Fomento a la inversion privada en obras menores de riego y

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

RESUMEN: El documento se refiere a la aplica-ción de la Ley 18.450, de “Fomento a la InversiónPrivada en Obras de Riego y Drenaje”, la que datadel año 1985, y es manejada por la Comisión Na-cional de Riego, un organismo que depende delMinisterio de Agricultura y coordina la acción detodos los ministerios que están vinculados al sec-tor riego. Esta Ley ha tenido como finalidad in-crementar la superficie regada del país, provocarun mejoramiento del abastecimiento de agua enaquellas áreas regadas en forma deficitaria, incen-tivar un uso más eficiente de la aplicación del aguae incorporar nuevos suelos a la explotación agro-pecuaria, esto último por la vía de eliminar el maldrenaje o facilitar la puesta en riego predial.

La aplicación de esta ley ha permitido la Ges-tión Integrada de los Recursos Hídricos funda-mentalmente a través del mejoramiento de laeficiencia de aprovechamiento del agua para ri-ego, la cual actualmente en Chile es relativa-mente baja; mejorar la productividad del aguaal aprovecharla con fines altamente productivosy rentables e incentivar la utilización de fuentesde agua no tradicionales, tales como aguas sub-terráneas, manantiales, vertientes y otras.

El programa se desarrolla en todo el territo-rio nacional, pero de preferencia en aquellasregiones en donde el riego es más necesario parael desarrollo agrícola.

PALABRAS-CLAVES: Inversión privada, rie-go, legislación.

ABSTRACT: This paper refers to the appli-cation of Law 18,450 on “Development of Pri-vate Investment in Irrigation and DrainageWorks”, dating from 1985. This work is man-aged by the National Irrigation Committee, anagency that depends on the Ministry of Agri-culture and coordinates the action of all min-istries connected to the irrigation sector. Thelaw aimed to increase the irrigated surface ofthe country, to improve water supply in areasthat are insufficiently irrigated, to encouragemore efficient use of water applied, and to addnew lands for agricultural and livestock, thelatter by eliminating bad drainage or makingit easier to irrigate farmlands.

The implementation of this law has al-lowed Integrated Management of Water Re-sources, basically by improving the efficiencyof the development of water for irrigationpurposes, which is relatively low in Chile atthis time; to improve the water yield and useit for highly productive and profitable pur-poses, and encourage the use of non-tradi-tional sources of water, such as groundwater,springs and others.

The program is developed throughout thecountry, but preferentially in the regions whereirrigation is most necessary for agriculture.

KEY-WORDS: Private investiment, irrigation,legislation.

Fomento a la inversion privadaen obras menores de riego y drenaje.

El caso de Chile

Nelson PereiraMarcelo Gross Fuentes

INTRODUCCION

La Ley 18.459 de “Fomento a la InversiónPrivada en Obras de Riego y Drenaje” “Ley deFomento” como es a veces denominada, es uninstrumento de estímulo a la construcción depequeñas obras hidráulicas de uso agrícola que

viene operando desde su promulgación, el 30de octubre de 1985. Considerada originalmen-te para mantenerse en operación sólo duran-te ocho años, sufrió una modificación en agos-to de 1994 que, entre otros cambios, amplió

76

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 75-90, jan./jun. 2004

su vigencia hasta el 31 de diciembre de 1999.A poco menos de cumplirse un año de esteúltimo plazo, fue aprobada una nueva prórro-ga hasta el 31 de diciembre del año 2009, conlo cual la vigencia total sería de 24 años.

Esta Ley ha tenido como finalidad incre-mentar la superficie regada del país, provocarun mejoramiento del abastecimiento de aguaen aquellas áreas regadas en forma deficitaria,incentivar un uso más eficiente de la aplicaci-ón del agua e incorporar nuevos suelos a laexplotación agropecuaria, esto último por lavía de eliminar el mal drenaje o facilitar lapuesta en riego predial. Tras esas finalidadeshay un objetivo trascendente, cual es mejorarla producción y la productividad del sectoragropecuario, a objeto que los productoreseleven sus ingresos y que los habitantes del áreabeneficiada mejoren su nivel y calidad de vida.

La aplicación de esta ley ha permitido laGestión Integrada de los Recursos Hídricosfundamentalmente a través del mejoramien-to de la eficiencia de aprovechamiento delagua para riego, la cual actualmente en Chi-le es relativamente baja; mejorar la producti-vidad del agua al aprovecharla con fines alta-mente productivos y rentables e incentivar lautilización de fuentes de agua no tradiciona-les, tales como aguas subterráneas, mananti-ales, vertientes y otras.

La Ley de Fomento, por acuerdo del Con-sejo de Ministros de la Comisión Nacional deRiego, es administrada en su aplicación por laSecretaría Ejecutiva de la misma Comisión. ElEstado, a través de esta Ley, maneja un progra-ma de obras menores de riego y drenaje queopera mediante un sistema de concursos pú-blicos para que los agricultores puedan optaral subsidio estatal.

El subsidio antes señalado, de acuerdo a loestipulado en el Acuerdo de Marrakech de laOrganización Mundial de Comercio, corres-ponde a un apoyo y transferencia para mejo-rar la productividad de los factores agropecu-arios, por lo que es clasificado en la “caja ver-de”, vale decir, no es considerado discrimina-torio ni atenta contra las normas del comerciointernacional.

En 1990, el Consejo de Ministros consideróque si bien se había cumplido con la orienta-

ción básica de la Ley, el sistema no había faci-litado la participación masiva del estrato depequeños productores. Efectivamente, dadoque el Estado materializa el pago del subsidiouna vez que la obra está ejecutada, el regantedebe pre-financiar su construcción con medi-os propios o recurriendo al sistema financie-ro. Como el sector campesino no tenía accesoa un financiamiento adecuado, no podía en lapráctica postular al subsidio. Esta constataci-ón llevó a un importante cambio de política,creándose un Subprograma de Riego Campe-sino, manejado por el Instituto de DesarrolloAgropecuario, INDAP, organismo dependien-te del Ministerio de Agricultura, el cual vino acomplementar la Ley 18.450 prefinanciandola ejecución de las obras y subsidiando el cos-to de la elaboración de los estudios de losproyectos.

En 1994, los cambios de política fueron aco-gidos por el Parlamento dando origen a lamodificación de la Ley 18.450, lo cual ha per-mitido realizar concursos separadamente paraempresarios y campesinos u otros estratos deproductores, por zonas, por tipo de obras, etc.En general, ha facilitado la focalización de lossubsidios según las diferentes realidades soci-oeconómicas de la agricultura nacional.

LA LEY 18.450

Su contexto e instrumentaciónEn la década de 1820 finalizó la construcci-

ón del Canal San Carlos, obra que transformóel árido Valle de Santiago, marcando un hitoinicial en la historia del regadío en Chile. Pos-teriormente, la expansión de los mercados tri-gueros de California y Australia en la segundamitad del Siglo XIX y la construcción de gran-des obras desde el río Choapa al río Maule,realizadas por privados con el apoyo de la Cajade Crédito Hipotecario, impulsaron un granauge agrícola en el país.

A principios del Siglo XX el Estado asumeel liderazgo en la construcción de las grandesobras, sobretodo a partir de la Ley General deRiego dictada en el año 1929, que creó el De-partamento de Riego de la Dirección Generalde Obras Públicas, hoy Dirección de ObrasHidráulicas, (DOH), acción que se prolongóhasta el año 1970.

77

Pereira, N. Fuentes; M. G. Fomento a la inversion privada en obras menores de riego y drenaje. El caso de Chile

Con posterioridad, en los inicios de la dé-cada de los ochenta, el gobierno de la épocadecidió que las obras de regadío serían respon-sabilidad del sector privado, dictándose entreotros instrumentos la Ley 18.450 sobre Fomen-to a la Inversión Privada en Obras de Riego yDrenaje, que se publica en el Diario Oficial enoctubre de 1985.

La reducción de la participación del Esta-do condujo a un notable deterioro de las obrasextraprediales a lo largo del país, vale decirobras de infraestructura de uso colectivo, y ala paralización de nuevas obras grandes y me-dianas, en un período de apertura de la eco-nomía del país, comprometiendo la competi-tividad de vastos sectores de la agricultura na-cional. En 1990 el nuevo gobierno reconoceesta situación y decide apoyar la construcción,rehabilitación y reparación de la infraestruc-tura de riego, bajo el concepto que los agricul-tores interesados se comprometieran en su fi-nanciamiento.

Nace así una política nacional de fomentoal riego, que continúa hasta la fecha y que seexpresa a través de las siguientes acciones:

Mejoramiento, rehabilitación y construc-ción de obras de riego a cargo de la DOHdel Ministerio de Obras Públicas, bajo elmarco del D.F.L. 1.123, instrumento le-gal que norma el financiamiento públi-co a obras de infraestructura. En esteámbito surge el Programa de Rehabilita-ción de Obras Medianas y Menores deRiego, (PROMM), el que dispuso de fi-nanciamiento del Banco Mundial. Esteúltimo programa se extendió entre losaños 1986 y 2001.Ejecución de obras menores y de riego ydrenaje intrapredial, que se realizan bajolas disposiciones de la Ley 18.450 y sus mo-dificaciones (artículo 40 de la Ley 18.899,artículo 5º de la Ley 18.919 y artículo 1ºde la Ley 19.316), administrada por laComisión Nacional de Riego (CNR).Realización de un programa de inversio-nes directas en riego para pequeños pro-ductores agrícolas y campesinos en ge-neral, radicado en INDAP.

Las leyes se inscriben en una estrategia glo-bal definida desde 1990, que reconoce en la

creatividad de las empresas privadas el princi-pal motor de crecimiento económico, perotambién define y reconoce un rol activo delEstado en el fomento de la modernizaciónproductiva.

Principales contenidos de la Ley 18.450La construcción de las obras se realiza con

aportes privados y estatales. El aporte estatalse asigna mediante un mecanismo de concur-sos y la selección de los proyectos se realiza através de la asignación de puntajes que consi-deran las siguientes variables: aporte de dine-ro ofrecido por el concursante, superficie be-neficiada con la obra a construir y el costo dela misma. Los proyectos son seleccionados pororden de prioridad de acuerdo al puntaje ob-tenido y cuyas peticiones de aporte fiscal que-dan cubiertas con el monto de los recursosdisponibles para ese concurso específico. Losproyectos pueden llegar a aobtener un subsi-dio de hasta un 75% de la obra. El costo máxi-mo de los proyectos que se pueden presentara un concurso es de US$ 265 mil, para el casode proyectos que benefician a un solo predioy de US$ 530 mil para proyectos colectivos yde organizaciones de usuarios del agua. Se re-alizan varios llamados a concurso a nivel anu-al y para fines de riego o drenaje específicos.

Los cambios más significativos que se hanintroducido a la Ley de Fomento se inician en1990 y son los siguientes:

La separación de los concursos de acuer-do al tamaño de la explotación y al tipode los mismos. Dandose origen asi a losconcursos campesinos, empresarial me-diano y empresarial;El llamado a concursos especiales, enten-diendo como tales a los que se realizanen áreas donde el Estado ha invertido enobras de riego medianas y mayores, conel propósito de apoyar la puesta en rie-go, y los destinados a subsanar situacio-nes de catástrofe como las sequías;Cambio en el monto máximo de las in-versiones, (12.000 a 24.000 Unidades deFomento, UF), en los proyectos postula-dos por organizaciones de usuarios defi-nidas en el Código de Aguas y que bene-fician al conjunto de los usuarios;

78


Facultad otorgada a la CNR para asignara INDAP recursos para prefinanciar, has-ta el monto del subsidio aprobado, loscostos de estudio, construcción y rehabi-litación de obras de riego y drenaje;Autorización para el inicio anticipado deobras de riego, previo a los llamados aconcurso, si las condiciones climáticas,agronómicas u otras así lo hicieran ne-cesario;Cambios en la ponderación de las varia-bles de los concursos, de forma de favo-recer los proyectos colectivos y de bajocosto, reduciendo la importancia delaporte propio;Permitir la participación en concursosde predios con dotación excesiva de re-cursos hídricos, bajo la condición de me-jorar la tecnificación del riego a nivelpredial.

Es un criterio aceptado en general que lamodificación de mayor trascendencia a la Leyha sido el programa de Riego Campesino. Almargen de los grandes recursos que han sidoasignados a este fin y de los grandes impactosque el riego provoca en la producción, el em-pleo y los ingresos de los pequeños producto-res, este es el mecanismo de incremento delpatrimonio campesino de mayor envergaduradesde el reparto de tierra al amparo de la Re-forma Agraria (1966-1973).

Proceso de aprobación de los beneficiosCorresponde a la CNR la elaboración de las

bases, el llamado a concurso y la revisión delos antecedentes de los postulantes, la admisi-ón de los proyectos a concurso1, la selecciónde los mismos y la adjudicación de las bonifi-caciones a los proyectos aprobados. La revisi-ón inicial de las obras, su inspección y recepci-ón la realiza mediante delegación de funcio-nes a través de las Direcciones Regionales dela DOH y del Servicio Agrícola y Ganadero,(SAG), organismo este último dependiente delMinisterio de Agricultura.

La CNR está facultada para aceptar o decla-rar total o parcialmente desierto un concurso,si los proyectos presentados no cumplieran lasdisposiciones legales y reglamentarias.

Finalizado un concurso, la CNR debe po-ner en conocimiento público el resultado delmismo, con al menos la siguiente informaciónde cada uno de los proyectos concursantes:nombre del beneficiario, tipo de proyecto, va-lor de los factores y variables de selección, pun-taje total y orden de prioridad alcanzado. Losinteresados tienen un plazo de 10 días hábilespara apelar ante la CNR por su no admisión alconcurso o por el puntaje obtenido.

Proceso Operativo de la aplicación de la LeyEl proceso operativo de la aplicación de la

Ley, contempla las siguientes característicasprincipales:

La postulación de los agricultores se efec-túa a nivel regional (Chile se divide en13 regiones, las cuales a su vez se subdivi-den en provincias y comunas);Se admiten a concurso sólo proyectos quecumplen las bases técnicas y administra-tivas estipuladas por la CNR;2

La selección de los proyectos se hace enbase a tres factores (aporte de dineroofrecido por el concursante, superficiebeneficiada y costo de la obra), a los quese le asignan determinados puntajes;La construcción de las obras puede ini-ciarse antes del llamado a concurso, an-tes de la resolución del concurso o des-pués de adjudicado el subsidio.En el casode iniciar las obras con anterioridad a laresolución del consurso, la responsabili-dad del financiamiento es exclusiva delusuario.El plazo máximo para la construcción delas obras, en aquellos proyectos quehayan sido aprobados, es de un año, pror-rogable por causas justificadas por unperíodo similar;El pago del subsidiose efectúa una vezrecibida la obra por la CNR.

1 Ver ley 18.450 y normas y reglamentos internos de la CNR(Comisión Nacional de Riego- www.chileriego.cl) 2 idem

79


Sistema de registro y de controlComo se ha mencionado con anterioridad,

para los efectos de participar en la elaboraci-ón y/o construcción de los proyectos de rie-go bonificados por la vía de INDAP, hay queestar inscrito en los registros del MOP y deINDAP. Dichos registros operan por la inscrip-ción de los profesionales o empresas intere-sadas, las que deben aportar antecedenteslegales y financieros además de su curriculumen la materia.

Los adjudicatarios de bonificaciones obte-nidas por concurso están obligados a dar lasfacilidades necesarias para que la CNR ya seadirectamente o a través de las instituciones enlas cuales delega funciones, pueda inspeccio-nar la ejecución de las obras en cualquiera fasede su desarrollo. De las visitas de inspección yde las observaciones que se formulen se debedejar debida constancia. Si el reparo formula-do consistiere en el incumplimiento de las es-pecificaciones técnicas de las obras, el intere-sado deberá subsanarlo antes de continuar eldesarrollo de la obra.

Las facultades de control, la CNR las hadelegado en las Direcciones Regionales de laDOH y del SAG.

Vinculación con fuentes de financiamientoEn el caso de los concursos campesinos, el

prefinanciamiento del 75% de los proyectos,equivalente al subsidio máximo, lo otorga IN-DAP, monto que puede ser recuperado por untraspaso de recursos de la CNR a INDAP. Estemecanismo no ha sido utilizado en la práctica.

Normalmente INDAP ha otorgado y estáotorgando un crédito de enlace al pequeñoagricultor, por un valor equivalente al 65-75%del monto del proyecto, el que se respalda conel endoso por parte del campesino de la boni-ficación aprobada por la CNR a favor de IN-DAP. Por el saldo restante del costo de la obra,el pequeño agricultor recibe un crédito com-plementario de INDAP con un plazo de 6 años,con un año de gracia, reajustable de acuerdoal IPC (índice de precio al consumidor, calcu-lado por el instituto nacional de Estadística) ycon un interés anual del 6%.

En el caso de beneficiarios empresariales,éstos pueden endosar el certificado de bonifi-

cación que otorga la CNR, como garantía antecualquier institución financiera con la validezde un instrumento fiscal de pago.

Vinculación con otros instrumentosde políticaLos proyectos de riego campesinos imple-

mentados a través de INDAP están articuladosa un conjunto de servicios de apoyo que pro-porciona dicha Institución y que consisten entransferencia tecnológica y créditos de diver-so tipo.

En las áreas donde existen o se construyenobras mayores y medianas de riego al amparodel D.F.L. 1.123, las bonificaciones de la Leyde Fomento son utilizadas como complemen-to para financiar la construcción de obras ohabilitación de obras de distribución extrapre-dial de menor envergadura y para el desarro-llo del riego intrapredial.

Participación de los agentes privadosAl margen del rol activo de los empresarios

privados en la operación de la Ley de Fomen-to, más presentes que los campesinos y sus or-ganizaciones que operan bajo los estímulos deINDAP, destaca en forma singular la red depequeñas y medianas consultoras que en elnivel regional se han venido especializando enlos estudios y en la construcción de obras in-traprediales.

En el pasado existió un número reducidode medianas y grandes empresas de ingenie-ría que operaban junto a la DOH del MOP enlas grandes obras de riego contratadas por ésta.Sin embargo, a partir de la vigencia de la Ley18.450 y sus concursos, se crea un significativonúmero de pequeñas y medianas consultorasen riego que prestan servicios a empresariosagrícolas y a los pequeños productores agríco-las a través de INDAP.

Síntesis cuantitativa de la aplicaciónde la Ley 18.450En los 18 años de funcionamiento de la Ley

de Fomento se han aprobado un total de 7.977proyectos, los que han beneficiado a un total de168.337 agricultores. El costo total de los proyec-tos alcanza a los US$ 496,85 millones, de los cua-

80


les US$ 283,74 han sido aportados por el Estado.La superficie total afectada es de 1.376.548 ha.(Cuadro Nº 1), sin perjuicio de lo cual se debeseñalar que el sistema de registro estadístico res-pecto de las superficies presenta algunas dupli-caciones que distorsionan en algún grado el re-sumén de las áreas beneficiadas.

En la Figura Nº 1 se visualiza el aporte es-tatal anual a las inversiones en riego y drena-je desde el inicio del Programa, el que ha ex-perimentado un importante y sostenido cre-cimiento a partir del año 1999, alcanzandoen el año 2003 un desembolso de US$ 37,55millones.

FIGURA 1Aporte estatal a lainversión en riego ydrenaje, periodo 1993 –2002 (U$ millones)

Cuadro 1RESULTADOS DEL FOMENTO AL RIEGO

(1986-2003)

Fuente: CNR

81


En la Figura Nº 2 se indica la composici-ón de la inversión y los gastos operacionalesde la CNR por la aplicación de la Ley 18.450.Es interesante señalar que del total de las in-versiones provocadas por la aplicación de lacitada Ley, un tercio corresponde al Es-tado, mientras los dos tercios restan-tes son asumidos directamente porlos agricultores.

Es interesante señalar que du-rante la vigencia de la Ley, de latotalidad de los proyectos que sehan presentado a los diversosconcursos, han sido selecciona-dos el 40% de los mismos (7.977proyectos).

EVALUACION DEL FUNCIONAMIENTODE LA LEY

Objetivos de la evaluaciónLa única evaluación que se ha realizado del

funcionamiento de la Ley 18.450, se le encar-gó a una empresa consultora, la que fue selec-cionada mediante concurso público, y tuvocomo objetivo general “evaluar los resultadosde la aplicación de la Ley 18.450 en el período1986-96, tanto en sus aspectos operativos, comoen los aspectos económicos, sociales, técnicosy ambientales, en el nivel regional y nacional”.3

En términos más específicos, el estudio tuvolos siguientes objetivos:

Evaluar el impacto del subsidio al riego,mediante el análisis comparado de los re-sultados antes y después de los proyectosbonificados. Estos resultados se exami-nan bajo el prisma de lo que habría su-cedido con y sin la aplicación del Pro-grama de Fomento;Evaluar la eficiencia del programa en tér-minos monetarios, estableciendo la rela-ción costo-beneficio de las inversiones yEvaluar la ejecución del programa defomento, analizando la efectividad de laLey, su operatoria y sus mecanismos. Es-

FIGURA 2Inversion en rego y obras

complementarias

pecial rigor tiene el examen de la Leycomo instrumento promotor del mayory mejor uso del riego y el drenaje, encontraposición a un supuesto escenariosin Ley.

En la actualidad, la CNR tiene programadolicitar un estudio para una nueva evaluaciónque comprenda el período 1997 – 2003.

Metodología empleada en la evaluaciónPara los efectos de medir los impactos de la

Ley y de investigar la evolución de los indica-dores previamente explicitados con y sin Leyde Fomento, existían diversas opciones meto-dológicas. En definitiva, se adoptó la que pa-reció más confiable, y que consistió en el estu-dio de todos los proyectos beneficiados por laLey, que previsiblemente expresaban cambiosatribuibles a los proyectos de riego bonifica-dos con más de un año de vigencia de las obrasterminadas, estableciendo que la situación sinLey era equivalente a la de estos mismosproyectos antes de las obras de riego y con Leya la nueva situación, después de ejecutadas lasobras. En consecuencia, se estudiaron todoslos proyectos beneficiados y en cada uno deellos se reconstruyó, con informantes califica-dos, la situación productiva y de empleo pre-via y posterior a las obras bonificadas.

Con el propósito de eliminar la incidenciade la evaluación global de la agricultura en el

3 “Estudio de Seguimiento y Evaluación de los Resultados dela Ley 18.450 en el Período 1986-1996, CNR, Marzo 1999”,Consultorías Profesionales Agraria Ltda.

82


transcurso de los dinámicos 10 años conside-rados, (1986-96), se restó anualmente a loscambios productivos la tasa media anual cor-regida de crecimiento de la agricultura chile-na (3,6%). Esto significa que si en los proyec-tos de riego la producción aumentó en un 9%anual después de las obras de riego bonifica-das, para efectos de la evaluación económicade estos proyectos sólo se consideró el 5,4%adicional. La corrección indicada no evita queen los resultados de la evaluación efectuadaexistan incidencias de otros programas de fo-mento a cargo de otras instituciones. (DFL1123, CORFO, INDAP, entre otros).

Algunos impactos positivos de la Ley queno fueron considerados en los cálculos se re-fieren al comprobado efecto demostrativoque tuvieron las obras de pozos y riego tecni-ficado bonificados por la Ley y su incidenciaen cientos de obras construidas sin subsidiosde la Ley o el fuerte efecto positivo de lasobras de riego subsidiadas en las áreas afecta-das por extrema sequía, donde se salvarongrandes inversiones existentes.

Se estudió la totalidad de los proyectos pa-gados con anterioridad al 17 de diciembre de1996, desde la vigencia de la Ley. De este uni-verso, se evaluaron 1.899, utilizando una en-cuesta especialmente diseñada y aplicada por

ingenieros agrónomos experimentados. Com-plementariamente, se investigaron 48 casos delos proyectos abandonados y clasificados comono terminados por la CNR, con el objetivo pre-ciso de determinar las causas de los mismos.

Finalmente, en paralelo a lo anterior, se eje-cutaron 53 entrevistas a personeros del sectorpúblico involucrados en la dirección y opera-ción del programa de riego, tanto a nivel naci-onal como regional, así como a consultores yconstructores privados y representantes de or-ganizaciones de regantes.

Determinación de los impactos de la LeySobre la superficie involucrada.

La superficie total intervenida durante los18 años de operación de la Ley, alcanza a unmillón seiscientas mil hectáreas, la que corres-ponde a la sumatoria de la superficie benefici-ada con nuevas obras de riego, reparación deobras, construcción y habilitación de pozosprofundos, tecnificación de regadío, entreotros. Su distribución anual se indica en la Fi-gura Nº 3, en el que puede llamar la atenciónla gran superficie intervenida durante el año2002. Ello se explica por la reparación de grancantidad de obras de infraestructura, con mo-tivo de los temporales ocurridos en ese año.

FIGURA 3Superficie fisicabeneficiada(proyectos aprobados

83


En los proyectos realizados y evaluados has-ta diciembre de 1996 entre la III y X Regiones(el área agricola por excelencia del país), laLey habría incidido aparentemente en el me-joramiento de 379.200 ha y en la incorporaci-ón al nuevo riego de 22.400 ha adicionales,totalizando 401.600 ha, con una inversión de78.443 millones de pesos de mayo de 1998,equivalentes a 172,8 millones de dólares.

La evaluación indicó que 76 de estos proyec-tos, con 95.600 ha correspondían a duplicaci-ones de otros proyectos que habían recaídosobre la misma superficie y por lo tanto se con-siderarían sus impactos sólo una vez. Otros 168proyectos, con 84.200 ha, habían contribuidoa mejorar la seguridad de riego, pero no habí-an generado efectos cuantificables sobre laproducción del año 1996-97, aunque proba-blemente habían evitado la caída de la misma.Adicionalmente, 40.300 ha distribuidas en latotalidad de los proyectos, no habrían sidocultivadas el año de la medición, en razón a laprolongada sequía que había afectado a la zonacentral y norte chico del país, o porque no te-nían un destino productivo.

Como consecuencia de lo anteriormenteplanteado, la evaluación permitió concluir que

los proyectos bonificados habían influenciadola producción de 181.600 ha donde se regis-traron impactos positivos. De éstas, 19.700 hacorrespondían a la ampliación del área irriga-da, equivalente al 12% de la superficie regadacon anterioridad en los proyectos bonificados.Las otras 161.900 ha resultaron beneficiadascon el mejoramiento del riego.

De los 172,8 millones de dólares invertidosen los proyectos de riego, el 89% (153,2 millo-nes de dólares) lo fue en los proyectos conimpacto medible.

Sobre la producción agropecuariay la productividad

En el período 1986-1996 el incremento dela superficie regada y la profunda reconversi-ón en el uso del suelo, son las dos variablesque mayor peso relativo han tenido en el cam-bio positivo de la producción agregada. Estashan permitido que la superficie de frutalesaumente en 15.500 ha, las hortalizas en 7.600ha y las vides viníferas en 4.700 ha, incremen-tos que significan un 66,7, 63,6 y 97,4% de lassuperficies anteriores a los proyectos bonifica-dos. Figura Nº 4.

FIGURA 4Intensificacion

de la agricultura

84


En paralelo a lo anterior, la Ley provocó ci-erta ampliación de las áreas dedicadas a otrosrubros: chacras 3.800 ha, cultivos industriales700 ha y praderas artificiales 600 ha. Los usosmenos intensivos del suelo disminuyeron susuperficie. Es así como los cereales bajaron en7.500 ha y las praderas naturales en 5.800 ha.

Conjuntamente con las dos variables demayor incidencia previamente mencionadas,el desarrollo productivo de las áreas con riegobonificado ha sido beneficiado por los expre-sivos mejoramientos de la productividad. Enlas principales especies de frutales y hortalizas,los aumentos de los rendimientos medios porel riego se situaron en el rango del 40-50%,con un excepcional crecimiento del 90% enpaltos (aguacate). En vides viníferas esta mayorproductividad fue del orden del 13% y de ni-veles menores en cultivos anuales y praderas.

Si se comparan los cambios en el uso delsuelo ocurridos en la agricultura nacional,durante el decenio estudiado, con los experi-mentados en los sectores de influencia de laLey de Fomento, se confirma que en estos úl-timos los cambios han conducido a una inten-sificación mucho más profunda.

La confluencia de las ampliaciones delárea de cultivos irrigada, la reconversión del

uso del suelo y el mejoramiento de la pro-ductividad, han conducido a un incrementodel valor de la producción agropecuaria anu-al en el área de influencia de los proyectosde un 94%, que equivale a 353 millones dedólares al año. De acuerdo a las consideraci-ones metodológicas establecidas en el estu-dio,4 de este monto global alrededor de 285millones de dólares, (80,7%) de incremen-to del valor de la producción serían atribui-bles a la acción de la Ley 18.450 y el resto,68 millones de dólares, (19,3%), correspon-dería al crecimiento normal (sin Ley), quede acuerdo a las tendencias sectoriales ha-bría experimentado el área bonificada du-rante el mismo lapso considerado.

Por otra parte, es interesante señalar quedurante el período comprendido entre losaños 1993 y 2003, la superficie con riego tec-nificado alcanzó a 68.600 ha, la superficie connuevo riego a 53.000 ha y la superficie drena-da a 20.100 ha. La representación gráfica deesta situación se presenta en la Figura Nº 5.

FIGURA 5Superficie tecnificada,nuevo riego y drenada

Nota: para el año 2003 aún no se dispone de la información relacionada con lasuperficie de nuevo riego. La superficie drenada en ese año fue de 94 ha.

4 “Estudio de Seguimiento y Evaluación de los Resultados dela Ley 18.450 en el Período 1986-1996, CNR, Marzo 1999”,Consultorías Profesionales Agraria Ltda

85


Sobre el tipo de proyectos

En la evaluación del período 1986-1996 seseñala que la ampliación de la superficie conriego, así como el proceso de intensificaciónen el uso del suelo en pro de los rubros conmayor valor económico por unidad de super-ficie, ha sido generalizada en todo tipo deproyectos. Sin embargo, la envergadura de es-tas transformaciones y el alcance de la sustitu-ción de cultivos de menor valor por aquellosmás rentables, es mucho más significativa enlos proyectos de empresarios que en los decampesinos, en los proyectos individuales queen los colectivos, y en las obras nuevas que enlos proyectos de reparaciones.

En el análisis por Regiones también se apre-cian con claridad estas diferencias. Las Regio-nes III, IV, R.M. y X son las que evolucionancon mayor profundidad hacia el uso intensi-vo, mientras que sólo cambios menores en estesentido se presentan en la VIII y IX Regiones.

Una evolución intermedia en el cambio del usodel suelo se presenta en las Regiones V, VI yVII ( siendo las regiones I y II irrelevantes parael análisis).

Los mejoramientos de la productividad noson tan claramente diferenciados según el tipode proyectos, como lo han sido los aumentosrelativos de superficie y los cambios en el usodel suelo. Los proyectos de empresarios mues-tran una leve tendencia más favorable que lade proyectos campesinos, al igual que lo quesucede de manera más evidente en proyectosindividuales respecto a los colectivos y de for-ma poco significativa en las obras nuevas encomparación con las reparadas.

El examen de la evolución de los ingresosbrutos o variaciones en los valores de produc-ción, evidencian desigualdades muy significa-tivas, como se confirma en los valores relativosde los tipos de proyectos que se indican en elcuadro Nº 2.

CUADRO Nº 2Variación Valores de Producción (ingresos brutos)

por Tipo de Proyectos

86


Los ingresos o márgenes brutos, (antes dededucir impuestos y depreciaciones), de la tota-lidad de los predios beneficiados por la Ley18.450, durante el período analizado, tuvieronuna variación positiva del 303 % entre el perío-do previo y el posterior a la ejecución de las obras.Este incremento del ingreso bruto equivale a 95,5mil millones de pesos anuales en la etapa de ple-no desarrollo de los proyectos de riego e inversi-ones complementarias, el que corresponde a 84mil millones de ingresos netos. Esto último im-plica un crecimiento algo menor al 300 % sobrelos ingresos netos previos.

De los ingresos netos antes indicados, los cam-pesinos habrían percibido alrededor de 25 milmillones de pesos y los empresarios 59 mil millo-nes de pesos anuales. Sin embargo, si se conside-ra que los campesinos sólo fueron beneficiadosdirectos de la Ley a partir del año 1990, la parti-cipación campesina del 30 % en el incrementoglobal de los ingresos netos provocados por laaplicación de la Ley, es un hecho destacable, so-bretodo si se le compara con el 20 a 25 % departicipación que tiene la agricultura campesi-na en el Producto Interno Bruto (PIB) sectorial.

Sobre las inversiones complementarias

En la mayoría de los proyectos de riego, lasinversiones complementarias (que no son fi-nanciadas por la CNR) forman parte de unproyecto integral de modernización y mejora-miento productivo, sin que sea posible estable-cer si primero fue el riego y luego se decidió lainversión complementaria, o viceversa.

Las inversiones realizadas por los produc-tores en el período 1986-1996 con recursos pro-pios y sin bonificaciones, en forma simultáneao posterior a la ejecución de los proyectos deriego bonificados, ha alcanzado un monto con-siderable, ascendente a casi 37 mil millones depesos, equivalente a 81 millones de dólares. El70 % de esta inversión se ha destinado a la plan-tación de 14.672 ha de huertos frutales y videsviníferas o pisqueras. Le suceden en importan-cia las inversiones en riego por goteo, ( 13 %),con 5.138 ha, que se agregan a las 11.853 hade riego tecnificado logradas en proyectos bo-nificados. Otras inversiones ( 3 %) se destina-ron a ampliar las extensiones de riego en 1.835

ha y a obras de mejoramiento y habilitaciónde suelos ( 6 %) en 13.598 ha.

En un 15 % de los proyectos bonificados seconstruyeron instalaciones de procesamiento yembalaje e infraestructura de almacenaje. Todaslas regiones comprendidas entre la III y la VII,con excepción de la VI, realizaron importantesinversiones complementarias, que aparecenmayoritariamente asociadas a proyectos de rie-go empresariales, de tipo individual y de obrasnuevas. Se concentran estas inversiones ( 82 %)en proyectos de pozos y de riego tecnificado.

Sobre el empleo

Las obras de riego construidas en los proyec-tos bonificados, habrían ocupado entre 1,5 y2,0 millones de jornadas entre 1986 y mayo de1996, equivalentes a 660 empleos anuales. Másimportante aún ha sido la ocupación genera-da por las inversiones complementarias reali-zadas por los productores, la que alcanza a 4,8millones de jornadas o 1.820 empleos anualesequivalentes.

De mayor gravitación que el empleo transi-torio provocado por la implementación de lasinversiones, es la ocupación que se ha genera-do en la nueva agricultura surgida de las obrasde riego bonificadas, la que permitió duplicarel número de trabajadores permanentes esti-mados en la situación precedente, creando7.739 nuevas ocupaciones. El empleo estacio-nal en el período de máxima demanda, (dici-embre a marzo), se habría elevado en un 182%, abriendo posibilidades a 34.465 nuevos tra-bajadores temporeros.

Se puede señalar que alrededor del 15 %de los asalariados permanentes y otro tanto delos temporeros que ocupa la agricultura naci-onal, están empleados en los proyectos bonifi-cados hasta diciembre de 1996.

Casi dos tercios del empleo permanente ytemporal generado por la Ley de Fomento,recae en proyectos de pozos y riego tecnifica-do, siendo predominante el nivel de crecimi-ento de la ocupación en los proyectos empre-sariales, individuales y de obras nuevas.

Por otra parte, la creación de empleos tran-sitorios y permanentes entre los años 1998 y2002 se indican en la Figura Nº 6

87


3.3.6. Sobre el medio ambiente

Los microproyectos intraprediales y las re-paraciones de obras de riego de carácter ex-trapredial preexistentes, que son los tipos deinversión dominantes implementados por laLey de Fomento, en general no alteran el pai-saje, ni la flora ni fauna natural, ni la biodi-versidad, ni la topografía de cuencas y micro-cuencas. Sólo se detectaron algunas consecu-encias negativas por el mayor empleo de agro-químicos asociados a los cultivos de caráctermás intensivos y por la perforación de pozosen áreas de acuíferos subterráneos sobreex-plotados.

Por el contrario, se recopilaron anteceden-tes de impacto ambiental positivo en torno alos proyectos de riego tecnificado, los que re-dujeron el uso agregado de agroquímicos ycolaboraron al control de la erosión por prác-ticas tradicionales de riego por gravedad. Lacontribución a la reducción de la sequía y sussecuelas de desertificación, también ha sidovalorada en un 40 % de los proyectos.

Evaluación económicaLa evaluación económica para el período

evaluado, (1986-1996), a precios de mercado,

es de signo muy positivo. La Tasa Interna deRetorno, (TIR), para el conjunto de los proyec-tos, se eleva al 33 % y el valor Actualizado Neto,(VAN), asciende a 165 mil millones de pesos,equivalentes a 363 millones de dólares, contrauna inversión inicial de 117 mil millones depesos, equivalente a aproximados 215 millo-nes de dólares. Estos indicadores de resultadoeconómico a precios de mercado son extre-madamente positivos para cualquier evaluaci-ón ex -post de inversión pública.

Las TIR y los VAN de los diferentes tipos deproyectos y de las distintas regiones indicanresultados muy disímiles, vinculados a la inver-sión por unidad de superficie de cada una delas tipologías de proyectos y de regiones.

Las TIR de los proyectos de empresarios,individuales y de obras nuevas son muy favora-bles, pero de valores muy inferiores a las obte-nidas por los proyectos campesinos, proyectoscolectivos y de reparaciones de obras, como seobserva en el Cuadro Nº 3 alcanzando valoresque no son usuales en los procesos de evalua-ción, y que se explican por los extraordinariosaumentos de producción al pasar de una agri-cultura tradicional poco eficiente y muchasveces de subsistencia, a una agricultura muytecnificada de tipo empresarial.

FIGURA 6Creacion de empleos

88


Las obras principales de conducción y cap-tación son las que expresan mejores resulta-dos, ( TIR de 57 y 60 %). Los drenajes ocupanuna posición intermedia, ( 29 %), seguidos delos pozos ( 22 %), riego tecnificado ( 18 %) yobras de acumulación ( 13 %). Los VAN sonmuy positivos para todo tipo de proyectos

Estos indicadores, que constituyen un ante-cedente importante para fijar las estrategias ypolíticas de riego, en general confirman quelos cambios introducidos a partir de los años90 a favor de los proyectos campesinos y proyec-tos colectivos fueron correctos. Sin embargo,no pueden ser validados como criterios úni-cos de priorización, en razón a que considera-ciones adicionales, como la inversión para cre-ar nuevos empleos, la TIR de la inversión pú-blica o la capacidad de atracción de inversio-nes privadas, favorecen a los proyectos indivi-duales, de empresarios y de obras nuevas.

LECCIONES APRENDIDAS

Aunque el 78 % de los consultados en elestudio de evaluación tienen una opinión po-sitiva acerca de la institucionalidad y operato-ria de la Ley de Fomento, las mayores críticasestán referidas a cuatro puntos:

Excesiva tramitación y tiempos prolon-gados en las fases de aprobación de con-cursos, sanción de las proposiciones demodificación de proyectos, recepción delas obras y pago de las bonificaciones;

Acumulación deproyectos preparadospara concursar, pero sinoportunidad de partici-par por falta de concur-sos, particularmente enel caso de empresariosmedianos y grandes, yacumulación de proyec-tos aprobados en con-cursos pretéritos, perosin financiamiento, pordesequilibrios entre lasdemandas y los recursosanuales disponiblespara estos efectos;

Excesiva centralizaci-ón de las funciones operacionales de laCNR, en desmedro de las ComisionesRegionales de Riego. (C.R.R.). Se debeseñalar que este punto se ha ido resolvi-endo, mediante el traspaso de mayoresfacultades a las CRR.Sistemas de concursos y puntajes. En re-lación a estos instrumentos, existen posi-ciones discrepantes, incluso al interior delos grupos de expertos en riego, consul-tores, funcionarios y productores.

Otros problemas detectados son la débilsupervisión y seguimiento de los proyectosdurante la fase de ejecución y mala operaciónposterior de ciertas obras recibidas; irrespon-sabilidad y baja capacidad profesional de al-gunos consultores y constructores, entre otros.Respecto a esta situación, se debe señalar quela CNR, a partir del año 2004, tiene consulta-da la contratación, con cargo a los proyectos,de “asesores de inspección técnica de obras”,con lo que se espera resolver esta falencia.

La empresa consultora que efectuó la eva-luación del programa de la Ley de Fomento,propuso ciertas recomendaciones que puedencentrarse resumidamente en cuatro puntos,según se indica a continuación.

a) Hacer más explícita una estrategia deasignación de recursos de la Ley, dondese establezcan criterios de mediano pla-zo (y revisiones de corto plazo) para or-denar prioridades de concursos segúnregiones o macrozonas, tipo de produc-

CUADRO Nº 3Tasa Interna de Retorno por Tipo de Proyecto

89


tores (campesinos, empresarios media-nos y mayores), tipo de proyectos (extra-prediales e intraprediales) o situacionesespeciales de carácter localizado (embal-ses, drenajes, etc.)

b) Establecer una mayor exigencia de infor-mación básica, para conocer la proyecci-ón económica de los proyectos de riegopropuestos, así como sus posibles víncu-los con otros instrumentos de fomentoproductivo. Esta base informativa servi-ría para monitoreos y evaluaciones ex -post. A partir del año 1998, la CNR intro-dujo una encuesta que parcialmente re-coge la información sugerida.

c) Evitar, en lo posible, que las bonificacio-nes de la Ley sean utilizadas para la con-servación o mantenimiento habitual de lasobras intra o extraprediales, las que sonde cargo de los interesados o de sus orga-nizaciones. Igualmente revisar con mayorrigurosidad la disponibilidad de agua sub-terránea en los proyectos de construcciónde pozos y riego presurizado.

d) Analizar la estrategia de asignar mayoresrecursos presupuestarios para la bonifi-cación del riego en proyectos de campe-sinos y de las regiones VIII al sur. En elprimer caso, considerando la gran de-manda insatisfecha de proyectos de me-dianos empresarios, de alta rentabilidadesperada y menor aporte fiscal relativo,y teniendo presente que los campesinoscontrolan sólo el 25 % del suelo agrícolay que no tienen disponible una gran car-tera de proyectos de riego. La segundaestrategia, de corregir vía Ley de Fomen-to los desequilibrios territoriales, tienedos restricciones serias: la carencia localde capacidad técnica para formularproyectos y la debilidad de opciones pro-ductivas rentables.

La experiencia indica que la aplicación dela Ley 18.450 ha sido un elemento dinamiza-dor de la agricultura chilena y ha tenido unaamplia aceptación y demanda por parte de losproductores de los diversos estratos de tamañode propiedad.

El éxito de esta iniciativa legal tiene su ori-gen en la aplicación de una política diferen-

te a la tradicionalmente aplicada en la Regi-ón, donde el Estado asume un rol preponde-rante en la planificación y ejecución de losprogramas de riego. Es este caso, se destacaque la iniciativa de la ejecución de pequeñasobras de riego se deja en manos de los agri-cultores privados y el estado asume un rol defomento a dicha inversión, en la forma indi-cada anteriormente.

Otras características que destacan a este ins-trumento de fomento son las siguientes:

los subsidios son focalizados en proyec-tos económica y socialmente rentables enatención a que el privado debe aportarparte del costo total del proyecto y finan-ciar totalmente la ejecución del mismoantes de recibir el subsidio.el sistema se caracteriza por su transpa-rencia, considerando que la asignaciónde las bonificaciones se realiza medianteconcursos públicos debidamente publi-citados.

Algunos factores que han hecho posible queeste instrumento sea económicamente renta-ble y haya logrado maximizar sus beneficios,en un marco de desarrollo sustentable, son losque se indican a continuación:

el aumento de la eficiencia de aprovecha-miento del agua para riego, permitien-do de esta forma el ahorro de agua y elincremento de la superficie y de la segu-ridad de riego.el cambio del uso del suelo desde culti-vos menos rentables a aquellos de altacompetitividad tanto en los mercadosinternos como externos.el aumento de la productividad de loscultivos más rentables.la intensificación de inversiones privadascomplementarias al proyecto de riego te-les como, packings, frigoríficos, bodegasy otros.la utilización de fuentes de agua no con-vencionales.la focalización de algunos concursos ha-cia grupos de productores consideradoscomo vulnerables, permitiéndoles su in-serción socio-económica. En esta situa-ción se encuentran algunas etnias y co-

90


munas con altos índices de cesantía y po-breza.la implementación de concursos en laperspectiva de los nuevos requerimien-tos que para la agricultura chilena repre-senta su política de apertura al comerciomundial.el incentivo a la utilización de aguas lim-pias para el riego, tales como las aguasprovenientes de pozos y aguas tratadas;

el apoyo a la puesta en riego de aquellassuperficies beneficiadas con la construc-ción de grandes obras de riego.la creación y fortalecimiento de las aso-ciaciones de regantes a través de la eje-cución de proyectos extraprediales y co-munitarios.el uso eficiente y expedito de los recur-sos humanos del Estado, involucrados enel proceso de administración y asignaci-ón de los recursos hacia los privados.

Marcelo Gross Ing. Agrónomo; consultor externo de la CNR; Santi-ago de Chile. ([email protected])Nelson Pereira Jefe de departamento de Estudios y Políticas de Riego,Comisión Nacional de Riego. ([email protected])

Documents

Fomento a la inversion privada en obras menores de riego y