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APLICACION DEL PRINCIPIO DE INTERNALIZACION DE COSTOS

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  • aLetheia CUADERNOS CRTICOS DEL DERECHO

    Comit Cientfico

    SOSAWAGNER,FRANCISCO GONZLEZALONSO,BENJAMNSANTABRBARARUPREZ,JESS GUILLNLPEZ,ENRIQUE

    SAIZDEMARCO,ISIDRO GALNJUREZ,MERCEDES

    RODRGUEZSEGADO,LUISMIGUEL ESPEJOGONZLEZ,MIGUELNGEL

    REQUENALPEZ,TOMS CHECAGONZLEZ,CLEMENTE

    PALMALPEZ,CRISTINA CAMYESCOBAR,JESS

    MOREUSERRANO,GERARDO CAIADOAMARAL,RAFAEL

    MORENOMOLINA,JOSANTONIO BORBNYCRUZ,MILAGROS

    MARTNMORENOJOSLUIS BELADEZROJO,MARGARITA

    MARTNCRISTBAL,JOS ALMANSAMORENOBARREDA,JAVIER

    SECRETARIO: SECRETARIAADJUNTA:

    RODRGUEZSEGADO,LUISMIGUEL PARERACARRETERO,SOLEDAD

    marios y archivos a texto completo desde 2006 Ver su

  • Nmero 2- 2011

    SUMARIO

    DOCTRINA Pgs. 1-22 La internalizacin de las externalidades ambientales:

    tcnicas y opciones para el diseo de polticas pblicas ambientales.

    Tania Garca Lpez 23-45 Los principios generales del Derecho en el mbito de la

    proteccin de las personas con discapacidad

    Alma Patricia Domnguez Alonso

    46-63 Declarao de Independncia e Constituio americana:

    uma histria prpria de federalizar o Estado.

    Bruno J.R. Boaventura

  • Nmero 2- 2011

    JURISPRUDENCIA

    Pgs. 64-75 Responsabilidad patrimonial de los poderes pblicos por

    actos de naturaleza legislativa en el mbito urbanstico (STS de 18 de octubre de 2011)

    Luis Miguel Rodrguez Segado

    76-106 Principio dispositivo y sistema de financiacin autonmico:

    no cabe aceptacin a la carta. Comentario a la STC 204/2011, de 15 de diciembre.

    Jos Luis Martn Moreno

  • La internalizacin de las externalidades ambientales: tcnicas y opciones para el diseo de polticas

    pblicas ambientales

    TaniaGarcaLpezUniversidadVeracruzana,Mxico

    RESUMEN: El artculo aborda la necesidad de la internalizacin de las externalidades ambientales y se centra en las opciones para ello desde el diseo de polticas pblicas ambientales. Analiza las tcnicas para dicha internalizacin: ayudas pblicas vs. principio quien contamina paga y las posibles consecuencias econmicas y jurdicas de una y otra ABSTRACT: The article discusses the need for the internalization of environmental externalities and focuses on the options for doing so from the design of public environmental policy. Discusses techniques for such an internalization: public aid vs. polluter pays principle and the possible economic and legal consequences of the two

    PALABRASCLAVE: Externalidades ambientales, quien contamina paga, ayudas pblicas KEYWORDS: Environmental externalities, the polluter pays, public aid CDU: 342.9. Derecho Administrativo.

  • La internalizacin de las externalidades ambientales: tcnicas y opciones para el diseo de polticas pblicas ambientales

    SUMARIO:1.Introduccin.2. Laaplicacindelprincipioquiencontaminapaga.3.Lasayudaspblicas.

    ProgramadelasNacionesUnidasparaelMedioAmbientemedioambienteparaeldesarrollo

    http://www.unep.org/iyb/

    1. Introduccin La importancia de valorar la contaminacin desde la economa constituye la pieza clave, segn

    muchos autores, para una estrategia eficiente en materia de proteccin ambiental.

    As, la contaminacin, conceptualizada desde la economa como una externalidad negativa

    generada por determinados procesos, se reconoce como un recurso fuera de lugar.

    La diferencia que existe entre una situacin con contaminacin y otra sin contaminacin es el

    valor de esa externalidad que, en la mayora de las ocasiones, no la cubre totalmente el agente

    contaminador sino la sociedad en su conjunto.

    La internalizacin, entonces, implica que lo que en un principio era considerado un coste externo

    de una actividad se transforme en un coste interno ms del proyecto o actividad.

    Para la internalizacin de las externalidades ambientales existen diversas alternativas, a saber:

    - La utilizacin de ayudas pblicas.

    - La aplicacin del principio quien contamina paga.

    Adems, en cualquiera de los casos, pueden utilizarse diferentes instrumentos:

    - Instrumentos econmicos (fiscales, financieros o de mercado)(regulacin indirecta;

    - Regulaciones que limiten las emisiones a un nivel determinado (regulacin directa).

    En la actualidad, la mayora de las polticas pblicas ambientales incluyen ambos tipos de

    instrumentos o regulaciones (regulacin directa y regulacin indirecta), los cuales conviven a su

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    vez con ayudas pblicas para determinadas actividades o sectores, en el caso de la Unin

    Europea, controladas estas ltimas con directrices y principios comunitarios tendentes a que

    afecten lo menos posible al objetivo del Mercado Comn y a los principios de la libre

    competencia.

    Adems, la integracin de la variable ambiental en las polticas econmicas, como expresin

    concreta del principio de la integracin de la variable ambiental en las polticas sectoriales,

    conlleva que los objetivos de la poltica ambiental y los de otras polticas, como la econmica, se

    potencien recprocamente.

    Desde una ptica tradicional ambiental de la necesidad de internalizacin de las externalidades

    ambientales poco importa si dicha internalizacin se hace desde las ayudas pblicas o desde la

    aplicacin del principio quien contamina paga; sin embargo, desde una visin de economa

    ambiental la decisin o decisiones de darle ms peso a unas o al otro tiene consecuencias muy

    diferentes.

    2. La aplicacin del principio quien contamina paga

    En el ao de 1974, los Estados miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo

    Econmico (en adelante OCDE) adoptaron una recomendacin conocida como el principio de

    quien contamina paga1.

    Dicho principio, nacido en el mbito de las

    ciencias econmicas, busca traspasar el coste de

    las llamadas externalidades negativas2, que en

    principio soporta la colectividad en su conjunto, a

    los agentes potencialmente contaminadores.

    De este modo, nace con un contenido claramente

    DesastredeAznalcllar:roturadeunabalsaderesiduosdelaminadepiritaen1998http://eco.microsiervos.com

    econmico y, poco a poco se juridifica, apareciendo hoy en normas de derecho positivo.

    Lo que persigue es reflejar en el precio de las actividades y productos contaminantes las

    deseconomas externas causadas por el deterioro del ambiente3.

    1 OCDE, Paris, 14 de noviembre de 1974, Vid., OCDE, C(74) 223, 21 de noviembre de 1974, 14 ILM, 234, 1975 (V de la 11). 2 Ayres y Kneese, "Produccin, Consumo y Externalidades", en, Economa del Medio Ambiente, Instituto de Estudios Fiscales, Ed. J.A. Gallego Gredilla, Madrid, 1974, p.74. 3 Cfr., Hernndez Berasaluce, Luis, Economa y Mercado del Medio Ambiente, Ed. Mundi-Prensa, Madrid, 1997, p.25.

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    La prosperidad y el bienestar se relacionan directamente con factores tales como el aire que

    respiramos y la salubridad del medio ambiente que nos rodea4 y aunque hasta hace relativamente

    poco tiempo se parta del supuesto de que estos elementos no faltaran; sin embargo, a medida

    que el desarrollo se hace ms intensivo, aumenta la degradacin del entorno y los recursos

    naturales comienzan a considerarse bienes econmicos, y a la vez jurdicos (durante mucho

    tiempo se hablaba de ellos como res nullius que adquiran su juridicidad en el momento en que

    se convertan en objeto de apropiacin por parte de personas individuales5).

    Hoy en da queda muy claro que una cosa es crecimiento y otra muy distinta desarrollo. Una

    economa puede crecer tomando en cuenta alguno de los indicadores frecuentemente usados mas

    ello puede acontecer con un gran coste social y ecolgico. Por eso, en el actual contexto mundial

    se debe entender por desarrollo aquel proceso que, adems de potenciar los recursos de un pas o

    de una regin, satisfaga los objetivos de incrementar la economa, elevar la calidad de vida de la

    poblacin y respetar el equilibrio de los ecosistemas, contribuyendo en la medida de lo posible a

    reparar los daos ya causados.

    As, los costes que se pretenden internalizar son aquellos provenientes de la prevencin de la

    contaminacin, de manera que ella ya no ocurra, y comprenden, tambin, los provenientes del

    control de la actividad potencialmente contaminante; es decir, se debern asumir por el

    contaminador los costos tanto en la etapa de prevencin como en la de control.

    De este modo, aparece el principio quien contamina paga.

    Como fue originalmente concebido se trataba de un "principio fundamental para asignar los

    costes de las medidas de prevencin y control de la contaminacin introducidas por las

    autoridades pblicas de los pases miembros"6. Se planteaba, entonces, como una forma de

    imputar al contaminador la carga de la lucha contra

    la contaminacin, quien deba asumir el coste de las medidas necesarias para evitarla o reducirla

    hasta los estndares marcados por dichas autoridades.

    Adems, se pretenda que los bienes y servicios que causaban contaminacin en la produccin y

    / o consumo reflejasen en sus precios el coste de estas medidas ya que las valoraciones

    econmicas pueden ayudar a los agentes econmicos en

    la tarea de tener en cuenta los efectos sobre el medio ambiente cuando toman decisiones de

    inversin o consumo. 4 En este sentido, Provencio, Enrique, "El desarrollo en los noventa: posibles implicaciones ambientales", en, Desarrollo Sustentable. Hacia una poltica ambiental , Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico DF, 1993, pp.61 y ss. 5 MADDALENA, Paolo, "Las Transformaciones del Derecho a la Luz del Problema Ambiental: Aspectos Generales", en, Derecho Ambiental. Revista del Derecho Industrial,, ao 14, mayo-agosto 1992, n 41, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1992, p,365. 6 Vid., OCDE, C(74)223, 21 de noviembre de 1974.

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    Cuando una empresa, por ejemplo, no aprovecha al mximo las materias que utiliza y produce

    contaminantes al aire, al agua y al suelo, el producto de ese proceso tiene un precio menor al que

    le correspondera, se podra decir que ese producto tiene una subvencin de la sociedad, con lo

    que el precio que obtiene en el mercado no es el real; y, adems, colocara en una situacin de

    desventaja a aquellos productos que hubiesen sido producidos sin contaminar7.

    Por otra parte, se plasma por parte de la OCDE la necesidad de aplicar uniformemente este

    principio a travs de la adopcin de una base comn para las polticas ambientales de los pases

    miembros, lo cual aumentara el uso racional y la mejor asignacin de recursos ambientales

    escasos y prevendra la aparicin de distorsiones en el comercio y la inversin internacionales"8.

    La Recomendacin del Consejo de la OCDE relativa a la aplicacin del principio quien

    contamina paga9 a la contaminacin accidental reitera que, de acuerdo a dicho principio, los

    costes de todas las medidas de prevencin y control de la contaminacin introducidas por las

    autoridades pblicas de los Estados miembros para asegurar que el medio ambiente se encuentra

    en un estado aceptable deberan ser asumidas por el potencial contaminador.

    En el mbito de la contaminacin accidental, el principio quien contamina paga implica que el

    operador de una instalacin peligrosa debera soportar los costes de las medidas de prevencin y

    control de la contaminacin accidental que pudiera llegar a producirse fruto de sus actividades.

    Ello implica que las exigencias de prevencin y control de accidentes impuestas por las

    autoridades pblicas, segn el derecho interno de cada pas, deberan cubrirlas econmicamente

    los operadores de dichas instalaciones.

    Se recomienda, adems, que "como regla general, las autoridades no ayuden a los

    contaminadores a soportar esos costes a travs de subsidios, ventajas fiscales u otras medidas"10.

    Es indudable que todo desarrollo econmico debe basarse en una utilizacin racional de los

    recursos naturales que no slo constituya la base sino tambin el lmite de ese mismo

    desarrollo11, por lo tanto, es imprescindible orientarse hacia el desarrollo sin destruccin, sin

    dao12.

    La armonizacin de las polticas ambientales de los pases miembros de la OCDE llevara a que

    no resultasen favorecidos aquellos pases menos protectores del medio ambiente, y por ello con

    menores costes en la produccin de sus productos, que aquellos ms exigentes en dicha 7 Cfr., OECD, Taxation and the Environnement. Complementary Policies, op. cit., pp. 16 y 17. 8 OCDE, C(74)223 de 21 de noviembre de 1974. 9 De 7 de julio de 1989, C(89)88(Final), G.36.2-G.36.5. 10 lbdem. 11 Fuentes Bodeln, Fernando, La Proteccin Ambiental en la Unin Europea, Apuntes para el X Curso de Especializacin en Comunidades Europeas, Centro de Estudios Europeos, Universidad de Alcal de Henares, Madrid, 1994, p. 5. 12 Cfr., Crecimiento. Competitividad. Empleo. Retos y pistas para entrar en el s. XXI, Libro Blanco, Boletn de las Comunidades Europeas, DOCE, suplemento 6/93, p.159.

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    proteccin, vulnerando el deseo comn de proteger el ambiente y distorsionando el comercio y la

    inversin internacionales13.

    En un mbito fundamentalmente econmico el principio quien contamina paga ayudara a evitar

    estas distorsiones14.

    Otra de las funciones importantes de este principio es la de definir de una manera clara y

    aplicable la medida en la que los costes de la lucha contra la contaminacin deben ser soportados

    por las empresas responsables y no subvencionados por el Estado, para evitar que las ayudas

    financieras a favor de los productos nacionales se transformen en una medida de proteccin de la

    industria nacional, lo que amenazara con afectar negativamente al sistema de intercambios

    internacionales.

    Por otra parte, existe una estrecha relacin entre la poltica ambiental de un pas y su poltica

    socioeconmica general15; y, por ello, aunque el principio estudiado pretende que las autoridades

    de un pas fomenten que sea el contaminador quien asuma el deber de prevenir y controlar la

    contaminacin y sus costes, se puntualiza por parte de la OCDE que, en circunstancias

    excepcionales, pueden desarrollarse problemas socioeconmicos de tal importancia que

    justifiquen la consideracin de otorgar asistencia gubernamental, cuando:

    sea necesario aplicar rpidamente un rgimen de control de la contaminacin especialmente estricto y necesario;

    los objetivos de poltica ambiental de un pas miembro deban realizarse dentro de un tiempo prescrito y especfico;

    se otorgue asistencia con el objeto de estimular la experimentacin con nuevas tecnologas de control de la contaminacin.

    Cuando las medidas tomadas para promover los objetivos socioeconmicos especficos de un

    pas tengan el efecto incidental de constituirse en asistencia para efectos de control de la

    contaminacin, el otorgamiento de esa asistencia no sera inconsistente con el principio quien

    contamina paga.

    13 Cfr., Dez Velayos, Mara Rosa, "Fiscalidad Ambiental", en, Temas de Legislacin. Gestin y Derecho Ambiental., Ed. Dyquinson, Madrid, 1997, p.45. 14 Cfr., OECD, Economic Instruments for Environmental Protection, France, 1989, pp. 25 y ss. 15LEFF, Enrique, Sociologa y ambiente: Formacin socioeconmica, racionalidad ambiental y transformaciones del conocimiento, en LEFF, ENRIQUE, (comp.), Ciencias Sociales y Formacin ambiental, Ed. Gedisa, Barcelona, 1994, p. 21.

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    Sin embargo, se recomienda que, como regla general, los pases miembros no apoyen a los

    contaminadores en el pago de los costos del control de la contaminacin, ya sea mediante

    subsidios, ventajas fiscales u otras medidas16.

    Como podemos observar, desde el momento en que se plantea el principio quien contamina paga

    por parte de la OCDE, se resalta la posibilidad de que existan excepciones que permitan que las

    autoridades de un determinado Estado puedan

    apoyar de distintas maneras a los contaminadores, asumiendo ellas, por ende, los costes de la

    lucha contra la contaminacin.

    La Comunidad Econmica Europea, por su parte, pronto reflej dicho principio en sus

    Programas de accin17 en materia ambiental y, con base en ellos, se aprobaron numerosas

    directivas.

    El V Programa de accin descansa, entre otros, en el principio quien contamina paga, como

    forma de conseguir un desarrollo sostenible, esto es, un desarrollo que satisfaga las necesidades

    del presente sin poner en peligro las necesidades de las generaciones futuras18.

    El VI Programa de accin en materia de medio ambiente19, en su artculo 2, en el cual se definen

    los principios y metas generales del mismo, seala:

    Estar especialmente basado en el principio de que quien contamina paga, en los

    principios de cautela y accin preventiva y en el principio de la correccin de la

    contaminacin en su fuente.

    El artculo 3, que establece los planteamientos estratgicos para alcanzar los objetivos en materia

    de medio ambiente, se refiere tambin al principio, al establecer que es necesario fomentar:

    ...modelos sostenibles de produccin y consumo mediante la aplicacin efectiva de los

    principios indicados en el artculo 2, a fin de internalizar, tanto las consecuencias

    negativas como las positivas en el medio ambiente mediante la utilizacin de una

    combinacin de instrumentos, incluidos instrumentos basados en el mercado y

    econmicos.

    16 OECD, Energy Prices and Taxes, 1995, International Energy Agency, France, 1995, pp. 5 y ss. 17 I Programa de accin comunitario en materia ambiental. DOCE C 112 de 20 de diciembre de 1973. II Programa de accin comunitario en materia ambiental. DOCE C 139 de 13 de junio de 1977. III Programa de accin comunitario en materia ambiental, DOCE C 46 de 17 de febrero de 1983. IV Programa de accin comunitario en materia ambiental, DOCE C 328 de 7 de diciembre de 1987. V Programa de accin comunitario en materia ambiental, DOCE C 138 de 17 de mayo de 1993. 18 Cfr., JAQUENOD DE ZSOGON, Silvia, "Poltica ambiental y cooperacin al desarrollo en la Unin Europea. El 5 Programa de accin", en, Temas de Legislacin, Gestin y Derecho Ambiental, op. cit., pp. 33 y ss. 19 DOCE L 242 de 10/09/2002.

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    A partir del artculo 5 se sealan los objetivos y mbitos de actuacin frente a problemas

    ambientales concretos. El primero de ellos es el cambio climtico, frente al cual, una de las

    estrategias planteadas consiste en fomentar medidas que reflejen todos los costes

    medioambientales en el precio del transporte.

    En cuanto a la estrategia sobre medio ambiente, salud y calidad de vida, en lo que se refiere a los

    productos qumicos, se propone:

    hacer recaer en los productores, importadores y usuarios la responsabilidad de desarrollar

    conocimientos sobre todos los productos qumicos y evaluar los riesgos que supone su

    utilizacin, incluida la utilizacin en productos, as como su recuperacin y eliminacin.

    Desde el Acta nica Europea de 1986 el principio quien contamina paga se refleja en normas de

    derecho positivo.

    El articulo 130 R20 sealaba:

    2. La accin de la Comunidad, en lo que respecta al medio ambiente, se basar en los

    principios de accin preventiva, de correccin, preferentemente en la fuente misma, de

    los ataques al medio ambiente y de quien contamina paga.

    El Tratado de la Unin Europea21 (en adelante TUE) tambin contempla el principio.

    Articulo 19122.

    3. La poltica de la Comunidad en el mbito del medio ambiente tendr como objetivo alcanzar

    un nivel de proteccin elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en

    las distintas regiones de la Comunidad. Se basar en los principios de cautela y de accin

    preventiva, en el principio de correccin de los atentados al medio ambiente,

    preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quien contamina paga.

    No podemos obviar que el TUE hace de la cohesin econmica y social su objetivo prioritario23.

    Se pretende garantizar la solidaridad comunitaria para con los pases, regiones y grupos de

    poblacin menos favorecidos, a travs de:

    1. La distribucin equitativa de los beneficios que producir la unificacin europea.

    2. La aceleracin de la aproximacin de los niveles econmico y social de los pases menos

    desarrollados para que se puedan adherir plenamente a la unin econmica y monetaria.

    20 Titulo VII del tratado CEE, aadido segn lo dispuesto por el artculo 25 del Acta nica Europea de 1986. 21 DOCE C 224 de 31 de agosto 1992. Tratado de Lisboa de 2007; DOCE C 306 de 17 de diciembre de 2007 22 Versin consolidada, DOCE C 83 de 30 de marzo de 2010. 23 Fuentes Bodeln, Fernando, "Derecho Ambiental Comunitario(UE)", en, Temas de Legislacin, Gestin y Derecho Ambiental, op. cit., p. 157.

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    3. La correccin de los desequilibrios actuales considerados como fuentes potenciales de

    distorsin de la competencia, generadores de migraciones forzosas, etc.

    4. Acompaar la creacin de un mercado europeo del empleo a favor de los grupos ms

    amenazados.

    5. La contribucin al crecimiento, la competitividad y el empleo en la Unin Europea con obras

    de infraestructura y proyectos de formacin.

    Como seala Enrique Alonso24, el TUE aprovecha para constitucionalizar las excepciones al

    citado principio; en su artculo 192 dispone literalmente que "sin perjuicio del principio quien

    contamina paga, cuando una medida adoptada con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1

    implique costes que se consideren desproporcionados para las autoridades pblicas de un Estado

    Miembro, el Consejo establecer, en el propio acto de adopcin de dichas medidas, las

    disposiciones adecuadas en forma de:

    excepciones de carcter temporal; apoyo financiero con cargo al Fondo de Cohesin. o ambas posibilidades.

    En las Directrices Comunitarias sobre ayudas estatales a favor del medio ambiente25se reitera

    que la aplicacin del principio quien contamina paga sigue siendo la norma principal; las

    ayudas estatales constituyen, de hecho, la segunda mejor opcin.

    La aplicacin del principio quien contamina paga en ocasiones no se considera suficiente para

    conseguir un nivel de proteccin ambiental elevado26debido a que:

    - No es fcil determinar el coste exacto de la contaminacin y siempre existe un grado

    de incertidumbre al calcular los costes de la contaminacin.

    - Puede producir un alza demasiado abrupta del precio de una serie de productos

    industriales para internalizar el coste de la contaminacin, provocando un choque

    exgeno y creando perturbaciones en la economa.

    El principio quien contamina paga no significa que quien quiera o pueda pagar est facultado

    para contaminar. 24 Alonso Garca, Enrique, El Derecho Ambiental de la Comunidad Europea, vol. 1, Ed. Civitas, Madrid, 1993, p. 111. 25 Directrices Comunitarias sobre Ayudas Estatales en favor del Medio Ambiente, op. cit., p.7. 26 El principio de proteccin elevada es otro de los principios de la poltica ambiental, de acuerdo a lo dispuesto en el artculo 191 del Tratado de la unin Europea, versin consolidada tras el tratado de Lisboa.

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    Tampoco conlleva la idea de sancin una vez que el dao ambiental se ha producido. Por lo

    tanto, las sanciones penales y administrativas no se basan en el principio estudiado.

    Aunque buena parte de la doctrina considera que la responsabilidad civil por daos al ambiente

    se basa en el principio , creemos que esto no es as, debido a que la finalidad de la

    responsabilidad civil es la de reparar, en la medida de lo posible, el dao causado.

    La accin de responsabilidad civil tiene por objeto indemnizar los daos y perjuicios que se han

    ocasionado en el ejercicio de una actividad contaminante, mientras que el principio quien

    contamina paga tiene un marcado carcter preventivo, buscando que el dao ambiental no se

    produzca.

    Todas aquellas medidas preventivas que buscan evitar la contaminacin, imponiendo al potencial

    contaminador la consiguiente carga econmica se basan en el principio analizado.

    Como ejemplos de las anteriores encontramos: el estudio del impacto ambiental, el

    establecimiento de estndares, la regulacin de las caractersticas de las materias primas, las

    homologaciones y las imposiciones de niveles tecnolgicos.

    Del mismo modo, los instrumentos de control de la contaminacin que cargan el coste

    econmico al contaminador, como los instrumentos fiscales, las restricciones y prohibiciones a la

    importacin, los permisos de emisin negociables, los acuerdos entre administracin y

    administrado, las auditoras ambientales y el anlisis y la cobertura del riesgo ambiental se

    basan, tambin, en el principio quien contamina paga.

    Desde el punto de vista del derecho internacional pblico, el principio quien contamina paga

    implica que el pas potencialmente contaminador adopte todas las medidas necesarias para evitar

    y, en su caso, controlar la contaminacin.

    As, los lineamientos contenidos tanto en tratados internacionales como en textos sin carcter

    vinculante que exigen que los Estados realicen determinadas conductas o que se abstengan de

    otras, con la finalidad de prevenir y controlar la contaminacin y, al mismo tiempo, imponen que

    los mismos soporten la consiguiente carga econmica para lograrlo, estn inspirados en el

    principio.

    No obstante lo anterior, se producen, en el plano internacional, numerosas derogaciones del

    principio, fundamentadas en la consideracin del medio ambiente como inters comn de toda

    las humanidad, en el principio de responsabilidad comn pero diferenciada y, especialmente, en

    la situacin de los pases en desarrollo, con los cuales se reconoce que los Estados desarrollados

    han contrado una deuda ecolgica al haber realizado, durante dcadas, un desarrollo poco

    respetuoso del entorno natural.

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    Con base en las anteriores consideraciones, en algunos casos no ser el pas potencialmente

    contaminador el que asuma el coste econmico de la prevencin y el control de la

    contaminacin, sino el resto de los Estados, a travs de un reparto de esa carga econmica.

    Existen muchos ejemplos de materiales e instrumentos distintos de los tratos en los que aparece ,

    ya directamente enunciado, ya en normas concretas inspiradas en l, el principio quien

    contamina paga.

    Es, precisamente, en este contexto donde aparece positivado por primera vez, consecuencia,

    quiz, del carcter flexible, funcional y fluido del derecho ambiental internacional.

    Un ejemplo de este tipo de instrumento en el que encontramos disposiciones basadas en el

    principio quien contamina paga es la Declaracin autorizada , sin fuerza jurdica obligatoria, de

    principios para un convenio mundial respecto de la ordenacin, la conservacin y el desarrollo

    sostenible de bosques de todo tipo20.

    El principio 13 de esta Declaracin alude a que

    debera alentarse, en los planos nacional e

    internacional, la incorporacin de los costos y

    beneficios para el medio

    ambiente en las fuerzas y los mecanismos del

    mercado, con el fin de lograr la conservacin

    forestal y el desarrollo sostenible.

    Dentro de esta categora de instrumentos nos encontramos tambin, con las conclusiones del

    estudio sobre los aspectos jurdicos del medio ambiente en relacin con la minera y las

    perforaciones que se lleven a cabo frente a las costas dentro de los lmites de la jurisdiccin

    nacional25.

    Se afirma que son los Estados dentro de cuya jurisdiccin se estn considerando o llevando a

    cabo actividades los que tendran que asegurarse de que se elaboren y, cada vez que sea

    necesario, se apliquen planes para hacer frente a accidentes y otros acontecimientos imprevistos

    que causen contaminacin y otros efectos adversos sobre el medio ambiente o la amenaza de

    tales efectos.

    20 Conjunto de principios adoptados por el Comit preparatorio de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) , negociados en el contexto de la Conferencia , en Ro de Janeiro, 1992, respecto a los cuales no pudo llegarse a un instrumento jurdicamente vinculante. 25 El estudio de esta cuestin fue llevado a cabo en respuesta a la decisin del Consejo de Administracin del PNUMA 91(V) del 25 de mayo 1977 . El Grupo de trabajo que se estableci para tratarlo se reuni entre 1978 y 1981, y present su informe final al Consejo de Administracin del PNUMA el cual lo apoy mediante su decisin 10/14 (VI) del 31 de mayo de 1982 y lo envo a la Asamblea General de las Naciones Unidas, la cual mediante Resolucin 37/217 del 20 de Diciembre de 1982 , recomend a los Estados Unidos que considerasen estos lineamientos.

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  • La internalizacin de las externalidades ambientales: tcnicas y opciones para el diseo de polticas pblicas ambientales

    Tambin, las directrices y principios para el manejo ecolgicamente racional de los desechos

    peligrosos,27 que hacen nfasis en la necesidad de transferencia de tecnologa, en especial hacia

    pases en desarrollo que necesiten y soliciten asistencia tcnica en esta esfera,28 sealan que la

    carga del tratamiento de los desechos que reduzca al mnimo y que los efectos sobre el medio

    ambiente deben asumirla los Estados y las personas que participan en el manejo de desechos

    peligrosos, no limitndose a la mera transformacin de un tipo de contaminacin en otra, ni

    transfiriendo los efectos de la contaminacin de un lugar a otro.

    Uno de los instrumentos que, pese a no haber quedado plasmado en un tratado internacional, ha

    supuesto un parteaguas en el tratamiento internacional del medio ambiente es la Declaracin de

    Ro sobre Medio Ambiente y Desarrollo30 .

    El principio 15 de la Declaracin hace referencia directa al principio quien contamina paga:

    Las autoridades nacionales procurarn fomentar la asuncin de los costos ambientales y el

    uso de instrumentos econmicos teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina

    debe, en principio, cargar con los costos de la contaminacin, teniendo debidamente en

    cuenta el inters pblico y sin distorsionar el comercio ni las inversiones

    internacionales...34

    Los ejemplos dados para cada rubro son ilustrativos, no exhaustivos, pero representan una

    referencia til respecto a la inclusin del principio quien contamina paga en los instrumentos no

    vinculantes que los Estados han desarrollado hasta ahora para asistirlos en la negociacin de

    tratados bilaterales o multilaterales relevantes, en la promulgacin de legislacin nacional y de

    polticas y estrategias ambientales.

    Dentro de las fuentes del derecho internacional ambiental40existe un gran nmero de tratados

    internacionales que regulan los diversos aspectos relacionados con la proteccin del medio

    ambiente.

    27 Popularmente conocidas como las directrices de El Cairo , por haber sido adoptadas en esta ciudad. Vid. UNEPS Environmental Law Series, nmero 8. 28 Cfr., CUBEL SNCHEZ, Pablo, El control internacional de los desechos, en, JUSTE RUIZ, Jos Derecho Internacional del Medio Ambiente, op. cit., cap. VII, p.p.303 y ss. 30 Adoptada en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) celebrada en Ro de Janeiro, Brasil, en 1992. 34 Anexo 2. 40 Son las mismas que las del Derecho Internacional Pblico General. Para el estudio de las fuentes de Derecho Internacional Pblico,cfr., DIEZ DE VELASCO, Manuel, Instituciones de Derecho Internacional Pblico, Ed. Tecnos, 10 edicin, Madrid , 1994, pp. 114 y ss.; FERNNDEZ FLORES, Jos Luis, Derecho Internacional Pblico. Introduccin y Libro Primero, Editoriales de Derecho Reunidas, Madrid, 1980, pp. 495 y ss.; JUSTE RUIZ, Jos , Derecho Internacional Pblico?, Ediciones Nomos, 4 edicin Valencia, 1994 , pp. 134 y ss. ; MARIO MENNDEZ, Fernando M., Derecho Internacional Pblico. Parte General , Ed. Trotta, Madrid, 1993, pp. 195 y ss.; ORTIZ AHLFF, Loretta, Derecho Internacional Pblico, Edit. Harla, Mxico, 1993, pp. 13 y ss.; SEPLVEDA, Cesar, Derecho internacional, Ed. Porra , 18 edicin , Mxico, 1997, pp. 91 y ss.; SORENSEN ,

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    Algunos autores consideran que: El predominio de la fuente convencional, que corresponde a

    una situacin generalizada en el ordenamiento internacional, ha adquirido en el campo ambiental

    una exacerbacin particular que no ha dejado de presentar ciertos inconvenientes. El formidable

    volumen adquirido por el pilar convencional ha contribuido a poner en pie un paquete de normas

    ambientales considerablemente tupido, pero ha tenido tambin su cara negativa ya que ha

    marcado el conjunto de un tinte inevitablemente voluntarista y, lo que es peor, particularista41.

    El derecho internacional ambiental se ha desarrollado sobre todo, de forma fragmentada y

    sectorial, por medio de tratados especficos que abordan temas concretos en razn de actividades

    humanas que afectan a espacios ambientales determinados42.

    En 1970 se adopt en Ginebra el Convenio sobre contaminacin atmosfrica transfronteriza, que

    no incluye obligaciones concretas para los Estados. Sin embargo, a partir de 1984 se empezaron

    a adoptar Protocolos por las partes59 en los cuales se especifican obligaciones para las mismas.

    As, en el Protocolo de Helsinki de 1985 los pases se comprometieron a reducir sus emisiones

    de dixido de azufre al menos un 30% antes de 1993.

    En 1998 se comprometieron a reducir las emisiones de tal forma que stas no superasen en 1994

    las de 1987, y, en cada unos de los ulteriores protocolos se adoptaron obligaciones concretas con

    base en el principios quien contamina paga pues cada uno de los Estados debera cubrir el coste

    econmico que estas medidas conllevan.

    En 1982101 se aprob la convencin de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar102 que busca

    satisfacer las necesidades de un nuevo orden jurdico sobre la materia que sea generalmente

    aceptable.103 Por otra parte, se expresa que la Convencin est inspirada en la conveniencia de

    establecer, con el debido respeto a la soberana estatal, un orden jurdico para los mares y

    ocanos que facilite la cooperacin internacional y promueva:

    Los usos con fines pacficos de los mares y ocanos. La utilizacin equitativa y eficiente de los recursos. Max, Manual de Derecho Internacional Pblico, 5 edicin, Fondo de Cultura Econmica , Mxico, 1994, pp. 149 ss. 41 Vid., JUSTE RUIZ, Jos , Derecho Internacional del Medio Ambiente, op. cit., p. 54. 42 Cfr, REY CARO, Ernesto, La cooperacin internacional para la proteccin del medio ambiente , en, Temas de Legislacin, Gestin y Derecho ambiental, op. cit., pp.101 yss. 59 Protocolo de Ginebra de 28 de septiembre de 1984. Protocolo de Helsinki de 8 de junio de 1985. Protocolo de Sofa de 31 de Octubre de 1988. Protocolo de Ginebra de 18 de diciembre de 1991. Protocolo de Oslo de 14 de junio de 1994. 101 Vid., JUSTE RUIZ, Jos , La entrada en vigor del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del mar y los intereses espaoles , Separata del Anuario Argentino de Derecho Internacional, Vol. XII, 1996-1997, pp. 167 y ss. 102 Suscrita el 10 de diciembre de 1982 en Montego Bay, Jamaica 103 El artculo 308.1 de la Convencin establece que est entrar en vigor doce meses despus de que se deposite el sexagsimo instrumento de ratificacin. Doce aos despus de la adopcin del puesto del texto, el 16 de noviembre de 1994 entr en vigor. Cfr, JUSTE RUIZ, Jos, La entrada en vigor del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y los intereses espaoles , op. cit, pp. 167 y ss.

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  • La internalizacin de las externalidades ambientales: tcnicas y opciones para el diseo de polticas pblicas ambientales

    El estudio, la proteccin y la preservacin del medio marino. La conservacin de sus recursos vivos.

    Se impone a los Estados una serie de obligaciones, muchas de ellas con base en el principio

    quien contamina paga, como:

    - Tomar todas las medidas necesarias para prevenir, reducir y controlar la contaminacin del

    medio marino (artculo 194).

    - Deber de no transferir daos o peligros y de no transformar un tipo de contaminacin en otro

    (artculo 195).

    - Obligacin de tomar las medidas necesarias para prevenir, reducir y controlar la

    contaminacin del medio marino causada por la utilizacin de tecnologa bajo su jurisdiccin

    o control o la introduccin intencional o accidental en un sector determinado del medio

    marino de especies extraas o nuevas que puedan causar en l cambios considerables y

    perjudiciales (artculo 196).

    - Obligacin de llevar a cabo la administracin y conservacin de los recursos marinos vivos

    localizados en las Zonas Econmicas Exclusivas (artculos 61 a 68)y el Alta Mar (artculos

    116 a 120).

    - La adopcin de reglas sobre la vigilancia de los riesgos de contaminacin o de sus efectos, y

    sobre la evaluacin de los efectos potenciales de las actividades (artculos 204 a 206).

    - La adopcin de reglas internacionales y legislacin nacional para prevenir, reducir y

    controlar la contaminacin del medio marino (artculos 207 a 212).

    El Convenio sobre cooperacin, preparacin y lucha contra la contaminacin marina por

    hidrocarburos de 1990 hace una referencia directa al principio quien contamina paga en su

    prembulo, afirmando que se trata de un principio general de derecho ambiental

    internacional109.

    3. Las ayudas pblicas

    El concepto de ayuda estatal es muy amplio, se refiere: "a la intervencin de los poderes pblicos

    en el capital de las empresas, de cualquier forma que sea27. Es decir, se refiere a todas las ayudas

    109 Internacional Convention on Oil Pullution Preparednes, Response and Cooperation, Londres, 30 de noviembre de 1990. Texto en SCOVAZZI, Treves, T, World Treaties for the Protection of the Environment, Milano (Instituto per lAmbiente), 1992, pg. 132, cit. en , JUSTE RUIZ, Jos, Derecho Internacional del Medio Ambiente, op.cit, p. 81. 27 Blgica vs. Comisin, asunto C-142/87.

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    financieras por medio de recursos pblicos, incluyndose las ayudas concedidas por entidades

    regionales y locales cualquiera que sea su estatuto y denominacin"28.

    En la Unin Europea se considera que las ayudas estatales concedidas a las empresas pueden

    resultar contrarias al artculo 92 del Tratado CEE, al falsear la competencia y afectar a los

    intercambios entre Estados miembros, especialmente en los sectores industriales y agrarios ms

    contaminantes, comprometiendo tambin la consecucin del mercado interior.

    Por ello, el artculo 87.1 del tratado constitutivo de la Comunidad Europea afirma el principio

    general de su incompatibilidad con el Mercado Comn29.

    En ocasiones, sin embargo, las ayudas estatales pueden revelarse indispensables y, por ello, el

    mismo artculo 87, en su segundo prrafo, establece un catlogo de supuestos considerados como

    excepciones.

    Como resultado de esto, la Comisin adopt unas directrices a principios de los setenta sobre las

    ayudas estatales para el medio ambiente30, que se aplican a las ayudas concedidas en todos los

    sectores con excepcin de aquellos regidos por normas comunitarias especficas en materia de

    ayudas estatales31.

    Estas directrices contemplaban:

    ayudas a las inversiones; actividades en materia de informacin, formacin y asesoramiento; ayudas para funcionamiento de las empresas; ayudas a los consumidores finales, y ayudas a proyectos de inters comn europeo.

    En 1993, la Comisin revis el marco de 1974 para las ayudas pblicas con el fin de ampliar las

    oportunidades de ayudar temporalmente a las empresas en proyectos y objetivos ecolgicos. Se

    aprobaron, as, las "Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio

    ambiente", que servan de base para juzgar las ayudas pblicas destinadas a proyectos

    medioambientales. El objetivo de las directrices era doble: garantizar por un lado que las ayudas

    28 Garca Ureta, Agustn, Marco Jurdico del procedimiento de impacto ambiental: El contexto comunitario y estatal, Coleccin Tesis Doctorales, Instituto Vasco de Administracin Pblica, Bilbao, 1994, p. 64. 29 Macera, Bernard-Frank y Fernndez Garca, Yolanda, El nuevo rgimen jurdico-comunitario de las ayudas estatales a favor del medio ambiente, en, Noticias de la Unin Europea, nm. 219, abril, 2003, CISS, Valencia, p. 75. 30 Comunicacin de la Comisin a los Estados miembros de noviembre de 1974, modificada en 1980,1986 y 1994, DOCE C 72/3. 31 Acero, construccin naval, transportes, sector del automvil, fibras sintticas, agricultura, pesca, carbn y mtodos de produccin agraria compatibles con la proteccin del medio ambiente. En este ltimo caso, no se aplicarn las Directivas al mbito cubierto por el Reglamento (CEE) n 2078/92 del Consejo, de 30 de junio de 1993.

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  • La internalizacin de las externalidades ambientales: tcnicas y opciones para el diseo de polticas pblicas ambientales

    pblicas autorizadas con fines medioambientales cumpliesen el principio de que quien contamina

    paga y, por otro lado, que fuesen coherentes con el mercado interior y con las polticas de

    competencia de la UE. Las directrices distinguan entre las siguientes formas de ayuda:

    subvenciones, prstamos subvencionados, avales, desgravaciones fiscales, reduccin de impuestos y subsidios,

    y servan de gua a los Estados miembros a la hora de solicitar la autorizacin de la Comisin

    Europea para ayudas pblicas.

    En el ao 2001, la Comisin aprob unas nuevas directrices sobre ayudas estatales en favor del

    medio ambiente32.

    Se incluyen, en el mbito de aplicacin de las directrices, las medidas a favor del ahorro

    energtico, mientras que el diseo y la fabricacin de mquinas o medios de transporte que

    necesiten menos recursos naturales para funcionar se excluyen.

    El mbito de aplicacin de las Directrices, de acuerdo al punto nmero 7 de las mismas, se

    extiende a todas las ayudas destinadas a la proteccin del medio ambiente en todos los sectores

    regulados por el tratado CE, incluidos los sujetos a normas comunitarias especficas en materia

    de ayudas estatales33, con excepcin del mbito regulado por las Directrices comunitarias sobre

    ayudas estatales al sector agrario.

    La poltica de control de las ayudas estatales a favor del medio ambiente de la Comisin tiene

    que responder, de acuerdo a estas directrices, a una doble exigencia, a saber:

    1. Por una parte, garantizar el funcionamiento competitivo de los mercados, promoviendo a

    la vez la realizacin del mercado interior y una mayor competitividad de las empresas.

    2. Por otro, garantizar la integracin de las exigencias de proteccin del medio ambiente en

    la definicin y ejecucin de la poltica de competencia, especialmente para fomentar el

    desarrollo sostenible.

    Las directrices de 2001 no admiten, ya, las ayudas a las inversiones cuyo objeto sea simplemente

    la adecuacin a normas tcnicas comunitarias nuevas o vigentes, excepto en el caso de las

    32 DO nC 037 de 03/02/2001. 33 Transformacin del acero, construccin naval, sector del automvil, fibras sintticas, transporte y pesca.

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    pequeas y medianas empresas(PYME), limitadas a un perodo de tres aos, contado a partir de

    la adopcin de dichas normas.

    Tambin se justifican las ayudas si sirven de incentivo para superar el nivel de proteccin

    exigido por la normativa comunitaria.

    Las inversiones para el ahorro energtico tambin podrn beneficiarse de ayudas, as como las

    inversiones para la produccin combinada de electricidad y calor y las inversiones a favor de

    energas renovables.

    Las empresas situadas en regiones asistidas se podrn beneficiar de ayudas, siempre y cuando

    cumplan determinadas condiciones.

    Asimismo, podrn ser objeto de ayudas las inversiones realizadas por empresas que contribuyan

    a subsanar los daos ambientales mediante el saneamiento de instalaciones industriales

    contaminadas cuando no sea posible identificar al responsable de la contaminacin.

    En cuanto al traslado de empresas, cuando stas se encuentren instaladas en el medio urbano o en

    una zona incluida en la red Natura 2000 y estn obligadas a abandonar su lugar de implantacin

    para establecerse en una zona ms adecuada, tambin podrn beneficiarse de ayudas, cumpliendo

    con los criterios establecidos en el punto 39 de las directrices.

    Tambin se autorizaban las ayudas:

    1. Para servicios de asesoramiento a las PYME en materia de medio ambiente.

    2. Para el tratamiento de residuos, cuando se adopten normas nacionales ms estrictas que

    las normas comunitarias aplicables o en caso de adopcin de normas nacionales en

    ausencia de normas comunitarias, que entraen para

    las empresas una prdida temporal de competitividad a escala internacional.

    3. Cuando se adopten medidas fiscales que contribuyan significativamente a la proteccin

    del medio ambiente y se cumplan determinados requisitos.

    4. Cuando los Estados fomenten la puesta a punto de procesos de generacin de electricidad

    a partir de energa tradicional, como por ejemplo el gas, siempre que se alcance una

    eficacia energtica sensiblemente superior a la obtenida con los procesos tradicionales.

    5. Cuando se trate de ayudas de funcionamiento a favor de las energas renovables.

    En 2008 se adoptan unas nuevas Directrices Comunitarias sobre ayudas estatales a favor del

    medio ambiente34 en las que se cambia el planteamiento comunitario para su autorizacin. Se

    reconoce en stas que en condiciones determinadas las ayudas pblicas pueden corregir fallos de

    34 Directrices Comunitarios sobre Ayudas Estatales en favor del medio ambiente, 2008, op. cit.

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  • La internalizacin de las externalidades ambientales: tcnicas y opciones para el diseo de polticas pblicas ambientales

    mercado, mejorando as el funcionamientos de los mercados e incrementando la competitividad,

    adems de que pueden contribuir a la promocin del desarrollo sustentable, independientemente

    de que corrijan o no dichos fallos.

    Tambin se seala que en algunos casos, en ausencia de intervencin pblica, las empresas

    pueden evitar tener que asumir todos los costes del dao ambiental derivado de sus actividades.

    Las ayudas estatales a favor del medio ambiente se plantean, as, como forma de alcanzar niveles

    de proteccin ambiental ms elevados de los que se conseguiran sin stas. Es decir, se parte de

    la base que las regulaciones ambientales no siempre evitan las externalidades (fallo

    reglamentario), por lo que las ayudas pblicas podran ser utilizadas para conseguir superar las

    exigencias dispuestas en las normas comunitarias.

    De acuerdo a las Directrices y al Plan de Accin de Ayudas Estatales35, las ayudas pblicas

    debern ser evaluadas para saber si se pueden considerar o no

    compatibles con el mercado comn. Dicha evaluacin se denomina prueba de sopesamiento y

    consta de tres fases, las dos primeras se centran en los efectos positivos de las ayudas, mientras

    que la tercera aborda los efectos negativos y el balance de unos y otros36.

    Las tres preguntas que se plantean para llevar a cabo la prueba de sopesamiento son las

    siguientes:

    1. Tiene la medida de ayuda un objetivo de inters comn bien definido? (crecimiento,

    empleo, cohesin, medio ambiente o seguridad energtica).

    2. estn las ayudas concebidas de manera que permitan alcanzar el objetivo de inters

    comn, esto es, se orienta la ayuda propuesta a resolver el fallo de mercado37o a otro

    objetivo?

    3. Son limitados la distorsin de la competencia y los efectos en el comercio, de modo que

    el balance global es positivo?38.

    Los tipos de ayudas que contemplan las Directrices son las siguientes:

    - Incentivos individuales positivos para reducir la contaminacin y otros efectos negativos

    sobre el medio ambiente.

    - Incentivos positivos para introducir reglamentacin ambiental nacional ms estricta que las

    normas comunitarias.

    Las ayudas pblicas deben, entonces:

    35 COM (2005) 436 final de 21 de septiembre de 2005. 36 Directrices Comunitarias sobre Ayudas Estatales en favor del Medio Ambiente, 2008, op. cit., p. 3. 37 La existencia de fallos de mercado u objetivos polticos no justifica automticamente la utilizacin de ayudas pblicas. 38 Directrices Comunitarias sobre Ayudas Estatales en favor del Medio Ambiente, 2008, op. cit., p. 6.

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    - Tener un efecto incentivador, es decir la ayuda estatal a favor del medio ambiente debe dar

    lugar a que el beneficiario cambie su comportamiento de modo que el nivel de proteccin

    ambiental sea superior que si no le hubiera concedido la ayuda39.

    - Ser proporcionales. Se considera que una ayuda es proporcional si no se podra haber logrado

    el mismo resultado con una ayuda menor.

    - Conllevar efectos negativos limitados. Se considera que cuando la ayuda est bien enfocada

    y compensa solamente los costes adicionales relacionados con un nivel superior de

    proteccin, el riesgo de que la ayuda distorsione la competencia es limitado.

    Adems de la prueba de sopesamiento que se deber llevar a cabo antes de autorizar ningn tipo

    de ayuda, las directrices, a priori, consideran que es posible autorizar las siguientes:

    - Ayudas a las empresas que superen las normas comunitarias o que incrementen el nivel de

    proteccin ambiental en ausencia de normas comunitarias.

    - Ayudas para la adquisicin de nuevos vehculos de transporte que sobrepasen las normas

    comunitarias o que incrementen el nivel de proteccin ambiental en ausencia de normas

    comunitarias.

    - Ayudas para la adaptacin anticipada a futuras normas comunitarias-

    - Ayudas para los estudios ambientales.

    - Ayudas para el ahorro de energa.

    - Ayudas para fuentes de energa renovables

    - Ayudas para la cogeneracin y para la calefaccin urbana.

    - Ayudas para la gestin de residuos.

    - Ayudas para la recuperacin de solares contaminados.

    - Ayudas para la relocalizacin de empresas.

    - Ayudas en el marco de regfmenes de permisos negociables.

    - Ayudas en forma de reducciones o exenciones de impuestos.

    Hay autores40 que han llegado a afirmar:"La realidad es que las ayudas estatales o comunitarias

    en materia ambiental se han incrementado desde la inclusin del principio quien contamina paga

    en el tratado".

    En resumen, desde el momento en que se plantea por parte de la OCDE el principio quien

    contamina paga y ms tarde por la Unin Europea, se considera incompatible con las ayudas

    39 Ibdem, p. 7. 40 Dez Velayos, Mara Rosa, "Reforma Fiscal Ambiental", en, Temas de Legislacin, Gestin y Derecho Ambiental, op. cit., p.90.

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    estatales pero en casos concretos se admiten excepciones41 fundadas en diversos motivos, entre

    ellos el de solidaridad.

    Las ayudas financieras hacen ms pesado el gasto pblico42, lo cual exige la existencia de otros

    impuestos para financiarlo. Una importante consideracin que va contra la utilizacin de las

    ayudas financieras en la proteccin del entorno, es el riesgo de que se conviertan en una forma

    de proteccin de sectores determinados. Puede ser muy vaga la delimitacin entre ayuda

    financiera justificada y no justificada. Este ha sido, precisamente, un argumento fuerte en la

    adopcin del principio quien contamina paga.

    Por supuesto, pueden existir circunstancias como las que hemos sealado, en que estn

    justificadas las ayudas financieras43, especialmente para cubrir los gastos de inversin en

    tecnologas limpias y de investigacin y desarrollo de medidas de control de la contaminacin,

    porque, sin ellas, quiz se arriesgaran otros objetivos ambientales prioritarios.

    Pero, de forma general, las ayudas financieras presentan una serie de problemas:

    Constituyen un medio menos eficaz para la proteccin del medio ambiente que otros

    instrumentos basados en el principio quien contamina paga, como por ejemplo los

    impuestos.

    Falsean el funcionamiento normal de la libre y leal competencia.

    Las ayudas financieras pueden reducir el precio final de los productos, de tal forma que

    estos no reflejen de forma correcta los costes para la sociedad que su produccin

    conlleva.

    Son contrarias al principio quien contamina paga44.

    Por ello, la poltica de la Comunidad de control de ayudas y la poltica ambiental se

    complementan para aplicar estrictamente el principio de quien contamina paga, de tal manera

    que el recurso a las ayudas estatales se considera una etapa transitoria, destinada a facilitar la

    introduccin progresiva del principio que estudiamos.

    41 Cfr., Jimnez Hernndez, Jorge, El tributo como Instrumento de Proteccin Ambiental, Ed. Comares, Granada, 1998, p. 81. 42 Vid., Bayona de Perogordo, Juan Jos; Soler Roch, Mara Teresa, "Gasto Pblico y Medio Ambiente", en, Noticias de la Unin Europea, CISS, n 122, op. cit., pp.25 y ss. 43 Vid., Fuentes Bodeln, Fernando, "Incentivos medioambientales de la CEE", en, Noticias de la Unin Europea, CISS, n 66, Valencia, 1990, p.82. 44 Vid., Herrera Molina, Pedro Manuel, "Desgravaciones tributarias y proteccin del medio ambiente (anlisis a la luz de los principios constitucionales y del derecho europeo)", en, Ybar Sterling, Ana, (Editora), Fiscalidad Ambiental, Cedecs Editorial, Barcelona, 1998, p.l54.

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    En cuanto a las diferencias entre la utilizacin de ayudas financieras, como mecanismo de

    incentivacin para reducir la contaminacin y el uso de impuestos45, cabe sealar las siguientes:

    1. La definicin de la referencia de clculo de las ayudas financieras.

    Dado que la subvencin equivalente debe pagarse sobre cada unidad de

    contaminacin suprimida y no sobre cada unidad producida, es indispensable definir

    un nivel de referencia de vertidos con el que se compararn los vertidos constatados.

    2. El efecto sobre las entradas y salidas.

    Los impuestos y las ayudas financieras pueden suministrar el mismo incentivo

    marginal, pero producen efectos diferentes sobre el nivel de beneficios realizados por

    los contaminadores.

    3. Gasto pblico

    Las ayudas financieras hacen ms pesado el gasto pblico, exigen, por lo tanto, ms

    impuestos para financiarlo, como ya se ha mencionado.

    4. Proteccin encubierta.

    Las ayudas pblicas, como hemos mencionado al hablar de la necesidad de aplicar el principio

    quien contamina paga, pueden constituirse en una forma de proteccin encubierta a determinados

    sectores.

    BIBLIOGRAFA OBRAS CONSULTADAS

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    45 Instrumentos basados en el principio quien contamina paga.

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    Crecimiento. Competitividad. Empleo. Retos y pistas para entrar en el s. XXI, Libro Blanco, Boletn de las Comunidades Europeas, DOCE, suplemento 6/93,

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    Protocolo de Sofa de 31 de Octubre de 1988. Protocolo de Ginebra de 18 de diciembre de 1991. Protocolo de Oslo de 14 de junio de 1994. Convenio de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, diciembre de 1982, Montego Bay,

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    TJCE. Blgica vs. Comisin, asunto C-142/87.

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    1. Introduccin2. La aplicacin del principio quien contamina paga3. Las ayudas pblicas