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EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I. CONSIDERACIONES GENERALES
De acuerdo a lo establecido en el artículo 3° de la Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en Servicios Públicos, aprobado por la Ley Nº 27332 y modificada en parte por las Leyes Nº 27631, Nº 28337 y N° 28964, el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL) tiene, entre otras, la función normativa, que comprende la facultad exclusiva de dictar, en el ámbito y en materia de su competencia, reglamentos, normas que regulen los procedimientos a su cargo, otras de carácter general y mandatos u otras normas de carácter particular referidas a intereses, obligaciones y derechos de las entidades o actividades supervisadas o de sus usuarios. Según lo dispuesto en el artículo 76° del Texto Único Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones, aprobado mediante Decreto Supremo N° 013-93-TCC, el OSIPTEL es el encargado de garantizar la calidad y eficiencia de los servicios que presten las empresas operadoras. Además, el artículo 8° del Reglamento General del OSIPTEL, aprobado por Decreto Supremo N° 008-2001-PCM (Reglamento General), dispone que la actuación de este Organismo se orientará a promover las inversiones que contribuyan a aumentar la cobertura y calidad de los servicios públicos de telecomunicaciones, orientando sus acciones a promover la libre y leal competencia en el ámbito de las telecomunicaciones. Por otro lado, en el artículo 19° del Reglamento General se señala que es objetivo específico de este Organismo promover la existencia de condiciones de competencia en la prestación de los servicios públicos de telecomunicaciones, siendo fundamental para lograr dicho objetivo garantizar que las operadoras y, especialmente, los usuarios, estén informados de los niveles de calidad ofrecidos por las empresas que brindan el servicio. Asimismo, el OSIPTEL, mediante la Resolución Nº 121-2003-CD/OSIPTEL y sus modificatorias, dispuso que las empresas de servicios públicos de telecomunicaciones presenten información periódica sobre diferentes aspectos y parámetros de sus redes, de acuerdo a especificaciones y formatos elaborados para el efecto, con el fin de que el ente regulador cuente con herramientas que le permitan cumplir con sus funciones y evaluar el desenvolvimiento de los agentes del sector, el desarrollo del mercado y las decisiones regulatorias. En lo que se refiere a la cobertura de los servicios móviles, las empresas han venido reportando a OSIPTEL, en el marco de la citada Resolución Nº 121-2003-CD/OSIPTEL, la cobertura móvil a nivel de distritos y, posteriormente, a requerimiento de OSIPTEL, a nivel de centro poblado. Sin embargo, al no existir criterios para garantizar que la cobertura reportada efectivamente sea cierta, los reportes han tenido inconsistencias pues los criterios adoptados por las empresas para realizarlos no eran uniformes. En tal sentido, es pertinente el establecimiento de criterios uniformes para considerar que un centro poblado tiene cobertura de los servicios. Estos criterios deben ser considerados por las empresas operadoras en la
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información que emiten al mercado, así como también en el reporte que remiten al OSIPTEL; con el fin que los usuarios puedan estar adecuadamente informados sobre los centros poblados en los cuales hay cobertura del servicio, esto es, que sea posible el establecimiento y retenibilidad tanto de voz como de datos y, en especial, de acceso a Internet. En esa línea, es necesario establecer los parámetros que demuestren la existencia objetiva de la cobertura así como los procedimientos de su verificación. De esta forma, las empresas operadoras podrán conocer en forma previa y con transparencia, los métodos que empleará el Regulador para la verificación de las obligaciones establecidas, tanto en los centros poblados urbanos como rurales. Por otra parte, dadas las características especiales de los centros poblados rurales en lo que se refiere a extensión, densidad y dispersión poblacional, hábitos de vida y consumo, y condiciones socioeconómicas; se considera apropiado establecer una diferenciación en las obligaciones de cobertura en estos centros poblados, así como en sus procedimientos de supervisión. Asimismo, se ha considerado conveniente modificar la denominación del presente reglamento, reemplazando el término “Cobertura Garantizada”, por el término “Cobertura” para efectos de que los usuarios puedan comprender con mayor facilidad la presente regulación emitida por el OSIPTEL.
En tal sentido, se propugna que los agentes que interactúan en el sector telecomunicaciones conozcan que a través de la presente norma se determina el estándar de servicio para considerar un centro poblado con cobertura; en consecuencia, que las empresas operadoras deban garantizar el cumplimiento de los parámetros establecidos en el presente Reglamento, en aquellos centros poblados donde declaren contar con cobertura.
II. ANTECEDENTES El desarrollo de las comunicaciones inalámbricas, en el Perú, ha tomado un auge sin precedentes, produciéndose grandes crecimientos desde el año 2006 hasta el presente, con tasas que superan el 50% trimestral, alcanzándose más de 32 millones de líneas al primer semestre del año 2012. Se aprecia una fuerte competencia entre las empresas de servicios de
telecomunicaciones inalámbricas, no sólo por captar la mayor cantidad de
clientes, sino también por lograr la mayor cantidad de centros poblados con
cobertura a nivel nacional. De este modo, se ha incrementado el interés en
participar en los recientes concursos convocados por PROINVERSIÓN para la
asignación de mayor porción del espectro, o para recibir subsidios de FITEL
para dotar de cobertura a centros poblados rurales.
Al respecto, las empresas operadoras han declarado públicamente, como
elemento de eficiencia y de competencia, coberturas cada vez mayores,
cuantificadas inicialmente por número de distritos y, actualmente, por número
de localidades (Centros Poblados) con cobertura.
Las empresas operadoras de telefonía móvil han remitido información de
cobertura a nivel de localidades, superando las 35 mil, de las cuales el 92%
son rurales. Sin embargo, en contraposición, se han recibido reclamos y quejas
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de usuarios, de autoridades locales y regionales, así como de congresistas, en
el sentido que:
La cobertura declarada por las empresas no siempre es similar a la
verificada en la realidad.
La cobertura declarada es parcial, intermitente, se restringe a
exteriores de las viviendas o a zonas específicas de los centros
poblados o a zonas deshabitadas.
La cobertura declarada, en algunas localidades, se restringe al
servicio de voz; o en el servicio de acceso a Internet la declaración
se hace sólo a nivel de “ciudades”; siendo esto impreciso para el
usuario, a pesar que en muchos otros centros poblados se vende
terminales o se publicita el servicio para acceso a Internet con
tecnologías como 3G o, incluso, superior.
Algunas localidades que antes han gozado de cobertura han dejado
de tenerla, a raíz del proceso de fusión de algunas empresas, a los
cambios de ubicación de las estaciones base, al cambio de
tecnología o, a consecuencia de la devolución de porciones del
espectro al Estado cuando a las empresas se les adjudicaba
espectro en otras bandas.
Las empresas operadoras ofrecen y venden servicios en lugares o
para lugares donde en realidad no cuentan con cobertura.
Asimismo, algunas autoridades han señalado el perjuicio que les generan
declaraciones imprecisas de cobertura en sus centros poblados por parte de
las empresas operadoras, pues ocasionan que ya no sean consideradas en los
proyectos FITEL (Fondo de Inversión en Telecomunicaciones), o en las
obligaciones de cobertura que impone el Estado en el marco de los procesos
de adjudicación de espectro o en la renovación de los contratos de concesión.
La situación descrita es particularmente crítica en los centros poblados rurales,
puesto que la cobertura en estos, por lo general, no se realiza en forma directa,
mediante la instalación de una estación base ad hoc que cubra a toda o parte
de la localidad. En efecto, las estaciones base se instalan para proveer el
servicio a las ciudades grandes; sin embargo, a través de arreglos de antena
se trata de enfocar el patrón de radiación también hacia los centros poblados
rurales aledaños, recibiéndose, en muchos casos, la señal en forma indirecta.
Por esa razón, la señal en muchas localidades rurales es subsidiaria y
marginal, y se recibe en forma aleatoria y degradada. Este es un problema
fundamental para las localidades rurales respecto de la cobertura móvil, y es el
motivo principal de queja de la población rural. No obstante, es de resaltar que,
recientemente, las empresas operadoras para cumplir con obligaciones
contraídas con el Estado, sea por la adjudicación de los contratos de
financiamiento de FITEL, por los procesos de adjudicación de espectro o por
renovación de los contratos de concesión, han venido instalando en algunos
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centros poblados rurales repetidoras o estaciones base de pequeña capacidad
o cobertura, denominadas pico o femto celdas, para proveer servicio
exclusivamente a una localidad rural.
Si bien las empresas operadoras han venido realizando la remisión a OSIPTEL
de información de localidades rurales donde señalan tener cobertura, lo han
hecho en base a una estimación basada en un aplicativo de planificación,
utilizando para su decisión umbrales de intensidad de señal que las mismas
empresas fijaban; de allí que no era posible realizar el contraste y tampoco
garantizar el servicio a prestar en una localidad. En otras palabras, hace falta
una reglamentación que pueda incorporar parámetros y procedimientos
uniformes, a fin que las empresas operadoras puedan realizar una declaración
de los centros poblados a nivel nacional en los que cuentan con cobertura, no
sólo de la intensidad de la señal -condición necesaria pero no suficiente-, sino
también la capacidad para el establecimiento y la retención de una conexión
que constituya un estándar mínimo de prestación del servicio.
Frente a la situación planteada en los párrafos precedentes, se han realizado
determinadas acciones de supervisión en campo, que han dado lugar a que, en
muchos casos, las mismas empresas retiren de sus listados algunas
localidades donde en dicha supervisión se comprobó que no existía cobertura.
III. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES
Para el caso de la cobertura móvil, los organismos de estandarización
(particularmente UIT1) promueven la publicación de indicadores, de diagramas
o mapas de cobertura en términos de territorio y población, haciendo la
distinción entre las diversas tecnologías (2G, 3G, 3,5G, 4G, etc.).
En la región, el regulador de México COFETEL2, en la resolución3 de
aprobación del Plan Fundamental de Calidad del Servicio local móvil, define la
cobertura garantizada como “el área geográfica al interior de la cual cada
concesionario garantiza las condiciones de calidad que serán evaluadas para
cada uno de los servicios proporcionados, de conformidad con lo establecido
en el presente plan”. Las empresas operadoras deben declarar la cobertura
garantizada mediante un mapa y, además, deben declarar el porcentaje de
cobertura garantizada para cada área local. La regulación contempla la entrega
de mapas de cobertura por cada una de las tecnologías y por cada uno de los
servicios que serán evaluados.
1 Ver por ejemplo, Definitions of World Telecommunications/ICT Indicators, March 2010. En particular 271land, 271
pop y 271G
2 Ver: http://cofetel.gob.mx/work/models/Cofetel_2008/Resource/11917/MOD_PTFC.pdf
3 Resolución aprobada por el Pleno de la Comisión Federal de Telecomunicaciones por unanimidad de votos de los
Comisionados presentes, durante la XVI Sesión Ordinaria de 2011, celebrada el 13 de julio de 2011, mediante Acuerdo
P/130711/291.
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Sobre los otros países de América Latina, en la siguiente Tabla se muestran las
prácticas relevantes:
País Nombre Regulador
Definición Cobertura
Publicación mapas
Publicación mapas por regulador
Verificación o/y reporte regulador
Meta de despliegue cobertura
Argentina CNC No Si N.I. No Si
Brasil ANATEL Si Si Si
Colombia CRC Si N.I. Si
Costa Rica SUTEL Si Si Si Si Si
Cuba ECURED N.I. N.I. N.I. N.I. N.I.
Chile SUBTEL No N.I.
Ecuador CONATEL Si Si Si Si Si
El Salvador SIGET No Si No
Honduras CONATEL No N.I. No
México COFETEL Si Si Si Si Si
Nicaragua TELCOR N.I.
Panamá ASEP No N.I. N.I. N.I. No
República Dominicana
INDOTEL N.I Si N.I. N.I. N.I.
Uruguay URSEC N.I. Si
En Senegal (Africa), el organismo regulador (ANRT) estableció4:
La obligación de los operadores de publicar sus mapas de cobertura, por
tecnología, en su página web, y actualizarlas regularmente para dar más
visibilidad a los consumidores.
Controlar regularmente a los operadores que brindan cobertura mediante la
realización de campañas de medición. En su Plan de Trabajo (Punto 9)
decidió verificar la cobertura.
En Europa, el RSPG, que es un grupo asesor para la Comunidad Europea, elaboró, en noviembre del 2011, el informe RSPG11-393 RSPG Report on Improving Broadband Coverage, donde se muestra a manera de resumen un cuadro con las obligaciones de las empresas en los procesos de adjudicación de licencias. A continuación, se muestra un extracto de dicho cuadro:
Member State
900 MHz GSM
1800 MHz GSM
2100 MHz 3400 MHz 900 MHz Re-award
1800 MHz Re-award
800 MHz 2600 MHz
Austria 90% pop 90% pop 50% pop (by 2005) Specified villages
No re-award
No re-award
Yes (Details to be confirmed)
25% pop (by 2013)
Belgium 99% pop (by 8 years)
60% area and 90% pop (by 4 years)
85% pop (by 8 years) None No re-award
No re-award
Under Consideration
None
Denmark 95 % geo 45 % geo 80 % pop Specified zip codes
No obligations
No obligations
Under Consideration
No obligations
Estonia None Deployment of 30 base station
30% pop (by 7 years) None No re-award
No re-award
Under Consideration
Yes (Details to be confirmed)
4Ver http://www.artpsenegal.net/telecharger/document_Nouvelle_Feuille_de_Route_“11112012_417.pdf
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Finland None None None None No re-award
No re-award
Under consideration
None
France 90% pop (combined with 1800 MHz)
90% pop (combined with 900 MHz)
75% pop (by 8 years) Not applicable
99% pop in 2G (Combined with 1800 MHz) 75% in 3G + operators commitments
99% pop in 2G (combined with 900 MHz)
99.6% pop (by 15 years) 90 % pop each department (by 12 years) + operator commitments to 95% 90% e pop in “priority roll-out zone” (by 10 years)
75% pop (by 12 years)
Germany Highest was 98% pop with 88% pop in former GDR
Highest was 98% pop with 88% pop in former GDR
50% pop 25% (municipa_lities in specified area)
No re-award
90% pop (by 2016 in graduated roll out)
50% pop (By 2015)
Portugal Coverage obligations were established for voice and data up to 9600 bps (75%, 99% and 99% were the original coverage obligations). In the licenses renewal made in 2006 and 2007, two operators were obliged to maintain at least the levels of coverage they ensured at the time the licenses were renewed (above the original 75% and 99% coverage obligations). The renewal of the third mobile operator will be in 2012.
The mobile operators have the following population and area obligations, for data rates up to 144 kbps and 384 kbps:
Population ( %)
AREA (%)
Op 144 kbps
384 kbps
144 kbps
384 kbps
A 99.3 78.9 83.5 49.9
B 77.3 7.7 38.3 0.07
C 60.8 29.7 23.8 7.8
None No re-award (880-890/925-935 MHz band was not awarded earlier). However the operator can use this spectrum to fulfill coverage obligations imposed on the 800 MHz band
No re-award No coverage obligations for spectrum to be awarded in the multiband auction.
Yes For each lot of 2 x 5 MHz the operator is obliged to cover a maximum of 80 borough councils areas out of 480 without adequate broadband coverage (of a total approximately 4000)
None
Fuente: http://rspg.ec.europa.eu/_documents/documents/meeting/rspg26/rspg11_393_report_imp_broad_cov.pdf
El Regulador francés, ARCEP5, exige a las empresas publicar mapas de
cobertura de población y de territorio (denominadas zonas certificadas
cubiertas). Para las tecnologías 2G (desde 1997) y 3G (desde 2008), todos los
años hace mediciones de campo para evaluar la calidad de los servicios de voz
y datos de los operadores. La meta es complementar la información sobre la
cobertura inalámbrica teniendo en cuenta:
Los servicios, no sólo telefonía sino también mensajería (SMS y MMS) y para 3G, acceso a Internet.
La ubicación, al exterior de los edificios, el uso peatonal o vehicular.
A través de estas investigaciones, ARCEP puede comparar la calidad del
servicio móvil, revisando el cumplimiento de las obligaciones regulatorias de los
operadores. Los resultados se dan a conocer públicamente en el sitio web de la
institución.
5 Se puede ver el enlace: http://www.arcep.fr/uploads/tx_gspublication/rapport-bilan-couverture-QoS-2g-3g-nov2012.pdf
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A su vez OfCom, el regulador británico, en el año 2011 elaboró un primer
informe sobre la infraestructura de telecomunicaciones6 en el Reino Unido,
donde se aborda el tema de la cobertura de los servicios, entre ellos la
telefonía móvil, presentándose el siguiente cuadro:
Sobre el particular, se observa que a nivel de localidades la cobertura en 2G
llega casi al 100%, mientas que para esa fecha todavía 1.2% de localidades
aún está sin cubrir.
En resumen, la cobertura y calidad del servicio son los parámetros esenciales
de la prestación del servicio, por tal razón la mayoría de los países cuentan con
un marco legal para medirlas e informar al público. En tal sentido, existiendo ya
una regulación respecto a la calidad del servicio en nuestro país, corresponde
establecer el estándar de servicio para considerar que existe cobertura en un
centro poblado.
IV. DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN
Se ha previsto que el presente Reglamento sea de observancia obligatoria para
todas las empresas operadoras de servicios públicos de telecomunicaciones
que presten al usuario final servicios, móviles y fijos con acceso inalámbrico,
brindados en centros poblados urbanos y rurales, excluyéndose a los servicios
con acceso satelital.
6 OfCom Infrastructure Report. The first Infrastructure Communications Report, disponible en
http://stakeholders.ofcom.org.uk/binaries/research/telecoms-research/bbspeeds2011/infrastructure-
report.pdf
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Cabe reiterar, que se excluyen de los alcances del Reglamento a los servicios
que brinden servicios móviles por satélite, como es el caso del servicio de
telefonía satelital (Iridium o Global Star TESAM – Perú) o la telefonía rural
mediante sistemas satelitales VSAT. Sin embargo, no se excluyen los servicios
cuando el medio satelital se utiliza como transporte, local o de larga distancia,
para que se provea el servicio al usuario final mediante acceso inalámbrico
terrestre. A manera de ejemplo, no se excluye el caso del servicio de telefonía
móvil cuando una Estación Base utiliza como transporte (Backhaul) un enlace
satelital.
V. DEL OBJETIVO DEL REGLAMENTO
El presente Reglamento definirá el concepto de cobertura de los servicios
móviles y fijos con acceso inalámbrico, brindados en Centros Poblados urbanos
y rurales. Para tal efecto, los objetivos son:
Definir los criterios y determinar los parámetros para considerar un centro poblado, urbano o rural, con cobertura.
Definir los parámetros que determinan la cobertura para los distritos y provincias.
Determinar los procedimientos de verificación de la cobertura
Dotar al mercado con información veraz y confiable sobre los centros poblados con cobertura, para los servicios móviles y fijos con acceso inalámbrico
De esta manera, se podrá contribuir a una efectiva y adecuada prestación de
los servicios en Centros Poblados urbanos, rurales basado en criterios
uniformes.
Como un efecto derivado de ello, los usuarios, en general, puedan concurrir a
centros poblados urbanos y rurales o a una determinada área geográfica con la
garantía de que podrán gozar de los servicios públicos de telecomunicaciones
contratados para tal fin; al igual que las empresas privadas o las instituciones
públicas de diversos sectores de la economía, las que podrán, en
consecuencia, planificar la inversión o su intervención, con la seguridad de la
disponibilidad de los servicios de telecomunicaciones en los lugares
seleccionados para tal efecto.
VI. COBERTURA
Conforme a lo expuesto, la cobertura del servicio se entiende como la
capacidad de proveer los servicios donde estos son requeridos por el usuario.
Esto es, que en una determinada área geográfica, el usuario tenga la
capacidad para el establecimiento y la retención de una conexión.
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Esta definición ha sido asumida, tomando en cuenta lo establecido por la ETSI
EG 202 057-3 V1.1.1, en cuanto menciona lo siguiente:
“La cobertura de la red es el parámetro básico y el más importante de
una red: indica la capacidad de proveer los servicios donde ellos son
requeridos por el usuario. Si no hay posibilidad de tener acceso a la red,
no hay posibilidad de usar los servicios que ofrece la red y el resto de
parámetros que miden la calidad del servicio carecen de importancia.
La Cobertura es normalmente estimada en Gabinete a partir de
modelamientos de radio y verificada en campo por los operadores de
red”
Esto es, no basta la cobertura radioeléctrica, establecida en el presente
Reglamento en -95 dBm, sino que la empresa operadora debe ofrecer al
usuario, la posibilidad de generar y recibir tráfico, así como de retener la
comunicación hasta su finalización.
El establecimiento de una regulación respecto de la información brindada o
publicada por la empresa operadora, implica reglas para el reporte de la
información al organismo regulador y aquella que debe ser brindada a los
usuarios de los servicios de telecomunicaciones, como garantía para la
adquisición del servicio y los equipos terminales.
En ese sentido, se dispuso que las empresas operadoras reporten en forma
periódica la cobertura del servicio móvil a nivel de distrito, indicando la
provincia y el departamento, además del código definido por INEI.
A tales efectos, mediante la Resolución Nº 121-2003-CD/OSIPTEL y sus
modificatorias, OSIPTEL dispuso que las empresas de servicios públicos de
telecomunicaciones presenten información periódica sobre diferentes aspectos
y parámetros de sus redes, de acuerdo a las especificaciones y formatos
elaborados para tal efecto.
Del mismo modo, mediante las Resoluciones N° 012-2008-CD/OSIPTEL y N°
029-2009-CD/OSIPTEL, se precisaron las definiciones relativas a la Calidad de
la Cobertura Radioeléctrica, así como el procedimiento para su verificación.
En el mismo sentido, en virtud de las cartas Nº C.476-GFS/2010, C.477-
GFS/2010 y C.478-GFS/2010, dirigidas a las empresas América Móvil Perú
S.A.C, Telefónica Móviles S.A y Nextel del Perú S.A., respectivamente, las
empresas operadoras de servicios móviles reportan en forma trimestral la
cobertura del servicio móvil que brindan a nivel de Centros Poblados, distritos,
provincias y departamentos.
Sin embargo, a pesar de las obligaciones que se encontraban en las cartas
dirigidas a las tres empresas operadoras y por falta de precisiones en las
definiciones, éstas reportan la cobertura móvil, sin tener en cuenta:
a) Si la cobertura reportada es en exteriores o interiores.
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b) Si la cobertura dentro del distrito o del centro poblado se presenta en las
zonas con viviendas, sin considerar si hay población usuaria beneficiaria
c) Si la cobertura es aleatoria producto de reflexiones y/o refracciones de las
ondas electromagnéticas,
d) Si hay cobertura donde están los habitantes del centro poblado,
e) Si es una cobertura estimada sólo en gabinete mediante un software y sin
verificación en campo, etc.
Todo ello ha producido confusión en los usuarios, que cuando se informan
sobre la cobertura en una determinada localidad, asumen que la cobertura es
en todo el centro poblado, incluso en interiores y exteriores. En esa línea, el
OSIPTEL ha recibido diversas comunicaciones de los usuarios en los que
manifiestan su disconformidad en cuanto a ello, a través de la herramienta
“Señal OSIPTEL”.
Por su parte, las acciones de supervisión que OSIPTEL lleva a cabo para
verificar la cobertura móvil reportada por las empresas operadoras, en muchos
casos arrojan como resultado que, o no existe cobertura o ésta es tan precaria
y aleatoria que produce el reclamo de los pobladores. Las empresas
operadoras en descargo, señalan en unos casos, que la cobertura reportada a
OSIPTEL se basa en un software de predicción de cobertura sin verificación en
campo, y en otros casos señalan que la cobertura que reportan se encuentra
en puntos diferentes a los verificados por OSIPTEL; lo que provoca una
indefinición del lugar donde debe medirse la cobertura móvil, de cara a
validarla.
Un aspecto importante que explica la confusión e indefinición que se viene
produciendo respecto de la cobertura móvil que brindan las empresas
operadoras, es cuando se aprecia que no hay correspondencia entre la
cobertura promedio de los distritos a nivel nacional con la cobertura promedio a
nivel de centros poblados. En el primer caso, el promedio de distritos con
cobertura es de 81% mientras que en el caso de los centros poblados con
cobertura, el promedio baja a 49%.
De acuerdo a lo expuesto, se observa que existe gran diferencia cuando se
habla de cobertura a nivel de distrito y a nivel de centro poblado, y, además,
explica la complejidad de la determinación de la cobertura, especialmente en
zonas rurales. En general, se considera que la unidad básica de cobertura
debe ser el centro poblado, por ser la unidad poblacional significativa más
pequeña.
A partir de ello, surge la necesidad de determinar cuándo existe realmente
cobertura en un distrito. Se ha considerado que un distrito tiene cobertura
cuando esta se verifica en la capital del distrito y en el 60% del resto de los
centros poblados del distrito. Sin embargo, dada la inconsistencia entre
cobertura promedio en distritos en comparación con la cobertura promedio en
centros poblados, se ha considerado que este valor se vaya alcanzando
gradualmente, partiendo de un 30% e incrementándolo progresivamente. A su
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vez, el objetivo del 60% no es estático y se irá progresivamente incrementando,
en la medida que crezca la disponibilidad de las infraestructuras en el interior
del país.
Debido a los problemas expuestos y las imprecisiones generadas, se ha
considerado necesario emitir una norma sobre cobertura, que pretende
despejar las indefiniciones experimentadas, precisar los conceptos básicos
sobre cobertura móvil y fija corrigiendo los vacíos existentes que han conducido
a la situación actual; de tal manera que OSIPTEL pueda publicar la relación de
Centros Poblados donde efectivamente haya cobertura, al alcance de las
poblaciones usuarias.
VII. GARANTIZAR LA ADECUADA PRESTACIÓN DEL SERVICIO COMO
FUNCIÓN DE OSIPTEL
Sobre el particular, es importante señalar que el OSIPTEL tiene como parte de
sus funciones determinar las condiciones de uso de los servicios que se
encuentran bajo su competencia; en esa línea, resulta necesario que se pueda
determinar cuándo un centro poblado cuenta con cobertura, para que los
usuarios y la ciudadanía en general pueda conocer que en dicho centro
poblado va a poder utilizar sus servicios.
El concepto de cobertura contenido en el presente Reglamento, es un estándar
de prestación de servicio, que no se contrapone en modo alguno con los
Planes de Cobertura y tampoco implica nuevas obligaciones de expansión o
cobertura. Estos Planes, además de constituir un requisito para obtener una
concesión, suponen obligaciones que se establecen en los Contratos de
Concesión de las empresas operadoras para la expansión y consolidación del
servicio en un plazo determinado (dos o cinco años), y una vez cumplidos estos
años son verificados y aprobados por la instancia correspondiente, no siendo
retroactivos. Es decir, si una empresa operadora ha cumplido anteriormente
con sus Planes de Expansión o de Cobertura, u otros compromisos
contractuales, este Reglamento no invalida el cumplimiento declarado de
dichas obligaciones.
De este modo, cabe precisar que el presente Reglamento resultará aplicable, siempre y cuando las empresas operadoras declaren previa y voluntariamente, contar con cobertura en determinados centros poblados. Así, este Reglamento tiene aplicabilidad a partir de los reportes de las empresas operadoras al OSIPTEL, respecto de los centros poblados en los que consideran tener cobertura móvil o fija inalámbrica, bajo los parámetros establecidos en la presente norma. Lo que no pueden hacer las empresas, es reportar al OSIPTEL cobertura en un centro poblado en la cual no existe.
VIII. SOBRE EL ESTÁNDAR DE PRESTACIÓN DE SERVICIO
Las condiciones mínimas para determinar la existencia de cobertura es tal vez
el punto más importante a definir. Lo más importante para afirmar que en un
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centro poblado existe cobertura, es que se cumplan de manera concurrente
con las siguientes características:
Se tiene una intensidad de señal mínima de -95 dBm, medida de acuerdo a los procedimientos establecidos por el OSIPTEL
Se pueda originar tráfico entrante y saliente, de acuerdo a lo establecido en el presente Reglamento.
La comunicación es retenida hasta su finalización, de acuerdo a lo establecido en el presente Reglamento.
Es decir para contar con cobertura en un Centro Poblado no basta tener un
mínimo de intensidad de señal o cobertura radioeléctrica, condición
necesaria pero no suficiente, sino que se requiere además el establecimiento
de una conexión (señalización), y los requisitos contemplados en el artículo 4°
del presente Reglamento.
Por otra parte cabe señalar que la cobertura puede diferir de acuerdo al
servicio o la tecnología para brindar un servicio, de allí que se requiera informar
si la cobertura se refiere por ejemplo a 2G, 3G o 4G7, porque esta información
es importante para el usuario para decidir adquirir un Plan o un determinado
equipo que le permita gozar de ciertas prestaciones, como por ejemplo la
velocidad para navegar por Internet desde su equipo móvil.
IX. SOBRE EL ÁREA DE COBERTURA
El presente Reglamento trata de precisar, exactamente, los centros poblados
donde existe la cobertura que reportan las empresas operadoras. Ya que la
falta de definición viene produciendo cierta confusión, no solo en los
pobladores y autoridades locales de las áreas rurales, sino, inclusive, en
instituciones del Estado encargadas de planificar programas de desarrollo rural
que toman como base los reportes de cobertura móvil que publican las
empresas operadoras y OSIPTEL. Es así, que se dan casos de poblaciones
rurales que han sido excluidas de programas de desarrollo rural, porque ya
figuran con cobertura móvil celular o fija inalámbrica, sin que esto sea correcto.
Como se señaló anteriormente, es importante señalar que una parte
considerable de la confusión existente se origina porque algunas empresas
operadoras calculan y reportan cobertura, sobre la base de un software de
predicción de cobertura y si la huella que arroja este software, cubre el territorio
de algún centro poblado consideran a éste, como cubierto, independiente si
existe o no, población usuaria. En otros casos, las empresas operadoras
instalan estaciones base en zonas cercanas a Centros Poblados pequeños, los
que presentan una cobertura precaria y aleatoria, de tal manera que en algunos
7 En realidad GPRS, EDGE, UMTS, HSDPA, HSPA+, LTE, LTE Advanced, etc.
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puntos existe cobertura, pero unos metros alejados de ese punto ya no existe
o, en cambio, un día se encuentra cobertura en un punto, pero otro día, ese
punto ya no tiene cobertura.
De lo que se trata, entonces, es de definir concretamente las áreas geográficas
dentro del centro poblado donde la cobertura es tangible y concreta, en las que
los pobladores que habitan ese centro poblado puedan originar y recibir
llamadas, y donde la comunicación, una vez establecida, permanezca estable
hasta su finalización.
X. SOBRE LAS ÁREAS DE SOMBRA
Por otro lado, el Reglamento señala que no es posible lograr una cobertura al
cien por ciento en una ciudad o en un centro poblado, urbano o rural, debido a
las características de propagación de las señales radioeléctricas.
Al respecto, las comunicaciones inalámbricas funcionan mediante ondas de
radio que utilizan un conjunto de estaciones base para la comunicación con los
terminales, por lo que la seguridad de su funcionamiento depende de varios
factores, como la cercanía del terminal a la estación base, los obstáculos
físicos, las interferencias y el ruido. Todas estas externalidades originan que las
comunicaciones inalámbricas se degraden o distorsionen. Como cualquier
transmisión de radio, las llamadas a terminales inalámbricos y, peor aún, si son
móviles, son afectadas por condiciones climáticas severas, edificaciones u
obstáculos muy altos que interfieren el trayecto entre el terminal y la estación
base (o antena) más cercana. Es decir, existen diversos factores que pueden
impedir o dificultar el inicio, la terminación o la retención de una llamada desde
un terminal inalámbrico, fijo o móvil.
Asimismo, en áreas urbanas pueden existir zonas de sombra, que son lugares
donde las llamadas no se inician o pueden interrumpirse por problemas de la
topografía, de las edificaciones o en ocasiones cuando se pasa de una
estación base a otra (Hand over). En general no se puede exigir una cobertura
total de un centro poblado, pero para aseverar tener cubierto un centro poblado
urbano se requiere que las zonas de sombra sean un porcentaje reducido de
su extensión. Sobre el particular, esta exigencia es conservadora en el
presente Reglamento, pero progresivamente este porcentaje se irá
incrementando.
En general, es muy difícil garantizar la comunicación en lugares donde existe
un apantallamiento radioeléctrico producto de la utilización de material
conductor, porque se genera lo que se conoce como fenómeno “Jaula de
Faraday”, que se produce en lugares como ascensores, estacionamientos o
medios de transporte subterráneos, túneles o, incluso, en los mismos
domicilios, cuando se tienen muchas columnas o se cubre las ventanas con
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fierros antirrobo. De allí que en el presente Reglamento los parámetros y la
supervisión del servicio móvil se refiere a los exteriores de las edificaciones.
En el caso del servicio inalámbrico fijo, urbano o rural, donde no se prevé que
el terminal se mueva, es posible buscar un lugar en el domicilio del abonado
donde no se presente el fenómeno de “Jaula de Faraday”, o donde puedan
implementarse soluciones técnicas que solo aplican al servicio fijo, como
instalar únicamente la antena del equipo en los exteriores o instalar antenas
con mayor ganancia o, incluso, elementos de amplificación o repetidores. En
atención a estas alternativas y dado que el uso del servicio inalámbrico fijo se
da en los interiores de los establecimientos, es que los parámetros y la
supervisión están referidos al interior de los domicilios, aunque la declaración
de cobertura se realice en exteriores.
De otro lado, los centros poblados rurales normalmente se encuentran alejados
de las estaciones base tradicionales (macroceldas), pues las empresas
operadoras, por lo general, no realizan instalaciones para atender a estos
centros poblados en forma exclusiva; y si lo hacen, se trata de pequeñas
estaciones base (micro, pico, femto celdas) con una capacidad y un alcance
limitado. Además dado que el grado de dispersión de las edificaciones en un
centro poblado rural es alto, las zonas de sombra pueden ser más extensas
que las zonas de cobertura. De allí que las exigencias de cobertura para
centros poblados rurales sean más modestas y se limiten a un radio de 200
metros alrededor de un Punto de Referencia por cada centro poblado rural,
para el cual OSIPTEL se reserva el derecho de fijar y/o actualizar sus
coordenadas.
XI. INFORMACIÓN REQUERIDA POR OSIPTEL
La empresa operadora deberá presentar a OSIPTEL información sobre las
estaciones base y la cobertura que declara tener. Sobre el particular, se están
estableciendo requerimientos específicos para poder realizar las verificaciones
del Reglamento, de manera tal que se pueda contar con información completa
y desagregada de la infraestructura destinada a asegurar la cobertura del
servicio, incluyendo repetidores y estaciones base especiales (micro, pico,
femto celdas, etc.).
XII. COBERTURA DE CENTROS POBLADOS, DISTRITOS Y PROVINCIAS
El objetivo del Título II es explicar el significado del concepto Cobertura en
Centros Poblados urbanos y rurales. Asimismo, las condiciones para
considerar que un distrito y una provincia cuentan con cobertura se establecen
en el Título V. La meta de 60% de centros poblados en un distrito, proviene de
un análisis histórico de la cobertura que vienen reportando las empresas desde
hace 3 años y de una meta que se considera posible alcanzar, de acuerdo a la
evolución que muestra el mercado y la tecnología y, además, está en línea con
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los Planes del Sector de despliegue de infraestructura y de una red dorsal en
el interior del país. Por otro lado, dada la dispersión geográfica y demográfica
de los centros poblados del país, no es factible en el corto plazo exigir una
cobertura cercana al 100% de un distrito o de un centro poblado. Cabe señalar,
también, que de acuerdo a la Tercera Disposición Transitoria del Reglamento,
la meta del 60% se plantea que se alcance en un horizonte de tres años.
Por último, las disposiciones referidas a la verificación de la cobertura se tratan
en el Título IV, así como en los Anexos 03 y 04, para los Centros Poblados
urbanos y rurales, según sea el caso.
XIII. SOBRE LAS OBLIGACIONES DE REPORTAR INFORMACIÓN DE LA
EMPRESA OPERADORA
En un mercado competitivo como el de los servicios que se sustentan en redes
móviles, la información sobre las características y cobertura que las empresas
prestan en competencia, es un asunto de vital importancia, ya que se trata de
permitir a los usuarios finales que escojan en una forma libre e informada, los
servicios de la empresa operadora que se ajuste a sus necesidades.
En ese sentido, las empresas operadoras de servicios públicos de
telecomunicaciones que presten servicios móviles y fijos con acceso
inalámbrico, a excepción de aquellos servicios con acceso satelital, tienen la
obligación de publicar y poner a disposición de los usuarios finales, información
clara, comparable, comprensiva y actualizada sobre la cobertura que provee a
sus usuarios.
Por lo tanto, el Título III establece la obligatoriedad de todas las empresas
operadoras de servicios móviles o fijos con acceso inalámbrico, de informar a
sus usuarios y a OSIPTEL respecto de todos los centros poblados urbanos y
rurales en las que tengan cobertura.
XIV. SOBRE LA VERIFICACIÓN Y VALIDACIÓN DE LA COBERTURA EN
GENERAL
Por razones prácticas, tanto de organización institucional como de
disponibilidad de equipamiento de medición, el procedimiento de supervisión
para validar las áreas geográficas con cobertura, considerará las áreas urbanas
y las rurales por separado.
Corresponde tener en cuenta, que las empresas operadoras, por su propio
interés, realizan estudios teóricos de cobertura en gabinete; estudios que
deben ser confirmados mediante pruebas en campo. Por tal razón, la
verificación de la cobertura en áreas urbanas y rurales, por parte de OSIPTEL,
será necesariamente en campo y se realizará mediante pruebas utilizando
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equipamiento para Drive Test especializado, o mediante llamadas telefónicas
manuales con terminales de ingeniería o comerciales. Las pruebas se
realizarán a cualquier hora de cualquier día de la semana.
En general, las pruebas con equipo especializado se realizarán en centros
poblados urbanos y las pruebas manuales o menos exhaustivas, en centros
poblados rurales. Esto no implica, en modo alguno, que en algunos casos se
realicen pruebas en forma manual en centros poblados urbanos y con equipo
especializado o mediante sondas en centros poblados rurales.
Debido a que están apareciendo en el mercado equipos y servicios de
almacenamiento y reenvío de información que pueden hacer más confiables las
mediciones de cobertura, el Reglamento establece que OSIPTEL podrá
efectuar la verificación de cobertura mediante la utilización de estos equipos.
Dichos equipos pueden permanecer durante un período de tiempo en un centro
poblado supervisado midiendo la cobertura y luego ser retornados para
procesar la información de cobertura almacenada, o enviar directamente la
información a un servidor central.
La verificación de la cobertura en Centros Poblados reportados por las
empresas operadoras, serán realizadas por OSIPTEL de oficio o a pedido de
usuarios o autoridades que hagan llegar al ente regulador, mediante la
herramienta Señal OSIPTEL o por otro medio.
XV. SOBRE LA VERIFICACIÓN DE LA COBERTURA EN CENTROS POBLADOS URBANOS
El Procedimiento de supervisión de cobertura en Centros Poblados urbanos
será de acuerdo a lo establecido en el Anexo 03, y responde a la experiencia
ganada en campo por OSIPTEL durante más de un año de mediciones en todo
el país. Estas mediciones han sido efectuadas con equipo especializado de
Drive Test. Por lo demás, el procedimiento propuesto sigue una secuencia
lógica ya utilizada en las mediciones mencionadas.
De esta manera, el centro poblado a verificar se ubicará en un mapa o sistema de información georeferenciado, para posteriormente proceder a trazar cuadrículas sobre el área construida. En dicha cuadrícula se deberá incluir la plaza principal, edificios públicos, colegios, centros de salud, mercados, etc. Es preciso señalar que la longitud del lado de cada cuadrícula puede variar entre 50m y 1000m. Posteriormente, el OSIPTEL realizará las pruebas correspondientes, conforme el detalle contenido en el Anexo 03 del presente Reglamento.
En consecuencia, la verificación de cobertura que realice OSIPTEL será en
campo, utilizando equipamiento especializado Drive Test, unidades tipo sonda
y/o terminales móviles de ingeniería o comerciales para mediciones en forma
manual a cualquier hora del día de cualquier día de la semana.
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Asimismo, es preciso señalar que el OSIPTEL podrá efectuar la verificación de
cobertura mediante la utilización de equipos de almacenamiento y reenvío de
información que permanezca durante un período de tiempo, en el centro
poblado materia de la supervisión.
XVI. SOBRE LA VERIFICACIÓN DE LA COBERTURA EN CENTROS POBLADOS
RURALES
El procedimiento de verificación de la cobertura en Centros Poblados rurales
será de acuerdo a lo estipulado en el Anexo 04. El Reglamento deja abierta la
posibilidad de que en el futuro se puedan hacer verificaciones de la cobertura
en Centros Poblados rurales, mediante equipos de medición semipermanentes
de almacenamiento y reenvío.
Los requisitos de cobertura en los centros poblados rurales, se limitan a un
área de 200 metros de radio, alrededor de un Punto de Referencia a ser
determinado, que debe involucrar a la mayor parte de la población dentro del
centro poblado.
La determinación del Punto de Referencia la realizará el OSIPTEL. Las empresas operadoras, sobre la base de su conocimiento del área rural pueden sugerir la ubicación del Punto de Referencia.
En lo que se refiere a la Cobertura Radioeléctrica, se requiere el mismo valor
mínimo de -95 dbm aplicable a los centros poblados urbanos, pero sólo en un
área de 200 metros de radio alrededor de un Punto de Referencia. En lo que se
refiere a otros parámetros que se verifican de acuerdo al Anexo 04 del presente
Reglamento y que podrían ser equivalentes a la tasa de intentos no
establecidos (TINE) o la tasa de llamadas interrumpidas (TLLI), las exigencias
son mucho más modestas que para los centros poblados urbanos, pero cabe
señalar que estos parámetros en los centros poblados rurales se verifican
alrededor del Punto de Referencia.
Por otra parte en muchos casos la cobertura en un centro poblado rural puede
darse por rebotes (reflexiones) y no por una irradiación directa; de allí que la
cobertura del servicio podría ser esporádica, variable o fluctuante durante el
día. En consecuencia, se prevé que en algunos casos se requerirá de
sucesivas mediciones utilizando sondas para comprobar la cobertura en un
centro poblado rural.
En resumen, inicialmente las exigencias para poder aseverar que existe
cobertura en un centro poblado rural son significativamente menores que para
los centros poblados urbanos, pero la idea es ir incrementando
progresivamente el nivel de exigencia, dado que existen soluciones
tecnológicas de bajo costo que ya están en proceso de implementación en el
país, como son las celdas pequeñas (micro, pico, femto, etc.).
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XVII. SOBRE LAS RESTRICCIONES Y OBLIGACIONES ADICIONALES DE LA
EMPRESA OPERADORA
El Título VI establece la obligatoriedad de todas las empresas operadoras de
servicios móviles o fijos con acceso inalámbrico, de informar a los abonados
y/o usuarios, y a OSIPTEL respecto de todos los centros poblados urbanos y
rurales en las que tengan cobertura.
Asimismo, se prevé la prohibición de dejar de prestar, sin autorización expresa,
algún servicio en los centros poblados declarados con cobertura.
Por último, se establecen las obligaciones de devolución a los usuarios cuando
se vean perjudicados por errores en la declaración de la cobertura o, en el caso
de los servicios fijos inalámbricos, por dificultades técnicas de la instalación en
el interior del domicilio correspondiente al centro poblado de uso frecuente
declarado por el abonado.
XVIII. RÉGIMEN DE INFRACCIONES Y SANCIONES
Se dispone un régimen de infracciones y sanciones para los incumplimientos
de lo establecido en el presente Reglamento, siendo calificadas como
infracciones leves, graves y muy graves, atendiendo al bien protegido y al
impacto o trascendencia del incumplimiento y, a fin que la cobertura que las
empresas operadoras declaran sea la correcta, se establecen sanciones
específicas para estos supuestos. Dicho régimen está contenido en un anexo
en el cual se detallan las conductas infractoras y las sanciones aplicables.
XIX. DISPOSICIONES FINALES Y TRANSITORIAS
Las disposiciones transitorias y finales establecen las pautas correspondientes
al proceso de entrada en vigencia del Reglamento, la información inicial que se
va a proporcionar a las empresas, la gradualidad para alcanzar la cobertura
distrital o provincial, la aplicación del Reglamento a las empresas que recién
inician operaciones, su aplicación a las empresas que han recibido subvención
de FITEL, así como la posibilidad de la implementación de una Política de
Incentivos que será aprobada por el OSIPTEL, en aras de promover el
cumplimiento por parte de las empresas operadoras de sus obligaciones
contractuales, legales y técnicas.
XX. ANEXOS
Se han incorporado anexos, los cuales tienen como finalidad, entre otros,
detallar y ejemplificar el trabajo de supervisión que se realizaría dentro del
procedimiento para la verificación de la cobertura; así como especificar las
infracciones y sanciones aplicables.
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De esta manera, los procedimientos contemplan de manera específica los
parámetros que se tendrán en consideración para la determinación de la
cobertura de los servicios.
Es importante señalar en ese punto, que los ejemplos son presentados con
fines ilustrativos, pudiéndose modificar a través del tiempo tanto la forma de
presentación de registros, como el modo de cálculo, en beneficio de los
usuarios de los servicios públicos de telecomunicaciones.
