Federalismo y Relaciones Internacionales. El caso de México

7/28/2019 Federalismo y Relaciones Internacionales. El caso de Mxico

1/145

FEDERALISMO Y RELACIONES INTERNACIONALESLA VINCULACIN DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS MEXICANAS CON EL

MBITO INTERNACIONAL

Rubn Monroy Luna


2/145

2

NDICE

NDICE DE CUADROS Y GRFICAS 4

RESUMEN 5

INTRODUCCIN 6

CAPTULO ILAS CAUSAS EXTERNAS DE LAS RELACIONES INTERNACIONALESDE LOS GOBIERNOS ESTATALES

16

EL CONCEPTO DE GLOBALIZACIN 17

LAS ESCUELAS DE LA GLOBALIZACIN 18

LA TESIS DE LA HIPERGLOBALIZACIN 19

LA TESIS ESCPTICA20

LA TESIS TRANSFORMACIONISTA 21

LA FORMACIN DEL SISTEMA INTERNACIONAL Y LA PRIMERA GLOBALIZACIN 23

LA GLOBALIZACIN CONTEMPORNEA Y LA TRANSFORMACIN DEL ESTADO-NACIN 27

LA GLOBALIZACIN Y LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES 35

CONSIDERACIONES FINALES DEL CAPTULO 37

CAPTULO IICAUSAS INTERNAS DEL INCREMENTO DE LAS RELACIONESINTERNACIONALES DE LOS GOBIERNOS ESTATALES MEXICANOS

39

DE LA CENTRALIZACIN A LA DESCENTRALIZACIN POLTICA MEXICANA 40

DE LA SUSTITUCIN DE IMPORTACIONES AL LIBERALISMO ECONMICO 51


CAPTULO IIILAS RELACIONES INTERNACIONALES DE LOS GOBIERNOSSUBNACIONALES DE OTROS PASES

65

CARACTERSTICAS GENERALES 66

EL MARCO JURDICO INTERNACIONAL 69


3/145

3

DISPOSICIONES JURDICAS PARA LA ACCIN INTERNACIONAL SUBNACIONAL Y CAPACIDADDE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES PARA LA SUSCRIPCIN DE ACUERDOS

INTERNACIONALES

73

ESTRATEGIAS, MECANISMOS Y TEMAS DE VINCULACIN INTERNACIONAL DE LOS

GOBIERNOS SUBNACIONALES

75

LA PARTICIPACIN SUBNACIONAL EN LA POLTICA EXTERIOR NACIONAL 86


CAPTULO IVLAS RELACIONES INTERNACIONALES DE LOS GOBIERNOS ESTATALESMEXICANOS

92

EL ENTORNO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALESMEXICANOS

93

MARCO JURDICO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES DE LOS ESTADOS 99

CARACTERSTICAS DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES DE LOS GOBIERNOS DE LOSESTADOS

102

LAS RELACIONES INTERNACIONALES DE LOS GOBIERNOS ESTATALES: LA PERSPECTIVA DE LACANCILLERA

103

EL TEMA MIGRATORIO 108

PROMOCIN DE EXPORTACIONES Y ATRACCIN DE INVERSIONES 112ESTRUCTURAS BUROCRTICAS DE LOS GOBIERNOS ESTATALES 117

CONFERENCIAS REGIONALES 121

EL ESTILO PERSONAL DE GOBERNAR 124

RETOS PARA LA POLTICA EXTERIOR 127


CONCLUSIONES 131

BIBLIOGRAFA 139


4/145

4

NDICE DE CUADROS Y GRFICAS

NO. DE CUADRO O

GRFICA

TTULO PGINA

GRFICA 1 GUBERNATURAS ESTATALES POR PARTIDO POLTICO1998-2003 48

CUADRO 1 PARTICIPACIN RELATIVA DE LA INVERSINEXTRANJERA DIRECTA EN EL TOTAL NACIONAL 1994-2000 59

GRFICA 2 PARTICIPACIN RELATIVA DE LA INVERSINEXTRANJERA DIRECTA REALIZADA, PROMEDIO 1994-2002 61

GRFICA 3 PARTICIPACIN REGIONAL DEL VALOR AGREGADOEN LA INDUSTRIA MAQUILADORA EXPORTADORAA

EN 2002 63

CUADRO 2 INTENSIDAD MIGRATORIA POR ENTIDAD FEDERATIVA 110

CUADRO 3 REPRESENTACIONES DE LAS ENTIDADESFEDERATIVAS EN EL EXTERIOR 120


5/145


6/145

6

INTRODUCCIN

Los estudios de los nuevos actores internacionales pocas veces incluyen el anlisis de los gobiernos

subnacionales. Esto es as porque los vnculos externos de las regiones, provincias, cantones o

estados, se identifican ya sea como manifestaciones internacionales de la distribucin interna de

competencias entre los mbitos de gobierno, o como la expresin de conflictos puramente

domsticos. En otras palabras, se piensa que la forma en que los Estados distribuyen en su seno el

poder, no es objeto de estudio de las relaciones internacionales.

As tambin, si tomamos en cuenta que se trata de un fenmeno reciente en trminos

relativos, cuya incidencia en la formulacin, determinacin y aplicacin de la poltica exterior de los

Estados-nacin se considera poco relevante o nula, se incrementa el desinters por analizar el

desarrollo de las relaciones internacionales de los gobiernos subnacionales.

En el caso mexicano, el vaco se inscribe tambin en un marco ms amplio, como lo es el del

federalismo y las relaciones intergubernamentales, es decir, los mecanismos de comunicacin e

interaccin entre los distintos rdenes de gobierno, comunes en cualquier rgimen federal. Este

vaco se explica por la inexistencia de rdenes regionales y locales de gobierno verdaderamente

autnomos del gobierno nacional que implicaran una autntica negociacin a partir de la existencia

de intereses distintos, y de la capacidad de ambas partes por defenderlos e impulsarlos.

Hasta hace algunos aos, con sus variaciones y matices, los gobiernos estatales se erigieron

como los brazos poltico-administrativos del poder ejecutivo federal, y las relaciones

intergubernamentales eran materia del partido hegemnico -entre las instancias locales y nacionales

del PRIms que de mbitos autnomos de gobierno. Sin embargo, en los ltimos aos el sistema

internacional y el pas han experimentado profundos cambios que han ampliado el marco de accin

de los gobiernos subnacionales, adems de que han generado diversos incentivos para la


7/145

7

estructuracin de un papel ms activo de las administraciones estatales y locales. Este hecho se ha

expresado tambin en la arena internacional de manera cada vez ms creciente y evidente.

Los gobiernos estatales mexicanos, por su propia iniciativa, han puesto en marcha una serie

de estrategias y acciones para crear, ampliar y utilizar sus vnculos con diversas instancias

internacionales para el logro de objetivos esencialmente regionales. Para ello, han desarrollado

dentro de sus propias estructuras burocrticas una o ms instancias especializadas en el campo de las

relaciones internacionales y, en algunas ocasiones, incluso han instaurado oficinas de representacin

del estado en el extranjero. Adems, es notable el incremento de las giras internacionales de los

mandatarios estatales, as como de los vnculos que stos han venido generando con gobiernos

subnacionales, organismos internacionales e instancias privadas de otros pases.

Existen algunos estudios previos que, al analizar la problemtica fronteriza entre Mxico y

Estados Unidos, abordan la participacin de los gobiernos estatales y municipales ms all de las

fronteras; sin embargo, el tratamiento de este tema ocurre marginalmente ya que por lo regular se

hace desde la perspectiva de la poltica exterior nacional, y no se profundiza sobre las actividades

internacionales de las entidades subnacionales ni sobre su incidencia en la relacin bilateral. Por otra

parte, tambin existen algunos estudios sobre la cooperacin internacional en los municipios, ya que

es cada vez ms comn el hermanamiento de ciudades y la participacin de agencias de

cooperacin en el mbito local mexicano.

A diferencia de los acercamientos previos, el presente estudio se enfoca al orden regional de

gobierno los estados, y no se limita a uno de los temas que puede atender en su activismo

internacional, como lo puede ser la cooperacin. Adems, al analizar las actividades internacionales

de los estados mexicanos, la perspectiva principal es desde las propias regiones, y no se utilizan las

relaciones internacionales de los gobiernos estatales para explicar algn suceso o comportamiento de

la poltica exterior federal o qu tanto ha incidido en la poltica exterior del pas.


8/145

8

En otros pases, especialmente en los regmenes federales de pases industrializados como

Canad, Suiza, Blgica y Australia, existen estudios sobre el activismo internacional subnacional

que marcan las principales motivaciones, caractersticas, marco jurdico, as como los elementos de

interaccin con el Estado, de estas vinculaciones internacionales. En cierto sentido, este tipo de

anlisis se encarga del estudio de nuevos actores internacionales los gobiernos subnacionales

que para el caso mexicano no han sido desarrollados.

Bajo esta perspectiva, se presenta un fenmeno que no ha sido abordado en documentos

previos, y que trasciende la mera distribucin interna de competencias del sistema federal mexicano.

Se trata de un hecho creciente en Mxico y presente en casi todo el mundo, incluidas algunas

naciones altamente descentralizadas, en donde la participacin subnacional en el mbito exterior se

ha constituido en uno de los elementos ms importantes para el estudio de sus relaciones

internacionales y de su poltica exterior. As tambin, la multiplicacin de las interconexiones entre

las sociedades, empresas e individuos de naciones distintas y remotas, tambin ha llegado a los

gobiernos estatales, para los que el contacto y la vinculacin internacional se han convertido incluso

en algo cotidiano, y sobre todo, muy til para algunos de sus intereses particulares.

Desde este enfoque, el objetivo de este trabajo es explicar las relaciones internacionales de

los gobiernos estatales mexicanos, a partir de la identificacin de las causas externas e internas de su

reciente multiplicacin y de la ubicacin de los elementos que los distinguen del activismo

internacional de las entidades subnacionales de pases que, como Mxico, se estructuran bajo

regmenes federales. Para ello, se utilizar una explicacin transformacionista de la globalizacin

que nos permitir ubicar los cambios internacionales que han afectado a los gobiernos

subnacionales, sin utilizar enfoques como la interdependencia ni posiciones que anuncian el fin del

Estado-nacin. As tambin, se utilizar una combinacin de anlisis del sistema internacional con el

enfoque de la causalidad interna, para entender las motivaciones del activismo internacional de los


9/145

9

estados mexicanos. De la misma manera, para explicar las principales caractersticas del activismo

internacional de los gobiernos mexicanos, se utilizar el mtodo comparativo.

La hiptesis de este trabajo establece que la expansin y multiplicacin de las relaciones

internacionales de los gobiernos estatales mexicanos ha sido causada y estimulada, desde un punto

de vista sistmico, por los cambios en el entorno internacional contenidos en el concepto de

globalizacin y, desde una perspectiva interna, por los procesos de democratizacin y

descentralizacin del sistema poltico, as como por los esquemas de liberalizacin econmica y

apertura comercial puestos en marcha sucesivamente por distintos gobiernos mexicanos.

Por otra parte, las variables que determinan las caractersticas de las relaciones

internacionales de los gobiernos subnacionales son el grado de internacionalizacin de la economa

regional y el inters personal de los gobernadores en turno. Por su parte, el bajo nivel de

institucionalizacin de las relaciones intergubernamentales, as como el marco jurdico existente,

son los elementos que determinan las distinciones de las relaciones internacionales de los estados

mexicanos, de las que ocurren en las entidades federativas de otras naciones.

As tambin, se establece que ante el creciente nmero de actores, instancias y vnculos

internacionales generados por la globalizacin, las acciones internacionales de los gobiernos

estatales constituyen un complemento regional de las relaciones internacionales del gobierno

nacional. ste, ante la multiplicacin de interacciones, es incapaz de abarcar los temas de la agenda

de poltica exterior e interactuar con los actores con los que los gobiernos subnacionales establecen

relaciones, as como atender, desde el mbito de la poltica exterior, los intereses de cada una de las

entidades federativas en cuanto a la promocin de negocios, fomento a las exportaciones, atraccin

de inversiones, turismo y remesas.

A partir de esta hiptesis, las preguntas centrales que guan el trabajo son: Cules son las

causas externas e internas de la expansin y multiplicacin de las relaciones internacionales de los


10/145

10

gobiernos estatales mexicanos? Qu elementos distinguen a las relaciones internacionales

establecidas por los gobiernos estatales mexicanos de las de los gobiernos subnacionales de otros

pases? Cules son las motivaciones y caractersticas de operacin de las relaciones internacionales

de los gobiernos estatales? Cmo se distinguen entre s las relaciones internacionales de los

gobiernos estatales mexicanos? Y, finalmente, Cmo se inscriben las relaciones internacionales de

los gobiernos estatales mexicanos en el marco ms amplio de la poltica exterior federal?

En el primer y segundo captulos se presentan las causas internacionales y domsticas

respectivamente, que permiten y estimulan la expansin y multiplicacin de las relaciones

internacionales de los estados. Por un lado, las transformaciones sistmicas internacionales fueron

determinantes para la apertura de posibilidades para el contacto internacional subnacional, aunque

resultan insuficientes para explicar el fenmeno en su totalidad en vista de que la globalizacin

comenz varias dcadas antes de que ocurriera la expansin y multiplicacin de las relaciones

internacionales de los estados. Por otro lado, las causas internas explican por qu en un entorno de

globalizacin que ya exista, las vinculaciones internacionales de los estados mexicanos se

desarrollaron tardamente.

En el tercer captulo se explican los elementos que determinan las caractersticas de las

relaciones internacionales de los gobiernos subnacionales de otros pases. Dada la ausencia de

estudios previos sobre las relaciones internacionales de los gobiernos estatales en nuestro pas,

resulta necesario considerar los casos de las entidades federativas y provincias de otros pases, para

establecer un referente y punto de partida para el anlisis del caso mexicano.

El cuarto captulo describe el diseo y la operacin de las vinculaciones internacionales de

los gobiernos estatales mexicanos. Este apartado se elabor esencialmente con base en entrevistas

con funcionarios clave tanto de las administraciones federales como estatales, as como con

informacin presentada en diversos sitios web y en la prensa. Es importante mencionar que para


11/145

11

realizar los cuestionarios para dichas entrevistas, y con el fin de identificar las motivaciones,

caractersticas de operacin y resultados de las relaciones internacionales estatales, nuevamente se

utilizaron como referentes los casos de otros pases.

La tcnica de investigacin para los tres primeros captulos es esencialmente el anlisis

bibliogrfico y de publicaciones peridicas. Existe material suficiente para abordar los temas de los

apartados mencionados, y para poder vincular la globalizacin y los cambios internos de Mxico

con las relaciones internacionales de los gobiernos subnacionales, as como para identificar las

principales caractersticas del activismo subnacional de otras entidades federativas. Por su parte, la

elaboracin del cuarto captulo requiri de la utilizacin de tcnicas como la entrevista, la consulta

de sitios de Internet, as como el anlisis documental de informes, presentaciones y dems

publicaciones internas de algunas dependencias federales y de oficinas estatales. Fue comn, que la

consulta y la entrega de los documentos oficiales utilizados para elaborar el caso mexicano ocurriera

durante las propias entrevistas.

Para la seleccin de las personas entrevistadas se tomaron en cuenta los anlisis

internacionales para encontrar referentes similares en nuestro pas. De esta manera se ubicaron los

funcionarios clave de la Cancillera, de las oficinas estatales de asuntos internacionales y de las

instancias de promocin econmica de las entidades. Debe mencionarse que los estados presentan

estructuras burocrticas distintas en materia de relaciones internacionales, los cuales, adems, se

encargan de asuntos de poltica estrictamente regional. De ah la dificultad de identificar las

instancias relevantes en las entidades federativas, as como lograr la vinculacin del tema de las

relaciones internacionales con sus actividades institucionales. As pues, ante la inexistencia de un

diagnstico previo sobre el activismo internacional subnacional se solicitaron entrevistas con los

funcionarios de dos entidades federativas, Jalisco e Hidalgo, adems de que se visitaron los sitios


12/145

12

web y se tuvo comunicacin telefnica con los funcionarios de Baja California, Chiapas, Mxico y

Tamaulipas.

Bajo este esquema, se considera que las fuentes consultadas son suficientes para lograr una

caracterizacin general de las relaciones internacionales de los gobiernos subnacionales, as como

para identificar sus elementos distintivos; los estados analizados no constituyen estudios de caso, ya

que todos de alguna manera aportaron datos para ubicar coincidencias y contrastes en su activismo

internacional. Se trata de un fenmeno tan reciente y poco desarrollado en trminos de

institucionalizacin, que resulta difcil identificar los casos ms representativos para armar estudios

de caso que nos permitan llevar a cabo un anlisis inductivo. De ah que la investigacin no se

limite al estudio de una regin o un grupo de estados determinado, sino que intenta aportar pistas y

elementos que apliquen a todas las entidades federativas del pas; tampoco su alcance temporal se

enfoca a algn periodo en particular ya que provee datos de la dcada de los ochenta, hasta nuestros

das, y para el caso mexicano, a partir del segundo lustro de los noventa, que fue cuando algunas

entidades federativas mexicanas instauraron las primeras oficinas de asuntos internacionales. Sin

embargo, es importante mencionar que las entrevistas se limitaron a personas que se encuentran en

funciones, y no ocurrieron con ex funcionarios.

En este sentido, las tcnicas de investigacin utilizadas presentan algunas limitantes tales

como la confiabilidad de los informantes y la escasez de los datos. Ante la falta de estudios previos

en Mxico sobre las relaciones internacionales de los gobiernos subnacionales, cuyos argumentos

pudieran ser contrastados o complementados, una parte importante de este trabajo tuvo que

sustentarse en entrevistas y documentos internos de las dependencias federales y estatales.

El desarrollo de este trabajo de investigacin requiere adems de la precisin de varios

conceptos. Gobierno subnacional y regin se utilizarn como sinnimos de entidad federativa o

estadocomo se les conoce en Mxico, sin considerar a los municipios ni al resto de las formas


13/145

13

de gobierno local como los condados, dado que las relaciones internacionales de los municipios no

se incluyen en el presente anlisis. Es conveniente mencionar que en este documento se distingue al

estado (entidad federativa), del Estado, por la utilizacin de la mayscula.

Asimismo, con el fin de limitar los alcances de la presente investigacin, debe mencionarse

que el objetivo de este estudio no es determinar si las relaciones internacionales de las entidades

federativas constituyen una poltica exterior paralela a la que formula el gobierno federal, sino

explicar las causas e incentivos prevalecientes tanto en el sistema internacional como en el mbito

interno para la existencia de tales vinculaciones de los gobiernos subnacionales, as como

caracterizar las relaciones internacionales de los estados y explicar las determinantes de dichas

caractersticas.

Por tanto, a lo largo del documento no se utilizarn trminos como paradiplomacia1 o

poltica exterior de los estados para hacer referencia a las relaciones internacionales de los

gobiernos subnacionales. Baste decir que difcilmente las relaciones internacionales de los gobiernos

de las entidades federativas mexicanas pueden ubicarse como una poltica exterior ya que no

incluyen un conjunto de decisiones y acciones orientadas al manejo de las relaciones con Estados

extranjeros.2

1La paradiplomacia se refiere al establecimiento de relaciones internacionales, e incluso de una especie de polticaexterior, paralela a la del gobierno nacional. Si bien las relaciones internacionales de los gobiernos subnacionalesconstituyen muchas veces acciones al margen de los gobiernos nacionales, existen puntos de encuentro ycomplementariedades, por lo que el trmino resulta poco til. En este sentido, se prefiere la utilizacin de relaciones

internacionales para identificargenricamente este tipo de contactos de los gobiernos subnacionales. Para un anlisis

del concepto de paradiplomacia ver Ivo D. Duchacek, Perforated Sovereignities: Towards a Typology of New Actorsin International Relations, en Michelmann, Hans J. y Panayotis Soldatos, Federalism and International Relations. TheRole of Subnational Units, Oxford, Clarendon Press, 1990, pp. 1-34; ver tambin Ivo. D. Duchacek, The TerritorialDimensions of Politics: Within, Among and Across Nations, Boulder y Londres, Westview Press, 1986 e Iaki AguirreZabala, Qu sentido tiene hablar de paradiplomacia? Una encuesta intertextual en torno a un neologismo polismico,

en Francisco Aldecoa y Michael Keating (eds.), Paradiplomacia: las relaciones internacionales de las regiones, Madrid,Marcial Pons, 2000, pp. 203-235.2 Blanca Heredia, El dilema entre crecimiento y autonoma: reforma econmica y reestructuracin de la polticaexterior en Mxico, en Instituto Matas Romero y el Colegio de Mxico, La Poltica Exterior de Mxico. Enfoques parasu anlisis, Mxico, El Colegio de Mxico, 1997, pp. 19-44.


14/145

14

Al analizar las caractersticas de sus vinculaciones con el exterior se pueden identificar

intereses, y en sus acciones concretas, la implementacin de estrategias para la promocin de dichos

intereses. Sin embargo, los elementos mencionados ocurren bajo los lineamientos marcados por la

distribucin de competencias entre rdenes de gobierno establecida en la Constitucin Poltica de

los Estados Unidos Mexicanos, que no les faculta para emprender relaciones con Estados

extranjeros, adems de que los temas que manejan los estados en sus relaciones internacionales,

como el fomento econmico, cultura y turismo, no constituyen necesariamente el inters nacional.

Tambin es importante considerar que, desde un punto de vista jurdico concretamente

constitucional las entidades federativas forman parte del Estado mexicano, por tanto, resulta

difcil identificar su accionar en el extranjero como el de un actor internacional no estatal,

ubicndolo en el mismo plano que las empresas transnacionales y los organismos no

gubernamentales. No obstante, en la bibliografa que existe sobre federalismo y relaciones

internacionales, los gobiernos subnacionales son analizados desde el enfoque de su comportamiento

y no respecto a su pertenencia al Estado. En otras palabras, los gobiernos subnacionales no son

considerados como agencias burocrticas emergentes que inciden en la distribucin de funciones y

en los procesos de toma de decisiones de la poltica exterior federal, sino como entes internacionales

autnomos del Estado, con un comportamiento similar a los actores internacionales no estatales.3

Ante la dificultad de clasificar a los gobiernos estatales en uno de los enfoques mencionados

quiz se requiera de una tercera ubicacin que an no ha sido desarrolladacabe precisar que en

esta investigacin los gobiernos subnacionales son considerados como actores estatales

autnomos, los cuales han desarrollado un comportamiento y estrategias de vinculacin que se

3 Para una referencia de los gobiernos subnacionales mexicanos como agentes burocrticos, ver Blanca Torres, Laparticipacin de actores nuevos y tradicionales en las relaciones internacionales de Mxico, en Instituto Matas Romeroy el Colegio de Mxico, La Poltica Exterior de Mxico. Enfoques para su anlisis, Mxico, El Colegio de Mxico,1997, p. 121.


15/145

15

asemejan ms al de los actores internacionales no estatales, aunque jurdicamente forman parte del

Estado, y su representacin en el exterior recae en el gobierno federal, adems de que sus intereses

regionales no se distinguen en gran medida de los nacionales, como se ver en los captulos III y

IV.

La creciente actividad internacional de los gobiernos subnacionales, especialmente en los

pases federales como Mxico, ha provocado ms dudas sobre el futuro del Estado-nacin. La

preocupacin ms comn es que la actividad diplomtica de los gobiernos subnacionales podra

amenazar la unidad nacional, al minar la posicin unificada del Estado y, en algunos casos, incluso

la estabilidad internacional, sobre todo cuando ocurre en naciones con un gran peso en el balance de

poder.

En regmenes democrticos y descentralizados, la negociacin, la competencia y la solucin

de conflictos intergubernamentales, no slo son circunstancias que se presentan en el accionar

poltico, sino que constituyen principios aceptados y reconocidos como benficos para el sistema.

Especialmente en las democracias federales, la aparicin de conflictos y competencia entre

gobiernos para todas las polticas pblicas son elementos intrnsecos de la vida poltica, lo mismo

que la bsqueda de la cooperacin. En un entorno de globalizacin, as como de creciente apertura

poltica y econmica, las relaciones internacionales no tienen porqu ser la excepcin.

En este sentido, y desde la perspectiva de los gobiernos estatales, el tema ms importante no

es cmo puede afectar el activismo internacional subnacional la integridad del Estado-nacin y la

coherencia de su poltica exterior, sino cmo la regulacin excesiva o la supresin de la actividad

internacional estatal puede amenazar las capacidades de autogobierno de las entidades y aumentar la

vulnerabilidad de los gobiernos estatales ante los acontecimientos externos.


16/145

16

CAPTULO ILAS CAUSAS EXTERNAS DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES

DE LOS GOBIERNOS ESTATALES

A raz del fin de la Guerra Fra, el entorno internacional ha registrado cambios muy importantes,

aunque muchos de ellos son todava difciles de caracterizar. Existe una consideracin generalizada

de que la distribucin del poder ha cambiado y que los marcos de referencia para la actuacin del

Estado-nacin en el mbito internacional se han vuelto ms inciertos y complicados. Y aunque

existe un acuerdo sobre la transicin del sistema internacional, a la fecha no hay consenso sobre la

direccin de las transformaciones.

Desde algunos enfoques, los cambios del entorno internacional han sido ubicados dentro del

amplio concepto de globalizacin. Desde esta perspectiva, existe cierto peligro de que sta se

convierta en un elemento que todo lo integra desde mercados financieros, hasta los medios de

comunicacin, pasando por la apertura comercial y la formacin de bloques regionales pero sin

otorgar informacin y conocimiento sustantivo para entender el momento actual.

Este captulo tiene por objetivo presentar una caracterizacin general del proceso de

conformacin y cambio del sistema internacional, a partir del anlisis del concepto de globalizacin

y sus efectos en la reestructuracin poltica de los Estados-nacin, especialmente en lo que toca a la

distribucin del poder entre los distintos rdenes de gobierno que lo conforman. De esta manera, se

identifican los incentivos que desde la globalizacin permiten y fomentan el activismo internacional

de los gobiernos subnacionales.


17/145

17

EL CONCEPTO DE GLOBALIZACIN

La globalizacin refleja una percepcin ampliamente difundida de que el mundo est cambiando

rpidamente, creando espacios sociales compartidos debido a la integracin econmica y losavances tecnolgicos, que hace que lo que sucede en un lugar tenga profundas consecuencias en

otros. En cierto sentido, la globalizacin tambin est asociada a un sentimiento de inseguridad

crnico, ocasionado por una catarata de acontecimientos que los gobiernos nacionales,

organizaciones o ciudadanos, no pueden contrarrestar ni controlar.

Inicialmente, la globalizacin debe ser pensada como la expansin, profundizacin y

aceleracin de la interconexin de todos los aspectos de la vida social contempornea.4 En ese

sentido, el concepto de globalizacin, al incluir la expansin tiene un componente espacial muy

importante, ya que implica un territorio que trasciende el local y el nacional. Al mismo tiempo, al

establecer la interconexin, la globalizacin se entiende como un proceso que vincula diversos

elementos y que, adems se extiende aceleradamente. Sin embargo, estos aspectos no nos indican

mucho sobre su contenido normativo o sobre sus implicaciones.

Utilizando los componentes de alcance espacial, vinculacin y velocidad, tenemos que la

globalizacin es un proceso, o conjunto de procesos, que incorpora la transformacin de la

organizacin espacial de las relaciones sociales y las transacciones en trminos de su extensin,

intensidad, velocidad e impacto, generando flujos y redes de actividad, interaccin y ejercicio del

poder, transcontinentales o interregionales.5

La globalizacin se refiere a una escala mayor sobre la que el poder es organizado y ejercido,

esto es, el alcance espacial de las redes y circuitos de poder. De hecho, el poder es el atributo

4 David Held, Anthony McGrew, et. al., Global Transformations. Politics, Economics and Culture, Gran Bretaa, PolityPress, 1999, p. 2.5Ibid.,p.16


18/145

18

fundamental de la globalizacin. Dicho de otra forma, en un sistema global crecientemente

interconectado, el ejercicio del poder a travs de decisiones, acciones o inacciones en un Estado o

regin pueden tener consecuencias significativas en comunidades y pases de otros continentes. La

extensin de las vinculaciones de la globalizacin implica que los ncleos de poder y el ejercicio del

mismo, se alejen de los actores o lugares donde se experimentan las consecuencias.

LAS ESCUELAS DE LA GLOBALIZACIN6

Existen diversos enfoques metodolgicos para analizar el concepto de globalizacin. Por un lado,

puede verse desde un enfoque histrico o temporal, a partir de la identificacin de las distintas

globalizaciones ocurridas en el tiempo, o identificar diferentes etapas de integracin. Por otro

lado, es posible analizarla desde el punto de vista de su contenido y sus consecuencias, por ejemplo,

por las implicaciones de la globalizacin en la estructura del Estado-nacin y en el futuro del

mismo.7

Con base en este ltimo enfoque pueden identificarse tres grupos de explicaciones de la

globalizacin: la hiperglobalizadora, la escptica y la transformacionalista. Esta clasificac in

de teoras y visiones responde a las coincidencias y divergencias de diversos autores respecto a los

impactos de la globalizacin en el Estado-nacin, as como a las perspectivas de ste como elemento

organizador del sistema internacional. Asimismo, las posiciones de cada escuela no son excluyentes,

de ah que en cada una de las escuelas ubicadas puedan convivir tericos de todas las ideologas.

6La agrupacin y clasificacin de explicaciones sobre la globalizacin, as como los nombres de las escuelas se hizo con

base en David Held, et. al., op. cit, pp. 2-8.7 David Held, La democracia y el orden global. Del Estado moderno al gobierno cosmopolita, Barcelona, EditorialPiados, 1997, pp. 41-44.


19/145

19

LA TESIS DE LA HIPERGLOBALIZACIN

Esta escuela plantea los cambios de ms fondo de las tres tesis analizadas, ya que considera que el

mundo se est convirtiendo en un mercado global y, sobre todo, que vivimos una nueva era donde

los Estados se han convertido en algo innatural, e incluso en malos negocios en el marco de la

economa global. Es evidente que esta visin privilegia la lgica econmica y, en su variante liberal

celebra la aparicin de un mercado global y de un principio de competencia universal que, desde su

perspectiva, incentiva el progreso de todos los hombres con iniciativa.8

En trminos de sus implicaciones econmicas, la tesis de hiperglobalizacin establece que la

globalizacin econmica est provocando una desnacionalizacin de las economas a travs del

establecimiento de redes transnacionales de produccin, comercio y finanzas que diluyen y restan

importancia a las fronteras nacionales. En esta economa sin lmites territoriales, los gobiernos

nacionales son relegados a ser algo ms que transmisores o dbiles intermediarios del flujo de

capital e informacin entre las instancias locales y supranacionales. La declinacin del poder del

Estado se refleja en una creciente dispersin de la autoridad en detrimento del Estado, ya que la

globalizacin es un fenmeno fundamentalmente econmico, que promueve una mayor integracin

de los mercados y que obliga a los gobiernos a implementar polticas econmicas neoliberales. En

suma, los gobiernos nacionales se vuelven incapaces de mantener bajo control los sucesos al interior

de sus fronteras, as como de satisfacer las demandas de sus ciudadanos.

Adems de un mercado global, la vertiente no econmica de la escuela de la

hiperglobalizacin establece que hoy se est creando una civilizacin global definida por

8En contraste con esta tesis, la CEPAL establece que en el marco de la globalizacin las estrategias nacionales debendisearse hoy en funcin de las posibilidades que ofrece y los requisitos que exige una mayor incorporacin a laeconoma mundial. Pero, al mismo tiempo, este proceso plantea riesgos originados en nuevas fuentes de inestabilidadtanto comercial como financiera. As, se presentan riesgos de exclusin para aquellos pases que no estnadecuadamente preparados para las fuertes demandas de competitividad propias del mundo contemporneo, y riesgos deacentuacin de la heterogeneidad estructural entre sectores sociales y regiones dentro de los pases que se integran a laeconoma mundial (Consejo Econmico para Amrica Latina CEPAL, Globalizacin y Desarrollo, Brasilia, CEPAL,2002, p. 14).


20/145

20

estndares comunes en cuanto a la estructura poltica, institucional y econmica de los Estados,

debido a la expansin de la democracia liberal. De ah que las condiciones para el surgimiento de un

mercado y de una sociedad global nunca hayan sido ms propicias: las instituciones internacionales

y supranacionales adquieren un mayor poder a costa de los Estados, y la infraestructura de

comunicacin favorece el intercambio rpido e intenso de informacin.9

LA TESIS ESCPTICA

Desde la perspectiva de los partidarios de la escuela escptica, la integracin econmica actual s

tiene precedentes: la historia ofrece algunos ejemplos de niveles de internacionalizacin e

interaccin entre economas nacionales, incluso mayores a los que experimentamos actualmente. En

contraste, consideran que los hiperglobalistas subestiman el poder de los gobiernos nacionales para

regular la actividad econmica nacional, y establece que las ideas de stos se basan en diversos

mitos y lugares comunes, que en trminos generales, argumentan sobre la decadencia, e incluso el

fin del Estado-nacin como forma de organizacin del sistema internacional.

Para los escpticos, la globalizacin y la regionalizacin no son parte del mismo fenmeno y,

an ms, consideran que se tratan de tendencias contrarias; en comparacin con la era de los grandes

imperios, la economa internacional est menos globalizada en trminos del nmero de pases y

regiones incluidas en la integracin econmica. Lejos de considerar que el poder de los Estados

nacionales se reduce, establecen que la centralizacin del poder de algunos pases se expande a

partir de la regulacin y transnacionalizacin de sus economas. Incluso se menciona la idea de que

9 Entre los autores ms importantes que se ubican en la escuela de la hiperglobalizacin se encuentran: K. Ohmae, consu obra The End of the Nation State (1995); W. Wriston, con The Twilight of Sovereignty (1992); y S. Strange con TheRetreat of the State: The Diffusion of Power in the World Economy (1996), cit. en David Held, Anthony McGrew, et. al.,op. cit., pp. 3-4.


21/145

21

la liberalizacin ha sido impulsada por los Estados Unidos, como una poltica deliberada de efectos

globales, y en cierto sentido imperialista, a partir de la Segunda Guerra Mundial.10

La tesis escptica tambin contrasta con la hiperglobalista en lo relativo a la expansin de la

democracia liberal. La primera resalta la inequidad y asimetra del proceso de internacionalizacin

entre los Estados; ms que promover la aparicin de una sociedad global fundamentada en

instituciones democrticas comunes, el proceso globalizador incita las reacciones fundamentalistas y

nacionalistas en detrimento de la tolerancia y el pluralismo propios de los sistemas democrticos.11

LA TESIS TRANSFORMACIONISTA

El Estado-nacin est lejos de desaparecer, pero est experimentando profundos cambios. La

globalizacin es la fuerza fundamental que impulsa la reestructuracin de las sociedades modernas

y, especialmente, del sistema internacional. El proceso contemporneo de globalizacin no tiene una

direccin orientada inevitablemente hacia la desaparicin del Estado, pero no tiene precedentes en la

medida que los gobiernos y las sociedades han tenido que ajustarse a un mundo donde ya no existe

una divisin clara entre lo externo y lo domstico.

Para los que se ubican en la tesis transformacionista,12 la existencia de un sistema global no

se considera como evidencia del surgimiento de una sociedad mundial basada en esquemas

comunes. Por el contrario, y en este punto existe cierta coincidencia con la escuela escptica, la

10 R. Gilpin, The Political Economy of International Relations, Princeton, Princeton University Press, 1987, cit. en,David Held, et al., op. cit., p. 6.11 Como ejemplo de los principios de los escpticos relacionados con la supremaca del Estado y en contra de la tesis de

la homogeneizacin cultural: La historia del mundo ha sido totalmente opuesta a una tendencia hacia lahomogeneizacin cultural; ms bien ha sido una tendencia hacia la diferenciacin cultural. Sin embargo, sabemos queeste proceso centrfugo no ha desembocado en una Torre de Babel, pura anarqua cultural. Han existido fuerzas degravitacin que han limitado las tendencias centrfugas y las han organizado. En el sistema moderno actual, la fuerza degravitacin ms poderosa es el Estado-nacin (Immanuel Wallerstein, Geopolitics and Geoculture. Essays on theChanging World System, Cambridge University Press, Cambridge, 1992, p. 189).12 Entre los transformacionistas se ubican: Manuel Castells con La Sociedad Red (1996); R. Keohane, con suartculo Hobbes, dilemma and institutional change in world politics: sovereignty in international society (1995); A.Giddens con Globalization: a keynote address (1996); y J. G. Ruggie con Territoriality and beyond(1993) cit. en DavidHeld, Anthony McGrew, et. al., pp. 7-8.


22/145

22

globalizacin est asociada con nuevos patrones de estratificacin global que implican la insercin

de algunos pases al proceso, y la marginacin de otros. En el ncleo de la escuela

transformacionista concurre la idea de una reestructuracin profunda del poder, funciones y

autoridad de los gobiernos nacionales. Aunque las transformaciones carecen de un final claramente

identificable, cierto es que el Estado y sus polticas se encuentran en un proceso de adaptacin a esta

nueva redistribucin del poder, tal y como se muestra en el terreno econmico, donde el espacio de

la economa nacional ya no coincide con el de las fronteras nacionales obligando a un ajuste de

estrategias y polticas.

Estas concepciones se colocan en un punto intermedio entre las dos tesis descritas

anteriormente, pues la tesis transformacionista reconoce que la supremaca sobre los propios

territorios permanece en los Estados13, al tiempo que la jurisdiccin de las instituciones y el derecho

internacional tienen mayor influencia sobre lo que sucede en el seno del Estado. De esta forma, el

Estado se ubica en un sistema yuxtapuesto en varios niveles con las instancias locales y

regionales por un lado, y las organizaciones transnacionales por otro. La concepcin tradicional de

la soberana absoluta, indivisible y territorialmente exclusiva se ve desplazada, por la de una

soberana menos definida en trminos territoriales y compartida con un complejo entramado de

instituciones transnacionales.

La globalizacin, entonces, no slo se asocia a una reestructuracin del Estado sino tambin

a la aparicin de organizaciones econmicas, polticas y sociales no territoriales, tan poderosas

como las empresas multinacionales y los movimientos sociales transnacionales. En este sentido, el

mundo ya no puede ser concebido solamente como uno estructurado en Estados-nacin en la medida

13 Cabe reiterar que en buena parte de los anlisis sistmicos sobre la sociedad mundial, tomada en su totalidad o en sussubsistemas, persiste la prioridad conferida al Estado-nacin. Aunque otros actores se manifiestan poderosos,impositivos y abarcadores, en el mbito nacional, regional y mundial, el Estado-nacin permanece como parmetro

principal, como el actor por excelencia en el juego de las relaciones, decisiones y prcticas en curso de la sociedadmundial (Octavio Ianni, Teoras de la Globalizacin, Mxico, Siglo XXI Editores, 1996, p. 51).


23/145

23

que la autoridad se dispersa y se comparte con diversas instancias que trascienden las fronteras

nacionales. Al ocurrir esta transferencia de poder, los gobiernos nacionales han dirigido sus

estrategias hacia el exterior, y han diseado estrategias cooperativas y creado regmenes

internacionales que les permitan controlar, aunque sea parcialmente, la serie de flujos (econmicos,

polticos, sociales y culturales) que se encuentran fuera de su alcance. Lejos de desaparecer el

Estado, ste se transforma y, en algunos sentidos, se vuelve ms activo para adaptarse al nuevo

entorno.14

LA FORMACIN DEL SISTEMA INTERNACIONAL Y LA PRIMERA GLOBALIZACIN15

La aparicin del Estado-nacin moderno y la incorporacin de todas, o casi todas, las civilizaciones

al sistema de Estados cre un mundo organizado y claramente dividido en un mbito domstico y

otro externo: el domstico, de las polticas nacionales territorialmente limitadas; y el orden externo,

de la diplomacia, de los asuntos militares y de la seguridad internacional. Aunque estos dos mbitos

no se encontraban hermticamente sellados, se convirtieron en la base sobre la que el Estado-nacin

construy sus instituciones polticas, sociales y legales.

El proceso de creacin del sistema de Estados no fue homogneo ni pacfico. Por el

contrario, ha sido caracterizado por sus asimetras, inequidades y por la existencia de jerarquas

entre los Estados. No obstante, la expansin del sistema de Estados alrededor del mundo provey a

cada entidad poltica incorporada, de diversas caractersticas comunes que permiten la reproduccin

14 La tesis transformacionista es la explicacin de la globalizacin que se adapta mejor a la expansin de las relaciones

internacionales de los gobiernos subnacionales. stos, como actores autnomos del Estado y con intereses parecidos alos nacionales, como se plante en la introduccin, aprovechan la reestructuracin y el proceso de adaptacin del Estado

para multiplicar sus vnculos internacionales. Los gobiernos subnacionales no podran expandir sus relacionesinternacionales en el marco de una tendencia hacia la desaparicin del Estado (tesis de la hiperglobalizacin), ni sucreciente activismo internacional se explicara en un entorno donde nada ha cambiado (tesis escptica).15 Se considera como primera globalizacin al proceso de integracin econmica experimentado durante la poca de losgrandes imperios del s. XIX y principios del XX. Otros autores consideran que no se trata de diferentes globalizacionessino de diferentes etapas de un mismo proceso de globalizacin, o de expansin del capitalismo bajo diferentesmecanismos (CEPAL, op. cit, p. 19 y Manuel Castells, La Sociedad Red. La era de la informacin: economa, sociedady cultura, Madrid, Alianza Editorial, 1998).


24/145

24

del sistema de Estados, pese a las presiones de diversos grupos no estatales y de los componentes

polticos y sociales de cada Estado-nacin.

En la Antigedad haba grandes civilizaciones con escasos contactos entre s, que dominaban

un grupo disperso y poco definido de pueblos y territorios. Los emperadores controlaban un espacio

regularmente definido, pero difcilmente se podra decir que lo gobernaban, ya que carecan de las

instituciones, mecanismos y personal necesarios para implementar una administracin completa y

regular sobre sus territorios. Al igual que en la Edad Media, la poltica era un asunto local y

personalizado; en este entorno, las guerras eran frecuentes ante la imposibilidad de que algn

monarca pudiera considerarse como autntico soberano. Debido a los crecientes conflictos entre los

monarcas y la nobleza terrateniente, la expansin del comercio y las relaciones de mercado, los

avances tecnolgicos especialmente en el terreno militar, y al surgimiento del absolutismo, el

entorno de soberanas difusas y poco controladas se fue transformando.16

En su bsqueda por centralizar el poder poltico y militar, el absolutismo paviment el

camino hacia la creacin de regmenes seculares. Esta concentracin de poder deton una serie de

acontecimientos de gran importancia para el desarrollo del sistema internacional de Estados, por

ejemplo, el establecimiento de mbitos de autoridad territorialmente bien definidos; la concentracin

del manejo tributario; la centralizacin del poder administrativo; la monopolizacin gradual del

poder militar con la introduccin de ejrcitos permanentes; la creacin de nuevos y ms efectivos

mecanismos de legislacin y de aplicacin de la misma; as como la formalizacin de las relaciones

entre estos Estados a travs de la diplomacia y sus instituciones.

En este sentido, se fueron eliminando centros rivales de poder, como la Iglesia y la nobleza,

para dejar al Estado como el nico capaz de ejercer el monopolio de la violencia fsica, con base en

un orden poltico impersonal caracterizado por su legitimidad legal y secular. As, poco a poco se

16 David Held, et al., op. cit., pp. 35-36.


25/145

25

fueron dejando atrs las nociones de que el poder poltico emana de un derecho divino o de la

tradicin.

En el corazn de este proceso estuvo la habilidad de los Estados de asegurar y fortalecer sus

bases de poder y, consecuentemente, de ordenar los asuntos domsticos y externos. Esta habilidad

dependi de la capacidad estatal para organizar los medios de coercin y de utilizarlos cuando fuera

necesario. Con el tiempo, fueron aprovechando los recursos de una poblacin amplia, su fortaleza

comercial y la innovacin tecnolgica, para establecer las reglas de la dominacin poltica para los

territorios ms cercanos, y cuando acumularon los recursos suficientes, para expandir sus

jurisdicciones.

As, al final del siglo XVIII, Europa dej de ser un simple mosaico de entes polticos, para

convertirse en una autntica sociedad de Estados en los que los principios de soberana17 y

territorialidad18 adquirieron un carcter supremo. La consolidacin del poder de cada Estado fue, al

mismo tiempo, parte del proceso de formacin del sistema interestatal, ante la exigencia y urgencia

de cada Estado de contar con una autoridad soberana y sin restricciones sobre un territorio

claramente limitado, hecho que implic el reconocimiento de la misma capacidad para el resto de los

Estados dentro de sus propias fronteras. Por tanto, el desarrollo de la soberana del Estado fue

central al proceso de reconocimiento mutuo en el que los Estados se otorgaban recprocamente

derecho de jurisdiccin sobre sus respectivas comunidades y territorios.19

Con los Tratados de Westphalia de 1648, se consolid un sistema internacional distinto al

anterior, que en su estructuracin esencial a travs del Estado-nacin, prevalece hasta nuestros das.

Las caractersticas fundamentales del modelo establecido en Westphalia se referan a un mundo

organizado en Estados territoriales soberanos que no reconocen autoridad superior, donde los

17La posibilidad de ejercer el poder poltico en un territorio determinado (David Held, et al., op. cit., p. 29).

18Principio que define el marco espacial sobre el que se ejerce el poder poltico (David Held, et al., op. cit., p. 8).

19Ibid., p. 37.


26/145

26

procesos de legislacin, solucin de controversias y aplicacin de la ley les son propios; bajo un

marco de principios internacionales (derecho internacional) orientados a establecer un sistema

mnimo de reglas de coexistencia. En este contexto, la generacin de relaciones duraderas entre los

Estados y sus pueblos, es un buen objetivo, siempre y cuando permita la consecucin de los

intereses nacionales. De esta manera, se mantiene el principio de la poltica internacional del poder,

ya que las diferencias entre Estados son usualmente dirimidas con violencia. En este contexto, el

derecho internacional ofrece una proteccin mnima.

Con el imperialismo, el Estado dej de ser un producto histrico europeo. La expansin

europea provoc el rompimiento de formas polticas pre-estatales a lo largo de todo el mundo. Las

caractersticas principales de los Estados, es decir, la centralizacin del poder poltico, la expansin

de la administracin estatal, el gobierno territorialmente definido, la aparicin de ejrcitos regulares,

entre otras, seran adoptadas por diversas culturas alrededor de las nuevas tierras colonizadas para

ampliar el sistema internacional de Estados.

A travs de la imposicin de monopolios comerciales, cada imperio intentaba asegurarse un

control exclusivo de determinadas rutas comerciales para su propio enriquecimiento. De esta forma,

los imperios europeos se convirtieron en los agentes de globalizacin ms importantes del siglo

XIX, al crear nuevas formas de dominacin y subordinacin similares por diversas regiones del

mundo, apoyados en las nuevas tecnologas de transportes y comunicaciones, las que facilitaron la

aplicacin de los mecanismos de control poltico.20

Las formas de dominacin trascendieron las fronteras imperiales con lo cual, en cierto

sentido, comenz la primera globalizacin. Se crearon nuevos mecanismos que garantizaron la

expansin de la globalizacin poltica y de otros mbitos a travs de nuevas organizaciones

transnacionales y corporaciones multinacionales que constituan sistemas de poder, al funcionar de

20Ibid., p. 41.


27/145

27

manera autnoma a los imperios que favorecieron su surgimiento. Aparecieron entonces bancos

transnacionales, empresas de alcance global y una plyade de organizaciones internacionales, que

constituyeron una especie de gobierno transnacional al regular y determinar lo relativo a asuntos

tan distintos como pesos y medidas, comunicaciones y transportes, agricultura, comercio, salud,

educacin, ciencia e investigacin y propiedad industrial e intelectual.21

El proceso de integracin, sin embargo, se vio truncado por la aparicin de reacciones

nacionalistas y proteccionistas, como tendencias contrarias a la expansin comercial y de

inversiones de capital, as como a la multiplicacin de los organismos internacionales. A partir de la

Segunda Guerra Mundial y de los procesos de descolonizacin, se ampli el nmero de Estados, se

reactiv el proceso de multiplicacin de organizaciones internacionales, y se fue concretando una

dbil tendencia hacia la liberalizacin econmica de algunos Estados, sobre todo de los ms

poderosos. De esta forma, se marca el proceso pendular de la mayora de los Estados entre el

proteccionismo y la liberalizacin econmica. No obstante, este ltimo proceso e integracin

adquirira caractersticas especiales. Como sucedi con los primeros Estados que tomaron formas

semejantes a partir del modelo absolutista, los viejos y nuevos Estados del siglo XX comenzaron a

hacer propias ciertas caractersticas de las democracias liberales.

LA GLOBALIZACIN CONTEMPORNEA22 Y LA TRANSFORMACIN DEL ESTADO-NACIN

A partir del conocimiento de los elementos fundamentales en la conformacin del sistema

internacional de Estados, es que pueden identificarse las transformaciones que las estructuras

estatales estn experimentando, como el nuevo entorno en las que hoy se ubican. Los cambios

21 Para ver una lista de las organizaciones internacionales creadas a finales del s. XIX y principios del XX verIbid., pp.44-45.22 Como globalizacin contempornea se entiende el proceso de integracin econmica y de institucionalizacininternacional iniciado a partir de la Segunda Posguerra, y cuya aceleracin ocurri a partir de la dcada de los aos 70(David Held, Anthony McGrew, et. al., op. cit.)


28/145

28

estructurales del Estado representan un proceso de adaptacin a un entorno tambin cambiante que,

a su vez, genera estmulos y facilita la vinculacin internacional de otros actores, incluyendo los

gobiernos subnacionales.23

La poltica global ampla el alcance espacial de las relaciones de poder antes limitadas a los

territorios nacionales. En esta medida, las acciones y decisiones polticas surgidas en una parte del

mundo pueden adquirir rpidamente caractersticas globales; una accin a distancia incide con gran

intensidad en las condiciones sociales y mundos cognitivos de lugares especficos y comunidades

polticas. De esta forma los acontecimientos globales frecuentemente, y en algunos casos

instantneamente, tienen consecuencias locales y viceversa.

La idea de poltica global cuestiona la distincin tradicional entre poltica domstica e

internacional, al mismo tiempo que enfatiza la complejidad de las interconexiones que trascienden

los Estados y las sociedades. A pesar de que los Estados permanecen como los actores ms

poderosos del sistema internacional, ahora comparten la arena con un amplio espectro de actores que

van desde instituciones supranacionales, empresas transnacionales, organizaciones no

gubernamentales (ONGs), entre otras instancias y regmenes.24 De esta forma, la arena global se

concibe como un sistema polirquico de actores en donde la autoridad y las fuentes de la accin

poltica son muy difusas.25

23 De acuerdo a Manuel Castells la transformacin del capitalismo ha sido fundamental para la reestructuracin delEstado. El mismo capitalismo ha sufrido un proceso de reestructuracin profunda, caracterizado por una mayorflexibilidad en la gestin; la descentralizacin e interconexin de las empresas, tanto interna como en su relacin con

otras; un aumento de poder considerable del capital frente al trabajo, con el declive concomitante del movimientosindical; una individualizacin y diversificacin crecientes en las relaciones de trabajo; la incorporacin masiva de lamujer al trabajo retribuido; la intervencin del Estado para desregular los mercados de forma selectiva y desmantelar elEstado de bienestar, con intensidad y orientaciones diferentes segn la naturaleza de las fuerzas polticas y lasinstituciones de cada sociedad; la intensificacin de la competencia econmica global en un contexto de crecientediferenciacin geogrfica y cultural de los escenarios para la acumulacin y gestin del capital (Manuel Castells, op. cit.,

pp. 27-28).24 Para el caso de Mxico ver Blanca Torres, La participacin de actores nuevos y tradicionales en las relacionesinternacionales de Mxico, en Instituto Matas Romero y el Colegio de Mxico, op. cit., pp. 19-44.25 David Held, et al., op. cit., p. 50.


29/145

29

Adems, la extensin de las relaciones de poder que experimentamos hoy en da, no slo se

refiere a los asuntos geopolticos es decir, a la seguridad internacional y asuntos militaressino

tambin a una gran diversidad de temas econmicos, sociales y ecolgicos. As es como los asuntos

concernientes a la contaminacin, drogas, derechos humanos, terrorismo, entre otros tpicos, se han

incluido en la agenda internacional, y han penetrado y entrecruzado las jurisdicciones territoriales

nacionales.26 Es difcil encontrar algn rea de la poltica y de las polticas pblicas que no cuente

con un referente internacional, que inscribe el tratamiento de estos temas en una escala global y bajo

mtodos ms o menos institucionalizados.

Surgen entonces, los regmenes internacionales como los principios, normas, reglas y

procesos de toma de decisin implcitos o explcitos, alrededor de los cuales convergen las

expectativas de los actores sobre una asunto especfico de relaciones internacionales. Los

regmenes proveen un marco de referencia, mejoran la informacin y reducen los costos de

transaccin de la cooperacin, adems de que inyectan un grado de predictibilidad a las relaciones

anrquicas entre los Estados.

Ante la diversificacin de temas, tambin ha ocurrido una diversificacin de actores. En este

sentido, la denominada gobernabilidad global27 no slo se compone de las instituciones formales y

tradicionales del derecho internacional, sino tambin de organizaciones y grupos de presin que

conforman e influyen en las reglas y los sistemas de autoridad internacionales. As, los regmenes

internacionales comprenden un amplio nmero de actores, incluyendo gobiernos, departamentos

gubernamentales y autoridades subnacionales. Algunos regmenes tienen en su centro un organismo

26No todos los elementos que expande la globalizacin constituyen elementos de progreso, Otro de los "males pblicosglobales" es la expansin de la delincuencia internacional: la produccin, el comercio y el consumo de estupefacientes, ysu estrecha relacin con el financiamiento del terrorismo, el trfico de armas y la circulacin internacional de capitalesilcitos, derivadas del trfico de estupefacientes y de diferentes formas de corrupcin que trascienden las fronterasnacionales, (CEPAL, op. cit.,p. 24).27Se refiere a las instituciones formales y reglas internacionales, as como a las organizaciones y grupos de presin que,

en la persecucin de sus intereses, tienen implicaciones en los sistemas de autoridad y reglas globales David Held, et al.,op. cit., p. 50.


30/145

30

internacional, como los regmenes de seguridad regional,28 mientras que otros son ms flexibles y se

constituyen bajo esquemas ms dinmicos que surgen de acuerdos especficos, problemas comunes,

o comunidades transnacionales de inters.

La soberana de un Estado-nacin es erosionada al ser desplazada por una autoridad

funcional superior, independiente y desterritorializada, que limita su base de toma de decisiones

dentro de su marco nacional, ya que la soberana supone la aplicacin de la autoridad en un territorio

definido, y el ejercicio de la autoridad poltica en una comunidad que tiene el derecho de determinar

su marco de reglas, regulaciones y polticas, para gobernarse de acuerdo con ellas.29

A manera de ejemplo, puede mencionarse que la soberana per se no es ms una garanta de

legitimidad internacional de un Estado, como lo muestra el caso de los derechos humanos. En

diversos instrumentos legales internacionales se establece que el Estado legtimo es aqul que

respeta ciertos lmites en trminos de los derechos universales del hombre. En este sentido, el tema

de los derechos humanos, pone en evidencia el conflicto potencial que existe entre un principio

universalmente aceptado y el sistema internacional prevaleciente organizado en Estados soberanos. 30

El rgimen contemporneo de derechos humanos consiste en una serie de convenciones e

instituciones globales, regionales y nacionales traslapadas, pero que comparten la caracterstica

esencial de constituir lmites para la accin soberana de todos los Estados. En el mbito global, los

derechos humanos se encuentran contenidos en la Carta de los Derechos Humanos, que comprende

la Declaracin de la ONU sobre Derechos Humanos de 1948, y las distintas convenciones sobre

derechos civiles, polticos y econmicos adoptados durante las dcadas de los sesenta y setenta.

28 Como la OTAN,Ibid., p. 51.29Ibid., p. 52.30La extensin de estos principios ha incluido las dos vertientes de los derechos: los derechos civiles y polticos quegarantizan la autonoma del individuo ante el poder del Estado y la participacin en las decisiones pblicas; y losderechos econmicos, sociales y culturales que responden a los valores de igualdad econmica y social, solidaridad y nodiscriminacin. Los primeros tienen su origen en las revoluciones liberales del s. XVIII; los segundos en movimientosgestados en los siglos XIX y XX, (CEPAL, op. cit.,p. 23).


31/145

31

Estas regulaciones fueron complementadas en los aos ochenta del siglo XX por la Convencin para

la Eliminacin de la Discriminacin hacia la Mujer y la Convencin de los Derechos de la Niez.31

Desde 1970, tambin las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos se han

incrementado de forma importante, como parte del proceso de expansin de las ideas y de la

informacin impulsado por la globalizacin. A finales de los noventa existan en los Estados Unidos

alrededor de 200 organizaciones de este tipo, un nmero similar en Europa, y un nmero creciente

en el mundo en desarrollo. Estas ONGs son capaces de trascender las fronteras nacionales y sus

gobiernos, y establecer poderosas redes de activistas y grupos de presin con gran alcance en los

medios de comunicacin.

Por tanto, puede decirse que el derecho internacional ya no constituye una salvaguarda

completa del ejercicio de la soberana en tanto que le impone lmites. En el mbito de los derechos

humanos, es ms costoso para los Estados llevar a cabo un ejercicio de su soberana sin cortapisas, y

sin tomar en cuenta las consecuencias para los individuos y las organizaciones, as como las

reacciones en el mbito internacional.

Esta clase de institucionalizacin no es un fenmeno exclusivo del siglo XX. Los

mecanismos internacionales para regular diversos aspectos globales han existido desde mediados del

XIX.32 De cualquier forma, especialmente desde la Segunda Guerra Mundial, ha ocurrido una

extraordinaria expansin de ese tipo de mecanismos. A la par de los incrementos substanciales en

comercio, inversin extranjera, instrumentos financieros, turismo, vnculos culturales,

contaminacin y conocimiento, ha ocurrido una intensificacin de las formas de cooperacin

internacional para administrar, regular, facilitar y a veces prevenir estos crecientes flujos y

conexiones.

31 David Held, et al., p. 62.32 Para un listado de las organizaciones internacionales creadas en el siglo XIX ver David Held, et al., op. cit., pp. 44-

45.


32/145

32

En 1909 existan 37 organizaciones internacionales y 176 ONGs en todo el mundo; en 1996

se cuentan con 260 y 5 475 respectivamente. Adems es interesante notar que durante el periodo

1946-1975 el nmero de tratados internacionales entre gobiernos en aplicacin pas de 6 351 a

14 061, mientras que el nmero de tratados vinculando a las organizaciones intergubernamentales

creci de 623 a 2 303. 33 En relacin con las instancias intergubernamentales y transnacionales, se ha

multiplicado el nmero de conferencias internacionales y el nmero y temas tratados. A mediados

del siglo XIX se celebraban dos o tres conferencias patrocinadas por Organismos Internacionales;

ahora, se llevan a cabo ms de 4 000 cada ao.34 En cuanto a las relaciones diplomticas, pese a que

su incremento ha sido en forma desigual, (slo nueve pases mantienen relaciones formales con un

nmero que va de 100 a 150 pases). As, mientras que en 1950 el promedio de relaciones

diplomticas por pas fue de 26, en 1990 ste se elev hasta 46.35

Este crecimiento explosivo de la comunicacin y la interaccin gubernamental y

transnacionales decir, de las redes de poltica o de comunicacin que vinculan a funcionarios de

todas las agencias de un Estado, as como a sus similares de otros Estados o de organizaciones

internacionales, se extienden da a da y son facilitadas por las comunicaciones electrnicas.36

Esta expansin ha tenido efectos en la poltica interior; los gobiernos nacionales se encuentran

atrapados en un espectro de regmenes globales, regionales y multilaterales que los obligan a

adaptarse y a modificar sus estructuras para intentar abarcar el mayor nmero de interacciones.

De acuerdo con un estudio realizado sobre el nivel de influencia del derecho internacional en

el derecho interno del Reino Unido y Australia, se demostr que la proporcin de legislacin

nacional que refleja o incorpora estndares legales internacionales se increment significativamente

33Ibid., p. 55.34 M. Zacher, International organizations, en The Oxford Companions to Politics of the World, Oxford, Oxford

University Press, 1993, cit. en. David Held, et al., p.55.35David Held, et al., p. 55.

36Ibid., p. 54.


33/145

33

en el siglo XX.37 As tambin, el nmero de casos tratados por cortes nacionales sobre temas

internacionales, ya sea con relacin a disputas o interpretacin de normas, se han incrementado.

Por tanto, cada vez se hace ms difusa la separacin entre las normas nacionales y las

internacionales. Las actividades de un mayor nmero de instancias de gobierno, cortes nacionales e

instancias legislativas reflejan las preocupaciones, estndares e incluso polticas ya sea formales o

informalesdel sistema internacional.

La institucionalizacin de la poltica global y la gobernabilidad global no estn restringidas a

las actividades del Estado y sus gobiernos. De manera paralela ocurren procesos de

transnacionalizacin de las economas, sociedades civiles y comunidades nacionales. En casi

cualquier esfera de la actividad social, de la econmica a la cultural, ha ocurrido una

institucionalizacin significativa de las relaciones transnacionales y de sus redes, que se entrecruzan

por las fronteras nacionales.

Un elemento adicional que ha impulsado la reestructuracin del Estado ha sido la revolucin

de las tecnologas de informacin. La revolucin tecnolgica actual se origin y difundi, no por

accidente, en un periodo histrico de reestructuracin global del capitalismo, para el que fue una

herramienta esencial.38 En este sentido, las nuevas formas de comunicacin permiten a los

individuos y grupos trascender las barreras geogrficas que alguna vez impidieron el contacto y,

adems potencian un rango muy amplio de intercambio de experiencias e informacin poltica y de

otros mbitos entre individuos alejados, impensable en otras circunstancias.

Al mismo tiempo se han generado nuevos patrones de exclusin e inclusin en la poltica

global a partir del nivel de acceso a las nuevas telecomunicaciones. 39 Los sistemas de comunicacin

37Ibid., pp. 55-57.38 Manuel Castells, op. cit., p. 39.39 La capacidad o falta de capacidad de las sociedades para dominar la tecnologa, y en particular las que sonestratgicamente decisivas en cada periodo histrico, define en buena medida su destino, hasta el punto de que podemos


34/145

34

han sido fundamentales para ordenar la accin poltica y ejercer el poder poltico en amplios

territorios, as como para transformar la comunidad poltica moderna y el sistema internacional de

Estados. Los avances en las tecnologas de la informacin tambin ha impulsado la globalizacin

financiera, gracias a las transferencias instantneas de recursos, y en la reestructuracin productiva,

concretamente en la organizacin de las empresas transnacionales las que por el Internet pueden

mantener estrecho contacto entre matriz y filiales. Adems, las telecomunicaciones no slo han

servido para extender las relaciones polticas a lo largo del espacio o los vnculos entre instancias

polticas, sino tambin para acelerar significativamente la velocidad de esa interaccin. De esta

manera, el reporte inmediato de eventos, incidentes y catstrofes puede generar implicaciones y

ramificaciones regionales y globales.

Paradjicamente, la red global de telecomunicaciones es uno de los mbitos transnacionales

ms regulados, ya que existe una organizacin internacional como instancia reguladora en la

materia, que a la vez, al mismo tiempo presenta ramificaciones regionales. Cada vez que se hace una

llamada telefnica, se enva un fax o un mensaje de correo electrnico, no slo se muestra el

funcionamiento de las tecnologas de la comunicacin, sino tambin, aunque indirectamente, la

efectiva aplicacin de las reglas y procedimientos del rgimen internacional de

telecomunicaciones.40

Las implicaciones de los avances en las telecomunicaciones para la soberana son evidentes,

ya que, a diferencia de los das del telgrafo, ningn Estado puede controlar o verificar los flujos

internacionales de correo electrnico, imgenes, datos y dems formas de informacin, que

atraviesan las barreras polticas nacionales. Bajo este esquema, el rgimen de telecomunicaciones

decir que aunque por s misma no determina la evolucin histrica y el cambio social, la tecnologa (o su carencia)plasma la capacidad de las sociedades para transformarse, as como los usos a los que esas sociedades, siempre en unproceso conflictivo, deciden dedicar su potencial tecnolgico.Ibid., p. 33.40 La Unin Internacional de Telecomunicaciones es la instancia alrededor de la cual se ha creado el rgimeninternacional de telecomunicaciones (David Held, et al., p. 59).


35/145

35

representa un tipo de espacio poltico funcional que trasciende las fronteras de los Estados, y que

articula una comunidad poltica que no est fundamentada en una lgica territorial, sino en una

comunidad transnacional de intereses.

LA GLOBALIZACIN Y LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES

Atendiendo a la tesis transformacionista de la globalizacin, an cuando el Estado permanezca como

el actor preponderante del sistema internacional, enfrenta un profundo proceso de adaptacin y de

redefinicin en cuanto a su soberana. Estas modificaciones estructurales inciden en el nmero de

actores internos que participan en las relaciones internacionales. La multiplicacin de temas y de

instancias participantes en el mbito internacional ha generado un nmero de interacciones y redes

tal, que el Estado por s solo es incapaz de cubrir. De ah que tenga que priorizar sus esfuerzos

internacionales hacia los asuntos referidos directamente a su inters nacional, dejando para el resto

de los actores los otros temas y vinculaciones correspondientes a los asuntos de la nueva agenda

internacional. Entre esos actores complementarios, se encuentran los gobiernos subnacionales.41

Tradicionalmente los ministerios de relaciones exteriores de los distintos Estados son los

responsables primarios de la conduccin de la poltica exterior. Sin embargo, la velocidad de la

expansin de los flujos y conexiones, ha dispersado los contactos internacionales entre un mayor

nmero de agencias burocrticas nacionales, y a otros rdenes de gobierno. No se trata solamente de

conflictos interburocrticos, sino de atender las diversas peticiones y redes internacionales que se

han ido formando en el transcurso del proceso de globalizacin. El E stado como mediador entre las

41 La globalizacin impulsa ciertas tendencias contra el centralismo por un cambio de percepciones. Las solucionescentralistas por lo regular llegan tarde, y cuando llegan muchas veces no atienden las particularidades regionales.Adems, se percibe una creciente carencia de legitimidad de polticas que no consideran las cada vez ms importantescaractersticas culturales y tnicas locales. Las regiones cada vez estn inmersas en una competencia internacional, conmenos protecciones, lo que les hace exigir a los gobiernos locales mayores competencias y participacin (BernhardEhrenzeller, Rudolk Hrbek, et al., Theme I. Federalism and Foreign Relations, en Blindenbacher, Raoul y ArnoldKoller (eds.), Federalism in a Changing World Learning from Each Other, Sankt Gallen, InternationaleFderalismuskonferenz 2002, 2002, p. 66).


36/145

36

relaciones de las regiones con el mercado global, ha dejado paso a un sistema de relaciones ms

complejo, dentro del cual las regiones actan dentro del Estado, pero tambin dentro de los

regmenes transnacionales y de la economa global.42

Desde esta perspectiva se presentan mltiples posibilidades de interaccin para los gobiernos

subnacionales, dado el creciente nmero de instancias pblicas, privadas y sociales que participan y

moldean el mbito internacional. En adicin al incremento del nmero de actores y redes impulsadas

por la globalizacin, la expansin de las relaciones internacionales de los gobiernos subnacionales

se facilita por tres factores: la existencia de regmenes internacionales,43 la creciente

institucionalizacin de la poltica internacional y el avance tecnolgico en las comunicaciones.

Los regmenes internacionales proveen nuevos marcos de referencia que hacen menos

costosa, a veces rentable, la participacin en el mbito internacional, incluso para actores sin mucha

experiencia en la materia. De alguna manera, los regmenes internacionales como un marco de

normas, regulaciones y prcticas proveen un espacio de interaccin ms seguro y confiable tanto

para el gobierno subnacional, como para el nacional.

La creciente institucionalizacin del sistema internacional est relacionada con los factores

antes mencionados, y se traduce en la creacin de un mayor nmero de instancias con las cuales se

puede interactuar, as como en marcos de referencia ms definidos en el mbito internacional. Desde

el enfoque de los gobiernos subnacionales, es importante destacar el surgimiento de diversas

42Michael Keating, Regiones y asuntos internacionales: motivos, oportunidades y estrategias, en Francisco Aldecoa y

Michael Keating (eds.), Paradiplomacia: las relaciones internacionales de las regiones, Madrid, Marcial Pons, 2000, p.14.43 Los regmenes internacionales se definen como los principios, normas, reglas y procesos de toma de decisiones,implcitos o explcitos alrededor de los cuales las expectativas de los actores convergen sobre determinado asunto de lasrelaciones internacionales. Un ejemplo de regmenes internacionales es el sistema financiero internacional, conformado

por las instituciones y procedimientos internacionales para dicho motivo (Stephen D. Krasner, Structural Causes and

Regime Consequences: regimes as intervening variables, en Stephen D. Krasner (ed.), International Regimes, EstadosUnidos, Cornell University Press, 1995, p. 2).


37/145

37

organizaciones internacionales que agrupan gobiernos estatales, provinciales y locales de todo el

mundo, como una muestra de los desarrollos recientes en este sentido. 44

Por otra parte, es indudable que el avance tecnolgico de las telecomunicaciones ha

facilitado y abaratado la vinculacin y el flujo de informacin para cualquier individuo u

organizacin, incluyendo los gobiernos subnacionales. Este hecho ha permitido que los gobiernos

subnacionales estructuren relaciones internacionales con una multiplicidad de actores y para un gran

nmero de temas.

CONSIDERACIONES FINALES DEL CAPTULO

Los gobiernos subnacionales forman parte de la estructura formal de los Estados y en ese sentido, su

proceso histrico ha estado estrechamente vinculado al del Estado-nacin. No obstante, la reforma

estructural del Estado, en su proceso de adaptacin a los cambios del sistema internacional en el

marco de la globalizacin, ha ocasionado e incentivado la generacin y la ampliacin de redes y

contactos internacionales por parte de los gobiernos subnacionales bajo esquemas autnomos de la

esfera del Estado-nacin. La poca claridad de los lmites entre la poltica internacional y la

domstica necesariamente influye en la distribucin interna de poder de los Estados, y la

globalizacin lo hace especialmente a favor de los gobiernos subnacionales, que ahora cuentan con

mayores oportunidades de interaccin internacional, al margen, aunque no necesariamente en contra

del Estado.

Por ltimo, es importante comentar que el proceso de globalizacin es un proceso asimtrico

que en su expansin reconoce las diferencias de poder; la redistribucin del poder que implica la

44 En los ltimos aos se han formado organizaciones que agrupan ciudades, condados y municipios de todo el mundo, yque celebran conferencias al menos anualmente. Estas asociaciones ofrecen a sus agremiados diversas ofertas decapacitacin y experiencias exitosas de gestin local internacionales, como la Federacin Mundial de Ciudades Unidas(FMCU) con sede en Pars.


38/145

38

globalizacin a favor de las entidades federativas no es simtrica ni homognea.45 Incluso la

institucionalizacin y los regmenes internacionales incorporan en sus estructuras el reconocimiento

de las asimetras, aunque constituyen un marco ms cierto para la participacin en el mbito

internacional. Con la globalizacin se viene observando una notable concentracin econmica en el

mundo entero y las mltiples tensiones distributivas provocadas por el proceso de globalizacin,

entre un pas y otro, y dentro del mismo pas.46

La transformacin del sistema internacional ha tenido importantes implicaciones en el

Estado, entre ellos la generacin de puentes de contacto directo entre las entidades federativas y

diversos actores internacionales. En ese sentido, el siguiente captulo abordar los incentivos que

desde el interior del pas, tambin han estimulado la creacin y ampliacin de los contactos

internacionales de las entidades federativas mexicanas.

45 ha habido una acentuacin del desarrollo desigual, esta vez no slo entre el Norte y el Sur, sino entre lossegmentos y territorios dinmicos de las sociedades y los que corren el riesgo de convertirse en irrelevantes desde la

perspectiva de la lgica del sistema (Manuel Castells, op. cit., p.28); Existe una globalizacin sesgada, asimtrica eincompleta por la carencia de facilidades para la movilidad de la mano de obra, la falta de mecanismos que garanticen lacoherencia global de las polticas macroeconmicas centrales, la carencia de pautas internacionales para lograr unaadecuada tributacin del capital, as como acuerdos de movilizacin de recursos para compensar las tensionesdistributivas que genera la globalizacin, tanto entre pases como al interior de ellos (CEPAL, op. cit., p. 14).46Ibid., p. 26.


39/145

39

CAPTULO IICAUSAS INTERNAS DEL INCREMENTO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES

DE LOS GOBIERNOS ESTATALES MEXICANOS

Las transformaciones del sistema internacional resultan insuficientes para identificar las causas y

motivaciones de la intensificacin de las relaciones internacionales de los gobiernos subnacionales

de la Repblica Mexicana. La globalizacin es un fenmeno presente desde hace varias dcadas; sin

embargo, el activismo internacional de las entidades federativas mexicanas no ha ocurrido en forma

paralela a la globalizacin.

El desarrollo del activismo internacional de las unidades subnacionales mexicanas ha sido

mucho ms reciente, incluso tardo, si se le compara con otros estados subnacionales que

aparecieron en los inicios de la dcada de los ochenta. En este sentido, el estudio de la estructura

domstica parece particularmente apropiada para responder por qu los gobiernos subnacionales

mexicanos enfrentan las presiones internacionales de forma distinta, aunque son similares a la de

cualquier otro gobierno subnacional.

Este enfoque permite de alguna manera identificar y entender la vinculacin entre el mbito

internacional y la configuracin domstica en lo que se refiere a la proclividad de los gobiernos

subnacionales de Mxico a ser ms receptivos ante las redes internacionales y en relacin con la

apertura a la penetracin internacional.47

Por tanto, resulta necesario ubicar las variables que, desde el entorno domstico permitieron

y propiciaron la generacin y el estrechamiento de los vnculos internacionales de los gobiernos

47 Saber en qu medida las relaciones internacionales de los gobiernos subnacionales afectarn el entorno internacionales mucho ms incierto. En todo caso, dado que los contactos internacionales de los gobiernos subnacionales repercutenen la poltica exterior de cada uno de los Estados, podra suponerse que su activismo internacional repercutir de algunamanera en el sistema internacional (Matthew Evangelista, Domestic Structure and International Change, en Doyle,

Michael W. y G. John Ikenberry (eds.), New Thinking in International Relations Theory, Oxford, Westview Press, 1997,p. 202-228).


40/145

40

estatales en Mxico, y que a su vez, explican el surgimiento ulterior de este fenmeno en una

federacin constitucionalmente establecida desde hace casi dos siglos.

Desde esta perspectiva, el presente captulo pretende responder a una pregunta bsica:

Cules fueron las causas internas que impulsaron la expansin de las relaciones internacionales de

los gobiernos subnacionales mexicanos? La respuesta se establece en dos vertientes principales: la

primera, los cambios experimentados recientemente en el sistema poltico mexicano, caracterizados

por la alternancia y pluralismo en los tres niveles de gobierno, los cuales se tradujeron en una nueva

distribucin de fuerzas a favor de los gobiernos estatales y en detrimento del gobierno federal; la

segunda, la sustitucin veloz del modelo econmico, de uno fundamentado en el proteccionismo a

otro, completamente distinto, de liberalizacin econmica y apertura comercial con efectos directos

en las regiones.

DE LA CENTRALIZACIN A LA DESCENTRALIZACIN POLTICA MEXICANA

A partir de la segunda mitad de la dcada de los ochenta, el proceso de democratizacin poltica,

entendida en trminos de mayor pluralismo y alternancia de los partidos en el poder, tuvo

consecuencias ms amplias al afectar el funcionamiento de las instituciones ms importantes del

sistema poltico mexicano, al punto que hizo posible que algunas de ellas, como las gubernaturas

estatales y el congreso federal, desplegaran una influencia hasta entonces desconocida. Este

fenmeno sobresale bsicamente porque el nuevo rol poltico asumido por los gobiernos estatales,

como autnticos mandatarios regionales y como contrapeso del gobierno federal, se logr sin que se

introdujeran modificaciones constitucionales que reordenaran o redistribuyeran facultades.

Los gobiernos subnacionales siempre han contado con facultades otorgadas por la

Constitucin que hasta hace muy poco han empezado a ejercer. En el Artculo 124 Constitucional se

establece que las competencias que no estn expresamente otorgadas a la Federacin se entienden


41/145

41

reservadas a los estados; por tanto, con la excepcin de algunas prohibiciones adicionales a las

establecidas tambin en la Constitucin,48 los gobiernos de las entidades federativas contaban con

un marco competencial exclusivo. No obstante, el ejercicio de sus atribuciones constitucionales

implicaba altos costos polticos.

El presidente de Mxico, durante mucho tiempo domin a los poderes legislativo y judicial,

y dirigi un sistema federal altam

Documents

Federalismo y Relaciones Internacionales. El caso de México