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El diseño de una Estrategia Nacional de Desarrollo Social de media-no y largo plazos constituye un hito en la historia reciente del país,que se inscribe en un desafío doble: la recuperación de la planifi-cación como herramienta de promoción de desarrollo, y la con-formación de alianzas estratégicas entre las distintas instanciasorganizadas de la sociedad. Como parte de esa perspectiva, elseminario “Ecuador al 2020”1 –organizado por CISMIL, FLACSO,SENPLADES y PNUD– constituye un primer esfuerzo, dentro deun proceso más vasto e integral, destinado a democratizar el bien-estar y desarrollo en el país.

La premisa fundante de la que se parte, dada la complejidad mul-tidimensional y multicausal de los fenómenos concomitantes bajoescrutinio –pobreza, exclusión y desigualdad–, incluye abordajes ytematizaciones mucho más especificas que enfatizan un conjuntocrítico de tópicos en áreas de una gran diversidad y de una grancomplementariedad a la vez, a fin de mejorar la comprensión delos procesos de diseño e implementación de política de largoplazo.

Existen de partida dos grandes enfoques conceptuales y metodo-lógicos: el enfoque utilitarista y el enfoque posutilitarista. Mientrasel primero mide el bienestar por las variaciones del consumo oingreso per cápita, para el segundo el bienestar es de naturalezamultidimensional, lo cual incluye categorías como capacidades yfuncionamientos (Sen, 1973).

* Especialista en Desarrollo, Centro deInvestigaciones Sociales del Milenio,CISMIL (SENPLADES-FLACSO-PNUD) e investigador asociado aFLACSO.

1 Seminario “Ecuador al 2020. Pensandoen alternativas para el desarrollo”,taller sobre inclusión social enAmérica Latina y Ecuador, Quito, del10 al 13 de diciembre de 2007.

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En realidad, bienestar y desarrollo forman una unidad temática queotorga sentido sistémico a problemáticas mucho más acotadascomo pobreza, exclusión y desigualdad. Su relevancia no está dadasolamente por su importancia gravitante en la economía, sino porla necesidad de incorporar aspectos más integrales para su com-prensión como la fusión entre crecimiento y desigualdad, así comolas particularidades de la dinámica del empleo y la lógica heterogé-nea del mercado laboral, junto al rol de lo local y de la familia, inclu-yendo mecanismos de transmisión intertemporal que documentanla persistencia de ciertos patrones de inequidad existentes en lasociedad –económica y política– que se manifiestan en términosgeneracionales, de género, territoriales y culturales.

En lo que sigue, en una primera parte se sitúan algunos de lostópicos centrales del debate sobre bienestar y desarrollo; lasegunda parte, en cambio, concentra la atención en la caracteri-zación de las principales experiencias de política social, luego seresumen los contenidos de los documentos de trabajo sobreinclusión social presentados en el seminario “Ecuador al 2020”,cuyo texto íntegro se incluye en esta publicación. En la parte final,a manera de conclusión, se condensan algunas perspectivas y de-safíos más concretos.

En primera instancia está la necesidad de identificar los hitos mássobresalientes del debate alrededor de dos tópicos más vastos, asaber: bienestar y desarrollo. La idea es profundizar en la com-prensión de la base epistémica y la definición del marco pertinen-te para el análisis de la relación entre pobreza, exclusión y des-igualdad, y entre estas últimas y desarrollo. Se trata, por tanto, dedocumentar el debate sobre esta problemática pivotal para lasociedad –el estado del bienestar y desarrollo en el país– a fin demejorar la comprensión de los procesos de diseño y adopción depolíticas en contextos de aplicación más específicos.

Su tratamiento especializado y en contexto obligadamente condu-ce a la visibilización de la capacidad del modelo de desarrollo parasostener un estado de bienestar subyacente y para entender com-prensivamente las múltiples conexiones existentes en términos delas propias especificidades de la sociedad ecuatoriana. Con esepropósito, a continuación se identifican dos momentos clave que,a su vez, remiten a ciertas periodizaciones más o menos observa-bles y que sirven para posicionar los tópicos relevantes de la dis-cusión: a) la discusión conceptual que emerge desde el debate

I

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entre economía del desarrollo y economía mercado-orientada; y, b)reposicionamiento conceptual y nuevas perspectivas luego delperíodo caracterizado por las llamadas décadas perdidas para eldesarrollo.

Los estudios sobre los problemas del desarrollo y las distintas teo-rías sobre la condición de subdesarrollo a las que dio lugar son losque concentran, en un primer momento, el debate y la discusión.Los esfuerzos teoréticos que se edifican surgen confrontando lasconstrucciones dominantes, provenientes del aparato analíticoneoclásico, junto a las especificaciones sobre la demanda efectiva,el posicionamiento de la categoría deterioro de los términos deintercambio –que marca desde ese prisma la obsolescencia de laracionalidad en torno al criterio de las ventajas comparativas, prin-cipio fundante, hasta ese entonces, para la articulación a la econo-mía mundial y la división internacional del trabajo– y la pertinen-cia de procesos y de estrategias sustitutivas y de industrialización.

Esta visión para el desarrollo empieza a debilitarse, empero, acomienzos de la séptima década del siglo pasado; un conjunto decambios y transformaciones sistémicos que ocurren en esos añosen la economía mundial terminan replanteando las consideracio-nes sobre las perspectivas de desarrollo. Con el apoyo de unaserie de modelos y propuestas que re-enfatizan en el rol asignati-vo de los mercados, el desafío hacia el crecimiento y desarrolloempieza a mirarse, una vez más, desde la perspectiva de las ven-tajas comparativas y desde la financiación en los mercados globa-les de capital.2

Los enfoques en debate, pese a los rasgos distintivos que los carac-terizan –estrategias de crecimiento hacia adentro y estrategias decrecimiento hacia afuera, respectivamente– privilegian las causaspróximas del desarrollo, vinculadas a las distintas formas de acumu-lación de capital físico, humano y tecnológico, como los determi-nantes últimos para el crecimiento y desarrollo económicos.

Confrontados con los resultados, empero, el desempeño econó-mico no parece avalar cambios marcados en la trayectoria delargo plazo de las economías de la región en los términos jerar-quizados por las visiones teóricas dominantes. Frente a esa situa-ción, y con énfasis diferenciados, la mirada más recientementeempieza a trasladarse hacia otras perspectivas, incluyendo laimportancia de variables sociales, políticas e institucionales quecaracterizan el contexto.

2 Se reivindica el papel del mercado ylos precios en la asignación derecursos; el de la empresa privadacomo motor del crecimiento; la plenavigencia de las ventajas comparativasen el comercio internacional; la teoríamonetaria de la inflación con sucorrespondiente énfasis en el equilibriopresupuestario, entre otros.

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En este último sentido, el planteamiento sobre la satisfacción delas necesidades básicas y la tesis del crecimiento con equidad, condiversos énfasis evocan ciertamente una era de reposicionamien-tos teóricos que en principio no rebasan sino un alcance embrio-nario como para lograr la articulación de una estrategia de creci-miento económico alternativa, situando, por tanto, a los problemasbásicos de la pobreza y la mejora en las condiciones de vida comoproblemas fundamentales; el reposicionamiento que se ve emulauna resistencia silenciosa a la devastadora deconstrucción neoclá-sica de los distintos elementos de las teorías heterodoxas sobre elsubdesarrollo.

Así mismo, y dado que desde la mirada convencional el tópicodesigualdad no fue documentado por sí mismo, no se lo conside-raba como un factor persistente en los términos del acumuladocorrespondiente –contenido en la curva de Kuznets– según elcual en las primeras fases de crecimiento, la desigualdad constitu-ye un resultado inevitable que debía crecer hasta alcanzarse unnivel de desarrollo suficiente para terminar cambiando inmedia-tamente de tendencia. El planteamiento sobre la desigualdadcomo etapa necesaria en el proceso de crecimiento, por el con-trario, empieza a ser cuestionado por algunos autores que enfa-tizan sus aspectos adversos sobre el crecimiento (Alesina yPerotti, 1994) y la pobreza.3

De su lado, la inclusión del concepto y perspectiva del capital socialvislumbra un horizonte renovado para la discusión, que destaca entérminos distintivos respecto a la lista de variables sociales y políti-cas que la teorización predominante, sustentada alrededor de larazón instrumental, desvalorizó en el debate inicial; a cierta alturael alcance del capital social se presenta como una categoría articu-ladora para comprender la lógica de la acción colectiva que en unabuena medida fluye a través de la perspectiva de la cohesión social.4

Simplificando, según la secuencia expuesta, el abordaje teóricosobre el desarrollo social, centrado en las estrategias de crecimien-to, aparece como escenario más bien de deslegitimación de loscuerpos analíticos más influyentes, y al mismo tiempo, los nuevosítems formulados para la discusión aún no garantizan un sustentocompacto, según parece, para una articulación teórica más sólida–un nuevo paradigma– aunque las premisas de las que parten–asociadas a la exigencia de comprensión de las especificidades ylos contextos idiosincráticos– se presentan completamente plau-sibles en el camino de construcción de estrategias de desarrollodiferentes.

3 Algunas ideas en este sentido eran quela desigualdad afecta negativamente alcrecimiento a través de disminuir losincentivos a la producción nacional yel aumento de las importaciones deconsumo, los problemas vinculados alcapital humano y el emprendimientoempresarial y la consecuencia en lainversión privada debido a sistemasfiscales con un elevado gasto público.

4 El Banco Mundial ha desarrollado unejercicio ciertamente encomiable paratratar de estimar, teniendo en cuentael capital social y la riqueza de losdistintos países (Sotelsek y Largalef,2007).

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Profundizando en el respaldo teórico de los temas “emergentes”–pobreza, desigualdad, cohesión social– se puede decir que por supropia naturaleza remiten a una categoría epistémica más abar-cante: el bienestar. Su relevancia surge sobre la base de la fusiónentre desarrollo económico y progreso social. La juridificación delbienestar en términos de derechos humanos, sociales y económi-cos conforma una línea específica de esta nueva tradición. Mas, elsustento se origina en el pensamiento de autores y escuelas, comoRawls, A. Sen y la nueva economía política. El primero establece laidea de un contrato social que no debe verse afectado por lasituación inicial a la hora de diseñar normas, reglas y políticas, pro-poniendo que progresos en el bienestar social solo hacen sentidosi se verifica un proceso de movilidad de los más desfavorecidospara lograr sociedades justas y equitativas (Solimano, 2005).

Amartya Sen, rebasando el enfoque utilitarista –que cuantifica elbienestar alrededor de las variaciones del ingreso o consumo percápita– aborda la pobreza desde una perspectiva de las necesida-des y de las capacidades: la pobreza es algo más que la carenciade ingresos para cubrir las necesidades y, en ese sentido, proponeque la preocupación inicial del análisis de pobreza es la capacidadpara funcionar más que los funcionamientos conseguidos.

Por último, la perspectiva de la nueva economía política, que recu-pera el enfoque fundacional de la escuela clásica –Smith, Ricardoy Marx postula que las fuerzas sociopolíticas son importantesdeterminantes del cambio y del desarrollo económico– rebasán-dose la seria restricción del pensamiento neoclásico que teoriza laeconomía en un contexto libre de instituciones; sumariamente, sepuede afirmar que la teoría económica que excluye la políticaconstituye la escuela de pensamiento dominante al menos hasta ladécada de 1990 (Alesina, 2007).

Uno de los rasgos más críticos que caracteriza al debate contem-poráneo se relaciona fuertemente con la exigencia de la relevan-cia. Tanto es así que muchas teorías elegantemente formalizadasparadójicamente podrían “perecer” en el vacío de su propia irre-levancia. Una suerte de frustración empírica empaña a muchos delos nuevos enfoques: los análisis aún remiten a la línea tradicional,dado que resulta muy complejo medir las cuestiones planteadasdesde las perspectivas más holísticas a ellos subyacentes; en lamedida en que el nivel de información necesaria para medir laevolución del bienestar resulta mucho más reducido y sintéticoque las propuestas de Sen, la teoría económica intenta relacionar

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indicadores más específicos con funciones de bienestar social quepermitieran entender las preferencias sociales y el bienestar de lasociedad (Deaton, 1997; Atkinson, 1983; Sen, 1973).

Emparentado con la argumentación Sen, y más a tono con la tra-dición del poder juridificado, la categoría exclusión social sugiereuna métrica que toma sentido en la imposibilidad existente departicipar plenamente en la sociedad y que se visibiliza en la dene-gación de algunos derechos sociales y culturales, es decir, clarosprocesos de desventaja en términos de salud, educación, forma-ción de empleo, vivienda, recursos financieros, beneficios del pro-greso científico, etc., elementos que sí tendrían una repercusiónsignificativa en la manifestación del bienestar. Esto traducido a líne-as de política refiere a la exigencia de importantes reducciones, noya en los niveles de pobreza sino de los llamados nichos de exclu-sión social.

Simplificando en extremo, si bien la teoría de cuño liberal da prio-ridad a la creación de riqueza siempre y cuando exista un clima deestabilidad o cohesión social5 que lo permita, las nuevas teoríastratan de encontrar equilibrios entre el ejercicio de los derechosy la lógica de los mercados, desde cuya tradición, en su oportuni-dad, emergió el enfoque del Estado de bienestar europeo o suadaptación, el Estado desarrollista que financia los gastos socialescon los impuestos gravados luego de la generación de riqueza.6

Esto último, en realidad, permite esquematizar en grandes y grue-sas líneas el debate más reciente entre quienes operacionalizanuna línea más “convencional” y quienes reflexionan de manerainnovadora desde la lógica de la juridificación o desde la hipótesisinstitucional para la comprensión del bienestar y el desarrollo.

En el primer sentido, una buena parte de la literatura pertinenteargumenta –la evidencia empírica parece confirmarlo– que uno delos factores esenciales que afectan el nivel de pobreza es el creci-miento económico.7 No obstante, resulta que a la hora de medirlas fuentes del crecimiento ya no solo se considera el aporte delcapital físico y humano sino también otras formas de capital –natu-ral, social e institucional–, por lo cual la discusión no tenderá areproducir el punto de partida original, dado que mucho de laacumulación involucrada implica no solamente el funcionamientode los mercados.

A partir del concepto de exclusión o indigencia –para significarque el problema de la pobreza tiene que ver de alguna forma con

5 Se puede entender la cohesión socialcomo el efecto combinado del nivel debrechas de bienestar entre individuos yentre grupos, los mecanismos queintegran a los individuos y grupos a ladinámica social y el sentido depertenencia a la sociedad. Endefinitiva, la cohesión social es unadialéctica de inclusión-exclusión degrupos frente a las percepciones que losciudadanos tienen de ello. Definida deesta forma, la cohesión social es unmedio y un fin en sí mismo (Ottone,2007).

6 En este sentido, es posible identificaralgunas líneas en las que se puedenampliar las políticas sociales: a) definirun nivel mínimo de bienestar a travésde un ingreso per cápita que potencieuna combinación de transferencias,programas de empleo de emergencia ysalario mínimo; b) incorporar a la clasemedia como beneficiaria de unapolítica social amplia; c) hacerhincapié en el potencial de los pobresy de la clase media para acumularactivos; d) crear mecanismos departicipación social y rendición decuentas (Ottone, 2007).

7 Considerando la medida más usual deingreso per cápita, el nivel de pobrezaa nivel mundial ha descendido demanera notable, tomando como base200 dólares de 1970, la incidencia dela pobreza disminuyó de un 50% en1950 a un 13% en 1995 y unareducción en términos absolutos decerca del 40%. Si se excluye China, lasituación no es tan pronunciada.Ahora bien, si se toma un umbral máselevado de 1.000 dólares y excluimosChina, el nivel de pobreza desde 1950hasta 1995 aumentó de manerapronunciada (Berry, 2003).

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la intensidad de la misma– se alberga espacio para un relevante rolde las políticas sociales, haciendo emerger una causalidad múltipleque vincula los efectos de esas políticas no solo sobre la exclusiónsocial sino también sobre el crecimiento económico y, por tanto, eldiagrama de efectos resulta más complejo. En la misma línea, enfa-tizándose la desigualdad se puede volver a reposicionar, así mismo,la distinción entre la distribución primaria del ingreso –que resultadel funcionamiento de la economía– de la distribución secundaria–que resulta luego de aplicar transferencias e impuestos.

Según la evidencia a disposición, en general, el énfasis en el creci-miento recrea la tensión entre pobreza y distribución del ingreso(no son problemas que van de la mano sino, en muchos casos,enfrentados). Y el razonamiento va en el sentido de que los pro-cesos de reestructuración productiva actuales determinan que elempleo crece menos que la población económicamente activa,que los nuevos puestos de trabajo se concentran en el sectorinformal y que la desigualdad en las remuneraciones constituye unrasgo concomitante.8

En suma, si el crecimiento disminuye la pobreza pero al mismotiempo genera desigualdad, entonces es necesario introducir ele-mentos que permitan catalizar el efecto de la liberalización ymejorar la distribución del ingreso: la era de apertura comercialdebe ser acompañada de un mayor gasto público social para ate-nuar las tensiones distributivas. En el caso de los gastos en educa-ción, se postula que una mayor asignación de recursos hacia laescolaridad permite mejorar la distribución del capital humano y,por tanto, incidir sobre la distribución del ingreso en una cuantíasuperior a la que normalmente se estima en el corto plazo(Rodrik, 1997).

Se infiere de esto último un relevo de las reformas de primerageneración, el mismo que apunta a mejorar la eficiencia de losmercados y a la introducción de criterios de racionalidad instru-mental y de información transparente en la provisión de los servi-cios, como es el caso de los servicios sociales. Además, incluye laparticipación de agentes privados y cambios en la modalidad deayuda estatal, pasando desde subsidios de la oferta a subsidios a lademanda.

En el segundo aspecto, aunque la hipótesis institucional no consti-tuye una propuesta de ruptura epistémica, sin duda modifica lajerarquía de causalidad: el factor decisivo de desarrollo residiríapredominantemente en la forma de organización y de gobiernode las sociedades.

8 Rodrik (1997) ofrece una explicacióna este fenómeno: la globalizaciónpermite mayor movilidad a lostrabajadores más calificados, lo cualimplica relocalizar la producción; porlo tanto, la demanda laboral se hacemás elástica, disminuyendo el poderde negociación y aumentando lainestabilidad de los ingresos. Otrosautores (Berry, 2003) ensayan unaexplicación distinta: las economías deescala y el financiamientointernacional hacen que cada vez máslas grandes empresas tengan unamayor participación en la producciónde los distintos sectores y, por lotanto, utilicen de forma más intensivamano de obra calificada; uncrecimiento relativo de los paísespobres en las actividades asociadas alcomercio internacional puedetraducirse en una mayor desigualdad.

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Sociedades que parten desde situaciones y patrones de inequidadextrema configuran instituciones pro-élite que restringen las opor-tunidades socioeconómicas y limitan la provisión de bienes públi-cos, volviendo persistente la desigualdad y, por tanto, un bajo cre-cimiento. Los estados ineficientes que frenan el crecimiento –sus-tentados en un pacto subyacente entre élites económicas y políti-cas– minimizan los ingresos públicos de base progresiva, desalien-tan la inversión y, sobre todo, modifican la composición del gastopúblico en una dirección opuesta a la extensión de oportunidades.

En aquellas sociedades caracterizadas por procesos de inequidadextrema, la estructura institucional frecuentemente produceincentivos pro-élite, que junto con la prevalencia de un conoci-miento limitado sobre los asuntos públicos9 terminan acrecentan-do la eficacia de los grupos de presión, que suelen poblar a esetipo de colectividades.10 En general, las preferencias de los gruposmás organizados, las élites económicas y políticas, prevalecen encontextos de fuertes inequidades socioeconómicas, privatizandobeneficios hacia arriba, junto con una privación de oportunidadeshacia abajo. Esa lógica, incrustada en la estructura institucional,sería la responsable de la situación simultánea de bajo crecimien-to e inequidades que persisten a lo largo del tiempo.

Simplificando en extremo, en situaciones en que el entornosocioeconómico genera rentas al agente que “se desvía”, la eficien-cia económica resulta excepción. Generalizando, la condiciónEstado ineficiente resultaría de la coalición entre élites económicasy políticas, mediante la utilización de la “técnica patronazgo”, segúnla cual los grupos elitarios acotan y minimizan políticas redistribu-tivas y de provisión de bienes públicos, induciendo un comporta-miento ineficiente a la estructura estatal. Una estructura de esetipo crea rentas extra disponibles para la élite política –que es laque controla el aparato burocrático– con relación al nivel óptimoque se generaría bajo una situación de eficiencia colectiva. El efec-to generado por la coalición se vuelve permanente, ya que no sólose elige una estructura ineficiente sino que además se crean clien-telas-apoyo para mantener la situación de statu quo (Acemoglu etal., 2007).

9 Si todos los ciudadanos hubiesenobtenido y digerido la informaciónpertinente, no serían influidos por lapublicidad o por otros medios depersuasión. Con unos ciudadanosperfectamente informados, los cargosgubernamentales electivos no seríansometidos a los halagos de losintegrantes de los grupos de presión, yaque los votantes sabrían cuándo setraicionan sus intereses, y en laelección siguiente el representanteinfiel resultaría derrotado (OlsonMancur, en Saiegh y Tommasi, 1998).

10 Siguiendo la lógica propia que dimanade ese tipo de organización, construidaexplotando la inequidad políticaprevaleciente, se tiene: los grupos depresión proporcionan bienes colectivosa los grupos de intereses especialesrelacionados y su eficacia mejora por elconocimiento imperfecto que poseenlos ciudadanos. Este último fenómenose justifica básicamente porque lainformación y el debate sobre losbienes colectivos son también bienescolectivos (Mancur).

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Varios intentos se han realizado por clasificar las diferentes formasde la política social. Uno de ellos las caracteriza según las etapasde desarrollo regional. Los sistemas de protección social, porejemplo asociados a la era de industrialización sustitutiva, se rela-cionan con regímenes de protección múltiple, a saber: de univer-salismo estratificado –coberturas casi universales en términos deseguridad social, salud y educación–,12 sistemas sectoriales duales–caracterizados por un desarrollo importante del esquema deprotección social en ciertos sectores y regiones, junto a una vir-tual desprotección y baja incorporación de la mayor parte de lapoblación a los servicios sociales–13 y sistemas sectoriales excluyen-tes –fundados en esquemas elitistas de seguridad social y de salud,junto a sistemas duales en educación–; la mayor parte de la pobla-ción, representada por el sector informal, los habitantes delcampo, las poblaciones indígenas y afro y las mujeres, queda exclui-da de los beneficios sociales.14

La discontinuidad de esos regímenes se vuelve particularmentevisible a partir de la crisis de la deuda en los ochenta15 que, a lavez, devela algunos resultados contradictorios: pese a que se pre-tendía el acceso universal a los servicios sociales básicos, éste nose dio. En los modelos duales y excluyentes, por el contrario, seincrementó la inequidad y polarización social. Aunque en losmodelos universalistas sí hubo acceso generalizado, importantesdiferencias se constatan en términos de la calidad de serviciosofertados –nunca, sin embargo, se tuvo coberturas del 100%–.Precisamente, fueron los sectores más pobres, los habitantes delcampo –y particularmente los indígenas en algunos países– quie-nes permanecieron excluidos de los beneficios sociales del mode-lo social. Los principales beneficiarios, en efecto, se vinculan por suparticipación en el mundo laboral generado por el proceso indus-trializador (trabajadoras/es urbanos, capas medias y empresarias/os y mandos técnicos industriales).

La entrega centralizada de los servicios básicos, a su vez, generaproblemas de ineficiencia y una separación entre oferente y usua-rio. Además, los programas y procedimientos eran homogéneos yno consideraban las especificidades regionales o locales, el género,ni las diferencias culturales. En educación, por ejemplo, las estruc-turas curriculares eran las mismas para todos los grupos poblacio-nales, sin considerar para nada su cultura y sus cosmovisiones. Estogeneró un serio problema de falta de pertinencia del sistema edu-cativo. Algo similar se dio en salud. Las formas de atención en lasunidades de salud nunca fueron lo suficientemente flexibles como

II

11 Solo alterando la composición yestructura política mediante reformastendentes a mejorar la recaudación,por tanto reduciendo los costos, alminimizarse las rentas que de otromodo estaban disponibles a la élitepolítica, podría reducirse dichaineficiencia.

12 Ejemplos de este tipo son Argentina,Uruguay y Chile. Sin embargo, existeuna fuerte estratificación de beneficios,en cuanto a condiciones de acceso,rangos de protección y calidad de losservicios. Los trabajadores del Estado,los profesionales y trabajadores delsector moderno urbano acceden aservicios de mejor calidad y cuentancon mayor protección.

13 Generalmente se producen fuertescontenidos federalistas. Ejemplos deeste tipo son Brasil y México. Elcontrol e incorporación de los sectorespopulares descansa en unacombinación de formas clientelares ypatrimonialistas en las zonas de menordesarrollo económico y social; y uncorporativismo vertical en áreas másdesarrolladas.

14 Ejemplos de este modelo son:República Dominicana, Guatemala,Honduras, El Salvador, Nicaragua,Bolivia, Ecuador, etc. A nivel político,existe una nula participación políticade los sectores excluidos. Laincorporación y captación de estossectores se da por mecanismosclientelares y patrimonialistas de lasélites locales. Por ejemplo, los nivelesde cobertura en seguridad social ysalud no llegan ni siquiera al 20% de lapoblación. En educación hay un pocomás de cobertura en primaria, pero conamplias desigualdades en acceso ycalidad. Profesionales, un muyreducido número de trabajadoresformales urbanos y los funcionariospúblicos son quienes se favorecen deeste modelo.

15 La crisis del modelo industrializador, elinicio de la estabilización y la políticasocial neoliberal.

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para permitir el acceso igualitario de la población indígena y afroa estos servicios (Ponce, 2008).

Si bien el modelo contó con importantes recursos destinados a losocial, éstos no fueron invertidos de manera progresiva –debido aque se excluyó del modelo a las y los habitantes del campo, lapoblación indígena, afrodescendiente y a los pobres urbanos–, ygeneralmente tuvieron un comportamiento pro-cíclico: aumenta-ba durante los auges y disminuía en las contracciones.

Por su parte, el principal elemento que define a la política socialen el período de estabilización, que sigue a la crisis de la deuda, esla restricción fiscal. El gasto social se convierte en la principal varia-ble de ajuste en la mayoría de las economías latinoamericanas,reflejando también un reacomodo de las relaciones de podercaracterizadas por la irrupción de una nueva alianza encabezadapor el capital transnacional y la tecnocracia internacional por unlado, mientras que, por el otro, se asistía a una pérdida de poderde los grupos sociales de la alianza que fomentó la industrializa-ción sustitutiva. La política social, consiguientemente, toma carac-terísticas muy diferentes: la expresión máxima de esa transición esla crisis de la seguridad social, principal logro de la política socialde la etapa inmediatamente anterior.

La emergente política social se concibe como algo compensatorioque debe hacerse cargo de los “efectos no deseados” de la políti-ca macroeconómica. Luego, manteniéndose el ambiente de res-tricción fiscal, el diseño de política intenta llegar a los más pobresvía mecanismos de focalización, junto con la creación de subsidiosa la demanda, la recuperación de costos de los servicios sociales yla incorporación de mecanismos de mercado en el funcionamien-to del sector público, los cuasi-mercados. Adicionalmente, la priva-tización busca minimizar la participación estatal en la entrega deservicios, e intenta también acercar a oferentes con usuarios delos servicios vía descentralización (Ponce, 2008).

Específicamente, durante la fase de estabilización macroeconómi-ca surgen cuatro tipos de programas. Programas de empleo deemergencia, que consisten en una transferencia monetaria a cam-bio de trabajo para construcción de obra pública en las regionesde alta pobreza. El ejemplo clásico es el Programa Trabajar deArgentina. Fondos de inversión social, que buscan ampliar la infraes-tructura básica, así como las de la oferta de salud primaria y edu-cación básica en las comunidades más pobres. Redes de protecciónsocial y programas de transferencia monetaria, los dos destinados a

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aliviar pobreza y extrema pobreza a corto plazo (Ponce, 2008).Sumariamente, es la etapa que prioriza la lógica asignativa, segúnla cual los programas sociales que se suponían iban a ser transito-rios se convierten en programas permanentes.

En ese cuadro de desempeño nada exitoso, el diseño de unanueva política social implica rupturas fundamentales. Su sustenta-ción pasa por una articulación sostenida entre política social y eco-nómica, junto con la articulación de la política social en su interior.Se requiere de acuerdos institucionales nuevos para viabilizar unamejor coordinación entre sus diferentes componentes. La genera-ción de empleo constituye una prioridad de la política pública–mix entre lo social y económico y entre lo público y privado. ElEstado de bienestar basado en la sociedad del trabajo ha sido unapromesa inconclusa. Detrás de ello está la existencia de un mode-lo de protección social basado en el trabajo, en un ambiente dealtos niveles de desempleo, subempleo e informalidad, la “insufi-ciencia dinámica del capitalismo periférico”. Si no se crean las con-diciones adecuadas para la generación de empleo de calidad paratodos/as, nunca se podrá tener una verdadera articulación entrepolítica social y política económica.

La nueva política social implica una ampliación de la ciudadanía–incluye un contenido socioeconómico–, se enmarca en un enfo-que de derechos cuya aplicación pasa a ser obligación de los esta-dos nacionales y de la comunidad internacional, cuenta con recur-sos necesarios para la inversión social originados desde fuentesprogresivas, garantiza estrictamente la calidad y eficiencia del gasto,su continuidad y consistencia, y opera bajo un enfoque contra-cíclico.

Cuatro líneas de intervención son fundamentales: generación decapacidades para reafirmar el enfoque de derechos y garantizar elacceso universal a los servicios sociales básicos: educación, salud,nutrición, desarrollo infantil, seguridad social; generación de empleode calidad para la articulación de lo social y crecimiento económi-co; generación de un sistema de seguridad social verdaderamenteuniversal: la seguridad social debe entenderse como un derechouniversal a la que acceden no solo los trabajadores del sectormoderno de la economía sino todas y todos los trabajadores –delsector informal por ejemplo– y ciudadanos/as en general.16

La generación de capacidades de protección social faculta contarcon mecanismos adecuados de protección social ante choqueseconómicos o naturales. La región se caracteriza por tener una

16 No se puede tener un sistema deseguridad social universal si la sociedadno genera empleo suficiente, ni sinconsiderar como productivo el trabajodoméstico y de cuidado realizadodentro de los hogares (la Constituciónde 1998 ya reconoce al trabajodoméstico como productivo). Mientrasse crean esas condiciones macro esfundamental desvincular la seguridadsocial del mundo laboral.

alta vulnerabilidad, tanto frente a choques macroeconómicoscomo frente a choques naturales. Desde esa perspectiva, es fun-damental el desarrollo de mecanismos de protección social.

En su proceso de construcción es importante despotenciar falsosdilemas: universalismo frente a focalización, subsidios a la deman-da frente a subsidios a la oferta; y centralismo frente a descentra-lización.

Un enfoque de derechos implica una política social universal: todociudadano/a tiene derecho a los servicios sociales básicos.Tradicionalmente se ha tenido serios problemas para llegar a laspoblaciones más vulnerables. Desde esa perspectiva, la focalizaciónpodría ser una herramienta que, como parte de una estrategia deuniversalización del acceso a los servicios sociales, ayude a que lasy los más pobres y las poblaciones más aisladas puedan acceder aellos.

La sola provisión de servicios sociales básicos no basta para quelos grupos más vulnerables accedan a ellos. La presencia de unaescuela con un/a docente o de un centro de salud con un/a médi-co no garantiza per se que las personas pobres accedan a los ser-vicios. Normalmente, se incurre en costos para acceder a los ser-vicios sociales que difícilmente pueden ser cubiertos. Son costoscomo el costo indirecto –lo que el hogar deja de percibir en tér-minos monetarios mientras la niña o el niño va a la escuela o alcentro de salud en lugar de trabajar–, costos de transacción, detransporte y de información. Por otro lado, transferencias mone-tarias a los pobres, que buscan cubrir estos costos, condicionadasa que los hogares se comprometan a enviar a sus niños/as a laescuela y a los centros de salud, son efectivas siempre y cuando secuente con la oferta necesaria de los respectivos servicios, y conuna adecuada calidad de los mismos. Desde esta perspectiva, unaadecuada combinación de intervenciones a la demanda con inter-venciones a la oferta ha resultado exitosa en la región (Ponce,2008).

En lo atinente a estrategias de descentralización existen de dostipos: estrategias basadas en la transferencia de competencias a losgobiernos seccionales y estrategias basadas en la transferencia decompetencias a las asociaciones de usuarios. En el primer caso, laestrategia funcionará adecuadamente en aquellos lugares en queexista la capacidad política, técnica, administrativa y financiera. Estetipo de estrategia requiere de un proceso previo de generaciónde capacidades locales.

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III

En el segundo caso, el funcionamiento adecuado se produce ahídonde existe mayor cercanía entre proveedores y usuarios, que seexpresa en servicios de mayor calidad junto con mejores mecanis-mos de rendición de cuentas. Cabe resaltar que en estos casos elgobierno central se encarga del financiamiento de los servicios, asícomo de la fijación de los estándares de calidad, de las normas yde los mecanismos de evaluación. Nuevamente se trata de unaadecuada combinación de descentralización con actividades desdeel gobierno central (Ponce, 2008).

El contenido de la presente publicación reproduce una parteimportante del debate que tuvo lugar a través de las ponenciasdiscutidas en el taller sobre Inclusión Social, siguiendo la tematiza-ción que se indica a continuación: un primer bloque aborda las dis-tinciones tanto de los criterios como de los ejes temáticos quecaracterizan a la política social en estas últimas décadas en laregión, luego se profundiza en los fundamentos de algunos de losmarcos de reflexión que respaldan enfoques tales como los de lacohesión social, y los de la economía social y solidaria, y el bloquefinal enfatiza aspectos más instrumentales relacionados con temasde diseño y en particular de gestión de la política social.

Como se puede advertir, existen tres materias para el debate con-ceptual y metodológico: la primera sitúa los contenidos distintivosde la política social según las estrategias de desarrollo imperantes.La asociación que se observa es crucial para la visualización de losdistintos hitos y énfasis que caracterizan a la política social y sugrado de compatibilidad con las especificidades de las estrategiasde crecimiento seguidas en la región.

La segunda, por su parte, ubica algunos de los ejes conceptualesque articulan las diferentes perspectivas para el desarrollo social:“la cohesión social” y “la economía social y solidaria”. Mientras laprimera profundiza más sobre procesos inclusivos clave, situandoel desafío de la equidad como un aspecto fundamental, la segun-da construye una perspectiva socioeconómica de carácter norma-tivo que se afianza conceptualmente más como una propuesta deruptura.

Una tercera se concentra más en los desafíos que implica el dise-ño, particularmente en los aspectos cruciales de gestión y evalua-ción así como en las implicaciones de política.

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• “Evolución de los modelos depolítica social en América Latina”

Bajo ese título, Rolando Franco (Flacso-Chile) sugiere que, engeneral, la crisis de comienzos de los años ochenta constituye unhito divisorio en la historia social de la región –un ordenamientoíntegro para advertir cambios de enfoque en política social setorna difícil, porque hay países y áreas donde se dieron con mayorintensidad y cronológicamente más temprano, mientras que enotras áreas la introducción de cambios fue menor y en algunospaíses hubo escasas modificaciones.

Desde la Segunda Guerra Mundial hasta fines de los años setentapredominó en la región el modelo de sustitución de importacio-nes. En lo social, de acuerdo con el paradigma dominante, era elEstado el que decidía las características de la oferta. Se financiabancon recursos públicos destinados a cubrir los costos del provee-dor (una agencia pública), la que proporcionaba una oferta homo-génea de bienes y servicios. Se aceptaba que el gobierno disponíadel conocimiento necesario para identificar los problemas y paradiseñar y llevar a cabo las acciones para enfrentarlos. No se reco-nocían las peculiaridades (en cuanto a necesidades insatisfechas delos diferentes subgrupos de su “clientela” y, por supuesto, no con-sideraba la diversidad de necesidades y preferencias de los usua-rios, quienes, en caso de no interesarse por la única oferta estatal,carecían de opciones, por lo menos con financiamiento público).17

Durante los años ochenta, como consecuencia de la crisis de ladeuda, tuvo lugar un viraje estratégico con el cual se buscó adaptarla economía a los cambios globales y recuperar el crecimiento,mediante políticas de estabilización y ajuste estructural orientadasa alcanzar los equilibrios macroeconómicos, promover la aperturaexterna y retirar al Estado de ciertas áreas mediante la privatiza-ción de empresas públicas. En cambio, las políticas sociales conti-nuaron en general siendo manejadas centralizadamente, aun cuan-do comenzó a surgir un enfoque alternativo que penetró en algu-nas áreas sectoriales sociales, y que tuvo especial importancia enlos programas contra la pobreza, tema que pasó a tener un lugarimportante en la agenda pública. Se generó así un “choque deparadigmas”. 17 Como se ha dicho correctamente,

este Estado opera de formaestandarizada con poca sintoníapara tratar los problemas socialesmás específicos o complejos y paradistinguir a poblacionesvulnerables.

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• “Cohesión social: entre inclusiónsocial y sentido de pertenencia”

El artículo de Martín Hopenhayn (División de Desarrollo Social,CEPAL) define la cohesión social en una doble acepción: comoinclusión y como sentido de pertenencia. De este modo, implicatanto mecanismos que reducen las brechas de activos y promue-ven el acceso a distintos circuitos de integración social, como tam-bién las disposiciones subjetivas de sujetos y actores a solidarizar-se con otros y respaldar la institucionalidad democrática.

En este contexto, el artículo plantea los principales problemas decohesión social en América Latina, entre los que destacan, entreotros, la brecha social y de ingresos, el crecimiento volátil e insu-ficiente, la crisis del mundo del trabajo, y la disociación entremayor acceso a bienes simbólicos y menor acceso a bienes mate-riales. El panorama es contradictorio. Mientras se observa, res-pecto a países de la Organización para la Cooperación y elDesarrollo Económico, OCDE, mayor confluencia en matrículaeducativa primaria, acceso a servicios básicos y disminución de lamortalidad y desnutrición infantil (con diferencias por países ysubregiones), la pobreza y extrema pobreza, así como la desigual-dad, mantienen niveles muy altos en América Latina. Todo ellomerma la confianza en las instituciones democráticas. Por lomismo, urge un contrato por la cohesión social que de maneraprogresiva permita conciliar la dimensión objetiva con la dimen-sión subjetiva de dicha cohesión.

• “El papel de la economía social ysolidaria en la Estrategia deInclusión Social”

José Luis Coraggio (UNGS, Argentina) propone que hablar dedesarrollo equivale a hablar de transformación económica, social ypolítica profunda.

La economía social y solidaria es, entonces, un modo de hacereconomía, organizando de manera asociada y cooperativa la pro-ducción, distribución, circulación y consumo de bienes y servicios,no en base al motivo de lucro privado sino a la resolución de lasnecesidades, buscando condiciones de vida de alta calidad para

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todos los que en ella participan, sus familiares y comunidades, encolaboración con otras comunidades para resolver las necesida-des materiales a la vez que estableciendo lazos sociales fraterna-les y solidarios, asumiendo con responsabilidad el manejo de losrecursos naturales y el respeto a las generaciones futuras, conso-lidando vínculos sociales armónicos y duraderos entre comunida-des, sin explotación del trabajo ajeno.18

La promoción socioeconómica así encarada atiende tanto a lasnecesidades materiales como a los valores y relaciones sociales, ysu coherencia ética exige que los programas concretos sean acor-dados conjuntamente entre las instancias públicas y las diversasorganizaciones de la sociedad en cada nivel de decisión relevante,con especial atención al nivel local. Siendo necesario que el Estadoproponga líneas de acción y asignación de recursos, su diseño yaplicación contará con las capacidades, recursos e iniciativas popu-lares y atenderá a las prioridades y formas de acción conjuntaacordadas democráticamente por los actores de base expresadasen sus valores culturales. Diversas formas de presupuestación, pro-gramación y gestación participativa serán diseñadas, sin modeloprevio, con los actores, asumiendo públicamente compromisos delado y lado que podrán ser monitoreados por la población.

Mientras en la política neoliberal se hablaba, sin lograrlo, de lainclusión en el sistema excluyente de mercado, en esta concepciónse trata de la inclusión en una sociedad multicultural pero igualita-ria, a través del reconocimiento y articulación de sistemas de pro-ducción alternativos, con la mira puesta en los derechos sociales ypolíticos, individuales y colectivos, que deberán desarrollarse simul-táneamente. No hay contradicción entre individuos y comunida-des a las que pertenecen si predominan valores y relaciones desolidaridad. El Estado cumplirá así con su obligación de garantizarla efectivización de los derechos de la ciudadanía y de las comuni-dades que establecen los compromisos constitucionales y legales,fuera ya de un sistema estigmatizador, fortaleciendo la autodeter-minación de las comunidades de producción y reproducción.

18 Lejanos parecían los tiempos de losplanes quinquenales y los atisbos depensamiento prospectivo de lossistemas de planificación de lossesenta. Habían sido barridos por elcortoplacismo de los presupuestosanuales y la casi imposibilidadjurídico-administrativa deestablecer compromisosplurianuales de recursos paraacciones estatales proactivas que,así fragmentadas, impiden inclusola más mínima racionalidadinstrumental. SENPLADES y, por tanto, elGobierno ecuatoriano se planteanahora la cuestión de las posiblesestrategias para lograr la inclusiónsocial, y nos invitan a pensar conun inusual horizonte temporal(2008-2020), que cabalga sobreaquel período de 15 años (2000-2015) que todo parece indicarresultó no demasiado largo sinodemasiado corto para los estadosque se comprometieron a cumplirlas llamadas Metas del Milenio.

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• “Retos de la política social en América Latina”

El trabajo de Ernesto Cohen (Flacso-Chile) analiza, en la primeraparte, algunas características de las sociedades latinoamericanas: lasituación del empleo, de la pobreza, de la desigualdad y del gastopúblico social. La segunda parte se centra en las restricciones queexisten en el combate a la pobreza, distinguiendo las que son denaturaleza estructural, de aquellas otras que afectan al diseño ygestión de las políticas sociales. Lo anterior permite que en la ter-cera parte se plantee la necesidad de llevar a cabo un giro coper-nicano en materia de gestión de las políticas sociales. Se postula,asimismo, la evaluación centrada en el análisis comparativo de losproyectos, lo que se relaciona básicamente con el seguimiento y laevaluación de impacto.

La recomendación es que, si bien debe reconocerse que las polí-ticas sociales no pueden asumir por sí solas, al margen del creci-miento económico y de las características del modelo de desarro-llo que se esté aplicando, la responsabilidad de la superación de lapobreza y de la exclusión, debe reconocerse: a) que ellas cumplenun papel fundamental, incluso como prerrequisito del crecimientoeconómico en una época en que el conocimiento es un factorfundamental para poder mejorar la productividad e insertarse enel modelo globalizado; b) que la forma en que se las lleva a caboen la actualidad adolece de limitaciones importantes, tanto encuanto a la eficiencia en la utilización de los recursos, como en elimpacto de los programas. Este trabajo busca enfatizar, justamen-te, aquellos aspectos que no pueden dejar de considerarse parapermitir que las políticas sociales alcancen realmente los objetivospara los cuales están diseñados.

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La mayor parte de la discusión centra el debate, con un mayor omenor énfasis, en la contestación de la teoría que prioriza el cre-cimiento, siempre y cuando exista un clima de estabilidad o cohe-sión social que lo permita, afincando la reflexión en una perspec-tiva vinculada a las teorías que tratan de encontrar equilibrios sos-tenibles entre el ejercicio de los derechos y la lógica descentradade las economías modernas. Esta orientación en el debate, segúnparece, afianza un contenido metodológico para la producción deconocimiento que va hacia lo multi y transdisciplinario y refuerzala pertinencia de los contextos específicos de aplicación como exi-gencias fundamentales para los procesos de diseño e implemen-tación de política a largo plazo.

Simplificando en extremo, la nueva política social implica unaampliación de la frontera de ciudadanía –incluye un contenidosocioeconómico– y se enmarca en un enfoque de derechos –cuyaaplicación pasa a ser obligación de los estados nacionales y de lacomunidad internacional– con los recursos necesarios para lainversión social –originados desde fuentes progresivas–, que se apli-can estrictamente observando la calidad y eficiencia del gasto, y sucontinuidad y consistencia opera bajo un enfoque contra-cíclico.

IV

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REFERENCIAS

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