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7/30/2019 Experta participacin internacional
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Encuentro Internacional de Intercambio sobre
Estrategias de Defensa de Derechos
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Este proyecto est financiado por la Unin Europea
CONTRIBUCIN ALMCIGA
Patricia Borraz
Experta Participacin Internacional
La participacin internacional en el mbito de las
Naciones Unidas como parte de la estrategia de defensa
de derechos de los pueblos indgenas
La incorporacin de la participacin internacional en de la estrategia de las
organizaciones indgenas, puede ser un elemento til para fortalecer el trabajo de
defensa de derechos de los pueblos indgenas. Al considerar esta opcin es necesario,
en primer lugar, conocer bien el mbito internacional, sus oportunidades y
limitaciones, entender sus diferentes usos y espacios y hacer una evaluacin realista
de los recursos necesarios y disponibles. La participacin internacional tiene una
dimensin ms directamente vinculada con la reclamacin por la no aplicacin o la
violacin de los derechos de los pueblos indgenas internacionalmente reconocidos y
otra, ms amplia y poltica, que ha permitido avanzar en la propia codificacin, a
efectos de reconocimiento universal, de estos derechos.
Algunas consideraciones generales sobre lo que llamamosparticipacin internacionalLos pueblos indgenas, a travs de sus representantes, se acercaron al espacio
internacional con una aspiracin inicial: buscar en dicho mbito la justicia que no
podan encontrar en los pases en los que haban quedado incluidos.
A lo largo de casi cuatro dcadas, la relacin de las organizaciones indgenas con el
sistema internacional, por el que nos referiremos aqu a las Naciones Unidas, ha idoevolucionando y hacindose ms compleja y sofisticada conforme se producan
avances tanto en el derecho internacional de los derechos humanos y en sus
instituciones como en las situaciones nacionales.
Ya desde los inicios, la participacin indgena tiene un doble carcter, dos aspectos
ntimamente vinculados pero que, en el marco de una discusin sobre estrategias,
podemos separar.
Por un lado, las Naciones Unidas vistas como un espacio de reclamacin, un escenario
en el que aumentar el impacto de las reclamaciones domsticas, tanto de casos
especficos como de reconocimiento nacional de derechos, a travs de la utilizacin de
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los mecanismos especiales del sistema (rganos de los tratados, procedimientos
especiales del Consejo de Derechos Humanos, CDH) y de la denuncia en los espacios
de composicin estatal (CDH).
Por otro lado, las Naciones Unidas consideradas como un espacio de representacin y
participacin poltica. Esta consideracin tiene una vocacin ms amplia. Se refiere a la
participacin en el sistema internacional no solo para conseguir solucin o respuesta a
denuncias especficas, sino para hacer progresar el reconocimiento poltico de los
pueblos indgenas y sus derechos y la incorporacin y aplicacin de sus visiones y
opiniones. Este camino poltico no tiene por qu estar directamente vinculado a una
situacin o una reclamacin concreta, sino con la construccin de respuestas que,
progresivamente, no solo se refieren a cuestiones especficamente indgenas sino a
problemas globales, como pueden ser los impactos del cambio climtico, el derecho alagua o la soberana alimentaria.
La consideracin del uso y participacin en el espacio internacional en el marco de una
estrategia de defensa de los derechos humanos puede contemplar uno de estos
aspectos a una combinacin de ambos. Aunque los dos aspectos estn vinculados, las
exigencias y resultados directos, en el contexto del trabajo de defensa de los derechos
humanos de una organizacin o institucin determinada, supondrn un uso diferente
de los recursos y energas de las mismas, dependiendo de la estrategia global de cada
pueblo u organizacin.
El espacio internacional en la solucin de demandas concretas
Los mecanismos de derechos humanos del sistema de las Naciones Unidas tienen
algunas caractersticas que los hacen interesantes dentro de una estrategia de defensa
de los derechos:
a) su marco jurdico incorpora el reconocimiento de los derechos indgenas talcomo se consagran en la Declaracin y en el Convenio 169 de la OIT, y su
jurisprudencia contiene interpretaciones progresistas de los derechos indgenas
que pueden superar lo asumido en las legislaciones nacionales;
b) tienen una dimensin de publicidad que permite que las acciones presentadasen ese nivel tengan una repercusin en la imagen y, en casos extremos, en las
relaciones polticas y econmicas del Estado infractor; y
c) son globales, es decir, pueden ayudar a que los avances en determinadospases puedan promoverse en otros.
Habitualmente, las organizaciones indgenas tienen como parte importante de su
trabajo la denuncia y bsqueda de justicia frente a diferentes violaciones de losderechos humanos del pueblo o pueblos indgenas a los que representan. Estas
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reclamaciones van desde los derechos colectivos territoriales o de libre determinacin
a denuncias de violaciones de derechos humanos individuales, como asesinatos,
desapariciones forzosas o torturas.
La internacionalizacin de las denuncias y quejas de violaciones de derechos humanos
ha sido incorporada por algunas organizaciones a su trabajo de defensa de los
derechos humanos con mayor o menor xito. Para que la presentacin de una
denuncia concreta en el sistema internacional sea efectiva, hay que tener en cuenta las
diferencias entre los diferentes organismos y procesos de la ONU, y conocer los
resultados que pueden esperarse dentro de las limitaciones del mandato y
funcionamiento de sus organismos.
La internacionalizacin de una denuncia de violaciones en el sistema internacional
ofrece varias oportunidades, dependiendo del tipo de organismos a los que se acceda.
En el caso de los mecanismos especiales y los comits de los tratados, que son los
organismos especializados del sistema internacional para tratar de las violaciones de
los derechos humanos, el resultado puede presionar para la resolucin en el nivel
nacional.
Trabajar con los relatores especiales y los comits tiene pros y contras que pueden
resumirse como sigue:
en general, son procedimientos que no exigen que se hayan agotado los caucesjudiciales en el pas de origen
tienen un buen potencial de presin sobre el pas, si se combinan con laadecuada difusin tanto del proceso como de los resultados, y con difusin en
los organismos polticos / estatales del propio sistema internacional
al contrario de lo que suele creerse, no son de difcil acceso ni exigen muchosrecursos humanos o materiales, aunque s requieren alianzas con otras
organizaciones especializadas en el sistema internacional que pueden facilitar
las comunicaciones y un mayor impacto.
Por otro lado,
suelen ser lentos, incluso en sus procedimientos urgentes no son mecanismos que ofrezcan soluciones o reparaciones vinculantes. El
resultado suelen ser recomendaciones que solo tienen utilidad adecuadamente
utilizadas en combinacin con otras estrategias en el nivel nacional.
exigen una atencin y seguimiento continuado
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deben combinarse con la presencia y seguimiento en los organismos polticos /estatales del sistema para que tengan un mayor impacto / presin sobre el
pas.
exigen capacitacin para entender bien su funcionamiento y diferentesprocedimientos. Habitualmente tendrn un procedimiento urgente y un
procedimiento ordinario y combinarn la atencin a casos concretos con el
seguimiento de la situacin en el pas. Son ms efectivos si se atiende a todos
estos aspectos.
El trabajo parajudicial de los comits de los tratados y las misiones, informes y
comunicaciones de los mecanismos especiales se debe complementar con la
participacin en los procesos de los organismos estatales del sistema de derechos
humanos. La continuidad en la participacin y el flujo de informacin sobre una
situacin determinada en un pas, puede convertirlo en un tema en la agenda
internacional y promover el conocimiento y seguimiento entre otros estados, en una
estrategia a la vez poltica y especficamente de defensa de los derechos humanos.
Al margen de los problemas de utilizacin de estos mecanismos por su propia
naturaleza y formas de funcionamiento, muchas organizaciones han mencionado los
siguientes obstculos a la hora de acceder a los mismos y de incorporar su uso en una
estrategia integral de defensa de los derechos humanos:
son percibidos como lejanos se desconoce su verdadero funcionamiento y mandato: falta de informacin y
capacitacin
son percibidos como dbiles / ineficaces, en el sentido de que no van ms allde la emisin de recomendaciones no vinculantes
se considera que la internacionalizacin exige demasiado tiempo y recursospara viajes, participacin en reuniones, etc.
Existen, sin embargo, alianzas eficaces con ONG de derechos humanos que pueden
facilitar un primer acceso a estos mecanismos, y las actuales medios electrnicos
hacen que sea posible mantener una comunicacin til y continuada con los mismos
una vez que se han establecido buenas relaciones de trabajo.
En una estrategia organizativa sobre derechos humanos, se puede valorar la utilizacin
de estos mecanismos de manera habitual o para un caso concreto. En el primer caso,
puede ser un elemento de una estrategia poltica ms general, por ejemplo, alrededor
de un tema prioritario, como los impactos de las industrias extractivas, o la promocin
del pluralismo jurdico en los estados. En el segundo caso, pueden ser
complementarios de las demandas legales nacionales o del sistema interamericano,
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aprovechando la dimensin de publicidad global que puede proporcionar el sistema.
En cualquier caso, es importante considerar el conjunto del sistema internacional para
aumentar la incidencia de las acciones.
Ocupar el espacio internacional como espacio poltico
Las Naciones Unidas son un espacio de participacin poltica para los Estados en el que
se toman decisiones relativas a muchos temas vinculados con la paz y la seguridad, la
economa o la sociedad mundial. En este sentido, las exigencias de participacin de los
pueblos indgenas en los escenarios nacionales han tenido su rplica en el espacio
internacional.
Podemos decir que, en un primer momento, el espritu de denuncia y reclamacin con
el que se acuda al Grupo de Trabajo de Poblaciones Indgenas (GTPI), el primer foro de
la ONU al que asistan representantes indgenas, desemboc en una doble va. Por un
lado, fue un espacio para la denuncia pblica, en un intento de presionar para la
resolucin de las injusticias domsticas. Por otro, se persigui el camino del desarrollo
legislativo, como se estaba haciendo en algunas regiones, notablemente Amrica
Latina, con las solicitudes de reformas constitucionales. En este segundo sentido, se
inici la senda de elaboracin de la Declaracin.
La elaboracin y negociacin de la Declaracin supuso la incorporacin indgena a un
trabajo verdaderamente internacional y la adopcin y consolidacin del sujeto
colectivo global 'pueblos indgenas', ms all de las cuestiones nacionales. El GTPI se
movi entre esta dicotoma: las sesiones de situacin y tendencias escuchaban
denuncias de violaciones de derechos colectivos e individuales, presentes y pasadas
(aunque vigentes). Las sesiones de desarrollo normativo empezaban a traducir al
lenguaje legal del derecho internacional de derechos humanos las demandas indgenas
bajo el formato de una Declaracin. Muy pocas organizaciones indgenas participaron
en el proceso de elaboracin de la Declaracin cuando este concluy en el GTPI, ysiguieron participando en el mismo solo para presentar reclamaciones, pese a la falta
del mandato del GTPI para poder responder a las mismas. En aquellos aos, la
utilizacin de los mecanismos especializados de derechos humanos a los que nos
hemos referido era escasa, porque los propios mecanismos, carentes de estndares
aceptados, no dedicaban la adecuada atencin a los derechos indgenas, an por
definir en el sistema internacional. Durante esta situacin de impasse, con una
Declaracin atascada pero ya bien definida, la estrategia indgena fue la de solicitar
nuevos organismos de la ONU que pudieran tratar especficamente de sus derechos.
Se advertan las limitaciones del GTPI y no se esperaba mucho del sistema
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convencional de derechos humanos, aferrado a la visin de derechos individuales de
los tratados.
Esta nueva estrategia fue seguida por algunas organizaciones indgenas de primernivel, pero no fue suficientemente explicada ni interiorizada por las organizaciones
indgenas. Cuando se inicia la discusin para el establecimiento de un Foro
Permanente para las Cuestiones Indgenas (FPCI) pocas organizaciones indgenas de
Amrica Latina pensaron estratgicamente en esta cuestin. Pocas se podan permitir
los recursos humanos y econmicos para seguir los procesos polticos internacionales
de discusin sobre las estructuras o mandatos de organismos internacionales. Cuando
se crea el FPCI, resultado de la estrategia de participacin internacional de algunas
organizaciones y representantes indgenas, la mayora de las organizaciones indgenas
comienzan a utilizarlo como el sustituto del GTPI, es decir, un espacio en el quepresentar pblicamente denuncias intentando darles una dimensin internacional para
presionar a sus estados. Esta situacin no se ha superado, y el divorcio entre la accin
de las organizaciones indgenas y los avances en el sistema internacional se ha hecho
an ms patente con la creacin del Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los
Pueblos Indgenas (MEDPI).
La va de creacin de normas sigui entre tanto, su camino. La creacin del FPCI y el
nombramiento de un Relator Especial sobre derechos de los pueblos indgenas,
resultado de las estrategias polticas de algunas organizaciones indgenas que habanpriorizado el trabajo en el sistema internacional, fueron instrumentales para elevar el
perfil de las cuestiones indgenas en la ONU y empujar a una resolucin sobre la
Declaracin pendiente. Con la adopcin de la Declaracin en 2007, se cierra, por el
momento, el camino de la elaboracin de normas y se abre una nueva poca: la de
poner el sistema a trabajar para su aplicacin.
Sin embargo, este proceso no ha sido todava digerido por las organizaciones
indgenas, debido posiblemente a la muy limitada participacin en el proceso de
elaboracin y negociacin de la Declaracin y la todava ms limitada participacin en
las negociaciones de establecimiento y definicin de los organismos especializados de
la ONU. Cualquier espacio se sigue utilizando a la antigua usanza, o se le ignora por
completo.
El problema de los nuevos organismos especializados de la ONU es que su eficacia
depende casi totalmente de la participacin y control indgena. Sin una participacin
eficaz, los mecanismos acaban quedando vacos de contenido y los puestos de sus
expertos van siendo ocupados por tcnicos o por individuos que ven una oportunidad
de ocupar un cargo con el que dar brillo a sus currculos profesionales personales.
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Como ya se ha dicho, la eficacia del sistema de derechos humanos de la ONU es
resultado de una combinacin del buen uso de sus mecanismos especializados con la
presencia y presin poltica en el mbito estatal de la organizacin. El FPCI y el MEDPI
pueden ser, cada uno con su mandato y en su mbito, catalizadores de esta presin,
que site en la agenda internacional las prioridades de derechos humanos de los
pueblos indgenas. Sin una estrategia combinada que mantenga unos mecanismos
fuertes y bien orientados, un seguimiento y participacin en los espacios polticos,
como el CDH, y un buen uso de los mecanismos especializados, todo el sistema corre el
riesgo de hundirse a la vez.
Si en el caso de los mecanismos especializados se han mencionado algunos obstculos
para su uso ms eficaz, en el compromiso por mantener unos espacios indgenas en el
sistema internacional que presionen para que este siga trabajando por los derechosindgenas los problemas se multiplican. Algunos de estos problemas pueden ser:
es difcil conectar este trabajo en procesos de la ONU con las realidadesnacionales y locales, lo que exige que las organizaciones tengan que hacer una
eleccin consciente de seguir estos procesos y dedicar recursos y personas a
ellos de las que normalmente carecen;
se sigue teniendo la percepcin de que estos procesos se producen por smismos o por voluntad de la ONU o los Estados (cuando ni la Declaracin ni
estos mecanismos existiran sin la presin indgena); son procesos que exigen dedicacin prcticamente exclusiva; tras los procesos constitucionales y polticos en muchos pases de Amrica
Latina, hay una participacin directa en los espacios nacionales y se perciben
los espacios internacionales como irrelevantes.
Por estas y otras razones, muy pocas organizaciones han incorporado un seguimiento
adecuado de los procesos polticos de participacin y representacin en el sistema
internacional dentro de sus estrategias polticas. Esto se ha visto an ms complicado
por el efecto multiplicador que estos nuevos organismos han producido. Por ejemplo,
el FPCI ha abierto nuevos espacios para la presin y el trabajo en el mbito de las
agencias de las Naciones Unidas y nuevos temas para la discusin, como la elaboracin
de indicadores, la redefinicin de los ODM, etc. Muchos de estos temas no son ajenos
al trabajo que algunas organizaciones estn haciendo en el nivel nacional. Pero les
resulta difcil incorporarse en las discusiones y procesos internacionales.
Adems de los organismos especializados, los ltimos aos han visto un gran aumento
de la participacin indgena en procesos globales de discusin y negociacin sobre
cuestiones de preocupacin global. La participacin en estos procesos multilaterales
(como las negociaciones sobre desarrollo sostenible, biodiversidad o cambio climtico)
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es todava ms compleja y exigente que el seguimiento de los espacios
especficamente dedicados a las cuestiones indgenas. Y, sin embargo, el impacto de
una participacin indgena bien organizada ha tenido resultados importantes que
luego tienen influencia en las agendas de desarrollo y medio ambiente y la legislacin y
polticas relacionadas, en el nivel nacional y regional.
En trminos de estrategia, es importante que las organizaciones indgenas hagan una
evaluacin en profundidad de los mecanismos y procesos del sistema internacional, en
el entendido de que todos los procesos se apoyan, o se debilitan, mutuamente. Est
claro que no todas las organizaciones indgenas tienen la capacidad o el inters de
participar en la construccin y en el trabajo del sistema internacional, pero tambin es
cierto que si se consideran los avances en el sistema internacional como valiosos, por
ejemplo, la adopcin de la Declaracin o el reconocimiento de los derechos indgenasen el marco de las influyentes polticas sobre cambio climtico o desarrollo sostenible,
hay que reflexionar sobre cmo mantener ese trabajo.
Tradicionalmente, las llamadas organizaciones de primer nivel, sean de mbito
nacional o las coordinadoras regionales, eran los actores naturales de este espacio.
Este sistema no est funcionando en la regin de Amrica Latina, y se estn generando
vacos de representacin potencialmente peligrosos. Si bien es obvio que no todas las
organizaciones indgenas tienen o pueden asumir necesariamente una estrategia de
trabajo en este mbito, si es necesaria una reflexin, dentro de cualquier estrategiapoltica de reconocimiento y aplicacin de los derechos indgenas, sobre quin debera
encargarse de estos procesos, y establecer los apoyos, alianzas y coordinaciones
necesarias para aprovechar los avances y colaborar a su consolidacin.