Finanzas Públicas

(21) FINANZAS PBLICAS Unidad I MARCO CONCEPTUAL 1a. La ciencia de las finanzas pblicas y su campo de investigacin Se entiende por finanzas el estudio del proceso ingreso-gasto de una cierta unidad econmica. As puede hablarse de las finanzas familiares, cuando la unidad econmica es la familia, la cual debe tomar decisiones respecto a los ingresos a obtener, los gastos a efectuar y la forma de obtener una equiparacin de ambos totales. Si la unidad econmica es la empresa, se hablar de finanzas de la empresa. Si la unidad econmica es el Estado, el proceso ingreso-gasto ser estudiado por la Finanzas Pblicas (cabe aclarar que las Finanzas Pblicas no es la nica disciplina que estudia el proceso ingreso-gasto, tambin realiza dicho estudio la Contabilidad Pblica, pero desde el punto de vista de la adecuada registracin y control de las operaciones). Particularmente, las Finanzas Pblicas se ocupan de la actividad financiera, es decir, aquella llevada a cabo por el Estado cuando realiza erogaciones o gastos, al igual que cuando obtiene medios o recursos monetarios para atender aquellos. As como las familias y las empresas se proponen alcanzar determinados fines -para lo cual necesitan efectuar ciertas erogaciones o desembolsos, lo cual a su vez, le plantea la necesidad de contar con recursos o entradas de un monto similar al total de erogaciones a enfrentar-, de la misma manera, el Estado tambin se propone alcanzar determinados fines (defensa nacional, salud, educacin) para lo cual debe realizar determinadas erogaciones (en personal, en equipos de capital, en insumos) y las formas de financiar estas erogaciones sern a travs de los recursos o ingresos que debe obtener. La consecucin de la mayor parte de los fines del Estado requiere la realizacin de erogaciones monetarias, y por lo tanto, la obtencin de recursos para hacer frente a ellas. La forma concreta en que el Estado determina el monto total y la composicin de las erogaciones y de los recursos expresa la poltica fiscal adoptada. Esta poltica fiscal puede proponerse diversos objetivos. Los ms relevantes son los siguientes: a) satisfaccin de las necesidades sociales: ciertas necesidades sociales se satisfacen con bienes pblicos que tienen caractersticas que los diferencian de los bienes privados. Mientras estos ltimos pueden ser provistos por el sistema de mercado (productores privados que ofrecen consumidores privados que demandan), los bienes pblicos (o sea, aquellos que satisfacen necesidades sociales) tienen caractersticas tales que el sistema de mercado no podra proveerlo. b) correcciones en la asignacin de recursos: los bienes privados pueden ser provistos a travs del mecanismo de mercado, pero debido a ciertas imperfecciones (monopolios, costos decrecientes, externalidades) el libre juego del mercado no producir el ptimo econmico. En estos casos, la intervencin del Estado se propone, sea para modificar las seales precio, interferir en el juego de oferta-demanda, para acercar la economa a ese ptimo. c) redistribucin del ingreso: el Estado puede proponerse modificar la distribucin del ingreso entre los distintos grupos sociales o regiones que resultara del funcionamiento espontneo del sistema de mercado, en cuyo aso podra utilizar la poltica fiscal para dicho objetivo (por ejemplo, con impuestos progresivos que graven proporcionalmente ms a contribuyentes de mayores ingresos para financiar gastos que beneficien en mayor medida a personas o familias de bajos ingresos). d) estabilizacin de la economa: este objetivo se expresa en forma de reduccin de la desocupacin y de la inflacin. e) desarrollo econmico: para los pases que no han alcanzado el nivel econmico de los pases ms avanzados, un objetivo importante es el de lograr una tasa de crecimiento econmico sostenida a largo plazo ms elevada que la que se registrara espontneamente.

(21) FINANZAS PBLICAS Estos, y especialmente los cuatro primeros, son los objetivos de la poltica fiscal ms mencionados en los libros de texto de finanzas pblicas, pero la lista se podra ampliar a otros posibles objetivos, como por ejemplo: f) independencia nacional: un pas puede proponerse reforzar su independencia respecto de las decisiones tomadas por otros pases, o reducir (dentro de lo que modernamente se puede en un mundo de creciente interdependencia) la dependencia unilateral respecto de los centros de decisin localizados fuera de su territorio nacional; y g) equilibrio territorial: un pas territorialmente extenso puede proponerse reducir las disparidades de niveles econmicos y de bienestar entre regiones que componen su territorio, integrar en un nico mercado nacional las diversas economas regionales En base a todo esto, decimos que la actividad financiera representa un conjunto de operaciones que la doctrina denomina fenmenos financieros, y cuyo objetivo final es la satisfaccin de las necesidades pblicas. En consecuencia, definimos a las Finanzas Pblicas como la disciplina que tiene por objeto de estudio a la actividad financiera del Estado, en sus aspectos polticos, econmicos, sociales y administrativos. De esto se deduce que los campos de investigacin de la ciencia de las finanzas pblicas son: La poltica financiera Se ocupa de investigar el aspecto o elemento poltico de la actividad financiera. Se refiere a los fines que se pretenden alcanzar, cules son las necesidades a satisfacer por va del gasto pblico y cules son los recursos a emplear con ese objeto. Esta poltica se refleja en el presupuesto. Esta siempre ntimamente relacionada con los principios de la poltica econmica y de la poltica social vigentes en un designado Estado y en determinado momento histrico. En lo que respecta al campo econmico, es materia de la poltica financiera determinar y seleccionar los gastos pblicos y, por otra parte, establecer un adecuado orden de prioridad entre tales gastos. Con respecto al campo social, la poltica financiera resulta ser la encargada de determinar las categoras o grupos sociales que se considera dignos de inters o de proteccin por parte del Estado. La economa financiera Estudia y analiza los efectos econmicos que se producen como consecuencia de la aplicacin de una determinada poltica financiera. Tanto en lo que se refiere a los fines de ella, como tambin a los medios o recursos empleados para financiar aquellos, o sea, la repercusin que tienen en la actividad econmica las detracciones de parte de riqueza que se producen a favor del Estado. La sociologa financiera Tiene como objeto de estudio el aspecto social del fenmeno financiero, o sea, las innegables implicancias sociolgicas que tiene la actividad financiera del Estado. La administracin o tcnica financiera Estudia, analiza y elabora normas tcnicas aplicables al elemento administrativo de las operaciones financieras, es decir, tiene como objetivo la solucin de los diversos problemas que se plantean durante la etapa ejecutiva de dichas operaciones. En trminos generales, se ocupa de investigar los aspectos tcnicos de la contabilizacin y control de la actividad financiera y, en particular, del estudio de la gestin administrativa tanto de las recaudaciones pblicas como de las erogaciones pblicas. Estas cuatro especialidades se complementan con el derecho financiero, rama o especialidad jurdica que tiene por objeto regular el aspecto normativo del fenmeno financiero. El derecho financiero halla la materia viva de todos sus postulados en los principios elaborados por la ciencia de las finanzas pblicas. Al mismo tiempo, esta disciplina tiene por objeto de sus

(21) FINANZAS PBLICAS estudios a la actividad financiera del Estado, a la cual hoy slo se la concibe bajo el gobierno de las normas elaboradas por aquel. Relacin de las finanzas pblicas con otras ciencias A pesar de que las finanzas pblicas, como cualquier otra disciplina, estn obviamente relacionadas con las dems ciencias, su elaboracin depende, en gran medida, del concurso de aportes que le brindan siguientes ciencias: Economa Existe una doble relacin. En lo que se refiere a la relacin histrica, los primeros estudios y anlisis con respecto a la actividad financiera del Estado fueron realizados por los grandes economistas de la escuela clsica. Pero, adems, y a medida que se acentan los postulados de una poltica intervencionista por parte del Estado, la vinculacin entre las finanzas pblicas y la economa se transforma en una relacin eminentemente funcional. En efecto: la actividad financiera del Estado moderno sirve para transferir riqueza, primero mediante la tributacin y luego por medio de los gastos pblicos, de un sector de la economa a otro. Adems, el Estado interviene activamente en los procesos de produccin y de cambio. Por todo ello, el Estado ha dejado de ser un mero partcipe de la actividad econmica para convertirse en su planificador, en su principal modelador. La economa debe proporcionar a las finanzas pblicas los resultados de sus anlisis sobre inversin, consumo, produccin, circulacin monetaria, etc. para que las decisiones financieras no carezcan de racionalidad y, en general, para prevenir contra polticas financieras mal concebidas que causen serios daos en la actividad econmica. Poltica La intervencin del Estado moderno no se limita a la esfera propia de la actividad econmica, sino que puede hallrsela, adems, en los terrenos social, cultural e incluso familiar. En otras palabras, el Estado interviene no slo en procura del desarrollo econmico, sino buscando el desarrollo general de la comunidad. Todo eso trae aparejado un notable incremento de la actividad financiera. Adems, esas medidas financieras son formas particulares de la autoridad pblica, disposiciones especiales del poder del Estado, poder y autoridad que constituyen el objeto mismo de la ciencia poltica. Derecho El derecho constitucional y el derecho poltico son dos ramas de las ciencias jurdicas que concurren con aportes tan valiosos, para las finanzas pblicas, como lo son la estructura del Estado, la divisin de sus poderes y un conjunto de importantsimas normas positivas sobre la actividad financiera. Otro tanto ocurre con el derecho administrativo, materia que se elabor en torno de la nocin de servicio pblico. Adems, se encarg de distinguir este concepto de los de funcin pblica y monopolio estatal. Por otra parte, la ciencia de las finanzas pblicas exige tambin la colaboracin del derecho privado, desde el momento en que las relaciones originadas en la explotacin, por parte del Estado, tanto de sus bienes patrimoniales como de sus empresas, estn gobernadas, en la mayora de los casos, por normas de dicha disciplina jurdica. Estadstica La mayor parte de las investigaciones de las finanzas pblicas deben necesariamente estar fundamentadas en los datos numricos proporcionados por la estadstica. Otras disciplinas Las finanzas pblicas se relacionan con la psicologa puesto que aquellas estn en relacin directa con el pueblo y muchos de sus problemas dependen de la conducta humana. Y con la sociologa, ya que se observa la repercusin social que tiene la actividad del Estado. Tambin se relacionan por la tica, por ejemplo, cuando nos preguntamos qu significan los trminos justicia y equidad, tan frecuentemente empleados en la literatura sobre impuestos.

(21) FINANZAS PBLICAS Por ltimo, consideramos que uno de los ms importantes y urgentes problemas que deben estudiar quienes se dedican a esta materia de las finanzas pblicas consiste en establecer sus necesarios puntos de contacto con la moral.

1b. Evolucin del pensamiento financiero Antes del siglo XVII

Mltiples instituciones financieras aparecieron en los pueblos de la antigedad e incluso del medioevo. Se caracterizaron por no formar parte de un sistema concebido integralmente y aplicado conscientemente. Ellas formaron parte de un conglomerado de medidas destinadas a satisfacer las necesidades financieras de los gobiernos. Se puede decir que pertenecen a la prehistoria del pensamiento o de las teoras financieras. Adems de la inexistencia de teoras financieras, encontramos una concepcin del Estado muy distinta a la actual. El Estado, en trminos generales, fue identificado con la persona que lo representaba o ejerca la jefatura del gobierno. En la mayora de los Estados de la antigedad, la actividad pblica de tipo financiera era relativamente simple: 1) los gastos eran cubiertos con los ingresos personales de quien ejerca la jefatura del gobierno; 2) el gobernante procuraba la obtencin de tales ingresos, principalmente, por medio de conquistas guerreras o mediante donativos o tributos que deban pagarle sus sbditos por imponer justicia o asegurar proteccin. El siguiente perodo histrico, es decir, el medioevo, no represent en lo que atae a las instituciones financieras, ningn cambio significativo. S se produjeron importantes cambios en la estructura social (feudalismo). Los primero desarrollos en el siglo XVII

Surgi una nueva concepcin del Estado como ente, mximo ostentador de poder. Coincidiendo con esas nuevas concepciones de soberana del monarca, se desarrollaron formidablemente las poblaciones urbanas, en detrimento de las sociedades agrcolas del feudalismo, y creci el comercio con una fuerza hasta entonces desconocida, como consecuencia de las explotaciones y descubrimientos de navegantes. Todo ello dio lugar a la aparicin del Estado-nacin como centro de poder, lo cual origin la jerarquizacin de los reyes. Comenzaron a ser aplicados postulados o reglas econmicas y financieras, que si bien no constituyeron la piedra fundamental de la ciencia econmica ni de las finanzas pblicas, s tuvieron el mrito de hacer resaltar la importancia de la actividad pblica financiera. Nos referimos al mercantilismo y el cameralismo. Conforme a tales principios, el principal objetivo de la poltica nacional deba ser la obtencin de un excedente de las exportaciones sobre las importaciones. Ese perodo se caracteriz, adems de la utilizacin de los derechos aduaneros a la importacin y de los impuestos al consumo interno, por la monetizacin. Esta poltica tuvo como consecuencia directa un formidable crecimiento de las instituciones de crdito, e incluso la formacin de un organizado mercado de capitales. Todo ello les facilit a los Estados el uso del crdito pblico, o sea, de prstamos obtenidos por los monarcas para financiar las guerras sin necesidad de recurrir a medidas demasiado severas o confiscatorias sobre la riqueza y el ingreso privado. Las finanzas como parte de la economa en el siglo XVIII

El intervencionismo en las diversas actividades industriales y comerciales, que trajo aparejado el sistema mercantilista, provoc la reaccin de diversos pensadores de los siglos XVII y VXIII. Dichos tericos no creyeron en las enseanzas dogmticas de la Iglesia y debieron sustituirlas por algn sistema de ideas que les permitiera justificar su alzamiento contra el absolutismo.

(21) FINANZAS PBLICAS El sustituto de los dogmas de la Iglesia lo encontraron, paradjicamente, en su propia creencia en Dios. Y fue gracias a sus profundas investigaciones que se nos revel que tenamos, en nuestro carcter de seres humanos, derechos individuales, inalienables e indestructibles. Tales derechos son inherentes a nuestra propia condicin de hombres, es decir, son derechos naturales que no derivan del Estado, sino que ste, bien al contrario, debe reconocerlos y especialmente garantizarlos. Esas ideas fueron trasladadas a los terrenos econmico y financiero, originando el ataque llevado a cabo por los fisicratas contra el mercantilismo. La fisiocracia significaba un retorno a la vieja idea segn la cual toda la riqueza provena de la tierra, nica capaz de devolverle al hombre ms de lo que ste le daba. Por ello, el Estado deba abstenerse de intervenir o alentar los dems procesos productivos, y gravar slo la tierra. Esta concepcin, que nunca lleg a ser puesta en prctica integralmente, tuvo el mrito de servir de base a la primera exposicin de la economa como ciencia. Hacia fines del siglo XVIII, las ideas expuestas por los filsofos del naturalismo se encarnaron en la vida poltica y econmica de los pueblos; primero, mediante la revolucin norteamericana y, posteriormente, mediante la Revolucin Francesa. Esto implic un cambio trascendental para todo el desarrollo del pensamiento financiero. En primer lugar, se describi al Estado como un ente totalmente distinto y nunca identificable con la persona del gobernante. Como consecuencia, los patrimonios del Estado propiamente dicho y del gobernante se separaron netamente, para no unirse ms hasta nuestros das. En segundo trmino, por primera vez fueron expuestos y analizados sistemticamente los principios que regan la actividad econmica. No debe sorprendernos que Adam Smith haya iniciado su exposicin de los postulados econmicos acusando a los principios y la poltica del sistema mercantilista. En su criterio, la nica fuente de riquezas era la produccin, consecuencia del trabajo y de los medios disponibles, y no, como haba sostenido el mercantilismo, el exceso de las exportaciones sobre las importaciones. En la obra de Smith, es una premisa fundamental que la riqueza de la nacin se incrementar en proporcin directa con la habilidad y eficiencia del trabajo y con el porcentaje de la poblacin dedicada a esas tareas. El bienestar del individuo depender del ingreso real per cpita. Y dentro de esta postura, qu papel le corresponda desempear al Estado. Limitarse a garantizar los derechos que se les reconoca a los hombres y, para ello, nada mejor que un Estado que cumpliese con sus funciones esenciales: dispensar justicia, asegurar el orden interior y proveer a la defensa nacional. El Estado deba dejar de intervenir directamente en el proceso econmico, lo cual tambin significaba restar toda importancia a los ingresos provenientes del dominio privado del Estado. Segn el criterio de los clsicos, la actividad financiera del Estado no tena entonces por qu ser objeto de una disciplina cientfica independiente. Las finanzas pblicas estaban, en cierta forma, subordinadas a la actividad econmica. La actividad financiera del Estado tena que ajustarse a las siguientes normas: 1) no interferir con los procesos productivos. 2) no interferir con el proceso comercial. 3) no contraer emprstitos, salvo que la situacin realmente lo justificase.

La autonoma cientfica de las finanzas pblicas del siglo XIX

Durante este siglo las teoras financieras se independizaron y adquirieron su rango de disciplina autnoma. Las diversas causas polticas son todas reducibles al proceso de despersonalizacin y racionalizacin que sufri el concepto de Estado. ste se consolid como sujeto jurdico y se autolimit por medio de las normas jurdicas que slo l puede crear. Durante todo el siglo XIX, la mayora de los diversos Estados occidentales, ajustaron su obrar a los principios del naturalismo filosfico y limitaron su actividad financiera a la imprescindible para asegurar los derechos individuales, inalienables e indestructibles de sus ciudadanos, es decir, a una actividad con finalidad primordialmente fiscal. A su vez, las causas de orden econmico se identifican con el nacimiento y crecimiento del capitalismo industrial. Surgieron los monopolios empresariales y las organizaciones de obreros. Por ltimo, la causa filosfica reside en la fascinante interpretacin de la historia y en el concepto de Estado que produjo Hegel hacia comienzos del siglo XIX. El sistema filosfico

(21) FINANZAS PBLICAS hegeliano del idealismo absoluto, es la fuente generadora de la escuela histrica y de las ms significativas doctrinas econmicas y polticas que se alzaron contra el naturalismo de los clsico y reclamaron que el Estado realizara algo ms que una mera proteccin de los derechos individuales, es decir, que se transformara en un agente activo de la cooperacin social. Pero ocurre que slo en la segunda mitad de dicho siglo, y despus de haberse difundido las obras de algunos protestantes de la economa clsica, como Marx, Sismondi, Mller y List, se visualiz que las teoras financieras haban alcanzado su plenitud cientfica. Se empez a considerar al Estado como una empresa productora de servicios, y surgi la teora de la productividad y tica social. As naci una nueva ciencia: la de las finanzas pblicas. Tendencias contemporneas en el estudio de las finanzas pblicas El rol del Estado cambia en cuanto al manejo de las finanzas como consecuencia de las guerras, las crisis cclicas y la desocupacin. Se reelaboran los principios tericos y las finanzas pblicas van ampliando su objetivo de estudio. El Estado deja de ser neutral para ser intervencionista: acaparamiento de actividades, fiscalidad progresiva y redistribucin fiscal. Luego de aos de bonanzas, basados en proceso de redistribucin sin una economa slida, se convierte en factor de retroceso y con menos riqueza para distribuir. Concluye que deba haber previsiones a presupuestos desequilibrados, a balanzas de pagos deficitarias, a financiar gastos de funcionamiento con recursos espurios. Se valor tomar emprstitos para situaciones de emergencia y producir bienes que el individuo por s solo no puede producir. No se poda volver al Estado pasivo, sino que deba satisfacer necesidades pblicas de creciente importancia. 1c. Finanzas pblicas y finanzas privadas. Actividad financiera de mercado y no de mercado Las finanzas pblicas estn referidas a la actividad financiera del sector pblico, cuyos medios son obtenidos, principalmente, en forma coactiva mediante impuestos, tasas y contribuciones que el Estado impone a los ciudadanos contribuyentes. Coactiva porque el Estado tiende a satisfacer necesidades colectivas que el hombre no puede satisfacer por s mismo, y dichas necesidades pblicas le dan al Estado justificacin tica para imponer los citados tributos. Las finanzas privadas, en cambio, estn referidas a la actividad financiera del sector privado, cuyos medios surgen de transacciones realizadas en el mercado. En cuanto a la relacin existente entre ambas, podemos decir que el mercado no puede funcionar sin el Estado y ste no puede funcionar sin aquel. La economa general se compone de dos sistemas econmicos coexistentes e interdependientes: la economa del mercado y las finanzas pblicas, lo que implica mltiples interrelaciones: a) La existencia de economas y deseconomas externas provocadas por la actividad financiera. b) La existencia del mercado como mbito de aprovisionamiento de factores de produccin y bienes intermedios para la economa del sector pblico. c) La modificacin de la demanda y de la oferta de bienes y de los precios del mercado como consecuencia de los gastos y de los recursos pblicos, incluyendo variaciones del tipo de salario, la tasa de inters, los consumos y los ahorros, como tambin de los incentivos al trabajo o al ocio o a la inversin y a la produccin del sector privado. Existe como fenmeno principal y caracterstico de las finanzas pblicas, un proceso de creacin de bienes y servicios para la satisfaccin de necesidades, fuera del mecanismo de la economa del mercado. Adems, la economa de mercado puede sufrir las consecuencias de intervenciones o acciones del Estado, pero de otra ndole que las que son propias de la actividad financiera, aunque puede haber entre aquellas y stas una estrecha coordinacin.

(21) FINANZAS PBLICAS La existencia de la actividad financiera del Estado es una determinante de la distribucin de la riqueza y de los ingresos, as como lo es del nivel de la demanda global y del nivel de precios y de empleo, sean o no objetivos intencionalmente adoptados por el sector pblico. La participacin del Estado en las transacciones del mercado no es slo un fenmeno de excepcin, que tiene lugar cuando el Estado se coloca en un papel privado o cuasi-privado; sino que es el fenmeno general de toda la actividad del gasto pblico que no se diferencia del gasto del sector privado, salvo por su envergadura y su motivacin, adems de algunas caractersticas jurdicas que no son muy significativas a los efectos econmicos. 1d. Naturaleza de la actividad financiera estatal Es el conjunto de operaciones del Estado, que tiene por objeto tanto la obtencin de recursos como la realizacin de gastos pblicos necesarios para movilizar las funciones y servicios que satisfagan las necesidades de la comunidad. Simplificando la cuestin, se desprende de lo anterior que la actividad financiera se traduce en una serie de entradas y salidas de dinero en la caja del Estado. Las entradas de dinero constituyen los ingresos pblicos, que son transferencias monetarias (coactivas o voluntarias) realizadas a favor de los organismos pblicos. Merced a estas transferencias, las entidades estatales pueden disponer de los medios de pago necesarios para realizar las funciones encomendadas. A su vez, la ejecucin de estas funciones trae como consecuencia una serie de transferencias monetarias de signo inverso, ya que suponen salidas de dinero de las cajas pblicas que constituyen los gastos pblicos. Los elementos que la integran son los siguientes: polticos: eleccin a priori de medios y fines. econmicos: los medios son de naturaleza econmica (recursos y gastos). jurdicos: la actividad financiera est regulada por normas jurdicas. sociales: tiende a la satisfaccin de las necesidades pblicas. administrativos: comprende las actividades que despliegan los organismos y las funciones para lograr los fines. La actividad financiera est constituida por tres momentos distintos: la planificacin o clculo, tanto de los recursos como de los gastos pblicos, que se materializa en el presupuesto. el logro u obtencin de los recursos pblicos, lo que implica cmo, cundo y de dnde obtenerlos, como as tambin un anlisis sobre cules sern las consecuencias o efectos sobre la economa y el orden social. la aplicacin o inversin de tales recursos, la cual supone un anlisis sobre los efectos que ella producir en la economa y en el orden social. Se plantea la independencia de la actividad estatal respecto de la ciencia econmica, en el sentido que si es parte de esta amplia disciplina o, por el contrario, tiene principios propios. Quienes sostienen que la actividad financiera del Estado no es otra cosa que una especie dentro del marco de las actividades econmicas en general, lo plantean bajo el supuesto que en el estudio de todos los actos de eleccin de medios escasos a la aplicacin de fines mltiples, no importa quin es el sujeto que realiza dicha eleccin. Este pensamiento tiene un origen histrico que surge en las primeras experiencias en materia de finanzas pblicas realizadas por los economistas clsicos, como Adam Smith. Otra corriente, que le da entidad a esta disciplina sostiene que la ciencia de las finanzas es independiente del tratamiento econmico, sin desconocer que sta es materia propia de aquella, y al mismo tiempo igual a la que sirve de objeto de estudio de la ciencia econmica. Estas tesis fueron desarrolladas principalmente por autores italianos y sostiene que la actividad financiera estatal se distingue de la econmica por: a) el sujeto activo, que es el Estado, un ente investido con poder de coaccin o poder de imperio. Ese poder propio del Estado es denominado, en la terminologa de las finanzas pblicas, poder financiero. b) los fines, que implican la satisfaccin de las necesidades pblicas.

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c) la riqueza, que se presupone en el caso de la actividad financiera, mientras que seproduce o se crea mediante la actividad econmica.

1e. El Estado como sujeto de la actividad financiera Estado es la persona jurdica de derecho pblico, constituida por la comunidad de los habitantes de un territorio determinado, organizada con arreglo a su Constitucin para el cumplimiento de sus fines especficos. Esto lleva a que el Estado deba cumplir con una serie de deberes o cargas ineludibles: las funciones pblicas La funcin pblica se caracteriza: por tener una naturaleza de carcter exclusiva e indelegable (por este motivo, funciones pblicas tales como la administracin de justicia, el dictado de las leyes, la defensa, la emisin de moneda, etc., slo pueden ser cumplidas por el Estado, el cual no puede, por otra parte, delegarlas a particulares) por ser ejercida por el Estado con todas las prerrogativas del poder pblico. porque tiende a satisfacer el inters pblico, que debe ser entendido como el conjunto de todos aquellos intereses comunes y fundamentales a todos los miembros de la comunidad jurdicamente organizada. Cuando el Estado cumple con su cometido se dice que est prestando servicios pblicos esenciales. Pero adems de stos, el Estado puede tomar a su cargo otros servicios que tambin ataen al inters pblico, sea por razones inherentes a una mejor convivencia (comunicaciones, transportes, instruccin pblica, etc.) o por motivos que inducen al Estado a proteger o tutelar intereses particulares (vivienda, alimentacin, etc.). Ambas clases de servicios son agrupados bajo la denominacin de servicios pblicos. En consecuencia, tantos los servicios pblicos esenciales como los servicios pblicos son atendidos por el Estado. La diferencia radica en que los primeros deben ser inexcusablemente prestados de manera directa por el Estado, mientras que los segundos pueden ser tambin atendidos en forma directa por aquel, o bien indirectamente mediante la intervencin de particulares intermediarios o concesionarios, bajo el control del Estado. A su vez, los servicios pblicos pueden dividirse en: Servicios pblicos divisibles: son aquellos servicios, que aun siendo tiles para la colectividad en general, se prestan concretamente a particulares que los requieren por determinadas circunstancias (por ejemplo, administracin de justicia, instruccin pblica, servicios postales, emisin de documentos de identidad) Servicios pblicos indivisibles: son los servicios cuya naturaleza es tal que, favoreciendo a numerosos componentes de la comunidad, existe la imposibilidad prctica de efectuar su particularizacin con respecto a personas determinadas (por ejemplo, defensa exterior, seguridad, control ciudadano) Si el servicio es divisible su costo puede repartirse de una manera ms o menos precisa entre aquellos a quienes esa actividad beneficia, o incluso a quienes esa accin atae, aun cuando no les proporcione beneficio. Si en cambio, el servicio es indivisible, generalmente se financia con cargas generales que deben ser soportadas por toda la comunidad. Los requisitos de eficiencia del servicio pblico son: generalidad: significa que todos los habitantes tienen derecho a usar de los servicios pblicos segn las normas que los rigen.


uniformidad o igualdad: implica que todos los habitantes tienen derecho a exigir y recibir el servicio en igualdad de condiciones, lo que quiere decir que en situaciones desiguales se justifica una prestacin sujeta a normas o condiciones distintas. regularidad: quiere decir que el servicio debe ser prestado o realizado con sumisin o de conformidad a reglas, normas positivas o condiciones preestablecidas. continuidad: es la caracterstica ms importante y, en principio, implica que la actividad de que se trate debe funcionar sin detenciones. No obstante, debe advertirse que continuidad no quiere decir que la actividad sea ininterrumpida, sino tan slo que satisfaga la necesidad pblica cada vez que se presenta ella.

La actividad financiera tiene como sujeto activo al Estado. Cabe deducir que dicha actividad responde a los fines polticos del Estado, depende de sus decisiones y stas a su vez dependen del tipo de Estado y de las fuerzas polticas y socio-econmicas que ejercen el poder del Estado. El Estado para cumplir con sus fines requiere de la realizacin de actos administrativos y de gestin que infieren una actividad econmica-financiera y, por tal razn, a cada Estado le corresponde una hacienda. La hacienda pblica se origina en la necesidad de satisfacer necesidades colectivas. La hacienda pblica es una coordinacin activa de personas y de bienes econmicos, establecida por los habitantes afincados en un territorio, con la finalidad de satisfacer las necesidades de orden colectivo o comn que los individuos no podran atender aisladamente. La hacienda pblica debe producir bienes y servicios con los que se dar satisfaccin a las necesidades pblicas. Para el cumplimiento de esta finalidad, la hacienda pblica requiere medios econmicos que obtiene de dos maneras, una directa u originaria y otra derivada. La va directa consiste en el usufructo de sus propios bienes, y la derivada, que es la ms importante, resulta de su poder coactivo sobre los individuos y se manifiesta en la posibilidad de exigir contribuciones obligatorias a la poblacin, ya sea en cargas o prestaciones personales, ya sea en dinero o en especie. Las caractersticas de la hacienda pblica son: por su duracin, la hacienda del Estado es de existencia perdurable dada la naturaleza permanente del ente al cual pertenece y por la ndole de las necesidades que satisface; por la naturaleza del vnculo, la hacienda del Estado es coactiva o necesaria, porque no se puede escoger entre pertenecer o no a ella; por su finalidad, la hacienda del Estado es tradicionalmente de erogacin o consumo, porque busca obtener medios econmicos para satisfacer necesidades colectivas. No obstante, la extensin de sus fines, han transformado la hacienda pblica en hacienda compuesta; vale decir, acta a la vez como hacienda de produccin y de erogacin, aunque la actividad esencial contina siendo administrativa y no especulativa o de lucro; por la condicin jurdica del titular, la hacienda del Estado, en virtud del ente a quien pertenece, es pblica; por la integracin de sus rganos, la hacienda del Estado es dependiente, porque los rganos volitivo (Poder Legislativo) y directivo o ejecutivo (poder administrador) estn escindidos y asignados a personas distintas; por la divisin del trabajo administrativo, la hacienda del Estado se ha transformado en las ltimas pocas en una hacienda divisa, pues junto a la hacienda central funcionan haciendas menores anexas, dotadas de facultades para administrarse a s mismas, aunque acatando los mandatos del ncleo central. La definicin de las necesidades pblicas son circunstancias fruto de decisiones polticas, y son de importancia fundamental para lograr el bien comn, que es el compendio de las finalidades de la hacienda pblica. La produccin pblica normalmente no se transa en el mercado, pero para lograrla se deben utilizar factores productivos que s se obtienen en el mercado. La hacienda pblica debe considerarse siempre de carcter productivo (porque la actividad del Estado agrega valor a la economa) y puede clasificarse en:


erogativa (concepto clsico): se fundamenta en que el Estado aplica directamente a la satisfaccin de las necesidades pblicas, los bienes y servicios. de produccin (concepto actual): gastando para ellos en remuneraciones al trabajo de personas o en adquisicin de otros factores productivos y usando tambin los previamente adquiridos y acumulados a la espera de su utilizacin. La produccin puede ser de bienes y servicios tangibles o intangibles, divisibles o no en unidades fsicas; pero todos deben ser bienes, o sea, tener la aptitud de satisfacer necesidades pblicas.

Bibliografa

Martn, Jos Mara. INTRODUCCION A LAS FINANZAS PBLICAS. Editorial Desalma. Marzo de 1.985. Martn, Jos Mara. CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA. Editorial Contabilidad Moderna. Nez Miana, Horacio. FINANZAS PBLICAS. Editorial Macchi, 2da. Edicin Unidad II ANLISIS DE LAS NECESIDADES HUMANAS, PBLICAS Y PRIVADAS

2a. Necesidades pblicas, definicin por el sector pblico Atento a que la actividad estatal tiende a satisfacer necesidades humanas, en doctrina se ha practicado una distincin de tales necesidades, establecindose as tres categoras: Necesidades individuales o privadas Son aquellas que se identifican con la existencia misma de las personas. Son, por tanto, congnitas a todo individuo, como ocurre con la necesidad de alimentarse, de cubrirse o vestirse contra las inclemencias de la temperatura, etc. Necesidades del grupo o colectivas Son aquellas que tienen su origen en la vida de sociedad que realiza el hombre. Nacen de la agrupacin de los individuos en sociedad, por ejemplo, la educacin, la comunicacin, el transporte, etc. Las necesidades pblicas son aquellas que nacen de la vida colectiva y se satisfacen mediante la actuacin del Estado. Coinciden con el inters pblico, o sea, son necesidades comunes y fundamentales a todos los miembros de una comunidad jurdicamente organizada. Presuponen la existencia del Estado, no preexisten a l, al cual le compete satisfacerlas. Son consecuencia de la determinacin de los fines del Estado, los cuales no son inmutables y permanentes, sino que responden a la relatividad histrica. Por ejemplo, la seguridad interior, la administracin de justicia, la atencin de los negocios pblicos, etc. Las necesidades individuales privadas pueden ser indistintamente atendidas o satisfechas por el individuo, por el grupo o colectividad, e incluso por el Estado. De la misma manera, las necesidades colectivas tambin pueden ser atendidas no slo por el grupo o por el Estado, sino incluso por el individuo. En cambio, con las necesidades pblicas no siempre ocurre lo mismo, ya que pueden ser satisfechas indistintamente por el individuo, el grupo o el Estado. Estas ltimas, a su vez, exigen una distincin: - Necesidades pblicas primarias o absolutas Surgen como consecuencia de la existencia del Estado y se identifican con el cometido esencial de ste. Hacen a la existencia de la comunidad organizada y constituyen la razn propia de ser del Estado. Tal es el caso de la seguridad interior, de la justicia, de la defensa y representacin exterior. Son la causa existencial de las funciones pblicas y slo pueden ser satisfechas por el Estado. - Necesidades pblicas secundarias o relativas Tienen su origen en la propia existencia del grupo o en la del individuo. Son necesidades originalmente clasificables como colectivas o individuales que han sido elevadas al rango de

(21) FINANZAS PBLICAS necesidades pblicas porque el Estado entiende que as lo reclama el inters pblico. Admiten ser indistintamente atendidas por el individuo, el grupo o el Estado. 2b. Crecimiento y diversificacin de las necesidades pblicas Dentro de la ltima categora de necesidades pblicas descripta en el punto anterior, tenemos necesidades cuya satisfaccin se consideran, cada vez en mayor medida, de incumbencia estatal, por cuanto ataen a la adecuacin de la vida comunitaria a los progresos emergentes de la civilizacin (educacin, salud, transportes, comunicaciones, seguridad social, etc.). As, con el paso del tiempo, las necesidades pblicas se han multiplicado y diversificado. Para buscar la razn del encuadre de estas necesidades como nuevas necesidades pblicas, debe indagarse en la evolucin de las realidades comprobadas a travs de los siglos. Se pas del Estado liberal restringido en sus funciones, al Estado intervencionista con una decidida actuacin en el campo econmico y social. El fracaso del intervencionismo motiv el advenimiento de las ideas neoliberales, con su consecuencia, la globalizacin de la economa, cuyos excesos sufrimos en la actualidad. No siempre en la historia se tuvo plena conciencia de lo que realmente eran necesidades pblicas, en contraposicin a las necesidades privadas, y de all la duda acerca de cules servicios deban ser satisfechos por los propios particulares en forma individual y cules por el Estado. 2c. Satisfaccin de las necesidades pblicas mediante la actividad productiva pblica, tratando simultneamente de contribuir al pleno empleo de los factores productivos, a la estabilidad, al desarrollo y a la equidad en la distribucin del ingreso El Estado puede deliberadamente utilizar su actividad financiera para el logro de cierta redistribucin de ingresos. La actividad financiera puede, tambin, proponerse el objetivo de contribuir, con el instrumento del gasto, del recurso o de ambos, a la estabilizacin de la economa, esto es, del nivel de precios y del empleo (plena ocupacin) como tambin de la balanza de pagos. En los pases subdesarrollados y en va de desarrollo podr la actividad financiera ser utilizada como instrumento de la poltica de desarrollo, o sea, de un crecimiento econmico mayor de aquel que se obtendra sin la intervencin del Estado. La posible y probable contrariedad entre los diferentes propsitos de la actividad financiera hace surgir algunas consecuencias: a) un mismo proceso recurso-gasto puede no ser adecuado para el logro simultneo de todos los objetivos de la actividad financiera. b) si la actividad financiera quiere lograr al mismo tiempo todos los propsitos, deber hacerlo con diferentes medidas, cada una de las cuales sea idnea para el logro de cada propsito. An as, ello no excluye que la superposicin de medidas produzca la neutralizacin total o parcial de un determinado propsito de esa actividad. c) tambin puede ocurrir que la actividad financiera se halle en posicin contradictoria con medidas de poltica econmica diferentes de esa actividad, como ser: poltica monetaria y bancaria; poltica de precios en el mercado interno y de cambios en el mercado externo. 2d. El sector pblico como responsable de la satisfaccin de las necesidades pblicas mediante la produccin de bienes y servicios pblicos El Estado produce o hace producir los bienes materiales o inmateriales capaces de satisfacer las necesidades pblicas. Tales bienes son llamados bienes pblicos. En realidad, predominan entre ellos los bienes inmateriales a los que, en determinados casos, pueden acceder bienes materiales. Por ello, se habla preferentemente de servicios pblicos. Estos bienes y servicios pueden ser adquiridos en el mercado y prestados en esas mismas condiciones por el Estado o bien ser producidos por el Estado a travs de una verdadera transformacin y combinacin de bienes intermedios y factores productivos.

(21) FINANZAS PBLICAS Cuando el Estado otorga a particulares la concesin de un servicio, ste sigue siendo pblico porque el Estado lo considera como propio, lo que se prueba por el hecho mismo de la concesin. Consecuentemente, tambin los bienes y servicios pblicos son tales por ser considerados como propios por el Estado y por l producidos o concedidos a particulares y no son producidos por el Estado por ser pblicos. Estos servicios pblicos pueden ser divisibles o indivisibles, como ya vimos en la UNIDAD I, punto e). La caracterstica de una gran parte de los servicios que el Estado presta, de no ser susceptibles de una demanda individual y, por lo tanto, de prestarse en igual forma y sin exclusin para todos los individuos, deriva del hecho que no hay una decisin individual que determine la prestacin del servicio, sino una decisin por parte de los sujetos que gobiernan la organizacin estatal, en la que la voluntad individual puede influir en grados diversos, segn la forma del Estado. Nunca, sin embargo, los servicios se prestan por las preferencias manifestadas por los individuos, sino por la decisin de los organismos competentes del propio Estado, sin perjuicio de la influencia que sobre ellos pueden ejercitar la opinin pblica y la palabra escrita o no de personalidades polticas o cientficas. La escala de preferencias de los individuos no entra en el clculo econmico de la actividad financiera de prestacin de los servicios indivisibles, ni en los divisibles que el Estado preste gratuitamente o por la parte que no cubra con precios o tasas. Las preferencias individuales respecto de los servicios indivisibles no podran, lgicamente, sumarse o compararse con las de otros bienes o servicios en el mercado, ya que la demanda de estos ltimos es funcin del precio, mientras que aquella indicara una simple preferencia en relacin con otros bienes y servicios, pero independientemente de los precios. Esto se aplica tambin para admitir o no el anlisis costo-beneficio en la produccin de los bienes y servicios pblicos. Este anlisis es, tal vez, aplicable cuando se trate de bienes y servicios divisibles que tienen precios de mercado, aunque en un rgimen de competencia imperfecta; pero es inaceptable respecto de los servicios indivisibles. Bibliografa

Martn, Jos Mara. INTRODUCCION A LAS FINANZAS PBLICAS. Editorial Desalma. Marzo de 1.985. Martn, Jos Mara. CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA. Editorial Contabilidad Moderna. Unidad III DESCRIPCIN DEL SECTOR PBLICO

3a.

Composicin e identificacin del sector pblico. Niveles de gobierno. Gobierno general y empresas pblicas

Por sector pblico se entiende el conjunto de organismos y unidades econmicas que dependen directamente del Estado, sea porque se trata de organismos integrantes del propio Estado (por ejemplo ministerios) o haciendas productivas de bienes y servicios de propiedad, conduccin y/o control del Estado. El resto de unidades econmicas que no integran el sector pblico componen el sector privado de la economa. La distincin fundamental entre sector pblico y sector privado responde a la diferencia en la lgica del funcionamiento de ambos segmentos de la economa global. En el sector privado, el funcionamiento se basa en el sistema de mercado en que actan las unidades econmicas (familias y empresas); los resultados se determinan por la interaccin de las diferentes decisiones individuales de cada unidad, y las herramientas de anlisis son las de la Economa. En cambio, en el sector pblico aparece un elemento distintivo, derivado del poder del Estado, que en principio es una nica unidad de decisin. Las herramientas de anlisis son las de las Finanzas Pblicas, ciencia para la cual el punto fundamental radica, ms que en el

(21) FINANZAS PBLICAS anlisis del sector pblico, en la interaccin de las decisiones y efectos entre el sector pblico y el sector privado. Identificado el sector pblico, es importante tener en cuenta que el mismo no es una nica unidad totalmente homognea, sino que en el mundo moderno est compuesto por diferentes elementos. En un pas como Argentina, es importante tener en cuenta el grado de complejidad respecto de la composicin del sector pblico: En primer trmino, se deben distinguir los distintos niveles de Gobierno: en un pas de estructura federal, existen gobiernos con autonoma de base territorial (es decir, que son elegidos por los ciudadanos de un determinado territorio y que ejercen poderes limitados a dicho territorio). Segn el tamao geogrfico de dicha base territorial, puede pensarse en distintos niveles - Nivel mximo: sera el Gobierno Nacional o Gobierno Federal, que cubre todo el pas; Nivel menos extenso territorialmente: Gobiernos Provinciales o Estados; Nivel inferior: Gobiernos Municipales o comunales. En segundo trmino, se puede distinguir dentro de cada uno de los niveles de gobierno sealados, dos grandes tipos de organismos: - Empresas Pblicas: a igual que las Empresas Privadas, son unidades de produccin que combinan factores productivos (trabajo, capital, recursos naturales, capacidad empresarial) para obtener bienes y servicios que venden en el mercado a los usuarios. La diferencia fundamental radica en la propiedad, direccin y control de las Empresas Pblicas por parte del Estado, en tanto la propiedad, direccin y control de las Empresas Privadas est en manos de particulares. Gobierno General El tipo de bien que producen las Empresas Pblicas -a igual que las Empresas Privadas- es el que en Finanzas Pblicas se denomina como bien privado que, tiene tales caractersticas: consumo individual o rivalidad en el consumo: significa la situacin en que una unidad adicional consumida por una persona implica restar una unidad consumida por otra persona, por lo tanto, existe rivalidad en el consumo, ya que una persona se perjudica por el hecho de que otra consuma; aplicacin del principio de exclusin: significa que el productor puede en cada caso entregar o no entregar el bien a cada una de las personas usuarias en la medida que estn o no dispuestas a pagar un cierto precio; divisibilidad de los beneficios: quiere decir que es posible separar el beneficio recibido por cada uno de los consumidores. Dichos bienes, debido a sus caractersticas, pueden funcionar en el sistema de mercado: existe oferta (de productores que a determinado precio estn dispuestos a vender una determinada cantidad) y existe demanda (de usuarios que a determinado precio estn dispuestos a comprar una determinada cantidad). En cambio, el tipo de bien (o servicio) que proveen los organismos agrupados en la categora Gobierno General es el que en Finanzas Pblicas se denomina como bien pblico. Sus caractersticas, que se detallan a continuacin, impiden que para su produccin funcione el sistema de mercado, ya que no existe oferta de empresas privadas consumo conjunto o no rivalidad en el consumo: implica que una vez provisto el bien pblico, el mismo satisface las necesidades de varias personas, sin que la satisfaccin de una de ellas disminuya la posibilidad de satisfaccin de otra; no aplicacin del principio de exclusin: impide discriminar entre el usuario que paga el precio exigido y otras personas que no pagan dicho precio, por lo tanto, el empresario privado no podra cubrir sus costos de produccin con la venta del producto debido a que nadie estara dispuesto a pagar por el producto; divisibilidad de los beneficios El esquema de financiamiento de la provisin de bienes pblicos es totalmente diverso al de la provisin de bienes privados. En el caso de los bienes privados, la empresa (sea pblica

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(21) FINANZAS PBLICAS o privada) cubre sus egresos mediante la venta de sus productos, cobrando un precio a cada uno de los usuarios. En el caso de los bienes pblicos, el Gobierno General debe prestar el servicio por un lado, y por el otro lado arbitrar en forma coactiva los fondos requeridos para la provisin de ese servicio, ya que no puede obtenerlos por va voluntaria de los usuarios, como en el caso de los bienes privados. As, Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF) cubre -en principio- sus erogaciones con la venta de sus productos a los usuarios, en competencia con empresas privadas de la misma actividad. En cambio, las erogaciones requeridas para la prestacin del servicio de polica deben cubrirse a travs de tributos pagados por los contribuyentes. Los usuarios pueden negarse a pagar el precio del bien privado producido por la empresa pblica (quedndose sin el servicio), en tanto, el contribuyente no puede negarse a pagar el tributo, an cuando manifiesta el deseo de que no se prestara el servicio. Con la sancin de la ley 24.156 de Administracin Financiera y Control Gubernamental se inicia un profundo proceso de cambio de las estructuras administrativas financieras en el orden nacional. La importancia de dicha ley se puede resumir en dos aspectos relevantes: ley marco: seala criterios generales que sern aplicados discrecionalmente en cada circunstancia; ley de orden superior: dado que la restante legislacin de competencia financiera debe supeditarse a ella, en funcin de que la administracin financiera responde a principios de unidad y universalidad que no pueden violarse mediante una ley especfica. El proyecto de reforma de administracin financiera y de los sistemas de control se enmarca en los objetivos del denominado Programa de Reforma de la Administracin Financiera Gubernamental, desarrollado por intermedio de la Secretaria de Hacienda del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos de la Nacin. La reforma a emprender procura el cumplimiento de los siguientes objetivos: de racionalidad, en procura de que la gestin se realice con economicidad, eficiencia, eficacia, efectividad y oportunidad (las cinco E); de transparencia operativa y legal con generacin de informacin oportuna y confiable para la toma de decisiones; de integralidad, interrelacionando los sistemas de administracin financiera con los de control interno y externo, con la finalidad de facilitar su eficacia. El mbito de aplicacin de la ley 24.156 (artculo 8) se extiende a la totalidad del Sector Pblico Nacional.

a) Administracin Central 1.- Administracin Nacional Con carcter obligatorio (artculo 80) Sector Pblico Nacional 2.- Empresas y Soc. del Estado b) Organismos descentralizados (incluye instituciones de la seguridad social).

Con carcter facultativo (artculo 94)

Provincias y Municipios


3b.

Composicin del gobierno general: Administracin central; organismos descentralizados; cuentas especiales. Organismos parafiscales. Finanzas fiscales y finanzas cuasi-fiscales

El Gobierno General est compuesto, a su vez, por organismos de diferentes categoras, segn las facultades financieras asignadas a los responsables de cada uno de ellos. As, se puede distinguir entre los organismos de Administracin Central y los Organismos Descentralizados. Estos ltimos (por ejemplo una universidad nacional) tienen cierto grado de manejo propio respecto a las erogaciones y a ciertos recursos, en tanto que en los primeros la autoridad en materia financiera est ms centralizada en los niveles mximos (por ejemplo una oficina de la Secretara de Agricultura). Los Organismos Parafiscales son aquellos que estn dentro de la hacienda pblica, son de carcter privado pero tienen funciones de carcter pblico y en parte se financian a travs de Estado. Por ejemplo, los consejos profesionales. Las Finanzas Fiscales son las que tienen por objeto obtener ingresos para financiar gastos. Las Finanzas Cuasi-Fiscales, en cambio, tienen objetivos ms amplios, como por ejemplo, favorecer determinada regin a travs de subsidios o extensiones impositivas, entre otras. La actividad financiera tiene finalidades propias, como podemos ver a continuacin: Fines fiscales: una caracterstica fundamental de la actividad financiera con finalidad fiscal, es decir, la obtencin de ingresos, es su instrumentalizad. En este aspecto, se distingue de todas las otras actividades del Estado en que no constituye un fin en s misma, o sea, que no atiende directamente a la satisfaccin de una necesidad de la colectividad, sino que se cumple el papel de un instrumento, porque su normal funcionamiento es condicin indispensable para el desarrollo de las otras actividades. Se materializan con la obtencin de recursos con los cuales se efectan los gastos que irrogan las necesidades pblicas. Las denominadas finanzas fiscales persiguen la satisfaccin de los fines pblicos indirectamente, porque consisten en la actividad de procurarse los recursos con los cuales se efectan los gastos que cumplen los fines polticos. Fines extrafiscales: aqu el gobierno no se propone exclusivamente el objetivo de cubrir los gastos percibiendo recursos, sino que adems intenta llevar a cabo, mediante medidas financieras, finalidades pblicas directas. La finalidad pblica con finalidad extrafiscal procura atender el inters pblico en forma directa. Ello se logra materializando, por medio de la actividad financiera del Estado, una intervencin en las distintas actividades desarrolladas por la comunidad. Tal intervencin, como forma directa de satisfaccin del inters pblico, es llevada a cabo no slo mediante la poltica de gastos pblicos, sino tambin por medio de los recursos pblicos. Cuando el fin perseguido es extrafiscal, las medidas pueden ser de distinto tipo, por ejemplo: 1) pueden producirse medidas disuasivas con respecto a actividades que no se consideran convenientes, por lo cual se procede a desalentarlas mediante medios financieros, como es el incremento de alcuotas en los tributos, la creacin de sobretasas, adicionales o recargos. 2) Por el contrario, el Estado puede decir realizar acciones alentadoras para atraer ciertas actividades econmicas, cientficas, culturales o de otro tipo, que estime necesarias y tiles para el pas. En tal caso, despliega una serie de medidas que pueden consistir en exenciones de tributos, diferimientos, deducciones, reintegros, etc. 3) Tambin se desarrolla finalidad extrafiscal por medios financieros cuando se resuelve percibir tributos de alto monto para debilitar ciertas posiciones patrimoniales y redituarias de los sujetos que se desea alcanzar, como manera de modificar la estructura en la distribucin de los patrimonios y las rentas. Fines mixtos: participan de las caractersticas de los dos anteriores. En el caso de los recursos pblicos, este tipo de fines se manifiesta cuando se trata, por ejemplo, de un impuesto que se aplica no slo para lograr medios financieros (fin fiscal) sino, adems, para atender directamente el inters pblico, mediante exenciones o deducciones para

(21) FINANZAS PBLICAS determinados grupos sociales o la aplicacin de alcuotas ms elevadas a otra categora, etc. (fin extrafiscal). 3c. Tamao del sector pblico. Alternativas para la medicin del tamao del sector pblico El anlisis del tamao absoluto o relativo del sector pblico, de su composicin y de la comparacin entre pases a lo largo del tiempo, exige precisar los mtodos de medicin de las magnitudes que alcanzan las operaciones financieras de los Estados. En el anlisis es bastante habitual relacionar los montos absolutos del sector pblico con el tamao de la economa global. Los siguientes coeficientes permitiran cuantificar el tamao del sector pblico. Como indicacin previa, es importante tener en cuenta que detrs de esta medicin se trata de cuantificar la importancia relativa del sector pblico en comparacin con el sector privado dentro de la economa global. Un criterio bsico de consistencia en la medicin, que como se ver no cumplen todos los coeficientes habitualmente utilizados, implica que la definicin propuesta, y la suma de ambos coeficientes debera ser igual al 100%. a) Por el lado de las erogaciones Gasto Pblico PBI Este es el coeficiente ms utilizado. Si comprende nicamente al Gobierno Nacional, el numerador registra el total de erogaciones, tanto corrientes como de capital. Se aconseja excluir del numerador los gastos de transferencias y, por lo tanto, trabajar nicamente con los llamados gastos exhaustivos, es decir, aquellos que tienen como contrapartida flujos de bienes o de factores productivos reales, y que por lo tanto al ser utilizados por el sector pblico dejan de estar a disposicin del sector privado. Si se incluyen las Empresas Pblicas, en el numerador es necesario adicionar todas las erogaciones (tanto corrientes como de capital) de las mismas. Si bien es el ms utilizado, este coeficiente adolece de varios inconvenientes. El ms importante consiste en la heterogeneidad conceptual entre el numerador y el denominador, que lleva a que el coeficiente no sea representativo de la participacin del sector pblico en la economa global. Ello debido a que la aplicacin de igual definicin para medir el tamao del sector privado arrojara un coeficiente cuya suma con el del tamao del sector pblico sera superior a la unidad: el gasto total (en el sector pblico y en el sector privado) es superior al PBI pues incluye transacciones intermedias que se cancelan con el clculo del PBI. b) Por el lado de los bienes y servicios disponibles Consumo GG + Inversin GG + Inversin EP Bienes y Servicios Disponibles Este es el coeficiente basado en la distribucin del flujo final de bienes anualmente a disposicin de la economa. El denominador se obtiene restando al PBI el saldo de la balanza comercial, para arribar al total de bienes que pueden utilizar los residentes en el perodo. El numerador indica los bienes absorbidos por el sector pblico: en el caso del Gobierno General, tanto las erogaciones de consumo como las incorporaciones de bienes de capital, y en el caso de las empresas, solamente stas ltimas (ya que las empresas pblicas, al igual que las privadas, no registran gastos de consumo sino utilizacin intermedia de bienes y pago de factores productivos). Este coeficiente satisface el criterio de consistencia ya enunciado, ya que calculando con igual procedimiento el tamao del sector privado, se arriba a un coeficiente cuya suma con el recin definidos para el sector pblico, arroja un resultado igual a la unidad.

(21) FINANZAS PBLICAS c) Por el lado del valor agregado Valor agregado en el Sector Pblico PBI Este coeficiente tambin es consistente: el denominador se obtiene por la suma de los valores agregados (diferencia entre valor de produccin de cada unidad econmica y los insumos intermedios comprados a otras unidades econmicas) de las unidades de produccin (empresas, tanto privadas como pblicas, y Gobierno General). El numerador consiste en el valor agregado por el Gobierno General y por las Empresas Pblicas. Debe hacerse notar que en el caso del Gobierno General, dado que se rata de bienes pblicos para los cuales no existen precios de mercado que permitan valuar la produccin, el valor agregado se define operativamente (siguiendo la metodologa tradicional de los expertos en contabilidad social) por el lado del pago de los factores productivos. Dada la dificultad de valuacin del capital y de los recursos naturales que componen el patrimonio del Gobierno, en la prctica se toma nicamente la remuneracin del factor trabajo como representativo del valor agregado por el Gobierno General. d) Por el lado de la utilizacin de factores productivos Personal ocupado en el Sector Pblico Personal ocupado en la Economa Global Menos usual, pero conceptualmente importante, es este enfoque de medicin por el lado de los factores productivos utilizados. Dados los problemas de medicin, en la prctica el nico disponible se refiere al factor trabajo. Este coeficiente tambin es consistente. e) Presin tributaria Recaudaciones Tributarias PBI Si bien no es estrictamente una medicin del tamao del sector pblico, es un indicador suficientemente importante como para introducirlo aqu. Pese a su utilizacin, este coeficiente no es consistente. Su complemento a la unidad no es representativo del ingreso disponible para el sector privado (por ejemplo, la parte de recaudacin tributaria, como el caso de los aportes de seguridad social, que tiene como destino los pagos de transferencias no afectan en trminos netos el ingreso disponible del sector privado). 3d. Marco constitucional, niveles de gobierno. Poderes federales, provinciales, gobiernos municipales. El ciclo presupuestario La organizacin institucional argentina se fundamenta en el rgimen federal de Gobierno (artculo 1 CN), que permite distinguir dos niveles de gobierno, cada uno de ellos con poderes fiscales (de erogaciones y de recursos). En primer lugar, el nivel federal o nacional, cuya actividad poltica se extiende a todo el territorio del pas. Cuando hay una organizacin federal, esa autoridad se encuentra acotada de acuerdo con su rgimen constitucional y legal. Los gobiernos centrales marcan las polticas fiscales, monetarias y econmicas en general que afectan al conjunto de la poblacin del pas. En segundo trmino, el nivel provincial constituido actualmente por 23 provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Este nivel cuenta con autoridad poltica para imponer tributos a sus residentes o a quienes realizan actividades econmicas en su territorio, dentro del mbito de su competencia. Estos estados poseen sus propios activos, recaudan fondos, tienen su propia administracin de justicia, etc. Un tercer escaln, el del nivel de gobierno municipal, est previsto en el artculo 5to. CN como requisito para el reconocimiento de las autonomas provinciales, y figura establecido

(21) FINANZAS PBLICAS expresamente en cada una de las Constituciones Provinciales. La autoridad legislativa, administrativa y judicial se limita a las zonas geogrficas ms pequeas en que puede dividirse un pas con fines polticos o administrativos. Depender del sistema de organizacin poltica del pas, sus atribuciones, en cuanto a su autonoma poltica y para establecer tributos, en general para llevar adelante su administracin. En cuanto a la Municipalidad de Buenos Aires, se trata de un rgimen ad-hoc, ya que en principio la legislacin sobre el territorio de la Capital Federal es atribuida al Congreso Nacional. Una ley nacional, ha establecido el rgimen de funcionamiento de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. En cuanto a los poderes federales, a nivel del Gobierno Federal o Nacional, la CN establece los principales poderes fiscales en relacin a las erogaciones y a los recursos. Las erogaciones provienen de las funciones asignadas al Estado. En el caso del gobierno nacional, la nmina de funciones previstas para el Estado puede considerarse sumamente amplia, si se tiene en cuenta que la Constitucin de 1853 fue sancionada dentro de un predominio ideolgico y prctico del esquema liberal. - Art. 75 inc.18. (Corresponde al Congreso). Proveer lo conducente a la prosperidad del pas, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustracin, dictando planes de instruccin general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigracin, la construccin de ferrocarriles y canales navegables, la colonizacin de tierras de propiedad nacional, la introduccin y establecimiento de nuevas industrias, la importacin de capitales extranjeros y la exploracin de los ros interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estmulo. - Art. 75 inc.19. (Corresponde al Congreso). Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso econmico con justicia social, a la productividad de la economa nacional, a la generacin de empleo, a la formacin profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigacin y al desarrollo cientfico y tecnolgico, su difusin y aprovechamiento. Proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al doblamiento de su territorio; promover polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincia y regiones. Para estas iniciativas, el Senado ser Cmara de origen. Sancionar leyes de organizacin y de base de la educacin que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales: que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participacin de la familia y la sociedad, la promocin de los valores democrticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminacin alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educacin pblica estatal y la autonoma y autarqua de las universidades nacionales. Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creacin y circulacin de las obras de autor; el patrimonio artstico y los espacios culturales y audiovisuales. Puede observarse que las funciones atribuidas son amplias, as como los instrumentos previstos para alcanzar los objetos sealados, especialmente los fiscales. En cuanto a los recursos del Estado Nacional, las fuentes estn enumeradas en el siguiente artculo: - Art. 4. El Gobierno federal provee a los gastos de la Nacin con los fondos del Tesoro nacional, formado del producto de derechos de importacin y exportacin; del de la venta o locacin de tierras de propiedad nacional; de la renta de Correos; de las dems contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la poblacin imponga el Congreso general, y de los emprstitos y operaciones de crdito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nacin o para empresas de utilidad nacional. En tanto, que la CN tambin se refiere a los tributos y al uso del crdito pblico en los siguientes artculos: - Art. 16. (). Todos sus habitantes son iguales ante la ley (). La igualdad es la base del impuesto y de las cargas pblicas.

(21) FINANZAS PBLICAS - Art. 17. La propiedad es inviolable, y ningn habitante de la Nacin puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiacin por causa de utilidad pblica, debe ser calificada por ley y previamente indemnizada. Slo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el art.4. () La confiscacin de bienes queda borrada para siempre del Cdigo Penal argentino. Ningn cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de ninguna especie. - Art. 52. A la Cmara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas. - Art. 75 inc.2. (Corresponde al Congreso). Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nacin, siempre que la defensa, seguridad comn y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepcin de la parte o el total de las que tengan asignacin especfica, son coparticipables () - Art. 75 inc.4. (Corresponde al Congreso). Contraer emprstitos sobre el crdito de la Nacin. En lo referente a los poderes provinciales, cada Gobierno Provincial aprueba autnomamente su propia Constitucin. La estructura de erogaciones y recursos es similar a la establecida para el Gobierno Nacional. La CN trata sobre ellos en los siguientes artculos: - Art. 5. Cada provincia dictar para s una Constitucin bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional; y que asegure su administracin de justicia, su rgimen municipal, y la educacin primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. - Art. 121. Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin. - Art. 122. Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernantes, sus legisladores y dems funcionarios de provincia, sin intervencin del Gobierno federal. - Art. 123. Cada provincia dicta su propia constitucin, conforme a lo dispuesto por el artculo 5to. asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. Por ltimo, en referencia a los gobiernos municipales, podemos decir que tienen su existencia asegurada a travs de lo previsto en el artculo 5to. CN. Es decir, el respeto a la autarqua de los gobiernos municipales es requisito del funcionamiento de la autonoma de cada gobierno provincial. Las Constituciones Provinciales han articulado el rgimen municipal de gobierno con distintas variantes, pero fundamentalmente mediante la asignacin de fuentes (exclusivas o concurrentes) de recursos y ciertas pautas respecto a los servicios a prestar. Tpicamente se diferencian los organismos deliberativos (Consejos Deliberantes) de la autoridad ejecutiva (Intendente), con funciones especficas en el ciclo presupuestario. La divisin de poderes en cada nivel de gobierno lleva a una asignacin de responsabilidades en cada una de las etapas que recorre en el tiempo el presupuesto de recursos y erogaciones. Este ciclo presupuestario cuenta con cuatro etapas: a) Preparacin del presupuesto El presupuesto es una ley, por lo tanto, sigue el mismo proceso que las dems leyes. - Art. 77. Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cmaras del Congreso, por proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo las excepciones que establece esta Constitucin. ()

(21) FINANZAS PBLICAS Dado que la CN no ha establecido con exactitud el procedimiento de preparacin del proyecto de presupuesto, y debido a las dificultades tcnicas implicadas, en la prctica ha sido el Poder Ejecutivo el encargado de esta tarea; el vaco ha sido llenado por la Ley de Contabilidad (Decreto-Ley 23.354/56) -derogada por la Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional (Ley 24.156/92)b) Sancin del presupuesto Como toda ley (art.75 inc.8 CN: corresponde al Congreso fijar anualmente el presupuesto de gastos de administracin de la Nacin), la aprobacin del presupuesto sigue las normas de los artculos 78 a 84 de la CN. En el caso ms simple: - Art. 78. Aprobado un proyecto de ley por la Cmara de su origen, pasa para su discusin a la otra Cmara. Aprobado por ambas, pasa al Poder Ejecutivo de la Nacin para su examen; y si tambin obtiene su aprobacin, lo promulga como ley. Los dems artculos reglan otras posibilidades alternativas: promulgacin automtica si el Poder Ejecutivo no lo veta dentro de los 10 das hbiles; aprobacin por la Cmara revisora con adiciones o correcciones; y veto parcial o total del Poder Ejecutivo. Internamente, dentro de cada Cmara el proyecto es primero analizado por la respectiva Comisin permanente y luego sometido al plenario, con un informe habitualmente a cargo del Presidente de la Comisin. Qu ocurre si no sanciona el presupuesto? Segn el artculo 27 de la Ley de Administracin Financiera, regir el presupuesto que estuvo vigente el ao anterior con ciertos ajustes. Se prorroga el presupuesto y se recalculan los crditos presupuestarios. c) Ejecucin del presupuesto La ejecucin del presupuesto est a cargo del Poder Ejecutivo, como lo estable la CN en el siguiente artculo: - Art. 99 inc.10. (El Presidente de la Nacin tiene la atribucin de) Supervisar el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudacin de las rentas de la Nacin y de su inversin, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales.

d) Control del presupuesto (segn Nez Miana)Pueden distinguirse distintos niveles de control, segn el grado de independencia del organismo controlante respecto al responsable de la ejecucin.

Control Interno (Sindicatura General de la Nacin)

- artculo 96, Ley 24.156.- Crase la Sindicatura General de la Nacin, rgano de controlinterno del Poder Ejecutivo Nacional.

- artculo 98, Ley 24.156.- Es materia de su competencia el Control Interno de lasjurisdicciones que componen el Poder Ejecutivo Nacional y los Organismos Descentralizados y Empresas y Sociedades del Estado que dependan del mismo, sus mtodos y procedimientos de trabajo, normas orientativas y estructura orgnica

Control Externo (Auditoria General de la Nacin)

- artculo 116, Ley 24.156.- Crase la Auditoria General de la Nacin, ente de control externodel Sector Pblico Nacional, dependiente del Congreso Nacional ()


- artculo 117, Ley 24.156.- Es materia de su competencia el control externo posterior de lagestin presupuestaria, econmica, financiera, patrimonial, legal , as como el dictamen sobre los estados contables financieros de la administracin central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios pblicos, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatizacin, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos. Control Poltico (Congreso Nacional) - CN artculo 75 inc.8. (Corresponde al Congreso) () Aprobar o desechar la cuenta de inversin. - CN artculo 53. Slo ella (la Cmara de Diputados) ejerce el derecho de acusar ante el Senado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros, a los ministros y a los miembros de la Corte Suprema, en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal desempeo o por delito en el ejercicio de sus funciones; o por crmenes comunes, despus de haber conocido de ellos y declarado haber lugar a la formacin de causa por la mayora de dos terceras partes de sus miembros presentes. - CN artculo 59. Al Senado corresponde juzgar en juicio pblico a los acusados por la Cmara de Diputados, debiendo sus miembros prestar juramento para este acto. Cuando el acusado sea el presidente de la Nacin, el Senado ser presidido por el presidente de la Corte Suprema. Ninguno ser declarado culpable sino a mayora de los dos tercios de los miembros presentes. Control del presupuesto (segn apuntes de clase) Hay distintos niveles de control, segn el grado de independencia del organismo controlante respecto al responsable de la ejecucin (sistema sajn, sistema latino). Control preventivo: el Poder Ejecutivo evala el programa de gobierno y cmo ste se inserta en las polticas financieras del pas. Control financiero: se realiza por distintas vas 1) Requerimiento, por escrito, de informes al Poder Ejecutivo; 2) Creacin de comisiones investigadoras, formadas por diputados y/o senadores; 3) Jefe de gabinete obligado por la CN a ir a ambas cmaras para ver cmo evoluciona la poltica de gobierno; etc. Control posterior: lo realiza el Congreso cuando aprueba o rechaza la Cuenta de Inversin. Control Interno (Sindicatura General de la Nacin): se lleva a cabo en inters del Poder Ejecutivo, esto quiere decir, tiene por objeto velar por que los funcionares en los que se delega la administracin financiera, la realicen correctamente, para lo cual esta Sindicatura establece normas de control interno que todos los organismos deben respetar. Control Externo (Auditoria General de la Nacin): se lleva a cabo en inters del pueblo y tiene por objeto verificar que el Poder Ejecutivo cumpla con el mandato otorgado por sus representantes a travs de la ley de presupuesto. - CN artculo 85. El control externo del sector pblico nacional en sus aspectos patrimoniales, econmicos, financieros y operativos, ser una atribucin propia del Poder Legislativo. El examen y la opinin del Poder Legislativo sobre el desempeo y situacin general de la administracin pblica estarn sustentados en los dictmenes de la Auditoria General de la Nacin. Este organismo de asistencia tcnica del Congreso, con autonoma funcional () tendr a su cargo el control de legalidad, gestin y auditoria de toda la actividad de la administracin pblica centralizada y descentralizada (). Intervendr necesariamente en el trmite de aprobacin o rechazo de las cuentas de percepcin e inversin de los fondos pblicos. Bibliografa


Martn, Jos Mara. INTRODUCCION A LAS FINANZAS PBLICAS. Editorial Desalma. Marzo de 1.985. Martn, Jos Mara. CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA. Editorial Contabilidad Moderna. Las Heras, Jos Mara. EL ESTADO EFICIENTE. Editorial Buyatti Unidad IV GASTO PBLICO

4a. Naturaleza y evolucin del concepto de gasto pblico La denominacin gasto pblico, es agrupada en una sola institucin y se adecua a la empleada por los artculos 75, inciso 8, y artculo 99, inciso 10 de la CN, y a la Ley de Administracin Financiera (24156). Dicha denominacin es genrica y comprende las dos grandes especies de gasto, o sea: a) las erogaciones pblicas, que abarcan todos aquellos gastos derivados de los servicios pblicos y del servicio de la deuda pblica, y b) las inversiones pblicas, las cuales incluyen la totalidad de los gastos relacionados con los incrementos patrimoniales del Estado. El Estado se moviliza para atender las necesidades de la poblacin por medio de los servicios pblicos, pero tambin puede satisfacerlas utilizando los efectos que en s mismos los gastos pblicos provocan en la economa nacional, atento a su importancia cuantitativa y cualitativa (por ejemplo, un incremento considerable en la cuanta del gasto pblico puede obrar como reactivador de una economa en recesin, con prescindencia del destino del gasto). Esto significa que la decisin sobre el gasto estatal presupone dos valoraciones previas de singular importancia: a) la seleccin de las necesidades de la colectividad que consideran pblicas, aspecto variable y ligado a la concepcin sobre el papel del Estado, y; b) la comparacin entre la intensidad y la urgencia de tales necesidades y la posibilidad material de satisfacerlas. En la actualidad, quienes investigan sobre la ciencia de las finanzas pblicas prestan preferente atencin a la Teora general del gasto pblico. Esta investiga no slo los elementos constitutivos del egreso pblico, sino adems los efectos que ste habr de producir, sean econmicos o sociales. Respecto a los elementos constitutivos del dispendio pblico, dicha teora nos seala que toda erogacin o inversin pblica supone la satisfaccin de necesidades pblicas, y que ellas se materializan en atencin al inters pblico. El primer elemento constitutivo del gasto pblico es esencialmente poltico, o sea, la eleccin o empleo de un determinado criterio selectivo de necesidades. El segundo elemento constitutivo reside en la circunstancia de que en todos los casos se trata del empleo, la aplicacin o la utilizacin de una riqueza. Este elemento tiene una indiscutible naturaleza econmica. Un tercer elemento, esencial de toda gestin de un Estado de derecho, es su juridicidad, materia de estudio no slo por parte del derecho financiero, sino adems por el derecho constitucional y el derecho administrativo. En nuestro derecho nacional, este elemento tiene una triple manifestacin: su rgimen est regulado por la Ley de Administracin Financiera, 24.156. 2. en el momento de la planificacin o estimacin del gasto que debe satisfacer una necesidad pblica, interviene la ley anual de presupuesto general de la Nacin. 3. finalmente, en el momento posterior a su ejecucin o materializacin, es decir, el momento de la verificacin o control de la gestin, hay una tercera manifestacin de juridicidad dada por la cuenta de inversin. Conforme a tales elementos, podemos definir al gasto pblico como las erogaciones dinerarias que realiza el Estado, en virtud de una ley, para cumplir con la satisfaccin de las necesidades pblicas.

1.


Analizando esta definicin se puede reconocer ciertas caractersticas del gasto pblico: - la primera consiste en un empleo de riqueza. Tratndose de la utilizacin o aplicacin de bienes, el concepto de gasto pblico excluye las prestaciones de servicios. - en segundo lugar, el egreso pblico se caracteriza y distingue por constituir un empleo de riqueza realizado por el Estado, o sea, el ente pblico que representa a la sociedad jurdicamente organizada. En consecuencia, son gastos pblicos los empleos de riqueza realizados por el Estado nacional, las provincias y los municipios. Se reconoce que el citado es un concepto estrecho, por cuanto se limita a esa categora de gastos, sin dar lugar a incluir en ella otras erogaciones o inversiones que, efectuadas por algunas empresas o consorcios pertenecientes al patrimonio del Estado, escapan a su mbito. En efecto: las erogaciones o inversiones patrimoniales realizadas por empresas del Estado, no son clasificables, conforme a este criterio, como gastos pblicos. Por otra parte, los gastos o desembolsos pecuniarios realizados por cualquier otra persona que no sea el Estado, tambin estn excluidos del concepto de gasto pblico. - la tercera caracterstica de todo gasto pblico reside en la circunstancia de que ste depende de una autorizacin legal. El desembolso pecuniario o la inversin dispuesta por el administrador pblico sin autorizacin legal previa, o realizada con fines distintos de los previstos por las normas legales, an cuando satisfaga necesidades pblicas, no constituye un gasto pblico propiamente dicho. - Finalmente, el cuarto rasgo propio de los gastos pblicos consiste en que estos tienen como finalidad la satisfaccin de necesidades pblicas. No se toma como gasto pblico el derivado de empresas del Estado, independientemente que satisfaga necesidades pblicas (por ejemplo, Aguas Argentinas). Las tres ltimas caractersticas son propias del gasto pblico y, en consecuencia, lo distinguen del gasto privado. Las diferencias no impiden que entre ambas clases de gastos haya una relacin de integracin funcional, idntica a la que conecta a las finanzas pblicas con las privadas. De all que los autores contemporneos destaquen la importancia de tal relacin e investiguen cmo los gastos pblicos se complementan con los gastos privados en la satisfaccin de las necesidades humanas. Evolucin del concepto de gasto pblico El gasto pblico no slo debe ser estudiado como causa de los ingresos requeridos para satisfacer las necesidades pblicas. La evolucin del concepto demuestra que el gasto pblico, por s slo y con prescindencia de la financiacin de servicios pblicos, significa un importante factor de redistribucin del ingreso y del patrimonio nacional, de estabilizacin econmica, de incremento de la renta nacional y que su influencia es decisiva sobre aspectos tan esenciales como la plena ocupacin, el consumo, el ahorro y la inversin. Esta evolucin del concepto est ntimamente ligada a la nueva concepcin sobre la misin del Estado. a) Para los hacendistas clsicos, el Estado es un mero consumidor de bienes, los gastos pblicos constituyen una absorcin de una parte de esos bienes que estn a disposicin del pas. Es cierto que ello es indispensable porque el Estado tiene importantes cometidos a cumplir (ejrcito, polica, justicia), pero eso no quita que econmicamente sea una factor de empobrecimiento de la comunidad, la cual se ve privada de parte de sus riquezas. Estas caen a un abismo sin fondo del cual no retornan. De ah, la expresin vulgarizada del Estado pozo. b) Para las concepciones modernas, el Estado no es un consumidor, sino un redistribuidor de riqueza. Ellas no desaparecen en un abismo sin fondo, sino que son devueltas ntegramente al circuito econmico. Es decir, el conjunto de sumas repartidas a los particulares mediante el gasto pblico es equivalente al conjunto que le fue recabado mediante el recurso pblico.

(21) FINANZAS PBLICAS Financiacin de los gastos pblicos Nuestra Constitucin Nacional ha previsto, en su artculo 4, que los gastos pblicos sean financiados con los fondos del Tesoro nacional. En la actualidad, y como consecuencia directa de las nuevas actividades asignadas al Estado, los financistas contemporneos han sistematizado los diversos tipos de ingresos con que cuenta el Estado dentro de una clasificacin de naturaleza bien distinta de la prevista por nuestra Constitucin, y que comprende otras especies de ingresos. La mayora de los autores desconocen hoy la clasificacin de los ingresos en ordinarios y extraordinarios y, al mismo tiempo, sealan como principales fuentes de financiacin de todas las erogaciones estatales a los denominados recursos originarios, aquellos que el Estado obtiene de la explotacin de sus bienes patrimoniales o desarrollando actividades industriales, comerciales, etc. por medio de las empresas estatales; y especialmente a los recursos derivados, o sea, aquellos que provienen del sector privado, de la economa. Derivan del sector privado bsicamente a travs de tributos (pagos coactivos) o del uso de crdito pblico (prstamos voluntarios efectuados por los particulares al Estado). VER UNIDAD 5, punto b) -Clasificacin de los recursos pblicos4b. Gasto pblico y gasto privado En primer lugar, la diferencia ms importante consiste en que el sujeto del gasto pblico es el Estado, mientras que el del gasto privado es el particular. Esto es fundamental porque el Estado es perpetuo y el individuo perecedero. De ah que los gastos del primero estn en relacin tanto con el presente como con el porvenir, contrariamente a lo que sucede con el particular que, al realizar sus gastos, tiene en cuenta la limitacin de su existencia. En segundo lugar, observamos que mientras el individuo satisface mediante sus gastos sus intereses particulares, el Estado persigue, con ellos, por lo menos idealmente, fines de inters general. De all que los beneficios colectivos resultantes de los gastos pblicos sean en gran medida inmateriales y no valuables monetariamente (por ej. los gastos en defensa exterior o para el orden interno), mientras que los gastos privados persiguen finalidades materiales y generalmente lucrativas (por ej. adquisicin de bienes para consumo o para diversin). En tercer lugar, se advierte que el Estado gasta con recursos que en su mayor parte provienen de la coaccin, mientras que los individuos carecen de ese instrumento como forma legal de procurarse ingresos. En cuarto lugar, se afirma que como el Estado debe satisfacer necesidades pblicas, por lo general primero conoce el gasto que va a efectuar y sobre esa base se procura los recursos. El particular, al contrario, adecua sus gastos a los ingresos con que cuenta. Sin embargo, la premisa de que el Estado conoce antes sus gastos y adecua a ellos sus recursos es sumamente relativa. Con buenos argumentos, Gangemi demuestra que no es concebible el clculo de los gastos que deban satisfacerse, sin que el Estado haya evaluado ya las posibilidades de obtener los medios precisos para ello. Es decir, que tanto los gastos como los ingresos encuentran un lmite en la renta de la Nacin. Ninguna finalidad seria tendra una seleccin de gastos si no se tuviese presente un clculo por lo menos preventivo de los ingresos. En quinto lugar, el Estado se halla obligado a realizar los gastos necesarios para cumplir debidamente sus funciones, estando tales gastos previamente calculados y autorizados por la ley presupuestaria. El particular, en cambio, goza de amplia libertad tanto en lo que respecta a la cuanta como al destino de sus erogaciones. 4c. Clasificacin de los gastos pblicos. Crecimiento de los gastos pblicos. La centralizacin y descentralizacin En la prctica, las erogaciones pblicas se definen en relacin al Presupuesto del Gobierno. Para el anlisis fiscal interesa no solamente el monto total de las erogaciones pblicas, sino tambin su composicin. Para este fin se presentan distintas clasificaciones de las erogaciones pblicas:

CLASIFICACION INSTITUCIONAL (O JURISDICCIONAL, O ADMINISTRATIVA): permite distinguir

los montos de erogaciones efectuadas por los distintos organismos que integran el Estado. Las categoras concretas dependern de la estructura del Estado del pas al cual se refiere.

(21) FINANZAS PBLICASEn el caso argentino, y a nivel del Gobierno Nacional, la Constitucin distingue tres poderes: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial. Dentro del Poder Ejecutivo puede distinguirse la Presidencia de la Nacin y los distintos Ministerios, y a

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