EXPEDIENTE : 1739-2019-SERVIR/TSC IMPUGNANTE : JOSE

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres” “Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

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EXPEDIENTE : 1739-2019-SERVIR/TSC IMPUGNANTE : JOSE ANTONIO BRAVO BAZAN ENTIDAD : SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS Y DE

ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA RÉGIMEN : DECRETO LEGISLATIVO Nº 728 MATERIA : RÉGIMEN DISCIPLINARIO

SUSPENSIÓN POR VEINTE (20) DIAS SIN GOCE DE REMUNERACIONES

SUMILLA: Se declarar la NULIDAD del Memorándum Nº 60-2018-SUNAT/7I0921 del 9 de marzo de 2018 y de la Resolución de Intendencia Nacional de Recursos Humanos Nº 024-2019-SUNAT/8A0000, del 8 de febrero de 2019, emitidas por el Supervisor de la Supervisión 1 de la Sección Auditoría –Oficina Zonal Tumbes y la Intendencia Nacional de Recursos Humanos ambos de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria; al haberse vulnerado el principio de legalidad, tipicidad y debida motivación y consecuentemente el debido procedimiento administrativo. Lima, 25 de abril de 2019 ANTECEDENTES 1. Mediante Informe Nº 53-2018-SUNAT/8A1300, la Secretaría Técnica de los

procesos administrativos disciplinarios de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, en lo sucesivo la SUNAT, recomendó al Supervisor de la Supervisión 1 de la Sección Auditoría –Oficina Zonal Tumbes iniciar procedimiento administrativo disciplinario al señor JOSE ANTONIO BRAVO BAZAN, en adelante el impugnante, quien en su calidad de Auxiliar-Chofer del Control Móvil de la Supervisión 1 de la Sección Auditoría –Oficina Zonal Tumbes, al encontrarse a cargo del Módulo de Buses Ingreso (Arica-Tacna), el 30 de agosto de 2016, presuntamente habría incurrido en los siguientes hechos: (i) No haber coadyuvado a las labores de control efectuadas el día 18 de enero de

2017 a las 13:00 horas en la intervención de un bus de la empresa de iniciales A.T.C. en el módulo de control móvil (sur a norte) del PCU de Carpitas, al no haber resguardado las mercancías que fueron intervenidas en dicha unidad de transporte y haber permitido que parte de las mismas sean sustraídas

RESOLUCIÓN Nº 001032-2019-SERVIR/TSC-Segunda Sala

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indebidamente por personal de estibadores que brindaban apoyo durante la mencionada intervención.

2. Con Memorándum Nº 60-2018-SUNAT/7I0921, del 9 de marzo de 20181, emitida por el Supervisor de la Supervisión 1 de la Sección Auditoría –Oficina Zonal Tumbes, se resolvió iniciar procedimiento administrativo disciplinario contra el impugnante, por los hechos señalados en el numeral precedente, por los que se le imputó haber incumplido lo literales d) y m) del artículo 38º del Reglamento Interno de Trabajo de la SUNAT aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 235-2003-SUNAT2, el haber incurrido en la prohibición ética contemplada en el numeral 2) del artículo 8º de la Ley Nº 27815 - Ley del Código de Ética de la Función Pública3, incurriendo en las faltas administrativas contempladas en el literal q) del artículo 85º de la Ley Nº 30057 -Ley del Servicio Civil4 y el numeral 98.3 del artículo 98º del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM5.

1 Notificada al impugnante el 11 de marzo de 2018. 2 Reglamento Interno de Trabajo de la SUNAT aprobado mediante Resolución de Superintendencia N°

235-2003-SUNAT “Artículo 38º.- Obligaciones (…) d) Cumplir con las funciones asignadas y contribuir con esfuerzo y dedicación al óptimo rendimiento de la unidad organizacional en la que presta servicios, informando al Jefe inmediato de las dificultades que encuentra para el desempeño de su labor. (…) m) Abstenerse de realizar actos que afecten la imagen de la SUNAT y la ética que rige nuestro actuar de acuerdo a lo establecido en la normatividad vigente.” 3 Ley Nº 27815 - Ley del Código de Ética de la Función Pública “Artículo 8.- Prohibiciones Éticas de la Función Pública El servidor público está prohibido de: (…) 2. Obtener Ventajas Indebidas Obtener o procurar beneficios o ventajas indebidas, para sí o para otros, mediante el uso de su cargo, autoridad, influencia o apariencia de influencia.

4 Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil “Artículo 85º. Faltas de carácter disciplinario Son faltas de carácter disciplinario que, según su gravedad, pueden ser sancionadas con suspensión temporal o con destitución, previo proceso administrativo: (…) q) Las demás que señala la Ley”.

5 Reglamento General de la Ley Nº 30057, aprobado por el Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM “Artículo 98º Faltas que determinan la aplicación de sanción disciplinaria (…) 98.3. La falta por omisión consiste en la ausencia de una acción que el servidor o ex servidor civil tenía obligación de realizar y que estaba en condiciones de hacerlo


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3. El 2 de abril de 2018, el impugnante presentó sus descargos, solicitando se tengan por desvirtuadas las faltas que se le imputan, así como se declare la inexistencia de responsabilidad administrativa argumentando, entre otros, lo siguiente:

(i) Las imputaciones en su contra se basan exclusivamente en el testimonio del

estibador de iniciales W.R.F. quien refirió que le habría dicho que si podría llevarse algunos bultos bajo su responsabilidad, testimonio contradictorio y que no es acorde al testimonio del estibador de iniciales W.H.A.

(ii) Las imágenes visualizadas en las cámaras de seguridad, al ser evaluadas por la Fiscalía Provincial Mixta Corporativa Contraalmirante Villar (Carpeta Fiscal 13-2017) estableció que estas no contenían ninguna acción típica antijurídica.

(iii) Conforme al testimonio de la servidora de iniciales J.L.C.R. estuve acompañándola de principio a fin durante toda la diligencia de intervención al bus de la empresa de iniciales A.T.C., por lo que no se pudo efectuar autorización alguna respecto a dicha mercancía a algún estibador.

(iv) Se ha afectado el principio del non bis in ídem puesto que se le pretende encontrar responsabilidad administrativa respecto a hechos que fueron objeto de investigación y archivamiento por la Fiscalía Provincial Mixta Corporativa Contraalmirante Villar.

4. Tomando en consideración el Informe Nº 221-2018-SUNAT/7I0920, la Intendencia Nacional de Recursos Humanos de la SUNAT, mediante Resolución de Intendencia Nacional de Recursos Humanos Nº 024-2019-SUNAT/8A0000, del 8 de febrero de 20196, resolvió sancionar al impugnante con suspensión sin goce de remuneraciones de veinte (20) días, por los hechos materia de inicio del procedimiento administrativo disciplinario, por los que transgredió los literales d) y m) del artículo 38º del Reglamento Interno de Trabajo de la SUNAT, incurriendo en la falta administrativa contemplada en el numeral 98.3 del artículo 98º del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM.

TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN

5. Al no encontrarse conforme con la decisión de la SUNAT, con escrito del 12 de

marzo de 2019 el impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Intendencia Nacional de Recursos Humanos Nº 024-2019-SUNAT/8A0000, del 8 de febrero de 2019, solicitando se revoque y se disponga el archivamiento del proceso administrativo disciplinario iniciado, argumentando lo siguiente:

6 Notificada al impugnante el 19 de febrero de 2019


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(i) Se ha transgredido el principio de legalidad, pues dentro de las funciones correspondientes a su cargo no se encuentra la de supervisar ni asignar funciones al personal de estibadores que brindan apoyo durante las intervenciones.

(ii) Las imputaciones en su contra se basan exclusivamente en el testimonio del estibador de iniciales W.R.F. quien refirió que le habría dicho que si podría llevarse algunos bultos bajo su responsabilidad, testimonio contradictorio y que no es acorde al testimonio del estibador de iniciales W.H.A.

6. Con Oficio Nº 11-2019-SUNAT/8A1300, la Secretaría Técnica de los procesos

administrativos disciplinarios de la SUNAT remitió al Tribunal del Servicio Civil, en adelante el Tribunal, el recurso de apelación interpuesto por el impugnante, así como los antecedentes que dieron origen al acto impugnado.

7. Mediante Oficios Nos 0003963 y 003982-2019-SERVIR/TSC, remitidos a la SUNAT y al impugnante, respectivamente, se admitió a trámite el recurso de apelación interpuesto por el impugnante.

ANÁLISIS De la competencia del Tribunal del Servicio Civil 8. De conformidad con el artículo 17º del Decreto Legislativo Nº 10237, modificado

por la Centésima Tercera Disposición Complementaria Final la Ley Nº 29951 - Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 20138, el Tribunal tiene por

7 Decreto Legislativo Nº 1023 - Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil,

Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos “Artículo 17º.- Tribunal del Servicio Civil El Tribunal del Servicio Civil - el Tribunal, en lo sucesivo - es un órgano integrante de la Autoridad que tiene por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema. El Tribunal es un órgano con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Conoce recursos de apelación en materia de: a) Acceso al servicio civil; b) Pago de retribuciones; c) Evaluación y progresión en la carrera; d) Régimen disciplinario; y, e) Terminación de la relación de trabajo. El Tribunal constituye última instancia administrativa. Sus resoluciones podrán ser impugnadas únicamente ante la Corte Superior a través de la acción contencioso administrativa. Por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, previa opinión favorable de la Autoridad, se aprobarán las normas de procedimiento del Tribunal”.

8 Ley Nº 29951 - Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013


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función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, en las materias: acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo; siendo la última instancia administrativa.

9. Asimismo, conforme a lo señalado en el fundamento jurídico 23 de la Resolución de Sala Plena Nº 001-2010-SERVIR/TSC9, precedente de observancia obligatoria sobre competencia temporal, el Tribunal es competente para conocer en segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación que sean presentados ante las Entidades a partir del 15 de enero de 2010, siempre y cuando, versen sobre las materias establecidas descritas en el numeral anterior.

10. Por tal razón, al ser el Tribunal el único órgano que resuelve la segunda y última

instancia administrativa en vía de apelación en las materias de acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo, con la resolución del presente caso asume dicha competencia, pudiendo ser sus resoluciones impugnadas solamente ante el Poder Judicial.

11. En ese sentido, considerando que es deber de todo órgano decisor, en cautela del

debido procedimiento, resolver la controversia puesta a su conocimiento según el mérito de lo actuado; y, habiéndose procedido a la admisión del recurso de apelación y valoración de los documentos y actuaciones que obran en el expediente, corresponde en esta etapa efectuar el análisis jurídico del recurso de apelación.

Sobre el régimen disciplinario aplicable a los trabajadores de la SUNAT 12. De la revisión del expediente administrativo, se aprecia que el impugnante se

encontraba bajo el régimen laboral de la actividad privada, regulado por el Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo Nº 728 – Ley de la Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 003-97-TR.

13. No obstante, mediante la Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil, publicada el 4 de julio de 2013 en el Diario Oficial “El Peruano”, se aprobó un nuevo régimen del

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES “CENTÉSIMA TERCERA.- Deróguese el literal b) del artículo 17 del Decreto Legislativo Nº 1023, Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos”.

9 Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 17 de agosto de 2010.


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servicio civil para las personas que prestan servicios en las entidades públicas del Estado y aquellas que se encuentran encargadas de su gestión.

14. Aunque la incorporación a este nuevo régimen sería voluntaria para los

trabajadores comprendidos en los Decretos Legislativos Nos 276, 728 y 105710 , la Novena Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 30057 estableció reglas para la aplicación de dicha ley a quienes se encontraran en los regímenes laborales regulados por los Decretos Legislativos Nos 276 y 728. Así, en el literal a) se señaló que serían aplicables a estos dos regímenes, a partir del día siguiente de la publicación de la Ley Nº 30057, las disposiciones sobre el artículo III del Título Preliminar, referido a los Principios de la Ley del Servicio Civil; el Título II, referido a la Organización del Servicio Civil; y el Capítulo VI del Título III, referido a los Derechos Colectivos; mientras que las normas sobre la Capacitación y la Evaluación del Desempeño, y el Título V, referido al Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador, se aplicarían una vez que entraran en vigencia las normas reglamentarias de dichas materias. En el literal d), por su parte, se precisó que las disposiciones de los Decretos Legislativos Nos 276 y 728, sus normas complementarias, reglamentarias y de desarrollo, con excepción de lo dispuesto en el literal a) antes citado, serían de exclusiva aplicación a los servidores comprendidos en dichos regímenes, y en ningún caso constituirían fuente supletoria del régimen de la Ley Nº 30057.

15. Es así que, el 13 de junio de 2014, se publicó en el Diario Oficial “El Peruano” el Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM, en cuya Undécima Disposición Complementaria Transitoria11 se estableció que el título correspondiente al régimen disciplinario y procedimiento

10 Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS

“Cuarta. Traslado de servidores bajo los regímenes de los Decretos Legislativos 276, 728 y 1057 al régimen del Servicio Civil Los servidores bajo los regímenes de los Decretos Legislativos 276, 728 y 1057 pueden trasladarse voluntariamente y previo concurso público de méritos al régimen previsto en la presente Ley. Las normas reglamentarias establecen las condiciones con las que se realizan los concursos de traslado de régimen. La participación en los concursos para trasladarse al nuevo régimen no requiere de la renuncia previa al régimen de los Decretos Legislativos 276, 728 y 1057, según corresponda”.

11Reglamento General de la Ley Nº 30057, aprobado por el Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS “UNDÉCIMA.- Del régimen disciplinario El título correspondiente al régimen disciplinario y procedimiento sancionador entra en vigencia a los tres (3) meses de publicado el presente reglamento con el fin que las entidades adecuen internamente al procedimiento. Aquellos procedimientos disciplinarios que fueron instaurados con fecha anterior a la entrada en vigencia del régimen disciplinario de la Ley 30057 se regirán por las normas por las cuales se les imputó responsabilidad administrativa hasta su terminación en segunda instancia administrativa”.


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sancionador entraría en vigencia a los tres (3) meses de publicación de dicho reglamento, es decir, a partir del 14 de septiembre de 2014. En la Tercera Disposición Complementaria Final, a su vez, se precisó que la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR podría aprobar normas aclaratorias o de desarrollo de dicho reglamento, dentro del marco legal vigente.

16. Sin embargo, en el texto original de la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 3005712 , se estableció que, entre otros, los servidores civiles de la SUNAT no se encontrarían sujetos a las disposiciones de dicha norma, especificando en su tercer párrafo, que tampoco serían aplicables las disposiciones referidas al régimen disciplinario y procedimiento administrativo sancionador, contemplados en el Título V de la citada Ley.

12 Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil

“PRIMERA. Trabajadores, servidores, obreros, entidades y carreras no comprendidos en la presente Ley No están comprendidos en la presente Ley los trabajadores de las empresas del Estado, sin perjuicio de lo dispuesto en la tercera disposición complementaria final del Decreto Legislativo 1023, así como los servidores civiles del Banco Central de Reserva del Perú, el Congreso de la República, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, y la Contraloría General de la República ni los servidores sujetos a carreras especiales. Tampoco se encuentran comprendidos los obreros de los gobiernos regionales y gobiernos locales. Para los efectos del régimen del Servicio Civil se reconocen como carreras especiales las normadas por: a) Ley 28091, Ley del Servicio Diplomático de la República. b) Ley 23733, Ley universitaria. c) Ley 23536, Ley que establece las normas generales que regulan el trabajo y la carrera de los Profesionales de la Salud. d) Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial. e) Ley 28359, Ley de Situación Militar de los Oficiales de las Fuerzas Armadas. f) Decreto Legislativo 1149, Ley de la Carrera y Situación del personal de la Policía Nacional del Perú. g) Ley 29709, Ley de la Carrera Especial Pública Penitenciaria. h) Decreto Legislativo 052, Ley Orgánica del Ministerio Público. i) Ley 29277, Ley de la Carrera Judicial. Las carreras especiales, los trabajadores de empresas del Estado, los servidores sujetos a carreras especiales, los obreros de los gobiernos regionales y gobiernos locales, las personas designadas para ejercer una función pública determinada o un encargo específico, ya sea a dedicación exclusiva o parcial, remunerado o no, así como los servidores civiles del Banco Central de Reserva del Perú, el Congreso de la República, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, y la Contraloría General de la República se rigen supletoriamente por el artículo III del Título Preliminar, referido a los Principios de la Ley del Servicio Civil; el Título II, referido a la Organización del Servicio Civil; y el Título V, referido al Régimen Disciplinario y Proceso Administrativo Sancionador, establecidos en la presente Ley”.


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17. Pese a ello, el Tribunal Constitucional mediante sentencia publicada el 4 de mayo de 2016 en el Diario Oficial “El Peruano”, emitida en el Proceso de Inconstitucionalidad seguido en los Expedientes Acumulados Nos 0025-2013-PI-TC, 0003-2014-PI-TC, 0008-2014-PI-TC y 0017-2014-PI-TC, declaró inconstitucional el primer párrafo de la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 30057, en el extremo que dispone: “(…) así como los servidores civiles del Banco Central de Reserva del Perú, el Congreso de la República, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, y la Contraloría General de la República ni los servidores sujetos a carreras especiales. Tampoco se encuentran comprendidos los obreros de los gobiernos regionales y gobiernos locales”, e inconstitucional por conexidad, la exclusión contemplada en el tercer párrafo de la misma disposición, relacionada con “los obreros de los gobiernos regionales y gobiernos locales” y “así como los servidores civiles del Banco Central de Reserva del Perú, el Congreso de la República, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, y la Contraloría General de la República”.

18. Al respecto, el artículo 204º de la Constitución Política del Perú establece que: “La sentencia del Tribunal que declara la inconstitucionalidad de una norma se publica en el diario oficial. Al día siguiente de la publicación, dicha norma queda sin efecto”, en concordancia con lo establecido en el artículo 81º de la Ley Nº 28237, Código Procesal Constitucional13, con lo cual, el régimen disciplinario y procedimiento administrativo sancionador, contemplado en el Título V de la Ley Nº 30057, sería también aplicable a los servidores de la SUNAT a partir del día siguiente de su publicación.

19. Por lo que, se debe concluir que a partir del 5 de mayo de 2016, las entidades

públicas señaladas en el numeral precedente, con trabajadores sujetos a los

13 Ley Nº 28237 – Código Procesal Constitucional

“Artículo 81º.- Efectos de la Sentencia fundada Las sentencias fundadas recaídas en el proceso de inconstitucionalidad dejan sin efecto las normas sobre las cuales se pronuncian. Tienen alcances generales y carecen de efectos retroactivos. Se publican íntegramente en el Diario Oficial El Peruano y producen efectos desde el día siguiente de su publicación. Cuando se declare la inconstitucionalidad de normas tributarias por violación del artículo 74 de la Constitución, el Tribunal debe determinar de manera expresa en la sentencia los efectos de su decisión en el tiempo. Asimismo, resuelve lo pertinente respecto de las situaciones jurídicas producidas mientras estuvo en vigencia. Las sentencias fundadas recaídas en el proceso de acción popular podrán determinar la nulidad, con efecto retroactivo, de las normas impugnadas. En tal supuesto, la sentencia determinará sus alcances en el tiempo. Tienen efectos generales y se publican en el Diario Oficial El Peruano”.


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regímenes regulados por los Decretos Legislativos Nos 276, 728 y 1057, deben aplicar las disposiciones sobre materia disciplinaria establecidas en el Título V de la Ley del Servicio Civil y el Título VI del Libro I de su Reglamento General, siguiendo las reglas sustantivas y procedimentales, según corresponda.

(i) Los procedimientos administrativos disciplinarios instaurados antes del 5 de

mayo de 2016, se rigen por las normas sustantivas y procedimentales vigentes al momento de la instauración del procedimiento hasta la resolución de los recursos de apelación que, de ser el caso, se interpongan contra los actos que ponen fin al procedimiento.

(ii) Los procedimientos administrativos disciplinarios instaurados desde el 5 de mayo de 2016, por hechos cometidos con anterioridad a dicha fecha, se rigen por las reglas procedimentales previstas en la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General, y por las reglas sustantivas aplicables al momento en que se cometieron los hechos.

(iii) Los procedimientos administrativos disciplinarios instaurados desde el 5 de mayo de 2016, por hechos cometidos a partir de dicha fecha, se regirán por las normas procedimentales y sustantivas sobre régimen disciplinario previstas en la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General.

(iv) Si en segunda instancia administrativa o en la vía judicial se declarase la nulidad en parte o de todo lo actuado, el procedimiento se regiría por las reglas procedimentales previstas en la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General, y por las reglas sustantivas aplicables al momento en que se cometieron los hechos.

20. En ese contexto, habiéndose verificado que los hechos imputados al impugnante

ocurrieron con posterioridad al 5 de mayo de 2016, corresponde que se apliquen las normas sustantivas, y las normas procedimentales reguladas en la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General.

De la observancia del debido procedimiento administrativo y el principio de legalidad 21. El numeral 3 del artículo 139º de la Constitución Política del Perú establece, como

principio de la función jurisdiccional, la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que estos principios “(…) no sólo se limitan a las formalidades propias de un procedimiento judicial, sino que se extiende a los procedimientos administrativos sancionatorios. En efecto, el debido proceso está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a


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fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. (…)”14.

22. En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional manifiesta que “(…)el derecho reconocido en la referida disposición “(...) no sólo tiene una dimensión, por así decirlo, “judicial”, sino que se extiende también a sede “administrativa” y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana (...)”15.

23. El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, en adelante TUO de la Ley Nº 27444, reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten16.

14Fundamento 2 de la Sentencia emitida en el expediente Nº 02678-2004-AA. 15Fundamento 3 de la sentencia emitida en el expediente Nº 2659-2003-AA/TC. 16 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado

por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS “Artículo IV.-Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”.


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24. En el caso de los procedimientos administrativos disciplinarios, como el que concita el presente análisis, la exigencia del respeto irrestricto de tales derechos y garantías adquiere una dimensión mayor, toda vez que en ellos “los derechos de los administrados son más profundamente influidos por la decisión de la Administración”17.

25. Por su parte, el numeral 1.1 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la Ley Nº 2744418 establece que el procedimiento administrativo se sustenta, entre otros, en el principio de legalidad, según el cual, “Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.

26. Al respecto, se debe precisar que, a diferencia de lo que sucede con los particulares, a quienes rige el principio de autonomía de la voluntad19, en aplicación del principio de legalidad, la Administración Pública sólo puede actuar cuando se encuentra habilitada por norma legal específica. En otros términos, mientras que los particulares están habilitados de hacer todo lo que la ley no prohíbe, las entidades que integran la Administración Pública, sólo puede hacer lo que la ley expresamente les permita.

27. En relación con el mencionado principio, Morón Urbina precisa que éste se desdobla en tres elementos esenciales e indisolubles: “(…) la legalidad formal, que exige el sometimiento al procedimiento y a las formas; la legalidad sustantiva,

17 RUBIO CORREA, Marcial. El Estado Peruano según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Fondo

Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima. 2006. p. 220. 18 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado

por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS “Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: 1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.

19 Constitución Política del Perú de 1993 “Artículo 2º.- Derechos fundamentales de la persona Toda persona tiene derecho: (…) 24. A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia: (…) a. Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe;(…)”.


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referente al contenido de las materias que le son atribuidas, constitutivas de sus propios límites de actuación; y la legalidad teleológica, que obliga al cumplimiento de los fines que el legislador estableció, en la forma tal que la actividad administrativa es una actividad funcional”20.

28. En ese sentido, al momento de emitir un acto administrativo, las autoridades

administrativas deben actuar conforme al marco legal vigente, teniendo en cuenta que sus declaraciones producen efectos jurídicos respecto del interés, obligación o derecho de un administrado, tal como se encuentra previsto en el artículo 1º del TUO de la Ley Nº 2744421.

29. En tal sentido, es posible afirmar que las entidades públicas, al emitir un acto administrativo, deben hacerlo cumpliendo el ordenamiento jurídico y siguiendo los procedimientos previamente establecidos para la consecución de tal fin, de lo contrario se estaría vulnerando el principio de legalidad y, por ende, el debido procedimiento administrativo.

De la vulneración del Principio de Legalidad 30. De la revisión de la documentación que obra en el expediente se aprecia que, en el

Memorándum Nº 60-2018-SUNAT/7I0921I, por el cual se instauró procedimiento administrativo disciplinario al impugnante, se resolvió iniciar procedimiento disciplinario contra el impugnante, por haber transgredido el la prohibición ética contemplada en el numeral 2 del artículo 8º de la Ley Nº 27815, incurriendo en la comisión de las faltas administrativas tipificadas en el literal q) del artículo 85º de la Ley Nº 30057 -Ley del Servicio Civil y el numeral 98.3 del artículo 98º del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil.

31. Al respecto, resulta necesario precisar que en la Décima Disposición Complementaria Transitoria de la Ley Nº 30057 se señaló textualmente lo siguiente:

20 Morón Urbina, Juan Carlos. “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”. Décima

Edición. Publicado por Gaceta Jurídica. Febrero 2014. p.64. 21 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado

por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS “Artículo 1º. -Concepto de acto administrativo 1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta (…)”.


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“DÉCIMA. Aplicación del régimen sancionador y proceso administrativo disciplinario A partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, los procesos administrativos disciplinarios en las entidades públicas se tramitan de conformidad con lo estipulado en la presente Ley y sus normas reglamentarias. El Código de Ética de la Función Pública, Ley 27815, se aplica en los supuestos no previstos en la presente norma. Queda prohibida la aplicación simultánea del régimen disciplinario establecido en la presente Ley y la Ley del Código de Ética de la Función Pública o su Reglamento, para una misma conducta infractora, en el mismo procedimiento administrativo disciplinario. (…)”. (Subrayado nuestro).

32. Como se puede apreciar de la norma citada, a partir de la vigencia del régimen disciplinario regulado por la Ley Nº 30057, el legislador ha prohibido la imputación simultánea en un mismo procedimiento administrativo de las normas que regulan el régimen disciplinario de la Ley Nº 30057 y de las normas previstas en la Ley Nº 27815 para una misma conducta infractora. Asimismo, ha precisado que la aplicación de la Ley Nº 27815 está restringida a los supuestos no regulados por la Ley Nº 30057.

33. Si bien a través del artículo 100º de la Reglamento General de la Ley Nº 30057 se

ha señalado que también constituyen faltas para efectos de la responsabilidad administrativa disciplinaria las previstas en la Ley Nº 27815, las cuales se procesan conforme a las reglas procedimentales señaladas en régimen disciplinario y procedimiento sancionador regulado en la Ley Nº 30057 y su Reglamento General, la misma debe interpretarse en concordancia con lo establecido en la Décima Disposición Complementaria Transitoria de la Ley Nº 30057.

34. En ese sentido, al haberse iniciado procedimiento administrativo disciplinario a la

impugnante y posteriormente sancionado, por haber transgredido entre otros el numeral 2 del artículo 8º de la Ley Nº 27815, incurriendo en la comisión de las falta administrativa tipificada en literal q) del artículo 85º de la Ley Nº 30057 -Ley del Servicio Civil y en el numeral 98.3 del artículo 98º del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, la Entidad, inobservó lo establecido en la Décima Disposición Complementaria Transitoria de la Ley Nº 30057.

35. Por consiguiente, esta Sala considera que en el presente caso se ha vulnerado el

principio de legalidad y, consecuentemente, el debido procedimiento


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administrativo; lo cual constituye causal de nulidad de acuerdo a lo previsto en el numeral 1 del artículo 10º del TUO de la Ley Nº 2744422, debiéndose declarar la nulidad del Memorándum Nº 60-2018-SUNAT/7I0921I y consecuentemente la Resolución de Intendencia Nacional de Recursos Humanos Nº 024-2019-SUNAT/8A0000, al haber sido emitidos dichos actos en contravención al marco legal vigente.

De la vulneración del principio de tipicidad

36. El numeral 3 del artículo 139º de la Constitución Política del Perú establece, como

principio de la función jurisdiccional, la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que estos principios “(…) no solo se limitan a las formalidades propias de un procedimiento judicial, sino que se extiende a los procedimientos administrativos sancionatorios. En efecto, el debido proceso está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos.(…)23.

37. En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional manifiesta que “(…) el derecho reconocido en la referida disposición “(…) no solo tiene una dimensión, por así decirlo, “judicial”, sino que se extiende también a sede “administrativa” y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8º de la Convención Americana (...)”24.

38. Respecto al principio de legalidad y tipicidad, el Tribunal Constitucional ha

señalado que el “… primero, se satisface cuando se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley, mientras que el segundo, se constituye como la precisa definición de la conducta que la ley considera como falta, resultando éste

22Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado

por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS “Artículo 10º.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. (…)”.

23 Fundamento 2 de la Sentencia emitida en el expediente Nº 02678-2004-AA. 24Fundamento 3 de la sentencia emitida en el expediente Nº 2659-2003-AA/TC.


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el límite que se impone al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean estas penales o administrativos, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal”25.

39. En consecuencia, por el principio de tipicidad, el cual constituye un límite a la

potestad sancionadora, se precisa cuál es la conducta que se considera como falta administrativa, disciplinaria o penal; existiendo, en consecuencia, no sólo la obligación por parte de las entidades públicas, tanto al momento de iniciar un procedimiento administrativo disciplinario, como al momento de resolver la imposición de una sanción, señalar cuál es la norma o disposición que se ha incumplido, sino también precisar cuál es la correspondiente falta que se ha cometido, la misma que debe tener correlato con la sanción a imponerse.

40. En relación a la tipificación de conductas sancionables o infracciones, el numeral 4 del artículo 246º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, en adelante TUO de la Ley Nº 27444, al desarrollar el principio de tipicidad de la potestad sancionadora administrativa, determina que sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango legal mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.

41. Por lo tanto, las entidades sólo podrán sancionar la comisión de conductas que

hayan sido previamente tipificadas como ilícitas, mediante normas que describan de manera clara y específica el supuesto de hecho infractor y la sanción aplicable26.

42. Ahora bien en el presente caso, se verifica en el presente caso que mediante el Memorándum Nº 60-2018-SUNAT/7I0921I y Resolución de Intendencia Nacional de Recursos Humanos Nº 024-2019-SUNAT/8A0000 por los cuales se instauró procedimiento administrativo y sancionó al impugnante por haber incurrido en la denominada “falta administrativa tipificada” en el numeral 98.3 del artículo 98º del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil.

25 Fundamento 11 de la Sentencia emitida en el expediente Nº 06301-2006-PA-TC 26 Vergaray, Verónica y Hugo Gómez APAC, La Potestad Sancionadora y los Principios del Derecho

Sancionador. En: Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General, Libro Homenaje a José Alberto Bustamante Belaunde. Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas. Lima-2009. Pág.403.


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43. Sobre el particular, es preciso indicar que, en los numerales 35 y 36 de la Resolución de Sala Plena Nº 001-2019-SERVIR/TSC, del 28 de marzo de 201927 la Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil, estableció respecto a la aaplicación del numeral 98.3 del artículo 98º del Reglamento General de la Ley Nº 30057, lo siguiente:

“35. A nivel reglamentario, el numeral 98.3 del artículo 98º del Reglamento General de la Ley Nº 30057, expresamente señala: “98.3. La falta por omisión consiste en la ausencia de una acción que el servidor o ex servidor civil tenía obligación de realizar y que estaba en condiciones de hacerlo”. 36. En tal sentido, teniendo en cuenta lo expuesto sobre el principio de legalidad y tipicidad, la descripción de la “falta por omisión” del numeral 98.3 del artículo 98º del Reglamento General de la Ley Nº 30057 resulta ser una norma reglamentaria que complementa, a través de la precisión que realiza, cómo es que un servidor público incurre en una falta por omisión, indicando que ello ocurre cuando éste se encuentra en condiciones de hacer una acción pero no lo hace, pese a tener la obligación de su realización. En otras palabras, esta disposición no tipifica una falta directamente imputable con el incumplimiento de alguna obligación, deber o prohibición, como en la práctica viene ocurriendo; sino que es una precisión que permite definir cuándo es que se está frente a una falta por omisión.”

44. En ese sentido, a criterio de esta Sala la Entidad no ha cumplido con precisar la falta administrativa en que habría incurrido el impugnante, puesto que únicamente tipificó la conducta del impugnante señalando que esta correspondería a una falta por un actuar omisivo, sin precisar cuál habría sido la falta en que incurrió el impugnante afectando por tanto el principio de tipicidad.

45. Asimismo, es preciso, indicar que en el Memorándum Nº 60-2018-SUNAT/7I0921I y Resolución de Intendencia Nacional de Recursos Humanos Nº 024-2019-SUNAT/8A0000 por los cuales se instauró procedimiento administrativo y sancionó al impugnante por incumplir los literales d) y m) del artículo 38º del Reglamento Interno de Trabajo de la SUNAT referidas a “cumplir con las funciones asignadas y contribuir con esfuerzo y dedicación al óptimo rendimiento de la unidad organizacional en la que presta servicio (…)” y “Abstenerse de realizar actos que afecten la imagen de la SUNAT y la ética que rige nuestro actuar”, no obstante no se verifica que haya cumplido con precisar cuáles serían las funciones de competencia del impugnante que incumplió con los hechos imputados y cuyo

27 Publicado en el diario Oficial “El Peruano” el 1 de abril de 2019


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actuar omisivo le imputa, por lo que se verifica que en el presente procedimiento, no existe una precisión normativa respecto a función presuntamente incumplida (omitida) por el impugnante afectándose por tanto el principio de tipicidad y debida motivación.

46. En tal sentido, esta Sala considera que en el procedimiento disciplinario analizado

se han vulnerado los principios de legalidad, tipicidad y debida debida motivación en perjuicio del impugnante, razón por la cual el referido procedimiento se encuentra inmerso en causal de nulidad, de acuerdo a lo previsto en el numeral 1 del artículo 10º del TUO de la Ley Nº 27444, debiéndose declarar la nulidad del Memorándum Nº 60-2018-SUNAT/7I0921I y consecuentemente la Resolución de Intendencia Nacional de Recursos Humanos Nº 024-2019-SUNAT/8A0000, al haber sido emitidos dichos actos en contravención al marco legal vigente.

47. Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, este Tribunal debe precisar que la

nulidad declarada en la presente resolución no significa un pronunciamiento que genere impunidad en los hechos materia de imputación contra el impugnante, toda vez que su responsabilidad será determinada en el procedimiento administrativo disciplinario a cargo de la Entidad, para lo cual se deberá respetar el debido procedimiento administrativo del impugnante, como garantía de todo administrado, siguiendo los criterios señalados en los párrafos precedentes.

48. Por las consideraciones expuestas, esta Sala estima que habiéndose constatado la

vulneración de los principios de legalidad, tipicidad y debida motivación, y por ende, el debido procedimiento administrativo del impugnante, resulta innecesario pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos en el recurso de apelación sometido a conocimiento.

En ejercicio de las facultades previstas en el artículo 17º del Decreto Legislativo Nº 1023, la Segunda Sala del Tribunal del Servicio Civil; RESUELVE: PRIMERO.- Declarar la NULIDAD del Memorándum Nº 60-2018-SUNAT/7I0921 del 9 de marzo de 2018 y de la Resolución de Intendencia Nacional de Recursos Humanos Nº 024-2019-SUNAT/8A0000, del 8 de febrero de 2019, emitidas por el Supervisor de la Supervisión 1 de la Sección Auditoría –Oficina Zonal Tumbes y la Intendencia Nacional de Recursos Humanos ambos de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS Y DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA; al haberse vulnerado el principio de legalidad, tipicidad y debida motivación y consecuentemente el debido procedimiento administrativo.


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SEGUNDO.- Retrotraer el procedimiento al momento de precalificación de la falta a cargo de la Secretaría Técnica, debiendo la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS Y DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA tener en consideración al momento de calificar la conducta del señor JOSE ANTONIO BRAVO BAZAN , así como al momento de resolver, los criterios señalados en la presente resolución. TERCERO.- Notificar la presente resolución al señor JOSE ANTONIO BRAVO BAZAN y a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS Y DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, para su cumplimiento y fines pertinentes. CUARTO.- Devolver el expediente a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS Y DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, debiendo la entidad considerar lo señalado en el artículo 11º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General. QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el Portal Institucional (www.servir.gob.pe).

Regístrese, comuníquese y publíquese.

L19/CP10

http://www.servir.gob.pe/

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EXPEDIENTE : 1739-2019-SERVIR/TSC IMPUGNANTE : JOSE