Finalmente, conviene destacar cómo la reducción del papel delEstado defendida por estas teorías ha permitido liberar espacios deacción para los actores locales de la sociedad civil, que hasta ahora noexistían. El vacío institucional dejado por la retirada del Estado demuchas de las tareas que tradicionalmente ha venido ejerciendo, hagenerado como efecto colateral un nuevo protagonismo de ONGs, aso-ciaciones, e incluso grupos no formales, con notables repercusiones enla profundización de la democracia, en el empoderamiento de la socie-dad local, en la legitimidad y transparencia de las acciones y en lamovilización colectiva a favor del propio desarrollo. Estos espaciosestán teniendo un importante efecto en el reforzamiento de las estrate-gias participativas y ascendentes en las áreas rurales.

6. LAS TEORÍAS ALTERNATIVAS DEL DESARROLLO Y ELSURGIMIENTO DEL DESARROLLO RURAL

En los setenta se abrió un importante debate crítico sobre las teo-rías que habían estado vigentes en las dos décadas anteriores. Estecambio de tendencia se debió principalmente a tres razones. La pri-mera, de tipo ideológico, derivó del cuestionamiento del crecimientoeconómico como objetivo para los países subdesarrollados, que llevóa redefinir los objetivos del desarrollo incorporando criterios socia-les, medioambientales y territoriales. En segundo lugar, un análisis enprofundidad del modelo de crecimiento económico rápido puso demanifiesto que el mismo había originado efectos negativos e inclusodesastrosos en varios países19. Finalmente, se constató que el mode-lo de industrialización-difusión no había producido los efectos dederrame del crecimiento esperados, sino que por el contrario, habíaaumentado la brecha entre países ricos y pobres (Eicher y Staatz,1984).

Estos hechos, junto con la emergencia a finales de los sesenta demovimientos de tipo pacifista, ecologista o de defensa de la idiosin-crasia de las distintas razas, religiones, etc., condujeron a una nueva

"' Entre los hechos que avalan esta actitud estaban guerras civiles; regímenes auto-ritarios; desórdenes sociales; ampliación de la brecha entre pobres y ricos; evolucióndesfavorable de los términos del intercambio entre el campo y la ciudad y entre la agri-

cultura y el resto de los sectores.

151

concepción del desarrollo150. La aceptación por parte de la comunidadinternacional de que el desarrollo tenía más dimensiones que las estric-tamente económicas, dio origen a la elaboración de diferentes formu-laciones, agrupadas todas ellas dentro del llamado desarrollo alterna-tivo.

Por primera vez, el centro del debate dejó de articularse en torno alcrecimiento, para prestar atención a los problemas de empleo, distri-bución de renta, necesidades básicas, medioambiente, etc. Este hechomarcó el cambio más importante de los acaecidos hasta el momento enla Economía del Desarrollo, ya que supuso el surgimiento de un enfo-que radicalmente distinto a todos los anteriores: el crecimiento conequidad. Fue en este momento, cuando la eficiencia dejó de ser elúnico objetivo del desarrollo y se introdujo el concepto de equidad,cuyo objetivo era redistribuir el crecimiento y atender las necesidadesbásicas de los pobres. Se trataba de resolver los problemas de nutri-ción, vivienda, salud, educación, etc. sin esperar a elevar la renta percapita. Posteriormente, se introdujo la necesidad de propiciar un desa-rrollo ambientalmente sostenible.

Las teorías alternativas del desarrollo se caracterizan por no tenerel desarrollo teórico presente en las teorías anteriores y por abordaraspectos más parciales del desarrollo15'. Son una aproximación volun-tarista al desarrollo (y probablemente utópica) y buscan nuevos para-digmas capaces de articularse en torno a las tres grandes cuestiones alas que pretenden dar respuesta: 1) el concepto de desarrollo; 2) losmecanismos que favorecen los procesos de desarrollo y 3) la formamás eficaz de interrelación entre los actores económicos, sociales einstitucionales. El interés de analizarlas se basa en su carácter de ante-cedentes teóricos del enfoque de desarrollo rural emergente en la UE

'^° Este nuevo enfoque dio pie al surgimiento de la Cooperación al Desarrollo a tra-vés de los movimientos solidarios y de las organizaciones no gubernamentales (ONGs),que de esta forma vieron la posibilidad dejugar un papel significa[ivo y al margen de losgobiernos, en el desarrollo del Sur.

"' Hasta ahora las teorías presentadas habían elaborado modelos que intentabanexplicar las causas del desarrollo y el subdesarrollo, el funcionamiento de la economíamundial y de las relaciones entre países, etc. y que proponían pautas, más o menos acer-tadas, para salir del subdesarrollo. A partir de este momento aparecieron una serie de teo-rías que rompieron esta tendencia presentando enfoques menos holistas, que recogían

sólo algunos de los elementos presentes o necesarios para el desarrollo y que no alcan-zaron el nivel de desarrollo teórico presente en las primeras.

152

(aunque los componentes de este enfoque no pueden reducirse o iden-tificarse con ninguna corriente concreta, al estar dispersos por todasellas).

6.1. El desarrollo alternativo y la satisfacción de las necesidadesbásicas

Los cambios anteriormente citados hicieron que se gestase el con-cepto de desarrollo alternativo, o de otro desarrollo. En la formulaciónde este nuevo enfoque hubo varios hitos fundamentales: a) la publica-ción en 1975, del informe ^ Qué hacer?. Otro desarrollo, por la DagHammarskjóld Foundation, en el que se recogía el Relatorio de Uppsalasobre el otro desarrollo15z; b) la publicación del libro Redistribución concrecimiento de Chenery en 1974, en el que se hacía hincapié en laimportancia de la redistribución de la renta y c) la celebración por partede la OIT (Organización Internacional del Trabajo) en 1976, de unaConferencia Mundial sobre el Empleo y la posterior publicación delinforme, Empleo, crecimiento y necesidades básicas (ILO, 1976).

Este informe identificó cuatro tipos de necesidades básicas: 1)necesidades mínimas de consumo familiar (alimentación, vivienda yvestido); 2) acceso a los servicios esenciales (agua corriente, transpor-te, salud y educación); 3) disponibilidad de un puesto de trabajo (ade-cuadamente remunerado) para todas aquellas personas en disposiciónde trabajar y 4) necesidades de naturaleza más cualitativa, como viviren un entorno adecuado, poder participar en la toma de decisiones odisfrutar de las libertades individuales. Los resultados de laConferencia pusieron de manifiesto la dificultad de abordar estos cua-tro tipos de necesidades y acordaron que, a pesar de la importancia delos dos últimos tipos, las actuaciones se debían centrar, inicialmente,en conseguir los dos primeros.

"= EI Relatorio de Uppsala, partiendo de la satisfacción de las necesidades básicas,

incorporó toda una serie de conceptos que pusieron de manifiesto la multidimensionali-

dad del concepto de desarrollo y la no existencia de un modelo universal de desarrollo,sino de una pluralidad de ellos. Según este relatorio los elementos definitorios del desa-rrollo alternativo eran: I) el desarrollo i^ualitario; 2) el desarrollo endógeno; 3) el desa-rrollo autónomo; 4) el desarrollo ecológico y 5) el desarrollo con transformación estruc-

tural (Hidalgo, 1998).

153

El desarrollo alternativo pretendió satisfacer las necesidades huma-nas, tanto materiales como inmateriales, empezando por satisfacer lasnecesidades básicas de los dominados, asegurando la 'humanización'de todos los seres humanos, satisfaciendo sus necesidades de expre-sión, creatividad, igualdad y convivencia, y permitiéndoles compren-der y dominar sus propios destinos.

En el Banco Mundial también se apreció un cambio de enfoque. Elnuevo argumento de satisfacción de las necesidades básicas partió deChenery y recibió un apoyo definitivo en 1973, cuando el entoncespresidente de esta entidad, McNamara, llamó la atención sobre la nece-sidad de prestar atención a140% más pobre de la población15'. La cons-tatación de que el aumento de la pobreza, se concentraba fundamen-talmente en las áreas rurales y de que la agricultura podía ser o cuellode botella o motor del desarrollo global, en función de la estrategiaseguida, fue de gran relevancia. El desarrollo rural surgió en estadécada como un modelo de desarrollo y como una disciplina académi-ca basados en un enfogue integrado para un cambio planificado. Esteconcepto no se acuñó para designar un modelo específico para laszonas rurales, sino para contrarrestar los efectos negativos sobre lospaíses en desarrollo del modelo de desarrollo dominante durante lasdécadas de los cincuenta y los sesenta, basado en la industrialización aultranza y el incremento del PNB (Ceña, 1994).

En 1981, el Banco Mundial publicó la obra L.o primero es lo pri-mero: Satisfacer las necesidades humanas básicas de los países endesarrollo, dirigida por Streeten. Este autor sostuvo que para eliminarla pobreza absoluta de forma permanente y sostenible había queaumentar la productividad de los pobres. Sin embargo, para ello, eranecesario que tuviesen cubiertas sus necesidades básicas. Este enfoqueno fue un intento de distribuir los ingresos o de dar bienestar social alos pobres, sino una reacción pragmática al urgente problema de lapobreza mundial como objetivo fundamental del desarrollo económi-co. Buscó proporcionar oportunidades para el pleno empleo del desa-rrollo físico, mental y social de los seres humanos y propuso derivarlos medios necesarios para alcanzar ese objetivo. Para ello abogó porla utilización de métodos de producción intensivos en mano de obra,que generasen puestos de trabajo e ingresos para el sector más pobre.

"' Discurso pronunciado por Robert McNamara, ante con la Conferencia de

Gobernadores del Banco Mundial en Nairobi, en 1973.

154

La visión del Banco Mundial del enfoque de las necesidades bási-cas es considerada como una aplicación de la política económica key-nesiana antirrece ŝ ión a la pobreza de los países subdesarrollados. Noobstante, este enfoque careció de un desarrollo analítico profundo quefuese más allá de las declaraciones políticas y de los programas deayuda. En definitiva, adoleció de un sustrato teórico en que basar susestrategias (Hidalgo, 1998). Su derrota por la teoría neoliberal en losochenta se debió a: a) su marcado, aunque inacabado, carácter keyne-siano opuesto al neoliberalismo triunfante; b) los problemas de tran-sición de un enfoque a otro; c) el freno que suponía para los modelosde desarrollo orientados a la industrialización y exportación y d) lanecesidad de disponer de un importante volumen de ayuda interna-cional, para poder ser implementado y cuyo uso eficiente no estabaclaro.

El enfoque de las necesidades básicas también recibió otro tipo decríticas: a) la dificultad de eliminar obstáculos internos existentes enestos países; b) las presiones de diferentes grupos tanto del Norte comodel Sur; c) los recelos de los países subdesarrollados ante la pérdida deimportancia de factores como la modernización, la industrialización oel crecimiento, que hasta entonces habían sido considerados comomotores de desarrollo o d) la interpretación de que el énfasis en lasnecesidades básicas pudiera ser una maniobra del Norte para distraerla atención del Sur de otros cambios que se estaban pe^lando en ladefinición del Nuevo Orden Económico Internacional. Entre susmayores virtudes destacó el sentar las bases de la participación de lasociedad civil en la solución del problema del subdesarrollo (pormedio de las ONGs) y de forma desvinculada de los intereses deEstado y de los compromisos diplomáticos.

6.2. El crecimiento con equidad

Los debates teóricos y políticos del modelo de crecimiento conequidad se articularon en torno a la necesidad de establecer mayoresinteracciones entre distribución de ingresos y crecimiento económico.Los cambios necesarios afectaban no sólo a la cantidad de renta distri-buida (Chenery, 1976) sino también a la distribución funcional de estarenta, es decir, al impacto de la distribución de renta entre distintosgrupos (pequeños campesinos, mujeres, indígenas, etc.). La otra granlínea de debate se centró en la generación de empleo y en los inter-

155

cambios de fuerza de trabajo entre industria y agricultura. En estaépoca, ya era evidente que la industria urbana en la mayoría de los paí-ses no era capaz de absorber la creciente fuerza de trabajo rural. De ahíque los planificadores empezaran a considerar la conveniencia de crearempleos rurales (tanto en agricultura como en pequeñas industrias)para mantener a la población en estas zonas.

En el sector agrario se puso de manifiesto la necesidad de invertiren pequeñas explotaciones, por su mayor capacidad de generarempleo frente a las grandes propiedades. La evidencia empírica rom-pió con la tendencia anterior que defendía la conveniencia de invertiren grandes fincas por sus mayores economías de escala. El debate fuesimilar en la industria. En ambos casos se vio la necesidad de esti-mular la investigación para conocer el funcionamiento en profundi-dad de los mecanismos internos de las economías rurales y podercrear tecnologías adecuadas (Eicher y Staatz, 1984). En definitiva, sepretendió transformar las sociedades tradicionales y estancadas, noen zonas industriales y urbanas, sino en economías rurales dinámicasy productivas.

Este nuevo enfoque llevó a poner en marcha programas deDesarrollo Rural Integrado (DRI) que buscaban crear oportunidades deempleo y de obtención de ingresos en las áreas rurales, no centradasexclusivamente en el sector agrario; aumentar la tasa de formación decapital en estas áreas; mejorar el acceso a los medios de producción;lograr una distribución más equitativa de los beneficios; fomentar unamayor participación de la población en la toma de decisiones y en laplanificación local y realizar una mejor y más racional ordenación delos recursos naturales, renovables y no renovables. Los objetivos deestos programas son muy similares a los que persiguen las actualespolíticas de desarrollo rural.

En cuanto a las críticas recibidas por este enfoque destacaron sufalta de precisión operativa como instrumento de planificación(hacía una buena identificación de problemas, pero no dejaba clarocomo resolverlos); el temor de que esta continua especialización enproducción primaria, basada en tecnologías intensivas en mano deobra, pudiera conducir a una perpetuación del retraso económico ytecnológico; los elevados costes de estas políticas para el sectorpúblico; la falta de coherencia teórica de los distintos argumentospresentes en este enfoque y los obstáculos políticos internos exis-tentes, como la oposición de los terratenientes y de las élites bur-guesas de estos países.

156

6.3. El desarrollo endógeno y el desarrollo local

A mediados de los setenta y durante los ochenta cobró fuerza elconcepto de desarrollo endógeno, articulado en torno al papel de lapoblación en los procesos de desarrollo y al territorio como elementoesencial del desarrollo154. Esta concepción se basó en los recursoshumanos y materiales y en los valores culturales existentes.

El desarrollo endógeno surgió de la confluencia, a principios de losochenta, de dos líneas de investigación: una de carácter teórico, quebuscaba encontrar una noción de desarrollo que permitiera la acciónpública en el desarrollo de localidades y regiones atrasadas de los paí-ses desarrollados (Friedmann y Douglas, 1978; Stóhr, 1981 y 1986) yotra, de carácter empírico, basada en la interpretación de los procesosde desarrollo industrial que estaban ocurriendo en localidades y regio-nes del sur de Europa (Garofoli, 1992; Vázquez Barquero, 1984).

El agotamiento del modelo de desarrollo desde fuera y el escenariointernacional caracterizado por la incertidumbre, el aumento de lacompetitividad en los mercados y el cambio institucional, propiciaronel surgimiento de formas más flexibles de acumulación y regulacióndel capital, que se articularon en torno al concepto de desarrollo endó-geno (Vázquez Barquero, 1999). La idea fuerza de esta corriente sebasó en que el sistema productivo de los países crece y se transformautilizando el potencial de desarrollo existente en el territorio (en lasregiones y en las ciudades) mediante las inversiones que realizan lasempresas y los agentes públicos bajo el control creciente de la comu-nidad local.

'^ Se pueden distinguir dos tipos de aportaciones: el emodesarrollo, que se centra

en los valores étnicos y culturales de la población afectada y el endodesarrollo que des-taca el papel del [erritorio como elemento fundamental de la estrategia de desarrollo.

Dentro de la primera concepción destacó la UNESCO, para quién los principios genera-les del desarrollo endógeno son la identidad cultural (reconocimiento del derecho decada nación a preservar su propia cultura) y la participación de la población en el pro-ceso de desarrollo. En la segunda corriente, el territorio es el concepto clave, ya que deja

de ser el soporte físico de las relaciones funcionales y sociales que se dan en torno a laactividad económica y se convierte en el entramado de todo tipo de intereses que afec-tan a la comunidad territorial, es decir, el territorio es concebido como un agente detransformación social (Gore, 1984). En la actualidad, se consideran los elementos de

ambas corrientes como condiciones indispensables para que se avance en los procesos

de desarrollo.

157

Coffey y Polese (1985) asimilaron el concepto de desarrollo endó-geno al de desarrollo local y lo definieron como un proceso de creci-miento económico y cambio estructural que conduce a una mejora delnivel de vida de la población. Identificaron dos dimensiones, una eco-nómica y otra sociocultural. Stóhr ( 1986) introdujo una nueva dimen-sión: así, definió una dimensión económica en la que el papel de losempresarios locales, como organizadores de los factores productivoslocales, es esencial para generar la productividad necesaria para com-petir en los mercados; una dimensión sociocultural en la que los valo-res e instituciones locales sirven de base al proceso de desarrollo; yuna dimensión político-adrrcinistrativa, en la que las políticas territo-riales permiten crear un entorno económico local favorable protegien-do el territorio de interferencias externas y favoreciendo e impulsandoel desarrollo del potencial local155 (Vázquez Barquero, 1988).

El desarrollo endógeno persigue satisfacer las necesidades ydemandas de una población local, a través de la participación activa dela comunidad local en los procesos de desarrollo. No se trata tanto demejorar la posición del sistema productivo local en la división interna-cional o nacional del trabajo, como de lograr el bienestar económico,social y cultural de la comunidad local en su conjunto. La estrategia dedesarrollo se propone, por tanto, además de desarrollar los aspectosproductivos (agrarios, industriales, de servicios), potenciar también lasdimensiones sociales y culturales que afectan al bienestar de la socie-dad (Vázquez Barquero, 1999).

^ Entre los inconvenientes encontrados al implementar esta corrien-te destaca la insuficiente capacidad política y técnica de las comunida-des locales para gestionar sus procesos de desarrollo, de manera que, apesar de la importancia de potenciar la participación de la sociedad ensu propio desarrollo, en muchos casos ha conducido a una utilizaciónineficiente de los recursos. La necesidad de gestores públicos locales,adecuadamente formados, ha hecho que la implantación de este enfo-que haya sido más relevante en los países desarrollados.

15 Para StShr todas las comunidades territoriales disponen de una serie de recursoseconómicos, humanos, institucionales y culturales, que constituyen su potencial de desa-rrollo endógeno. Dichos recursos se traducen en una determinada eswctura productiva,un mercado de trabajo, una capacidad empresarial, una dotación de recursos naturales,

una eswctura social y política, una tradición, una cultura, etc., que son la base para laarticulación del proceso de crecimiento económico y para la mejora del nivel de vida dela población.

158

La importancia de la corriente de pensamiento del desarrollo endó-geno reside en que a partir de ella, se han generado otras como la deldesarrollo autocentrado, la del desarrollo regional, la del desarrollodesde abajo, y sobre todo la del desarrollo local.

Las estrategias de desarrollo local surgieron tras la crisis de laenergía y sus secuelas, en forma de modelos basados en la descentra-lización y en la potenciación del papel socioeconómico de los entesterritoriales de carácter local. Las características más significativas deestos procesosfueron:

1. La integración de actuaciones sectoriales diversas y la utiliza-ción de tecnología difusa.

2. La planificación territorial y adaptada a la realidad socioeconó-mica del ámbito en el que se desarrolla.

3. La priorización de los recursos endógenos y el aprovechamientode las ventajas comparativas de la zona (aunque sin excluir lo exóge-no).

4. La apuesta por las PYMES como pilares del desarrollo, por sucapacidad para generar puestos de trabajo e innovación tecnológica.

5. La descentralización del poder defendiendo la aptitud del nivellocal para la promoción económica y por tanto la importancia de dotaral mismo de las competencias y medios necesarios para desempeñaresta labor.

El respaldo definitivo de estas acciones de promoción económica•se produjo en 1982, cuando la OCDE lanzó el Programa de acción ycooperación sobre iniciativas locales para la creación de empleo(ILE). En este programa participaron inicialmente trece naciones, entrelas que se incluyó España156, y buscó ofrecer recomendaciones sobre elpapel del nivel local ante los problemas económicos, así como difun-dir las experiencias que se estaban desarrollando en los distintos paí-ses (OCDE, 1987). La OIT también ha reconocido la importancia de

'^° En España, las [LEs fueron reguladas por las Ordenes Ministeriales del

Ministerio de Trabajo de 6 de julio de 1983 (que estableció las directrices generales) yde 21 de febrero de 1986 (que desarrolló y concretó la normativa). También las dis[intascomunidades Autónomas incorporaron estas estrategias a su esfera territorial, siendoAndalucía pionera en hacerlo, al poner en marcha en julio de 1985 el programa deUnidades de Promoción de Empleo (UPEs) por medio del Decreto 150/85.

159

estas estrategias de desarrollo local puestas en marcha en las dos últi-mas décadas'S'.

En general, los procesos de desarrollo local, en claro reflejo de susorígenes, se han basado en la industrialización y promoción económi-ca (aunque utilizando sistemas flexibles y capaces de adecuarse rápi-damente al cambiante entorno internacional) y en la articulación de lossistemas productivos en torno a una red de ciudades.

Hoy día, se habla de distintas generaciones en los procesos de desa-rrollo local. La primera generación sería aquella centrada en la pro-moción económica a través de la potenciación de los recursos endóge-nos y la búsqueda de la concertación social. La segunda incorpora ade-más la innovación, la aplicación de tecnologías específicas para eldesarrollo del territorio y la coordinación administrativa entre los dis-tintos niveles. La tercera hace un mayor hincapié en la participación delos actores locales en la búsqueda del liderazgo de estos procesos, enla incorporación de recursos exógenos que complementen y potenciena los endógenos y en la búsqueda de una actitud activa contra eldesempleo a través de la incorporación de lo que se conoce como `nue-vos yacimientos de empleo'158.

Siguiendo lo anterior una definición actualizada del desarrollolocal, puede ser la apuntada por Carrillo (2000): "El desarrollo localcomprende un amplio conjunto de actuaciones públicas y privadas detipología muy diversa y alcance muy variado, dirigidas a dinamizar laeconomía y la actividad productiva y empresarial en la esfera territo-rial específica de que se trate, favoreciendo una actitud social activafrente al paro, impulsando la cultura emprendedora y la innovación ycontribuyendo a generar empleo y renta a través del aprovechamien-to (con base en la participación ciudadana, la concertación con los

"' En una evaluación de las mismas realizada por el Centro Internacional deFormación de la OIT en Turín, se han puesto de manifiesto como impactos fundamen-tales de estas actuaciones: a) la realización de inversiones a largo plazo en la economía

local; b) el establecimiento de relaciones de cooperación entre actores públicos y priva-dos o c) la puesta a disposición de las PYMEs de una amplia gama de recursos estraté-gicos, programas y servicios de calidad para el desarrollo.

1e Este término fue introducido por el Libro Blanco de la Comisión Europea:Crecimiento, competitividad y empleo: Retas y pistas para entrar en el siglo XXI de1994. En este documento se agrupa a los nuevos yacimientos de empleo en cuatro gran-des categorías: servicios de proximidad; servicios de ocio y cultura; servicios de mejorade las condiciones de vida y servicios medioambientales.

160

agentes sociales y la coordinación interadministrativa) de los recursosendógenos, las ventajas comparativas y competitivas y los empleos defuturo que en cada lugar se detecten. Todo ello buscando la interde-pendencia y las oportunas sinergias entré economía, medio ambiente,tecnología y territorio ".

En los últimos años ha habido un gran debate en Europa, sobre"desarrollo rural vs. desarrollo local ". La aplicación de muchos delos principios del desarrollo local en el desarrollo de áreas rurales hahecho que en muchas ocasiones, ambos conceptos se hayan considera-do como sinónimos. Sin embargo, a pesar de que en la práctica ennumerosas ocasiones se han aplicado estrategias y políticas similarestanto para el desarrollo local como para el desarrollo rural, ambos pro-cesos tienen un origen diferente. La implantación de políticas de desa-rrollo para las áreas rurales europeas surgió como consecuencia de lasexternalidades negativas producidas por la PAC, que han conllevadoun creciente despoblamiento y abandono de áreas rurales, y una desac-tivación de sus economías. Por su parte, el desarrollo local apareciócomo una respuesta desde el nivel local a los problemas de desactiva-ción de las economías y de pérdida de empleo derivados de la implan-tación de los modelos de concentración-difusión urbano-industrial y dela crisis de oferta acaecida en la década de los setenta.

No obstante, actualmente, se aprecia una convergencia a nivelterritorial de ambos tipos de procesos, derivada de la utilización deinstrumentos similares en ambas estrategias como: a) la dinamiza-ción del sistema productivo; b) la estrategia de acciones de pequeñadimensión, que persiguen mejorar la eficiencia, la equidad y la cre-ación de empleo; c) la búsqueda de una respuesta a los desafíos glo-bales, a través de la diversificación de actividades; d) la implanta-ción del enfoque territorial; e) el fortalecimiento de la capacidadorganizativa del territorio; f) la implicación de los actores locales enlos procesos; g) la mejora de las infraestructuras; h) la cualificaciónde los recursos humanos o i) la creación de redes (formales e infor-males) que permitan la interconexión de los territorios a diferentesniveles. En definitiva, el objetivo de ambas corrientes es la reactiva-ción de la economía de estas zonas, valorizando sus producciones yrecursos, sea a través de su expansión e inserción en los circuitosnacionales e internacionales o a través de la creación de economíasde menor dimensión con mercados locales propios (más adecuadospara producciones limitadas como las que se producen en las áreasrurales).

16l

Quizás una de las mayores diferencias entre las estrategias dedesarrollo local y las de desarrollo rural, es que estas últimas hanbuscado el mantenimiento de la vitalidad en las áreas rurales a tra-vés de la diversificación de actividades (no necésariamente basadasen el sector secundario) y la potenciación de todo el territorio, desdelos núcleos más pequeños hasta los mayores, sin concentrarse en unnúcleo, sino propiciando la creación de un entramado en todo elterritorio que permita la incardinación del mismo en el sistema pro-ductivo. Frente a ello las estrategias de desarrollo local se han cen-trado más en la potenciación del sector secundario y de núcleos ais-lados. Como señala Vázquez Barquero (1992) "los sistemas indus-triales locales de España se sitúan, preferentemente, en ciudadesmedias", en una clara alusión a la escala mínima requerida paragenerar economías externas. Ambos requisitos (industrialización yentorno urbano) no son tan patentes en las iniciativas de desarrollorural.

6.4. EI ecodesarrollo y el desarrollo sostenible

En los setenta se hizo verdaderamente evidente la dificultad decompatibilizar desarrollo económico y medio ambiente. Como conse-cuencia de ello, aparecieron una serie de movimientos, más o menosradicales, que buscaron definir un nuevo modelo de desarrollo capazde tener en cuenta ambos tipos de consideraciones.

El Informe Founex159 fue el primer documento que analizó demanera exhaustiva los vínculos entre medio ambiente y desarrollo(Sampedro, J.L., 1996). Este informe puso de manifiesto que a menosque se tomasen las medidas económicas oportunas, los países en desa-rrollo sufrirían más que se beneficiarían de la mayor atención queahora se empezaba a prestar al medio ambiente. El posible neo-pro-teccionismo de los países desarrollados o la necesidad de sanear sumedio ambiente, podrían servir de pretexto para reducir la ayuda almundo subdesarrollado. Además, hizo hincapié en que los problemasambientales, aunque tenían una seria presencia en los países subdesa-

'S9 Documento preparado y presentado en la Conferencia de Estocolmo sobre Medio

Ambiente de 1972.

162

rrollados160, no habían llegado a los niveles provocados por el intensodesarrollo industrial ocurrido en muchos países desarrollados.

La creciente preocupación por el deterioro de los recursos natura-les y por su escasez se hizo más manifiesta con la publicación delinforme L,os límites del crecimiento16' dirigido por Meadows en 1972(también presentado en la Conferencia de Estocolmo sobre MedioAmbiente). La idea principal de este informe se basó en que no eraposible lograr un crecimiento infinito con recursos finitos, lo que con-dujo a la doctrina del crecimiento cero, es decir, a la necesidad de limi-tar el crecimiento económico para hacer compatible la calidad econó-mica con la calidad medioambiental.

Este informe fue ampliamente criticado, principalmente por losautores neoliberales. Para ello adujeron algunos errores presentes en elestudio, como el no tener en cuenta ni la innovación tecnológica comosolución a la escasez, ni la elevación de los precios de los recursosescasos como excelente estímulo en la búsqueda de recursos sustituti-vos. Además, la ralentización del crecimiento que proponía el informeno impediría el colapso final, simplemente lo retrasaría. Los detracto-res del informe alegaron que no había que ser tan extremistas, ya quela aplicación de políticas adecuadas podría reducir sensiblemente lacontaminación reduciendo sus efectos a largo plazo (Galindo yMalgesini, 1994; citado en Hidalgo, 1998).

A pesar de las críticas, ésta fue la primera llamada de atención sobrelos límites físicos del crecimiento. A partir de ella, fue desarrollado elconcepto de ecodesarrollo definido por Sachs, en su artículoEcodesarrollo de 1974 como 'un estilo de desarrollo, que en cada región,requiere soluciones específicas para los problemas particulares de lamisma, teniendo en cuenta los datos culturales y ecológicos, y tanto lasnecesidades inmediatas como las consideraciones a largo plazo'. Estadefinición supuso relacionar el criterio de progreso con las particularida-des de cada caso, reconociendo que en todos ellos el medio ambientejugaba un papel vital. Su importancia radica en que introdujo, por prime-ra vez, la dimensión medioambiental en la Economía del Desarrollo.

1b0 Son de sobra conocidas las intensas extracciones minerales, agrarias o forestalesque sufrieron durante la época colonial en beneficio de las metrópolis y que hoy día con-tinúan.

"' Informe publicado por el Club de Roma y elaborado por una serie de investiga-dores del MIT (Instituto Tecnológico de Massachusetts), coordinados por Meadows.

163

En los ochenta, este concepto evolucionó hacia el de desarrollo sos-tenible, popularizado por el Informe Bruntland. Este informe encargadopor la ONU, definió el desarrollo sostenible (o sustentable) como aquel

que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidadde las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades(Naciones Unidas, 1988). Posteriormente, la definición se ha ido depuran-do, a medida que se ha visto la necesidad de introducir nuevos conceptos.Así, para FAO, el desarrollo sostenible es el manejo y conservación de labase de recursos naturales y la orientación del cumbio tecnológico e ins-titucional de tal manera que asegure la continua satisfacción de las nece-sidades humanas para las generaciones presentes y futura (FAO, 1999).

En los noventa, el debate se orientó en torno a la pertinencia de quelos ecosistemas permanecieran intactos o de que, por el contrario, con-vivieran actividades humanas y de conservación. Así, apareció el infor-me 'Salvemos la Tierra' elaborado por IUCN-UNEP-WWF en 1991, queintrodujo el concepto de capacidad de carga de los ecosistemas, y decomo ésta puede ser alterada por los cambios tecnológicos. La capaci-dad de carga de un ecosistema es 'aquella que permite mantener en bue-nas condiciones a los organismos que viven en él, a la vez que mantie-ne su productividad, adaptabilidad y capacidad de regeneración'.

En 1992, se celebró en Río de Janeiro la Conferencia de lasNaciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo'bZ que concluyó

con la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. La

Declaración de Río supuso la constatación del agotamiento de un esti-lo de desarrollo, generador de injusticia y malestar social, y causantede una intensa degradación ecológica. Entre sus logros destacó el reco-nocimiento por parte de los países desarrollados de su deuda ambien-

tal histórica, aceptando el principio de responsabilidad compartida,pero diferenciada, así como la necesidad de utilizar su capacidad tec-nológica y financiera para contrarrestar el deterioro ambiental.

Esta Declaración también planteó la necesidad de un cambio en losmodelos de consumo y de producción hacia estilos de vida sosteni-

bles1ó', así como el fomento de políticas demográficas dirigidas a redu-

"' Conocida como Cumbre de la Tierra (Earrh Summit).

'°' Por estilos de vida sostenibles, se entienden aquellos que sitúan a los seres huma-nos en el centro de las preocupaciones del desarrollo sostenible y como consecuencia de

ello, consideran la erradicación de la pobreza como requisito indispensable para la con-

secución de un desarrollo sostenible.

164

cir el crecimiento de la población. También introdujo el principio dequien contamina paga, como una forma de internalizar los costesambientales de la contaminación y el deterioro ecológico.

Otra novedad adoptada en Río fue la puesta en marcha de progra-mas de acción encaminados a la consecución de un desarrollo sosteni-ble, conocidos como Agenda 21 L.ocal. Las Agendas 21 pretenden ela-borar una serie de programas dinámicos que recojan un conjunto denormas tendentes al logro de un desarrollo sostenible desde el punto devista social, económico y ecológico. Su importancia radica en quedeben incluir en su diseño e implementación a los diferentes actoresimplicados, desde la población a los gobiernos y ser elaboradas a nivellocal con el consenso de todos los agentes presentes en el territorio.Aunque en principio estas iniciativas fueron muy bien acogidas políti-camente, y se están elaborando muchos de estos documentos, la reali-dad es que su puesta en marcha no ha sido tan efectiva.

Después de esta Cumbre ha habido otras cumbres y conferenciasinternacionales cuyo objetivo ha sido el concienciar a la poblaciónmundial y sobre todo a sus gobernantes sobre la necesidad de frenar eldeterioro ambiental del planeta. No obstante, sus resultados no hansido todo lo buenos que cabría esperar, sobre todo si se tiene en cuen-ta la magnitud de los problemas medioambientales (cambio climático,efecto invernadero, destrucción de la capa de ozono...) existentes en laactualidad.

La última de ellas ha sido la celebrada en Johannesburgo en2002. Esta cumbre ha pretendido unir dos de las grandes preocupa-ciones de nuestra década: reducción de la pobreza y protección delos recursos naturales, en un contexto en el que cada vez parece másdifícil integrar los conceptos de globalización y desarrollo sosteni-ble. Su objetivo era unir la equidad social con la sostenibilidadambiental, a través del desarrollo sostenible y de la lucha contra lapobreza. Sin embargo, la falta de apoyo político y la ausencia dealgunas delegaciones de países importantes'^, han hecho que esta

'^ La Administración Bush en ningún momento ha apoyado esta Cumbre (posible-mente, ante el temor de que en ella se pusiera de manifiesto su continuo incumplimien-to de todos los acuerdos y protocolos internacionales en materia de medio ambiente yreducción de la pobreza), y la UE, o no ha podido o no ha querido asumir e1 liderazgo,por lo que, ante la falta de dirección y de apoyo político, los resultados han sido bastan-te mediocres.

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cumbre haya sido considerada como un fracaso. Sólo se han conse-guido promesas y no compromisos, no se han destinados fondos nue-vos o adicionales al desarrollo sostenible y en ningún caso se hanabordado los graves problemas medioambientales que en la actuali-dad aquejan a nuestro planeta.

El enfoque del desarrollo sostenible se presenta como un nuevoestilo de desarrollo solidario intergeneracional e interregionalmente,que requiere nuevas formas de cooperación internacional basadas en lasolidaridad entre naciones. Esta visión aunque muy deseable, es tre-mendamente voluntarista, especialmente para ser aplicada en paísessubdesarrollados donde la ley de subestimación de las necesidadesfuturas es muy patente. Es prioritario atender las necesidades actuales,especialmente cuando las necesidades básicas de las generacionesfuturas pueden ser muy diferentes e incluso satisfacerse de manera dis-tinta a la actual.

El cambio más destacable en la evolución de la concepción deldesarrollo sostenible radica en que a principios de los setenta, desarro-llo y medioambiente eran considerados términos antagónicos: las pos-turas desarrollistas y las conservacionistas eran irreconciliables. Hoydía, por el contrario, son considerados como un binomio indisoluble(Jiménez, 2000). En el diseño actual de políticas y estrategias de desa-rrollo es inconcebible el no incorporaz las consideraciones medioam-bientales, aunque en .su aplicación dista mucho de ser así.

Como valoración crítica de estos planteamientos cabe comentarque, a pesar de su interés y pertinencia, en la mayoría de los casossólo han sido adoptados a nivel formal. La conciencia ambiental,aunque cada vez más palpable en los países desarrollados (quizáscon la excepción de EE UU165), no es en absoluto un hecho generali-zado. Los objetivos de crecimiento económico y de incremento de lariqueza tienen una consideración y aceptación muy superiores a lasque tiene el objetivo sostenibilidad. Quizás en las próximas genera-ciones esta situación cambie, pero la situación actual no permite sermuy optimista sobre la predominancia de este criterio a nivel mun-dial.

!"s Una de las más recientes pruebas de ello son las restricciones del gobierno Bush

para aceptar los Acuerdos de la Cumbre de Kioto sobre reducción de la emisión de gasesinvernadero a partir del año 201Q o su actuación en la Cumbre de Johannesburgo.

166

6.5. EI desarrollo multidimensional

A finales de los setenta y tras el auge del enfoque de las necesida-des básicas y el surgimiento del desarrollo alternativo, el desarrollodejó de ser considerado únicamente como crecimiento económicopasándose a hablar de desarrollo multidimensional.

Todaro fue uno de los precursores de este enfoque. En su obraEconomía para un mundo en desarrollo de 1977, define el desarrollocomo un proceso multidimensional compuesto por grandes transfor-maciones de las estructuras sociales, de las actitudes de la gente, y delas instituciones nacionales, así como por la aceleración del creci-miento económico, la reducción de la desigualdad y la erradicación dela pobreza absoluta, o dicho de otra forma, como el conjunto de trans-formaciones que hacen que el sistema social, ajustado a las necesida-des básicas y a los deseos de los individuos y los grupos sociales quelo componen, evolucione desde unas condiciones de vida que todosperciben como insatisfactorias hacia otra situación en que las condi-ciones espirituales y materiales de vida sean mejores.

Para este autor el significado último de desarrollo se basaba en tresvalores fundamentales: el sustento vital, la autoestima y la libertad. Elhecho de que se cumpliera sólo el primero de estos valores podría per-mitir el desarrollo económico, pero no el desarrollo en su acepciónmultidimensional'^.

Este enfoque multidimensional fue otro avance importante en laEconomía del Desarrollo, al poner de manifiesto la necesidad de reali-zar estudios multidisciplinares para comprender mejor el subdesarro-llo y, así poder desarrollar estrategias de desarrollo más adecuadas.Hoy día, está plenamente aceptado que el desarrollo no es posible si nose tienen en cuenta las múltiples y complejas dimensiones presentes eneste fenómeno. No obstante, Todaro, no hizo un desarrollo en profun-didad de este concepto ni incluyó entre las dimensiones a tener encuenta, la evolución histórica o los elementos políticos (ausencia de

'°" Para Todaro, no es posible separar los fenómenos económicos de los no econó-micos cuando se habla de los problemas de desarrollo del mundo real. La economía esprimordial en el proceso de desarrollo, ya que sin desarrollo económico no se podrá ini-

ciar el proceso de desarrollo. Sin embargo, el impacto de esta actuación económica dis-minuirá o incluso desaparecerá, si además no se hace un esfueao por actuar sobre losotros dos valores.

167

cultura democrática, relaciones entre clases sociales, etc.), ademásasignó una escasa relevancia a los factores externos del subdesarrollo.

6.6. La transformación del Orden Económico Internacional

Aunque resulta difícil establecer con precisión el punto de partidaen la reivindicación167 del NOEI, no cabe duda de que su nacimientoestá relacionado con Naciones Unidas y más concretamente con laUNCTAD. Hechos como la creación de la OPEP (Organización dePaíses Productores de Petróleo) en 1973 0 los acuerdos de la VI SesiónExtraordinaria de la Asamblea General de Naciones Unidas'°$, en1974, permitieron al Tercer Mundo aparecer como un interlocutor váli-do en todos los debates del NOEI.

Las ideas principales que deberían conformar este NOEI fueron: a)la construcción de un nuevo sistema monetario internacional; b) la ela-boración de nuevas reglas y mecanismos en el comercio de productosbásicos; c) la puesta en marcha de mecanismos tendentes a mejorar elacceso de los productos de países subdesarrollados a los mercados delos países desarrollados o d) la reducción progresiva de la enormebipolaridad existente entre el Norte y el Sur, que hacía que la posiciónnegociadora del Sur siempre estuviera en desventaja con respecto a ladel Norte.

A finales de los setenta, estas preocupaciones se tradujeron en lapublicación de varios informes destinados a analizar y a hacer pro-puestas sobre la perentoriedad de transformar el orden internacionalpara permitir la satisfacción de las necesidades básicas de los paísesdel Sur.

En 1977, el Club de Roma hizo público el informe Reestructuracióndel Orden Internacional, conocido como Informe Tinbergen, en el quese abogó por la necesidad de realizar un cambio sustancial en el ordenmundial destinado a corregir las crecientes desigualdades entre países

1B' De hecho, fue en la Cuarta Reunión de la Cumbre de los Países No alineados(Argel, 1977), donde se solicitó la convocatoria de una sesión especial de la AsambleaGeneral de Naciones Unidas dedicada exclusivamente al desarrollo y en la que se esbo-

zó asimismo un programa de acción con vistas al establecimiento de un NOEI.168 En la que se llegó a la Declaración y el Programa de Acción con vistas a un

Nuevo Orden Económico /nternacional.

168

desarrollados y países subdesarrollados. Este informe planteó la necesi-dad de crear un orden social equitativo a nivel mundial, a través de lacreación de un marco de socialismo humanista que dejaba en manos delas Naciones Unidas la planificación de la economía mundial. Su princi-pal propuesta fue la satisfacción de las necesidades básicas de la pobla-ción mundial por medio de una adecuada gestión de la Ayuda alDesarrollo. Para financiar la ejecución de este programa de ayudas, queconduciría a una redistribución de la renta y a un mayor desarrollo, pro-puso una contribución prioritaria de los países más avanzados. Esteinforme fue considerado como utópico, ya que aunque técnicamentefuese posible planificar la economía mundial, políticamente sería impen-sable hacerlo en el marco del actual sistema de Naciones Unidas169.

Naciones Unidas, por su parte, encargó otro informe a Willi Brandten 1980 conocido como Diálogo Norte-Sur. Este informe se centró enel establecimiento de un nuevo orden mundial capaz de erradicar lapobreza por medio del suministro a la población desfavorecida, no sólode los medios de subsistencia y de unas mínimas garantías de trabajo,sino también del acceso a la cultura y al ejercicio de la libertad políti-ca y los derechos democráticos.

Desde el punto de vista económico, el informe Brandt supuso unintento de trasladar la economía intervencionista keynesiana a nivelmundial10. Para ello elaboró tres grandes bloques de propuestas: a)creación de un programa alimentario del Sur"'; b) modificación delmodelo energético mundial y c) redefinición de las condiciones impe-rantes en las relaciones comerciales y financieras entre Norte y Sur.

Este informe, aunque más realista que el Tinbergen, fue criticadopor considerar la existencia de una única economía mundial, sobre laque sería posible intervenir como si de un solo país se tratara. A este

'°' Sobre todo si se tiene en cuenta que en el funcionamiento de este organismo noexisten cesiones de soberanía, las resoluciones son sistemáticamente ignoradas por lospaíses afectados negativamente por ellas y hay cinco países con derecho de veto.

'ro Las propuestas del informe se basaron en la asunción de que la creación de meca-nismos de redistribución de renta permitiría una distribución más equitativa, con la con-

siguiente elevación de la propensión media al consumo a nivel mundial y ello aumenta-ría la demanda global sin crear tensiones inflacionistas, ya que se equilibrarían losaumentos del consumo y de la producción.

"' Financiado con los Ilamados dividendos de [a paz (dedicación de parte del gastoarmamentístico mundial a la ayuda alimentaria).

169

enfoque poco realista, se unió su inoportunidad en el tiempo, ya queintentó implantar la economía keynesiana a nivel mundial en unaépoca en la que se imponían las tesis neoliberales. Por todo ello, fueconsiderado más como una declaración de intenciones que como unmodelo aplicable de economía política.

Una década más tarde, en 1990, la Comisión del Sur"' encargó aNyerere otro informe, El desafío para el Sur. Este informe, a diferen-cia de los anteriores, fue elaborado por y para el Sur. Partió de la con-cepción de que era necesario un mundo interdependiente, que permi-tiese la igualdad de oportunidades y en el que los países (con toda sudiversidad) trabajasen juntos para alcanzar metas comunes. Sin embar-go, dado que la necesidad de cambios en el orden internacional eramucho más urgente para la población de los países del Sur, debía serésta la que tomase la iniciativa para que esta visión del mundo se hicie-ra realidad. La dos ideas básicas de este informe fueron que el desa-rrollo del Sur era responsabilidad del Sur y que las relaciones Norte-Sur debían transformarse en relaciones de interdependencia.

Como positivo de este informe se destaca el gran esfuerzo del Surpara sacudirse las relaciones de dependencia intelectual que veníapadeciendo desde la colonización y la toma de conciencia intelectualdel protagonismo que el Sur debe jugar en su futuro. Así mismo, par-tiendo de análisis radicales, como los dependentistas, esta Comisiónllegó a propuestas reformistas"'. Sin embargo, ésta fue también sudebilidad, ya que se basó en un excesivo voluntarismo que chocó conlos intereses a corto plazo del Norte y de las clases dominantes del Sur.

Como conclusión se puede afirmar que este intento de crear unNuevo Orden Económico Internacional quedó en papel mojado y que,en realidad, el orden internacional actual se sigue articulando en tornoal FMI, al Banco Mundial, a la Organización Mundial del Comercio yal Grupo de los Siete (ahora G-8). Siendo las tres primeras institucio-nes las que continúan controlando y dirigiendo las relaciones econó-micas internacionales dentro de sus ideas predominantes de liberalis-

"Z Esta Comisión se constituyó en 1987 en el seno del Movimiento de los No

Alineados, estando formada por numerosos intelectuales del Sur.

"' Como avance intelectual importante destacó la identificación de la in[erdepen-dencia entre desarrollo y democracia ( en su sentido más amplio): sin democracia no

puede haber desarrollo y la consecución de la democracia, va unida a la consecución deldesarrollo. Sen (2001) profundiza en este aspecto.

170

mo económico"', aunque en ocasiones introduzcan matices de índolesocial o ambiental.

6.7. El papel de Naciones Unidas y el desarrollo humano

A finales de los ochenta y en los noventa se introdujo el conceptode desarrollo humano. Este enfoque puede considerarse como genui-namente procedente de Naciones Unidas y fue la culminación de unproceso de defensa de los intereses de los países en desarrollo quehabía arrancado mucho antes. La visión de este organismo con res-pecto al desarrollo ha sido en todo momento diferente a la defendidapor el Banco Mundial o el FMI: los cambios necesarios para salir delsubdesarrollo no procederían de las recetas de los expertos, sino de latoma de conciencia de los pueblos (Sampedro, J.L., 1996). El ele-mento humano y las implicaciones de carácter social han sido en todomomento la preocupación de Naciones Unidas, frente a la prevalen-cia de criterios de carácter económico existentes en los otros organis-mos.

Los años sesenta fueron propuestos por las Naciones Unidascomo la Década para el Desarrollo. Como objetivo para este perio-do se propuso que durante su transcurso los países miembros unifica-ran esfuerzos para conseguir un progreso que, como mínimo, repre-sentara un incremento anual del 5% del PIB15. A pesar de la impor-tancia y el voluntarismo presentes en este objetivo, esta situación nosólo no se cumplió, sino que, en esta década se produjo un progresi-vo empeoramiento de la situación comercial de los países subdesa-rrollados.

Otra estrategia de Naciones Unidas fue la creación de la ya citadaConferencia lnternacional de las Naciones Unidas sobre Comercio y

"' A pesar de que en la actualidad, la aplicación de estas políticas no ha dado losresultados esperados (las economías desarrolladas se enfrentan a un paro creciente y lassubdesarrolladas a un aumento de la pobreza) siguen siendo defendidas por estos orga-nismos. Stiglitz (2002) aduce que esta actitud se debe, por un lado, a que los funciona-rios de estas ins[ituciones son expertos en economía y finanzas y no en desarrollo y porotro, a que dan por hecho la infalibilidad de sus propuestas, sin atender consejos ni bus-car consensos.

°5 Resolución 1710 (XVI) de la Asamblea General de Naciones Unidas de 1961.

171

Desarrollo1ó (UNCTAD). No obstante, los resultados de estas confe-rencias han sido muy decepcionantes. En los mismos se ha apreciadola dominancia de los intereses de los países desarrollados y de susorganismos internacionales como el Banco Mundial, el GATT o laOCDE. Solamente se han obtenido resultados positivos muy limitadosy que, en absoluto, guardan relación con la magnitud y urgencia delproblema del desarrollo.

Los setenta fueron, de nuevo, clasificados como el SegundoDecenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo. En este períodose definió una Estrategia lnternacional para el Desarrollo"'. Comopuntos a destacar de esta estrategia están la importancia de implicar ala población (constante preocupación de la ONU) tanto de países desa-rrollados (movilización de la opinión pública) como subdesarrolladosy la necesidad de proteger los recursos naturales (además del recono-cimiento de la plena soberanía de los países en desarrollo para usar susrecursos). A pesar de la relevancia de que uno de los máximos orga-nismos internacionales dejara consignados esta serie de principios ydefiniera un nuevo modelo de desarrollo, conviene resaltar que la efi-cacia de este documento fue muy pequeña. No pasó de ser una guía, unprograma o incluso una declaración de intenciones. En realidad, lo quesucedió en la década de los setenta fue una erosión del sistema decomercio multilateral al tiempo que se redujo el crecimiento económi-co mundial, lo que tuvo repercusiones muy perjudiciales para elcomercio y el desarrollo económico de los países en desarrollo.

Pese a estos fracasos, las aportaciones de Naciones Unidas y suconstante lucha para conseguir que los países subdesarrollados salgande su situación, no han cejado. Entre sus logros se puede citar el indu-dable crecimiento de la conciencia pública hacia los problemas delsubdesarrollo durante las últimas décadas, aunque ello no haya idoacompañado de realizaciones sustanciosas (Berzosa, 1996).

"" Las conferencias de la UNCTAD, han sido varias, quizás las que despertaron másexpectación fueron la I Conferencia celebrada en Ginebra en 1964; la II celebrada enNueva Delhi en 1968 y la I[I, celebrada en Santiago de Chile. La última celebrada hasido la X, en Bangkok en febrero de 2000.

"' Este documento detine nueve puntos que pretenden establecer una estratcgia glo-bal para el desarrollo, basada en la acción conjunta y concentrada de los países desarro-llados y en desarrollo. La misma está muy influenciada tanto por el Informe Tinbergen,como por las tesis céntro-periferia dominantes en esa época.

172

Una de las aportaciones más importantes de Naciones Unidas a lasteorías del desarrollo fue la ya citada introducción del concepto dedesarrollo humano. Este enfoque implicó un cambio radical sobre lascorrientes dominantes que se plasmó principalmente en dos aspectos.En primer lugar, desafió la asunción utilitarista que había venido sus-tentando a la Economía del Desarrollo, haciendo que el proceso dedesarrollo empezase a ser considerado como un proceso de expansiónde las capacidades de la población, más que como un incremento delbienestar económico"g (Sen, 1990). En segundo lugar, cuestionó quedesarrollo y acumulación de capital físico fueran sinónimos, es decir,planteó que no sólo hay que invertir en plantas y equipos sino tambiénen la formación de capital humano19. La inversión en capital humanoen cualquiera de sus formas'^°, empezó a ser considerada como pro-ductiva y necesaria para incrementar el PIB y para desarrollar las capa-cidades humanas'8'.

Entre las obras clave de este enfoque está el documento publicadopor UNICEF en 1987, Ajuste con rostro humano cuyo elemento cen-tral fue la lucha contra la pobreza. Este informe se presentó como unaalternativa a las recomendaciones de estabilización y ajuste estructuralpropiciadas por el FMI y el Banco Mundial en los setenta. El mismoaceptó la necesidad de una estabilización económica (ajuste ortodoxopreconizado por el FMI) y de un ajuste estructural (ajuste orientadohacia el crecimiento del Banco Mundial), pero fue más allá, al defen-der que dicho ajuste debía hacerse garantizando la protección de losgrupos vulnerables, es decir, que toda la población viera cubiertas susnecesidades básicas de nutrición, salud y educación. Esto, aunque con-llevaría un ritmo menor de aplicación de las diferentes medidas de

1e Este enfoque buscó destronar la supremacía del PIB como indicador principal del

nivel de desarrollo.'^ La importancia del capirat humano en los procesos de desarrollo fue introducida

por Schultz, en su obra /nvertir en [os pobres. Una visión económica de 1965, en la que

puso de manifiesto la necesidad de invertir en capital humano, como un importante

determinante del desarrollo económico.

180 La formación de capital humano implica invertir no sólo en educación, sino tam-

bién en investigación y desarrollo, en nuevas tecnologías o en servicios básicos de salud,

entre o[ros.

181 La población debe estar situada en el centro de la estrategia, en su doble papel deobjeto de la política y de principal elemento de desarrollo (Griffin, 1999).

173

ajuste'$Z, produciría un ajuste gradual en lugar del ajuste rápido defen-dido por el enfoque ortodoxo. Este ajuste alternativo se justificó nosólo razones de justicia social, sino también razones de índole econó-mica'$'.

No obstante, el principal adalid del desarrollo humano fue y siguesiendo el PNUD (Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo). Este organismo publicó en 1990 su primer informe sobredesarrollo humano184: Desarrollo Humano. Informe 1990. Para elPNUD el objetivo central del desarrollo humano es el ser humano, ysólo concibe el desarrollo como el proceso por el cuál se amplían lasoportunidades de éste. Aunque estas oportunidades pueden ser infini-tas y cambiar con el tiempo, las tres oportunidades esenciales185 ini-cialmente definidas, fueron disfrutar de una vida prolongada y saluda-ble, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesariospara poder lograr un nivel de vida decente. Sin estas tres, las demásserían inaccesibles.

El enfoque del desarrollo humano va más allá del de las necesi-dades básicas al compaginar la producción y distribución de bienesde consumo con la expansión y uso de las capacidades humanas,incluyendo además un proceso dinámico de participación social, loque lo hace válido tanto para países desarrollados como subdesarro-llados.

's= Para ello, las macropolíticas habrían de ser complementadas por una serie demesopolíticas que influyeran tanto en la disponibilidad de bienes y servicios (políticasde oferta) como en la distribución del ingreso (políticas de demanda).

1e' Entre ellas destacan la mayor productividad de las pequeñas explotaciones agra-rias; las mayores tasas sociales de beneficio de las microempresas; los altos coeficientes

coste/beneficio de las inversiones en obras públicas; la correlación entre los bajos nive-les de productividad y los bajos niveles de nutrición; las altas tasas de rendimiento de lainversión en educación primaria, frente a la secundaria o superior; la relación entre lastasas de crecimiento y el nivel de alfabetización, etc. (Hidalgo, 1998).

'^ Estos informes se han seguido publicando anualmente. En los sucesivos informes

se han ido abordando temas concretos: 1991, financiación del desarrollo; 1992, globali-zación y desigualdad; 1993, participación de la sociedad civil; 1994, desarrollo social;1995, género; 1996, crecimiento y polarización; 1997, pobreza; 1998, consumo; 1999,mundialización con rostro humano; 2000, derechos humanos; 2001, desarrollo tecnoló-gico y 2002, profundización de la democracia.

189 El desarrollo humano comprende otras muchas dimensiones como la libertadpolítica, económica y social, la posibilidad de ser creativo y productivo, de respetarse así mismo y de disfrutar de la garantía de los derechos humanos.

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Estos informes, además de desarrollar este nuevo concepto y aportar susconclusiones sobre la situación mundial, elaboran un indicador para medirel desatrollo humano: el IDH'^ (Indice de Desarrollo Humano) que asignaun valor entre 0 y 1 a cada país dando una escala de su grado de desarrolloy de su clasificación a nivel internacional. Este indicador ha sido amplia-mente criticado, y con razón, al pretender recoger gran cantidad de concep-tos cualitativos con una cifra excesivamente simple'x'. No obstante, su valorconsiste, no en pretender medir nada, sino en permitir conocer la situaciónrelativa con respeçto a otros países y la evolución de cada país en el tiempo.

En su defensa de este enfoque, Naciones Unidas ha celebrado dife-rentes Cumbres que han pretendido conseguir el respaldo político detodos los países a sus planteamientos sobre desarrollo humano'"8.

Como valoración final se apunta que el concepto de desarrollohumano es un concepto integrador de gran parte de lo que ha sido eldesarrollo alternativo y mucho más elaborado. En él se combinan lasatisfacción de las necesidades básicas, el desarrollo sostenible, lareforma del orden internacional, el desarrollo autónomo, el desarrollomultidimensional, etc. Sin embargo, como todo el desarrollo alternati-vo adolece de un marco teórico que permita profundizar en el concep-to y crear una teoría del desarrollo humano.

6.8. El capital social

Una de las aportaciones más recientes a las teorías del desarrollorural procede de la teoría del capital social. Los antecedentes de la

'^° EI IDH es una media no ponderada de otros tres indicadores, uno referido a lalongevidad, otro a los conocimientos y un tercero al nivel de vida. Como ventajas conrespecto a otros indicadores presenta su multidimensionalidad que cotresponde a la con-cepción del desarrollo humano, su simplicidad y su universalidad, ya que incluye aspec-

tos importantes tanto para países desarrollados como subdesarrollados.1e' Cuéllar (2002) pone de manifiesto entre otros problemas el elevado grado de

generalidad que oculta grandes disparidades a nivel de comunidades, así como la faltade reconocimiento de las especificidades locales.

'^ En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Social celebrada en1995 en Copenhague se logró el no vinculante Acuerdo 20/L0, según el cuál los paísesque se acojan a él se comprometen a destinar el 20% de su ayuda al desarrollo a pro-

yectos sociales, a cambio de que los países receptores destinen también el 20% de supresupuesto a cuestiones sociales.

175

misma se basan en la constatación de que no se podrá conseguir eldesarrollo de un territorio si no hay un desarrollo equilibrado de, almenos, cada uno de los siguientes cuatro capitales189: a) capital natu-ral, constituido por la dotación de recursos naturales existentes; b)capital construido, generado por el ser humano y que incluye distintasformas (infraestructuras, bienes de capital y de equipo, capital finan-ciero y comercial, etc.); c) capital humano, determinado por los gradosde nutrición, salud, educación y cualificación de la población y d)capital social, referido a las instituciones, relaeiones y normas queconforman la calidad y la cantidad de las interacciones sociales de unasociedad190. La existencia de un stock mínimo de cada uno de estoscapitales es considerada como una precondición para el desarrollo'(Kliksberg, 2000).

Dentro de este nuevo enfoque el aspecto que más vertiginosamen-te ha creado una potente área de análisis ha sido el de capital social.Desde finales de los ochenta este tema ha sido abordado desde muydistintos ángulos y por diferentes disciplinas científicas. Desde la pers-pectiva del desarrollo rural, su importancia deriva del interés que hadespertado en distintos organismos internacionales como variableexplicativa de porqué en unos entornos funcionan mejor que en otroslas estrategias de desarrollo y como consecuencia de ello, la necesidadde llevar a cabo acciones destinadas a incrementar este tipo de capital.

Aunque el concepto no es nuevo19', sí lo es el enfoque con el que seutiliza y la realidad a la que se aplica. El estudio de Putnam, Parahacer que la democracia funcione: Tradiciones cívicas en la Italiamoderna de 1993, está considerado el trabajo seminal de esta nuevaconcepción. No obstante, se reconoce como precursores de Putman(desde una i,erspectiva sociológica) a Coleman y a Bordieu. Este últi-

'89 La dotación de todos estos factores existente en un territorio constituye el ya

comentado capital territorial.'^ Kliksberg (2000) señala que las dos últimas formas de capital son las que expli-

can un mayor porcentaje del desarrollo económico de los países en la actualidad.

'°' Moyano (2001) identifica la utilización de este concepto desde épocas muy tem-pranas del pensamiento científico. Así fue utilizado por Marshall o Hicks (paza distin-guir entre stocks permanentes y stocks temporales de capital físico); por Hume y Burke

(necesidad de que existan determinadas normas de cooperación que guíen la mano invi-sible de las transacciones mercantiles) o por Smith (necesidad de contar con institucio-nes o normas morales que aseguren un funcionamiento eficiente, dada la limitada capa-

cidad de autorregulación del mercado).

176

mo autor, en Cuestiones de Sociología de 1984, abordó por primera.vez la cuestión, aunque con un enfoque considerablemente diferente aldefendido por los dos primeros autores. Bordieu identificó cuatro tiposde capital: económico, cultural (conocimiento legítimo), simbólico(prestigio y honor) y social. A este último lo definió como los benefi-cios que los individuos obtienen por pertenecer a determinados gru-pos. La importancia de sus trabajos proviene no tanto de la considera-ción que dio al capital social (para este investigador, el capital socialno tenía ninguna relevancia como variable explicativa de los otroscapitales), como de la influencia que tuvieron en la sociología ameri-cana y en concreto en Coleman (Rist, 2000).

Coleman en su artículo, Capital ŝocial y creación de capital humanode 1988 definió el capital social.como ese `recurso social informal que unea las personas entre sí, les impone reglas y sanciones, reduce los costos detransacción y es más fuerte cuánto más encerrada está la sociedad en símisma'. Además lo identificó como un bien público'^, ya que nadie puedeapropiarse de él en exclusiva y su acumulación va en beneficio de todos yno sólo de algunos (como ocurre con los demás tipos de capitales); y comoun recurso que crece cuando se le utiliza, es decir, cuando se multiplicanlas 'redes sociales basadas en la confianza. La contribución del capitalsocial al crecimiento de una sociedad deriva de que al reforzarse los lazossociales se facilita el crecimiento de los otros tipos de capital.

Putnam empleó la noción de capital social para definir las condicionesinstitucionales presentes en las comunidades cívicas participativas y vivasdel norte de Italia. Así, el capital social serían `aquellos rasgos de la orga-nización social, como confianza, normas y redes, que pueden mejorar laeficiencia de la sociedad facilitando acciones coordinadas'. Los tres ele-mentos clave del capital social para este autor son confianza social, nor-mas de reciprocidad y redes de compromiso cívico. La interrelación entreellos deriva de que las relaciones de confianza personal llegan a generaruna confianza social (entre gente que no se conoce) cuando prevalecennormas de reciprocidad y redes de compromiso cívico. Su enfoque es elque más influencia ha tenido en las teorías del desarrollo193.

'°= Esta consideración es compartida por la mayoría de los autores que han analiza-do este tema: Putnam (1993), De Vylder (1995), Fukuyama (1995), Lechner (2000).

"' Otros autores han seguido avanzando en la importancia del capital social en eldesarrollo como De Vylder (1995), que ha incorporado el concepto de capital social a losestudios de 'desarrollo humano sostenible' defendidos por el PNUD.

177

Moyano (2001) identifica una serie de debilidades del concepto,derivadas de la forma en que los autores citados lo han abordado y,propone un modelo desarrollado por Woolcock (1998) que al incorpo-rar diferentes dimensiones permite ser utilizado en dinámicas de desa-rrollo no basadas exclusivamente en aspectos económicos. Este mode-lo define cuatro dimensiones del capital social:

l. Integración: relación con otros miembros de la comunidad.2. Conexiones: compromiso de los individuos con las instituciones

de la sociedad civil. ^3. Integridad organizacional: eficiencia de la burocracia adminis-

trativa a nivel público y privado4. Sinergias: cooperación entre instituciones tanto públicas como

privadas.

Las dos primeras dimensiones actuarían en el nivel micro y estánpresentes en las estrategias ascendentes de desarrollo (inicialmente esnecesaria la integración y después se deben construir conexiones). Lasdos siguientes actúan en el nivel macro y se aprecian en las estrategiasdescendentes (funcionamiento eficiente de las instituciones y comple-mentariedad entre el Estado y la sociedad civil, teniendo ambos esta-mentos una actitud favorable al desarrollo). La combinación de estascuatro dimensiones permite la interacción de los niveles micro y macro,y la complementariedad de ambos tipos de estrategias; y permite expli-car todo un continuum de dinámicas de desarrollo. El interés de estemodelo de capital social deriva de la influencia de las relaciones socia-les y de las relaciones Estado-sociedad civil, en la comprensión de lasdiferencias entre unas zonas y otras en materia de desarrollo.

En los análisis presentados a lo largo de este capítulo se ha inten-tado resaltar la importancia de introducir factores que trasciendan delos económicos en el estudio de las dinámicas de desarrollo. El con-cepto de capital social conlleva la introducción de factores socioantro-pológicos que hasta ahora habían estado ausentes del debate. Además,el capital social permite fortalecer las capacidades de la sociedad civily podría ser el eslabón perdido entre los niveles macro y micro deldesarrollo social. Su trascendencia para la teoria y práctica del desa-rrollo deriva de su interrelación con la mayoría de los factores consen-suados como esenciales para el desarrollo: educación y salud; existen-cia de instituciones públicas eficientes y responsables; acceso a losmercados para poder competir en la economía global, etc.

178

Shucksmith (2000) identifica como implicaciones importantes delcapital social en la práctica del desarrollo rural endógeno, la necesidadde adoptar un enfoque de largo alcance en la construcción conscientede este capital y la importancia de concentrarse en el desarrollo socialy en el establecimiento de normas y redes de compromiso cívico, quea la larga pueden ser más definitorias de la sostenibilidad del procesoque la creación de empresas o puestos de trabajo.

Algunas debilidades del concepto derivan de su ausencia de marcoteórico: 1) ha sido utilizado como un concepto polisémico que ha ser-vido para explicar muchas cosas distintas; 2) se ha usado para justifi-car políticas de desarrollo contradictorias (dotar o restringir el poderdel Estado y de la sociedad civil); 3) ha sido presentado como un bienque debe maximizarse para conseguir un mayor desarrollo de la comu-nidad, sin tener en cuenta la existencia de formas negativas de capitalsocial (el crimen organizado o los carteles de droga también se basanen relaciones de confianza y cooperación) (Moyano, 2001). Otras crí-ticas proceden de los problemas metodológicos para cuantificar empí-ricamente el fenómeno y de la ausencia de indicadores capaces demedirlo adecuadamente'^. Además, hay distintos tipos de capitalsocial y dependiendo del estado de desarrollo de cada zona será posi-tivo o negativo el incrementarlos.

6.9. Una reflexión final sobre las teorías alternativas al desarrolloy sus repercusiones en las áreas rurales

La importancia de las teorías alternativas del desarrollo reside enlos avances que están introduciendo en la definición de los elementosque debe contener un modelo de desarrollo rural capaz de acoger lasnecesidades de las zonas más retrasadas, en los albores del siglo XXI.

Las teorías alternativas dejan clara la existencia de una serie dedetetminantes sin los cuales difícilmente van a ocurrir los procesos deldesarrollo. Entre ellos se pueden destacar los siguientes:

'^ La ambigiiedad de conceptos como comunidad, red u organización hace difícilcualquier intento de medir propiedades inherentes a los mismos. La mayoría de losinvestigadores se están aproximando al concepto a través indicadores como la medidade confianza en el gobierno, los índices de intención de voto, el índice de participaciónen organizaciones cívicas o el número de horas de voluntariado.

179

1. La necesidad de incrementar la cohesión económica y socialcomo elemento imprescindible para la consecución de un desarrolloequilibrado y sostenible.

2. La importancia de las instituciones y de contar con marcos deregulación en el desarrollo, haciendo un especial hincapié en el papelque pueden jugar aquellas instituciones más cercanas al nivel local.

3. El enfoque integrado y multidimensional, para evitar enfoquessimplistas y alejados de la realidad.

4. La necesidad de asentar las estrategias de desarrollo en valoresdemocráticos y el impulso de la gobernancia, como único camino paralegitimar la puesta en marcha de estas políticas.

5. El papel del capital humano y del capital social, como factoresclave y absolutamente imprescindibles en los procesos de desarrollo.

6. La promoción de estrategias ascendentes, que promuevan laparticipación de la población en los procesos de toma de decisiones yen la gestión de los procesos.

7. La descentralización, descendiendo hasta la escala local, en laplanificación y gestión de las políticas.

8. La creación de partenariados horizontales que incrementen laimplicación de la población en su futuro, a través de la formulación ygestión de estrategias basadas el consenso. Para avanzar en estos pro-cesos, hay que crear marcos flexibles de interrelación que garanticenla legitimidad de estos partenariados, la búsqueda de consensos o laimplicación de todos los agentes, no sólo de aquellos mejor situados.

9. El empoderamiento de la sociedad local que le permita disponerde las capacidades necesarias para fortalecer el diálogo y la coopera-ción entre los distintos agentes con capacidad de influencia en el terri-torio, desde los actores locales hasta los decisores políticos.

10. La corresponsabilidad de los territorios y de los agentes en losprocesos de desarrollo, de manera que los actores sociales sean copar-tícipes y corresponsables de la realidad de su desarrollo.

l 1. EI enfoque endógeno y local, caracterizado por la definición deunidades territoriales de características homogéneas, con una fuertecohesión social interna, y con una historia y tradiciones comunes, queles permitan valorizaz los recursos locales.

12. La implantación de redes y de otras estructuras de interrelaciónen los territorios, tanto formales como informales, que persigan la arti-culación del sistema rural dentro del sistema global, la conexión y elintercambio de actividades y experiencias, así como la transferencia deconocimientos.

180

13. La constante preocupación por la sostenibilidad ambiental detodas las estrategias que se implanten.

Las teorías alternativas del desarrollo están perfilando un nuevomarco de referencia para el desarrollo de áreas rurales. Sin embargo,este marco no está aún nítidamente definido, adolece de algunos erro-res y sobre todo no cuenta con un modelo global que recoja los distin-tos elementos citados.

Las áreas rurales están pasando de ser consideradas como un pro-blema (áreas aisladas, despobladas, con pocas oportunidades deempleo, desconectadas de los procesos de toma de decisiones y de losflujos económicos globales...), a ser consideradas como un activo (porsu capacidad de dar respuesta a las demandas sociales emergentes, porsus nuevas competencias y autonomía...).

Sin embargo, para que esta nueva concepción sea real, es impres-cindible revitalizar el mundo rural mediante estrategias integradas yarmónicas con la dotación de recursos locales y capaces de ser pro-yectadas y valorizadas en el entorno global emergente. Esta nueva con-cepción constituye en muchos casos un dilema de supervivencia: elfuturo va a depender no sólo de lo que se haga sino de cómo se haga.La ruptura de la tradicional identidad entre actividades económicas,territorio y población establece unas nuevas coordenadas de reflexióny hace necesario disponer de modelos e instrumentos capaces de darrespuesta a estas nuevas necesidades.

Frente a los enfoques sectoriales tradicionales, el enfoque emer-gente pretende aportar nuevas respuestas orientadas hacia las relacio-nes hombre-territorio y al reconocimiento de las especificidades decada lugar; y capaces de incluir aspectos sociales, institucionales, cul-turales o antropológicos junto a los económicos. La sostenibilidad, lapreocupación medioambiental, las nuevas funciones del espacio o laemergencia de nuevas formas de relación, se presentan como oportu-nidades indiscutibles en unas zonas en las que la viabilidad de sus agri-culturas no está garantizada en el actual contexto de competitividadglobal.

La Unión Europea, consciente de la importancia de sus áreas rura-les y de la necesidad de integrarlas en las estrategias de desarrollo glo-bal está definiendo una serie de políticas específicas para estas zonas.El enfoque que está emergiendo a escala europea busca que las áreasrurales asuman un mayor control sobre su desarrollo reorientándolo enfunción de sus propios recursos y construyendo estructuras que puedan

181

mantener este desarrollo más allá del momentum inicial de interven-ción pública.

Muchas de las raíces teóricas de este modelo derivan de los postu-lados de estas teorías. La adecuación o no de las políticas e instru-mentos propuestos a la realidad del mundo rural europeo será aborda-da en el siguiente capítulo.

Para finalizar este capítulo se presentan una serie de CuadrosResumen que pretenden sintetizar todo lo expuesto. En concreto, elCuadro Resumen 2.l ofrece una síntesis de las principales teorías pre-sentadas, sus autores y sus propuestas. El Cuadro Resumen 2.2 anali-za el papel que la agricultura y el sector agrario han representado encada una de estas etapas. El Cuadro Resumen 2.3 identifica los ante-cedentes de los elementos del modelo de desarrollo rural europeo enlas formulaciones teóricas de la Economía del Desarrollo.

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Cuadro Resumen 2.1: Principales teorías del desarrollo (Cont.)

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De.carrollu Humano PNUD Dexurtollo como expansidn de las necesidades de laGRIFFIN p>blación y no como crecimiento económicoUNICEF

PUTNAM Imponancia de las relaciones xoeiales y de las conexionesCapital social

FUKUYAMA en las estrntegias Je desartolloKLIKSBERGWOOLCOCK

Fuente: Elaboración propia

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Capítulo III

LA POLÍTICA RURAL EUROPEA