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Sp? UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA Sait DE MEXICO
FACULTAD DE DERECHO
HISTORIA JURIDICA DE LOS ASENTAMIENTOS
HUMANOS EN EL DISTRITO FEDERAL
QUE PARA OBTENER EL TITULO ODE:
LICENCIADO EN DERECHO
P R € 8 N T A : E
CLEOTILDE CRUZ RODRIGUEZ
L—
Co ~ 4999
TESIS CON -FALLA DE ORICEN
UNAM – Dirección General de Bibliotecas
Tesis Digitales
Restricciones de uso
DERECHOS RESERVADOS ©
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL
Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México).
El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el respectivo titular de los Derechos de Autor.
Seminario de Derecho Romano e Historia del Derecho; Facultad de Derecho, UNAM.
Al Director
de la Facultad de Derecho, UNAM. Necaxa 193, Portales, Ciudad.
Muy estimado sefir Director,
Los mal llamados “paristas” me guardan separado de la computadora del Seminario de Derecho Romano e Historia del Derecho, y no recuerdo a quién debo dirigir las aprobaciones de tesis, como la presente.
Sin embargo, como la cuspide (usted mismo) cubre todo el mundo burocratico de nuestro sufrido Plantel, le mando este dictamen a usted, con la stplica de canalizar hacia el escritorio del funcionario competente.
~-000---
Como Director de dicho Seminario revisé la tesis presentada por la alumna
Cleotilde Cruz Rodriguez, Intitulada “HISTORIA JURIDICA DE LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS EN
EL DISTRITO FEDERAL”
Esta tesis ha sido dirigida por la Mtra. Raquel Sagaon, adscrita al mencionado Seminario, !a cual ya ha dado su aprobacién a este trabajo.
Tema. El tema escogido por el candidato es adecuado: a pesar de que
exista mucho material bibliografico y archival sobre él, no todos sus aspectos han quedado debidamente analizados y no sdlo en la teoria,
sino también (y sobre todo) en ta practica este tema sigue dando lugar a multiples problemas.
Titulo. EI Distrito Federal fue creado con el federalismo mexicano, en
1824, pero la tesis contiene mucho material previo a 1824 (pp. 18-35:
una sexta parte de la tesis), de manera que el titulo hubiera debido
afiadir “..y sus antecedentes’, o especificar: “...en el espacio actualmente ocupado por el Distrito Federal”.
Yo mismo tengo parte de !a culpa de este defecto: aprobando inicialmente el capitulado del trabajo yo hubiera debido corregir el titulo...
Estructura. El capitulado tiene una secuencia ldgica: no contiene
duplicaciones o solapamientos.
E! periodo de 1824 a la Revolucién Mexicana queda raquiticamente tratado, aunque varios experimentos y discuciones durante este intervalo han afectado el tema tratado por la autora.
Se hubieran debido afiadir al Indice inicial la indicacién de las paginas (ademas, no hubo razén para terminar bruscamente la paginacién al terminar ta “Jurisprudencia’).
Al Indice Anatitico también hubiera debido afiadirse, al final, la Bibliografia (que se encuentra ya en las paginas privadas de numeraci6n).
Un detalle favorable: es un gusto encontrar por fin una tesis que se aparta de la pomposa tradicién decimondénica de las frondosas dedicatorias (a veces inclusive multiples).
Caracter académico del contenido. El andlisis de los textos juridicos, y fas afirmaciones histéricas y
sociolégicas generalmente son adecuados (aunque uno a veces no
esté totalmente de acuerdo con la autora)." Su selecciédn de tos datos hubiera podido mejorarse. Es curioso
que la autora no haya encontrado el camino hacia ta gran monografia de la Dra. Guadalupe Rivera sobre casi este mismo tema (cuyo resumen ha sido publicada en forma de fibro, pero cuyo original en siete gordos volimenes con centenares de importantes documentos esta en la Biblioteca de nuestra facultad), ni tampoco hacia la
' En la pag. 14, la autora, cegada por la “Déctaration” francesa de 1789, omite el estudio de méritos ~ anteriores ~ del constitucionalismo norteamericano,; ademas, si dice en la misma pagina que la propiedad es un derecho “individual”, parece olvidarse de la propiedad colectiva; etc
©
monografia dei Dr. Andrés Lira sobre tas tierras comunes de los cuatro barrios de indios de nuestra capital.
Estilo, ortografia y puntuaci6n. :
La autora escribe bien, mucho mejor que el promedio de sus
colegas. Sélo en materia de puntuacién encuentro ligeros defectos
técnicos (uso de la coma en vez de punto-y-coma).
En las pp. 9,10 y 11 la autora mutila el latin. Separado de mi biblioteca de trabajo, no puedo en este momento checar si estos errores proceden det texto iusromanista utilizado (de José Ignacio Morales) o si son imputables a fa autora de Ia tesis.
Bibliografia. Adecuada, salvo omisiones como las que arriba ya sefialé.
Conclusiones. Por una vez las conclusiones evitan un exceso de perogrulladas.
Voto aprobatorio. Esta tesis queda por encima del nivel acostumbrado de trabajos
de esta indole, en nuestro medio actual, de manera que como Director del mencionado Seminario la apruebo con todo gusto.
Atentament SF
br. Chet ance §
i/ /
A Santi: A Rosa la mas hermosa La perene nostalgia de Gracias por tu paciencia, tu apoyo tu ausencia, se reconforta y tu carifo, muy a tu estilo,
con {a liberacién de tu Te quiero. sufrimiento. Te extrafio
A Victor: Faro de mi obscuridad, aliento de mi desanimo este trabajo te pertenece
tante como a mi.
Gracias Jesus por estar conmigo,
por no haber perdido Ia fé en ti por ser mi hermano en Dios.
A Tojio: A Mario: Una esperanza muerta, Ejemplio de vida sin prejuicios
tu debias ocupar quien la disfruta como él
este lugar, tu tenias decidié vivirta.
con que.
INDICE
INTRODUCCION
CAPITULO 1 CONCEPTUALIZACION DEL PROBLEMA
1.1. Determinacidn historica
1.2 Relevancia juridica 1.3. La posesién 1.4 La propiedad
1.5 Los asentamientos humanos
CAPITULO II
HISTORIA DE LA PROPIEDAD PRIVADA
2.1 Epoca prehispanica 2.2 Epoca colonial 2.3 Epoca independiente 2.4 Revolucién mexicana
CAPITULO Ili EL ESTADO Y EL DERECHO A LA PROPIEDAD (EL ARTICULO 27 CONSTITUCIONAL) 3.1 Iniciativa de Carranza
3.2 Garantias a la pequefia propiedad 3.3 Las formas ejidales urbanas
3.4 Reforma Salinista
CAPITULO IV LA LEGALIZACION ESTATAL (INSTITUCIONES INVOLUCRADAS) 4.1 DIRECCION GENERAL DE REGULARIZACION TERRITORIAL 4.1.1 Creacién 4.1.2 Fundamento legal
4.1.3 Formas de regularizacion de la propiedad privada
4.2 COMISION PARA LA REGULARIZACION DE LA TENENCIA DE LA TIERRA
4.2.1 Creacién 4.2.2 Fundamento legal
4.2.3 Formas de regularizaci6n de la propiedad social!
JURISPRUDENCIA CONCLUSIONES BIBLIOGRAFIA
Pag.
10 12 16 18
21 21 25 31 39
46 47 52 60
70 70 71 78
87 87 90 92
102 108 410
INTRODUCCION.
Las paginas del presente trabajo hablan de nuestra ciudad, una ciudad multiforme que
tiene un pasado, un presente y un futuro comin.
A lo largo de mas de 300 afis los visitantes de México han tenido la oportunidad de
contemplar una ciudad ciertamente monumental, pero un tanto andrquica, insegura —cada dia
mas-, sucia y descuidada que ha ido creciendo sin plan ni organizacién, lo que trae como
consecuencia un uso ineficiente de la tierra urbana y !a urbanizacién de la tierra agricola.
La ciudad de México actualmente es una de las metrépolis mas grandes del planeta,
condicién que tiene como consecuencia problemas y contradicciones que en primer instancia
se suscitan en perjuicio de sus pobladores con menos recursos econémicos y una pobre o nula
educacién; todo esto se ha revertido desde hace ya varias décadas en contra de la sociedad
urbana en su conjunto.
Entre los muchos problemas suscitados por el crecimiento desordenado de !a ciudad,
tales como desempleo, educacién, salud, etc., nos interesa particularmente la creacién de ios
asentamientos humanos irregulares. Este es un fenémeno complejo y de gran magnitud, que
crece en mayor medida que la poblacién, lo cual dificulta la adecuada planeacién del uso del
suelo urbano.
La amplia demanda de suelo para la habitaci6n ha careado una gran especulacién y
ventas itegales de terrenos privados y de! gobierno, comunales y ejidales, asi como invasiones
de batdios, por lo que sus respectivos poseedores carecen de titulos de propiedad validos, lo
que provoca inseguridad juridica en su tenencia.
La falta de los servicios minimos en estos asentamientos humanos ha sido el factor mas
importante en e! surgimiento de ta protesta social, y sabido es, que al menos en fa ciudad de
México, son las autoridades locates las que en ultima instancia, supten las omisiones de fos
fraccionadores y asumen la responsabilidad de introducir algunos de tos servicios mas
necesarios, pero primordialmente darles la seguridad juridica de pasar de simples poseedores
a propietarios legales de sus lotes, dandoles fa tranquilidad de que ya nadie podra quitarles su
patrimonio.
La ciudad no va a detener su crecimiento, las demandas de sus habitantes seran cada
vez mas y mas apremiantes, no hagamos oidos sordos y busquemos medios de solucién, de
planeacién, de organizacién eficiente.
ON
CAPITULO!
CONCEPTUALIZACION DEL PROBLEMA
1.1 DETERMINACION HISTORICA.
Dentro de tos graves problemas que afronta nuestra ciudad, esta el de fos
asentamientos humanos irregulares; recordemos que somos una de las mayores
concentraciones poblacionales del mundo, con todos los problemas sociales que puede tener
una gran urbe que ha crecido sin planeacién.
Somos consecuencia de un pasado indolente, de una politica urbana mas inclinada a
ganar votos en épocas electorales que a planear adecuadamente el desarrolio organizado de
nuestra pobre ciudad.
“La historia demografica es el estudio a lo largo del tiempo, de las poblaciones humanas,
en el sentido de observar sus variaciones y descubrir las feyes que las rigen. Para ello es
menester recolectar y analizar datos referidos al tamafio de la poblacién; a sus tendencias de
natalidad, nupcialidad y mortandad; asi como a su organizaci6n familiar y socio profesional...”"
El proceso de urbanizacién se inicia con ia fundaci6n de Jas ciudades; este fendmeno en
México se dio con los aztecas y otros grupos étnicos en la época precolombina. En el siglo XIX
se formaron ciudades y poblados y aun en e! presente siglo se siguen construyendo nuevas
colonias. Frente a esta realidad sociohistérica la urgencia de regular y planear las ciudades se
presenta en la década de los 70's en todo el pals aunque en forma desorganizada; en 1976 por
primera vez se realiza el esfuerzo de planear ciudades y poblados con leyes y reglamentos
emanados de la Constitucién, especificamente del articulo 27, que sera tratado en el! capitulo
tercero del presente trabajo.
Generalmente e! desarrollo urbano se analiza bajo dos enfoques; 1°. El papel de los
centros urbanos dentro de un sistema mas amplio considerando sus funciones comercial y
administrativa, asi como reservas al cotonizarse nuevas tierras y su lugar en la jerarquia de los
‘1 Cardoso, Ciro. Tendencias actuales de la historia social y demografica, SEP, setentas, México, 1976, p.
7.
asentamientos, particularmente su posicién en el concepto de regulacién de poblamientos
urbanos. 2°. Este punto tiene que ver con la naturaleza del area urbana, es decir, su uso de
suelo, las caracteristicas socioeconémicas de sus pobladores asi como ta estructura residenciat
y fos mercados de vivienda. Cabe destacar que a ultimas fechas se hace mas frecuente el
interés por el papel de! Estado local para mediar en la distribucién de los bienes urbanos.”
Investigaciones recientes tienden a subrayar, como concepto central del desarrollo
urbano, su funcién tanto como centro de produccién como de consumo, es claro que una
ciudad cumple ambas funciones pero siempre existe una mas importante; aunque en ambos
casos el papel del Estado es determinante para el desarrollo de una ciudad.
A! respecto, Peter M. Ward’ sefiala que, el trabajo de Castells se ha centrado en la
ciudad de México como unidad de consumo; para él, es la manera en que la ciudad “reproduce
el poder laboral”, particularmente a través de la inversién publica y privada en un amplio rango
de servicios a los que llama "medios de consumo colectivos”. El trabajo de Castells es
interesante desde el punto de vista analitico, especialmente en lo tocante al Tercer Mundo, ya
que presenta una alternativa alrededor de lta cual pedria surgir una conciencia de clase y
organizarse una lucha de clases.
Un cambio 0 desviacién de capital hacia el medio ambiente creado lleva a una “lucha de
clases desplazada” esencial para que ocurra un cambio social y exista una resistencia a ja
“violencia” que de otro modo recaeria sobre las clases trabajadoras de fas ciudades y mientras
exista cierto potencial de conflicto, también habra la tendencia a ta intervencién estatal para
reprimir o apagar los movimientos de la clase trabajadora.‘
La evolucién metropolitana se identifica convencionatmente segun el tipo de expansién
urbana que tiene lugar en las diferentes unidades administrativas de la ciudad, partiendo det
Distrito comercial central y sus areas contiguas.
? Ramirez, Guillermo. Los retas de la ciudad de México, Cambio XXI, México, 1993, p. 39
* Ward, Peter. Pollticas de bienestar social en México, 1970-1 989, Nueva Imagen, México, p. 27
“Ward, Peter. Op. Cit., p. 28
En la primer etapa del metropolitanismo el drea comercial aumenté su poblacién
tesidente en términos absolutos y relativos, asi como la fuerza de trabajo que a diario se dirigia
al “centro”, esta etapa cubrio el periodo de 1900 a 1930, afio en el que se inicié un proceso de
expansién hacia las delegaciones de Coyoacdn y Azcapotzalco y a partir de ese momento
comenz6 la expansién hacia algunas zonas de las delegaciones que rodeaban a la ciudad
central, dando inicio a un cambio en el patrén de usos de suelo, de habitacional a comercial.
En les afios treintas se dio el segundo periodo de expansién territorial de !a Ciudad de
México. Este se caracterizé por e! crecimiento mas acelerado de las delegaciones del Distrito
Federal, que rodeaban a la ciudad central, y por la ampliacion de la zona conurbada. En esta
segunda etapa $e localizan por primera vez el comercio y los servicios fuera del centro, hacia
las unidades administrativas periféricas, lo cual fue et primer fendémeno de descentralizacién de
la actividad econdmica intrametropolitana.®
En la tercera etapa, que abarca de 1950 a 1980, la zona metropolitana de la ciudad de
México (ZMCM) rebas6 los limites del Distrito Federal por el norte y se extendid hacia los
municipios def Estado de México, tales como Tlalnepantla, Naucalpan, Chimalhuacan y
Ecatepec, que registraron una importante expansién demogrdfica, promovida por la
construccién de grandes obras infraestructurales, como ta construccién de! periférico, sin
embargo el factor mas relevante fue la focalizacién en su territorio de gran parte de las nuevas
empresas industriales.”
De 1960 a 1970 se registraron los mayores vollumenes de migracién hacia ia Ciudad de
México y proliferaron los fraccionamientos ilegales en la periferia.
En las postrimerias del presente siglo los sistemas de organizacién territorial han
experimentado una importante transformacién caracterizada por !a suburbanizacién de
importantes areas y ia gran integracién de nucleos urbanos anteriormente aislados. Surgen
centros urbanos metropolitanos que concentran estructuras y relaciones sociales mas
5 Schteingart, Martha. Los productos del espacio habitable. Estado, empresa y sociedad en la Ciudad de
México, El Colegio de México, México, 1989. p. 25
® Schteingart, op. cit. p. 26-27
7 Idem.
ee
complejas constituyendo verdaderos sistemas de ciudades muy bien integrados. Se denomina
megalopolis a la mas avanzada de este tipo de interrelaciones urbanas que surge de la unién o
traslape de dos 0 mas areas metropolitanas.
El crecimiento urbano de la Ciudad de México toma un cardcter megalopolitano en la
década de tos ochentas, a! consolidarse las articulaciones regionales con Toluca y Cuernavaca,
9 sea, estas Zonas metropolitanas se unen y en el peor de los casos se trastapan, ejemplo de
ello es el municipio de Huixquitucan, compartido por ta Ciudad de México y Toluca.
“Una de las consecuencias del crecimiento urbano expansivo, de la segregacién de
actividades econémicas y de ciertos estratos sociales de ta poblacién ha sido la de generar
grandes zonas diferenciadas en la ciudad”.*
El desplazamiento centro-periferia que se observa desde inicios de los setenta, es
resultado no sdlo del crecimiento de nueva poblacién, sino de la mudanza intraurbana de
poblacién y actividades hacia la periferia.
Connolly sefiala que las fases de expansién y su consecuente caida densificatoria se
debe al predominio de la incorporacién del suelo agricola, adquirido a bajo precio, para usos
urbanos, mientras que en fa siguiente fase de densificacién se incrementa la produccién de
edificios, vialidades, transporte, drenaje y agua potable. Sigue explicando que dentro de esas
fluctuaciones ciclicas aparecen con nitidez operaciones de “auge inmobiliario” en la fase
expansiva y una elevada oferta y bajo costo del financiamiento para la construccién de vivienda
en los periodos de elevacién de la densidad, sin vinculacién directa con los periodos de mayor
flujo de migracién desde otras regiones.”
Esté mas que visto que el poder publico no ha podido aplicar una politica clara de
ordenacidn del espacio en la Ciudad de México. El problema del crecimiento de una ciudad
radica en la relacién entre el tamaiio y tas condiciones y formas del desarrollo de la misma.
® Delgado, Javier. Centro y periferia en la estructura socioespaciat de la Ciudad de México, Centro de
Ecodesarrollo, México, 1990.
* Connolly, Pricilla. “Crecimiento urbano, densidad de poblacién y mercado inmobiliario”, Revista A,
Cuestiones Metropolitanas, Vol. IX No. 25, sep-dic. U.A.M., Azcapotzalco, México.
9
|
Los desequilibrios urbanes continuan, sobre todo fa distripucién inequitativa de los
servicios y equipamientos, ejemplo de ello son las colonias de! oeste y el sur que cuentan con
tos grandes centros locates como Satélite y Perisur, en contraste con las colonias populares
que a duras penas cuentan con pequefios comercios y los llamados mercados sobre ruedas
para satisfacer sus necesidades medianamente, todo esto pone en tela de juicio la capacidad
de la planificacién territorial por las autoridades correspondientes.
1.2 RELEVANCIA JURIDICA.
Actualmente !a ordenacién territorial es llamada de muchas formas. Las mas comunes
son: Derecho del ambiente o derecho urbanistico, mejor conocido como derecho urbano. Al
respecto, Lucio Cabrera” sefiala que el estudio del derécho ambiental supone el empleo de
varios criterios. Establece cinco que dan una idea general de ta materia que regula: ef primer
criterio atiende a las materias que comprende, o sea, a su contenido; suelo, agua, atmédsfera,
flora, fauna, ruido, etc., son importantes porque el ambiente y su proteccién abarca éstas y mas
cuestiones. El segundo es ef estudio de las enfermedades caracteristicas de una gran ciudad,
asi como las causas reales de la contaminacién que son la poblacién y la tecnologia. El tercer
criterio es el de ubicacién, que abarca a la legislacién, en este caso Ia tegislacién ambiental
cuyo objetivo es prevenir y reparar los dafios ocasionados a la atmdsfera. El cuarto criterio es el
administrativo que divide al derecho ambiental en dos clases: 1. El clasico, mismo que
comprende tres etapas: tramitacién de licencias, funciones de vigilancia y aplicacion de
sanciones y 2. El planificador manifestado en tos planes indicativos. Por ultimo el criterio desde
el punto de vista geografico, el derecho ambiental puede ser global o regional, o sea derecho
internacional y nacional.
Et mismo autor sefiala que en México existen dos grandes grupos de leyes: el que
aborda la cuestién por la problematica poblaciona! y el que se contempla desde e! punto de
vista tecnotégico. Es ejemplo de! primero las normas relativas a los asentamientos humanos
emanadas de Ja Constitucién Politica y en legislaciones especiales, e! derecho sobre
conurbacién en ecoplanos, asi como la Ley Organica de la Administracién Publica Federal que
creé la Secretaria de Asentamientos Humanos y Obras Publicas -hoy Secretaria de Desarrollo
*° Cabrera, Lucio. Derecho Administrativo y Derecho Ambiental, Porrua, México, 1996, p. 59-64
10
Urbano y Ecologia-. Al igual que diversos planes como el! Nacional de Desarrollo Urbano y el de
desconcentracién industrial, entre otros."*
Fernando Ftores Trejo define al derecho urbano como una rama juridica que tiene como
objetivo establecer los lineamientos fundamentales de fa adecuada ordenacién y planificucion
de las ciudades.'?
Es evidente que existe un ambito de validez material que justifica el hablar de un
derecho urbano, !o cual nos permite la descripcién, sistematizacién y critica de los problemas
de ta ciudad tanto sociales como histéricos, econémicos, politicos e ideolégicos.
A! haber un derecho urbano, es obvio que existe una legislacién vigente aplicable
enmarcado en ta Constitucién Politica del Estado. Derecho urbano y Teoria del Derecho
Urbano son dos cosas distintas, pero relacionadas entre si, ya que el derecho urbano es un
conjunto de regias que regulan todos fos aspectos de !a vida de ta ciudad en funcién de su
ordenaci6n territoria!. Aceptando la definicién de la Real Academia Espafiola® se puede decir
que hay una fegislacién de la ciudad (derecho urbano) y una disciptina que reflexiona sobre ella
(urbanismo, urbanistico) estos dos ultimos conceptes no se deben confundir con lo urbano.
Lo urbano esta dentro def medio ambiente y éste a su vez dentro de un desarrollo
econdémico y social con presiones sobre todo politicas del exterior, en el caso de México
tomando en cuenta que pertenece al capitalismo mundial.
Las reformas y adiciones hechas al articulo 27 constitucional en 1976 establecieron ta
obligacién de dictar las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y
establecer adecuadas provisiones de usos y aprovechamientos de reservas y destinos de
tierras, aguas y bosques, para llevar a cabo obras publicas y planear y regular la funcién,
conservacién, mejoramiento y crecimiento de tos centros de poblacién, ese mismo afio se
efectué en Vancouver, Canada, fa Conferencia sobre asentamientos humanos y establecid “...
" (bidem, p. 60
"2 Flores Trejo, Fernando. Derecho urbanistico y registro, Pornia, México, p. 829
* Diccionario de la Real Academia de ta Lengua Espafiola, Madrid, 1992.
1
FN
‘a ardenacién de los asentamientos humanos es una prioridad para elevar o mejorar ta calidad
de vida de los seres humanos”.
En México ta legislacién especifica y aquella que toca algun aspecto urbano se divide en
dos grandes etapas: a primera es la vigencia del orden juridico que nos rige y que data desde
1917 y la segunda las reformas al articulo 27 constitucional en lo relativo a ta planeacién y
regulacién del desarrollo urbano, ademas de la publicacién de la Ley General de Asentamientos
Humanos.
1.3 LA POSESION.
Antes de abordar e! tema, conozcamos la definicién que del término hace el! Lic. José
Ignacio Morales’*. “Etimolégicamente la palabra posesién se deriva del verbo latino posum,
potes, potesse, que quiere decir poder y, por lo mismo, es un sustantive verbal que significa o
expresa el ejercicio del poder que tuna persona tiene sobre una cosa. En tal sentido el término
posesion significa fundamentalmente un hecho...”
Tal situacién adquiere relevancia juridica al ser analizada por el derecho, ya que la
posesién es una de las figuras juridicas mas dificiles de estudiar. Muchos legisladores opinan
que la posesién no era considerada como un derecho entre los romanos, sino como una
situacién de hecho, to anterior basdndose en el Digesto aunque es sabido que éste muestra
muchas contradicciones, ya que ai conjuntar las citas los compiladores las interpretaban en
forma muy personal lo cual nunca daba un criterio uniforme.
Lo que podria ser es que los juristas romanos se refirieran en unos casos a la posesién
de hecho y en otres como un derecho. “La posesién de hecho, o sea el que una cosa esté bajo
el control de una persona, no es dificil de entender, constituye un hecho natural que no tiene
relevancia para el derecho, ya que sdlo la adquiriraé en el momento en que desempefie
determinada funcién de naturaleza juridica, como:
e Ejercicio de un derecho.
« Cumplimiento de un deber.
‘4 Declaracidn de principios de Vancouver, sobre asentamientos Humanos, 1976.
‘5 Morales, José Ignacio. Derecho Romano, Editorial Trillas, México, 1992, 1* reimpresi6n, p. 215.
12
eS
e Violacién de un deber.
* Supuesto para ta produccién de consecuencia; Derechos y deberes a su modificacién,
transmisién o extincién”."*
El primer caso esta implicito en el derecho que nos autoriza a actuar sobre las cosas;
por fo que propietario y arrendatario pueden poseer, si no... gcémo ejercerian su derecho? El
derecho de posesién es una facultad de conducta, una autorizacion de hacer y tener.
Uipiano dice: “Nada tienen en comun la propiedad con la posesién..."” La propiedad
esencialmente es un poder juridico sobre las cosas, en tanto que la posesién es un poder
meramente material, es la exteriorizacién del derecho de propiedad. La posesién es un estado
de hecho.
En opinién de Savigny, la posesién engloba al corpus y al animus. El primero es el poder
fisico 9 de hecho que se ejerce directamente sobre una cosa. El animus es ef elemento
psicoldgico de la posesién y consiste en la intencion det sujeto de poseer para si.
El corpus es la base de la posesién.
Para Savigny, la existencia del anumus no implica una intencién arbitraria de imponerse
como propietario aun en contra de una situacién legal, o sea, la voluntad que se toma en
cuenta es Ia legal, por ejemplo, si el arrendatario se ostenta como propietario, no se convierte
en poseedor.
La voluntad en que se apoya el animus dominii es suficiente para transferir ef dominio.
Todo cambio de anumus supone un cambio de titulo, asi para que el arrendatario se convierta
en poseedor debe cambiar de titulo, ya sea comprando o mediante un contrato de traslacién de
dominio.
** Viley, Michel, El derecho romano, editorial Universitaria, Buenos aires, 1963, p. 41.
" tbidem.
13
Nuestra legistacién nos dice lo que es la posesién, publica, pacifica y continua, pero no
nos dice qué se debe entender como posesién en concepto de duefio, sdlo se limita a sefialarlo
como requisito para adquirir por prescripcién.
Posesién en concepto de propietario.
El articulo 826 de nuestro Cédigo Civil vigente sefiala que sélo la posesién adquirida y
disfrutada en concepto de duefio puede producir la prescripcién.
El binomio posesién-prescripcién significa que el sujeto esté poseyendo por titulo
traslative de dominio, e! cual por algun vicio, no fue el medio ideal para que éste adquiriera la
propiedad y ese vicio sélo le permite entrar y obtener la posesién del bien inmueble, si no
existiera ese vicio, seria el medio adecuado para adquirir plena y eficazmente !a propiedad.
Son ejemplo de to arriba descrito comprar una cosa que no pertenece al vendedor,
comprar cuando el vendedor es incapaz para otorgar personalmente el contrato relativo, el
heredero instituido asi en un testamento nulo; por la nulidad del acto es que sélo se adquiere ta
posesi6n.
Poseer en concepto de propietario es requisito indispensable para adquirir por
prescripcién, pues sin él no se alcanza ésta.
El arrendatario, usufructuario o comodatario no podran convertirse en propietarios por
prescripcién ya que la causa de la posesién es exclusivamente de uso y de disfrute en el
usufructo y en el arrendamiento de goce.
Posesi6n pacifica.
E1 articuto 823 de nuestro Cédigo Civil dice: “Posesién pacifica es la que se adquiere sin
violencia”.
La determinacién de si una posesién es o no pacifica depende, segtn el articulo
transcrito, del momento de la adquisicién.
14
Sin embargo, si ia posesién se adquirié con violencia, al cesar ésta, pasa a ser pacifica,
con fa salvedad de que conforme al articulo 1154 de! cédigo *... ef plazo para 1a prescripcién
sera de 10 afios para tos inmuebles y de 5 afios para los muebles, contados a partir de que
cese la violencia". Cabe aclarar que estos plazos son los sefialados para la adquisicién por
prescripcion derivada de una posesién de mala fe.
Posesién continua.
El articulo 1168 de! mismo ordenamiento nos indica que una posesién continua es ta
que no se ha interrumpido porque el poseedor sea privado de la posesién de una cosa o del
goce del derecho por mas de un afio, por una demanda o cualquier otro género de interpelacién
judicial notificada al interesado, o porque ef sujeto en favor de quien corre la prescripcién
reconozca expresa o tacitamente el derecho de fa persona contra quien prescribe, de tal
manera que a partir de cualquiera de esos hechos, nace el nuevo término para la prescripcién.
“El efecto de la interrupcién -sefala el articulo 1175 del cédigo- es inutilizar para la
prescripcién, todo el tiempo corrido antes de ella’.
Posesién publica.
“Posesién publica es ta que se disfruta de manera que pueda ser conocida por todos.
También lo es la que esta inscrita en e Registro Publico de la Propiedad’. Asi !o establece el
articulo 825 de! Cédigo Civil.
No es requisito que ta posesién se exhiba a todos, mas bien que pueda ser conocida por
las personas, al no llevarse a cabo en forma oculta.
El Codigo Civil establece que sélo pueden ser objeto de posesién las cosas y derechos
que sean susceptibles de apropiacién, de acuerdo al articulo 794. Para explicar ésto se debe
estar a lo previsto en fos articulos 747, 748 y 749 de dicho instrumento, el que una cosa sea
susceptible de apropiacién equivale a decir que esta en el comercio y que es un bien desde el
punto de vista juridico.
15
Si por bien juridicamente hablando se entiende todo aquello susceptible de apropiacién
particular, lo que implica que la cosa estd en el comercio, nos lleva a concluir que hablar de
bien es referirse a algo que puede ser objeto de apropiacién particular y consecuentemente que
esta en el comercio.”
La fracci6n Ill det articulo 828 del Cédigo Civil establece que la posesién se pierde por la
destruccién 0 pérdida de la cosa o porque ésta quede fuera del comercio, en todo caso lo que
se pierde es la posesién mas no fa detentacién.
1.4 LA PROPIEDAD.
Rafael de Pina define a la propiedad como el derecho de goce y disposicién que una
persona fisica o moral tiene sobre bienes determinados, de acuerdo con lo permitido por las
leyes y sin perjuicio de tercero."* El Cédigo Civil en su articulo 830 la define como la facultad
que consiste en gozar y disponer de una cosa con las limitaciones y modalidades que fijen las
leyes.
La propiedad como derecho es fundamental y necesaria para ta existencia ordenada y
libre de la vida social. El ser humano necesita de la propiedad como un medio para sostenerse
con vida, fundar un hogar y satisfacer sus necesidades elementales. Reconocer la propiedad
privada no significa, sin embargo, que sea predominio social.
El primer reconocimiento a la propiedad privada se manifiesta a nivel universal con !a
Dectaracién de los Derechos del Hombre y de! Ciudadano, de 1789, cuando la Convencién
Francesa establece en su articulo 17: "... Siendo la propiedad un derecho inviolable y sagrado,
no puede privarse de é! a nadie, salvo cuando lo exija evidentemente ta necesidad publica,
justificada por los medios legales y previa indemnizacién equitativa’.” Como se observa, la
Declaracién reconoce a la propiedad como derecho natural, inalienable y sagrado del hombre.
*® Dominguez Martinez, Jorge Alfredo; op. cit. P. 480.
‘8 Pina, Rafael de. Derecho Civil Mexicano, Pornia, México, 1992, p. 378.
2 Pirenne, Jacques. Historia Universal, tomo V, p. 15, Cumbre, México, 1983.
16
De acuerdo con lo anterior, es obligacién de los Estados Nacionales garantizar un
reparto equitativo de la propiedad de la Nacién y siendo Ia tierra una de tas riquezas nacionales,
el Estado debe establecer los mecanismos necesarios para que esa distribucién sea una
realidad, que en el caso particutar del presente trabajo es de gran importancia.
La propiedad es un derecho real, individual, exclusivo, perpetuo y relativo.
El derecho real significa un poder juridico sobre una cosa, este poder lo ejerce el titular
con exclusion de todo e! mundo.
El derecho exclusivo es cuando sélo el propietario puede gozar de ta cosa con las
limitaciones que marca la ley.
La perpetuidad del derecho significa que el propietario sédlo por un acto de propia
voluntad pierde el uso, disfrute y disposicién de la cosa, por ejemplo, la transmisién por
sucesi6n hereditaria.
Un derecho relativo significa que la ley lo limita y restringe de acuerdo con las
necesidades sociales, pudiendo llegar hasta ta suspension o anulacién del derecho.
El derecho constitucional, administrativo y civil imponen limitaciones a la propiedad que
pierde asi el cardcter absoluto que le atribula el derecho romano.
Los modos de adquirir ta propiedad son los hechos ya actos juridicos tales como la
ocupaciin, accesién, enajenacién, prescripcién adquisitiva, adjudicacién, ley y herencia.
La ocupacién consiste en el apoderamiento de una cosa que carece de duefio, con la
intencién de apropiarsela.
La accesién es el derecho que tiene el propietario de una cosa de apropiarse de todo lo
que ella produce, se le une y/o incorpora natural o artificialmente; por ejemplo, el propietario de
una huerta es duefio también de los frutos que producen los arboles en ella sembrados.
17
La enajenacién se da por la transmisién que del dominio de una cosa hace el propietario
de la misma a otra persona, ya sea por contrato gratuito u oneroso, donacién o compraventa
respectivamente.
A fa prescripcién la ley la define como “el medio de adquirir bienes o liberarse de
obligaciones, mediante el transcurso de cierto tiempo y bajo las condiciones establecidas por la
ley", articulo 1135 Cédigo Civil, a ja prescripcién adquisitiva también se le tlama positiva en
virtud de la posesién de la cosa.
La herencia también es una forma de transmitir los bienes, en este caso del De cujus,
de sus derechos y obligaciones que no se extinguen con fa muerte, segtin el articulo 1281 del
Cédigo Civil. Esta forma de transmitir 1a propiedad esta regida por disposiciones o mandatos
cuyo conjunto forma el llamado derecho hereditario.
Por virtud de la adjudicacién el juez dectara que con anterioridad una persona ha
adquirido el dominio de una cosa, tiene un efecto declarativo; implica ademas un medio
derivado y a titulo oneroso de adquisicién de la propiedad, pues siempre hay una prestacién
por parte del adjudicatario, es a titulo particular ya que se limita a uno o varios bienes
determinados.
La ley no es en si misma una forma de adquirir fla propiedad de las cosas, el
ordenamiento tegal sefiala determinados supuestos a los cuales les atribuyen también ciertas
consecuencias, fas consecuencias trasiativas y por ende las adquisitivas surgen si es a titulo
derivado o simplemente la adquisicién si es a titulo originario.
1.5 LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS.
Por asentamiento humano debe entenderse la radicacién de un determinado
conglomerado demografico, con el conjunto de sus sistemas de convivencia en un area
fisicamente localizada, considerando dentro de la misma los elementos naturales y las obras
materiales que la integran. En nuestro derecho el término es relativamente nuevo, data de la
década de los setentas, merced de las reformas constitucionales de 1976 a los articulos 27 y
73 constitucionales.
18
En relacién con los bienes inmuebles y en especial en lo relativo a ta tenencia de la
tierra, el derecho de la propiedad particular debe ceder ante los intereses sociales. Se sefiala a
la Ley General de Asentamientos Humanos de 1976 de aplicacién federal, cuyo propdsito es
regular el ejercicio de la propiedad respecto de los bienes raices, también la Ley de Desarrolto
Urbano del Distrito Federal, que en la introduccién de su iniciativa sefiata lo siguiente:
“... Tomando en cuenta ta evolucién histérica del Distrito Federal, su situacién actual de
conurbacién con diversos municipios del Estado de México, asi como las tendencias de
expansién demografica y territorial, consideramos que las politicas recomendables deben ser
sustancialmente las siguientes:
* Regular un derecho urbano equilibrado, dentro de los marcos nacional, regional y
metropolitano.
« Orientar una mejor distribucién de fa poblacién en el territorio, de tal modo que su
crecimiento constituya un factor de desarrollo.
¢ Instituir el instrumento de planeacién urbana que oriente y dirija el crecimiento hacia
objetivos predeterminados para lograr el uso racional del suelo y fa prestacién
adecuada de los servicios ptiblicos, asi como la preservacién del medio ambiente
para lograr el equilibrio ecolégico que comprenda tanto la ciudad de México como el
area metropolitana y las zonas predestinadas a recibir su expansién.
Como se ve esta ley menciona y orienta las politicas a seguir eludiendo una rigidez de
planeacién que la volveria inoperante al paso de! tiempo y la constante modificacion de las
circunstancias. Las normas establecidas han de permitir que la politica para regular
tacionalmente el desarrollo urbano cuente con un instrumento eficiente para lograr sus
objetivos, tales como: ta ordenacién urbana de! territorio loca! para asegurar el funcionamiento
de la comunidad mediante la integracién arménica de los diferentes usos de suelo; !a
elaboracién de planes que debera considerar volumen, estructura, dinamica y distribuci6n de la
poblacién; por ultimo la facuttad de las autoridades para deciarar la utilidad publica, funcién
social y destino que el suelo debe tener para ser utilizado con la finalidad que se haya
destinado.
19
Para alcanzar los objetivos mencionados se creé un Plan Director para el Desarrollo
Urbano, promoviendo un sano desarrollo con la participacién de los habitantes de ta ciudad, y
tratando de evitar al maximo el acaparamiento de tierras, contrario al interés social y los
asentamientos humanos.
Desgraciadamente, la ley que nos ocupa y los planes que de ella emanan no han
cumplido su objetivo, que es el control y organizacién de los asentamientos humanos.
20
CAPITULO I
HISTORIA DE LA PROPIEDAD PRIVADA
Para fines de este trabajo se considerara fa formacién de la propiedad privada en las
etapas mas representativas de nuestra historia como son: la época prehispdnica, la colonial, fa
independiente hasta ta Revolucién de principios del presente siglo.
2.1 EPOCA PREHISPANICA.
A la llegada de los espafiotes las distintas comunidades nativas se encontraban en
diversas etapas de progreso y organizacién, en el norte del pals las tribus eran némadas con
un atraso respecto a la organizacién social de los pueblos de las zonas meridionales entre fos
que destacan los aztecas y mayas, y es sobre fa organizacién azteca en la que se centra la
investigacién de la propiedad privada prehispanica del presente trabajo.
Antes de la llegada de los conquistadores, la poblacién en las regiones meridionales de
México estaba organizada en tribus. "Cada tribu se componia de un cierto ndmero de unidades
mas pequefias que eran grupos de parentesco o clanes. Estos grupos eran designados por los
calpulli. Las familias que compontan el calpulli vivian cerca unas de otras; varios calpulli
diferentes se agrupaban para formar una aldea”.”*
La propiedad de las tierras correspondian al barrio en su conjunto, pero su usufructo
pertenecia a las familias que la poseian en lotes perfectamente delimitados con cercas de
piedra o de magueyes que se flamaba talmillis. ? El usufructo era transmisible de padres a hijos,
sin limitacién o término, pero estaba sujeto a dos condiciones esenciales:
Primera.- Cultivar la tierra sin interrupcién, si se dejaba de cultivar dos afios
consecutivos el jefe del barrio la reconvenia por ello y si en et siguiente afio no se enmendaba
perdia ef usufructo irremediablemente. La segunda condicién era permanecer en el barrio a que
21 Mc Bride, George; Los Sistemas de la Propiedad Rural en México, problemas agrarios e industriales de México, No. 3, vol. Ill, México, 1951, p. 72.
21
correspondia la parcela usufructuada, pues el cambio de un barrio a otro o de un pueblo a otro
implicaba fa pérdida de! usufructo.
Ademas de las tierras det calpulli, habia otra clase, comun a todos fos habitantes del
pueblo, carecian de cercas y su goce era general, destinadas generalmente a la caza,
explotaci6n forestal y otros fines productivos, una parte del producto de ellas se destinaba a los
gastos publicos del pueblo y al pago det tributo, estas tierras eran llamadas Altepetlalli.”
También existian diversos tipos de tierras publicas trabajadas originalmente por los
macehuales (gente del pueblo), que tenian diversos nombres segun e! destino del producto
obtenido de fas mismas. Las tierras destinadas a! culto, o sea cubrir sus gastos, se tlamaban
teopantlalli.; a las del gobierno se les designaba tecpantlalli, a las det rey tlatocatlalli; las
destinadas a solventar los gastos de la guerra, milchimalli, y pilalli y tecpailalli eran las
pertenecientes a la nobleza. El pueblo trabajaba colectivamente en las tierras publicas, acudia
a recoger la cosecha y la almacenaba en los graneros de las aldeas. Por las narraciones
conservadas en relacién a las costumbres de la época, se sabe que el trabajo comunal se
realizaba con celo y buena disposicién.”
Es de destacar que las formas de explotacién de la tierra establecia a fa vez, el derecho
al usufructo individual de las parcelas asignadas a cada familia y la obligacién de cultivar
colectivamente las tierras publicas; también es de flamar la atencién que si bien las tierras no
podian enajenarse, eventualmente se cultivaban bajo el sistema de aparceria y con el producto
se cubrian los gastos del gobierno. Sin embargo, como !o destaca Mendoza y Nufiez™, existian
ya expresiones primitivas de la propiedad privada, limitada por un sistema socia! marcadamente
clasista . Las parceias individuales separadas come se anoté anteriormente, indican que el
goce y cultivo de cada una tenia un caracter privado; al declararse la sucesién familiar desde
épocas remotas, en la posesién y cultivo de una parcela llego a materializarse de hecho, la
propiedad privada, con la fimitante de no enajenarla. Los unicos que podian hacerlo eran los
nobles y séio entre las personas de su mismo rango social.
2 Ibidem. 2 Mc Bride, George; op. Cit. p. 73 24 Mendoza y Nufiez, Lucio; El problema agrario en México; Porrua, México, 1947, pp. 16 y 17
22
Et poderio cada vez mas grande los aztecas tuvo gran influencia en {as instituciones
politicas, sociales y econémicas.
El maestro Antonio Caso realizé un analisis de la tenencia de la tierra entre los aztecas
que calificé como una sociedad compleja en la que existian ademas de los plebeyos y nobles,
una clase media ya bien constituida, siervos que trabajaban las tierras de los nobles,
trabajadores fibres que alquilaban las tierras de los sefiores 0 alquilaban su trabajo, y esclavos
que se empleaban en tos quehaceres domésticos, en labrar la tierra y en trabajos industriates.*
El maestro Caso hace una divisién de las tierras aztecas en dos partes: tierras del
dominio ptiblico y tierras del dominio privado.”
Tierras del dominio ptiblico.
Eran las que pertenecian al rey, en cuanto que ejercian una funcion. Eran tierras del
Estado que se dedicaban a servicios concretos, mantenimiento de determinados servidores del
palacio, 0 de los jueces, por lo que se llamaban tecpantialli "Tierras del Palacio". Los servidores
del palacio eran nobles o gente distinguida por sus hazajias y reciblan por sus servicios los
productos de esas tierras que se transmitian por herencia sin posibilidad de vender, formaban
parte de las tierras de los barrios trabajadas por los Tecalec "Segundos sefiores" que eran los
que tenian un cargo”.
Habla otras tierras que e! sefior podia alquilar, pero no vender, llamadas Tlatocamilli o
Tlacotlali, "Tierras del Sefiorfo", que servian para los gastos generales de la administracién, o
para los que sefialaba el rey para el mantenimiento de determinados funcionarios.
Existian las tierras propiedad de !os tempos y las escuelas Slamadas teotlalli “tierras de
los dioses o sagradas". Estas tierras eran trabajadas por terrazgueros que trbutaban maiz,
pulque, gallinas, lefia, etc., y ademas de las ofrendas que recibian los templos contaban con las
tierras con que todos los reyes los dotaban. Los estudiantes de! calmecac y del telpochcalli,
escuelas sacerdotales y militares respectivamente, labraban las tierras de sus escuelas.
25 Caso, Alfonso; La tenencia de la tierra entre los Antiguos Mexicanos, Memoria de! Colegio Nacional,
México, 1959, p. 32
8 Ibidem, pp. 30 y ss.
23
La ultima clase de tierras publicas era la que estaba destinada a los gastos de guerra;
éstas eran tierras que pagan tributo a Tenochtitlan para las guarniciones de la guerra y eran las
mayores y mejores de cada pueblo, {lamadas Itonalli o Itunales. Se llamaban Milchimalli o
Cacalomilli a ias que producian el mantenimiento del ejército en tiempos de guerra.
Las tierras conquistadas se repartian entre los vencedores y se les denominaban
Quauhtlalti "Tierra de Aguilas”, que era como se llamaba a los guerreros.
Tiesras det dominio privado.””
Las tierras patrimoniales de! rey, heredadas o adjudicadas después de una conquista.
Otras tierras de dominio privado eran tas que pertenecian a los pipiltin, nobles, llamadas pilalli o
tecpillalli. Estas tierras eran trabajadas por terrazgueros 0 siervos, que se llamaban mayeques
© tlamaites, que se pueden equiparar a jos siervos de las glebas medievales; no podian
abandonar la tierra en la que estaban y a la que pertenecian, estaban obligados a prestar
servicios personales, pasaban junto con la tierra al poder de! nuevo propietario en caso de
venta 0 sucesién; a cambio no podian ser arrojados de las tierras ni pagan tributos, pero iban
como soldados a las guerras.
Estos mayeques eran diferentes de los plebeyos duefios de las tierras del Calpulli que
podian cambiar de barrio; también lo eran de !os aparceros libres que podian abandonar la
tierra cuando cumplian su contrato y no daban servicios personales al duefio de la tierra, ni
pasaban con ella al nuevo propietario; la diferencia también la tentan con los esclavos que el
propietario utilizaba para labrar sus tierras y que no tenian derechos sobre elias.
Las tierras del comun del pueblo eran las tlamadas Altepetlalli o Calpulli, mismas que ya
fueron descritas en paginas anteriores.
El sistema agrario azteca no se puede entender si se trata de comparar con la
organizacién romana. En cuanto a asentamientos éstos existlan en base a la clase socia! de
que se tratara.
27 Caso, Alfonso; op. Cit, p. 40 y ss.
24
2.2 EPOCA COLONIAL.
Al amparo del discutible ‘derecho papal de distribuir al mundo terrenal entre la nobleza
de la época, se cred el derecho de propiedad absoluta de tas coronas Espafiola y Portuguesa
sobre las tierras descubiertas, legalizando su ocupacién a nombre de los reyes y bajo el
pretendido propdsito de pacificacién, colonizacién y evangelizacién, se envuelve el caracter real
(regio) de la conquista.”*
La donacién papal a los reyes de Esparia, fie como representantes de la corona, no a
titulo privado. Mendieta y Nufiez sefiala: "Las contradictorias Cédutas reales no pueden servir
de apoyo a las flamadas teorias patrimoniatistas del Estado que considera las tierras de indias
como propiedad privada de !os Reyes de Espafia. La Bula de Alejandro VI no dio a éstos
unicamente la propiedad de las tierras, también les otorg6 la soberania y jurisdiccién; asi pues,
en la realidad de las cosas, esta propiedad no es idéntica a la que un individuo pudiera tener
sobre un inmueble. Desde otro punto de vista, por mas que el descubrimiento de América se
haya realizado con fondos de los Reyes Catélicos, y por mas que la conquista y dominacién de
los pueblos indigenas se llevara a cabo con fondos de particulares, este descubrimiento,
conquista y dominacion no pueden ser considerados como hechos de orden privado, entran
forzosamente, por su naturaleza misma, dentro dei derecho publico”.”
Recordemos que fos Virreyes eran representantes de la Corona Espafiola y no sdélo
administradores de bienes particulares de fos reyes; también los demas funcionarios
nombrados por la Corona representaban al gobierno espafiol. Los reyes, al conceder tierras a
los pobladores del nuevo continente, creaban la propiedad privada aunque se reservaban la
soberania y jurisdiccién sobre las tierras colonizadas.
23 Silva Herzog, Jesus; El agrarismo mexicano y la reforma Agraria. Exposicién y critica, México, 1959, p. 15. 2° Mendieta y Nufiez, Lucio; El problema Agrario de México. Op. Cit., pp. 36-37
25
En México, después de ta ocupacién, se aplicé de inmediato el sistema de encomiendas
y repartimientos con tas siguientes caracteristicas: Un grupo de familias de indios, que vivian en
sus lugares de costumbre, que disponian de la propiedad de sus tierras y que contaban con la
autoridad de sus mismos caciques, fueron sometidas al gobierno de un espafiol, Los indios
eran encomendados, el espariol encomendero y sélo los conquistadores y sus descendientes o
quienes habian hecho algun servicio al Rey tenian ese derecho.
Las encomiendas habla sido un sistema tradicional durante las guerras de Espafia. En
América el origen de este sistema se encuentra en la conducta de Cristébal Colén, cuando
comenzaron a poblarse tas primeras islas por é! descubiertas, lo cual disgustaba a los Reyes
de Espafia, sin embargo subsistid por largos afios, siendo un elemento determinante " En ta
tapida despoblacién de tas islas y de la tierra firme, y trayendo como consecuencia el
empobrecimiento de las colonias ”. »
El encomendero tenia la obligacién de proteger a los indios y cuidar de su instruccién
religiosa, a cambio les podia exigir: el pago de un cierto tributo y un servicio personal de trabajo
realizado sdlo por los varones mayores de 12 afios.
La encomienda fue la forma de premiar a los conquistadores por los servicios prestados
a la corona y también resulté un medio eficaz para controlar la organizacién social indigena. El
cobro del tributo se copid de ia organizacién prehispanica y las cabezas de encomienda se
situaron en las antiguas residencias de los reyes y gobemnadores aztecas.
® Riva Palacio, Vicente; México, a través de tos siglos, tomo Ill, cumbre, México, 1984.
26
Dice Andrés Lira® que tas encomiendas se hablan repartido considerando la * calidad
“ de las personas y los “ servicios " prestados a la Corona, de tal manera que las mejores
encomiendas se repartieron entre quienes por tener una experiencia militar previa, jugaron un
papel importante en la conquista y entre quienes hicieron aportes econdmicos importantes para
sostener la empresa, 0 sea, los grandes capitanes, por ejemplo, Cortés y Pedro de Alvarado;
ese mismo grupo desempefia los mas altos cargos publicos en la administracién colonial
aprovechandolo para repartir entre si los mejores solares urbanos. Cortés fue premiado con
una vasta concesién que incluia 22 poblaciones, las cuales contaban con 23,000 vasallos. El
territorio comprendido en esta encomienda, otorgado como merced real, representa parte de
los actuales Estados de Morelos, Oaxaca, Puebla y Veracruz, conocida como el Marquesado
del Vaile de Oaxaca, con una extensién que comprendia 15 villas, 157 pueblos, 89 haciendas,
119 ranchos y 5 estancias, con 150,000 habitantes, que permanecié intacta aun a principios del
siglo XIX.
La encomienda daba ciertos derechos de caracter transitorio pero no transmitia fa
propiedad, aunque iban acompafiadas de algunas donaciones territoriales en calidad de
mercedes reales, sin embargo, la combinacién de fas tradiciones agrarias de Castilla y la
organizacién azteca, dieron como resultado que las encomiendas se conviertan practicamente
en sefiorios. Despojar a los naturales de sus tierras en ocasiones fue en forma violenta y en
otras fue aprovechando que no tenian una idea definida de propiedad privada al estilo romano,
como ya se explicd anteriormente.
La encomienda fue concebida como algo transitorio, excepto los repartimientos
entregados a Cortés para beneficio de su descendencia.
Los espafioles que no fueron favorecidos con las encomiendas recibieron tierras sin
vasallos, como una recompensa a los servicios prestados a su Rey; con esta distribucién se
pretendia ampliar los dominios espafioles colonizando las nuevas tierras. Para legatizar esta
posesién se debia confirmar mediante una disposicién real llamada Merced.
Lira Andrés. Historia General de México, tomo Il; El Colegio de México; Mexico, 1976, pp. 53 y ss. ® Mc Bride, George; op. Cit. p. 39
27
Las Mercedes se otorgaban por razones econdémicas y en atencién a criterios de orden
social y tradicional. Los virreyes no sélo atendian a ta debida explotacién de las tierras
novohispanas, sino que seguian la costumbre de convertir la Merced en una recompensa por
servicios prestados. Los conquistadores tenian derecho de recibir cada uno, dos caballerias de
tierra, cualquiera que fuese su ocupacién. Aunque esta recompensa tuviese poco valor al lado
de las encomiendas y de los encargos del corregidor, algunos poderosos personajes y los
allegados al virrey, estaban en buena posicién para conseguir tales tierras y, ademas, tenfan
mejores posibilidades que nadie para explotarias. *
La Merced se daba a distintas extensiones, segiin los servicios a la Corona, los méritos
del solicitante y la calidad de la tierra, al principio eran provisionales, mientras el titular cumplia
con fos requisitos para consolidar la propiedad, de residencia y labranza, cumplidas estas
condiciones continuaba el siguiente tramite.
|.- Las confirmaciones debian hacerse ante et Rey, de acuerdo con las érdenes de don
Carlos del 27 de febrero de 1531, de Felipe lil del 14 de diciembre de 1615 y del 17 de junio de
1617.
\.- La confirmacién se hizo ante el Virrey a partir de 1745, por Cédula Real de! 15 de
octubre, debido a los inconvenientes de la distancia, costoso y dilatado del tramite ante el Rey.
It.- La confirmaci6n se tramito ante la Junta Superior de Hacienda por Real Cédula del
23 de marzo de 1798.
At principio junto con las reparticiones de tierras se daban los repartos de hombre y en
época posterior un reparto de tierras no implicaba forzosamente un reparto de hombres.
En la mayoria de !os casos las tierras se ocupaban, y después, se gestionaban las
titulaciones. Conseguidas éstas, las propiedades privadas nunca se contrajeron a las
delimitaciones establecidas por las concesiones reales; para lograr el reconocimiento los
propietarios debieron pagar a la Corona ciertas cantidades de dinero a fin de legalizarlas
(demasias). La distribucién de la tierra asumi6 un cardcter anarquico.
3 Chevalier, Francois; La Formacién de tos Grandes Latifundios en México. Problemas Agricolas e (ndustriales de México; Vol. Vill, No. 1, México, 1956, p.50.
28
La concesién de {as tierras mercedadas variaba segun la relevancia de los beneficiarios
a partir de dos clases: peonias y caballerias. De acuerdo con el Titulo 12 del fibro IV, de fa
Recopilacién de las Leyes de Indias.
La peonia era una medida de tierra que se daba en merced a un soldado de infanteria,
estaba compuesta de un solar de 50 pies de ancho y 100 de largo., 100 fanegas de tierra de
labor, trigo o cebada, 10 de maiz, 2 huebras de tierra para huerta y 8 para plantas de otros
arboles de secadal, tierra de pasto para 10 puercas de vientre, 20 vacas y 5 yeguas, 100 ovejas
y 20 cabras.*
La caballeria equivalia a 5 veces una peonla, que se otorgaba precisamente a los
soldades de caballeria y media aproximadamente 609,408 varas, 0 sea, 42.79.53 hectareas.*
Se multtiptican las quejas por los abusos cometidos por la apropiacién de las tierras, que
da lugar a la expedicién de diversas disposiciones encaminadas a proteger fa propiedad de fos
natives y garantizar el patrimonio de la Corona Espafola, especialmente en lo relativo a las
tierras realengas o baldios. A mediados del siglo XVII surgen las composiciones y
confirmaciones para legalizar la propiedad de las tierras en la Nueva Espafia pero sobre todo
para mejorar las finanzas de la Corona. Ante la imposibilidad material y econdédmica de las
intendencias para efectuar los trabajos de agrimensura correspondientes se legalizaron tas
grandes propiedades del México colonial.®
Podemos decir que fa propiedad individual en ta época colonial tuvo las siguientes
modalidades: mercedes, peonias, caballerias, suertes, compraventa, confirmacién y
Prescripcién; las primeras tres ya explicadas.
La suerte era un solar de labranza que se daba a cada uno de los colonos de las tierras
de una capitulacién o en simple merced y que tenia una superficie de aproximadamente 10.5
hectdreas.
* Mendieta y Nufiez, Lucio; El problema Agrario en México. PRI, México, 1980, p. 32 38 Ibidem.
* Orozco, Fernando; Historia de México, Panorama, México, 1987, pp. 93 y ss.
29
La confirmacién era el procedimiento mediante el cual el Rey confirmaba la tenencia de
la tierra a favor de alguien que, o carecia de titulo o le habian titulado en forma indebida.
La prescripcién positiva a favor de alguien, normalmente se hacia sobre tierras
reatengas, variando ei término de acuerdo con la buena o mala fe dei poseedor.
Ademas de estas instituciones, existian algunas mixtas, que comprendian fo mismo la
individual que la comunal, éstas eran:
Fundo legal. Era el terreno donde se asentaba la poblacién, el casco del pueblo, con su
igtesia, edificios publicos y casas de los pobladores, antecedente de las zonas urbanas del
pais.
Ejido y Dehesa. Ambos eran comunales e inenajenables; el ejido era un solar a la salida del
pueblo, que no se labraba, ni plantaba, destinado a! disfrute de la comunidad, origen de las
actuales areas reservadas; la dehesa era el lugar donde se tlevaba a pastar al ganado.
Propio. Coincide con ef Altepetlalli, en que los productos de ambas instituciones se
destinaban a cubrir los gastos publicos; era inenajenable y se cultivaba colectivamente.
Tierras de comun repartimiento, parcialidades, o tierras de comunidad. Eran tierras
comunales pero de disfrute individual, que se sorteaban entre fos habitantes de un pueblo,
para que las cultivaran; estas tierras se constituyeron con las tierras ya repartidas.
Montes, pastos y aguas. Tanto espafioles como indigenas podian disfrutar en comin de
ellos; se prohibla expresamente !a propiedad privada sobre ellos.
Estos fueron tos procedimientos fundamentales y primeros para la formulacién de la
propiedad privada de la tierra en la Colonia. Se dieron situaciones que favorecieron la
concentracién de la propiedad en pocas manos, como !a especulacién de las mercedes, no
obstante las prohibiciones existentes.
30
Para entender la naturaleza del régimen colonial es necesario saber cual era la situacién
social, econémica y politica de la Nacién conquistada con una organizacién nueva resultado de
dos culturas.
Et conquistador, primero como militar-hidalgo y después como inmigrante que trataba de
hacer fortuna rapido y de cualquier modo animado por el afan de aventura de nuevos
descubrimientos y sobre todo una gran ambicién, fue el obstaculo para que los primeros
intentos de colonizaci6n se dieran, al menos durante el siglo XVI las fundaciones se
despoblaban rdpidamente; sin embargo la avaricia por los metales y piedras preciosas,
acentuado por el pensamiento mercantilista de la época fue el incentivo mas grande y esencial
para !a fundacién de las ciudades mas importantes. Taxco, Pachuca, Zacatecas y Guanajuato,
son ejemplos de cémo después de ta conquista de Tenochtitlan, los reales de minas fueron las
bases para la colonizacién de las regiones donde el ambiente era inhdspito e inseguro.
2.3 EPOCA INDEPENDIENTE.
"El movimiento popular libertario que sacudié a Francia acabando con el régimen
monarquico, y cuya consumacién se simboliza con la toma de !a Bastilla en 1789, influyd
trascendentalmente, con la declaracién de fos derechos del Hombre y de Ciudadano, en el
derecho ptblico del mundo occidental. Juntamente con ta independencia de fos Estados
Unidos, establece un estado de cosas que provoca la emancipacién de la mayor parte de los
estados coloniales. Sus efectos se dejan sentir en la Nueva Espaiia a través de sus filésofos y
sus periodistas, por medio de lo que se ha llamado Ia llustracién".*” Las doctrinas econdémicas
de Rousseau, Montesquieu y otros escritores de Francia que prepararon la revolucién, eran
avidamente leidas en América, estos autores planteaban la desaparicién de las érdenes
religiosas, ta educacién taica, el sometimiento de! clero al gobierno, la nacionalizacién de los
bienes de la iglesia; a eso se afiade la tradicién catélica y espafiola con sus ideas y criterios
politicos como la igualdad esencial de los seres humanos, la creencia de que cada persona es
libre y su vida no esta fatalmente determinada.
* Gonzalez de Cossio, Francisco; Historia de la tenencia y explotacién del campo en México. CONASUPO, 2%, Edicién, México 1978, p. 107.
341
En las ultimas décadas del siglo XVIII y principios del XIX la Nueva Espafia contaba con
algo mas de 6 millones de habitantes de acuerdo con las estimaciones de Humboldt basado en
el padrén que en 1790 y 1793 ordend levantar el Virrey Revillagigedo. La poblacién se
concentraba en 30 ciudades, 95 villas, 4680 pueblos y 165 misiones, siendo el centro del pals
la zona mas poblada.
La poblacién se componia de un 18% de criollos, aproximadamente 1% de espajioles
peninsulares, 60% de indios y 22% de castas, o sea, descendientes de espajioles, indios,
europeos y la mezcla de éstos entre si. En esta integracién los europeos eran quienes
detentaban el! poder politico y la fuerza econdmica, las otras le estaban sujetas y jerarquizadas.
Los europeos manejaban buena parte de [a riqueza de! pais y estaban muy ligados, asi como
numerosos criollos, a los intereses econdémico-politicos de Espafia, sobre todo el comercio y la
agricultura y en general ocupaban los puestos mas importantes en la administracién y la
Iglesia.”
Los criollos poseian una mejor preparaci6n cultural, una inteligencia mas despierta, gran
apego a Ja tierra y un enorme sentimiento de nacionalidad.
Los mestizos que se asimilaban a ‘a familia det padre podian destacar por su cultura y
su fortuna y los que no tenian esa oportunidad -la mayoria- se confundia con las castas. El
grupo de mestizos era cada vez mayor y mas fuerte, con una amplia conciencia politica.
La situacién de tos indios era penosa y pobre, pese a la tutela que sobre ellos ejercia el
Estado. Habian sido despojados de la mayor parte de sus tierras y las que “disfrutaban" en
comin eran trabajadas sin posibilidad de mejoria técnica y bloqueadas por los tatifundios
particulares y eclesidsticos. No participaban en el proceso industrial de la Colonia, ni en el
comercio debido a {fa organizacién gremial y posos recursos econémicos. El tributo que
pagaban gravaba su situacién econémica y los fondos de sus comunidades eran objeto de
saqueo que a titulo de préstamos les hacia el Estado. Confinados en uno de fos estratos mas
* Oe la Torre Villar, Emesto; La Independencia de México; Fondo de Cultura Econémica; México 1992. P.
46
32
bajo de ta sociedad, destruida su cultura y atin no asimilada la det invasor y expiotados por los
conquistadores, vivian con una actitud pesimista que ya hacia crisis.”
Las castas representaban el escalén mas bajo de la sociedad, sus posibilidades de
mejoria eran escasas y sus derechos casi nulos dependian en absoluto de las clases dirigentes
y por su caracter osado y levantistico, siempre se consideraron un peligro.
Los criollos, si no llevaban la direccién politica del reino, si la cultural; su ascenso a ta
clase dirigente, su participacién en algunos renglones de la economia, comercio, industria,
agricultura, mineria los hizo adquirir la conciencia de una clase media burguesa su numero e
influencia, el reconocimiento que de su valor hicieron hombres eminentes como el Barén de
Humboldt y la confianza en sus propias capacidades, afianzé en ellos el sentimiento de su
propio valor. Sumado a ello el ansia de movilidad social de los mestizos y el malestar de las
clases bajas que anhelaban liberarse de las cargas impositivas de la clase dominante, produjo
gran numero de conspiraciones y rebeliones, desgraciadamente la mayoria sin un plan
coherente, pero eran resultado inmediato de abusos, malos tratos, despojos y hambrunas.°
El deseo de igualdad, de autogobemarse a través de una asamblea o congreso,
expulsar del pais a los invasores -gachupines- y de una mejor distribucién de la propiedad
principaimente la territorial, era la constante que se observa en todos fos levantamientos que se
realizaban. Los grandes latifundios, muchos de ellos sin cultivar, propiedad de la Iglesia y fos
nobles impedian a una creciente poblacién poseer una propiedad minima y llevar una vida
digna.
Gonzalez de Cossio*' cita a Don Manuel Abad y Queipo, quien hace una excelente
descripcién de la situacién agricola del pais en esos tiempos: “Las tierras mal divididas desde el
principio se acumularon en pocas manos... recayeron en los conquistadores y sus
descendientes, y en los empleados y comerciantes... La indivisibilidad de tas haciendas,
dificultad de su manejo y falta de propiedad en el pueblo, produjeron y aun producen efectos
funestos en la agricultura misma, ta poblacién y el estado en general. A la agricultura, por la
imperfeccién y crecidos costos de su cultivo y beneficio, y aun mucho més por el poco consumo
* Ibidem, 46 y ss. * Ibidem.
“ Gonzalez de Cossto, Francisco. Op. Cit P. lily ss.
33
de sus frutos a causa de la escasez y miseria de los consumidores. A la poblacién, porque
privado el pueblo de medios de subsistencia, no ha podido ni puede aumentarse en la tercera
parte que exige la veracidad y abundancia de este suelo. Ai estado en general, porque resulté y
resulta todavia de este sistema de cosas un pueblo dividido en dos clases, de indios y castas,
la primera aistada por unos privilegios de proteccién que, si le fueron utiles en los momentos de
la opresién, comenzaron a serie nocivos desde el instante mismo en que ces; que ha estado y
esta imposibilitada de tratar y contratar y mejorar su fortuna, y por consiguiente envilecida yen
la miseria...".
"El color, la ignorancia y la miseria de los indios los cotoca a una distancia infinita de los
espafioles... circunscritos en el circulo que forma un radio de 600 varas, que sefiala la ley a sus
pueblos, no tienen propiedad individual. La de sus comunidades que cultivan apremiados y sin
interés inmediato, debe ser para ellos una carga tanto mas odiosa, cuanto mas ha ido
creciendo de dia en dia la dificultad de aprovecharse de sus productos en las necesidades
urgentes, que vienen a ser insuperables por la nueva forma de manejo que establecié el cédigo
de intendencias, como que nada se puede disponer en fa materia sin recurso a ta Junta
Superior de Real Hacienda de México. Separados por la ley de la cohabitacién y enlace con las
otras castas, se hallan privades de las luces y auxilio que debian recibir por fa comunicaci6n y
trato con ellas y con las demas gentes"”.
"Lo primero - proponla como remedios - 1a abolicién general de los tributos en las
clases de indios y castas. Lo segundo, la abolicién de fa infamia de derecho, que afecta las
referidas castas, que se declararén honradas, capaces de obtener los empleos civiles que no
requieran nobleza, silos mereciesen por sus costumbres. Lo tercero division gratuita de todas
las tierras realengas entre los indios y castas. Lo cuarto, divisién gratuita de fas tierras de
comunidades de indios entre los de cada pueblo. Lo quinto, una ley semejante a las Asturias y
Galicia, en que por medio de focaciones y conducciones de 20 a 30 afios, en que no se adeude
derecho de alcabala, se permita al pueblo la apertura de tierras incultas de los grandes
propietarios, a justa tasacién en casos de desavenencias, con la condicién de cercarlas y
ademas que parezcan convenientes para conservar ileso el derecho de propiedad. Lo sexto,
libre permisién de avecindarse en los pueblos de indios, y construir en ellos casa y edificios,
pagando el suelo, a todas las clases espafiolas, castas e indios de otros pueblos ".
La invasién de Espafia por los ejércitos de Napoleén y el abandono del pais por tos
Reyes y e! heredero a la Corona produjeron en el reino y sus colonias un trastorno inesperado y
trascendental; en la Nueva Espafia, el Virrey, falto de apoyo no acertaba a prever lo que
pudiese ocurrir ni tomaba determinaciones para consolidar su propio poder. Si el gobierno
virreinal conservaba su existencia de hecho, sin variacién alguna, hasta fa vuelta de! Rey, los
peninsulares no solo no perdian sus condiciones de privilegio cerca de su gobierno, sino que
afiadia a los motivos de esa conservacién, que la Corona estimara el gran mérito de haber
conservado para el Rey la existencia de ese gobierno y subordinacién de sus stbditos.
También existia la posibilidad de permitir a tos crioilos la convocatoria a la creacién de cabildos
o Congresos y aunque el gobierno asi formado mantuviera las cosas en el estado que
guardaban, hasta la vuelta del Rey, a! ser ese gobierno emanacién de la Soberanla Popular,
que se erigia de repente, en fuente de poder, que del mismo modo que habia podido generar el
expresado gobierno para sostener al Rey, podia generar otro para desconocerio y deribarlo.”
Durante el virreinato de Félix Berenguer de Marquina, se comenzé e! 30 de Abril de
1800, se produjeron dos rebeliones de indigenas; una en Tepic, encabezada por un cacique
llamado Mariano; la segunda y mas seria rebelidn fue ta del maya Jacinto Kanek, en principio
triunfante, pero derrotado y después apresado y asesinado. Estos dos levantamientos revelan
el descontento contra la clase dominante y por los tributos y malos trates a los indigenas.
El plan de fos insurgentes tenia los siguientes puntos: Nombrar comisionados para
propagar las ideas y formas otras juntas como la que se realizaba en Querétaro; como !os
espafoles eran el primer obstaculo, se !es aprehenderia respetando sus personas y bienes; en
caso de que el gobierno opusiera resistencia, Allende dirigiria la campafia; alcanzando el triunfo
se buscaria una forma de gobiemo dejando a los espafioles en libertad para quedarse en el
Pais o salir de é! dejando aqui sus propiedades con las cuales se cubrirfan los gastos de
guerra; en caso de un desastre buscarian la ayuda de los Estados Unidos. Se ofrecié la
direccién politica de! movimiento a Don Miguel Hidalgo, por su prestigio de sabio, progresista y
ser muy requerido por el populacho y amigo de las autoridades de Guanajuato. La rebelién se
iniciaria en fa feria de Lagos, el 2 de Octubre, aprovechando la gran aftuencia de rancheros,
mestizos y criollos que concurrian en ella.
“ Molina, Enriquez; Andrés; La Revoluci6n Agraria de México 1910-1920; tomo Il. México 1986, p.13.
* Orozco, Fernando; op.cit.p.152
35
La insurreccién comenzaba el 15 de Septiembre de 1810, no fue hecha con el propésito
claro y preciso de fa Independencia, sino de la Autonomia, su grito de guerra era, j Viva
Fernando VII !, | Mueran los gachupines !, ; Abajo el mal gobierno !, indica claramente que no
se trataba de la Independencia, sino del mal gobierno de fos gachupines, que debia ser
sustituido por otro mejor, en interés de Fernando VII. “
En octubre de 1810, apenas iniciada la rebelion, et entonces Virrey Venegas publicé el
decreto de Regencia del 26 de Mayo 1810 que eximia del pago de tributo a los indios y
ordenaba repartirles tierras a la mayor brevedad; la disposicién no beneficiaba a las castas de
mulatos y negros, pero el virrey la extendié en su favor siempre que contribuyeran a sofocar la
sublevacién. En enero de 1811 las cortes prohibieron que tos indios fueran victimas de las
vejaciones que hasta alli habian sufrido. El 13 de marzo de 1811 ampliaron a favor de los indios
y castas de toda América la exencién tributaria concedida a los de Nueva Espafia, pero
excluyeron a las castas del repartimiento de tierras. E1 19 de noviembre de 1812 se repartié a
los casados y solteros mayores de 25 afios tierras inmediatas a tos pueblos, que no fueran del
dominio particular o de comunidades; en caso de que estas ultimas fuesen muy cuantiosas, se
daria hasta la mitad de ellas, el decreto decia: " Al tiempo de hacer estos repartimientos,
hagase entender a los indios, que deben labrar y cultivar las tierras por si mismo, sin poder
venderias ni empefiarlas, bajo la calidad de que si lo ejecutasen o dejasen pasar dos ajfios sin
sembrarlas, se repartiran a otros indios industriosos y aplicados ". Este decreto no implantaba
una reforma agraria sino una dotacién de terrenos baldios y en algunos casos de
comunidades.
Otras disposiciones beneficiaron a los criollos, agentes principales del descontento; libre
comercio def azogue y abolicién del monopolio, 26 de Enero de 1811, 16 de Abril extincién de
los derechos sobre tiendas de pulperia, modificacién del impuesto de} aguardiente y estudio de
la reforma de los magueyes; 9 de Febrero, representacién de los americanos en la Corte,
libertad de siembra, industria y arte, opcién de americanos, espafioles, indios y mestizos a los
empleos eclesiasticos, politicos y militares; 17 de agosto, admisién de los hijos de espafioles
honrados en colegios militares, sin prueba de nobleza, 8 de junio de 1813, fomento de la
agricultura y la ganaderia. “°
“ Molina, Enriquez, Andrés; op.cit. p. 41
* Zavala, Silvio; Apuntes de Historia Nacional 1808-1974; Fondo de Cultura Econdémica; México 1996.
3%
El 27 de Septiembre de 1820 se publicéd un decrete en ef que quedaron suprimides los
mayorazgos, fideicomisos, patronatos y cuafquier otra clase de vinculaciones, regulando
adecuadamente las obligaciones y derechos de todas las partes. Por lo que se referia a las
instituciones eclesiasticas, inmuebles conocidos con el nombre de manos muertas, se dispuso
que no podian adquirir mas bienes raices en adelante en ninguna provincia de la monarquia ni
por testamento, donacién, compra, permuta, decomiso en censos enfitéuticos, adjudicacién en
hipoteca o en pago de réditos vencidos, ni por algun otro titulo lucrativo u oneroso; tampoco
podian imponer capital alguno sobre bines raices, no recibirlo en gravamen sobre de ellos. “
Para cualquier Nacién es fundamental el dominio de su territorio y la produccién en él de
los elementos de vida necesarios para la plena satisfaccién de su poblacién; sin este dominio
no se tiene ni puede tener asiento geografico y sin la produccién de los suficiente elementos de
alimentacién no se puede tener una existencia realmente independiente y segura.
El movimiento de Independencia se tradujo en una mejor repartici6n de tos recursos
econdmicos; de ella los mestizos e indios aprovecharon todos los efectos de consumo, todos
los bienes muebles y todas las cantidades de dinero que pudieran allegarse, y con esos
recursos y los puestos de accién que lograron alcanzar en el ejército y la administracién
publica, comenzaron a vivir.
La divisisn de ta poblacién en dos grandes grupos, el superior, duefio de las
propiedades rurales de gran extensién de las haciendas, y el inferior de los indios, duefios de
los terrenos de sus pueblos, produjo desde la colonia, la divisién correlativa de la tegislacién
agraria en dos grandes ramas ya que eran muy diferentes los derechos que tenian los
espafioles y criollos a sus haciendas rurales, de los que tenian los indios a los pequefos
terrenos comunales de sus pueblos. Los primeros tenian sus tierras en concepto de propiedad
particular privada, amparada con toda la serie de documentos exigida a través de varias
generaciones por ei sistema de la titulacién escrita, en tanto que los indios, aunque habian
conservado la posesién de fos.terrenos de sus pueblos y algunos habian lograde titularlos, la
jurisprudencia consideré los derechos que ellos adquirian en conjunto, sdlo como de dominio
Util, con arregle al derecho feudal.””
“ Gonzalez de Cossio; op.cit. p. 116. “’ Molina Enriquez, op.cit. tomo #H.P. 87
37
Los mestizos formaron un grupo intermedio que gravitaba mas hacia fa forma de
Propiedad de los criollos ya que comprendia mejor que los indios las ventajas de! sistema de
propiedad particular privada, aunque también estaban consientes de las ventajas de! cultivo en
pequefio cuyos resultados tenian constantemente a {a vista en los pueblos de los indios, por lo
que concluyeron en fraccionar las tierras de las grandes haciendas espajfiolas y criollas. Los
criollos se daban cuenta de las aspiraciones de mestizos e indios por lo que procuraban derivar
las de tos primeros, hacia las grandes propiedades de la iglesia y reducir a los segundos en
ejidos comunales.®
Fue acertada la vinculacién que se hizo de !os repartimientos de tas tierras concebidas
en comunidad a los pueblos de los indios, o tenidas por éstos en simple posesién de hecho,
creando municipios y darles fondos que les sirvieran para sostener sus gastos; el
fraccionamiento de fos terrenos de repartimiento, tenian la doble ventaja de dar a cada indio un
derecho casi tan amplio como et de propiedad, sin titulo individual, de una parcela que pudiera
cultivar con su familia; y la de pagar por su valor, como si se reconociera su precio, una
contribucién moderada a titulo de censo, a favor del ayuntamiento respectivo. Lo singular det
sistema, consistia en que la propiedad asi creada, no rompia la comunidad total que resultaba
del titulo comun juridico, o que se tenia de hecho por e! grupo indio en conjunto.”
El sistema anteriormente expuesto tenia grandes ventajas ya que establecia un estado
de transici6n entre a propiedad comunal y fa individual posterior.
La guerra de independencia con sus once afios de duracién no modificé en realidad la
situacién de las clases bajas, pese a las diversas leyes y disposiciones que durante ese lapso
se hicieron en las que hablaba de la igualdad de los derechos de los mexicanos y por tanto,
una mejoria en la condicién de tos pobres y oprimidos, ta situacién de éstos quedé en idénticas
circunstancias, !o cual seguia siendo el factor de emigracién a las grandes ciudades en busca
de mejores oportunidades, creando asentamientos en contraste con el campo cada vez mas
despoblado y miserable.
* Ibidem,p. 94
* Ibidem, p. 96
38
2.4 REVOLUCION MEXICANA
El gobierno del general Diaz, muy prolongado, fue de paz y progreso. Cualquier intento
de rebelién fue reprimido con energia y a veces con crueldad. A pesar de ello, no faltaron
algunos brotes de sublevacién de indios y campesinos despojados de sus tierras, que
protestaban contra los abusos de los terratenientes protegidos por la dictadura, misma que se
dio gracias a la reforma que se realizé a la Constitucién volviendo al texto original que no
mencionaba nada sobre la reeleccién fo cual origindé la reelecci6n una y otra vez de! Genera!
Diaz.
En la etapa porfirista ( 1895 a 1910 ), la sociedad mexicana presentaba una
problematica surgida a consecuencia de fa manera en que fue incorporada al proceso
productive industrial en un pals que como México, habia sufrido una prolongada etapa de
luchas intemas cuya finalidad era la destruccién de las estructuras obsoletas heredadas del
colonialismo espafiol, sociedad que en esa misma etapa habla sido presa tanto de las
ambiciones expansionistas de los Estados Unidos como de los suefios imperialistas de
Napoleén tit de Francia.
La gran mayorta de los trabajadores de la época porfiriana vivieron y desempefiaron su
labor en condiciones deplorables; el salario real se mantuvo constante a todo lo largo del
periodo, no obstante el crecimiento de !a productividad. Entre 1880 y 1910 los salarios
fluctuaron a niveles de alrededor de 17 centavos diarios como salarios minimos y el mas alto no
pasaba de 2.50 pesos, ademas frecuentemente el pago se hacia en especie y no en efectivo ya
sea parcial o totalmente, en forma de vales, mismos que se canjeaban en tienda de raya
propiedad de fos duefios, adquiriendo mercancias caras y de mala calidad. El trabajador no
tenia mas remedio que solicitar préstamos que !o mantenian atado por deuda que no podia
pagar. Las condiciones descritas condujeron en varias ocasiones al trabajador a las protestas 0
a la huelga; se dice que durante todo el porfiriato se produjeron aproximadamente 250 huelgas,
la mayoria en los Uitimos 10 afios de la dictadura *' , no existia una legislacién que los
protegiera y la huelga era considerada como un delito por lo cual eran reprimidas salvajemente,
como ejemplo, los casos de Cananea y Rio Blanco.
5 Gonzalez de Cossio; op.cit. p. 161 5* Ibidem.
39
La condicién de los trabajadores del campo, peones de las haciendas era muy similar a
ta de los obreros; a 500 a 1000 metros de! casco de la hacienda se tevantaban las habitaciones
de los peones casuchas de uno dos cuartos, construidas de adobe, pedazos de tablas o de
ramas de 4rbol, segun las regiones del pais, casuchas sin ventanas y de pisos de tierra,
cocina, comedor y recamara, todo en una misma habitacidn de 20 a 30 metros cuadrados.
Muebles; e! brasero, el metate y comal para tortillas, cazuelas, platos y jarros de barro y los
petates para dormir, el peén, la mujer y su prole.”
A dos, cinco o diez kilémetros , estaban los potreros para los cultivos o el ganado. Las
faenas comenzar a las seis de la mafiana y concluir a la hora en que se pone el sol. 4 La paga
? mediante las tiendas de raya, alll se vendia la mercancia a precios altisimos y la calidad era
mala; el joma! se pagaba con mercancia y sdlo cuando sobraba un poco se pagaba con
moneda de curso legal, se llevaba una cuenta minuciosa de sus deudas, las cuales pasaban de
Padres a hijos y nunca se extingulan ya que al pagdrseles poco a los peones estos se
endeudaban para cubrir sus mas apremiantes necesidades. A los hacendados les convenia
tener peones endeudados porque asi le era mas facil tenerlos arraigados a la tierra y
explotarios mejor.
La iglesia desempefaba un papel de indudable significacién, el cura estaba alli para
guiar al rebafio por el buen camino, hablando de la resignacién cristiana a los sufrimientos y
explotacién de la cua! eran objeto y también de los tormentos del infierno si no acataban las
6rdenes de! amo. Si las tiendas de raya y la coercién moral del cura no resultaban suficientes,
ahi estaba la carce! del hacendado y los castigos corporates para someterlos. *
El satario det jornalero en el primer lustro de! siglo XIX era de 25 centavos diarios en las
tierras frias y de 30 en las tierras calientes y apenas bastaba para cubrir las necesidades mas
apremiantes del joralero y su familia, en 1910 el salario del campesino permanecta
estacionario en relacién con los ultimos afios del siglo XVIII y principios de! XIX. *
® Silva, Herzog, Jesus; Breve Historia de la Revolucion Mexicana, Los antecedentes y la etapa maderista; Fondo de Cultura Econémica; México 1992, p. 33 % Ibidem. P. 33 * tbidem. P. 39
40
En las ciudades de principios de siglo también se advertia la gran desigualdad social.
Arriba de todos estaba la aristocracia, unos pocos mexicanos, y buen numero de espafioles,
franceses 0 de otras nacionalidades, que eran hacendados o grandes comerciantes, altos
funcionarios de compafilas mineras y por ultimo médicos y abogados de esa minoria
privilegiada. Todos amigos del régimen porfirista.
La clase media se componia de ingenieros, abogados y médicos de escasa clientela,
profesores normalistas, empleados de oficina, dependientes de comercio, trabajadores
calificados de tos ferrocarriles, artesanos, etc., que recibian ingresos entre 50 y 100 pesos
mensuales. Un peon en la ciudad ganaba 37 centavos diarios y un maestro albafil 65 centavos,
la jormada de trabajo por lo regular era de 10 a 12 horas diarias.* Con esos sueldos miserables
los trabajadores se aglomeraban en la periferia de las grandes ciudades, donde no habla
drenaje ni agua potable, reservados estos servicios para las colonias ricas.
Es indudable que el problema de la tierra ha sido fundamental en la Revolucion
Mexicana y en general en toda fa historia independiente de México. Las compajfiias
desiindadoras contratadas por el gobierno porfirista entre 1880 y 1910, para levantar tos planos
de fas tierras publicas fueron beneficiadas por este hecho al ser compensadas con un tercio de
las tierras medidas, - 21 millones de hectdreas-, que en total era el 11% del drea total de!
territorio nacional.
Robert M. Holden. *. Opina sobre fos deslindamientos: Ayudan a resolverla confusién
general que imperaba en la localizacién de los limites entre terrenos privados y publicos, asi
como entre los fraccionamientos de bienes raices y con ello, estimular fa inversién. En la época,
la organizacién de la propiedad era un verdadero caos titulos obscuros, ininteligibles, sin
repartir, etc.
El deslindamiento, dice Holden no solo clarificaria los limites entre la propiedad privada
y la publica, sino que forzaria a los propietarios de la tierra a esclarecer titulos confusos en sus
términos o titulos incorrectos en general y a demandar la tierra bajo los procedimientos
5 Ibidem. P. 48 % Compilaci6n; Historia de la cuestién agraria mexicana. La tierra y el poder 1800-1910, tomo Il, siglo XXI, México 1985 p. 269 y ss.
41
establecidos en la Ley Agraria de 1863, ya que las compafifas habian sido contratadas para
identificar tas tierras sin titulo de propiedad.
Sigue diciendo Holden que la certeza de que los derechos de propiedad sobre la tierra
podrian ser claramente establecidos, atfajo a nuevos inversionistas y fue un incentivo para que
los propietarios realizaran mejoras en sus propiedades e intensificar la inversi6n del capital. Es
probable que atgunes tenedores de tierras hayan perdido sus propiedades, en algunos casos
por cometer errores a! registrar sus demandas; en los casos de usurpacién de tierras las
victimas carecian de poder alguno. La carencia de un titulo de propiedad perfectamente claro
de la tierra que reclamaban, hacia a una comunidad o a un propletario privado bastante
vulnerable para que sus predios fueran identificados como baldios y perderios.
" Durante el régimen porfirista el 1% de la poblacién posela el 97% det area del territorio
nacional; los hacendados y medianos agricultores poselan el 96%; los pequefios propietarios el
2% y los pueblos y comunidades, exctusivamente el 1%."
Diaz presidié la estabilidad y un cierto crecimiento que muchos juzgaron como progreso,
progreso para unos pocos, el México de entonces era de hecho una sociedad neocolonial
donde los viejos abusos se hablan hecho peores. La tierra pertenecia a menos y menos gente,
las haciendas crecfan a costa de las pequefias propiedades y de los ejidos- ultimo resguardo
de las comunidades indigenas-, el peonaje por deudas aumentaba igual que e! hambre.
Bajo la paz porfiriana se fermentaba la rebelién, encabezada por intelectuales y
tadicales, con el resentimiento de los desesperadamente pobres.
En el periodo 1904-1910 se intensificaron los conflictos en una oposicion abierta contra
la dictadura, que provenia del crecimiento de las nuevas clase sociales- burguesia, clase media
y proletariado-sustenténdose en las ideologias surgidas en Europa a mediados del siglo XIX,
que se formaron como consecuencia de !a acelerada expansién del desarrollo industrial, desde
la moderada posicién de ta doctrina social de la iglesia, expresada por ef Papa Leén Xil en su
enciclica Rerum Novarum. El anarquismo y los socialismos utdpico y marxista. Estas
ideologias absorbidas por {os intelectuales mexicanos del principio de siglo, fueron el
57 Rodriguez, Adame Julian; Apuntes de economia agricola, UNAM, México 1960, p. 7
42
fundamento para desplazar el positivismo por estar vinculado a las clases altas y los grupos
cercanos a Diaz. Los catélicos de ideas avanzadas cuestionaban las desigualdades sociales y
proponian reformas para evitar una solucién violenta a los problemas. Los nuevos liberales
pertenecientes a la clase media trataban de cambiar la dictadura por un gobierno democratico y
mejorar las condiciones de vida de los trabajadores.*
A finales de 1908 aparece una publicacién de tema politico titulada " La sucesién
presidencial en 1910. El partido Democratico “, su autor, Francisco !. Madero, este libro
constituy6 una de fas causas principales que provocaron la Revolucién de 1910. Madero hacla
un llamado a la organizacién de partidos, par elegir un vicepresidente que sucediera a Diaz
cuando éste faitara, !o que haria posible un cambio politico sin violencia.
Se crea el partido antirreleccionista teniendo como candidato a Madero, quien fue
aprehendido antes de las elecciones de 1910, mismas que “ gano " Diaz. Lo cual desencadendé
en definitiva el movimiento armado convocado por el primero con el lema " sufragio efectivo no
reeleccién ", a través del llamado plan de San Luis, mismo de! que nos interesa para fines del
presente trabajo el articulo 3° .. que fue lo que mas influyé para que miles de campesinos se
sumaran al movimiento revolucionario, siendo el referido parrafo tan importante y trascendental
se considera necesario transcribirlo:
" Abusando de la ley de terrenos baldios, numerosos pequefios propietarios, en su
mayoria indigenas, han sido despojados de sus terrenos, por acuerdo de la Secretaria de
Fomento; o por fallos de los tribunales de ta Republica. Siendo de toda justicia restituir a sus
antiguos poseedores los terrenos de que se les despojé de un modo tan arbitrario, se declaran
sujetas a revision tales disposiciones y fallos y se les exige a los que los adquirieron de un
modo tan inmoral a sus herederos, que los restituyan a sus primitivos propietarios, a quienes
pagaran también una indemnizacién por los perjuicios sufridos. Sélo en caso de que esos
terrenos hayan pasado terceras personas antes de la promulgacién de este Plan, los antiguos
propietarios recibiran indemnizaci6n de aquellos en cuyo beneficio se verificé el despojo. ©
* Gonzalez de Cossio, op.cit. p.135 y ss. 9 Ibidem. © Ver Planes Politicos y otros documentos; Fondo de Cultura Econémica, México 1954
43
Mas tarde se promulga e| Plan Politico Social emitido por los Estados de Guerrero,
Michoacan, Tlaxcala, Campeche, Puebla y et Distrito Federal, firmado el 18 de marzo de 1911.
En dicho plan se reconoce el tiderazgo del sefior Madero y el plan de San Luis, pero se insiste
en las reformas o innovaciones de caracter social y econémico, especiatmente en las relativas
al grave problema de la distribucién de la tierra: " Todas las propiedades que han sido antiguos
usurpadas para darias a los favorecidos por la actual administracién seraén devueltas a sus
antiguos duefios. “ En otra parte del referido documento se afiade que aquellos propietarios que
tengas mas tierras de las que puedan cultivar, estaran obligados a entregarfas a los que las.
soliciten, teniendo por su parte derecho a un rédito del 6% anual en relacién con ef valor fiscal
del terreno. Se insiste en la elevacién de los salarios, reduccién de la jomada laboral y el
mejoramiento de las condiciones de vida de los indigenas.
Por primera vez en un documento politico-revolucionario de la época se trata de modo
expreso acerca det problema de {a habitacién obrera. En uno de sus articulos el Plan Politico
Social afirma que se establecera la equidad en los alquileres de las casas: “ ....a reserva de
realizar los trabajos posteriores para la construccién de habitaciones higiénicas y cémodas,
pagaderas en largos plazos para las clases obreras ". Finalmente en su Ultimo articulo se dice
categéricamente: “ Quedan abolidos !os monopolios de cualquier clase que sean “.*'
Aunque Madero reconocia el problema agrario y era partidario de la pequefia propiedad,
nunca pretendié que ésta se desarroliara a costa de los terratenientes.
Es Amaldo Cérdova quien hace referencia de tal situaci6én al transcurrir algunas de sus
cartas: " Siempre he abogado por crear la pequefia propiedad, pero eso no quiere decir se
despoje de sus propiedades a ningun terrateniente.... Una cosa es crear la pequefia propiedad
por medio del esfuerzo constante y otra es repartir las grandes propiedades, to cual nunca he
pensado ni ofrecido en ninguno de mis discursos ni proclamas ".
El Ministerio de Fomento, Rafael Hernandez, en su informe de actividades en el campo
agrario de 1911-1912, resume en fo referente a la distribucién de la tierra:
® Silva Herzog, Jesus. Op.cit.p.154 y ss.
" Se ayuda a fos pueblos para que recuperen y disfruten sus ejidos, se han activado las
rectificaciones de deslindes para que puedan cuanto antes, ponerse al alcance de los
agricultores pobres fos terrenos nacionales, se hacen fos arreglos necesarios para adquirir
predios de particulares para destinarlos al fraccionamiento, estimulando a la iniciativa privad2,
para conseguir su colaboracién en !a apremiante tarea de crear la pequefia propiedad ".
Un ministro de Fomento posterior, Manuel Bonilla, recomendé como Unica solucién para
mejorar la situacién de los que no tenian tierra la expropiacién de ta misma con pago a los
propietarios. ©
Madero es asesinado usurpando el poder el general Huerta, lo cual desencadena otra
guerra civil encabezada por el General Venustiano Carranza, quien convoca al fin del conflicto a
un congreso Constituyente, mismo del que emanard la Constituci6n que aun nos rige.
Hablaremos pues, del articulo 27 en el préximo capitulo del trabajo que se presenta, ya que es
el que se relaciona con el tema desarrollado.
® Historia de la Cuestién Agraria Mexicana, op.cit.p.124
© Ibidem.p.126
45
CAPITULO Ii!
EL ESTADO Y EL DERECHO A LA PROPIEDAD.
EL ARTICULO 27 CONSTITUCIONAL.
La distribuci6n tan arbitraria e injusta que a 10 largo de toda su historia ha existido en
México, en relacién a ta propiedad de la tierra, ha originado graves trastornos sociales. En este
contexto, el articulo 27 constitucional intenta establecer una solucién legal a este problema,
prescribiendo la divisién de la tierra, la dotacién de aguas y tierras a los nucleos de poblacién
que carecen de ellos, sefialando los medios y procedimientos de que debe valerse el Estado
para lograr tal objetivo. Sin embargo este problema, como cualquiera de orden social, no es
facil de resolver; el Estado debe preocuparse por resolver otros, estrechamente vinculados con
el que nos ocupa, tenencia de la tierra.
Sobre el particular, cabe mencionar algunas observaciones hechas por Angel Caso. “
*,.. El problema agrario abarca, en realidad diversos aspectos: en algunas partes existe
tierra sin hombres que la trabajen; en consecuencia improductiva (Chiapas, Tabasco, Yucatan,
Campeche, etc.), es decir, en esas partes el problema es principalmente de poblacién, llevar
gente a que trabaje esas tierras: colonizacién. En otras regiones la poblacién es considerable,
pero fa tierra estaba en pocas manos (México, Puebla, Guanajuato, etc.), reparto de tierras. Los
indigenas carecen de la educacién necesaria para hacer que sus tierras produzcan lo que
pueden producir, educacidn rural. No se tiene el dinero necesario para invertirlo en sus tierras y
hacerlas mas productivas, crédito rural. Por ultimo, grandes regiones del territorio carecen de
corrientes de agua, de presas, etc., un terreno mal regado es forzosamente pobre por eso; otro
aspecto del problema agrario es la irrigacién”.
Colonizacién, reparto de tierras, irrigacién, educacién y crédito rural, son los aspectos
fundamentales del problema agrario; aunque hay otros que también influyen, como: impuestos,
vias de comunicacién, etc., la legislacian mexicana en los diversos momentos de su existencia,
ha tratado de resolver estos problemas por separado, pero no ha atacado la cuesti6n en su
conjunto. Por eso se puede afirmar que el problema agrario existe atin, y que es preciso, para
tesolverlo, una gran ecuanimidad y alejarlo de cualquier pasién.
* Caso, Angel; Derecho Agrario, Porta, México, 1950,p. 34
46
Ahora bien, la variedad tematica del articulo 27 es muy amplia ya que son muchas las
feyes ya sea orgdnicas o regiamentarias que encuentran su fundamento en el mismo, en este
caso, sdlo se abordardn aquellos conceptos que por su importancia, resulten trascendentes
para la materia de tesis.
Ante todo, el articulo 27 establece e! régimen de propiedad, del que dependen, en tiltima
instancia, el concreto modo de ser del sistema econdmico y la organizacién social, aun cuando
las reformas efectuadas en 1992, vienen a convertir la propiedad social en un nuevo tipo de
propiedad privada. Este articulo construye un régimen de propiedad de caracter triangular, en
taz6n de la persona o entidad a quien se imputa “la cosa”: propiedad publica, propiedad privada
y propiedad social; lo cual determina el cardcter mixto de la economia mexicana, hoy ratificado
expresamente por el reformado articulo 27 constitucional.
3.1 INICIATIVA DE CARRANZA.
A principios de este siglo la distribucién de la propiedad agraria en nuestro pais, lo
caracterizaba como una nacién que aun no salla de ia etapa feudal. Los gobiernos de la
segunda mitad del siglo pasado intentaron resolver el problema agrario mediante leyes de
colonizacién y de baldios, pero la consecuencia fue una agravacién del proceso de
concentracién de fa propiedad que desembocé en lo que Luis Cabrera calificé de
*Hacendismo”. ©
El latifundismo se convirtié en la forma tipica det régimen mexicano de tenencia de fa
tierra; se ha estimado que en 1910 alrededor del 97% de tierra apta para uso agricola era
propiedad de no mas de mil familias, sélo el 2% era de pequefios propietarios y el 1% de fos
pueblos.
Desde sus inicios 1a Revolucién de 1910 mostré dos cauces de protestas. Por un parte
la reiteracién de los principios de la democracia liberal, por otra, 1a exigencia de un cambio
substancial en ef orden econdmico-social, los primeros documentos producidos en la primer
década de este siglo, que vinieron a constituir los gérmenes de la ideologta revolucionaria se
* Cabrera, Luis, Veinte aflos después, Botas, 3° edicién, México, 1938, p.50
47
refirieron tanto a problemas de cardcter estrictamente politicos, como a cuestiones socio-
econdmicas.
La idea de convocar a un Congreso Constituyente que incorporara a nuestro régimen
juridico-politico !as ideas de fa Revolucién surgid del movimiento encabezado por Carranza,
quien frente al magnicidio cometido por Huerta, dectaré la ruptura del orden constitucional y
alenté al pueblo a rebelarse contra el gobiemo golpista.
El Plan de Guadalupe que dio nacimiento al movimiento constitucionalista, declaré el
desconocimiento de los poderes federales, asi como de los gobiernos locales que reconocieran
al usurpador, previé la organizacién del ejército constitucionatista bajo el mando de Carranza,
dispuso los procedimientos destinados a restablecer el orden constitucional legitimo; en un
principio este Plan no recogié las inquietudes secio-econémicas por razones de estrategia, ya
que Carranza pens6 que: "formular un programa de reformas sociales era crear obstaculos al
&xito politico y militar inmediato; era alarmar los intereses nacionales y extranjeros creando
resistencias que estropearian la marcha de! Constitucionalismo”. ©
Esto no signific6, sin embargo, que se careciera de propdésitos de reforma social, lo cuat
se demuestra en el discurso pronunciado por Carranza en la primer reunién de la Convencién
Revolucionaria en octubre de 1914, donde manifesté la necesidad de reformas mas alla de lo
puramente politico: resolucion del agrario, edificacién de escuelas, mercados y casas de justicia
en general (sic), adopcién de medidas tendientes al mejoramiento de la clase obrera y otras
medidas de cardcter fiscal.’ En diciembre de! mismo afio se expidié el decreto de adiciones al
Plan de Guadalupe, donde se anunciaron leyes agrarias que favorecieran a la pequefia
propiedad, disolviendo tos latifundios y restituyendo a los pueblos las tierras de que hablian sido
injustamente privados; leyes fiscales tendientes a crear un sistema equitativo de impuestos a la
propiedad raiz, establecimiento de la fibertad municipal, independencia del poder judicial,
revision de las leyes civiles, reformas a los principales cédigos, andlisis de las leyes relativas a
la explotacién de los recursos naturales, para destruir los monopolios existentes y evitar la
formacién de otros nuevos. En general Carranza prometia todas las medidas para asegurar a
© Patavicini, Félix, Historia de ta Constitucion de 1917, México, Tomo |, p. 42.
* Palavicini, op. Cit. P. 13-14.
48
los habitantes de la Republica la efectividad y el pleno uso de sus derechos y la igualdad ante
ta ley.
El 14 de diciembre de 1916 Venustiano Carranza promulgé un decreto de reformas at
Plan de Guadalupe cuyo propésito fundamental era convocar a la reunién de unm Congreso que
se encargara de hacer cristalizar juridicamente las conquistas revolucionarias, la necesidad de
hacerlo asi, habria de venir cuajando a medida que el propio impetu revolucionario iba
dervibando barreras y se apartaba un tanto del cauce que pretendia contenerlo.
El decreto también faculté al primer Jefe del Ejército Constitucionalista y Encargado del
Poder Ejecutivo a presentar al Congreso Constituyente e! proyecto de Constitucién reformada
para que se discutiera, aprobara o modificara, quedando ceflidas las !abores del Congreso a la
discusién y aprobacién del tal proyecto en una duracién de dos meses. 70
El 1° de diciembre de 1916 Carranza inaugura las labores del Congreso y presenta su
proyecto de reformas a fa Constitucién. Dicho proyecto presenté reformas al articulo 27
constitucional para fortalecer la vigencia de las leyes de reforma y consulté a la Asambiea la
conveniencia de exigir que los extranjeros se sometieran integramente a las leyes mexicanas al
adquirir bienes raices. Las reformas propuestas por Carranza en su proyecto, se movian dentro
del marco de la Constitucién anterior. Las decisiones politicas fundamentales del
constitucionatismo mexicano, no se tocaban, a lo mas se retocaban. Si bien Carranza se
hallaba animado de !a mejor buena voluntad por consolidar las reformas sociales, el proyecto
sin embargo, resulté poco novedoso; presentaba en términos generales, las mismas
estructuras y frecuentemente hasta e! mismo contenido de los preceptos de la Constitucién de
1857, apenas ligeramente modificados algunos de ellos; y es que hasta ese momento sdlo era ,
un proyecto de Constitucién reformada.”
* Idem.
® Sayeg, Helu Jorge; El Constitucionalismo Social Mexicano. La integracién constitucional de México (1818-1988); Fondo de Cultura Econdmica, México, 1987, pp. 587-588.
™ Ferrer Mendiola, Gabriel; Historia del Congreso Constituyente de 1916-1917; Biblioteca del Instituto Nacional de Estudios Histéricos de la Revolucién Mexicana; México, 1917, p. 33.
™ Sayeg Helul; op. cit, p. 605 y ss.
49
Las modificaciones esenciales que reclamaban las viejas estructuras, serian las
consideraciones fundamentales que llevaran a convocar a un nuevo constituyente encargado
de realizar los cambios necesarios a fin de garantizar la existencia mas digna y justiciera que
ambicionaba el pueblo mexicano.
La discusién del proyecto del articulo 27 fue propuesta por la Asamblea, ya que era
sentir general que su redaccién no respondia a las urgencias socio-econémicas de la
Revolucién. EI Ing. Pastor Rouaix, pidié al Lic. Andrés Molina Enriquez, que preparara un
anteproyecto del articulo 27 incorporando las ideas prevalecientes en la Asamblea sobre tal
materia, todo esto con el deseo de dar a la Nacién un principio rector firme e indestructible,
sdlido e inalterable, enunciado en la siguiente forma: sobre los derechos individualistas a la
propiedad estén los derechos superiores de la Nacién representada por el Estado.”
En ta parte considerativa del proyecto se dijo:
“El articulo 27 tendra que ser el mas importante de todos cuantos contenga la
Constitucién que el congreso viene elaborando. En este articulo tiene que sentarse por fuerza
los fundamentos sobre los cuales deberd descansar todo el sistema de los derechos que
puedan tenerse a la propiedad raiz comprendida dentro del territorio nacional...** ia politica
econémica resueltamente seguida por la dictadura favorecié tanto a los grandes propietarios,
que estos comenzaron a invadir por todas partes los terrenos de los indigenas y, lo que fue
peor, protegié por medio de las leyes de los despojos de la pequefia propiedad.
La Revolucién estallé por fa reaccién de las clases bajas ante este estado de cosas, por
to que:
“Es absolutamente necesario que en lo sucesivo nuestras leyes no pasan por alto los
hechos que palpitan en la realidad, como hasta ahora ha sucedido, y es mas necesario atin,
que la ley constitucional, fuente y origen de todas las demas que habran de dictarse no elude...
las cuestiones de propiedad por miedo a las consecuencias".”
® Rouaix Pastor, op. cit., p. 91 7% Ibidem.
50
El fundamento real del articulo 27 constitucional es la soberania inherente de una
Nacién para decidir sus estructuras politicas y legales ademas de su sistema econdmico,
dentro del cual reviste importancia especial e! derecho de propiedad. Esta fue la idea que
impuls6 al Constituyente para regular con gran detalle las cuestiones relativas al derecho de
propiedad.
Lo anterior puede observarse claramente en el dictamen que presenté la Comisién
Primera de Constitucién sobre la iniciativa del 27, reconociendo a la propiedad como un
derecho natural... “Supuesto que la apropiacién de las cosas para sacar de ellas tos elementos
necesarios para la conservacién de la vida es indispensabte...".”>
Sin embargo:
*__. El ejercicio del derecho de propiedad no es absoluto, y que asi como en ef pasado
ha sufrido modalidades, es susceptible de admitir otras en el porvenir, basadas en el deber que
tiene el Estado de conservar la libertad igual de todos asociados, deber que no podia cumplir
sin e! derecho correlativo. Es un principio admitido sin contradiccién, que el dominio eminente
del territorio mexicano pertenece originalmente a la Nacién, que !o que constituye y ha
constituido la propiedad privada es el derecho que ha cedido la Nacién a los particulares,
cesién en la que no ha podido quedar comprendido e! derecho a los productos del subsuelo nia
las aguas, como vias generales de comunicacién”.”*
Se establecié en plenitud el derecho de propiedad de la Nacién, representada por el
Estado, sobre las tierras y aguas de su territorio y se trasmitié sélo e dominio directo de ellas a
fos particulares cuando asi lo considerara pertinente el Estado sin vulnerar el interés publico.
De esta forma, la propiedad privada dejé de ser el supremo de los derechos, considerandose
un dominio derivado de la propiedad originaria del Estado.
La cuestién agraria del articulo 27 constitucional parte del supuesto general que rige el
derecho de propiedad. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de! territorio
nacional corresponden originalmente a ta Nacién y sélo ella tiene el derecho de trasmitir esos
74 Diario de los Debates del Congreso Constituyente, 1916-1917, ediciones de la comision Nacional para
la celebracién de! 150 aniversario de ta proclamacién de ta Independencia y cincuentenario de la
Revolucién Mexicana, México 1960, tomo |, pp. 373 y ss.
78 Diario de los Debates. Op. Cit, T. It p. 1071.
51
bienes a los particulares en propiedad privada, quedando sujetos a las modalidades que dicte el
interés publico y al derecho de! Estado para regular el aprovechamiento de ios elementos
naturales susceptibles de apropiacién, para hacer una distribucién equitativa de la riqueza
publica y para cuidar de su conservacién.
Las mismas modalidades a que se sujeté la propiedad privada derivada permitieron a
nuestra Constitucién establecer el verdadero concepto de propiedad en funcién social,
cambiando el concepto de propiedad sostenida por el individualismo hacendario y haciendo que
el individuo no fuera sdlo propietario para si mismo, sino también en relacién directa con la
sociedad.
Cuando Carranza presenté su proyecto a la Asamblea Constituyente advirtié que ta
facultad constitucional de expropiacién por causa de utilidad publica que consignaba el articulo
27 del proyecto de constitucién era suficiente para adquirir tierras y repartirlas para fomentar la
pequefia propiedad. Para el caso de expropiacién por utilidad publica se establecié que la
indemnizacién no seria previa, sino mediante, con lo cual se podia resolver el problema agrario,
urgente e imprescindible, sin esperar un falio judicial que fijara el monto de !a cosa
expropiada.””
Es el texto de Querétaro el que sujeta la propiedad a funcién social y al hacerlo permite
tuchar contra la injusticia y obtener una paz que se apoya en la busqueda incansable de la
justicia social.
La incorporacién al texto constitucional de la expropiacién y de ta utilidad publica, te
fijaron a la propiedad privada su verdadero concepto de propiedad derivada, o como le flamaron
tos constituyentes: “DOMINIO DIRECTO’, pues la propiedad privada del individuo deja de serto
cuando el interés de los demas, de la sociedad, o de la utilidad publica asi lo exige.
3.2 GARANTIAS A LA PEQUENA PROPIEDAD.
E! grupo de diputados constituyentes que redactaron el proyecto de! articulo 27 constitucional, presididos
por el Ingeniero Pastor Rouaix, apartandose de la tradicion juridica nacional y de las doctrinas liberales,
asentaron un nuevo concepto de la propiedad —aunque subsista ta propiedad privada como derivada de la
78 ibidem. 7 Ferrer Mendiola, op. cit., p. 28.
52
original-, y otorgaron a la Nacién el dominio directo de aquellos bienes cuya explotacién estimaron que
debfa hacerse a favor de todo el pueblo de México, en forma tal que ef aprovechamiento, conservacién y
distribucién equitativa de la riqueza publica son regulados por el Estado. De esto se derivan dos
consecuencias importantisimas: fa primera es que el Estado —a través de leyes ordinarias- puede imponer
a la propiedad privada las modalidades que ordene el interés publico, o sea, se abandoné el criteric que
sostenia que la propiedad era un derecho absoluto establecido exclusivamente en beneficio del
propietario, para concluir que, con su ejercicio, si por una parte debe reportar al duefio cierto provecho pu:
encima de éste se halla el interés de los dem4s hombres, es decir, de la sociedad al que
fundamentalmente se debe atender cuando se trate de reglamentar la extensidn y limites del derecho de
propiedad. Este nuevo concepto de propiedad establece que su ejercicio debe redundar en provecho de
todos. En consecuencia el derecho de usar, disponer y disponer de un pedazo de tierra tiene como
condicién, ante todo, atender a las necesidades humanas, buscando e! beneficio social por encima del
interés particular de cada persona.”
El parrafo primero del articulo 27 constitucional declara que la propiedad de fas tierras y
aguas comprendidas dentro de los limites del territorio nacional, corresponden originalmente a
‘la naci6n, la cual ha tenido y tiene el derecho de trasmitir el dominio de ellas a los particulares,
constituyéndose asi la propiedad privada.
Este apartado da a nuestro sistema de propiedad territorial un aire estrictamente
legalista, pues implicitamente requiere que todo derecho sobre tierras y aguas tiene que estar
referido, naturalmente mediante la titulacién respectiva, al derecho originario de la Nacién el
cual tiene dos aspectos: el colonial de! que forman parte las fundaciones de los pueblos, los
repartimientos, las mercedes, las confirmaciones de tierras con titulos deficientes y en cierto
sentido las encomiendas, concedidas personatmente por el rey de Espajia, que en virtud de la
Conquista se convirtié en soberano del pais y el independiente, det que participan Jos contratos
de colonizacién, las concesiones, las composiciones por excedentes y las ventas de terrenos
baldios o nacionales hechas por ef Gobierno de México, que sustituyé a! Rey de Espafia en la
soberania nacional, pues una vez constituida la Nacién, con su territorio, poblacién y gobierno
independiente, las tierras y aguas que con anterioridad no habian sido tituladas a particulares
quedaron en disponibilidad de serlo en ejercicio de la soberania, y en ambos casos esas
78 Hernandez, Octavio. "La lucha del pueblo mexicano por sus derechos constitucionales”, en: Derechos
del Pueblo Mexicano, T. 1, p. 287.
53
titulaciones de tierras y aguas a favor de particulares, constituyeron y siguen constituyendo la
propiedad privada. 7
EI parrafo tercero del 27 constituciona! reserva expresamente a la Nacién dos derechos
en relacién con el ejercicio de ta propiedad privada, que comprende tanto ia de los particulares
como la de los nicleos de poblacién ejidales o comunales, esos derechos son de gran
importancia, pues determinan el cardcter marcadamente social que la propiedad privada tiene
actualmente en nuestro pals, a diferencia del contenido absoluto que le atribuia el Derecho
fomano. Los dos derechos reservados a la Nacién constituyen verdaderas y sustanciales
limitaciones que supeditan el disfrute de la propiedad privada a intereses sociales; el primero es
el de imponer en todo tiempo a ta propiedad privada las medalidades que requiera el interés
publico; el segundo es el de regular en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos
naturales susceptibles de aprobacién, a fin de distribuir equitativamente ta tiqueza publica,
cuidar de su conservaci6n y procurar e! desarratlo equilibrado del pais y el mejoramiento de las
condiciones de vida en el campo y en las poblaciones, por lo que el precepto dispone
expresamente que se dicten las medidas que sean necesarias para propdsitos concretos como
ordenar los asentamientos humanos, adecuar los usos reservas y destinos de tierras aguas y
bosques, con 1a finalidad de ejecutar obras publicas y regular la fundacién, conservacion,
mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacién. °
Los parrafos del articulo que nos ocupa integran el conjunto de fas atribuciones que fa
Nacién conserva sobre las tierras y aguas que forman el territorio nacional, después de haber
trasmitido a los particulares 0 a fos nucleos de poblacién la propiedad de las primeras, o sea,
Jas tiervas, a través de los titulos correspondientes.
Nuestra constituci6n garantiza la proteccién a la propiedad de los particulares en tres
aspectos:
La aptitud de las personas para adquirir una propiedad: el articulo 27 en su fraccién |
previene que sélo los mexicanos pueden adquirir la propiedad de tierras o aguas y concesiones
7° Bazdresch, Luis. Garantias Constitucionales. Ed. Trillas, 4° edicién, Mexico, 1990, p. 142.del Pueblo Mexicano, T. I, p. 287.
” Ibidem, p. 143
para explotar minas o aprovechar aguas. Los extranjeros también pueden adquirir tierras y
obtener concesiones para explotar minas o aprovechar aguas que estén fuera de las fajas de
cien kilémetros a to largo de las fronteras y de cincuenta en las playas, previamente convienen
ante la Secretaria de Relaciones Exteriores en ser considerados como nacionales y no invocar
la proteccién de sus gobiernos en cuanto se refiere a esos bienes, bajo pena de perder a favor
de la Naci6n los bienes respectivos; también los Estados extranjeros pueden adquirir, previa
autorizacion de la misma secretaria, sdlo en el lugar de residencia permanente de los Poderes
Federales, los inmuebles que a juicio de ésta, sean necesarios para sus embajadas y
legaciones.
La fraccién ti del articulo que nos ocupa manifiesta que las asociaciones religiosas
podran adquirir, poseer o administrar, exclusivamente los bienes que sean indispensables para
su objeto, con los requisitos y limitaciones que establezcan la ley reglamentaria.
Entre las cosas susceptibles de apropiacién garantizada por nuestra Carta Magna estan
las tierras de toda clase —primer parrafo y noveno fraccién I-, sujetas a las modalidades que
autoriza el parrafo tercero y a las limitaciones que puedan resultar de las diversas prevenciones
de! mismo. No se menciona fas otras cosas por no ser objeto de este trabajo.
El! tercer aspecto de la propiedad particular es el derecho de conservar en el patrimonio
personal las cosas adquiridas en propiedad que aparte de estar garantizado en el articulo 27
también lo esta en tos articulos 14 y 16 de la misma Constitucién, esto se explica si tomamos
en cuenta que la propiedad particular esta concebida como una funcién social, es decir,
supeditada al interés general, se legitima el aprovechamiento de las cosas por las personas,
pero restringido en ta imposibilidad de adquirir bienes cuyo dominio pertenece exclusivamente a
la Nacion y la sumisién a las modalidades y disposiciones que el gobierno decrete con arreglo
al apartado tercero del 27 constitucional, los articulos 14 y 16 de ta Constitucién dan al
propietario seguridad en el uso y posesién de sus cosas, frente a las pretensiones de terceros y
alos abusos 0 errores de los érganos gubemativos.
Las garantias del derecho de propiedad estan sujetas a las siguientes modalidades,
previstas por la Constitucién:
55
Expropiaci6n por causa de utilidad publica, parrafo segundo del 27 constitucional que a
fa letra dice: “Las expropiaciones sélo podran hacerse por causa de utilidad publica y mediante
indemnizacién”.
En la fraccién Vi del mismo pérrafo determina que: “Las leyes de la Federacién y de los
Estados en sus respectivas jurisdicciones determinaran los casos en que sea de utilidad publica
la ocupacién de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas teyes la autoridad administrativa
hara ta dectaracién correspondiente. El precio que se fijaraé como indemnizacién a la cosa
expropiada se basara en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas
catastrales 0 recaudatorias, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o
simplemente aceptado por éi de un modo tacito por haber pagado sus contribuciones con esta
base. El exceso del valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras
© deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignacion del valor fiscal sera lo Unico
que debera quedar sujeto a juicio pericial y a la resolucién judicial. Esto mismo se observara
cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentisticas”.
Parece una contradiccién afirmar que los parrafos transcritos hablan de una garantia a
la propiedad particular cuando se refieren en realidad a la expropiacién de Jos bienes del
particular, sin embargo el maestro Gutiérrez y Gonzalez nos da luz al respecto al decir:
*... La expropiacién es una verdadera garantia a la propiedad, pues:
1°. Sdlo se le puede privar al particular de un bien de su propiedad por causa de utilidad
publica...
2°. Este hecho es suficiente para que se entienda que esta legalmente reconocida su
propiedad privada y consagrado el respeto a la misma.
3°. El particular sabe que, si bien se le puede privar de la propiedad de sus bienes, se le
tiene que cubrir necesariamente, esto es, el equivalente en dinero det valor de la cosa de ja
cua! se le va a privar’.”*
Por tanto, la expropiacién no debe entenderse como un ataque a la propiedad del
particular, sino como una garantia teérica a la existencia de la propiedad privada.
* Gutiérrez y Gonzalez, Emesto, Et Patrimonio, Porrua, México, 1995, 5*. Edicién, p. 296.
56
Ademas de fos parrafos transcritos de! articulo 27 de! texto constitucional, el cédigo civil
y la ley de expropiacién también regulan y protegen a la propiedad privada.
EI cédigo civil reconoce y da caracter de legalidad a la propiedad particular tal y como se
observa en los articulos que a continuacién se transcriben:
Ant. 772.- Son bienes de propiedad de los particulares todas las cosas cuyo dominio les
pertenece legalmente, y de las que no puede aprovecharse ninguno sin consentimiento del
duefio o autorizacin de la ley.
Art. 830.- El propietario de una cosa puede gozar y disponer de ella con las limitaciones
que fijen jas leyes.
Las limitaciones a la propiedad privada éstas pueden ser de dos clases: en beneficio
social o en beneficio de otros particulares, generalmente vecinos colindantes det propietario.
Las timitaciones en beneficio social se encuentran reguladas en los articulos del mismo
cédigo que a la letra dicen:
Art. 831.- La propiedad no puede ser ocupada contra la voluntad de su duefio sino por
causa de utilidad publica y mediante indemnizacién.
Art. 832.- Se declara de utilidad publica la adquisicién que haga el gobiemo de terrenos
apropiados, a fin de venderlos para la constitucién del patrimonio d ella familia o para que se
construyan casas habitacién que se alquilen a las familias pobres, mediante el pago de una
renta mdédica.
Art. 833.- El gobiemo federal podra expropiar las cosas que pertenezcan a los
particulares y que se consideren como notables y caracteristicas manifestaciones de nuestra
cultura nacional, de acuerdo con la ley especial correspondiente.
Art. 834.- Quienes actualmente sean propietarios de las cosas mencionadas en el
articulo anterior, no podran enajenarlas o gravartas, ni alterarlas en forma que pierdan sus
57
caracteristicas, sin autorizacién de! C. Presidente de la Republica, concedida por conducto de
ia Secretaria de Educacién Pdblica y Bellas Artes.
Art. 836.- La autoridad puede, mediante indemnizacién, ocupar la propiedad particular,
deteriorarla y aun destruirfa, si esto es indispensable para prevenir o remediar una calamidad
publica, para salvar de un riesgo inminente a una poblacién o para ejecutar obras de evidente
beneficio colectivo.
Los articulos transcritos se consideran limitaciones en beneficio social ya que teniendo
la persona el derecho real no puede disponer libremente de la cosa aunque la propiedad de!
bien es reconocida y respetada por ei Estado.
Las limitaciones de la propiedad en beneficio de particulares se encuentran reguladas
en el Cadigo civil en los articulos siguientes:
Art. 839.- En un predio no pueden hacerse excavaciones o construcciones que hagan
perder el sostén necesario al suelo de !a propiedad vecina, a menos que se hagan las obras de
consolidacion indispensables para evitar todo dafio a este predio.
Art. 840.- No es licito ejercer ef derecho de propiedad de manera que su ejercicio no dé
otro resultado que causar perjuicio a un tercero, sin utilidad para el propietario.
Art. 842.- También tiene derecho, y en su caso obligacién de cerrar o de cercar su
propiedad, en todo o en parte, del modo que fo estime conveniente o lo dispongan las leyes o
reglamentos, sin perjuicio de las servidumbres que reporte !a propiedad.
Art. 843.- Nadie puede edificar ni plantar cerca de las plazas, fuertes, fortalezas y
edificios publicos sino sujetandose a las condiciones exigidas en los reglamentos especiales de
la materia.
De los articulos transcritos derivan en realidad derechos para los propietarios de los
predios vecinos, esto es, se tiene limitado el derecho de propiedad por mandato de ley, en
prevencién de que exista la estabilidad y seguridad social.
58
Ante estas condiciones Ruiz Massieu hace la siguiente definicién: “La propiedad es un
medio patrimonial, para cumplir una funcién social y no un derecho absoluto e individualista al
que repugne toda limitacién o modalidad”.”
Como se ha visto anteriormente la expropiacién es una garantia de proteccién a la
propiedad privada, tal vez la mas importante, por ta! motivo consideramos que es necesario
explicarla con algun detalle.
Recordemos que la Ley de Expropiacién fue publicada en e Diario Oficiat de ta
Federacién el 25 de noviembre de 1936.
A continuacién se transcribe el concepto que de expropiacién da e! maestro Gutiérrez y
Gonzalez, ef cual consideramos muy completo: “Expropiacién es el acto del Estado, unilateral y
soberano, por conducto del funcionario competente de su érgano ejecutivo o administrativo, por
medio de! cual priva para si o para un tercero, a una persona de un bien de su propiedad,
mediante el pago de una retribucién o indemnizacién, para destinarlo a la satisfaccién de una
necesidad publica, directamente por é1 0 indirectamente para un tercero, y que sdélo con ese
bien puede ser satisfecha, en todo o en parte”.
La expropiacién es un acto unilateral, pues es sélo el Estado a través del Ejecutivo quien
lo lleva adelante, produciendo efectos de derecho sin requerir de la voluntad de afectado por tal
acto. Es menester precisar que para que este acto se lleve a cabo se deberdn cubrir ciertas
situaciones:
a) Se requiere de una ley que determina cuales son las causas que se estiman de utilidad
publica, como para autorizar a que se le prive a un particular de un bien de su propiedad.
b) Se deben hacer los estudios necesarios para determinar que un bien de un particular es el
necesario y el Unico que se puede utilizar para satisfacer esa necesidad publica.
c) Ei Estado por conducto de! Presidente de la Republica procede a decretar la expropiacién.
® Ruiz Massieu, Mario. Introduccion al Derecho Mexicano (Derecho Urbanistico), Porrda, México, 1981, p.
23. © Gutiérrez y Gonzalez, op. Cit. p. 297.
59
Burgoa Orihuela“ explica que el concepto de utilidad publica es eminentemente
econémico, ya que la idea de utilidad en general implica la relacién entre una necesidad yun
objeto satisfactor que a la misma debe aplicarse, por to que hay utilidad cuando el bien
satisfactor colma una necesidad preexistente con la existencia de una cierta adecuacién o
idoneidad, por lo que para que haya una causa © motivo de utilidad publica se requiere una
necesidad publica estatal o social personalmente indeterminada y un objeto susceptible
econdémicamente de colmar o satisfacer dicha necesidad.
Ninguna necesidad publica puede inventarse. Su invocacién debe estar demostrada en
la situacién concreta en que se pretende que opere. La Ley de Expropiacién en su articulo 1°
marca cuales son causas de utilidad ptiblica que puede considerar el Estado para decretar una
expropiacién, siendo de interés para el presente trabajo, la XI fraccién que dice: “La creacién o
mejoramiento de centros de poblacién y de sus fuentes propias de vida’.
La expropiacion se realiza mediante el pago de una indemnizacién o retribucién como lo
manifiesta Gutiérrez y Gonzalez, ta cual se fija atendiendo a la pérdida o disminucién que sufre
el patrimonio del particular, y no conforme al acrecentamiento que se produce en el patrimonio
del Estado. La Ley de Expropiacién en su articulo 20 sefiala que la indemnizacién debera
pagarse dentro del término de un afio a partir de la declaratoria de expropiacién en moneda
nacional, sin perjuicio de que se convenga su pago en especie.
Por ultimo ef articulo 9 de! mismo precepto concede al propietario afectado el derecho
de reclamar, dentro del término de cinco afios, ta reversién del bien expropiado ola
insubsistencia del acuerdo cuando haya sido ocupado temporalmente o cuando su dominio
haya sido limitado, siempre y cuando dicho bien no haya sido destinado al fin que dio causa ala
declaratoria respectiva.
3.3 LAS FORMAS EJIDALES URBANAS.
En el texto original del articulo 27 constitucional la propiedad urbana no fue regulada tan
extensamente como fa rural. Asi como el crecimiento del problema urbano el articulo fue
adicionado para establecer las bases de fos asentamientos humanos, sobre todo porque el
™ Burgoa Orihuela, Ignacio. Las garantlas individuates, Porria, México, 1996, 28" edicién.
60
objeto principal de este articulo fue establecer ei dominio de la Nacion sobre sus recursos
territoriales y especiales, asi como regular la propiedad agricola en defensa de las
comunidades y ejidos.
Resulta oportuno destacar la opinion que José Hinojosa tiene respecto a estas
comunidades 0 ejidos cuando dice que la primer caracteristica general del ejido es el conjunto
de personas fisicas (ejidatarios) con derechos y obligaciones. Se trata pues, de una persona
moral que tiene érganos propios para expresar su voluntad y actuar con independencia aunque
no se precisa cuando y cémo surge, lo cual considera que es insuficiente para defenderlo.*
La segunda caracteristica que destaca Hinojosa es el hecho de que tiene un patrimonio
propio rustico, compuesto de distintos bienes sujetos a regimenes diferentes: tierras de cultivo,
de uso comun, zona de urbanizacién, parcela escolar y la unidad agricola mexicana instituyé
cuatro acciones y procedimientos: dotacién, ampliacién, restituci6n y creacién de nuevos
centros de poblaci6n.
En las ultimas décadas !a intervencién federal en los procesos urbanos ha tenido un
crecimiento sin precedentes. En las ciudades del pais fa presencia federal se advierte en las
inversiones en vivienda, salud, educacién y diversos elementos de infraestructura, fo que en
conjunto constituye casi siempre la mayor parte de la inversion publica total en obras de
caracter urbano; a esto se afiaden los procesos de trasferencia de la propiedad de la tierra de
nucleos ejidales 0 comunales al proceso de urbanizacién. Dado que sdlo el Ejecutivo federal
tiene facultad para expropiar esas tierras, de él depende el procedimiento para construir sobre
ellas reservas territoriales para crecimiento urbano y la regularizacién de la tenencia cuando ya
se ha producido la expansién urbana.”
Para comprender la forma en que el régimen agrario influye en la urbanizacién de los
ejidos, es preciso sefialar tas caracteristicas juridicas y politicas mas notables de esa forma de
propiedad.
*$ Hinojosa, José. El concepto de ejido en la tegisiacién mexicana, Revista Juridica, México, Num. 15,
1983, pp. 173-187.
® Azuela de la Cueva, Antonio, La Ciudad, la Propiedad Privada y el Derecho, El Cotegio de México, 1° edici6n, México, 1989, p. 106 y ss.
61
Comencemos precisando que las tierras comunales y ejidales se distinguen entre si,
sdélo por su origen histérico. as primeras habian pertenecido a los pueblos desde la colonia y
la reforma agraria les confirmé o restituy6 si las hablan perdido antes de Ja Revolucion. Las
segundas son las que, como parte de ja reforma agraria, han sido dotadas a nicleos de
poblacién campesina, tomando las tierras de propiedad individual que excedan las extensiones
autorizadas como “pequefia propiedad”.
La propiedad campesina en nuestro pais es resultado de una redefinicién de la posesién
de! campesinado en sistema politico en las décadas siguientes a ja Revolucién. Con esa forma
de propiedad, los campesinos se convirtieron en sujetos de derecho obteniendo presencia en
nuestro sistema politico.
En los ultimos afios se ha generalizado el uso de la frase “propiedad social” para referirse a los
nucleos agrarios, io que se ha reforzado por las mas recientes reformas a la Constitucién que
definen tres sectores de la economia nacional, el publico, el privado y el social. Esta
denominacién sdélo tiene sentido en la ideologia del Estado mexicano, en la cual la propiedad
privada individual es un ma! necesario (aunque e! poder publico ta beneficie), en cambio la
propiedad de los niicleos agrarios es vista como un grado superior del progreso nacional por lo
que se socializa el Ambito rural. Por eso es que se presenta a la propiedad de los nucleos como
algo opuesto a la propiedad privada. Sin embargo consideramos que la propiedad de los
nicleos debe ser definida como un tipo de propiedad privada, captada desde el punto de vista
de ellas: relaciones entre los nicleos y otros sujetos, y como un tipo de propiedad colectiva
cuando se ve desde la perspectiva de las relaciones de los miembros de los nucleos entre si.”
Recordemos que la propiedad ejidal y comunal es imprescriptible, inalienable e
inembargable, esto ha generado Ia idea en muchos, de que las tierras no son propiedad de los
nucleos, pero lo cierto es que ellos son los duefios de fa tierra, tal como Io sefiala el art. 52 de
la Ley Federal de la Reforma Agraria.
*7 Azuela de la Cueva, Antonio, op. Cit., p. 109.
62
El que los nuicleos no puedan vender su tierra no quiere decir que no sea suya, como
dice Oscar Morinau, “no es de esencia la facultad de disponer para que existe el derecho de
propiedad’.
El caracter imprescriptible de la propiedad ejidal y comunal la hace atin mas privada,
sobre todo si se adopta el punto de vista de los pobladores urbanos que viven en tierras de un
ejido. No importa cuanto tiempo vivan ahi, nunca podrén reclamar la prescripcién; siempre
seran posesionarios de una tierra ajena. En cambio, el regimen de propiedad privada admite la
posibilidad de suprimir la propiedad del duefio original por medio de la posesi6n.
Cuando Ia propiedad de los nicleos agrarios es observada desde la perspectiva de las
relaciones entre si de los miembros del nucleo, se puede definir como un tipo de propiedad
comin, ya que los nuicleos forman una colectividad en la cual todos tienen ef mismo derecho, o
sea, nadie puede ser excluide de la tierra. Sin embargo se reglamentan con un sistema
corporativo de! cual resulta una diferenciacién entre los miembros del nucleo. Esta cuestién
tiene dos aspectos: primero desde et punto de vista de la organizacion de la producci6n, la cual
casi siempre se hace en forma fraccionada por parcelas que se adjudican y cultivan en forma
individual, perdiendo fuerza !a idea de que el ejido es una forma de “socializacién” de la
propiedad o de la produccién agraria.
Segundo, en la definicién juridica de !a propiedad agraria hay una estructura corporativa,
mas que un sistema comunal, ya que la tierra es propiedad de un sujeto juridico (ejido o
comunidad), distinto a los campesinos en lo individual, beneficiarios de la reforma agraria.
El cardcter inalienable, inembargable e imprescriptible de los derechos que tienen los
Nucleos de poblacién sobre sus tierras, asi como la organizacién corporativa que la ley
establece, han jugado un doble papel en la historia de la reforma agraria. Por un lado, han dado
a las comunidades agrarias una efectiva proteccién contra la pérdida de sus tierras a través del
mercado, estas restricciones han hecho posible la permanencia de tos nucleos agrarios como
sujetos sociales propietarios de la tierra, aunque ello ha significado negarles !a capacidad para
decidir sobre e! futuro de sus tierras ante la proximidad de! crecimiento urbano. Es sdlo
mediante expropiacién como las tierras se incorporan a la urbanizacién. Cuando y en qué
® Morinau, Oscar. Los derechos reales y el subsuelo en México, Instituto Nacional de Estudios Historicos
63
ad
circunstancias ocurre esto, depende de un acto de la autoridad. Los nucleos parecen deber al
gobierno su existencia y a él también deberan su desaparicién. Este tipo de propiedad es
pasiva.
Las normas juridicas imponen ciertas condiciones a fa urbanizacién de las tierras
agrarias. Esto no significa que tales normas sean un obstaculo rea! a la ocupacién de tos ejidos
para usos urbanos, sino sdlo que el proceso social a través det cual se desarrolla esa
ocupacién tiene ciertos rasgos que estan ausentes en la urbanizacién de las tierras sujetas a
otra forma de propiedad. El mas importante se refiere a la identidad de los actores sociales que
intervienen en el proceso de urbanizacién. Los asentamientos humanos de esas tierras se dan
generalmente a partir de la venta de lotes, que sdlo tiene efectos de hecho mas no de derecho.
El cofono paga un precio y recibe la posesién del lote, aunque el propietario sigue siéndolo el
nucleo agrario, y Jo sera hasta que no se lleve a cabo la regularizacién de la tenencia de estos
lotes.
3.4 LA REFORMA SALINISTA.
Ante la situacién que vivia el campo, el entonces presidente de México, Lic. Carlos
Salinas de Gortari, anunciéd que seria presentado un proyecto de reformas constitucionales que
atenderian ese problema, esta reforma se anuncié formalmente en su tercer informe de
gobierno el 1° de novierribre de 1991.
Durante el informe sefialé: “Las luchas agrarias han sido esenciales en la formacién de
nuestro pais. Han sido batallas por Ja libertad y justicia en el campo... Mientras no se haga una
revisién exhaustiva de la situacién real de la tenencia de la tierra no se puede asegurar que ya
no existen latifundios...”
EI 7 de noviembre e! Ejecutivo Federal envid a la Camara de Diputados e! proyecto de
teformas al articulo 27 constitucional, acompafiada de la correspondiente exposicién de
motivos, donde se argumenta lo siguiente:
© Salinas de Gortari, Cartos, Tercer Informe de Gobiemo, Poder Ejecutivo Federal, 1991.
64
“La ley reconoce y protege la propiedad ejidal y comunal de la tierra, tanto para el
asentamiento humano como para las actividades productivas.
La ley protegera la integridad territorial de los pueblos indigenas.
Considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de tos ejidos y
comunidades, la ley protegera la base territorial del asentamiento humano y regulara el
aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso comin y la previsién de acciones de
fomento necesarias para elevar el nivel de vida de sus pobladores.
Considerando el respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las
condiciones que mas les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, la ley
regulara el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre fa tierra de cada ejidatario sobre
su parcela. Asimismo establecerd los procedimientos por los cuales ejidatarios y comuneros
podran asociarse entre si o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratandose de
ejidatarios, trasmitir sus derechos parcelarios entre si; igualmente fijara las condiciones
conforme a las cuales el nucleo ejidal podra otorgar al ejidatario el dominio sobre su parcela.
Son de jurisdiccién federal todas las cuestiones que por limites de terrenos ejidales y
comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se susciten entre dos
© mas nucleos de poblacién; asi como Jas relacionadas con la tenencia de tos ejidos y
comunidades, en los términos que ja ley reglamentaria sefiale. Para estos efectos y, en
general, para la administracién de justicia agraria, la propia ley instituira tribunales dotados de
autonomia y plena jurisdiccién.
Cuando debido a obras de riego, drenaje o cualesquiera otras ejecutada por los duefios
0 poseedores de una pequefia propiedad se mejore ia calidad de sus tierras, aunque se cambie
el uso de las mismas, seguira siendo considerada como pequefia propiedad, aun cuando, en
virtud de fa mejoria obtenida, se rebasen los maximos sefialados por esta fraccién, siempre que
se reunan los requisitos que fije la ley.
65
Las teyes locales organizaran el patrimonio de familias, determinando tos bienes que
deben constituirlo, sobre ta base de que sera inalienable y no estara sujeto a embargo ni
gravamen ninguno”.
Con estas reformas la propiedad comunal y ejidal se elevan a rango constitucional. Hoy
e! ejido y la comunidad no estan protegidos por la Constitucién. Mediante la reforma a los
ejidatarios y comuneros tendran dominio sobre tos recursos y la libertad para administrartos.
Se pretendian mantener los limites de la pequefia propiedad dando solucién a los casos
de excedentes injustificades, por lo que quedan firmes la restitucién, la venta de excedentes y
en caso extrema, la expropiacién por causa de utilidad publica.
Las reformas abarcan varios aspectos como sociedades mercantiles, fin del reparto
agrario, latifundios, justicia agraria y propiedad rural, siendo esta Ultima la que veremos a
detalte por ser materia de nuestro interés en el presente trabajo.
Mientras que el texto anterior se referia a “pequefia propiedad agricola en explotacién’,
la reforma introduce el concepto mas amplio de “pequefia propiedad rural’. Se conserva el
concepto de funcién social de la propiedad, cuando el tercer parrafo del articulo 27 mantiene el
derecho de ja nacién de imponer a ta propiedad privada las modalidades que dicte el interés
publico, asi como el de regular en beneficio social el aprovechamiento de los elementos
naturales susceptibles de apropiacién, con objeto de hacer una distribucién equitativa de la
riqueza publica, cuidado de su conservacién, lograr el desarrollo equilibrado del pais y el
mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacién rural y urbana.
El articulo 27 mantiene y da rango constitucional al ejido, dejando claro que las
propiedades privada, ejidal y comunal gozan de la misma calidad juridica. La fracci6n Vil en su
primer parrafo sefiala:
“Se reconoce fa personalidad juridica de los nucleos de poblacién ejidales y comunales
y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para
actividades productivas’.
De conformidad con e/ texto constitucional la Ley Agraria incluye una novedosa figura
que tiende a ta participacién democratica de todos los miembros del un ejido, denominada
Junta de Pobladores, integrada por los ejidatarios y avecindados del nucleo de poblacion, ta
que puede hacer propuestas sobre cuestiones relacionadas con el poblado, sus servicios
publicos y fos trabajos comunitarios del asentamiento humane.
La Ley Agraria defina a las tierras ejidales como aquellas que han sido dotadas al
nucleo de poblacién ejidal o incorporadas al régimen ejidal, dividiéndolas por su destino en:
« Tierras para asentamiento humano.
. Tierras de uso comin.
e Tierras parceladas.
Sélo son de nuestro interés !as primeras a las que fa Ley Agraria se refiere como las
destinadas a integrar e! area necesaria para el desarrollo de la vida comunitaria del ejido y
estén compuestas por los terrenos en que se ubique la zona de urbanizacién y su fundo legal.
~ Con precisién explica que se dara la misma proteccién a la parcela escolar, a la unidad agricola
industrial de la mujer, a la unidad productiva para el desarrollo integral de la juventud y a las
demas a 4reas reservadas para el asentamiento.
Estas tierras ejidales son inalienables, imprescriptibles e inembargables, salvo
aportaciones a} municipio y entidad, previa intervencién de la Procuraduria Agraria. Todo
e@jidatario tiene derecho a recibir gratuitamente un solar ai constituirse la zona de urbanizaci6n.
También sefiala la Ley Agraria que cuando el poblado ejidal esté asentado en tierras
ejidales, la asamblea podra resolver que se delimite ta zona de urbanizacién respetando los
derechos parcelarios, asi como que se delimite la reserva de crecimiento de! poblado.
La propiedad de los solares, una vez acreditada con los titulos correspondientes sera
regulada por el derecho comun, como cualquier propiedad urbana.
Hasta diciembre de 1998, ninguna de las consideraciones y objetivos que motivaron la
reforma han cristalizado, en cambio el debate sobre las mismas es cada vez mas fuerte y
67
creciente la oposicién, sobre todo por organizaciones campesinas, las mas de ellas
independientes.
La defensa mas importante de las reformas tiene cardcter institucional. De ahi que los
titulares de las principales oficinas publicas relacionadas con el agro expresen la mds rotunda
negativa de reconsiderar la demanda campesina de revisar las reformas. Tampoco ha existido
apoyo de la sociedad civil. Son muchas fas opiniones como muchos son tos aspectos y matices
de jas modificaciones constitucionales que se cuestionan. Pero en el centro de todas ellas, el
tema del reparto agrario.
La apreciacién del problema por la mayorla de quienes participan en ta polémica, aborda
la critica o defensa del reparto desde la perspectiva de garantia social clasista; es decir, en
cuanto mecanismo satisfactor de necesidades agrarias para el beneficio de los campesinos.
En esta visidn se ignoran las implicaciones que en el terreno de las reivindicaciones
justicialistas y solidaridad social, conlleva ta distribucién de la tierra. Asumir cuatquier postura
sin considerar estos elementos resulta trivia! reduciendo ef andlisis a ecuaciones simplistas de
facil justificacion. Es, por tanto, indispensable revisar la funcién del reparto y el significado de su
cancelacién o continuidad a la luz de sus mas amplias expresiones, siendo fa unica manera de
examinar el problema sobre bases objetivas, con tres vertientes distintas.
La primera corresponde al enfoque mas usual que contempla al reparto agrario
aisladamente, sdélo como el derecho a la tierra y partiendo del analisis de factores geograficos y
demograficos concluye que la superficie fisica disponible para repartir se ha terminado.
La segunda se ubica en el plano de las obligaciones que todo propietario de inmuebles
nusticos tiene para con la sociedad y la funcién que debe desempefiar el recurso fundario.
La tercera se enclava en los objetivos ultimos que perfilan e! proyecto de pais moldeado
por el Constituyente de Querétaro, cuyo alcance conferia al Estado mexicano un cardcter
revolucionario.
En la primera de jas facetas sefialadas, el reparto agrario se contempla sélo como una
garantla social a favor de los pueblos y nucleos campesinos que cristalizaba con la instauracion
68
de una accién agraria encaminada a proveerios de tierras suficientes para su sostenimiento. A
este plano se ha reducido el debate sobre la cancelacién del reparto. Las razones esgrimidas
por quienes promovieron las reformas a! articulo 27 constitucional, se sustentaron en fa
imposibilidad de ampliar el espacio territorial para continuar la entrega de la tierra y en la
imperiosa necesidad de brindar a los propietarios rurales una mayor seguridad juridica.
El argumento que atribuye a la continuacién de! reparto agrario la principal causa de
inseguridad juridica para la pequefia propiedad, ya que estimulaba las invasiones de tierra y
desalentaba la produccién, resulta poco serio. Recordemos que las invasiones de las tierras
constituyen un asunto de Indole penal y no agrario. El hecho de que las autoridades no actuen
en consecuencia no es un problema imputable a la legislacién, sino a los vicios propios del
sistema judicial en su conjunto que han llegado a convertirlo en un conflicto de orden politico,
dando lugar al surgimiento de dirigentes malintencionados que lucran con la necesidad de los
invasores. Por ello es injusto perjudicar a la poblacién solicitante de tierras, suprimiendo el
reparto agrario, por culpa de sujetos que e! Estado no ha podido -o no ha querido- someter. La
inseguridad juridica en el pais tiene origen, bésicamente en el sistema de imparticién de
justicia, no en las normas y en los procesos.
La idea construida por los idedlogos del cambio partis de un razonamiento puramente
cuantitativo. El pals tiene un total de 196 millones de hectéreas. De 1917 a 1992 fueron
entregadas a cerca de 30 mil nucleos de poblacién, alrededor de 103 millones de hectdreas,
que sumadas a la superficie privada y publica, indican que en la actualidad restan muy pocas
reas para repartir, las que deberan ser absorbidas por los muchos expedientes en tramite que
integran el rezago agrario, a cuyo término esas escasas superficies seguramente se habran
agotado. Por lo que los partidarios de la reforma concluyen que no tiene sentido continuar
alimentando falsas esperanzas en quienes jams alcanzaran a ser beneficiados con un pedazo
de tierra, dandose la necesidad de finiquitar el reparto agrario.
69
7
CAPITULO IV
LA LEGALIZACION ESTATAL.
{INSTITUCIONES INVOLUCRADAS).
4.1. - DIRECCION GENERAL DE REGULARIZACION TERRITORIAL.
El proceso de urbanizacién que experimenta la Ciudad de México constituye una de sus
mas profundas transformaciones en to que va del siglo.
El territorio urbano se ha expandido en forma por demas irregular, dando origen a la
conformacién de asentamientos localizados en terrenos aledafios a las principales vias de
acceso, en zonas bajas expuestas a inundaciones, en zonas con vocacién agricola y forestal,
en barrancas y laderas sujetas a deslaves o en areas de preservacién ecoldgica, cuya principal
caracteristica es la carencia de los elementales servicios de agua potable, drenaje, tuz,
pavimentaci6n, areas verdes, escuelas, centros de salud, mercados, etc.
El crecimiento econémico basado en la expansién industrial y et consumo da origen a la
expulsién de pobladores del campo a un intenso proceso de urbanizacién, al surgimiento de
grandes ciudades y a los graves problemas que se derivan del empobrecimiento paulatino de
una gran mayoria de poblacién tanto urbana como rural.
En un contexto en que la produccién de la ciudad, sus equipamientos y servicios se
hace privatizando el espacio publico, sometiéndolo a los intereses de los monopolios y del gran
capital, se promueve la exclusién de muchas familias que no tienen con que pagar estos bienes
y servicios, !o cual da origen a la formacién de las colonias populares, en las que habita un
importante sector de la poblacién urbana de nuestro pais, son los llamados “Asentamientos
Humanos Irregulares" que representan la Unica opcién de habitacién para la gran mayorla de la
poblacién de bajos recursos, imposibilitados a tener acceso, tanto al mercado inmobiliario
privado como a los programas estatales de vivienda.
El poblamiente de estos asentamientos comienza mucho antes de que se cuente con
los servicios publicos y sus habitantes se han visto obligados a comprar ilegalmente e invadir
70
terrenos de propiedad privada, social o del Gobierno del Distrito Federal, para autoconstruir su
casa, originando asi el problema de la irregularidad de la tenencia de la tierra.
4.1.1. - CREACION DE LA DIRECCION GENERAL DE REGULARIZACION TERRITORIAL.
E! proceso de urbanizacién de la Ciudad de México como resultado de fa dinamica
histérica del pais ha generado irregularidad en la tenencia de la tierra por distintos motivos y
con la variable incidencia de factores econémicos y sociopoliticos.
La institucionalizacién de Ja regularizacién de la tenencia de {a tierra ha sido un largo
proceso que comenz6 desde hace varias décadas.
La formacién de colonias mediante la ocupacién directa de la tierra surgid desde que la
Ciudad de México comenz6 a experimentar un crecimiento espectacular a mediados de los
aftos treinta. En un principio, la respuesta estatal mas frecuente era la de expropiar los predios
invadidos para regularizar !a posesién de los colonos, compensando mediante indemnizacién
tespectiva al propietario afectado.
A finales del periodo presidencial de Lazaro Cardenas se cred una oficina dentro del
Departamento del Distrito Federal, llamada de Cooperacién, que tuvo entre otras funciones:
A. Organizar y fomentar la creacién de nuevas colonias dentro y en los contomos de la Ciudad
y proporcionar los servicios publicos correspondientes.
B. Registrar las asociaciones de colonos pro mejoramiento de las colonias del Distrito Federal.
C. Aprobar fos proyectos y presupuestos respectivos para la iniciacién de obra en cualquier
colonia de fa ciudad.
D. Tramitar cualquier aportacién o ayuda de parte del Departamento del Distrito para la
realizacién de alguna obra que asi lo requiriesen.
71
E. Intervenir como oficina reguladora en la celebracién de contratos de compraventa y en la
expedicion de Titulos de propiedad respecto de los terrenos pertenecientes al
Departamento del Distrito Federal, o que se hubiesen expropiado, para entregar a los
colonos.
Mas adelante, en 1941, el Gobierno capitalino a cargo de Javier Rojo Gémez instituy6
un mecanismo juridico que le permitié, entre otras cosas, dar cierta legitimidad a las colonias
producto de las invasiones. Se trata del reglamento de las Asociaciones Pro Mejoramiento de
colonias de! Distrito Federal, siendo su elemento central el reconocimiento de una Asociacién
Pro Mejoramiento, lo cual constitula, a su vez, una forma de legislacién de !as ocupaciones det
suelo por parte de los colonos pero no tenia la modalidad tega! para definir la propiedad sobre
la tierra que estos ocupan.”
Por acuerdo del Jefe del Departamento del Distrito Federal, se crea en mayo de 1941 la
Oficina de Colonias que ademas de las atribuciones de ta oficina de Cooperacién, agrega la de
orientacion en la regularizacién de la tierra.
A partir de 1942, de acuerdo a la ley organica del Departamento del Distrito Federal, se
crea la Direccién General de Gobernacién, donde queda encuadrada la citada oficina de
colonias.
Al decretarse !a nueva Ley Organica de! Departamento del Distrito Federat en diciembre
de 1970, se crea la Direccién Genera! de Promocién de la Habitacién Popular con las siguientes
funciones:
1. Colaboracién con dependencias publicas o privadas y con los particulares, en la resolucién
de los problemas de la habitacién popular.
2. El fomento y regularizacién det patrimonio familiar.
Azuela, De la Cueva, Antonio. La Ciudad, la propiedad privada y el Derecho; EI Colegio de México; 1°. Edicién, México 1989. P. 99.
72
La formulacién de programas de construccién de unidades habitacionales entre
dependencias de! propio Departamento y Organismos del sector publico o privado.
Administracién de las Unidades Habitacionales a cargo dei D.D.F.
Elaboracién de proyectos de unidades habitacionales y ejecucién de los mismos en
colaboracién con otras dependencias involucradas.
Tramitacién de los asuntos de las cofonias del Distrito Federal en io concerniente al
acomodo de personas, posesién de terrenos, titulacién y en general todos aquellos actos
dependientes de la oficina de Colonias.
Posteriormente en junio de 1971, la Oficina de Colonias se transformé en la
Subdireccién de Colonias, dentro de la misma Direcci6n General de Promocién de la Habitacién
Popular.
Con fas reformas de la Ley Organica del Departamento de! Distrito Federal, de
Diciembre de 1972, se establecié una clara divisién entre lo que es elaboracién de programas,
ejecucién y administracién de conjuntos habitacionales y regeneracién urbana, a cargo de la
Direccién General de la Habitacién Popular, y se creé la Procuraduria de las Colonias
Populares, cuyas funciones fueron:
a)
b)
¢)
9)
Promover, con la colaboracién de sus habitantes, !a regularizacién y rehabilitacion de las
colonias y zonas urbanas populares, asi como proponer y ejecutar en su caso las normas y
criterios que hubieren de aplicar las delegaciones en dicha materia.
Intervenir en los casos de ocupacién ilegal de predios destinados a la habitacién popular.
Asesorar a los habitantes de las colonias y zonas urbanas populares del D.F., en Ja
resolucién de sus problemas.
Actuar como 4rbitro y conciliador, a solicitud de las partes en los conflictos que se presenten
en las zonas urbanas populares.
73
Por acuerdo presidencial del 31 de mayo de 1973, el Departamento del Distrito Federal,
crea un fideicomiso para integrar al desarrollo de la Ciudad de México, los asentamientos
humanos no controlados o conformados irregularmente, las zonas ejidales y comunales
susceptibles de integracién urbana y las dreas decadentes sujetas a regeneracién,
rehabilitacion 0 remodelacién urbana, para este Fideicomiso el Banco Nacional de Obras y
Servicios, S.A., fungiéd como institucién Fiduciaria.
Mas tarde, con base en la Ley de Desarrollo Urbano det Distrito Federal, promulgada el
7 de enero de 1976, surge la necesidad de coordinar y unificar los programas entre la
Federacién y las autoridades del Departamento del Distrito Federal, con la finalidad de evitar
duplicidad y contraposicién de funciones.
El 28 de junio de 1977, por acuerdo presidencia! se crea la Comisién de desarrollo
urbano del Distrito Federal (CODEUR), organismo técnico descentralizado, dependiente de!
Departamento de! Distrito Federal a través del cual se concentran las atribuciones de la
Direccién General de !a Habitacién Popular, de ta Procuradurla de Colonias Populares y
FIDEURBE.
Para efectos de ejecucién de programas y metas de !a CODEUR, se crea a principios de
1978, la Direccién del Area de Recursos Territoriales (DART). En octubre del mismo ajfio, por
acuerdo del Jefe del Departamento de! Distrito Federal, se establece que tanto la Direccién del
Area de Recursos Territoriales, ast como ta Direccién General del Registro Publico de la
Propiedad eran las dependencias directamente responsables de la puesta en marcha del
programa de regularizaci6n de ta Tenencia de la Tierra.
A principios de 1983 la DART se convierte en la Direccién General de Regularizacién
Territorial, bajo ta jurisdiccién de la Secretaria General de Gobierno, asignandole tas
atribuciones para ejecutar el programa de regularizacién de la tenencia de la tierra dentro del
régimen.de propiedad particular, en el Distrito Federal.
74
4.1.2 FUNDAMENTO LEGAL
Los instrumentos juridicos que rigen en materia de regularizacién de la tenencia de la
tierra, pueden clasificarse en sustantivos, de ejecucién u operacién y de organizaci6n.
1. SUSTANTIVOS
Estos instrumentos son los que norman la esencia juridica de la regularizacién territorial
y entre ellos encontramos los siguientes:
a) Constitucién politica de los Estados Unidos Mexicanos.
A este nivel y con el fin de lograr el desarrollo equilibrado del pais y el mejoramiento de
tas condiciones de vida de la poblacién se ha establecido la importancia de dictar tas medidas
necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones,
usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras publicas y de
planear y regular la fundacién, conservacién, mejoramiento y crecimiento de los centros de
poblacién; en términos de la ley reglamentaria correspondiente (art. 27, parrafo tercero).
Por otra parte y también a nivel constitucional, se confieren facultades expresas al
municipio para intervenir en la regularizaci6n de la tenencia de la tierra urbana (art. 115, frace.
Vv).
b) Ley General de Asentamientos Humanos
Esta ley reglamentaria del tercer parrafo del articulo 27 constitucional, considera a fa
regularizacién de la tenencia de !a tierra en los centros de poblacién, como causa de utilidad
publica (art. 5° frace. IV).
Ademas, establece que ccrresponde a las entidades federativas, en el ambito de sus
respectivas jurisdicciones, participar en la regularizacién de la tenencia de la tierra urbana (art.
8°., frace. VIII).
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Esta misma ley dispone que ta legislacién estatal de desarrollo urbano sefalara los
fequisitos y alcances de las acciones de conservacién, mejoramiento y crecimiento de tos
centros de poblacién, y establecera las disposiciones para la regularizacién de ta tenencia de la
tierra urbana y de las construcciones (art. 32, frace. VI); asimismo establece que para ja
ejecucién de esas acciones de conservacién y mejoramiento de los centros de poblacién, la
legislacién estatal de desarrollo urbano establecera las disposiciones para lograr la accién
integrada del sector publico, que articule la regularizacién de la tenencia de la tierra con la
dotacién de servicios y satisfactores bdsicos que tiendan a integrar a la comunidad (art. 33,
fracc. Vil).
Este ordenamiento legal dispone que la regularizacién de !a tenencia de la tierra para su
incorporacién al desarrollo urbano habra de derivarse como una accién de mejoramiento
urbano, conforme al plan o programa parcial de desarrollo urbano aplicable; establece que sdélo
podran beneficiarse de la regularizacién quienes ocupen un predio y no sean propietarios de
otro inmueble en el centro de la poblacién que esté en proceso de regularizacién, ademas da
preferencia a los poseedores de buena fe, de acuerdo a la antigdedad de la posesién; también
dispone que ninguna persona podra resultar beneficiada por la regularizacién con mas de un
lote o predio, cuya superficie no podra exceder de la extension determinada por la legislacién,
Planes o programas de desarrollo urbane aplicables (art. 45).
c) Ley de Desarrollo Urbano para el Distrito Federal.
En el caso concrete de la actual Ley de Desarrollo Urbano para e! D.F., cuyo
antecedente mas remoto data del afio de 1976, no hace alusién alguna a la regularizacién
territorial, rompiéndose con ello la congruencia que debe existir entre la tey reglamentaria y ta
que le da sustento. Sin embargo, en el afio de 1991 se hicieron diversas reformas y adiciones
a dicha ley y por su importancia cabe destacar 1a adicién efectuada a su articulo 2° . , en el
sentido de que se reconoce como causa de utilidad publica el interés social, 1a regularizacién
de ta tenencia de la tierra.
Posteriormente, en 1996 se publica una nueva ley de Desarrollo Urbano para el D-F.,
que abroga a la anterior. Esta nueva ley, no hace alusién alguna a la regularizacién de la
tenencia de la tierra, al menos de manera expresa.
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Se ha argumentado que la razén de esta situacién se debe fundamentalmente a que al
discutirse dicha fey en e! seno del 6rgano fegistador del Distrito Federal, se vio como un tabu a
la regularizaci6n de la tenencia de la tierra, ya que se estimd que al regiamentarla legalmente,
seria tanto como inducir o alentar la invasién de predios, dicho en otras palabras, fomentar la
irregularidad en ta tenencia de la tierra.
d) Ley de Expropiacién
Esta ley, reglamentaria del segundo parrafo dei articulo 27 constitucional, que data de
1936, con diversas reformas a la fecha, ha sido sustento de los programas de regularizacion
territorial que se resuelven a través de ia expropiacién que realiza el Estado.
Son dos los preceptos en que se funda la reguiarizaci6n territorial para su operacién.
Uno de ellos consiste en que los programas de regularizacién territorial se entienden dentro del
contexto que establece la Ley como causa de utilidad publica la creacién o mejoramiento de
centros de poblacién y de sus fuentes propias de vida (art. 1, fracc. XI). Otro de ellos es el
relativo a que la propia Ley abre las posibilidades de que alguna otra fey sea la que pueda
establecer esa causa de utilidad publica. En el caso concreto de este Ultimo supuesto,
telacionado con el articulo 5°., fracc. IV de la Ley General de Asentamientos Humanos que
establece que la regularizacién de la tenencia de la tierra constituye una causa de ultilidad
publica para operar la expropiacién, es la que permite en forma consistente e integral ejecutar
de manera articulada los programas en la materia, via expropiacién.
e) Ley def Régimen Patrimoniat y de! Servicio Publico.
Esta Ley, promuigada el dia 10 de diciembre de 1996, tiene por objeto regular et
patrimonio del Distrito Federal, en lo relativo a adquisicién, posesién, enajenacién,
desincorporacién, etc., que se realizan para regularizar la tenencia de la tierra y establece que
el patrimonio del Distrito Federal puede ser de dominio publico o de dominio privado.
7
De conformidad con su articulo 33, fraccién Vil, se estima que son bienes del dominio
privado, entre otros, aquellos que adquiera el Distrito Federal por via de derecho publico y que
tengan por objeto ta regularizaci6n territorial.
Por otra parte, esta Ley establece las bases generales que regiran las expropiaciones y
desincorporaciones, jo cual constituye un aspecto fundamental para la regularizacién territorial,
ya que significan los medios mas importantes para cumplir con ese fin, como aspecto novedoso
confiere al titular del gobierno capitalino ta facultad de desincorporar bienes del dominio publico
det Distrito Federal. Esta situacién es !ogica y consecuente con Ia transicién que vive la capital,
ya que al convertirse en algo mas parecido a una entidad federativa, se te dota de patrimonio
propio que debera reglamentarse en términos de su Ley local especifica y no en términos de
las leyes federales como anteriormente se hacia, segun lo dispuesto por la Ley Genera! de
Bienes Nacionales.
2.- DE OPERACION O EJECUCION.
Estos instrumentes son los que tomando como base a los sustantivos, permiten de
conformidad con ei marco juridico relativo, concretar e instrumentar los programas de
regularizacién territorial. Dentro de estos Instrumentos de ejecucién encontramos
fundamentalmente a los Decretos Presidenciales, sean estos expropiatorios o
desincorporatives; los acuerdos que emite el Gobemador del Distrito Federal en materia de
subsidios fiscales y facilidades adrinistrativas.
a) Decretos Presidenciales (Expropiatorios y Desincorporatorios)
El decreto presidencial, de acuerdo con el sistema juridico mexicano, es uno de tos
medios o instrumentos a través de! cual el Ejecutivo Federal, materializa ciertas decisiones; en
materia de regularizaci6n territorial se constituye en el instrumento juridico formal que permite
operar fas vias expropiatorias y desincorporatorias.
b) Acuerdos de! Gobernador del Distrito Federal. (Subsidios Fiscales y Facilidades
Administrativas).
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Se considera que sin la existencia de estos acuerdos no seria posible operar agilmente
los programas de regularizacién territorial.
A partir de 1989 se dio un gran impulso a los programas de regularizacién, se facilit¢
efectivamente su acceso a la poblacién econémicamente mas desprotegida.
A través del acuerdo de subsidios fiscales que afio con ajio ha emitido el Jefe del
Departamento del Distrito Federal (ahora gobernador) se subsidia al 100% al colono
beneficiario de los programas de regularizacion territorial en el pago de impuestos prediales (en
tanto el inmueble est4 en proceso de regularizacién); impuesto sobre adquisicién de inmuebles;
derechos por la expedicién de licencias de construccién, subdivisién, fusién y relotificacién de
predios; derechos del Registro Publico de la Propiedad; derechos por los servicios de
alineamiento de inmuebles y derechos por los servicios de sefialamiento de numero oficial.
3. DE ORGANIZACION
Ley Organica y Reglamento Interior de la Administracién Publica del Distrito Federal.
Estos ordenamientos tienen por objeto establecer fa organizacién de !a Administracién
Publica del Distrito Federal y asignar las facultades para el despacho de los asuntos de orden
administrative a cargo del Gobemador de! Distrito Federal: a los érganos centrales,
desconcentrados y paraestatales, conforme a las bases establecidas en el Estatuto de
Gobierno det Distrito Federal.
Con el fin de ubicar con precisién la estructura gubernamental encargada de flevar a
cabo la regularizacin territorial en el Distrito Federal, recordemos que la Administracion Publica
det D.F., se clasifica en central, descentralizada y paraestatal.
La Administracién Publica Centralizada se compone de la Gubematura del Distrito
Federal, las Secretarias, la Oficialia Mayor, la Contraloria General, las Delegaciones y !a
Procuraduria General de Justicia del D.F.
ESTA TEMS HQ SESE > SAU BE LA BIBLIDiEtA
Dentro de ta Administracién Publica Centralizada se encuentra la Direccién General de Regularizacién Territorial (DGRT), dependiente de la Secretaria de Gobierno, a la que
corresponden entre otras atribuciones promover, apoyar y ejecutar los programas de
regularizacién de tenencia de Ia tierra.
Corresponde a la Direccién General de Regularizacién Territorial:
* Promover y apoyar las acciones de regularizacién de la tenencia de {a tierra en el Distrito
Federal, asi como ejecutar los programas que se deriven.
* Asesorar a los habitantes de las colonias y zonas urbanas populares del D.F., para la
resolucion de los problemas relacionados con la tenencia de la tierra.
« Proporcionar, a solicitud de tos delegados de! Distrito Federal, 1os elementos técnicos
disponibles para evitar la invasién de los predios y para que obtengan su desalojo, mediante
el ejercicio de las acciones judiciales o administrativas que proceden.
* Ulevar el registro de las colonias y zonas urbanas populares susceptibles de incorporarse a
los programas de regularizacién.
* Ser el conducto de! D.F., ante la Secretaria de la Reforma Agraria y la Comisién para la
Regularizacién de la Tenencia de la Tierra, para lo relacionado con la regularizacion de la
tenencia de la tierra.
¢ Intervenir en el otorgamiento y firma de escrituras publicas de convenios y contratos que se
requieran.
¢ Regularizar fas colonias y zonas urbanas populares, con la colaboracién de las
Delegaciones politicas del D.F., y sus habitantes.
« Actuar, cuando a su juicio convenga y a solicitud de la parte interesada, como arbitro y
conciliar en los conflictos de propiedad de! inmueble que se presenten en fas colonias y
zonas urbanas populares.
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Coadyuvar con la Administracién Publica Federal y del Distrito Federal, asi como con los
gobiernos de los estados y municipios de acuerdo a instrucciones expresas del Gobernador
dei D.F., para fa regularizacién de las colonias y zonas urbanas populares limitrofes.
Efectuar los diagnésticos de la tenencia de la tierra para determinar la factibilidad de los
programas de regularizacién.
Elaborar y proponer el proyecto técnico e integrar ef expediente de expropiaci6n por causa
de utilidad pUblica, de aquellos predios en donde se encuentren asentamientos humanos
irregulares, salvo los que sean de origen ejidal o comunal.
Asesorar y coordinar la instrumentaci6n de! pago de las escrituras publicas, para coadyuvar
al cumplimiento de los programas de regularizacion.
Coadyuvar en el ambito de su competencia, en la tramitaci6n ante las instituciones
judiciales competentes, en la regularizacién de la tenencia de fa tierra.
4.1.3 FORMAS DE REGULARIZACION DE LA PROPIEDAD PRIVADA
En el proceso de regularizacién de la tenencia de la tierra que lleva a cabo la D.G.R.T.,
se incluyen predios en los que hay asentamientos humanos, cuyo régimen puede ser propiedad
dei Distrito Federal o propiedad privada.
En el primer caso, el gobierno del D.F., puede tener el dominio del predio, ya sea que lo
haya adquirido poblado con el propésito de regularizarlo o para un fin distinto. La adquisicién
en tal caso puede ser expropiacién, desincorporacién, compra, donacién o cualquier otro acto
que le autorice para regularizar el predio de que se trate. En este supuesto la regularizacién se
Nevara a cabo por via ordinaria, previo los tramites que deban realizarse cuando sea necesario
el cambio de uso def suelo por haber sido destinado desde su origen a otro uso.
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Ante tal situacién e! gobierno del O.F., transmitira Ja propiedad, respetando las
condiciones sefialadas en el documento que haya servido de base para la adquisicién dei
predio de que se trate; de estas condiciones se derivara el tipo de operaciones que contenga la
escritura, por ejemplo; compraventa con pago, dacién en pago, donacién con carga. En esta
ultima la institucion podra prever que se deposite en garantia algun pago de indemnizacion
cuando el dominio del predio adquirido sea por expropiacién y que el o !os presuntos
propietarios estén en proceso de acreditar su personalidad.
Cuando la regularizacién sea en colonias ubicadas en predios de propiedad particular la
D.G.R.T., actuaré como reguladora de las operaciones que hayan hecho o que estén
realizando los colonos con el o los vendedores de lotes; coadyuva para fijar {as condiciones
bajo las cuales deben transmitirse la propiedad y apoyar las acciones de regularizacion
haciendo mas facil y agi] el proceso con acuerdos de caracter legal, fiscal y técnico hasta el
otorgamiento e inscripcién de las escrituras.
a) EXPROPIACION
Se ha considerado que la expropiacién constituye la via id6énea para regularizar fa
tenencia de la tierra, ya que es una de las mds econdémicas y la mas agil y segura. No
obstante, no en todos los casos es posible o conveniente su apticacién.
En términes generales se estima conveniente la aplicacién de la via expropiatoria entre
otros casos, cuando ei poseedor coincide con el titular registral, pero existen diferencias
técnicas en medidas, colindancias y superficies, entre lo que se desprende de campo (realidad
fisica) y lo que obra en el Registro Publico de la Propiedad (realidad juridica).
A partir del caso planteado que es el que representa el menor grado de diftcultad se
pueden encontrar una gran gama de posibilidades hasta toparnos con casos realmente
complicados, por ejemplo, existen casos en que los poseedores no acreditan su
causahabiencia (nexo) con el titular registral, pero que acreditan que su posesién no tiene como
origen la invasion, sino que probablemente fueron defraudados por un tercero que les vendid
algo que no le pertenecia. Bajo este supuesto los poseedores tendrian que pagar tierra, debido
a que no’ demostraron su causahabiencia con el titular registral, por lo que posiblemente éste
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podria solicitar al Gobierno del D.F., el pago indemnizatorio que le corresponde de acuerdo a la
Ley de Expropiaci6n.
Otro caso seria ef hecho de que los posesionarios acreditaran su nexo con el titular
registral, caso en el cual si éste llegara a reclamar pago indemnizatorio, el gobierno capitalino le
demostraria que los inmuebles expropiados fueron vendidos por él mismo a sus actuales
poseedores, por fo que ya no estaria acreditando la propiedad que es un requisito esencial para
la procedencia del pago.
b) DESINCORPORACION
Puede definirse ta desincorporacién, para efectos del presente trabajo, como el
procedimiento que debe seguirse en los términos y con las condiciones que establece la ley,
para excluir del patrimonio del Estado, determinados bienes (muebles o inmuebies),
adquiriendo por tal virtud otro estatus juridico.
Generalmente esta via se utiliza en los casos en que los asentamientos humanos
irregulares se han posesionado de inmuebles propiedad del Estado. En caso de resultar
jurldicamente procedente la regularizacién y de tenerse la voluntad politica para hacerlo, lo
indicado sera tramitar un procedimiento desincorporatorio.
Esta via es operada en forma similar a !a expropiaci6n, distinguiéndose
fundamentaimente en que la expropiacién requiere la promutgacién de un decreto del Ejecutivo
Federal y la desincorporacién la promulgacién de un decreto del Gobernador de! Distrito
Federal, tratandose de bienes propiedad del Distrito Federal.
Para que ta via expropiatoria en materia de regularizacién territorial cumpla con su
objetivo, requiere contar con fa autorizaci6n de desincorporacién, ya que en esta materia no es
interés det Estado expropiar para adquirir, sino para intervenir y enajenar. Por eso, es
indispensable que en esta cuestién todo decreto expropiatorio contenga a su vez la
autorizacién de desincorporaci6n.
83
Realmente esta via es poco utilizada, ya que las condiciones juridicas que generatmente
se presentan en materia de regularizacién territorial no pueden solucionarse a través de la
desincorporaci6n.
¢) VIA ORDINARIA
En esta via basta con el acuerdo de voluntades entre titular registral (vendedor,
fraccionador) y ef posesionario (comprador). Esta operacién se da absolutamente en términos
del derecho civil, generalmente a través de compraventa. El érgano regularizador participa en
fa escritura notarial relativa, a efecto de hacer posible los subsidios fiscales y las facitidades
administrativas pero debe sefialarse que detras de esto hay un arduo trabajo realizado por la
D.G.R.T., consistente, por un lado, en determinar que se den las condiciones y perfiles
sociales, econédmicos y juridicos, para que el inmueble materia de regularizacién pueda
incorporarse al programa via ordinaria, segun las politicas y criterios vigentes; pero quizds su
actividad mas importante consiste en conciliar los intereses del titular registral y del
Posesionario, para obtener el acuerdo de voluntades indispensable para la celebracién del
contrato que permita regularizar la tenencia de los bienes inmuebles.
En el mejor de los casos se podra obtener el acuerdo de voluntades y firmar la escritura
correspondiente, pero al igual que en otras vias ésta también se puede complicar, ya que habra
situaciones en las que el titular registral ha fallecido y no se ha iniciado la sucesién y es
necesario comenzar a gestionar ante {a autoridad jurisdiccional ta tramitacién del juicio
correspondiente para lograr que el De cujus (autor de la sucesién) cuente con un
representante legitimo (albacea) capaz de contratar.
Esta via es aplicable siempre y cuando exista un titular registra! dispuesto a vender y un
poseedor dispuesto a pagar.
D) JUDICIAL
En esta via, la D.G.R.T., asume el papel de abogade patrono de cualquier litigante
dentro de un proceso judicial; encargandose de la elaboracién de ia demanda; contestacién a
teconvenciones , en su caso; del ofrecimiento y desahogo de pruebas; de la formulacién de
alegatos etc., hasta obtener la resolucién judicial que finiquite en forma definitiva el proceso.
A través de esta via se tiene como objeto obtener una sentencia ejecutoriada, producto
termina! de todo procedimiento judicial, que en este caso se inicia a instancia de los cofonos
beneficiados con el programa de regularizacién territorial y bajo la supervisién técnica de los
abogados adscritos ala D.G.R.T.
Se puede afirmar que es el érgano jurisdiccional el que regulariza y la Direccién General
de Regularizacién Territorial quien le proporciona los elementos legales necesarios, para
acreditar que procede a favor de los colonos ta accién intentada.
Esta via presenta a su vez tres modalidades: Prescripcién Positiva, Inmatriculacién
Judicial y Consolidacién de Derechos Posesorios, en los términos y condiciones que sobre el
particular establecen los Cédigos Civiles y de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal.
De conformidad con el derecho civil mexicano, la prescripcién positiva es un medio para
adquirir la propiedad de bienes inmuebles, por el solo transcurso de tiempo, mediando la
posesién que debe ser publica, continua, en caracter de duefio y pacifica (art. 1151). El tiempo
de posesi6én varia dependiendo si la posesién parte de la buena o mala fe. En et primer caso
para que opere se requiere de 5 afios y en el segundo de 10. (Arts. 1152 y 1159).
Una vez cumplidos estos requisitos la propia legislacién civil establece, que para adquirir
la propiedad de esos inmuebles, debe promoverse juicio contra quién aparezca como titular
tegistral en el Registro Publico de {a propiedad y ia sentencia que se obtenga como resultado
del procedimiento judicial sera inscrita en dicho Registro y servira como titulo de propiedad al
poseedor.
85
A grandes rasgos la prescripcién positiva tiene por objeto convertir en propietario al
poseedor que ha detentado la posesion en forma publica, pacifica, continua y en cardcter de
propietario, pero ademas existe un titular registral que para efectos procesales sera la parte
demandada.
La inmatricutacién judicial tiene por objeto abrir un asiento registral en el Registro
Publico de ta Propiedad a favor de la persona que acredite ciertamente ante ef organo
jurisdiccional, los mismos requisitos que en la prescripcién, con la unica diferencia de que en
este caso no existe titular registral cierto, por lo que el juicio se lleva contra quién se considere
con derecho sobre el inmueble, por lo que es un proceso que requiere de !a publicacién de
edictos y algunas otras formalidades en cuanto al emplazamiento que debe hacerse a ciertas
autoridades, que entre sus atribuciones tienen principalmente salvaguardar {os intereses
patrimoniales de! Estado.
E! cédigo civil define a la inmatricutacién como ta inscripcién de la propiedad o posesién
de un inmueble que carece de antecedentes registrales. (Art.3046)
También se requiere de la sustanciacién de un procedimiento judicial que ha de culminar
con la expedicién de una resolucién (sentencia) que sera inscrita en el Registro Publico de la
Propiedad y producird los efectos de titulo de propiedad.
La consolidacién de los derechos posesorios tiene por objeto convertir en propietario al
poseedor con derechos posesorios reconocidos e inscritos en el Registro Publico de la
Propiedad, pero que al acreditar cumplir de igual manera con los requisitos planteados se
convertira judicialmente en propietario del inmueble que detenta.
Este procedimiento igualmente se tramita judicialmente y la resolucién definitiva también
se inscribe en el Registro Publico de la Propiedad y constituye el titulo de propiedad del
interesado. (Arts. 3026 fracc. !, inciso b y 3048)
86
4.2 LA COMISION PARA LA REGULARIZACION DE LA TENENCIA DE LA TIERRA.
Los campesinos que llegan a las grandes y pequefias ciudades tienen que acudir
buscando ayuda y albergue con sus hermanos de clase, los ejidatarios y comuneros, cuyrs
nucleos estan alrededor de las grandes urbes, para solicitar que les permitan ocupar sus tierras
para hacer sus viviendas y con permiso de la Asamblea, tas mas de las veces sin él, se han
venido haciendo los asentamientos, que aunque resuelven en parte un problema social, son
ilegales, cabe mencionar que algunas veces son en las zonas urbanas de los ejidos, pero
cuando éste se agota se ocupan las parcelas o los terrenos de uso colectivo.
Es claro que estos asentamientos son anarquicos, ademas sin los mas elementales
servicios de urbanizaci6n, y como no pagan impuestos las autoridades no resuelven los
problemas de urbanizacion.
Esta de mas mencionar que los asentamientos no sdélo se producen por las causas
arriba sefialadas, también existen las compraventas ilegales, con dolo o por ignorancia de los
ejidatarios o de los colonos y se !legan a vender pequefias o enormes extensiones de tierra y
hasta existen casos de agrupaciones numerosas, que por fa via de la invasién, se posesionan
de fas tierras.
4.2.1 CREACION DE LA COMISION PARA LA REGULARIZACION DE LA TENENCIA DE LA
TIERRA.
En las ultimas décadas la legistacién agraria ha sido modificada en lo referente a fos
usos urbanos en ejides y comunidades. Se tratara de describir los aspectos mas importantes de
dicha evolucién que bien podria dividirse en dos pertodos: Ei primero abarca de principios de
los afios sesentas a principios de los setentas, cuando los nucleos agrarios tuvieron la forma
juridica de “zonas de urbanizacién ejidal" para crear colonias populares. El segundo periodo
abarca desde la creacién de CORETT, hasta nuestros dias.
Durante el primer periodo la forma mas frecuente de legitimar las ventas de lotes fue la
figura de la zona de urbanizaci6n ejidal. Et regimen legal de los ejidos y comunidades permite
el ‘Desmembramiento de una porcidn de la tierra dei nucleo para ser utilizada como zona de
87
urbanizacién ejidal, que sirve como lugar de asentamiento para la poblacién del ejido, admitiéndose que algunos avecindados se les vendan lotes, siempre que sean personas ‘ttiles a la comunidad’, aunque no sean miembros del nucleo agrario."*"
A pesar de la prohibici6n expresa de la ley para crear zonas de urbanizacién que
satisfagan las necesidades de terrenos, no de los propios nucleos, sino de ciudades vecinas, la
creacién de dichas zonas fue utilizada entre 1950 y 1970, como un mecanismo para formar
colonias populares en tierras ejidales.
Dado que fa constitucién de una zona de urbanizacién ejidat implica un procedimiento
largo y complicado, las ventas tenlan lugar en diferentes etapas del procedimiento. Algunas veces el vendedor (ejidatario o miembro del comisariado ejidal) no podia ofrecer al colono mas
que la promesa de que su tote formaria parte de una zona de urbanizacién que se obtendria en el futuro; pero en muchas ocasiones los cotonos flegaron a recibir un “certificado de derecho a
solar urbano” firmade por el Presidente de ta Republica. Este procedimiento implicaba ciertas
restricciones, por ejemplo, sélo justificaba la venta de Jotes pequefios para uso habitacional
popufar. 7
La regularizacién de los asentamientos humanos surgidos al margen de fa ley se convirtié en uno de tos renglones mas importantes de la politica urbana de los afios setenta.
Los primeros intentos, que a la larga fracasaron, presentaban dos rasgos comunes; se trataba
primero, de organismos adecuados para atender problemas urbanos y, segundo, de
organismos de caracter local.
El primero de ellos fue el Instituto de Accién Urbana e Integracién Social (AURIS), organismo descentralizado del gobierno del Estado de México que desde su inicio, formuld ta
necesidad de emprender la regularizacién de tos asentamientos en tierras ejidales y comunales
mediante el mecanismo que habria de consolidarse hasta la fecha: la expropiacién de las
tierras a tos nucleos agrarios y la consecuente enajenacién de las mismas a los ocupantes.
* Azuela, De la Cueva, Antonio. Op. Cit., p.120. ® Varley, Ann. La zona urbana ejidal y la urbanizacién de la Ciudad de México. Revista A1 5, Universidad Autonoma Metropolitana, Azcapotzalco, México 1985.
88
Ourante ef gobierno de Luis Echeverria se instrumentaron los programas sectoriales
relacionados con la planificacién territorial dirigidos basicamente a dar imputso al desarrolio
regionat y al ordenamiento urbano, desde su primer afio de gobierno se elaboré un programa
que intentaba promover ef desarrollo de los centros rurales, y con ese fin se creé una oficina
encargada de flevario a cabo, el programa se llamé: “Programa de nuevos centros de
poblacién Ejidal y Direccién de Bienes ejidales de la Secretaria de fa Reforma Agraria”. (1971)
Otro intento de caracter local y desde la perspectiva de los probtemas urbanos, para
regularizar los asentamientos humanos surgides en ejidos y comunidades se produjo en el
Distrito Federal en 1973 con la creacién de FIDEURBE, un fideicomiso que dependia
basicamente del Departamento del Distrito Federal y cuyos objetivos principales eran los de
integrar al desarrotlo urbano areas ejidales y comunales, desgraciadamente este organismo
sdélo pudo actuar en la regularizacién dei ejido de Padierna, que fue expropiado en 1973 a favor
del DDF.
El 20 de agosto de 1973 el mismo Echeverria, crea el Comité para la Regularizacién de
la Tenencia de la Tierra, integrado por el Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacién y el
Fondo Nacional de Fomento Ejidal. Este Comité debia actuar como un organismo que
coordinara actividades de las tres dependencias, con el! procedimiento expropiatorio, por eso
permitiria actuar con mayor rapidez que el ritmo con el que se realizaban los asentamientos y
era el medio legal para poder satisfacer las demandas de los ejidatarios y comuneros, asi como
de los avecindados y de los gobiernos estatales y municipales.
A los ejidatarios y comuneros, porque les permitiria captar la indemnizacién justa por las
tierras que se les expropian. A los gobiermos estatales y municipales, porque les posibilitaria la
oportunidad de captar recursos por fa via del impuesto predial, a! incorporar las areas
regularizadas a los limites de los respectivos fondos legales de las ciudades, captandose con
ellos ingresos para satisfacer las demandas de servicios publicos y equipamiento urbano.
Cuando la sigla CORETT aparecié por primera vez en 1973, nada parecta indicar que
un simple “comité” para la regularizaci6n de la tenencia de ia tierra tuviera mayores
posibilidades de éxito que los intentos previos. Su finalidad primordial era la de realizar un
programa nacional y prever la disponibilidad de espacio para el debido crecimiento urbanistico
89
de las poblaciones. No obstante contaba con un elemento clave: estaba presidido por el Jefe
del Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacién (mas tarde seria la Secretaria de la
Reforma Agraria), !o cual significaba actuar desde el sector agrario de la administracién pubtica.
Y eso fue lo que le permitié ampliar su capacidad de accién; a poco mas de un afio de su
creacién fue convertido en comisién y adquirié el caracter de organismo publico descentralizado
con personalidad juridica y patrimonio propio, por publicacién en el Diario Oficial de la
Federacién el dia 8 de noviembre de 1974.
4.2.2 FUNDAMENTO LEGAL
Bdsicamente el fundamento legal para que CORETT ileve a cabo su tarea de
regularizacién de tierras es el mismo que autoriza a la DGRT a hacer lo propio, !a primera en
e@jidos y comunidades, la segunda en la propiedad privada urbana del D.F., mismo que ya fue
explicado en paginas anteriores, por fo que se considera ocioso hacerlo nuevamente.
Un fundamento legal aparte, para que fa CORETT lleve a cabo su proceso de
regularizacién de tenencia de la tierra en los asentamientos humanes creados en tierras
ejidales o comunaies, es la Ley Agraria, que prevé fa expropiacién como un medio para
conseguirlo (Art. 93, frace. V).
La incorporacién de Ias tierras ejidales al desarrollo urbano debera sujetarse a las leyes,
regiamentos y planes vigentes en materia de asentamientos humanos (Art. 87 ley agraria).
El dia 26 de febrero de 1999 se publica en e! Diario Oficial de 1a Federacién un Decreto
presidencial, mismo en el que se redefine el objeto de la CORETT ampliando sus atribuciones
tomando en cuenta que el actual marco juridico agrario prevé para desincorporar terrenos del
régimen agrario, ademas de la expropiacién por causa de utilidad publica, la adopcidn por los
ejidatarios del dominio pleno sobre sus parcelas y que la ley de asentamientos humanos
determina ‘a participacién de ejidatarios y comuneros en !os beneficios derivados del
aprovechamiento de sus predios para el desarrolio urbano y la vivienda. Estos temas seran
tratados ampliamente en el apartado siguiente.
90
Vi.
La Comisién tiene por objeto:
Regularizar, de conformidad con las disposiciones juridicas aplicables, ta tenencia de la
tierra en donde existan asentamientos humanos irregulares ubicados en predios
ejidates, comunales y de propiedad Federal.
Promover ta adquisicion y enajenacién de suelo y reservas territoriales para ef desarrollo
urbano y la vivienda en coordinacién con otras dependencias y entidades federales, con
los gobiernos de los estados con la participacién de sus municipios y del Distrito
Federal, asi como en concertacién con tos sectores social y privado, particularmente
con los nticleos agrarios.
Promover ante las autoridades competentes y érganos correspondientes, para efectos
de las fracciones anteriores, de conformidad con tas disposiciones juridicas aplicables,
la expropiacién y, en su caso, la adopcién del dominio pleno de predios de origen ejidal,
asi como ta desincorporacién y transmisién de inmuebles del dominio publico o privado
de la Federacién.
Suscribir las escrituras pUblicas y los titulos de propiedad sobre fos predios que
regularice o enajene, conforme a fa legislacién aplicable.
Promover, y en su caso, coordinar programas, acciones e inversiones con las
dependencias y entidades paraestatales federales en el 4mbito de sus respectivas
competencias u objeto con los gobiemos de los estados con la participacion de sus
municipios, y del Distrito Federal, asi como concentrarlos con los sectores social y
privado, particularmente con los nucieos agrarios, a efecto de:
a) Satisfacer los requerimientos de suelo y reservas territoriales para el Desarrollo
Urbano y la Vivienda.
b) Promover la reubicacién de asentamientos humanos localizados en zonas de riesgo
o inadecuadas para e! Desarrollo Urbano.
c} Atender a las necesidades del suelo para el Desarrollo Urbano y la Vivienda de tos
centros de poblacién afectados por emergencias y contingencias ambientales
urbanas.
Coadyuvar con fos Gobiernos de los Estados, Municipios y del Distrito Federal, cuando
lo soliciten, en los términos de tos convenios que al efecto se celebren, en sus
a1
Vil.
Vill.
Procedimientos de regularizacién de tenencia de fa tierra, asi como de adquisicién, administracién y enajenacién de suelo y reservas territoriales para ej Desarrollo Urbano
y la Vivienda.
Promover ante los Gobiernos de los Estados, de los municipios y del Distrito Federal, la dotacién de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos en los asentamientos
humanos que regularice.
Proporcionar asistencia técnica y capacitacién a los gobiernos estatales, y Municipates y det Distrito Federat, cuando lo soliciten, en materia de regularizacion de tenencia de la tierra y de suelo y reservas territoriales para el Desarrollo Urbano y la Vivienda, asi como para actualizar sus sistemas de registro y de catastro de la propiedad inmobiliaria. Apoyar con asistencia técnica y promover el otorgamiento de financiamiento recuperable a los nucleos agrarios que Jo soliciten, en la desincorporacién del régimen ejidal o comunal de predios aptos para el desarrollo urbano y la vivienda.
Promover ante las instituciones respectivas el otorgamiento de créditos preferenciales
para construir y remodelar viviendas de interés social y popular, en favor de los beneficiarios de fa regularizacidn de la tenencia de la tierra.
4.2.3 FORMAS DE REGULARIZACION DE LA PROPIEDAD SOCIAL.
En !a exposicién de motives para promover las modificaciones a la Ley Agraria en
materia de asentamientos humanos, se reconocid la importancia que ha tenido el crecimiento de las ciudades del pals sobre ejidos mediante mecanismos imegulares, por lo que surge la necesidad de regular la incorporacién de tas tierras ejidales al desarrolio urbano, pues, bajo esta modalidad de urbanizacién la vigencia del estado de derecho ha sido ta excepcién, mas que fa regia, ya que los procesos de urbanizacién se han regido por cuestiones politicas (popularidad), per negligencia de fas autoridades agrarias y las practicas especulativas de los
fraccionadores clandestinos. Sin embargo es por estas acciones y omisiones que en los ejidos y comunidades se ha podido acceder por parte de los sectores sociales mas empobrecidos de las ciudades a la unica alternativa posible de vivienda, La adquisicién de terrenos ejidales, ilegalmente. *
® Castafieda, Victor, Fin del crecimiento urbano subsidiado; Revista Ciudades, Num. 19, jul- sep. 1993, México, pp 3 y siguiente.
92
E| trabajo de la CORETT presenta una problematica sui generis, ya que histéricamente
el ejido y las tierras comunales son formas de propiedad que no son vendibles,
comerciatizables o enajenables, su caracter de inalienable se convirtid en un cuello de botella
para resolver la irregularidad de los asentamientos humanos con una falta de planificacién
urbana en términos de desarrollo y servicios y 1a ilegalidad de ocupar una tierra ajena.
En sus inicios la unica forma de regularizacién de tenencia de la tierra social era la
expropiacién por causa de utilidad publica, con las reformas hechas a la Ley Agraria y la
redefinici6n del objeto de la CORETT, se adoptaron dos formas mas de desincorporacién de
terrenos del régimen agrario, mismas que son la adopcién por los ejidatarios del dominio pleno
sobre sus parcelas y la participacién de tos ejidatarios y comuneros en los beneficios derivados
dei aprovechamiento de sus predios para el Desarrollo Urbano y la Vivienda.
A) EXPROPIACION.
Para expropiar la CORETT tiene que llevar a cabo una serie de trabajos previos; primero
analizar o validar las solicitudes de regularizacién que hace la sociedad. La verificacién fisico-
documental de que se trata de un predio que tiene el perfil del objeto social de la Comisién y
que sea de origen ejida! o comunal; en la cuesti6n técnica, que sea habitable y cumpla con las
condiciones de densidad demogrdfica, que esté consolidado e] asentamiento en forma
irreversible, que se den las condiciones de comercialidad y que la situacién econdmica de los
habitantes permita recuperar fa indemnizacidn al ejido y los gastos de operacién del proceso de
regutarizaci6n.
Posteriormente se elabora la poligonal o plano de la zona y paralelamente se solicita a
fa SEDESOL un dictamen técnico para proceder a la urbanizacién. Luego se procede al
preavaltio y, por ultimo, la SRA obtiene el paquete de autorizaciones de la SEDESOL y CABIN,
con el que se elabora e! proyecto de decreto expropiatorio para su expedicién final.
La Comisién no maneja recursos fiscales para efectos de su desempefio, el dinero para
la adquisicién de terrenos proviene de la venta de los propios lotes a quienes los poseen de
manera “quieta". El problema es que los lotes ya fueron vendidos por los ejidatarios a los
colonos, asi que se debe realizar una gran labor de convencimiento para que el colono
93
entienda que no se !e va a vender otra vez, sino por primera vez, porque ja transaccién anterior
fue ilegal, o bien, que adquirié el derecho de posesién y ahora la CORETT, reconociendo ese
derecho le vende la propiedad.
La conclusién de la expropiacién se efectua cuando se entrega a tos colonos su
escritura ptiblica debidamente inscrita en el registro publico de ta propiedad y de! comercio.
B) Tierras ejidales incorporadas a proyectos inmobiliarios. *
EI actual marco legal agrario permite que los asentamientos humanos que de manera
irregutar se han establecido en dreas que por su naturafeza no son aptas para el crecimiento
urbano, ya sea por tratarse de superficies destinadas a la preservacién ecoldégica, de
superficies cuya consistencia es muy fragil y riesgosa, o bien, de superficies, que atendiendo al
hecho de que se encuentran sujetas al régimen ejidal o comunal sean desincorporadas, para
incorporarlas a proyectos de diversa Indole, entre los que destacan los inmobiliarios. Esto
implica !a posibilidad de que, por un lado, el crecimiento de fos centros de poblacién deje de
desarrollarse de manera desordenada y, por el otro, de que se pueda controlar la especulacién
que en el mercado inmobiliario habia venido practicdndose sin prestar atencién alguna a la
ilegalidad de las acciones encaminadas a comerciar con las tierras de este tipo, lo cual
generaba inseguridad para fos adquirientes y un constante problema para las autoridades en lo
relative al otorgamiento de los servicios publicos y al origen de desequilibrio ecolégico, entre
otros aspectos.
Los proyectos inmobiliarios pueden llevarse a cabo sobre tierras de uso comun, 0 sobre
tierras parceladas.
Para desincorporar las tierras de uso comun del nucleo agrario, puede partirse del
hecho de que encuentren regularizadas, o bien, de que permanezcan exactamente como
quedaron después de la ejecucién de las Resoluciones presidenciales que les hubieren
recaido, o sea, sin haberse ajustado en ningun momento a lo dispuesto por el articulo 56 de la
Ley Agraria vigente que habla de la delimitacién y destino de fas tierras.
™ Constitucién de Sociedades Mercantiles Inmobiliarias con participacién ejidal, Folleto,
Direccién General de Organizacién Agraria México 1997.
94
PROCEDIMIENTO PARA LA INCORPORACION DE TIERRAS A PROYECTOS
INMOBILIARIOS
Las tierras de uso comtn tienen sélo una opcién para dejar de estar sujetas a! régimen
ejidal y ésta consiste en ajustarse a lo dispuesto por el articulo 75 de la Ley Agraria, que a ja
letra dice: “En los casos de manifiesta utilidad para el nucleo ejidal, éste podra transmitir el
dominio de las tierras de uso comin a sociedades mercantiles 0 civiles en las que participen el
ejido o los ejidatarios”. Para ello debera ajustarse a un procedimiento especifico que se
resume de la siguiente manera:
1. Deberd elaborarse un proyecto de desarrollo y otro de escritura social, si la aportacion se
realiza a una sociedad ya constituida sélo se requiere la modificacién de los estatutes de
ésta.
2. Se debe celebrar una asamblea que no requiere formalidades especiales para acordar lo
relativo a la solicitud que se hara a la Procuraduria Agraria para que emita Ja opinién a que
alude la fraccion II del Art. 75 de la ley en cita.
3. El acta de asamblea sobre !a delimitacién y destino de las tierras de uso comun y el plano
interno del ejido, inscrito en el Registro Agrario Nacional, el proyecto de desarrollo y de
escritura social, y ef acta de asamblea seran entregados a la Procuraduria Agraria que
turnara el expediente a la Direccién General de Organizacién Agraria para analisis (arts. 83
y 84 del Reglamento Interior de la Procuraduria Agraria).
4. Dentro de tos 30 dias siguientes a la presentacién de la solicitud de la Procuraduria debera
evaluar y pronunciarse sobre Ja realizacion de la inversion proyectada, ef aprovechamiento
racional y sostenido de los recursos naturales y la equidad en los términos y condiciones
que se propongan, emitiéndose al efecto la opinion correspondiente (art. 85 del reglamento
interior de 1a Procuraduria Agraria).
5. La opinion se leera ante la asamblea que se celebre para acordar lo relativo a la aportacién
de tierras de uso comun a una sociedad mercantil, la asamblea se convocara con
95
fundamento a lo dispuesto en la fraccién IX del art. 23 de la Ley Agraria y observar lo
establecido en los arts. 24 a 28 de la misma, después de lo cual podra procederse a la
constitucién de la sociedad.
EI acta levantada con motivo de la asamblea arriba sefalada, y el plano proyecto de
localizacién de las tierras objeto de la aportacién que se hubiere aprobado en la misma, se
presentara para su inscripcién en el Registro Agrario Nacional (RAN), con el fin de hacer del
conocimiento de este organismo que la superficie en cuestién ha salide del régimen ejidal.
Este procedimiento es aplicable sélo a aquellos ejidos ya regularizados, al menos en Io
correspondiente a sus tierras de uso comun. Sin embargo no puede impedirse a los ejidos y
comunidades no regutarizados realizar aportaciones de este tipo de superficies a sociedades
mercantiles para lo cual no se exigira a éstos lo dispuesto en la fraccién III del articulo 83 del
Reglamento Interior de la Procuraduria Agraria que se refiere a la obligatoriedad de entregar,
adjunto a la solicitud de opinién, el acta de asamblea de delimitacién y destino de las tierras de
uso comun y el plano inscritos en el RAN. Bastara con que se entregue el plano definitive con
que cuente el nucleo, apegado a las normas técnicas de! RAN y, si es e! caso de que el mismo
no se sujeta a dicha normatividad, ef plano general que conforme a ésta se elabore. Asi
mismo, se requerira el plano-proyecto de la superficie a aportar, apegado también a las ya
citadas normas técnicas y, en toda caso las actas de conformidad de colindantes con el nucleo
que pretende llevar a cabo la aportacién, ya sean éstos otros nucleos agrarios o pequefios
propietarios.
ADOPCION DEL DOMINIO PLENO SOBRE TIERRAS PARCELADAS
La alternativa que da la Ley Agraria para desincorporar Jas tierras parceladas del
régimen ejidal y poder emprender alguna accién para comercializarlas mediante la constitucién
de una inmobiliaria ejidal, es [a tlamada adopcién del dominio pleno.
El procedimiento es el siguiente:
1. El nicleo de poblacion debera tener obligatoriamente regularizadas sus tierras, al menos
las parceladas.
2. Debera celebrarse una asamblea de formalidades especiales, en la que se acordard que tos
ejidatarios puedan adoptar e! dominio pleno sobre sus respectivas parcelas.
3. Cuando los ejidatarios lo estimen conveniente podran asumir el dominio pleno sobre sus
parceias, para lo cua! deberan solicitar al RAN que inscriba ef acta que se haya levantado
con motivo de dicha asamblea y que realice el tramite para dar de baja dichas superficies
del régimen ejidal, expidiendo los titulos de propiedad. Siendo este un acto individual,
estrictamente voluntario.
4. Los titulos deberdn inscribirse en el Registro Publico de la Propiedad acreditandose asi que
las superficies que éstos amparan han comenzado a regirse por el derecho comun. Este
acto también es individual y voluntario.
En este caso no existe la posibilidad de que el ejidatario desincorpore tierras si no se
encuentran previamente regularizadas, por !o menos en lo que respecta a su area parcelada,
que es sobre lo que puede adoptarse el dominio pleno. Lo cual les da {a posibilidad de celebrar
cualquier acto juridico o emprender cualquier accién sobre las mismas.
Este procedimiento no garantiza que !as superficies desincorporadas se desarrollen
ordenadamente desde una perspectiva urbana planificada.
Sin embargo, si los titulares de dichas areas pretenden destinarlas a desarrollos de
caracter inmobiliario, podran hacerlo dentro de los siguientes esquemas:
a) Enajenacion a terceros no ejidatarios.
La enajenacién puede ser a persona fisica 0 moral, teniendo en cuenta que en la
primera enajenacién de parcelas gozaran del derecho del tanto para su adquisicién, sus
famitiares, las personas que hayan trabajado las parcelas por mas de un ajio, los ejidatarios,
los avecindados y el nucleo de poblacién ejidal, en ese orden. También si las parcelas estan
7
dentro de las areas reservadas para el crecimiento de un centro de poblacién, el enajenante
debera respetar el derecho de preferencia de los Gobiernos Estatales y Municipales.
b) Constitucién de un Fideicomiso traslativo de dominio.
Con este acto juridico se presupone la existencia de un proyecto de desarrollo definido,
ya que el fideicomiso consiste en transmitir la propiedad de las tierras sobre las que se adopté
el dominio pleno a una institucién fiduciaria, para que ésta las desarrolle y las transmita al
fideicomisario que el fideicomitente indique.
Con el fideicomiso se suele efectuar la construccién y comercializacién de
fraccionamientos y conjuntos habitacionales.
c) Transmisién del dominio a sociedades mercantiles.
Se considera que esta transmisién es fo mas conveniente para direccionar el desarrollo
urbano con dptimo beneficio para los -ejidatarios, las autoridades competentes y los
inversionistas.
C) PROGRAMA DE INCORPORACION DEL SUELO SOCIAL ®
El cambio en la concepcién de la conversién de suelo, que supera la basada en la mera
adquisici6n de reservas via expropiacién y que implica desechar la idea de que para crecer en
orden se requiere que el sector publico adquiera tierra; e! objetivo es inducir con las garantias
de preservacién de lo social, lo ecoldgico y lo regional, a la libre circulacién de la tierra y
aprovechar a un organismo publico federal con presencia nacional que sirva de eje articulador
de las instancias participantes: La Comisién para !a Regutarizacién de la Tenencia de Ja Tierra,
con nuevas atribuciones que le dan integralidad a su funcionamiento.
% Programa de !ncorporacién de suelo social, Cuaderno, CORETT, serie Oesarrolio Urbano,
julio 1998, México.
98
Et Programa de Incorporacién del Sueto Social (PISO) es un dispositivo para convertir
suelo ejidal y comunal en suelo urbano hasta la fecha todavia como proyecto.
Ej PISO es un programa de promocién entre los érdenes de gobierno y la sociedad,
coordinado por el binomio SRA-SEDESOL a través del organismo publico descentralizado
CORETT, para inducir provisoriamente la incorporacién gil y concertada de suelo aptd de
origen ejidal y comunai para ser puesto, con aprobacién y justo beneficio de tos nucleos
agrarios, en oferta legal, al servicio de las instituciones publicas, privadas y sociales de vivienda
y desarrollo inmobiliario, de organizaciones sociales y personas fisicas y morales en general
que deseen acceder a Ia tierra para la construccién, promocién, venta y utilizacién en vivienda,
equipamiento urbano y desarrollo regional.
En el programa participan el gobierno federal, como normativo y coordinador nacional,
por medio de fa SRA y la SEDESOL para lo primero y por conducto de la CORETT para lo
segundo. A nivel de fas entidades federativas, participan los gobiernos estatales como
coordinadores de! programa en su estado, con el apoyo de las representaciones federales
involucradas directamente (SRA, SEDESOL, PA, RAN, CORETT, FIFONAFE), asi como de las
instituciones federales, estatales y municipios que estén relacionados con la vivienda, e! suelo,
e! medio ambiente y el desarrollo urbano.
Para el gobierno federal es un programa obligatorio. SEDESOL, SRA y las
dependencias y entidades participantes deberdn sujetarse al mismo, de acuerdo con las bases
de coordinacién que af efecto se firmen y de conformidad con las funciones que a cada una le
son propias, con lo que se garantiza que ninguna instituci6n rebase, o sea rebasada, en los
ambitos de competencia que le han sido encomendados.
Para sos gobiernos locales y municipales se trata de una participacién convenida en un
programa concurrente y coordinado entre los tres érdenes de gobierno. Para ello, si aceptan
sumarse, debera firmarse un convenio que defina sus responsabilidades y obligaciones, asi
como sus pretrogativas y atribuciones de direccién local y municipal.
99
Para la sociedad, fa participacién es voluntaria, concertada y convenida. En particular,
para los nucleos agrarios, de acuerdo al mandato de su asamblea; para las organizaciones,
personas morales o fisicas que deseen ingresar a las bolsas de suelo o a las sociedades
inmobiliarias ejidales o de otro corte que se formasen, su inscripcién es voluntaria y, en su
caso, sujeta a los instrumentos que suscribieran.
El PISO es un programa de induccién y promocién; no de compra y venta de suelo,
aunque CORETT o cualquiera otra institucion pueda, con recursos propios o fiscales y para
efectos propios o estratégicos, adquirir suelo, desarrollarlo y comercializarlo. El propésito
central -que no unico- es promover, mediante la concertacién, que el nticleo agrario que tenga
suelo apto, si lo desea, lo oferte a quien lo necesite cuidando que en el proceso se respete la
normatividad agraria y urbana aplicable; se desalienten los procesos especulativos procurando
que tos nucleos agrarios participen en tiempo, cantidad y calidad de los productos inmobiliarios
y se garanticen superficies y precios accesibles, de suelo o vivienda, a los consumidores
urbanos de escasos recursos.
El PISO podra por medio de CORETT y a cuenta de operaciones futuras de realizacién
garantizada, hacer anticipos recuperables a los nuicleos que lo soliciten, para que los oferentes
sociales con debilidad econémica no estén desprotegidos ante la intermediacién inmobiliaria y
la ocupacién irregular precaria. El origen de estos recursos podra ser fiscal, federal y/o estatal
segun se convenga en cada entidad, e inclusive, podria ser privado, de acuerdo a reglas claras
de operacién con tas que mediante contratos de promesa de compra-venta o similares se
garanticen prelaciones que jerarquicen la demanda, aseguren la oferta y fa scriedad de las
propuestas.
Aun en casos de financiamiento para anticipos, o de fondos destinados a obras de
cabeza o adquisiciones por compra o expropiacién, el PISO esta concebido, para las
instituciones publicas que por sus funciones participasen en adquisicién, expropiacién o
desarrollo, como un programa autofinanciable no tucrativo; por !o que se considerara contar con
sistemas de facilitacion y mecanismos de recuperacién aunque se podra operar, segtin
disponibilidad, proyectos sociales con recuperacién parcial o diferida.
100
Traténdose de proyectos de desarrollo rentables, auspiciados por inmobiliarias efidales,
ei FIFONAFE podra financiar con capital; infraestructura y servicios, asi como urbanizacién
secundaria. El propésito sera apoyar la autogestién ejidal con inversién inicial en el mismo u
otro nticleo o para motivar la participacién de inversionistas gubernamentales o privados.
Como programa operativo institucional el PISO tiene metas, tiempos, costos y
responsables.
Las metas finales alcanzadas, se clasificaran en funcién del método de incorporacion:
Expropiacién concertada para areas de crecimiento de poblados en regularizacion.
Expropiacién concertada para incorporacién de suelo libre para vivienda social y popular
Aportacién de tierras a sociedades inmobiliarias
Adguisicién de dominio pleno y comercializacién autogestionaria
aes ON
>
Adquisicién de dominio pleno y comercializacién institucional.
101
JURISPRUDENCIA
La jurisprudencia de ja Suprema Corte de Justicia de la Nacién ha reconocido que la
creacion de fos asentamientos humanos no tiene por qué afectar ia calidad de vida de los
vecinos y si fuera asi, ellos tienen la facultad de exigir se les garantice esa calidad de vida. La
construcci6n de un asentamiento numano es en beneficio de la sociedad urbana no en su
perjuicio, y de ese modo queda manifiesto en las jurisprudencias que a continuacién se
transcriben.
ASENTAMIENTOS HUMANOS, LEY GENERAL DE, SU ARTICULO 47 TUTELA UN INTERES
JURIDICO A FAVOR DE LOS RESIDENTES.
“El articulo 47 de !a Ley General de Asentamientos Humanos, tutela un interés juridico,
para exigir que se realicen las suspensiones, demoliciones o modificaciones necesarias, a fin
de que se cumplan tos ordenamientos aplicables, cuando se estén llevando a cabo, en virtud de
licencias o autorizaciones expedidas por 1a autoridad correspondiente, construcciones,
fraccionamientos, cambios de uso del suelo u otros aprovechamientos de inmuebles que
contravengan las leyes, reglamentos, planes y programas de desarrollo urbano aplicables y que
originen un deterioro en la calidad de vida de los asentamientos humanos. Este derecho se
puede ejercer por los habitantes directamente afectados, ante las propias autoridades
competentes o sus superiores inmediatos, quienes estan obligados a resolver to conducente en
un término no mayor de treinta dias, contados a partir de la fecha de recepcidn del escrito
respectivo, segun el propio precepto legal”.
AUDIENCIA, GARANTIA DE, DEBE RESPETARSE A FAVOR DE LOS RESIDENTES DE
ASENTAMIENTOS HUMANOS QUE RESIENTAN DETERIORO EN SU CALIDAD DE VIDA
ORIGINADO POR LA MODIFICACION DE UN PROGRAMA PARCIAL DE DESARROLLO
URBANO EN EL DISTRITO FEDERAL QUE AUTORICE EL CAMBIO DE USO DE SUELO DE
INMUEBLES.
El articulo 47 de la Ley General de Asentamientos Humanos, otorga a ios particulares
afectados con la construccién, fraccionamiento, cambio de uso del suelo y otros
% Amparo en revision 1171-92. 11 de enero de 1993. Tercera sala. Tesis: 3°. VIII-93
102
aprovechamientos de inmuebles que contravengan las leyes, reglamentos, planes o programas
de desarrollo urbano aplicables, una facultad para exigir de manera directa y determinada a las
autoridades administrativas, el cumplimiento de las disposiciones que dentro de! campo juridico
se apliquen en materia de desarrollo urbano, con el fin de garantizar !a calidad de vida. Lo
anterior significa que la norma juridica reconoce el derecho que surge a favor de los
particulares frente a la inadecuada planeacién o errénea toma de decisiones en materia de
desarroflo urbano y admite la aptitud de los administradores para defender el entorno
geografico y el medio ambiente en que viven. De esta forma, a través del precepto en cita, se
establece un mecanismo para que los particulares, mediante su intervencién, logren la vigencia
del ordenamiento normativo aplicable para controlar los asentamientos humanos. Por lo tanto,
las autoridades administrativas se encuentran obligadas a oir en defensa a las partes
interesadas o residentes presuntamente afectadas, para determinar la viabilidad de la peticién o
la certeza de la oposicién, determinando de acuerdo con el articulo 47 de la Ley General de
Asentamientos Humanos, si la modificacion de planes y programas solicitada por un tercero,
contraviene disposiciones legales en materia de asentamientos humanos o bien si es
procedente. En esas condiciones, cuando se sefiala la violacién a las garantias de audiencia,
no puede exigirse como condicién para la procedencia del juicio constitucional, el que los
quejosos acrediten la contravencién de disposiciones en materia de desarrollo urbano, ya que
esa sera precisamente la cuesti6n a dilucidar en e! momento en que se oiga a los interesados y
éstos tengan la oportunidad de defensa. Por ende, bastard para tener por satisfecho e! interés
juridico de !os quejosos, el que demuestren la residencia en el lugar donde se pretende llevar a
cabo el cambio de uso del suelo asi como fa resolucién en donde conste esto ditimo. Luego
entonces, la oportunidad en que se dé intervencién a los afectados, bastaré para que las
autoridades determinen, con precisién y exhaustividad la contravencién o no de planes y
programas en {a materia, provocando en ello la plena vigencia de las disposiciones de
desarrollo urbano para evitar decisiones unilaterales”.*”
% Amparo en revision 1183/94. 19 de agosto de 1994. Tercer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer circuito. Tesis: 3° A 576 A.
103
El solicitar la preservacién del entorno residencial de los vecinos afectados por la
creacién de align asentamiento humano, debera hacerse ante autoridad administrativa
competente, para en caso de no ser oldos buscar otra instancia, como lo aconseja la
jurisprudencia siguiente.
ASENTAMIENTOS HUMANOS. EL INTERES JURIDICO PARA PROMOVER EL AMPARO DE
LOS RESIDENTES DE UN AREA AFECTADA EN RELACION CON LOS SUPUESTOS
PREVISTOS EN EL ARTICULO 47, COINCIDENTE CON EL ACTUAL 57 DE LA LEY
RELATIVA, SOLO SE ACREDITA CUANDO SE DEMUESTRA QUE PREVIAMENTE SE
ACUDIO ANTE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA COMPETENTE.
“El articulo 47 de la Ley General de Asentamientos Humanos otorga un derecho de
preservacién del entorno residencial a los vecinos del area afectada por obras que originaron
deterioro en la calidad de vida de los asentamientos humanos, pero impone !a obligacién de
deducirlo, primeramente, ante la autoridad administrativa competente. Esta prevencién no es
potestativa, puesto que en ninguna parte del precepto en comento se establece un derecho de
opcidén, es decir, que el deber de acudir ante la autoridad administrativa quede a discrecién del
gobemado. Por lo tanto, tomando en consideracién que una conducta juridicamente regulada
no puede hallarse al mismo tiempo prohibida y permitida, es obligado concluir que el interés
juridico sélo se afecta a condicién de que el derecho sustancial se ejercite primeramente ante la
autoridad administrativa competente, pues mientras ello no suceda no hay un acto de autoridad
que afecte el derecho subjetivo de! gobernado que reside en el area afectada’.*
En cuanto a usos y destinos de la Ley General de Asentamientos Humanos los podra definir,
pero sin violentar lo deciarade en el articulo 27 constitucional que es el que impone fas
modalidades a la propiedad, segtin se declara en el fallo de la Suprema Corte, que a la letra
dice:
% Contradiccién de tesis 29/94. Entre las sustentadas por fas anteriores Tercera y Cuarta Salas de fa
Suprema Corte de Justicia de la Nacién. 26 de noviembre de 1996. Novena Epoca. Tesis: p/t 5/97.
Materia. Administrativa.
104
ASENTAMIENTOS HUMANOS. EL ARTICULO 32, FRACCION |, DE LA LEY GENERAL
CORRESPONDIENTE NO ES VIOLATORIA DEL ARTICULO 27 CONSTITUCIONAL AL
ESTABLECER QUE CORRESPONDE A LAS LEGISLATURAS LOCALES ASIGNAR
MODALIDADES A LA PROPIEDAD PRIVADA.
“El Articulo 32, fraccién |, de la Ley Genera! de Asentamientos Humanos, que prevé que
la legislacién estatal de desarrollo urbano establecera las disposiciones para la asignacién de
usos y destinos compatibles, no es violatorio del articulo 27 constitucional, pues con ello no se
esta permitiendo la imposicién de modalidades a la propiedad privada, que puedan nulificar o
extinguir a la misma, sino sélo se esta coordinando el ejercicio del derecho de la nacién para
imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés pUblico y que consagra el!
precepto constitucional referido, definiendo que tal funcién corresponde a las Legislaturas de
las entidades federativas, en virtud del ejercicio concurrente que sobre la materia ejercen la
Federacién, los Estados y tos Municipios, y que requiere de una delimitaci6n clara de las
funciones que cada uno debe realizar conforme al sistema de competencias que les determina
la Constitucién Politica de los Estados Unidos Mexicanos, la cual expresamente alude en su
numeral 27 a usos y destinos como modalidades a ta propiedad privada que podra imponerse
en virtud de la funcién social del derecho de propiedad bastando, por tanto, que la Ley General
de Asentamientos Humanos defina fos conceptos de usos y destinos en su articulo 2°,
fracciones IX y XIX, pues corresponde a las Legislaturas Locales |a determinacién precisa de
cudles son esos usos y destinos compatibles que podra imponerse”.”
En cuanto al Distrito Federal, sera el gobernado quien decida los usos, reservas y
destinos del suelo, sin que esto violente lo establecido en nuestra Carta Magna.
ZONIFICACION PARA EL DISTRITO FEDERAL. EL ARTICULO 18 DEL REGLAMENTO
CORRESPONDIENTE NO ES INCONSTITUCIONAL AL ESTABLECER QUE LAS
DECLARATORIAS DE MODALIDADES A LA PROPIEDAD PRIVADA SE EXPEDIRAN POR EL
JEFE DE ESA ENTIDAD FEDERATIVA.
“El articulo 18 del Reglamento de Zonificacién para el Distrito Federal establece que
‘Las declaratorias de destinos, usos y reservas, se expediran por el Jefe de Departamento del
% Amparo en revision 2732/96. 16 de febrero de 1998. Novena Epoca. Tesis: P. IX/98. Materia:
Constitucional.
105
Distrito Federal y deberan expresar las razones de beneficio social que las motivan’, lo que no
viola el articulo 27 constitucional, ni excede a Ja Ley Genera! de asentamientos Humanos y a la
Ley del Desarrollo Urbano del Distrito Federal, pues tales declaratorias no significan el!
establecimiento, por parte de fa autoridad administrativa, de modalidades a la propiedad
privada, sino sélo la aplicacién a fos casos concretos de las diversas modalidades que prevé la
ley local de desarrollo urbano, por lo que tal precepto reglamentario sélo esta desarrollando fa
facultad que la propia Ley de Desarrollo urbano le concede al Jefe del Departamento del
Distrito Federal para expedir las declaratorias respectivas conforme a los términos previstos por
tal Ley, por fo que si no se ajusta a ella, esto entrafiara la ilegalidad del acto de aplicacién, pero
no ta inconstitucionalidad del reglamento, que sdlo esta pormenorizando la ley para facilitar su
aplicacién”.'°
En muchos casos los posesionarios de predios ejidales o comunales acuden a las
oficinas de fa CORETT para dirimir controversias de posesién, ignorando que este organismo
no esta facultado para resolver al respecto, tal como lo sefiala la siguiente jurisprudencia.
AGRARIO. COMISION PARA LA TENENCIA DE LA TIERRA. CARECE DE FACULTADES
PARA RESOLVER CONFLICTOS DE POSESION DE LA MISMA.
“Para hacer frente a los problemas que plantean crecimientos urbanos y suburbanos
desordenados, la Comision para la Regularizaci6n de la Tenencia de la Tierra tiene por objeto
regularizar, programar y promover dicha tenencia en donde existen asentamientos humanos
irregulares, seguin se desprende det Decreto Presidencial de fecha 6 de noviembre de 1974
publicado en el Diario Oficial de la Federacién el 8 de los mismos mes y afio que reestructura
dicha Comisién; empero, de él se desprende que la Comisién carece de facultades decisorias
para resolver las ocupaciones indebidas de terrenos ejidales, comunales o particulares, porque
sus decisiones no pueden definir conflicto alguno de posesién del que pudiera tener
conocimiento, toda vez que dicha materia se encuentra regulada expresamente por
disposiciones !egales cuya aplicacién esta reservada a las autoridades competentes en juicio o
procedimiento en el que se cumplan las formalidades esenciales y se funde y motive su legal.
Por ello se concluye que el organismo publico descentralizado en cuestién no puede resolver
109 Amparo en revisién 2732/96. 16 de febrero de 1998. Novena Epoca. Tesis: P. X/98. Materia Constitucional.
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por si y ante si los problemas que se le presenten con motivo de ta regularizacion de la
tenencia de la tierra cuando entrafien o puedan entrafiar conflictos de intereses respecto de la
posesion de la misma."”
11 Amparo en revision 1243/79. 22 de noviembre de 1979. Segunda Sala.
107
CONCLUSIONES
El problema de la irregularidad de la tenencia de la tierra, aunado a! poblamiento
desordenado y los esfuerzos para rescatar y reintegrar a la ciudad esa gran parte de!
suelo urbano, ha tenido un alto costo social y econémico para las comunidades
afectadas, la sociedad entera y su gobierno; e! desarrollo urbano debe fundarse mas en
la prevision y oportuna atencién de las legitimas necesidades de ta poblacién que en la
reparacion de omisiones y errores del pasado.
Planear no es permitir que se invadan tierras, que se mal paren casuchas de lamina y
después ya existiendo los asentamientos otorgar tos servicios y mejorar la ubicacién de
los predios; la atencién a los estratos mas débiles no debe verse como una actitud
paternalista, sino como una politica mas justa de distribucién de ingresos. En las “zonas
exclusivas” de la ciudad se planean los servicios antes de la construccién del
asentamiento, se debe hacer lo mismo en toda la ciudad, por equidad y justicia.
Para propiciar un crecimiento urbano ordenado y sustentable, se requiere de un
aprovechamiento racional de usos del suelo que eleven la productividad, el bienestar
social y reduzcan los niveles de contaminacién ambiental.
La Secretaria de Desarrollo Social debe orientar una politica urbana destinada a
desalentar la concentracién demografica en las grandes zonas metropolitanas y
estimular el desarrollo regional, con el objeto de tograr una adecuada distribucién de la
poblacién, por lo que es vital la creacién de fuentes de trabajo que sustenten el
crecimiento de las pequefias ciudades y eviten la migracién de su poblacién.
Es necesario realizar un aprovechamiento integral y racional de ios recursos naturales
que permitan al sector publico disponer de reservas suficientes de terrenos en los
lugares adecuados, con el fin de orientar los futuros desarrollos urbanos, previendo la
proteccién de! ambiente como parte esencia! de una nueva politica social.
Se deben realizar diagnésticos de los asentamientos urbanos ya existentes, a fin de
establecer criterios de decisién sobre las zonas que sean necesarias reubicar, fas que
108
deben ser estabilizadas y las tratadas a través de programas de renovaci6n urbana con
el objeto de evitar la proliferacién de asentamientos desordenados. A ta! fin deben
establecerse programas de desarrollo progresivo que permitan a las familias su
alojamiento en una habitacién provisionat dentro de una estructura urbana que les
ofrezca seguridad de que la sustitucién por una vivienda adecuada sera al ritmo que les
permitan sus habilidades, tiempo, recursos y mano de obra disponible.
La actual Ley General de Asentamientos Humanos sienta las bases para !a constitucién
de centros de impulso para un desarrollo regional equilibrado y armdénico asi como
sanciones juridicas para los invasores de tierras, sin embargo la administracién publica
atin no ha establecido los mecanismos adecuados para llevar a cabo !o escrito en la
Ley, prueba de ello lo es la constante expansién de la mancha urbana a través de la
invasion de tierras, ante la indiferencia de las autoridades.
Las reformas efectuadas en enero de 1992 al articulo 27 constitucional convierten a la
propiedad social en un nuevo tipo de propiedad privada, antes de éstas los campesinos
y ejidatarios habian enfrentado graves problemas de inseguridad de ta tenencia de su
tiera por el rezago def reparto agrario que propiciaba improductividad y
empobrecimiento del campo. Con las reformas el Estado reconoce su ineptitud en la
produccién agropecuaria y el abandono al campo, abriendo las puertas a fa inversién
privada tal y como era antes de la Revolucién de 1910.
Si bien, la actual ley agraria otorga al campesino la libertad de mantener sus parcelas 0
venderlas, la mayoria, sobre todo los pequefios productores seran convencidos de
vender, lo cual propiciara ta creacién de latifundios, pérdida de tierra agricola y un
creciente desempleo; previendo lo anterior se debe crear un reglamento que fimite la
venta de tierras a inmobiliarias y fraccionadores y crear nuevos apoyos al campo, ahora
privatizado.
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