FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES-FLACSO-

MAESTRIA DE RELACIONES INTERNACIONALESCON MENCION EN GLOBALIZACION y DESARROLLO

TITULO:

"EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONESEN LAS NEGOCIACIONES DE PAZ ECUADOR-PERU

A PARTIR DEL CONFLICTO DEL ALTO CENEFA"

VERONICA PEA MONTERO

Quito, 23 de enero de 1999

FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES-FLACSO-

MAESTRIA DE RELACIONES INTERNACIONALESCON MENCION EN GLOBALIZACION y DESARROLLO

Director: Doctor Adrin Bonilla

TITULO:

"EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONESEN LAS NEGOCIACIONES DE PAZ ECUADOR-PERU

A PARTIR DEL CONFLICTO DEL ALTO CENEPA"

VERONICA PEA :MONTERO

Quito, 23 de enero de 1999

INDICE GENERAL

INTRODUCCION

CAPITULO PRIMERO

1. ESTRUCTURA DE LA TOMA DE DECISIONES EN EL PROCESO DENEGOCIACIONES DE PAZ

Introduccin

1.1 El incidente blico del Alto Cenepa

1.1.1 Distintas percepciones del conflicto

1.2 Estructura de la decisin (quienes)

1.2.8 El Presidente de la Repblica1.2.b El Frente Militar1.2.c El Consejo de Seguridad Nacional1.2.d El Presidente Jamil Mahuad

CAPITULO SEGUNDO

11 DINMICA DEL PROCESO DECISORIO

Introduccin

:1.1 Factores condicionantes de la Poltica Exterior

11.1.1 Factores externos11.1.1.8 E! contexto internacional post-guerra fra11.1.1.b La era globaiizada11.1.1.c. La integracin regionalII.l.1.d. Ei mundo sin fronterasII.l.1.e. l.a poitica exterior de los Estados Unidos frente a

Amrica Latina11.1.1. f Los Gerantes

11.1.2.b.11.1.2.c.

Ii.1 .2 Factores Internos11.1.2.a. El escenario poltico domstico y la formulacin de

la poltica exteriorSistema poltico-democrticoLa situacin poltica de los 90' y las ...nue'l8s.:~,"'~;'~;;';".;';generaciones

CAPITULO TERCERO

111 CARACTERST1CAS GENERALES DEL PROCESO DE LA TOMA DEDECISIONES

Introduccin

111.1 Firma del Acuerdo de Paz de Itamaraty y el reconocimiento delProtocolo de Ro de Janeiro

111.2 La Diplomacia Presidencial y el carcter vinculante del pronunciamientode los Garantes

111.3 El Acuerdo Global y Definitivo de Paz entre Ecuador y Per

111.4 El papel de la Cancillera

111.5 El papel de las Fuerzas Armadas

111.6 El papel de los medios de comunicacin

111.7 El papel de actores sociales

CONCLUSIONES

i.i

111.

CAPITULO TERCERO

CARACTER[STICAS GENERALES DEL PROCESO DE~OMA.DE.a""';L-" ..1DECISIONES

Introduccin.-

A travs del anlisis de la dinmica del proceso de negociaciones entre

Ecuador y Per, a partir de la firma del Acuerdo de Paz de Itamaraty, el

reconocimiento del Protocolo de Ro de Janeiro como marco jurdico de las

negociaciones bilaterales, la participacin de los Garantes, la diplomacia

presidencial, el carcter vinculante del pronunciamiento de los Garantes al

final del proceso y, por ltimo, la firma del Acuerdo Global de Paz entre

Ecuador y Per, intento determinar las caractersticas generales del proceso

de toma de decisiones en poltica exterior que se dieron, es decir el /---. --..........

de la poltica exterior, bajo tres enfoques o niveles:, primero, eL de , que sirve para medir el grado-de coherencia, cohesin y- '\

acuerdo del proceso decisorio; segundo, )el de que sirve para medir el nmero de actoresi-')divtdtt~es e

institucionales que participaron en ese proceso decisorio; y, tercero, l de

, que determina el momento bajo el cual se tomaron las

decisiones.

Todo lo anterior, me servir para establecer el papel de la Cancillera

durante todo el proceso, as como de otros actores estatales; la relacin entre

el Ejecutivo y el Congreso Nacional; y, la participacin e influencia de .actores

no estatales.

Protocolo de Ro de Janeiro.-

111.1 Firma del Acuerdo de Paz de Itamaraty y el reconocimiento ,delI,

38

---------------------------- ~ -.--- --- - - - -

El proceso de paz de Itamaraty que se inicia a raz del ltimo~

a~ntre Ecuador y Per, su..gtado en la zQ!l.a del Alto Cenepa, en enero .., _ ._-_ - i/'

, ',de 19.95, constituye el avance ms significativo en la bsqueda de la pazel~:~~';:-':::+"'\''-':~--'-'"

las dos naciones.

El 17 de febrero de 1995, luego de 18 das de intensas negociaciones

mantenidas entre los Vicecancilleres de Ecuador y Per, con la participacin

de altos representantes de los pases de Argentina -Embajador Juan Jos

Uranga-, Brasil -Embajador Sebastio Do Rego Barros-, Chile -Embajador

Fabio Vio Ugarte- y Estados Unidos- Embajador Melvyn Levitsky, se suscribi

en Brasiliajla Declaracin de Paz de Itamaraty, la cual no slo tuvo como/

objetivo principal el cese inmediato de fuego en la zona, sino que dicha

declaracin revierte dos hechos fundamentales frente a la historia: el primero,

que Per, por primera vez, reconoce la existencia de un problema limtrofe

con el Ecuador y admite sentarse en la mesa de negociaciones. A partir de

ese momento, el Per se ha visto obligado a replantear su poltica exterior con

respecto al Ecuador, ya que durante ms de cincuenta aos, ha mantenido su

nica tesis de que el diferendo limtrofe qued satisfactoriamente resuelto con

la firma del Protocolo de Paz, Amistad y Lmites, el 29 de enero de 1942.

Segundo, el ~uadm:-;~;~oc f vigencia -del- Protc;i~-d~-Rf;;d~-J~-;'-eiro-,

que posibilit la actuacin de los Garantes a fin de encontrar una solucin al

problema limtrofe. Ese mismo da, el Presidente del Ecuador, Arq. Sixto

Durn Balln formul la siguiente declaracin, que lo cit textualmente porque

constituye el reconocimiento expreso del Protocolo y el llamado oficial a los

Garantes:

"El Protocolo de Ro de Janeiro de 1942 est ejecutado en un alto

porcentaje. Esta es una realidad que nadie puede negar. Los grandes

temas no pueden ser tratados sino a la luz de la verdad y de las

realidades. Considero que es una de las primeras obligaciones frente a

la Patria.

39

Por esta razn y por la singular responsabilidad histrica que

tienen los cuatro pases garantes, no slo porque ellos intervinieron en

1942 y conocen del sacrificio impuesto al Ecuador en esa oportunidad,

sino porque a ellos tambin les corresponde lo que de aqu en adelante'.>J:.,::"., . c",Y,,:'

hagamos juntos para el restablecimiento de la equidad, decid llamarlos

a intervenir en estos momentos.

La inejecutabilidad del Protocolo de Ro de Janeiro en la zona

comprendida entre los ros Zamora y Santiago, en vista de la

inexistencia del divortium acuarum all establecido, hace que dicho

Protocolo, tomando en cuenta la historia y las realidades geogrficas

esenciales posteriormente conocidas, tiene que ser la base de un

entendimiento definitivo y justo sobre el problema territorial que divide a

nuestras dos neciones:".

Inmediatamente aparecieron las crticas y el rechazo de algunos

sectores del Ecuador al reconocimiento del Protocolo, a pesar de que en un

principio este reconocimiento no implicaba dejar de lado la tesis de la

inejecutabilidad parcial del Protocolo. Para muchos sectores que hacan

opinin pblica, este reconocimiento fue interpretado como la limitacin

absoluta de acudir a otros canales de negociacin como la tesis de arbitraje de

terceros, que haba sido tan difundida en el pas; poco a poco se fue

aceptando que la nica forma para neqociar con el Per era reconociendo este

instrumento jurdico.

En virtud de la Declaracin de Paz de Itamaraty, Ecuador y Per

contrajeron el compromiso de emprender conversaciones bilaterales como

"camino que conduzca a la solucin definitiva y duradera de los impases que

subsisten entre los dos pases", tal y como lo establece el tem 6 de la

mencionada Declaracin. Inmediatamente se puso en marcha un proceso

supervisado y garantizado por los cuatro pases garantes para asegurar la

30Alfredo LunaTobar, El problema territorial ecuatoriano-peruano. Conflicto en el Alto Cenepa,en Revista de la AFESE No, 25. Ministerio de Relaciones Exteriores, Quito, 1995. pp. 13-14,

40

efectiva cesacin de las hostilidades, la separacin de fuerzas, la

concentracin de las mismas, la desmovilizacin militar en general y el

establecimiento de una zona desmilitarizada.

De la misma manera, Ecuador y Per aceptaron el envo de una Misin

de Observadores de los Pases Garantes -MOMEP-, cuya tarea principal

consisti en velar por la estricta aplicacin de los compromisos que contrajeron

las partes en la Declaracin de Paz de Itamaraty.

El 28 de febrero de ese mismo ao, los Garantes, ante el riesgo de que

la Declaracin de Paz de Itamaraty siga siendo irrespetada por parte del Per,

decidieron celebrar una Reunin de Ministros de Relaciones Exteriores en

Montevideo que constituy, a travs de la denominada "Declaracin de

Montevideo", una reiteracin de las partes del efectivo cese al fuego y su

disposicin al dilogo constructivo para la consolidacin de paz. A su vez, los

Garantes renovaron su compromiso de seguir cumpliendo las obligaciones que

para ellos emanan del Protocolo de Ro de Janeiro. Para el Ecuador sta

Declaracin constituy un llamado de atencin al Per, porque a pesar de que

en la Declaracin de Itamaraty se estableci el compromiso de cese al fuego,------._.. - -0_o" __ __ _ _ -~. .

los incidentes blicos por parte de ese pas continuaban.

Los progresos alcanzados posteriormente dieron lugar a una ronda de

reuniones con el objeto de iniciar el tratamiento sobre los aspectos de

procedimiento para encontrar una solucin a los impases subsistentes. As

tuvo lugar durante los das 17 y 18 de enero de 1996, la visita de! Canciller del

Ecuador a Lima, dando inicio al orimer contacto formal y directo entre los dos

pases (primera ronda). Se alcanzaron acuerdos sobre la continuidad del

proceso de paz: el establecimiento de la sede de las conversaciones de

fondo; la estructura de las delegaciones; la periodicidad y carcter de

reservado de las conversaciones: de la participacin de los Garantes en las

reuniones; y de la permanencia de la MOMEP.

41

.r f / -.

l

Durante los das 22 y 23 de febrero de ese ao se llev a cabo la

segunda reunin de procedimientos con la visita del Canciller del Per a Quito

(segunda ronda). Los principales temas tratados giraron en torno a la falta de

cumplimiento por parte del Per de los compromisos de desmovilizacin; _:.5e .. ' .. '"""......t'

Santiago de Chile (cuarta ronda), donde en definitiva se estableci el

compromiso de las partes para tratar a fondo el tema de los impases, as como

el carcter y nmero de las personas que conformaran las Delegaciones

Negociadoras de Ecuador y Per. Los garantes conformaron comisiones,......~~~i~ai.~ ..~:~:~~ ..;~~i\ ~ ,

paralelas para dar seguimiento a los temas negociados a fin de que, en caso

de presentarse estancamientos entres las partes, los garantes vayan

sugiriendo alternativas para ello. De esta manera, implcitamente los garantes

empiezan a actuar como rbitros, figura que no estuvo contemplada en el

Protocolo de Ro de Janeiro.

Posteriormente y luego de varias actividades cumplidas y centradas en

los aspectos vinculados con el desarrollo del proceso de negociaciones de

paz, se llegaron a avances positivos. As, la inauguracin de las

Conversaciones Sustantivas de Brasilia, efectuadas el 15 de abril de 1997,

constituye la bsqueda de [a reconciliacin plena y la paz duradera entre las

dos naciones.

En una primera fase se dieron cinco rondas de conversaciones

sustantivas, entre el 16 de abril y el 27 de septiembre de 1997, donde las

partes intercambiaron las explicaciones descriptivas de los impases, de

acuerdo al orden establecido para el tratamiento de los mismos y acordaron la

normativa procesal de los trabajos.

En una segunda fase. y luego de concluida la etapa de presentacin de

los impases, se inici una evaluacin global de las rondas de conversaciones

sustantivas de Brasilia. La sexta ronda caus grandes expectativas ya que el

Presidente Fujimori y su Canciller haban anunciado pblicamente' que no

estaban dispuestos a tratar sobre el acceso libre y soberano al Maran-

Amazonas. Por otra parte, los Garantes haban entregado un documento, que

uego fue incorporado a la Declaracin de Brasilia de 26 de noviembre de

1997, con cuatro planteamientos o canales de solucin para los impases:

"Acuerdo de Comercio y Libre Navegacin en los trminos del artculo VI del

Protocolo de Ro de Janeiro y en consonancia con el Derecho Internacional

en materia de hidrovas.

Acuerdo de integracin fronteriza con miras al desarrollo integrado de-.la:,':;',;,;

regin fronteriza circundante.

Medidas para fijar en el terreno la frontera terrestre comn.

Medidas de confianza mutua y seguridad,,32.

En esta sexta Ronda, las Delegaciones no suscribieron el cronograma

de aplicacin de la Declaracin de Brasilia, lo que produjo una etapa de

incertidumbre e inestabilidad dentro del proceso, esencialmente por la falta de

conformidad por parte del Per en cuanto a la redaccin del punto referido a la

fijacin de la frontera y el acceso del Ecuador al Amazonas, que luego fue

superada durante la reunin, del 8 y 9 de enero de 1998, de las Delegaciones

de ambos pases en Buenos Aires. El cronograma fue suscrito durante la

sptima ronda en Ro de Janeiro, el 19 de enero de ese mismo ao.

El cronograma contempl cuatro Cornisicnes" y un Grupo de Trabaj034

para que buscaren acuerdos en materias como el Tratado de Comercio y

Navegacin; la Integracin Fronteriza; la fijacin en el terreno de la frontera

terrestre comn; medidas de confianza mutua y seguridad; y, el Canal de

Zarumilla.

Se llegaron a entendimientos satisfactorios en las Ccrmsiones de

Integracin Fronteriza y Medidas de Confianza y Seguridad, as como en el

Grupo sobre el Canal de Zarumilla. Sin embargo, la solucin qLle se buscaba

era global, por lo que las resoluciones parciales que se iban dando, deban ser

integradas a una globalidad, una vez que se hayan resuelto todos los

321nforme a la Nacin del Ministerio de Relaciones Exteriores 1997-1998.

33La Comisin I con sede en Buenos Aires; la Comisin 11 con sede en Washington; laComisin 111 con sede en Brasilia; la Comisin IV con sede en Santiago.

34E1Grupo de Trabajo de Zarumilla se ha reunido alternativamente en Quito y Lima.

44

problemas en las cuatro Comisiones y el Grupo de Trabajo. Por la misma

diversidad y lo complejo de los temas a tratarse, lleg un momento que las

divergencias de fondo entre Ecuador y Pen~Yfhaban paralizado las

negociaciones. La confianza mutua se torno frgil y la relacin bilateraL.$.~.~:;..;;,;";

torn en un estado de crisis. Se haban agotado todos los mecanismos de

negociacin diplomtica. Esto coincidi con los ltimos das del Gobierno del

Presidente Fabin Alarcn y el comienzo del Gobierno del Presidente Jamil. .Mahuad, donde! la situacin se torn delicada, casi a punto de romperse el

dilogo bilateral, a tal punto, que el 13 de agosto fue necesario la intervencin

de los Garantes para llegar a un acuerdo de separacin de fuerzas en la

frontera.

111. 2 La Diplomacia Presidencial y el carcter vinculante del

pronunciamiento de los Garantes.-

A partir de la posesin del Presidente Mahuad, el 10 de agosto de 1998,

se dieron nuevos impulsos a la negociacin que apuntaban a llegar a una

solucin digna, a travs de una frmula mutuamente aceptable y que satisf~Cg~('

a ambos pases. Adems. para el Presidente Mahuad era necesario tomarse

un tiempo para examinar la situacin y tratar de generar en la sociedad

ecuatoriana, "tan dependiente del valor simblico e integrador de la frontera en

la identidad nacional"J5, una cierta asimilacin y aceptacin a las nuevas

frmulas que se deban encontrar para salir del bloqueo en el que se

encontraban las ::egoc:2cicnes.

Se inicia '.-:;",-;a etaca de diplomacia directa entre Presidentes, llevndose

a cabo varios e:icuer:tros entre los Mandatarios Jamil Mahuad y' Alberto

Fujimori, en el marco ce transmisiones de mando, cumbres latinoamericanas,

en la Asamblea General de Naciones Unidas, entre otras, donde se trataron

temas trascendentales sacre la fijacin de la frontera y el acuerdo sobre

35Adrin Bonilla. F:Jerza, Conflicto y Negociacin, en "Ecuador-Per Horizontes de lanegociacin y e! conflicto". :=:,.p.,CSO Ecuador, 1999, p. 28.

45

navegacin. Esta nueva modalidad permiti superar ciertos enfoques

tradicionales para liberar del estancamiento al cual haban llegado las

negociaciones. Adems, daba cuenta de la propia maduracin del proceso de

negociaciones, ya que fue un largo trecho que recorrer hasta ese' punto;:;;,.:

primero porque a partir del acuerdo de cese del fuego en 1995 hasta mediados

de 1998, el proceso fue desarrollado a travs de comisiones diplomticas de

las partes involucradas y con el apoyo de la MOMEP, pero sin que los

presidentes tuvieran un rol protagnico en dicho proceso.

Con el inicio de la diplomacia presidencial el empantamiento se iba

diluyendo El camino que se vislumbraba era dirigido hacia la bsqueda de

soluciones que rebasara el controvertido resultado del parecer de la comisin

tcnico-jurdica. Entre los presidentes hubo una gran cooperacin bilateral

para buscar soluciones ingeniosas que reflejen intereses comunes mas que el

buscar al mximo cumplir con las aspiraciones de cada pueblo.

El 8 de octubre de ese arlo, los Presidentes de Ecuador y Per enviaron

una carta al coordinador de los pases garantes, el Presidente del Brasil, para

solicitar que sea formulada una propuesta, dentro del marco jurdico, para

encontrar una frmula que fuera aceptada por los dos pases y as, culminar la

fijacin en el terreno de la frontera terrestre comn. Los Presidentes estaban

transfiriendo la responsabilidad del acuerdo realista sobre la demarcacin en

la frontera a los Garantes, porque al ellos asumirla, hubiera generado mayores

reacciones sobre la validez de las aspiraciones territoriales de cada pueblo.

Como respuesta a tal solicitua, los Garantes del Protocolo de Ro de Janeiro

pidieron a las partes que el pronunciamiento que emitiran deba ser aprobado

previamente por los Congresos de ambos pases. De esta manera, su

propuesta iba a tener el carcter de vinculante para las partes. As, el 16 de

octubre de 1998. el Congreso ecuatoriano aprob el procedimiento a seguirse

planteado como condicin por parte de los Garantes. De igual forma lo hizo el

Congreso peruano. Es curioso como en estos precisos momentos, dentro de/

la dinmica del proceso se busca la intervencin del Congreso en una forma

no usual, es decir no solamente cumpliendo un rol de influir sino un rol de

46

adootar una decisin, como "unidad ltima de decisin". La poltica

democrtica en el pas, es decir la relacin entre el Congreso y el Ejecutivo ha

sido paralela, sin una mayor intervencin del Congreso en los asuntos

externos, sino solamente a un nivel de ratificacin de tratados. Ternbinhay,..:.

que considerar que la injerencia del Congreso en asuntos de poltica exterior

ha sido dbil frente al fuerte presidencialismo que ha sido caracterstico en el

Ecuador y que se refleja en el anlisis sobre la formulacin de la poltica

exterior ecuatoriana frente al problema territorial en lo que respecta a las

distintas posiciones mantenidas en torno al conflicto.

Mahuad supo estratgicamente persuadir a las distintas fuerzas

polticas del pas en favor de este 'arbitraje' otorgado a los Garantes. El

presidente logr un ambiente favorable entre la opinin pblica al concientizar

sobre los beneficios de la paz y los riesgos de volver a enfrentamientos

militares con el Per. Lderes de partidos polticos empezaron a apoyar esta

corriente pacifista y el procedimiento del fallo como camino para superar la

crisis. Tambin busc el apoyo de los militares de este procedimiento arbitral

de los Garantes, hacindoles sentir que los resultados y arreglos de la

demarcacin fronteriza no estaban relacionados con el honor, apoyo que fue

decisivo como un factor que sirvi al comportamiento posterior del resto de la

clase poltica ecuatoriana.

Empieza una actividad mas dinmica por parte de los representantes de

los pases garantes, liderados por el Embajador Luigi Einuadi (representante

de Estados Unidos) con el fin de encontrar un punto de encuentro que

satisfaga la aspiracin ecuatoriana de un acceso soberano al Amazonas. De

un anlisis realizado por el General Mercado Jarrn36 , se desprende' que los

Garantes no apoyaban la sugerencia ecuatoriana de crear un corredor

soberano hasta el Amazonas, sobre todo Brasil era el que menos inters

demostraba o ms oposicin mostraba ya que para ese pas la Amazonia ha

36General Edgardo Mercado Jarrn. Los impases subsistentes, los pases garantes como centrode gravedad en la nueva etapa de las conversaciones, Aniisis Internacional, reproducido en larevista CARETAS del Per, 1996, p. 15.

47

sido considerada como rea estratgica. Esta propuesta ecuatoriana

implicara una revisin limtrofe del rea. En definitiva haba dos tendencias

marcadas en las ltimas decisiones de los garantes: el representante

norteamericano, Luigi Einaudi, era partcipe de tomar muy en cuerJt~.#ii.Lq?_;:,,:;,;~..,

sentimientos ecuatorianos al momento de buscar una solucin a la crisis,

mientras que el representante del Brasil, era partidario a ceirse estrictamente

al marco del Protocolo de Ro de Janeiro. Adems para el Brasil este punto

implicaba una cuestin de seguridad de la regin. Incluso se hicieron

gestiones a nivel presidencial. Fernando Henrique Cardoso, presidente de

Brasil convoc a los presidentes ecuatoriano y peruano, a principios de junio

de 1998, en momentos que se haba estancado el procesos de las

negociaciones en el punto referido anteriormente. En esta cumbre

presidencial, Cardoso quera demostrar al mundo que Brasil estaba en

capacidad de mantener la estabilidad en la regin. Es en esta cumbre donde

se revelaron entre los medios de comunicacin, por un error de ltarnaraty, el

contenido de las sugerencias formuladas por los Garantes para la solucin del

problema, caus6'J~ masivo debate pblico en Ecuador y Per.

Siete das despus, los Garantes entregaron a las partes su propuesta

vinculante que recoga bsicamente los pareceres que, en mayo de 1998. los

grupos jurdico-tcnicos haban pronunciado. El punto ms importante que se''--,

. "

incluy fue el de la entrega, en calidad de propiedad.privada para el Ecuador,

un kilmetro cuadrado de Tiwinza. Otros puntos de vista vinculante incluan la

obligacin de las partes de constituir una zona de proteccin ecolgica en la

zona colindante del Alto Cenepa; la conclusin y perfeccionamiento de los

proyectos acorcados " y convenidos por las partes, que forman parte del

acuerdo global y definitivo alcanzado por las partes.

37Entre estos acuerdos que forman parte del Acuerdo Global y Definitivo de Faz entre Ecuadory Per constan "el derecho ecuatoriano a navegar en los ros Maran y Amazonas y en susafluentes septentrionales, as como el de disponer de dos centros de comercio y navegacinen el Maran o Amazonas y el que asegura el acceso til del Ecuador por va terrestre, fluvialy area, desde su territorio hasta el mencionado ro, atravesando el Per". (tomado de la Basede Datos de la Direccin de Soberana Nacional del Ministerio de RR.EE.).

48

/

La frmula territorial vinculante propuesta por los Garantes no satisfizo

en su totalidad al Ecuador ni al Per. Para el Ecuador sus argumentaciones

_.' formuladas con respecto a la inejecutabilidad del Protocolo de Ro no fueron. -. _._._~,.:':::~'--

aceptadas. Para el Per la frmula propuesta por los Garantes contemplaba., ....."-"~~~ff'~" ;"~~t...;...~;~:..~~:1"'1"..'(.."\:; .'

aspectos que iban ms all de lo previsto en el Protocolo, incluso hub.feren=

manifestaciones de poltica interna en las poblaciones de Iquitos y Loreto.

111.3 El Acuerdo Global y Definitivo de Paz entre Ecuador y Per.-

En Brasilia, el 26 de octubre de 1998 se firm el Acuerdo Global y

Definitivo de Paz entre Ecuador y Per". que fue producto de un proceso de

negociaciones diplomticas, de casi cuatro aos, donde las partes se

empearon en obtener sus mximas y legtimas aspiraciones. Un factor

determinante en la evolucin del proceso negociador, a diferencia de las

condiciones en las que se suscribi el Protocolo de Ro de Janeiro en 1942,

fue la forma exitosa en la que las Fuerzas Armadas del Ecuador actuaron

durante los enfrentamientos blicos de 1995, en la Cordillera del Candor. Esta

circunstancia permiti que e! Ecuador fuera a Brasilia para tratar los aspectos

ms relevantes que convenan a sus intereses nacionales, diseando

lineamientos firmes y permanentes de su poltica exterior.

El objetivo de la negociacin fue alcanzar una solucin global y

definitiva del problema territorial entre Ecuador y Per por lo que, en todo

momento, se tuvo presente que para llegar al acuerdo final se requera haber

resuelto todos los puntos de la controversia, es decir la unidad del proceso.

De esta manera se garantizaba la solucin de la controversia territorial de

manera definitiva, eliminando cualquier clima de dudas y recelos que

estuvieron presentes en la relacin bilateral durante tantos aos. Para todo

33E126 de octubre de 1998, en Brasilia, fueron suscritos como parte integrante e indivisible dela frmula global y definitiva de solucin con el Per, el Tratado de Comercio y Navegacin; elAcuerdo sobre Navegacin en los sectores de los cortes de los ros}' en el ro Napa; elAcuerdo Amplio de Integracin Fronteriza, Desarrollo y Vecindad y sus anexos; el Acuerdo

49

n\

---------~-----

\ ,

la historia del Ecuador. Todo ello significaba un cambio de conciencia':,~~,,,,i,;,!'l1d:,;~

histrica para los ecuatorianos y, por lo tanto, se haca indispensable lograr un

consenso a favor de la nueva realidad.

11I.4. El papel de la Cancillera.-

La Cancillera ecuatoriana dise una campaa de informacin y

dilogo sobre el problema territorial y particularmente sobre el proceso de

negociaciones que se llev a cabo durante 1995-1998, con los ms amplios

sectores de !a sociedad ecuatoriana, entre elios autoridades nacionales y

regionales, instituciones pblicas y privadas, lderes de ta opinin nacional,

entre otros, lo que arroj buenos resultados: involucr a todos los ecuatorianos

en el manejo de la poltica de Estado respecto del tema limtrofe, superando

las diferencias polticas internas. con miras a consolidar un Ecuador unido en

torno a nuestro histrico diferendo.

Esta campaa de informacin y dilogo de la Cancillera, estuvo

liderada por el Embajador Jos Ayala Lasso; mantuvo reuniones de trabajo con

organizaciones e instituciones tanto del sector pblico como privado. Empez

con visitas a los rectores de las Universidades Catlica y Central del Ecuador,

con el Director de la Escuela de Ciencias Internacionales; con la Conferencia

Episcopal Ecuatoriana, donde recibi el respaldo unnime de los mximos

prelados de la Iglesia Catlica a la poltica de la Cancillera en relacin con el

Per. Posteriormente y por instruccin del Presidente Fabin Alarcn, el

Canciller convoc a una reunin de trabajo a sus colegas de Gabinete, en la

que se solicitaron aportes, desde la perspectiva de cada Despacho, con miras

al enriquecimiento de la posicin nacional frente a las negociaciones con el

Per. Asimismo / se reuni con los representantes de las Cmaras de la

Produccin da Pichincha, I,OS representantes de organizaciones sindicaies, de

indgenas, negros, de defensa y promocin de los derechos humanos. Y, con

el nimo de no centralizar esta campaa de informacin slo en la capital, el

51

,1/, {;./

Canciller mantuvo similares reuniones en Cuenca, Guayaquil, Manta,

Portoviejo, Loja, Machala y otras provincias fronterizas.

El resultado de esta campaa de difusin interna del problema terr.itori.al:;.;.:"

y del proceso negociador fue la consolidacin de una "poltica de estado" que

se haba logrado, por encima de diferencias polticas y clasistas internas; los

diferentes sectores del pas se sentan involucrados en el proceso y con una

manifestacin clara de voluntad para llegar a una solucin pacfica del

problema limtrofe. Porque, como mencion en acpites anteriores, la

estrategia diseada por la Cancillera durante el proceso de negociaciones con

el Per, se debi a la necesidad de consultar con diferentes actores

domsticos claves y hacerles sentir parte del proceso mismo, logrando de esa

manera, combatir una democracia fragmentada que el Ecuador viva-._-------

internamente.

El incremento en la participacin de los distintos sectores sociales.

fomentada por la Cancillera, como estrategia para lograr consensos sobre el

tema territorial, gener como consecuencia, un manejo mas articulado y menos

fragmentado, en el componente poltico-diplomtico, de la poltica exterior. De

todas maneras/ se hicieron presentes diferentes percepciones, prioridades e/

intereses de las organizaciones sociales del pas, pero que sirvi para generar

un cambio en el patrn decisional tradicional. Adems, estos contactos

realizados por la Cancillera con todo el pas sirvieron para que la diplomacia

recibiera gran apoyo en todas sus actuaciones. La Cancillera constantemente

inform al pas con transparencia y claridad sobre la marcha de! proceso de

negociaciones. Los sondeos de opinin sobre la credibilidad de las distintas

instituciones nacionales colocaron al Ministerio de Relaciones Exteriores en un

importante segundo puesto, desous del pueblo y antes de la Iglesia. El grado

de confianza se midi en el nmero de proyectos de desarrollo, ms de mil

quinientos, que las provincias, cantones, parroquias, autoridades e

instituciones de las zonas de frontera presentaron para el estudio de

Canciilera.

52

http:terr.itori.al

La Cancillera durante el proceso de negociaciones con el Per paso a

cumplir un papel preponderante en la formulacin de la poltica exterior, y de

manera especial en la administracin de los Presidentes Abdal Bucaram y

Fabin Alarcn, donde el poder delegado a la Cancillera fue mayor. "_""",,,-":;,. ~.:'

111. 5. El papel de las Fuerzas Armadas.-

La influencia de las Fuerzas Armadas en la toma de decisiones durante

el proceso de negociaciones fue permanente. Gozaban de amplia capacidad

de iniciativa y de poder de veto frente a las decisiones de los negociadores---------

diplomticos. Como ejemplo de su influencia en el tema territorial vale

mencionar el momento que se conoci el parecer de la comisin tcnico-

jurdica, en mayo de 1999, en lo relativo a la Cordillera del Cndor,

coincidiendo con los planteamientos peruanos, es decir la comisin neg la

validez de la tesis de la inejecutabildad, ratificando los derechos del Per

sobre el Alto Cenepa y por lo tanto, sobre los puestos militares de Tiwinza,

Base Sur y Cueva de los Taycs A los pocos das, el Ecuador rechaz el

parecer presentado por la comisin, originndose dicha decisin en las

Fuerzas Armadas. todos sabemos que esos puestos militares en e! Alto

Cenepa tenan un alto qraco simblico para el ejrcito ecuatoriano, siendo un

smbolo de la victoria militar ecuatoriana contra peruanos.

La autonSlrna del poder militar en el Ecuador ha sido caracterstico'. en

muchas ocasiones , entre el perodo de 1980 y 1995 han actuado en la

frontera sin consultar con los gobiernos de turno. De hecho, y por toda la

valiosa actuacin que tuvo en frente militar en el ltimo conflicto armado del

Cenepa en 1995. ei poder de los militares fue an mayor. Es la primera vez en

muchos aos que el ejecutivo, especialmente la Cancillera iogra

entendimientos y sobre todo una relacin dinmica y coordinada con las

Fuerzas Armadas en terno al proceso decisorio sobre temas referentes a la

frontera.

53

--..,

'. '--"

111. 6. El papel de los medios de comunicacin.-

El papel de los representantes de los medios de comunicacin del pas

durante el conflicto del Cenepa y durante el proceso de negociaci.Q.JH~.. '.'.C, .

exitosa. Se ha dicho que el Ecuador gan la guerra de la comunicacin. En

su mayor parte, la prensa nacional inform apropiadamente a sus lectores,

evitando al mximo, caer en sensacionalismos que no habran hecho otra cosa

que aiterar el clima para un fructfero dilogo con nuestro pas vecino. La

diferencia marc la prensa escrita y hablada del Per, que permanentemente

difundi noticias falsas, limitndose a recoger la informacin restringida que

reciban del sector oficial. Incluso los periodistas de la prensa extranjera

fueron expulsados de las zonas supuestamente autorizadas a cubrir.

Ei gobierno ecuatoriano cre el Consejo Nacional de Comunicacin -

CONACOM-, conformado por el Secretario Nacional de Comunicacin del

Estado, los Directores de Relaciones Pblicas, Protocolo y Prensa del

Ministerio de Defensa Nacional, la Directora General de Prensa de! Ministerio

de Relaciones Exteriores, el Presidente de la Asociacin de Canales de

Televisin, el Presidente de la Asociacin Ecuatoriana de Radiodifusoras, el

Presidente de la Asociacin de Prensa Extranjera, el Director de! Centro

Internacional de Estudios Superiores de Periodismo para Amrica Latina

(CIESPAL) y, el Presidente de la Federacin Nacional de Periodistas de!

Ecuador39 , Este Consejo tena a su cargo el mantenimiento de una fluida

informacin a nivel nacional sobre los acontecimientos y actividades de los

frentes militar y externo y del gobierno; asesoraba al Poder Ejec:Jtivo y a los

directores de los frentes en las estrategias a adoptarse en cuanto a

comunicacin social; estableca las polticas para que los ministerios e

instituciones involucrados en e! conflicto realicen sus actividades en forma

coordinada, en apoyo de la seguridad nacional.

391nformacin tomada de una publicacin especial del diario El Universo y la SecretaraNacional de Comunicacin Social, Cronologa del enfrentamiento blico Ecuadcr-Per,Guayaquil, 1995, fascculo No, 2.

54

Por otra parte, el SENACOM se constituy en ente difusor de toda

informacin oficial proveniente de los frentes militar y externo. Los

comunicadores profesionales recibieron siempre la informacin oficial veraz y

objetiva. La Cancillera conform una comisin encargada de procesari;~a''

informacin originada en el exterior, en las misiones diplomticas y en las

agencias de prensa, y canalizarla a travs de la SENACOM, para de esa

manera, contrarrestar cualquier campaa de informacin procedente del

Per.

Gracias al avance de la tecnologa, en CIESPAL, se instal un moderno

centro de difusin para prensa, radio y televisin, donde los periodistas

disponan de servicios de comunicacin va satlite, para reproduccin de

documentos, etc.

Toda esta estrategia profesional de comunicacin dio los resultados

esperados. Se logr que la informacin ecuatoriana fuera acogida ante la

audiencia nacional e internacional. Varios editorialistas reconocieron la

gestin profesional y tcnica cumplida por la SENAC OM, destacando el

liderazgo ejercido por el director de esa poca, el periodista Enrique Proao.

La experiencia vivida en el ccntlicto limtrofe de 1981, en cuanto a la poltica

informativa y los efectos soc.ates e internacionales fue distinta. Durante el

conflicto de Paquisha, la reaccin poltica y militar fue de reserva y de secreto

en la informacin, con incapacidad de generar noticia, incluso las de Inters

oficial. mientras que el Per tom la iniciativa y difundi la versin de los

hechos por el mundo entero.

Sin duda, las versiones que se emitan en el Ecuador estaban marcadas

por un tono patritico, inevitable en tiempos de guerra. Pero tambin es cierto

que la estrategia profesional de comunicacin que se estableci durante los

enfrentamientos blicos de 1995, estuvo marcada por una constante

coordinacin con los frentes militar y externo para canalizar la informacin a fin

de evitar conflictos, por una parte, debido a orientaciones profesionales que,

generalmente corren en direcciones opuestas, y por otra parte, debido al

55

ejercicio de la libertad de prensa, se poda poner en peligro los aspectos de la

poltica exterior y de seguridad nacional, de responsabilidad del Ejecutivo.

Como menciona Benjamn Ortiz, en su ensayo titulado , "la cultura de las fuerzas armadas y de la prensa responderiper-F':'" ...

trminos de comunicacin, a una lgica diferente. Las fuerzas armadas

cuidan, por su naturaleza, de la discrecin e incluso del secreto respecto a

sus capacidades y operaciones frente al pblico Mientras tanto, los

periodistas y medios de comunicacin consideran que su funcin profesional y

social es revelar a sus lectores y audiencias, los elementos significativos de la

vida social, entre los cuales ocupa un lugar prominente lo relacionado con el

poder militar"40

111.7. El papel de actores sociales.-

Los diferentes actores sociales, de conformidad a la estrategia de

consensos y participacin ciudadana que foment la Cancillera, tuvieron roles

relevantes y significativos en este proceso. Muchos de ellos terminaron

apoyando las decisiones que se iban tomando en torno a los acuerdos

alcanzados, lo cual era fundamental en la medida que daba legitimidad al

proceso. Aparte de los diferentes pronunciamientos que tuvieron tos que

hacan la opinin pblica en el pas y los diferentes grupos de organizaciones

sociales, algunos sectores acadmicos e intelectuales del pas organizaron.

durante los cuatro aos que duraron las negociaciones, una serie de

encuentros bilaterales que dieron como resultado, primero el acercamiento de

las partes y luego la generacin de una serie de recomendaciones e

iniciativas que ayudaron a la resolucin definitiva del diferendo territorial.

JOBenjamn Ortiz Brennan. La prensa durante la guerra y en la formacin de los paradigmasnacionales, en "Ecuador-Per Horizontes de la neqociacin y el conflicto", ed. Adrin BOnilla.Flacso-Ecuador, Quito, 99, p193.

CONCLUSIONES

1. Desde el inicio y posterior evolucin de las negociaciones de paz se

evidencian cambios cualitativos importantes en actores fundamentales: las

Fuerzas Armadas, la Cancillera y los distintos sectores de la sociedad.

Por primera vez los actores gubernamentales actuaban conjuntamente para

la formulacin de polticas y la toma de decisiones en poltica exterior. El

Consejo de Seguridad Nacional -COSENA-, se convierte en un rgano

consultivo para analizar las polticas y lineamientos que deban seguirse

frente a los acontecimientos. El Presidente de la Repblica aparece como

el lder predominante de las decisiones ante la opinin pblica. Pero,

desde una perspectiva intra-estatal, era en definitiva slo el portavoz oficial

de las grandes decisiones que se tomaban en el COSENA.

Si se aplican los "lentes conceptuales" de ~halll_AUIson, el modelo de

decisiones corresponde al Modelo J -Actor Racional-, que comprende los....-"~-".-.. - -

propsitos nacionales y las presiones creadas a raz de problemas en las

relaciones internacionales: es til para explicar acciones donde dominan

los intereses relativos a la seguridad nacional, donde los valores

compartidos llevan a un consenso acerca de lo que dicha seguridad

reclama y donde aquellas fluyen de una manera mas o menos directa de

ciertas decisiones. Es decir, el objetivo o propsito nacional en este caso

estaba dado en cuanto a buscar la paz con el Per; lograr un consenso

nacional frente a la crisis y lograr el cese definitivo de fuego en la frontera.

Podra llegarse a pensar que corresponde tambin el ~L1I_

Burocrtico- es decir como patrones de inferencia y acuerdos entre los

participantes, haciendo que tanto las Fuerzas Armadas, como la

Cancillera, los Ministerios de Defensa, Gobierno, Finanzas, acten o

decidan en asuntos de poltica exterior. Pero, en realidad, estas consultas

slo eran un conducto para lograr un acuerdo nacional en torno al tema.

57

Esta bsqueda de participacin y de consenso de la sociedad, cre

condiciones distintas al proceso de toma de decisiones, originando la

. aparicin de distintos actores sociales influyentes.

El Presidente Jamil Mahuad, actu como lider predominante en la etapa

final de las negociaciones, donde el rol de la personalidad jug un papel

clave en la toma de decisiones. El Modelo I es tambin de utilidad para

analizar la determinacin para adoptar la decisin final que llev a Mahuad

. __ 1

y Fujimori a firmar la paz. Luego de un proceso largo de negociaciones,

Mahuad dio un nuevo impulso a las conversaciones, tuvo una percepcin

clara de las necesidades de la poblacin, analiz la realidad poltica del

pas y trat de adaptar sus decisiones a condiciones reales Se Inicia una

etapa de diplomacia directa con el Presidente Fujimori, para lograr

acuerdos que vayan ms all de los pareceres tcnico-jurdicos en los

cuales las partes se haban empantanado, buscando soluciones ingeniosas

que contemplen intereses comunes para cumplir con las mximas

aspiraciones de ecuatorianos y peruanos.

2. En la dinmica del proceso. son determinantes, en el contexto

internacional, el conjunto de transformaciones productivas, tecnolgicas y

tericas involucradas en el proceso de globalizacin: entre otras, el

fortalecimiento de los procesos de integracin regional, el trnsito del

mundo bipolar a un mundo unpolar, el incremento de las relaciones

multilaterales y cambios en los paradigmas y las polticas de la relaciones

internacionales.

Las relaciones comerciales y la interdependencia econmica tambin

fueron factores poderosos para buscar la paz entre las dos naciones. La

integracin regional, presente en la agenda de poltica exterior de lat."C ,'L I r.:>

mayora de los gobiernos, hizo que hayan-contrapartes obligadas -o

actores externos vigiiantes- de una solucin a un conflicto territorial como

fue el caso de los cuatro pases Garantes.

58

Los Garantes no podan quedarse cruzados de brazos frente a un conflicto'~"

~j.;i?,'-':'~ '::

3. En relacin a las caractersticas del proceso, la diplomacia presidencial

imprimi celeridad del proceso, a travs de importantes encuentros entre

Mahuad y Fujimori, modalidad que permiti superar enfoques tradicionales", " .,;,,

manejo de la poltica respecto al tema limtrofe, superando las diferencias

polticas internas.

Los dilogos permitieron un manejo ms articulado de la poltica ext.Q~.",~~;j~;..i" ..

pesar de las distintas percepciones, prioridades e intereses reflejados en

algunas organizaciones sociales del pas. Adems el grado de credibilidad

hacia la Cancillera limit el riesgo de que las decisiones en torno al tema

puedan ser no aceptadas o revertidas, como podra haber sucedido si

provenan, directamente, del ejecutivo, carente de aceptacin y/o de

legitimidad.

Otra variante en el proceso corresponde a las Fuerzas Armadas, cuya';

autonoma haba sido caracterstico en los enfrentamientos con el Per.

Durante el proceso bajo estudio entre las Fuerzas Armadas y la Cancillera

se gener una relacin dinmica y coordinada en la formulacin de

polticas que se adoptaban en torno al tema limtrofe.

4. Finalmente. SI recurrimos al continuo que plantea Roberto Russell, sobre

las caractersticas generales del proceso de toma de decisiones en poltica

exterior de: unidad/fragmentacin (que sirve para medir el grado de

coherencia); de centralizacin/descentralizacin (que sirve para medir el

nmero de actores que par:iciparon en el proceso); y, de crisis/normalidad

(que analiza el momento bajo el cual se tomaron las decisiones), se puede

concluir diciendo que la toma de decisiones en la poltica exterior

ecuatoriana durante el proceso se caracteriz as:

El continuo de unidad es el que se aproxima ms a la toma de decisiones

en poltica exterior durante el proceso, cuando se trat, en todo momento,

de buscar acuerdos, cohesin y consenso tanto a nivel institucional as

como entre los diferentes sectores de sociedad civil. La influencia de las

61

Fuerzas Armadas en la toma de decisiones durante el proceso de

negociaciones fue permanente. Siempre fue valorado su papel heroico en

las acciones blicas del Cenepa.

El continuo de descentralizacin es el predominante en la etapa de las

negociaciones, a partir de 1995, en contraste a lo que haba sucedido en

el pasado. Durante las negociaciones se aprecia una mayor tendencia

hacia la descentralizacin, donde se genera la participacin activa de los

distintos representantes de la sociedad, que es buscada como estrategia

para dar legitimidad al proceso. De la misma manera aparece al final de

las negociaciones, como unidad ltima de decisin, el Congreso Nacional

para aprobar el pronunciamiento, con carcter de vinculante, de los pases

Garantes del Protocolo.

La mayora de estudios sobre la toma de decisiones se centra en

situaciones de crisis que renen tres elementos: sorpresa, amenaza y

necesidad de respuesta rpida. Las relaciones entre Ecuador y Per

estuvieron marcadas por una situacin de tensin permanente lo que hace

evidente el continuo crisis, momento bajo el cual se tomaron las grandes

decisiones, tensin que jugaba entre dos polos: la guerra y la paz. La

decisin de reconocer el Protocolo de Ro de Janeiro, estuvo enmarcada

en momentos que se buscaba el cese inmediato del fuego en el Cenepa y

la intervencin de los cuatro pases Garantes, aspecto que gener un

cambio fundamental en la poltica exterior convencional del Ecuador,

centrada en la impugnacin de dicho Protocolo y en el reclamo de un

acceso soberano al Amazonas.

En situaciones de crisis, la estructura de decisiones es concentrada, y en

el caso del Ecuador, se centr en el gobierno y la diplomacia. agrupados

en el marco del Consejo de Segundad Nacional, como rgano ce consultapara tomar decisiones fundamentales.

62

Una solucin diplomtica es aquella que, comogig~_ Francisco Rojas'''-- ._~._~

Aravena, ninguna de las partes es feliz con el resultado final. Con I~:nin-a- ...-----.1

.. del Acuerdo de paz. definitivo, Ecuador obtuvo importantes objetivos' " __~I'_'c,;,,; .. ~=-nacionales, producto de una negociacin llevada por la va diplo.D1~~:S:"':',.-~4",-\~",;-;'

,que dio como resultado que las partes, sin lograr sus mximas

aspiraciones, al menos obtuvieran acuerdos aceptables. El precio del

Acuerdo para Ecuador signific la renuncia a su mxima y ancestral

aspiracin de una salida soberana al Amazonas; y, dej de lado la tesis

de la inejecutabilidad del Protocolo de Ro de Janeiro.

* * *

63

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