FCA - Un Laberinto Sin Minotauro

EL M I N OTAU RO Y S U LA B E R I N TO: F I S O N O M Í A D E L P R E S I D E N C I A L I S M O M E X I C A N O

Los partidos son parte substancial de los sistemas polí-ticos modernos, y difícilmente puede intentarse la expli-cación del funcionamiento de la democracia sin partirde un adecuado conocimiento del régimen de partidosen que se sustenta.

La imbricación entre un sistema político y su régimende partidos es tan estrecha y está tan profundamentearraigada que cuando se producen cambios en uno deestos elementos sistémicos, las re p e rcusiones sobre el otroson inmediatas, las cuales, a su vez conducen a nuevoscambios en el orden político.

Así, las modificaciones en el funcionamiento del régi-men de partidos, por ejemplo la introducción de nueva sreglas electorales, originan cambios en el sistema polí-tico, cuya magnitud y consecuencias están en consonan-c i a con las modificaciones iniciales al funcionamientoelectoral.

En México, el sistema político que se desarrolló des-p u é s de la Re volución, a lo largo de siete décadas (1929-2000), descansó en la interacción de tres elementos fun-damentales. Todos los demás componentes del sistema

giraron en torno a esos ejes; en ellos se centró la esenciade la vida política del país, y gran parte de la vida eco-nómica y social.

El primero, un presidencialismo exacerbado, con facul-tades consagradas constitucionalmente para ejercer uncargo unipersonal que concentraba (y aún concentra)tres jefaturas simultáneas: la del Estado, la de la admi-nistración pública y la del ejército, al mismo tiempo queconvertía al Presidente de la República en el principaliniciador de leyes en el país. A esas facultades constitu-cionales se sumaron otras de carácter meta o extracons-titucional, particularmente desde que Lázaro Cárd e n a sasumió el control directo del PNR, y se convirtió en eljefe político real de México, con capacidad de decisiónsobre todos los cargos de elección popular, avasallandoy subordinando a los gobiernos estatales y los otros po-deres federales.1

La institución presidencial, altamente personalizadaen quien la ejercía, controló al partido, al que convirtió enun eficaz instrumento de legitimación de las decisiones

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Un laberintosin minotauro(Hacia una nueva institucionalidad política en México)

Francisco Casanova Álvare z

En este penetrante ensayo sobre nuestras instituciones políti-cas y su relación con la vida social, Francisco Casanova Álva-rez hace una reflexión sobre la urgente necesidad de una ver-dadera transformación del presidencialismo, acaso la másarcaica de nuestras instituciones políticas.

1 Jorge Carpizo, El presidencialismo mexicano, editorial Siglo XXI,México, 1978, pp. 56-99.

Víctor López Villifañe, La formación del poder político mexicano,editorial Siglo XXI, México, 1986, pp. 4-26.

presidenciales, con algunas variantes según el peculiarestilo de gobernar de cada titular del ejecutivo. La sumay la concentración de todas las facultades y metas cons-titucionales en un solo individuo, el Presidente de laRepública, convirt i e ron a la presidencia en la pieza cen-tral del sistema político con un poder casi ilimitado que,entre otras muchas, ejerció la facultad de designar a susucesor a través de la candidatura presidencial del par-tido oficial. La calificación del sistema político mexicanocomo una monarquía absoluta sexenal y hereditaria enlínea transversal que nos legó Daniel Cosío Villegas,2

fue la más completa y sintética descripción que pudohacerse del mismo.

El ejercicio de esa forma de presidencialismo llevó ae xcesos inconcebibles e hizo que los presidentes de Méxi-c o fueran capaces de premiar más allá de la razón o decastigar muy por debajo de la dignidad.3

Más tarde, a medida que el gobierno asumió un papelcreciente en la conducción del desarrollo económicodel país e intervino activamente en la producción y dis-tribución directa de bienes y servicios, el presidente enturno se convirtió en “rector” de la economía nacionala través del control del amplísimo espectro de depen-dencias que llegó a representar el sector paraestatal y de

las facultades regulatorias del Estado. Esa rectoría eco-nómica presidencial fue tanto más eficaz cuanto que elEstado se re s e rvó el control de la producción de sectore sestratégicos como el petróleo, la electricidad y el acero.

Un presidencialismo así, con esa gran concentraciónde poderes,4 solamente tuvo un límite que se respetóescrupulosamente: el encargo presidencial duraba seisaños, ni un minuto menos, pero ni un segundo más.5 Elrégimen presidencialista funcionó con eficacia centra-lizando las decisiones federales y sobreponiéndose a unadivisión de poderes que, en la práctica, subordinó a losp o d e res Legislativo y Judicial y los obligó a una “c o l a b o-ración permanente y forzosa” con el Ejecutivo.

La decisión suprema que todo presidente hubo detomar en ese régimen fue el nombramiento de quiendebía sucederle al decidir la candidatura presidencialdel partido hegemónico. Paradójicamente el pre s i d e n t ecomenzaba a ceder su poder en el momento en que hacíam a yor ostentación del mismo: la selección de su sucesor.El poder presidencial, como el ave fénix, moría y re n a c í acada seis años.

Aunque el presidente contaba con todos los mediospara preparar a su candidato y hacer prevalecer la deci-sión una vez ungido su “delfín”, ciertamente el procesono estuvo exento de rupturas y conflictos, que a fin decuentas fueron procesados por el sistema, o reprimidossin mayores consecuencias.

El segundo elemento, fue el desarrollo y consolida-ción de un régimen de partido hegemónico (partido do-minante después), ideado por el general Pl u t a rco El í a sCalles en 1929 como un mecanismo para dirimir inter-n amente la lucha por el poder y, al mismo tiempo, esta-blecer reglas que premiaran la disciplina y eliminaranel conflicto.6

Ese partido cumplió con creces las expectativas desu creación y en el cumplimiento de sus funciones seconvirtió en un poderoso instrumento de intermedia-ción entre el poder público (gobierno) y la población(sociedad civil). Fue el vehículo ágil y seguro para quesectores específicos de la población plantearan sus de-mandas al sistema, y de re g reso, fue también el emisarioque anunciaba la satisfacción de esas demandas; así fuecreando, de manera natural, una enorme clientela elec-toral que veía en el partido hegemónico (PNR-PRM-PRI)el agente necesario para la atención de sus demandas.

4 Jorge Carpizo, El presidencialismo mexicano, editorial Siglo XXI,México, 1978.

Juan Espíndola Mata, El hombre que lo podía todo, todo, todo, ElColegio de México, México, 2004.

5 Francisco Casanova Álvarez, “De la presidencia imperial al pre-sidencialismo acotado”, Conferencia dictada en la FES Acatlán, 2001.

6 L o re n zo Me ye r, “El primer tramo del camino” en Historia genera lde México, cuatro volúmenes, El Colegio de México, México, 1976,cuarto volumen, pp. 111-200.

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2 Daniel Cosío Villegas, El sistema político mexicano, editorial Joa-quín Mortiz, México, 1972, p. 31.

3 Manuel Camacho, “Los nudos históricos del sistema políticomexicano” en Las crisis en el sistema político mexicano 1928-1977, ElColegio de México, México, 1979, p. 185.

Silla presidencial, ca. 1910

Por otra parte, a medida que esa función se desarro-l l a b a con fluidez, el partido se desarrollaba como unamaquinaria electoral de promoción del voto que, a suvez, se constituyó como un mecanismo de legitimidadelectoral para el sistema político en su conjunto. Ante lafuerza arrolladora del partido hegemónico, las organi-zaciones políticas que fueron surgiendo de una opiniónpública residual opositora al sistema, tuvieron un carác-ter limitado y testimonial.

La verdadera oposición en aquellos años no se ori-ginó en esos partidos (PAN, PPS y más tarde PARM), sinoque surgió dentro del propio régimen revolucionario(el almazanismo en 1940, el padillismo en 1946 y el hen-riquismo en 1952), y tuvieron un carácter temporal yrestringido, lo que permitió al sistema cooptarlos o re-p r imirlos con relativa facilidad, una vez pasada la con-tienda electoral respectiva.7

El tercer elemento en que descansó el sistema políticomexicano fue un funcionamiento corpora t i vo (no fascista)que se adoptó desde la época de Lázaro Cárdenas, al trans-formar al P N R ( Pa rtido Nacional Re volucionario) en P R M

(Partido de la Revolución Mexicana) dando paso a unaestructura vertical, por sectores.8 En lo interno, la dis-tribución de candidaturas y puestos partidarios entrelos sectores fue un mecanismo que fortaleció la unidady favo reció la disciplina del partido; pero en lo externo,fue dejando fuera, cada vez en mayor medida, a los nue-vo s grupos y sectores emergentes que el crecimientoeconómico, la urbanización y la explosión demográficadel país iban creando.9

El sistema funcionó dentro de una lógica re vo l u c i o-naria autoritaria; era un régimen que provenía de unarevolución y por lo tanto su legitimidad originaria erael mandato re volucionario que más tarde complementócon gran capacidad política para pro m over el desarro l l o.

Su funcionamiento corporativo le aseguró las lealtadesde los dirigentes de las organizaciones populares, deobreros y de campesinos. El “toma y daca” fue la cons-tante entre el gobierno en turno y los sindicatos obre ro sy campesinos, y en ello el partido jugó un papel funda-mental como intermediario entre la sociedad civil y elpresidente omnímodo.

En ese marco, es natural que las demás institucionespolíticas, se hayan desarrollado respondiendo a la fun-cionalidad y exigencias del sistema en su conjunto: par-tidos políticos, grupos de presión, asociaciones civiles,etcétera, se adaptaron a esa forma específica de funcio-namiento corporativo y autoritario con un Congresos u b o rdinado al Presidente de la República, quien ademáscontaba con todos los medios y el poder para nombraro destituir (de hecho, a través de la declaratoria de desa-parición de poderes por el Senado) a los gobernadoresde los Estados, haciendo del federalismo letra muertaen la práctica.

EL M I N OTAU RO E N S U LA B E R I N TO: U N S I S T E M A C O N G O B E R N A B I L I D A D

La gobernabilidad en un sistema político depende de lascapacidades que posea para manejar y controlar situa-ciones críticas con objeto de mantenerlo relativamentee s t a b l e .1 0 En otros términos, la gobernabilidad es el indi-cador más claro de la funcionalidad o disfuncionalidaddentro de un sistema.

En el caso del sistema político mexicano, sus capaci-dades le permitieron funcionar con gran eficiencia paradar un gran impulso al crecimiento del país (en su po-blación, en su economía y en su sociedad) y al mismotiempo mantener la estabilidad política, procesando efi-cazmente los conflictos y haciendo un uso re l a t i va m e n t elimitado de la represión.

La gobernabilidad del sistema estuvo asociada a unconjunto de factores, desde la naturaleza del régimenpresidencialista, su estabilidad y sustento constitucio-nal (legalidad), hasta las grandes capacidades regulato-rias, extractivas, simbólicas, distributivas y de re s p u e s t aque el sistema llegó a acumular, y que pudo regenerarperiódicamente.

Una somera revisión de los procesos y maneras comose desarro l l a ron y emplearon esas capacidades nos ilus-tra respecto a la funcionalidad del sistema y sus meca-nismos de gobernabilidad entre 1934 y 1977:

• Los sustentos legales, ideológicos y materiales delsistema le otorgaron grandes posibilidades para

7 Luis Medina, Del cardenismo al avilacamachismo, volumen 18 dela Historia de la Revolución Mexicana: periodo 1940-1952, El Cole-gio de México, México, 1978, pp. 13-172.

Olga Pellicer y José Luis Reyna, El afianzamiento de la estabilidadp o l í t i c a, volumen 22 de la Historia de la Re volución Mexicana: periodo1952-1960, El Colegio de México, México, 1978, pp. 44-63.

Luis Go n z á l ez, Los días del presidente Cárd e n a s, volumen 15 de laHistoria de la Re volución Mexicana: periodo 1934-1940, El Colegio deMéxico, México, 1981, pp. 301-307.

Alicia He r n á n d ez Chávez, La mecánica card e n i s t a, volumen 16 dela Historia de la Re volución Mexicana: periodo 1934-1940, El Colegiode México, México, 1979.

Enrique Krauze, La presidencia imperial, editorial Tu s q u e t s ,México, 1997.

8 Alicia Hernández Chávez, op.cit., pp.121-186.Francisco Casanova Álva rez, “Presidencialismo disminuido y

reforma del Estado estancada” en Los poderes federales en la consolida -ción democrática de México, Gabriel Corona Armenta (coordinador),UNAM-GERNIKA, México, 2006, p. 45-54.

9 Luis Medina, Del cardenismo al avilacamachismo, volumen 18,Luis Medina, Civismo y modernización del autoritarismo, volumen 20 dela Historia de la Revolución Mexicana, periodo 1940-1952, Colegiode México, México, 1979.

10 Hugo Castro, Una lenta agonía. Los modelos de globalización y laselecciones en México, editorial Gernika, México, 2006, pp. 162-166.


UN LABERINTO SIN MINOTA U R O

generar amplios consensos entre los diferentess e c t o res de la población, lo cual se tradujo en nue-vos apoyos, aceptación y reconocimiento que for-t alecieron su legitimidad.

• Esos consensos implicaron un acuerdo tácito entrelas elites, entre esas elites y el gobierno y entre el go-bierno, las elites y los gobernados. Los fundamen-tos de ese acuerdo social se materializaron en u n ae s t ructura corporativa que mantuvo la comunica-ción entre los diferentes actores sociales y los a r-ticuló, imponiendo la disciplina, impulsando la ne-gociación y haciendo pre valecer el acuerdo sobre elconflicto y la ruptura.

• La red de alianzas entre los actores sociales funda-mentales descansó en un mecanismo de contrape-sos y equilibrios entre los diferentes grupos ycorrientes políticas, los diversos integrantes de laclase política, los sectores pro d u c t i vos de la nación,y dentro de éstos, de sus diversos componentes eco-nómicos y sociales: sindicatos, organizaciones cam-pesinas y grupos empresariales.

• Al mismo tiempo, ese sistema de contrapesos yequilibrios de poder re f o rzó la disciplina de la buro-cracia política (secretarios de Estado, gobernadore sy presidentes municipales), así como de los legis-l a d o res. El vértice hacia el cual conve r g i e ron todaslas lealtades fue el Presidente de la República. Lagran disciplina política en torno al titular del eje-c u t i vo federal amplió considerablemente los espa-c i o s para la gobernabilidad.

• Las capacidades del sistema político para procesarlas demandas le permitió seleccionar aquellas que

podían ser satisfechas y dar salidas simbólicas a lasque no podía satisfacer, generando expectativas desatisfacción futura entre la población, sin tenerque utilizar la represión (un claro ejemplo de ellofue el uso simbólico de la reforma agraria). A esascapacidades hay que agregar la flexibilidad del sis-tema para incorporar banderas y planteamientos dela oposición, apropiándose de ellas y manejándo-las como suyas.

• Al privilegiar la cooptación y la negociación sobrela re p resión, el sistema tuvo una gran aptitud paraenfrentar políticamente los conflictos, lo que diolugar a toda una cultura de secrecía en el manejo delos asuntos públicos. Los conflictos pudieron serfocalizados en determinados sectores sociales, cla-s e s , individuos y lugares específicos, o incluso sere n c a b ezados por el mismo sistema y utilizados comoválvula de escape antes de que se volvieran inma-nejables.

• Las fuerzas armadas, al quedar supeditadas al eje-c u t i vo fueron reguladas en su tamaño, fuerza, fun-ciones y composición por el poder civil. Los me-canismos de reclutamiento dieron al ejército uncarácter eminentemente popular, con un civismop rofundamente arraigado, con gran aceptación yprofundo respeto por los símbolos nacionales. Suprofesionalización y capacitación hicieron de l a sf u e rzas armadas un baluarte de la institucionaliza-ción, que se re f o rzó con la rotación de mandos yde tropas para evitar el desarrollo de lealtades eintereses personalizados.

• El partido hegemónico sirvió como eficaz instru-mento de intermediación política con la sociedaden el doble sentido de canalizar las diferentes de-mandas de seguridad, de bienes materiales, de ser-vicios, de participación política, por una parte, y,por la otra de ser el portavoz de las respuestas sa-tisfactorias. Al mismo tiempo que el sistema em-pleaba las elecciones como demostraciones for-males de democracia e impulsaba la participación(y la disciplina) entre los miembros del partido,fomentaba la oposición al gobierno dentro de me-canismos sistémicos, pues como decía une x p re s idente del partido hegemónico “lo queresiste, apoya” (Jesús Reyes Heroles, citando aMariano Otero).

• El aparato ideológico en general, y las institucionese d u c a t i vas y culturales, así como los medios de co-municación, en particular, fueron poderosos ins-trumentos de legitimación y sustento del sistema.La educación básica y los libros de texto gratuitosd i f u n d i e ron los va l o res e interpretaciones de la his-toria (la Re volución Mexicana incluida) que desa-r ro l l a ron y ro b u s t e c i e ron la socialización en torno


Ludwig Mies van der Rohe, modelo Barcelona, 1929

al sistema. Los medios de comunicación exaltabanlos logros y beneficios alcanzados y minimizaban losproblemas e insuficiencias. Hasta la Iglesia católi-ca jugó un papel moderador que contribuyó a lafortaleza ideológica y política del sistema.

• El contenido más característico de la cultura mexi-cana durante la construcción y el desarrollo del sis-tema político fue el mantenimiento del culto a laRevolución Mexicana con una marcada ambiva-lencia frente a los Estados Unidos, aunque dentrode una tendencia que pasó del rechazo a la indife-rencia, para concluir el siglo con una actitud deaceptación y resignación frente a nuestro vecinodel norte. Esa cultura política “revolucionaria” yautoritaria contribuyó a re f o rzar la legitimidad delsistema y la pasividad ciudadana ante él.

• Las elecciones, especialmente las presidenciales, sem a n t u v i e ron como un termómetro de la goberna-bilidad y del refrendo del apoyo de la ciudadaníaal sistema, tanto en el ámbito nacional como en elinternacional.

• La organización y reorganización esporádica delm ovimiento obre ro por parte del sistema le otorgóel apoyo y el control de los propios trabajadoressindicalizados, de los empresarios y de otros gru-pos ajenos al sindicalismo; le permitió, también, elc o n t rol de las relaciones obre ro p a t ronales y el arbi-traje supremo en ellas. Por otra parte, el apoyo a laperpetuación de los líderes obreros contribuyó adarle continuidad al sistema por encima de lastransmisiones sexenales del poder y de los estilospersonales y pre f e rencias ideológicas de los distin-t o s presidentes de la República.

• La capacidad para distribuir beneficios económicosy sociales a los sectores populares (independiente-mente de su calidad, que fue variable) propició e ld e s a r rollo de un enorme sistema de educación ycultura, abarcando desde el jardín de niños hasta lau n i versidad, la elaboración y distribución de libro sde texto gratuitos, desayunos escolares, y otros be-neficios. Asimismo, el sistema de salud, con suscampañas de vacunación y servicios médicos yasistenciales llegó a cubrir a amplios segmentos dela población. Y junto a esos servicios, el subsidioal consumo de los sectores populares (alimentos ymedicinas), a la vivienda, al transporte, etcétera.Todo ello generó una enorme clientela cuya lealtadpolítica se re f rendaba periódicamente en los proce-sos electorales.

• Cuando los problemas económicos amenazabancon vo l verse intolerables para la población, el sis-tema contó con márgenes de maniobra suficientespara tolerar el desarrollo de una economía subte-rránea, fomentar el subempleo, el autoempleo y la

m i c ro e m p resa, permitir la migración legal o ilegala los Estados Unidos, imponer políticas de contro lde precios a los artículos de consumo popular y paraemplear el gasto público con objeto de regular el de-sempleo a través de la generación de obra pública.

• Si el sistema político fue altamente funcional paraimpulsar el crecimiento material y demográfico delpaís, y para desarrollar el sistema económico nacio-n a l ; éste a su vez fue funcional para el sistema po-lítico. La simbiosis entre ambos sistemas, que semantuvo al menos hasta los años setenta del sigloXX, dio lugar a la coexistencia de un régimen lla-mado “de economía mixta” con fuerte participa-ción del gobierno en las actividades económicas;asimismo permitió mantener diversos sistemas dep roducción (desde formas primitivas hasta el capi-talismo más avanzado). El sistema económico sus-tentó las necesidades básicas de la sociedad y pro-pició el desarrollo de una estructura social, que apesar de ser inequitativa e injusta, permitió el man-tenimiento del statu quo y la reproducción de lasprácticas políticas. La alianza entre los empre s a r i o sy el gobierno no solo toleró, sino que impulsó laacumulación de capital, el control del mov i m i e n t oo b re ro y los subsidios a los sectores populares (espe-cialmente urbanos), lo que a su vez se tradujo enpaz social y estabilidad política.

• En lo re f e rente al entorno internacional, el sistemapolítico mantuvo suficientes capacidades para sor-t e a r los problemas que pudieran afectarle interna-mente, como el mantenimiento de relaciones conla Revolución Cubana o con el régimen depuestode Salvador Allende en Chile. Aquí también elpragmatismo político y su herencia re vo l u c i o n a r i a ,p e r m i t i e ron que el sistema pudiera sostener losprincipios de no intervención y autodeterminaciónde los pueblos, dentro de una política internacionalcaracterizada por la “doctrina Estrada” (según lacual el país no calificaba la naturaleza de los regí-menes políticos, otorgándoles un re c o n o c i m i e n t oo negándoselos, sino simplemente estableciendo ono relaciones diplomáticas con ellos).

LA AG O N Í A D E L M I N OTAU RO Y LA R E C O N S T RU C C I Ó N

D E L LA B E R I N TO: U N A R E F O R M A P O L Í T I C A PA R A U N

S I S T E M A QU E S E AG OTA B A. . .

El crecimiento económico sostenido y la explosión de-mográfica dieron origen al surgimiento de nuevos acto-res sociales y políticos que, en el periodo comprendidoentre 1940 y 1970, se fueron integrando al sistema, elcual desarrolló un alto grado de funcionalidad (gober-nabilidad). Esa funcionalidad generó, a su vez, los apo-



yos necesarios para que el sistema lograra reproducirsey mantenerse.

Tanto los mecanismos de socialización política comolos de reclutamiento de los distintos actores del sistemapropiciaron, en general, una gran disciplina (como semencionó anteriormente), solamente puesta en duda demanera parcial y esporádica (el henriquismo en 1952,el movimiento magisterial y ferro c a r r i l e ro de 1957-1958y el movimiento médico en 1965). Fue hasta fines delperiodo, en 1968, cuando el movimiento estudiantil hizoc rujir los cimientos del sistema político, si bien la re p re-sión selectivamente aplicada permitió mantener la esta-bilidad, concentrando la disidencia en grupos y sectore sfocalizados, minimizando sus consecuencias.

En los años setenta, cuando México ya era una naciónde más de cincuenta millones de habitantes, la hetero-geneidad y creciente complejidad de las relaciones entreesos grupos y sectores sociales disidentes con el sistemapolítico en su conjunto (cuya manifestación extrema fue-ro n las guerrillas y los secuestros) llevó a un segmentode la elite gobernante en ese entonces a la conclusión deque el PRI había perdido la hegemonía y era necesarioa f rontar los retos que re p resentaban esas corrientes disi-dentes abriendo espacios nuevos para la institucionali-zación de la lucha política. Para entonces muchos de loss e c t o res de la clase media desarrollada a lo largo del “m i l a-g ro económico mexicano” habían perdido su lealtad alp a rtido hegemónico y veían en él todas las lacras y defec-tos de un sistema que no había logrado concretar laspromesas de la Revolución.

Al hacerse patentes las limitaciones del modelo ded e s a r rollo comenzaron a “a c h i c a r s e” las capacidades delsistema para satisfacer las cada vez mayores demandasde la población. La violenta irrupción de la crisis econó-mica en 1976 deterioró aún más la maltrecha legitimi-dad del sistema; mientras tanto las relaciones del gobiernocon los sectores corporativizados (obre ros y empre s a r i o s ,fundamentalmente, aunque también con una parte delcampesinado) se vieron severamente afectadas.

Los empresarios decidieron acabar su luna de mielcon el gobierno y crearon la COPARMEX, al mismo tiem-po que algunos de sus destacados líderes comenzaron amilitar en el Partido Acción Nacional.11 Más tarde, larecurrencia de la crisis económica en toda la década delos ochenta vulneró también la alianza corporativa de loslíderes obreros con el régimen. Se redujeron así, drásti-camente, las capacidades de persuasión, control y mani-pulación del sistema sobre los sectores corporativizados,uno de sus cimientos.

Fue en ese contexto que desde 1977 y hasta 1996 losprincipales actores políticos del país (dentro y fuera del

sistema) iniciaron una serie de reformas en el marc oelectoral con el propósito evidente de re i n s t i t u c i o n a l i z a rla lucha política, que amenazaba desbordarse con mov i-mientos violentos y de guerrilla, fortaleciendo a las co-rrientes de oposición y abriendo cauces cada vez mayo re sde participación en el poder legislativo.

Las crisis económicas de 1976, 1982, 1986 y 1995,junto a las exigencias de la globalización y las pre s i o n e sinternas generadas por el propio desarrollo económico,la explosión demográfica y los grupos sociales emergentes,así como la creciente ruptura con los sectores corporati-vizados del sistema, fueron menguando las otrora enor-mes capacidades para procesar los conflictos, impulsar elc recimiento del país y mantener la estabilidad política.Cada vez más, la sensación de “estar al margen de las deci-s i o n e s” se fue generalizando en amplios sectores del mediourbano, su resignación se fue transformando en una cre-ciente exigencia de participación política. Gr a d u a l m e n t e ,la fatalidad de una cultura política autoritaria se vio sus-tituida por la esperanza de una cultura democrática.

Por ello no es de extrañar que al iniciarse las refor-mas electorales de los últimos treinta años, el reclamofundamental de los grupos opositores a los que el régi-men convocó para legitimarlas se haya centrado en dospuntos: elecciones libres, con igualdad de condicionespara la lucha política por una parte, y debilitamientodel poder presidencial, por la otra. Esta última demandase expresó en el fortalecimiento del Congreso que otorgóm a yor presencia a los partidos de oposición, en la mayo rautonomía de gestión obtenida por los Estados y en lamodificación del s t a t u s jurídico del Distrito Federal paraelegir a su gobernante.

Las diferentes reformas políticas de aquellas dos déca-d a s trajeron consigo una serie de cambios en el régimenelectoral mexicano, creando nuevas autoridades, meca-nismos e instrumentos electorales e impulsando la cre a-ción y fortalecimiento de nuevos actores políticos insti-tucionalizados, al mismo tiempo que declinaba la fuerz aelectoral del PRI.12

Las reformas transformaron profundamente al régi-men electoral mexicano que dejó de ser de mayoría exc l u-s i va para introducir el principio de la re p resentación pro-p o rcional y conve rtirse en un sistema mixto, modificandola estructura, composición y funcionamiento de las doscámaras del poder Legislativo, y más tarde de los cabil-dos municipales. Este proceso se acentuó después delos controvertidos comicios presidenciales de 1988.

Aunque en la práctica afectaron en parte la imagenpresidencial, lo cierto es que mientras se modificaban afondo las reglas y las instituciones que regulaban el acce-so al poder, no se modificaron, en cambio, ni las estru c -


1 1 Héctor Aguilar Camín, Después del milagro, editorial Cal y Are n a ,México, 1988, pp. 51-84.

12 José Antonio Crespo, “1988: Diez años después”, Revista Mile -nio, número 45, México, julio 6 de 2003.

turas ni el funcionamiento de las instituciones para suejercicio.13 De hecho, las estructuras gubernamentaleshan permanecido casi estáticas, con excepción de laslimitadas reformas al poder Judicial realizadas durantela administración de Ernesto Zedillo y de la nueva inte-gración de las dos cámaras del Congreso.

Esta falta de congruencia y adaptabilidad entre elrégimen electoral y el resto del sistema político ha dadoorigen a muchos problemas de gobernabilidad que elpaís afronta; hay otros problemas derivados de la incom-petencia y de la frivolidad de los actores políticos, o desus ambiciones y actitudes desinstitucionalizadoras; sinembargo, aquí nos referiremos a los factores estructu-rales y no a los coyunturales.

En el nuevo marco electoral con que se realizaron laelecciones de 1997 el PRI cargó con la factura de haberincrementado el IVA del 10 al 15 por ciento después dela crisis de 1995, además del deterioro acumulado porsesenta y ocho años de ejercicio en el poder. En esa oca-sión, por primera vez, el partido hegemónico dejó deserlo y los cuatro partidos que tuvieron representaciónen la Cámara de Diputados (PAN, PRD, PVEM y PT), uni-dos en el llamado G-4 (Grupo de los Cu a t ro), alcanzaro nla mayoría, y se obligaron a reconocer una nueva reali-dad, tanto para el gobierno interior de la Cámara (se cre óla junta de Coordinación Política) como para la institu-ción presidencial, ya que el titular del Ej e c u t i vo no contócon los votos suficientes para hacer aprobar automáti-camente sus iniciativas.

Al perder el Presidente de la República la mayoríaen la Cámara de Diputados (aunque la conservó en elSenado y en los gobiernos estatales), una nueva re a l i d a dpolítica se había asentado en el país: la de los gobiernosdivididos y/o yuxtapuestos, la de un nuevo equilibrio depoderes entre el Legislativo y el Ejecutivo, la de un sis-tema competitivo de partidos que había acabado con lahegemonía priista. En ese contexto se inscribió el pro-ceso electoral del año 2000 en que la ciudadanía retirósu apoyo mayoritario al PRI, el cual tuvo que abandonarLos Pinos y dejar la casa presidencial en manos de unnuevo inquilino panista.

En el breve lapso de 1997 a 2001 se pasó de la per-cepción de una presidencia imperial a una presidenciade opereta; pero al margen de los erro res, omisiones y fri-volidades del presidente Vicente Fox, hay que subrayarque al dejar de ser el jefe político del país (el Pre s i d e n t eno cuenta ya con el apoyo pleno y disciplinado de un par-tido hegemónico, o por lo menos mayoritario, que lo re s-palde), se perdió una de las facultades metaconstitucio-nales más importantes del presidencialismo mexicano.Ello, aunado a la oposición fragmentada del Congreso(donde la oposición constituye mayoría), a la pérdida delcontrol político y administrativo del Distrito Federal, alos gobiernos de oposición en muchas entidades fede-r a t i vas y a la creciente fuerza de Conferencia Nacional deGo b e r n a d o res (C O N AG O), han debilitado al antes pode-rosísimo presidente mexicano, “el hombre que lo podíatodo, todo”.14

En las circunstancias actuales, no es de extrañar laopinión adversa que la población tiene acerca de la polí-tica, de los partidos y de los políticos, puesto que ni los


13 Francisco Casanova Álvarez, op.cit.Lorenzo Córdoba Vianello, “El agotado sistema presidencial”,

Periódico El Universal, 3 de septiembre de 2006. En este artículoperiodístico el autor enfatiza el retraso en la transformación de las ins-tituciones para el ejercicio del poder en México. 14 Juan Espíndola Mata, op. cit.


Otto Wagner, modelo Armchair, 1900 Lloyd Loom Studio, modelo No. U64, 1945

p roblemas reales del país se re s u e l ven, ni se atiendenl o s más inmediatos y cotidianos del diario vivir de losmexicanos. Inseguridad, desempleo, pobreza y mar-ginación parecen ser los cuatro jinetes del Apocalipsismexicano; pero lo peor es que no existan propuestas delos actores políticos para detenerlos y revertir la situa-ción. Más preocupados por la lucha inmediata por elpoder y las zancadillas a los contrarios para triunfar en laspróximas elecciones, los actores políticos están perd i e n-do un tiempo irrecuperable para constru i r, con genero s i-dad e inteligencia, un futuro para las nuevas generaciones.

La función de los partidos políticos en un momentode transición como el que estamos viviendo, en que nitodo lo viejo ha terminado de morir, ni todo lo nuevo haacabado de nacer, tiene que orientarse a la formulaciónclara y específica de propuestas que sirvan a la ciudadaníacomo parámetros para la acción. El país necesita hoyque los actores políticos se preocupen por dar solucionespara los problemas nacionales básicos, y formulen ver-daderas políticas de Estado que trasciendan los periodospresidenciales.

La presidencia omnímoda, todopoderosa, arbitrariae imperial ha desaparecido y con toda seguridad no vo l-veremos a verla nunca más: ha muerto y está enterrada;en ese sentido, el presidencialismo mexicano, al acotarsesus facultades, parece estar disminuido; sin embargo, elPresidente de la República conserva aún grandes podere s :es el jefe del Estado, de la administración pública y delejército, además de ser el principal iniciador de leyes enel país. A pesar de ello, la gobernabilidad es precaria y losalcances del gobierno limitados. ¿Por qué?

EL LA B E R I N TO S I N M I N OTAU RO: P RO B L E M A S

D E U N A N U EVA R E A L I D A D P O L Í T I C A. . .

Como volver al pasado es imposible e indeseable, hayque plantearse con imaginación y responsabilidad lasreformas viables al Estado mexicano.1 5Tan urgente comonecesario es, en ese contexto, el rediseño del sistema polí-tico a la luz de una nueva realidad determinada por unp residencialismo acotado constitucionalmente, un régi-men de partidos competitivos (y no dominante) y uncorporativismo clientelar que tiende gradualmente a dis-minuir para dar paso a una ciudadanía más plena, infor-mada y responsable.

Al modificarse completamente dos de los tres ele-mentos constitutivos del sistema político mexicano (elpresidencialismo y el partido hegemónico), y en parteel terc e ro (el funcionamiento corporativo), es necesarioreplantear todo el sistema de interacciones entre el Eje-

cutivo y los otros elementos del sistema. Las más signi-ficativas de esas interacciones que es urgente atenderpueden identificarse en los siguientes rubros:

1. Las relaciones entre la Presidencia de la Re p ú b l i c ay el Congreso han ido de mal en peor, y los enfrenta-mientos y la polarización derivados de las campañas pre-sidenciales y la elecciones de 2006 han acentuado lasdiscrepancias y reducido los márgenes para el acuerdo.Es necesario inventar nuevas formas de interacción entrelos distintos grupos parlamentarios (y los partidos polí-ticos) y el Ejecutivo Federal. Hay serios problemas degobernabilidad latentes, además de los manifiestos, quese ignoran y no se asumen con la responsabilidad debidapor los distintos actores involucrados.

2. La interacción entre el gobierno federal y los go-biernos estatales se ha modificado: hay un re s u r g i m i e n t odel federalismo, y también hay una nueva realidad degobiernos divididos y yuxtapuestos que plantean nue-vas y distintas relaciones con el Ejecutivo Federal, perotambién con el Congreso de la Unión. De especial re l e-vancia es el replanteamiento de la relación entre el Pre s i-dente de la República y el Jefe de Gobierno del Di s t r i t oFederal, al mismo tiempo que es necesario ava n z a r en laredefinición del s t a t u s jurídico y político de esta entidad.

3. El gabinete, su integración interna, las determina-ciones de su responsabilidad individual y colegiada, y surelación con el jefe del Ej e c u t i vo Federal es otro asuntoque debe repensarse a la luz del resurgimiento del Con-greso: mantener la designación unipersonal del Presi-dente de la República de todos los funcionarios de laadministración pública federal o buscar nuevos meca-nismos de mayor corresponsabilidad con el Legislativo.Una posibilidad que debe explorarse a este respecto sonlos llamados “gobiernos de gabinete”.16

4. La reducción del tamaño del gobierno con la ve n t ade empresas paraestatales y la eliminación de organis-mos públicos en los últimos años también ha modifi-cado el peso que anteriormente tenía la Presidencia de laRepública sobre la economía. La llamada “rectoría delE s t a d o” se ha constreñido, y es necesario revisar el carác-ter estratégico o no de algunos sectores económicos con-trolados por el gobierno. Hay que evaluar las nuevaspolíticas privatizadoras y sus impactos económicos, polí-ticos y sociales ante grupos gremiales y sindicatos, y antela sociedad en su conjunto.1 7 Conviene, incluso, re v i s a ra la luz de la experiencia, la cuestión fundamental sobre


1 5 Luis Aguilar F., “El fin del pre s i d e n c i a l i s m o”, Periódico Re f o rm a,agosto 6 de 2003.

16 Diego Valadez, El gobierno de gabinete, UNAM-Instituto de Inves-tigaciones Jurídicas, México, 2005.

17 Rolando Cordera, “El Estado: usos, abusos y desusos”, La glo -balización de México: opciones y contradicciones, UNAM-Facultad de Eco-nomía, México, 2006,1, p. 261-288. “La tercera reforma en México”,Economía política de las transiciones democráticas: México-Es p a ñ a,UNAM-Universidad Autónoma de Madrid, México, 2006,2, pp. 59-93.

las opciones del desarrollo y el papel del Estado en laeconomía.18

5. Las relaciones corporativizadas de los sindicatosy organizaciones empresariales con el resto del sistemapolítico (particularmente con los partidos políticos, conel Congreso y con la Presidencia de la República) hansufrido una transformación profunda. Ciertamente, elclientelismo no ha desaparecido: lo que ahora ocurre esque las clientelas electorales ya no tienen un interlocu-tor único; pero no hay duda que la nueva cultura polí-tica democrática está dando lugar al fortalecimiento dela ciudadanía, lo que se expresa, por ejemplo, en nueva sasociaciones y organizaciones no gubernamentales de-fensoras de los derechos humanos y civiles. También eneste ámbito hay que pensar cómo recomponer el tejidosocial, y en las nuevas formas que deben adoptar esasrelaciones en el futuro.

6. El poder Judicial ha adoptado con eficacia supapel de árbitro en las múltiples y variadas controve r s i a sconstitucionales, pero es necesario fortalecer su inde-pendencia para garantizar la imparcialidad en los fallos.Asimismo, algunas instituciones de cuño reciente, comoel Instituto Federal Electoral (I F E) y el Tribunal El e c t o r a lde la Federación (T R I F E), que con razón o sin ella, fuero npuestas en tela de juicio durante el conflicto postelec-toral de 2006 por un sector importante de la población,deberán ser perfeccionadas para reforzar el andamiajeinstitucional de la nación.

7. Ot ro aspecto que es necesario analizar en la nuevasituación política es la reconstrucción del aparato ideo-lógico del Estado. De una cultura política revoluciona-ria que lo justificaba todo en función de la RevoluciónMexicana, hemos transitado a una cultura política de-mocrática que busca la justificación en las urnas. Hoytenemos democracia política, pero queda mucho terre-no por avanzar en materia de igualdad de oport u n i d a d e sy de reordenamiento de las libertades públicas.

8. En consecuencia, es urgente revisar nuestras polí-ticas en materia de educación, tanto básica como mediay superior, y formular alternativas para solucionar losp roblemas magisteriales y precisando el papel de las uni-versidades públicas frente a las privadas. Al mismo tiem-

po y a la luz de lo anterior, es necesario definir con cla-ridad una política para el desarrollo de la ciencia y latecnología. Esas tareas deben ser producto del acuerdoy del consenso, pues no son priva t i vas de un partido polí-tico o de una sola visión ideológica, pero el Ej e c u t i vo Fe-deral, y su titular, no pueden desentenderse de ellas.

9. Los medios de comunicación han asumido unpapel creciente como actores en la contienda política delpaís; por ello es necesario estudiar y evaluar su estruc-tura actual, sus orientaciones y las condiciones de suparticipación. El debilitamiento del presidencialismofavorece la exigencia de un mejor escrutinio público yrendición de cuentas, pero también es necesario frenarlos excesos de los medios que cada vez más juegan rolespolíticos trascendentales.

10. Hay que comprender y analizar el papel de lasf u e rzas armadas frente a los cambios políticos y la situa-ción social del país; así como la relación que guardan conel Presidente de la República como jefe supremo, y con losp a rtidos políticos. Por otra parte, la inseguridad ha acen-tuado el papel del ejército en el combate al narc o t r á f i c oy ha subrayado el papel de la Policía Federal Pre ve n t i va ,a pesar del desorden que priva entre las policías federalesy estatales. En este asunto es indispensable una reorga-nización total de la estructura de seguridad nacional ydel combate a la delincuencia organizada, lo que debeser una tarea compartida por las diversas instancias degobierno, no sólo del Ejecutivo Federal.

11. Las condiciones internacionales se modificaronsustancialmente en los últimos tres lustros caracteriza-dos por la hegemonía indiscutible de los Estados Un i d o s ,nuestro ancestral vecino incómodo. El papel cada vezmás activo del Senado en materia de política exterior y lastitubeantes acciones y definiciones del Ej e c u t i vo Fe d e r a l ,que frecuentemente se traducen en desacuerdos, obligana definir una real política de Estado en materia inter-nacional, una política concertada y congruente, quizámás pragmática, pero que no abandone los principiosque fortalecieron y prestigiaron en otros tiempos lasrelaciones internacionales de México.

Por todo lo anterior, los partidos políticos están obli-gados a definir sus propias visiones de futuro y sus pro-puestas y posicionamientos sobre los problemas naciona-les, cuyo inventario parece interminable: la re o r g a n i z a c i ó nde las finanzas públicas, la llamada reforma eléctrica, la



La nación tiene ante sí todavía el reto de redefinirsus instituciones políticas, conservando

lo que ha demostrado su funcionalidad y viabilidad, ymodificando lo mucho que hoy ha quedado obsoleto.

18 Rolando Cordera y Carlos Tello, La disputa por la nación, edito-rial Siglo XXI, México, 1981.

cuestión laboral y el asunto de las pensiones, la seguridadpública y el narcotráfico, el desempleo y el cre c i m i e n t oeconómico, la pobreza y la distribución de la riqueza, lacorrupción y la impunidad, la deuda interna y la deudaexterna, el deterioro ecológico, los recursos naturales yla salud pública, etcétera.

Los partidos políticos tienen hoy, además, otra granresponsabilidad ante la ciudadanía mexicana: re q u i e re nun profundo ejercicio de autocrítica para revisar sus es-tructuras, sus propuestas, su funcionamiento, su vin-culación con los ciudadanos, y de paso, revisar la legisla-ción electoral en lo re f e rente a precampañas, re g i s t ro departidos, gastos electorales exagerados, etcétera.

Avanzar en ese sentido significaría una gran oport u-nidad para brindar al electorado la oportunidad de esco-g e r entre las distintas opciones para enfrentar los pro-blemas del país, de manera que los procesos electoralessirvieran para escoger, efectivamente, entre diferentesprogramas de gobierno y no entre distintas “marcas” decandidatos.

La agenda nacional es sumamente extensa, porq u elos problemas que hoy afronta el país son múltiples, pro-fundos, complejos y diversos, y debe ser función de losp a rtidos políticos pro p o rcionar orientaciones a la socie-dad civil planteando las opciones para enfrentarlos ye ventualmente darles solución, convenciendo al electo-rado de las ventajas y las virtudes de sus posiciones fre n t ea las de los demás. De otra forma, el debate político setorna hueco y sin razón; cada vez más —y ello debe sermotivo de preocupación nacional— la mercadotecniapolítica se impone sobre los argumentos y las ideas; cadavez más se nos impone un “c a n d i d a t o - m a rc a” cuya ima-gen, creada a través de los medios masivos de comuni-cación (televisión y radio, principalmente) dista muchode la realidad.

Parece que a lo largo de los últimos veinticinco añoshemos transitado del “hiperpre s i d e n c i a l i s m o” al “hipo-p residencialismo”, de un sistema político caracterizadopor un partido dominante a un sistema de partidos alta-mente competitivos; por eso vivimos ahora la “incerti-dumbre de la democracia” frente a la “certidumbreelectoral” del pasado. Sin embargo, las facultades cons-titucionales del Presidente de la República siguen siendomuy amplias aunque no siempre se ejerzan, o se ejerzantorpemente.

TE S E O Y E L H I LO D E AR I A D N A: U N P O D E R

E J E C U T I VO R E N OVA D O PA R A U N S I S T E M A

P O L Í T I C O QU E S E T R A N S F O R M A. . .

La nación tiene ante sí todavía el reto de redefinir susinstituciones políticas, conservando lo que ha demos-trado su funcionalidad y viabilidad, y modificando lo

mucho que hoy ha quedado obsoleto. Ésa es una tare ade todo el cuerpo social, no sólo de los partidos, puescomo bien se ha dicho, la política es una cuestión dema-siado seria como para dejársela solamente a los políticos.

En el rediseño del sistema político hay que cuestio-narse si los principios e instituciones en que descansóel sistema anteriormente siguen vigentes o sería conve-niente modificarlos; me refiero a algunos de ellos a ma-nera ilustrativa:

Los periodos de seis años, la no reelección de los legisla-dores y del propio Presidente de la República y de los go-b e r n a d o res de los estados, la segunda vuelta electoral parala elección presidencial, el reordenamiento de los calen-darios electorales del país, las formas de relación entre elEj e c u t i vo y el Legislativo, el fortalecimiento de los gobier-n o s estatales y municipales (incluido el Distrito Federal)y la redefinición de sus relaciones con el Ej e c u t i vo Fe d e r a l ,en una visión nueva del federalismo, etcétera.

Como abordar todas esas cuestiones rebasaría losobjetivos de este ensayo, nos limitaremos a analizar losprincipales elementos que podrían considerarse en unrediseño de la institución presidencial, la cual, a nuestromodo de ver, requiere de una cirugía mayor.

Sin pretender ser exhaustivo, sino simplemente apun-t a r en la dirección adecuada para re s o l ver las disfuncio-nalidades que la actual Presidencia de la República pro-duce en el sistema político y asimilar los cambios sinperder gobernabilidad, fortaleciendo al mismo tiempola vida democrática del país, a continuación enunciotres cuestiones fundamentales que conviene tener pre-sentes en la discusión:

a) La separación, en el Ej e c u t i vo, entre la jefatura delEstado y la jefatura de la administración pública.

b) La segunda vuelta en la elección presidencial entrelos dos candidatos de mayor votación, cuando ningunoalcance el 50 por ciento más uno de los sufragios, o ladiferencia entre los dos primeros lugares sea menor al10 por ciento.

c) La duración de los periodos de gobierno y la ree-lección presidencial.

Cada vez resulta más necesario profesionalizar ycorresponsabilizar a las principales fuerzas políticas enla toma de las decisiones gubernamentales para rompercon la inacción y el inmov i l i s m o. Gobernar tiene costos,y en la situación actual parece que cada vez más se quiereeludir la toma de decisiones difíciles y desgastantes; segobierna “nadando de muertito”, bajo la irresponsableconsigna de que “después de mí, venga el diluvio”. Seq u i e re ignorar aquella máxima de José María Luis Mo r a ,quien acertadamente decía: “gobernar es escoger entreinconvenientes”, pues no se trata de escoger entre lo


bueno y lo malo, sino entre lo malo y lo peor; por eso lasdecisiones políticas tienen costos, pero en un gobiernounipersonal, cuando quien ejerce el poder no asume loscostos que implica “cumplir y hacer cumplir la Consti-tución y las leyes que de ella emanen”, pues resulta máscómodo pensar que el tiempo re s o l verá los problemas ydiluirá los conflictos; éstos se magnifican y complican.

Sin entrar a la discusión de las ventajas y desve n t a j a sde los regímenes parlamentarios y presidenciales, sola-mente mencionaré la figura del “gobierno de gabinete” ,como una forma colegiada y corresponsabilizada que esp e rfectamente compatible con la naturaleza del régimenp residencial. Aunque son recientes y están en proceso dedesarrollo, las experiencias latinoamericanas en Perú,Guatemala y Argentina al crear las instituciones del vo t ode censura y de confianza para los ministros del gabinetepor el Congreso, y la intervención de éste en el nombra-miento de aquellos, resulta muy interesante y conven-dría estudiarlas a fondo.19

Separar el gobierno de la jefatura del Estado e instau-rar al mismo tiempo la segunda vuelta en la elección pre-sidencial permitiría superar algunos de los problemas degobernabilidad más seve ros y reduciría las disputas sobrela legitimidad mayor del Ej e c u t i vo o del Legislativo. Enefecto, como dice Juan Linz (1994), el presidente elegidopor el voto universal tiene una legitimidad equivalentea la suma de la que tienen los legisladores electos pordistrito o circunscripción, pero muchas veces esa suma,o el total de los sufragios obtenidos por los legisladoresde oposición, es mayor a los votos con los que fue electoel presidente, lo que re v i ve la discusión acerca de la legi-timidad del Ejecutivo unipersonal o de los legisladorescomo cuerpo.

En nuestro caso, en el 2000 se eligió al presidente conel 42 por ciento de los votos, pero la tendencia es quecada vez más el porcentaje del ganador de la contiendasea menor, debido a la gran dispersión partidista (quees otro problema que habrá que re s o l ver en el futuro); enel 2006 el presidente electo apenas alcanzó un 35.8 porciento de la votación, y superó por medio punto por-centual a su más cercano oponente quien rechazó elresultado y se proclamó “p residente legítimo” calificandoal ganador de “presidente espurio”. La segunda vueltaelectoral (o b a l l o t t a g e según el término francés) permiti-ría que el presidente fuera elegido siempre, por lo menoscon el 50 por ciento más uno de los votos, y se otorgaríam a yor legitimidad que si es electo sólo por una minoría(a menos que obtuviera una victoria que lo separara 10por ciento o más de la votación del segundo lugar). Ad e-más, en un régimen pluripartidista, la segunda vuelta

permitiría una mayor reflexión del electorado, y la posi-bilidad de concretar sus preferencias últimas.

Sin embargo, la segunda vuelta no re s u e l ve por símisma los problemas de gobernabilidad derivados de lah e t e rogénea composición de fuerzas políticas en el Con-g re s o. En cambio, si se separa la administración públicade la jefatura del Estado, el Congreso y las posibles alian-z a s de partidos que apoyen y constituyan un “gobiernode gabinete” serían responsables ante el pueblo, y a suvez los ministros lo serían ante el Congreso. Ello garan-tizaría mayor eficacia y congruencia en las decisiones yun mecanismo mejor de rendición de cuentas.20

El gobierno de gabinete puede constituirse de va r i a smaneras, aunque sería preferible que, sin desvirtuar lanaturaleza del régimen presidencial, fuera propuestopor el Presidente de la República (Jefe del Estado) y san-cionado por la mayoría del Congreso General.

El Jefe del Gobierno, como quiera que se le llame—primer ministro, canciller, jefe del gabinete, etcé-tera—, designado por la mayoría de la Cámara de Di p u-tados a propuesta del Jefe del Estado, tendría la obliga-ción de constituir el gobierno (que sería sancionado porla mayoría de las dos cámaras, la de diputados y la de



20 Jesús Limberg Ramos García, Segunda vuelta en la elección presi -dencial de América Latina, 1980-2003. Una propuesta para México,Tesis de Maestría, UNAM-FCPyS, México, 2006.

19 Diego Valadez, El gobierno de gabinete, UNAM-Instituto de Inves-tigaciones Jurídicas, México, 2005.

Roberto Lazzeroni, modelo Cigarra, 1988

s e n a d o res) y hacerse cargo de la administración públicaen coordinación con el propio Presidente de la Repú-blica. De esa manera se lograría una corre s p o n s a b i l i d a dplena entre el Ejecutivo y el Legislativo, y tanto el Jefedel Gobierno como el gabinete en su conjunto serían, almismo tiempo, responsables ante el Presidente de laRepública y ante el Congreso.

La necesidad de mantener la mayoría congresionalnecesaria para constituir y hacer funcionar al gobierno,obligaría a las fuerzas partidistas a concretar alianzas du-raderas y a buscar las coincidencias en torno a políticasde Estado que se irían decantando a partir de las ofert a spolíticas de los partidos a la ciudadanía. Esas alianzas seimpulsarían en el lapso comprendido entre las dos vuel-tas electorales, en caso de que ningún candidato presi-dencial obtuviera el 50 por ciento más uno de los votoso más del 10 por ciento de diferencia con respecto a losotros competidores. La pluralidad del gobierno inte-grado por diferentes fuerzas aliadas y su corresponsabi-lidad ante el Congreso le darían gobernabilidad, al mis-m o tiempo que regularían los excesos en el ejercicio dela función pública.

En caso de perder la mayoría congresional, el gobier-n o podría ser objeto de un voto de censura que lo o b l i-garía a dimitir y el Jefe del Estado tendría que re i n iciarel proceso de formación de gobierno y designación delJefe de Gabinete conforme con la nueva correlación def u e rzas que se hubiere configurado en el Congre s o.

Para dar continuidad a la marcha de la administra-ción pública, sería necesario profesionalizar la gestióngubernamental desarrollando un servicio civil de carre r aque garantizara la permanencia de los funcionarios ap a rtir de cierto nivel (dire c t o res generales, por ejemplo),sustituyendo al llamado “sistema de despojos” que hacaracterizado a los gobiernos que se integran a partir dela cercanía y lealtad personal de los funcionarios haciael jefe inmediato superior.

Por último, me referiré a la cuestión de la tempora-lidad de los periodos de gobierno. Desde 1824, al pro-mulgarse la Constitución Federal bajo la influencia delconstitucionalismo norteamericano, y luego en 1857 y1917, los constituyentes establecieron en nuestro paísun periodo presidencial de cuatro años; sin embargo,la experiencia del siglo XIX llevó a que en 1917 se esta-bleciera la no reelección absoluta del Presidente de la Re-pública, aunque después, en 1927 se modificó este pre-cepto para permitir la reelección no inmediata de Álva roObregón y se amplió a seis años el periodo presidencial(como se había hecho durante el porfiriato a partir de1904, y que la Constitución de 1917 restableció en cua-t ro años). Más tarde, en 1933, para hacer congruentes losperiodos respectivos se ampliaron los de los diputadosfederales y locales de dos a tres años, los de los senado-res y gobernadores de cuatro a seis, y los de los presi-dentes municipales de dos a tres, y se volvió a la no ree-lección para Presidente de la República y gobernadoresde los Estados.

En un régimen de partido hegemónico y presiden-cialismo exacerbado fue indispensable poner una re s-tricción para evitar la perpetuación de un solo hombreo grupo en el poder; ésa fue la razón de la no reelección,pero en un sistema de partidos competitivos y eleccio-nes libres y democráticas, tal previsión resulta inútil yobsoleta.

Por otra parte, los seis años del actual periodo pre-sidencial constituyen un lapso demasiado largo paraque el pueblo pueda expresar su acuerdo o desacuerdocon el gobierno mediante elecciones generales. Comoelemento de reflexión simplemente enuncio la posibi-lidad de volver a los periodos de cuatro años y permitirhasta una reelección del Presidente de la República (comoJefe del Estado, y acotado con un gobierno de gabinete),con lo cual el pueblo no tendría que soportar a un go-bierno malo e ineficaz por más de ese tiempo, pero sí ten-dría la posibilidad de premiar a un buen gobierno conotro periodo.


Ilustración de la portada La silla del águila de Carlos Fuentes

Desde luego, habría que revisar también, bajo ese su-puesto, los periodos y la reelección inmediata de los legis-l a d o res y de los ejecutivos y congresos estatales, así comolos calendarios electorales. Respecto de los legisladoresy la integración de las cámaras, habría que reflexionarseriamente sobre la conveniencia de reducir su númeroy revisar la figura de los plurinominales que en el Se n a d odesvirtúan la naturaleza de la representación.

Hay quienes sugieren la figura de la “revocación demandato” a mitad del periodo sexenal, mediante la rea-lización de un referéndum como una opción para acor-tar una gestión presidencial ineficiente o inadecuada.Esta alternativa, sin embargo, a nuestro modo de ver,complicaría los problemas de gobernabilidad y acen-tuaría la tentación en el Congreso de desarrollar tácticaso b s t ruccioncitas por parte de la oposición, con el objetode no llegar a acuerdos y lograr un desgaste que condu-jera a la remoción del Presidente de la República y delgobierno mediante el referéndum revocatorio. El acor-tamiento del periodo presidencial a cuatro años y/o laadopción del “gobierno de gabinete” y del voto de cen-sura (que permitirían conservar al Jefe del Estado, modi-ficando la composición y orientación del gobierno), ha-rían innecesaria la revocación de mandato.

De todo lo anterior se desprende la urgente necesidadde repensar la institucionalidad política del país. Cier-tamente en la transición del autoritarismo a la demo-cracia se han creado nuevas instituciones y se ha regla-mentado su funcionamiento; sin embargo, algunas deellas deben ser revisadas en el futuro inmediato, ya que lasnuevas realidades del país así lo exigen.

En este ensayo hemos esbozado tres cuestiones de lamayor importancia para la transición hacia un régimenp residencial acotado constitucionalmente, ya que el sis-tema político mexicano funciona hoy inadecuadamenteporque fue diseñado y desarrollado dentro de un régi-men presidencialista (no presidencial) que ya no existe.Se trata de planteamientos que pueden combinarse dediversas formas, pero que tienen la virtud de que su im-plantación total o parcial mejoraría las condiciones actua-les de gobernabilidad y funcionamiento del sistema.Evidentemente, los cambios aquí propuestos re q u e r i-r ían adecuarse a los que necesitan otras instituciones delsistema político.

Si lo que pretendemos es lograr una mejor “gober-nabilidad democrática” en el sentido que le da LucianoTomassini (1993), de mejorar la eficiencia, la predicti-bilidad, la honestidad, la transparencia y la responsabi-lidad en la administración pública, y garantizar, al mismotiempo, el mantenimiento del Estado de derecho, la segu-ridad ciudadana, la juridicidad de las actuaciones públi-cas, las elecciones limpias, libres y equitativas, y una mejorgestión de los intereses regionales y locales; y por último,mejorar las relaciones del Estado con la sociedad y ampliarla legitimidad del gobierno, hay que reflexionar seria-mente sobre la reforma a las instituciones políticas.

La reforma del sistema político (o del Estado, parausar un término más popular) debe concebirse en elm a rco de una nueva, audaz y visionaria arq u i t e c t u r ac o n stitucional que restaure la gobernabilidad perdida,pero dentro de un régimen de derecho y una sociedadlibre que funcione bajo los principios de la democraciarepresentativa, de la democracia entendida como unaforma integral de vida, de manera que se haga realidadla aspiración señalada en nuestro texto constitucionaldesde 1917.

A medida que se concrete una reforma políticaintegral que comprometa a todos los actores y profun-dice en el andamiaje institucional necesario para afron-tar la nueva realidad, una reforma que se involucre en elcambio de las reglas e instituciones para el ejercicio del podery no solamente con los mecanismos de acceso al mismo, quea partir de los severos problemas de gobernabilidadque hoy vive el país se plantee con imaginación y res-ponsabilidad una visión reinstitucionalizadora, podre-mos pensar que el camino que nos queda por delanteserá menos arduo y conflictivo que el que hemos reco-rrido hasta ahora.



Ciertamente en la transición del autoritarismo a la democracia se han creado nuevas instituciones

y se ha reglamentado su funcionamiento.

En la mitología griega, el minotauro era una criatura poderosa y temible,con cuerpo de hombre y cabeza de toro, que fue encerrada en el laberintoque construyó el arquitecto Dédalo por órdenes del rey Minos. Sin salir desu laberinto, que le servía de guarida y contención al mismo tiempo, elminotauro se alimentaba de siete jóvenes y siete doncellas atenienses queaño con año le eran ofrendados y que vagaban por el laberinto hasta encon-trarse con la bestia. El monstruo fue muerto por el héroe mítico Teseo,quien logró salir del laberinto gracias a un hilo que le sirvió de guía, pro-porcionado por Ariadna, hija del rey Minos.

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FCA - Un Laberinto Sin Minotauro