategorías específicas, debiera ser desarrollado por el sector privado.

Es muy común utilizar el argumento que las prestaciones "sociales" deben ser provistas por el Estado.Sin embargo, ese debate ya se dio en Chile a propósito de la Reforma de la Salud, la nueva política de


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vivienda social y el proyecto de ley que se envió al Parlamento a fin de reformar la previsión; camposen todos los cuales existen empresas privadas que entregan servicios de salud (isapres, clínicas ylaboratorios), habitacionales (empresas constructoras que venden viviendas a quienes disponen de unsubsidio) o pensiones (AFP).

Estímulo a la Elusión

Se puede pronosticar con facilidad que si se mantiene la idea de prohibir el lucro a las corporacioneseducacionales privadas, los sostenedores recurrirán, en un porcentaje no menor, a repetir la figura de laeducación superior, que sólo puede ser otorgada por fundaciones sin fines de utilidad monetaria. En lapráctica, se cumple formalmente con esa finalidad, pero muchos propietarios sacan sus beneficios a travésde entidades que prestan servicios a la universidad, que son de los mismos dueños. El lucro está en el"anexo" y no en la universidad, que permanece pura y virginal de la sucia contaminación monetaria. Todolegal, al menos en la letra, porque en el espíritu…

Ese esq uema serí a fác ilmente rep etib le e n los pri me ros nive les educac ional es. No es una buena inic iativaque el gobierno imponga condiciones que después no puede hacer cumplir y que solo introducen ineficienciasde variado orden.

Por otra parte, la exigencia constituiría un desestímulo a empresarios innovadores, cuya existencia esun requisito indispensable para mejorar la calidad de la educación, meta principal de las políticas deenseñanza. Los estudios realizados reflejan que la gran carencia sectorial es la limitada capacidad degestión en los planteles. Ya se han señalado las trabas impuestas por el Estatuto Docente y otras normasque impiden una administración eficaz de las unidades educacionales. La otra gran carencia es la insuficienciade líderes que enfoquen la administración de la enseñanza con espíritu innovador, es decir, que introduzcanalgunos aspectos empresariales en la gestión, sea en establecimientos municipalizados o particularessubvencionados.

Los objetivos centrales de una iniciativa educacional pueden ser de diferente tipo: religiosos, altruistas,patrióticos, corporativos, gremiales o, meramente, lograr un buen ingreso para los propietarios. No hayrazón valedera para erradicar esta finalidad entre las que motivan a quienes ejercen esta labor. En estesentido, la responsabilidad del Estado es exigir el cumplimiento de ciertas responsabilidades que debenimponerse a los proveedores del servicio, las cuales fueron ejemplificadas. Si la escuela es de calidad ycumple con las demandas de la sociedad, poco debiera importarle al gobierno si lo hace por un compromisoaltruista o por el objetivo de obtener una buena rentabilidad financiera. Otro enfoque es retardatario,regresivo y contrario a las exigencias de eficiencia que se requieren para progresar y responder a unasociedad que busca derribar el enorme escollo que constituye la insuficiente calidad de la educaciónchilena.

Los Derechos del Estado

Si bien la participación del sector privado es indispensable en todos los niveles educacionales, ella no


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puede ser enteramente libre, sino sujeta a ciertas condiciones, desde el momento que recibe subsidiosfiscales.

Si el Estado otorga subsidios y son aceptados por los privados, es la sociedad (representada por el gobiernoy el parlamento) quien tiene el derecho de establecer algunas condiciones. Los requisitos están contenidosen las normas legales y reglamentarias y establecen pautas en materias tales como los sujetos beneficiados,requisitos curriculares, calidad mínima de la enseñanza y otros similares.

La entrega de recursos estatales implica el cuidado de un uso eficiente de los fondos, es un derecho ytambién una obligación del gobierno. Esto implica establecer mecanismos de evaluación de los resultadosobtenidos por los sostenedores, superar los serios problemas de asimetría en la información existenteentre las partes envueltas y transparencia de los resultados, de manera que se asegure un efectivomejoramiento de la calidad.

El Caso de la Educación Superior

En las próximas semanas, la comisión designada para hacer una propuesta para este nivel entregará susopiniones para modificar la normativa que rige a la Educación Superior3. La regulación actual básicamentefue establecida en 1981 y significó una reforma profunda al sistema tradicional. Con posterioridad, haexperimentado sucesivos "parches", pero mantiene sus rasgos esenciales, hoy en día bastante obsoletos.Las leyes de 1981 modificaron los aspectos docentes del funcionamiento de los planteles universitarios,pero dejaron prácticamente intocada el área de investigación científica y tecnológica. Después de 25 añosde experiencia, el sistema requiere de un cambio de fondo. El conjunto de universidades y otros plantelesde educación superior transitan por un espacio sumamente anárquico, donde existen varios mecanismossuperpuestos y diferenciados por motivos no muy claros.

Por ejemplo, es necesario revisar la existencia de regímenes diferentes para las universidades del Consejode Rectores y aquellas "particulares" creadas con la legislación de 1981. También es necesario homogenizarel régimen de créditos estudiantiles y becas para financiar la docencia y rediseñar una política que fomentela ciencia y la tecnología en las universidades, situación nunca enfrentada en forma integral.

En la actualidad, los planteles universitarios reciben un trato discriminatorio. Un reflejo es el otorgamientodel aporte fiscal directo entregado históricamente a los planteles del Consejo de Rectores, en montos quese vienen repitiendo en forma permanente, con lo cual ha perdido por completo su justificación, lo cualno quiere decir que algunas universidades que hacen el peso en la investigación científica del país nodeban recibir un trato preferente del Estado.

La actual discusión sobre la política de innovación del país y su institucionalidad, radicada en el Parlamento,es un argumento adicional para poner una especial atención en la contribución que deben efectuar lasuniversidades al desarrollo económico del país.


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3 La comisión original reprobó el examen, al entregar la hoja de respuestas en blanco. La Presidenta le dio una nueva oportunidad

en la temporada de octubre.

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A pesar de la importancia del tema y las posibilidades de realizar aportes significativos para un avance,la comisión enfrenta una dificultad no menor: inició sus reflexiones sin recibir orientaciones básicas delGobierno, acerca de los contenidos y alcances que se pretende desarrollar, lo cual puede llevar a sugerenciapuntuales o laterales sobre una materia que requiere una reforma de fondo. Por otra parte, le otorgalibertad para p lantear sus temas sin restricc iones condic ionadas por encuadres previos.

Andrés Sanfuentes: Editor Económico de www.asuntospublicos.org


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