FORMACION PROFESIONAL Y COHESION SOCIAL

Claudia Jacinto (coord.)

Formación profesionaly cohesión social

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Documento deTrabajo nº 41

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CeALCI – Fundación [email protected]

www.fundacioncarolina.es

El Centro de Estudios para América Latina y la Coope-ración Internacional (CeALCI) se crea, en noviembre de2004, con la voluntad de promover la investigación y eldebate en torno a la realidad de los países en desarrolloen general, y de América Latina en particular, y parapotenciar los estudios y propuestas sobre la mejor manerade enfrentar los problemas que aquejan a estos países.

Bajo la denominación «Documentos de Trabajo» se publicanresultados de los proyectos de investigación realizados ypromovidos por el CeALCI. Además pueden ser incluidosen esta serie aquellos estudios que, previa aceptación porel Consejo Editorial, reúnan unos requisitos de calidadestablecidos y coincidan con los objetivos de la FundaciónCarolina y su Centro de Estudios.

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FORMACIÓN PROFESIONALY COHESIÓN SOCIAL

Claudia Jacinto (coord.)

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Estos materiales están pensados para que tengan la mayordifusión posible y que, de esa forma, contribuyan alconocimiento y al intercambio de ideas. Se autoriza, portanto, su reproducción, siempre que se cite la fuente y serealice sin ánimo de lucro.

Los trabajos son responsabilidad de los autores y sucontenido no representa necesariamente la opinión de laFundación Carolina o de su Consejo Editorial.

Están disponibles en la siguiente dirección:http://www.fundacioncarolina.es

Primera edición, abril de 2010© Fundación Carolina - CeALCI

C/ Guzmán el Bueno, 133 - 5.º dcha.Edificio Britannia28003 [email protected]

Diseño de la cubierta: Alfonso GamoFoto de cubierta: AECIDDERECHOS RESERVADOS CONFORME A LA LEY

Impreso y hecho en EspañaPrinted and made in SpainISSN: 1885-866-XDepósito legal: M-18.618-2010Fotocomposición e impresión: EFCA, S.A.Parque Industrial «Las Monjas»28850 Torrejón de Ardoz (Madrid)Impreso en papel reciclado

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RELACIÓN DE AUTORES

Claudia Jacinto. Doctora en Sociología con especialidad en América Latina, por laUniversidad de Paris III, Francia. Investigadora del Consejo Nacional de Investigacio-nes Científicas y Técnicas (CONICET) de Argentina. Es coordinadora de redEtis, IIPE-UNESCO (Red Educación, Trabajo, Inserción Social América Latina); coordinadora deInvestigaciones del IIPE sobre Educación Secundaria y Formación Profesional de jó-venes, educación terciaria técnica; y coordinadora del Programa de Estudios sobreJuventud, Educación y Trabajo (PREJET), con sede en el Instituto de Desarrollo Eco-nómico y Social (IDES). Es docente de postgrado de las universidades de Buenos Ai-res, Gral. Sarmiento y San Andrés y del curso regional del IIPE, y docente invitada enla Universidad Autónoma de Barcelona. Su áreas de especialización son: Educaciónsecundaria y formación para el trabajo; políticas de formación profesional y empleo;juventud, educación y trabajo. Posee experiencia en investigación, en coordinacióndel diseño e implementación de sistemas de monitoreo y evaluación de programassociales, educativos y de inserción laboral, y en asesoramiento en diseño, gestión yevaluación de programas sociales y educativos.

Francisco de Asís Blas Aritio. Actualmente es profesor de Psicología Social de laUniversidad Complutense de Madrid y coordina al Grupo de Expertos en formaciónprofesional que asesora a la Organización de Estados Iberoamericanos para la Edu-cación, la Ciencia y la Cultura (OEI). Entre 1990 y 1996 fue Director General de Forma-ción Profesional en el Ministerio de Educación y Ciencia del Gobierno de España, eta-pa en la que se inició y desarrolló la reforma del sistema de formación profesionalreglada o educativa en el marco de la Ley de Ordenación General del Sistema Educa-tivo de 1990. Desde entonces ha dirigido seminarios, impartido conferencias y parti-cipado en proyectos españoles y latinoamericanos relacionados con la formaciónprofesional. Asimismo, ha publicado numerosos artículos sobre la formación profe-sional y la necesidad de su reforma, y es autor del libro Competencias profesionalesen la formación profesional.

Javier Lasida. Licenciado en Ciencias de la Educación y Master en Ciencias Socia-les. Es Director del Departamento de Educación de la Universidad Católica del Uru-guay. Tiene experiencia en el diseño, la gestión y la evaluación de políticas y progra-mas educativos en su país y en varios de la región. Ha sido consultor de diversosorganismos internacionales y es autor de libros y artículos en temas de educación ytrabajo, educación media, competencias y calidad educativa y formación profesio-nal.

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PRÓLOGO, CeALCI, Fundación Carolina ................................................................. IX

INTRODUCCIÓN, Claudia Jacinto y Francisco de A. Blas Aritio............................. 1

1. FORMACIÓN PROFESIONAL PARA LA COHESIÓN SOCIAL: UNA REVI-SIÓN DE AMÉRICA LATINA, Claudia Jacinto y Javier Lasida ......................... 11

2. LA FORMACIÓN PROFESIONAL PARA LA COHESIÓN SOCIAL: EL CASODE ESPAÑA, Francisco de A. Blas Aritio ........................................................... 61

3. EL ROL DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y RECOMENDACIONESPARA EL DIÁLOGO DE POLÍTICAS, Claudia Jacinto ........................................ 101

4. CONCLUSIONES, Claudia Jacinto .................................................................... 123

BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................... 135

GLOSARIO DE SIGLAS.............................................................................................. 145

ÍNDICE

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El mandato principal de la FundaciónCarolina es la promoción de las relacio-nes culturales y la cooperación en mate-ria educativa y científica entre España ylos países de la Comunidad Iberoameri-cana de Naciones.

El Programa de Investigación de laFundación Carolina, que desarrolla através del Centro de Estudios paraAmérica Latina y la Cooperación Inter-nacional (CeALCI), desde su creaciónha incorporado a su plan de actuaciónanual una línea de estudio sobre edu-cación, como elemento clave en el de-sarrollo y como política social estraté-gica para lograr mayores índices decohesión social.

En una primera etapa se analizaron la si-tuación y los desafíos de la educaciónbásica en América Latina 1, en ÁfricaSubsahariana 2, así como en la regióndel Mediterráneo Sur 3. Posteriormente,se analizó la dimensión de la equidad enlas políticas educativas y de formación,entendiendo la equidad en sus múlti-ples dimensiones: en el acceso a la edu-cación, en el tratamiento educativo,pero también en los resultados acadé-micos y sociales de la misma 4.

Para desarrollar esta línea de trabajo, elCeALCI viene combinando una ampliagama de instrumentos. Además de losestudios, se han organizado encuentrosinternacionales, debates de expertospara intercambiar conocimientos sobreinstrumentos y políticas educativas in-novadores, y se han abierto espaciospara dar a conocer importantes meca-nismos de financiación tales como laIniciativa Internacional de Vía Rápidapara la Educación.

Como consecuencia de estos avances,constatamos la necesidad de profundi-zar en una pieza clave del sistema edu-cativo: la formación profesional. Estarama del sistema educativo tiene unarelevancia especial, en cuanto articula laformación y el acceso a los mercados detrabajo y, por lo tanto, permite revertirdirectamente la inversión en educaciónen resultados de inserción laboral. Ade-más, la formación profesional represen-ta un instrumento que responde dinámi-camente a las demandas cambiantes derecursos humanos procedentes de laeconomía. Finalmente, para la pobla-ción menos favorecida desde el puntode vista de las oportunidades sociales yeconómicas, la formación profesional

PRÓLOGO

CeALCI – Fundación Carolina

1 Vélaz de Medrano, Consuelo (2005). Los retos de la educación básica en América Latina. Documento detrabajo núm. 1. Fundación Carolina.2 Oya, C. y Begué, A. (2006). Los retos de la educación básica en África Subsahariana. Documento de tra-bajo núm. 6. Fundación Carolina.3 Vidal, Lurdes (coord.) (2006). Los retos de la educación básica en los países del Mediterráneo Sur. Docu-mento de trabajo núm. 8. Fundación Carolina.4 Vélaz de Medrano, Consuelo (dir.) (2008). Equidad y políticas públicas en educación y formación bá-sicas. Estudio de casos en América Latina, África Subsahariana y Magreb. Fundación Carolina y Si-glo XXI.

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ofrece la posibilidad de completar unciclo formativo más corto que la edu-cación terciaria, obteniendo un títuloacadémico, lo que brinda mayores opor-tunidades de inserción social.

Sin embargo, la formación profesionalno está exenta de retos significativoscomo la calidad de la educación imparti-da, la desvinculación y la falta de pasa-relas con el resto del sistema educativo.Por otra parte, la formación profesionalha sido asumida, en particular en el con-texto latinoamericano, por una gran di-versidad de actores privados, que nohan contado siempre con la adecuadasupervisión de las instituciones públicasresponsables del sector, con la conse-cuente desigualdad en la calidad de laoferta formativa. Sin una apropiada cali-dad en este servicio, la formación profe-sional, corre el riesgo de convertirse enuna opción educativa de segunda clase,para los expulsados del sistema educa-tivo, que ofrece peores oportunidadesde trabajos a sus graduados y, por lotanto, eleva la probabilidad de que éstossean excluidos del empleo formal y dela protección social.

A todo ello se suma que el estudio de lasituación de la formación profesional re-viste un interés adicional al ser conside-rado como un elemento de gran impor-tancia dentro del sector de la educaciónpara la Cooperación Española. De he-cho, el Plan Director de la CooperaciónEspañola 2009-2012 ha reafirmado la re-

levancia de la educación y de la forma-ción como servicio social básico y llavede acceso al bienestar:

Contribuir al eslabonamiento y flexibili-dad del sistema educativo, de formaque éste pueda proporcionar a la pobla-ción oportunidades de aprendizaje a lolargo de toda la vida y de acceso a acti-vidades productivas y a un empleo dig-no. Y propone:

— favorecer el eslabonamiento de losniveles del sistema educativo; conespecial referencia a la promociónde la primaria a la secundaria, de laalfabetización a la formación profe-sional;

— coordinar entre sí la formación bási-ca, la formación profesional básica yla formación ocupacional para jóve-nes y personas adultas 5;

Este trabajo pretende ofrecer un balan-ce crítico de la formación profesional enAmérica Latina, así como en España. Elanálisis de la situación en América Lati-na, así como la coordinación general delestudio estuvieron a cargo de una reco-nocida experta en educación en esta re-gión, Claudia Jacinto, investigadora delConsejo Nacional de InvestigacionesCientíficas y Técnicas (CONICET) de Ar-gentina y coordinadora de RedEtis, delIIPE-UNESCO (Red Educación, Trabajo,Inserción Social América Latina). El ca-pítulo español fue asumido por Francis-co de Asís Blas Aritio, profesor de Psico-

Prólogo

5 MAEC (2009). Plan Director de la Cooperación Española 2009-2012. España.

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logía Social de la Universidad Complu-tense de Madrid y coordinador del Gru-po de Expertos en formación profesio-nal que asesora a la Organización deEstados Iberoamericanos (OEI), y unode los expertos españoles más recono-cidos en el campo de la formación pro-fesional.

En un primer capítulo introductorio, seexponen las principales vertientes de larelación entre la formación profesionaly la cohesión social. A continuación, sepresenta el análisis de la situación enAmérica Latina y posteriormente en Es-paña. El trabajo propone también unareflexión sobre el papel asumido por la

cooperación internacional, así comoalgunas recomendaciones para optimi-zar este apoyo a la formación profe-sional.

La Fundación Carolina espera que estedocumento contribuya a alimentar la re-flexión sobre la relación entre la forma-ción profesional y la cohesión social yque las recomendaciones que se plas-man aquí, permitan generar un debateconstructivo sobre cómo generar siner-gias entre las políticas públicas de for-mación, los actores privados y la coope-ración internacional al desarrollo.

Madrid, marzo de 2010

Prólogo

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Este volumen examina las relacionesentre Formación Profesional (FP) y co-hesión social en América Latina y Espa-ña. Examinar esas relaciones implica elsupuesto de que existe una conexiónentre la formación profesional y la cohe-sión social y que, en cierta medida,aquélla produce y/o al menos facilitaésta. Entender la naturaleza y el alcancede dicha conexión o relación requierecomprender el concepto cohesión socialy, particularmente, identificar los meca-nismos o políticas que la procuran ypromueven. Es por ello que esta intro-ducción presenta brevemente, en pri-mer lugar, la naturaleza del concepto, ysus acepciones, para posteriormentediscutir el abordaje analítico que fue ela-borado para establecer relaciones entrecohesión social y formación profesionalen los casos aquí analizados. Para finali-zar esta introducción, se presenta breve-mente la estructura del documento.

I. SOBRE EL CONCEPTO DE COHESIÓNSOCIAL

El concepto cohesión social ha pasadode ser un concepto sociológico a con-vertirse en un concepto y en un objetivopolítico.

En efecto, durante décadas el conceptosociológico cohesión social ha sido ob-jeto de un interesante debate sostenidoentre, por una parte, las teorías de corteestructuralista y funcionalista (anticipa-das por Durkheim en el siglo XIX y for-

malizadas por Parsons a mediados delsiglo pasado) que han investigado losmecanismos de integración y de armo-nización social, concebidos como so-portes de la cohesión social, y por otra,las teorías del conflicto (postuladas nosólo por el marxismo, sino también porimportantes teóricos de la sociología,como por ejemplo, Simmel) que inter-pretan que la verdadera cohesión socialse procura a través de las dialécticasconflictivas que caracterizan a cualquiersociedad.

Asimismo durante décadas, el conceptosociológico cohesión social ha provoca-do también un enfrentamiento teóricoentre las posiciones que consideran quetal concepto se corresponde con un fe-nómeno netamente objetivo y las posi-ciones que, contrariamente, conciben lacohesión social como un fenómeno depercepción subjetiva y/o de construc-ción intersubjetiva.

Sin embargo, durante las dos últimasdécadas el concepto cohesión social haemergido, trascendiendo el ámbito de lasociología, como un nuevo concepto denaturaleza política, a través del cual searticulan objetivos y programas políti-cos planteados y/o comprometidos porgobiernos, instituciones y organismostanto nacionales, como internacionales.

Ha cobrado relevancia en los últimosaños como una idea integral y multidi-mensional que trasciende los temas dereducción de la pobreza como la merasatisfacción de las necesidades básicas

INTRODUCCIÓN

Claudia Jacinto y Francisco de A. Blas Aritio

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y materiales; además, toma en cuentaaspectos económicos, sociales, polí-ticos, culturales y étnicos (Altmann,2009).

La Unión Europea ha sido, probable-mente, la primera gran entidad políticaque, a partir de la experiencia sufrida enel proceso de su propia construccióncomo Unión de varios Estados, ha in-corporado en sus textos, declaracionesy tratados el objetivo específico de lacohesión social, superando así la tradi-cional concepción de la Unión comoconvergencia meramente económica (ode mercados y monedas); y asimismo,la primera que ha promovido progra-mas que procuren el establecimientode políticas y de mecanismos que re-fuercen la cohesión social de los ciuda-danos europeos, dentro de cada Estadomiembro y a través de los Estadosmiembros entre sí. El concepto ha sidoun elemento central del modelo de desa-rrollo de esta región, que ha considera-do que el crecimiento económico, por sísolo, no es garantía de desarrollo so-cial.

Posteriormente, los países latinoameri-canos han comenzado a utilizar esteconcepto político en la definición de susestrategias y programas políticos, tal ycomo ilustran las declaraciones de las

últimas Cumbres Iberoamericanas 1, lle-gando a convertirse en uno de los prin-cipales ejes sobre el que gravitan lasactuales relaciones entre la Unión Eu-ropea y los países de América Latina ydel Caribe (Tironi, 2007).

No obstante, esta utilización del concep-to de cohesión social no ha producidouna mayor precisión y claridad en el de-bate conceptual sobre su significado,sino que, como podía preverse, ha aña-dido nuevas perspectivas y nuevos pun-tos de vista que convierten en más com-pleja la comprensión de su naturaleza yde su significado. La primera compleji-dad que parece deducirse de la signifi-cación política de la cohesión socialreside en la constatación de que no«existe una cohesión social, sino varias,cada una con su propio entendimientode lo que significa lo social, lo comuni-tario y hasta la propia modernidad»(Mealla, 2008). Es decir, se dan distintasacepciones al concepto incluyendo aquienes sostienen que tras dicho con-cepto subyace únicamente un discursoretórico que apenas aporta nada nuevoa la comprensión de la realidad social ypolítica 2.

Con carácter meramente ilustrativo,más que analítico, se exponen a conti-nuación algunas de las definiciones de


1 Véanse, por ejemplo, las temáticas marco de las cumbres XIII, Santa Cruz de la Sierra (Inclusión social ydesarrollo. Presente y futuro de la Comunidad Iberoamericana), XVI, Montevideo (Iberoamérica: migracio-nes, un desafío global), XVII, Santiago de Chile (Iberoamérica: desarrollo e inclusión social) y XVIII, SanSalvador (Juventud y desarrollo).2 Véase E. Mealla (2008).

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cohesión social más citadas en la litera-tura sobre la materia.

En una publicación de CEPAL, AECID ySEGIB (uno de los más completos y sis-temáticos estudios recientes sobre lacuestión), la cohesión social se definecomo «la dialéctica entre mecanismosinstituidos de inclusión y exclusión so-ciales y las respuestas, percepciones ydisposiciones de la ciudadanía frente almodo en que éstos operan» (CEPAL, AE-CID y SEGIB, 2007: 19). Como puedecomprobarse, esta definición resuelvela discusión teórica acerca del carácterobjetivo-subjetivo del fenómeno, inte-grando ambas dimensiones en tal defi-nición 3.

Por su parte, el Consejo Europeo (2004)define la cohesión social como «la capa-cidad de una sociedad para asegurar elbienestar de todos sus miembros, al mi-nimizar las disparidades y evitar la pola-rización. Una sociedad cohesionadaconsiste en una comunidad de indivi-duos libres que se apoyan en la búsque-da de estos objetivos comunes bajo me-dios democráticos» (Consejo Europeo,2004: 3).

El Banco Interamericano de Desarrollo(BID), define la cohesión social como «lasuma del conjunto de externalidadespositivas que genera el capital social,más la suma de factores que fomentanel equilibrio en la distribución de opor-

tunidades entre los individuos» (BID,2006: 4).

En fin, los estudiosos en la materia citancon frecuencia la caracterización de lacohesión social, propuesta por Woolley(1998), como «ausencia de exclusión so-cial, interacciones y conexiones basa-das en el capital social y valores com-partidos y comunidad de interpretaciónbasada en la identidad grupal». Importadestacar de esta caracterización lo quepuede considerarse como el negativode la cohesión social: la exclusión so-cial. Al respecto, debe señalarse que«exclusión social se entiende como lacondición social colectiva que experi-mentan sectores sociales concretos,producto de marcos normativos y prác-ticas institucionales, tanto públicascomo privadas, que impiden la realiza-ción de sus potencialidades humanas, elacceso a los derechos que los asisten ylas oportunidades de prosperidad eco-nómica y material. La consecuencia dela exclusión social es la limitada cohe-sión o, dicho de otro modo, el enfrenta-miento con la exclusión social, en susmúltiples dimensiones, califica las ac-ciones concretas de políticas de inclu-sión social» (Sojo, 2007: 79).

Por su parte, la Unión Europea entien-de la exclusión social como «los meca-nismos por los cuales las personas ylos grupos son rechazados de la partici-pación en los intercambios, las prácti-

Introducción

3 Debe aclararse, sin embargo, que este documento abordará más bien a la FP como mecanismo institui-do que desde el punto de vista subjetivo.

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cas y los derechos sociales constituti-vos de la integración sociales y, por latanto, de la identidad» (Comisión Eu-ropea, 2000).

II. SOBRE LAS RELACIONES ENTRECOHESIÓN SOCIAL Y FORMACIÓNPROFESIONAL

A los fines de un estudio sobre forma-ción profesional y cohesión social espreciso clarificar cuáles son las hipóte-sis que presupone el vínculo entre am-bas. Las publicaciones recientes al res-pecto contribuyen a señalar que tantolas políticas educativas como aquellasde fomento de la equidad, el bienestar yla protección social forman parte de losmecanismos que se dan en las socieda-des para promover la cohesión social(CEPAL, AECID y SEGIB, 2007). Dentrode ellas, figuran las políticas y accionesde formación profesional por varios mo-tivos. Por un lado, contribuyen a la for-mación de capacidades y valores de laspersonas; por otro lado, se vinculan a sumejor inserción en el mundo laboral;pero también se cuentan entre los ins-trumentos que se desarrollan para brin-dar oportunidades educativas a las po-blaciones más excluidas y vulnerables.

Esta misma consideración queda refle-jada también en el sistema de indicado-res de la cohesión social establecido porla Unión Europea. En efecto, junto a losingresos económicos, el empleo y la sa-lud, la educación se configura como una

de las cuatro grandes categorías en lasque se agrupan los principales indicado-res europeos (también conocidos comoindicadores de Laeken) que pretendenmedir el grado de avance de las políti-cas públicas en los diferentes ámbitosconstitutivos de la cohesión social, asícomo comparar la situación entre losEstados miembros.

No resulta difícil establecer la conexiónentre la educación-formación profesio-nal y la cohesión social. Como señala elestudio citado de CEPAL, AECID y SEGIB(2007: 120 y ss.), la educación-forma-ción profesional contribuyen al reforza-miento de la cohesión social al menos através de tres vectores: en primer lugar,son el principal instrumento para lucharcontra la pobreza y contribuyen a hacermás equitativo el acceso a las oportuni-dades de promoción y mejora del bien-estar; en segundo lugar, proporcionandestrezas y capacidades que permiten alos individuos adaptarse a las condicio-nes cambiantes de su entorno sociopro-fesional, comunicarse y dialogar con losotros para construir un espacio ciudada-no común y poder utilizar los nuevosmedios de comunicación para participaractivamente en el intercambio simbóli-co de la sociedad; y, finalmente, pro-mueven el acceso a los valores de la ciu-dadanía democrática, fortaleciendo deesta forma la democracia en el tejido so-cial.

En lo que concierne a los objetivos deeste estudio, nos interesa resaltar quelos sistemas educativos y formativos,


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en primer lugar, facilitan a sus beneficia-rios el acceso efectivo a oportunidadesde inserción y promoción laboral o pro-fesional. La acreditación de algún nivelo estadio educativo o formativo se haconvertido en la condición necesariapara acceder a la mayoría de los em-pleos que procuran un nivel adquisitivoque posibilita evitar o huir de situacio-nes de pobreza. En este sentido, debeentenderse que la educación y la for-mación profesional constituyen instru-mentos principales para combatir la po-breza.

En segundo lugar, los sistemas educati-vos y formativos proporcionan a sus be-neficiarios capacidades o competenciasde carácter general (la lectura y la escri-tura, el cálculo, la utilización de las nue-vas tecnologías de información y co-municación, la aptitud para abordar ysolucionar problemas, el trabajo en equi-po, etc.) que les permiten relacionarsecon su ambiente y adaptarse a las con-diciones cambiantes del mismo, promo-viendo de esta forma su protagonismo ysu intervención inclusiva en su entornosocioprofesional.

Pero, además, brindan competenciasespecíficas que facilitan su inserciónprofesional y, en su caso, su promociónprofesional y salarial en el mercado la-boral, esto es, en el conjunto de empleosofertados desde los diferentes sectoresproductivos. A este respecto, resultaoportuno señalar que el empleo consti-tuye otro de los pilares básicos que pro-mueven la cohesión social.

Por último, resulta evidente que los sis-temas educativos y formativos, cada vezde forma más explícita (por ejemplo, através de asignaturas como Educaciónpara la ciudadanía), promueven elaprendizaje y la adquisición de valorestales como la tolerancia, el respeto a lasnormas de convivencia, el respeto a laopinión de los demás, la participaciónsocial y política, la equidad, la defensadel estado de derecho, etc., esto es, va-lores que conforman, no sólo un saber oun saber hacer, sino sobre todo un sa-ber ser o estar conocido, en términosideales, como ciudadanía democrática.

No obstante, que la educación sea unpilar indiscutible de la cohesión socialno implica necesariamente que cual-quier actividad educativa o cualquiersistema educativo/formativo promueva,por definición, un reforzamiento de lacohesión social. Sobre esta cuestión sevolverá en el apartado IV.

III. SOBRE EL ALCANCE DE ESTEDOCUMENTO: LA FORMACIÓNPROFESIONAL EN ESPAÑA Y EN AMÉRICA LATINA

Antes de explicitar las dimensiones deanálisis utilizadas en el documento, esti-mamos conveniente establecer su al-cance.

Las relaciones entre formación profesio-nal y cohesión social tienen fuertes im-bricaciones con los contextos regiona-

Introducción

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les y nacionales en los que se examinan.Como se verá a lo largo de este trabajo,sus significados, alcances y estrategiasdifieren notoriamente entre España y larealidad latinoamericana.

De por sí, la propia definición de lo quese comprende como FP es distinta.Como se menciona en el capítulo al res-pecto en este volumen, en España, elsistema de FP engloba al subsistema deformación profesional inicial dirigido ala población en edad escolar, que estáintegrado en el sistema educativo y seconoce como subsistema de FormaciónProfesional Reglada (FPR). Ésta se de-sarrolla en centros de FP dependientesde las Comunidades Autónomas y con-duce a una titulación oficial.

El sistema de FP español también inclu-ye otro u otros dos, según el caso, sub-sistemas de formación profesional: eldestinado a la población activa adultaempleada (subsistema de FormaciónContinua) y desempleada (subsistemade Formación Ocupacional). Reciente-mente, estos dos subsistemas han que-dado integrados en uno solo: el Subsis-tema de Formación para el Empleo. Estesubsistema forma parte de la educaciónno formal, gestionada por las adminis-traciones laborales, los agentes sociales(sindicatos y empresarios), los munici-pios, las Organizaciones de la Sociedad

Civil (OSC) y otras entidades, está cons-tituida por cursos o programas de cortaduración y fundamentalmente dirigida ala población activa, tanto empleadacomo desempleada, orientada a actuali-zar sus cualificaciones y/o a facilitar suinserción laboral en el mercado de tra-bajo.

En América Latina la FP es consideradageneralmente parte de la educación noformal, es decir, acciones con intencio-nalidad educativa que ocurren fuera delámbito de la escolaridad secuenciada,cronológicamente graduada y jerárqui-camente estructurada (Gallart, 2008) 4.Dentro de ese universo, la FP en sentidoestricto se ha desarrollado desde insti-tucionalidades y a través de estrategiasdiversas: desde grandes Institutos Pú-blicos de Formación Profesional (IFP) decarácter tripartito o bipartito, hasta lospropios Ministerios de Trabajo y de Edu-cación. Desde OSC hasta variadasreparticiones públicas incluyendo muni-cipios. Una parte de esta FP brinda certi-ficados basados en y reconocidos por elmercado de trabajo, pero otra buenaparte es informal. En este desarrollo hatenido fuerte presencia la cooperacióninternacional, especialmente en algunasetapas. La población destinataria inclu-ye desde jóvenes con bajos niveles deescolaridad (la mayoría suelen no haberterminado la educación básica o la


4 Aunque hay algunas excepciones. Por ejemplo, en Uruguay, desde hace tiempo la Universidad del Tra-bajo (UTU) ha pasado a llamarse Consejo de Educación Técnico Profesional y realiza cursos de FP básica ysuperior que se consideran como de educación formal —con las características que le asigna Gallart.

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secundaria inferior, pero también acce-den quienes han concluido la educaciónsecundaria superior) hasta la poblaciónactiva ocupada y/o desempleada.

En cambio, se conoce como educacióntécnica o educación técnico-profesionala la que se desarrolla dentro del ámbitode la escolaridad secuenciada y es con-siderada una modalidad de la educaciónsecundaria o secundaria superior. Espropedéutica, ya que confiere un títuloque habilita la continuidad de estudiosuniversitarios (incluso de carreras notécnicas). Al mismo tiempo, se orienta abrindar una cualificación reconocida enel mundo del trabajo. De hecho una altaproporción de estudiantes universita-rios al mismo tiempo trabajan en la re-gión. Desde el punto de vista curricular,incluye materias de fundamento teórico(análisis matemático, física, química,etc.), y áreas de aplicación tecnológicay/o técnica. En cambio, se denomina ge-neralmente FP a cursos más cortos, noequivalentes a la educación secundaria,y con las características que se señala-ron más arriba.

Reconociendo esta diferenciación tantode estructuras como de instituciones acargo de la una y la otra, existe actual-mente en algunos países de América La-tina una tendencia a intentar conformar«sistemas de educación técnico-profe-sional» (ETP) que engloben una y otraen distintos niveles. En algunos países,incluso se han realizado avances en tor-no a articulaciones institucionales o cu-rriculares, especialmente en aquellos

que se proponen avanzar hacia un siste-ma basado en competencias. Por el mo-mento, podría sostenerse que están lejosde conformar un sistema integrado.

Hechas estas distinciones, debe estable-cerse cuáles han sido los focos de losestudios contenidos en este volumen.En el caso de España, se decidió centrar-lo en la FPR. En América Latina, dada lacomplejidad propia de tener que abor-dar una enorme heterogeneidad de paí-ses, y de formas y ofertas de FP, se deci-dió centrarlo en la FP desde inicial hastacontinua, dejando de lado lo que se co-noce como educación técnica o técnicoprofesional. En ambos casos, lejos deagotar el análisis de estos subsistemas,los estudios están centrados en sus vin-culaciones con la cohesión social.

IV. DIMENSIONES PARA EL ANÁLISIS DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL Y SU CONTRIBUCIÓN A LA COHESIÓNSOCIAL

Se ha mencionado que la educaciónconstituye la parte medular de la cohe-sión social que descansa, en importantemedida, en el desarrollo de capacidadesy valores que habilitan para la participa-ción ciudadana y la mejor inserción la-boral. En este marco, la contribuciónprincipal de la FP es brindar competen-cias y mecanismos que faciliten estetránsito. En términos más amplios, am-bas deben orientarse a contribuir albienestar de los ciudadanos, minimizar

Introducción

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las disparidades y evitar la polarizacióny la exclusión.

¿Cuáles son entonces las característicaso señales que debe tener la FP para rea-lizar contribuciones en ese sentido?, esla pregunta que orienta las discusionesque se presentan a continuación.

En primer lugar, una importante dimen-sión para el análisis de esas vinculacio-nes consiste en la estructuración so-cio-histórica de la oferta de FP y losesfuerzos por vincularla al mismo tiem-po al desarrollo de los ciudadanos y delos países. Justamente, una debilidadhistórica en el desarrollo de los siste-mas educativos con fuerte tono aca-demicista ha sido que la FP no tuvo unlugar central, sino vinculado a la forma-ción de necesidades puntuales de cuali-ficación de trabajadores y/o destinado aaquellos que fracasaban en la educa-ción general. El círculo virtuoso entreuna educación de fundamento y unaformación especializada que respondie-ra a las demandas del mundo del traba-jo y del desarrollo económico-social, es-tuvo lejos de conformarse de un modoarticulado. Cuando la FP se desarrollafuera de este marco, es dudosa su cali-dad y sus contribuciones al desarrollo ya la cohesión social, y en cambio, puedeconsolidar un sistema de reforzamientode las desigualdades.

Vinculado con estas cuestiones está elinterrogante sobre el grado de segmen-tación interna de la FP o dicho en los tér-minos propuestos por el capítulo sobre

España, la medida que la oferta educati-va y formativa consolida circuitos de«doble vía», uno de calidad, y otro debajo nivel al que accede la poblaciónmás desfavorecida o quienes tienden afracasar en la vía más académica. Seconstatará que aunque ha habido avan-ces sustantivos desde el punto de vistadel ordenamiento, legislación y políti-cas, todavía, aunque en distinto gradoen ambos contextos, se trata de un pro-ceso en construcción en el sentido de laigualdad de oportunidades y del aportea la cohesión social.

En segundo lugar, la diferencia de con-textos entre España y América Latinacon toda su heterogeneidad, planteabanun desafío para la conformación de unmarco analítico que incluyera dimensio-nes de análisis pertinentes en amboscasos. De hecho, en América Latina, lacohesión social plantea exigencias bási-cas ya satisfechas en Europa; de maneraque no es fácil separarla de lo que tradi-cionalmente se conoce como lucha con-tra la pobreza, la desigualdad y la ex-clusión social (Cas Granje, 2009). Lacohesión social no se limita a la luchacontra la exclusión y la pobreza, pero esineludible tomar medidas específicasque ayuden a los miembros más vulne-rables de la sociedad. Mientras la pobre-za y la exclusión existan, toda estrategiade cohesión social tiene que tratar am-bos temas (BID, 2006).

Entonces otro de los criterios adoptadospara examinar la contribución de la FP ala cohesión social especialmente res-


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pecto a América Latina, fue en qué me-dida permite el acceso a grupos vulne-rables, tales como mujeres pobres; po-blación rural, y los jóvenes de bajo nivelde cualificación. Aunque en España lassituaciones de exclusión se plantean enmucha menor medida y de un modomuy diferente, también cabía la pregun-ta acerca del acceso de las minorías alos diferentes subsistemas de FP.

En tercer lugar, fue preciso preguntarsepor la medida en que la FP facilita la sali-da de la pobreza a aquellos que accedena ella, cuestión que está en estrecha re-lación con su contribución a la inserciónlaboral en el empleo o a la generaciónde ingresos de los autoempleados. Enun nivel mayor de profundidad, implicaobservar la calidad de esos empleos ysus ingresos.

Al respecto, uno de los ejes de análisisde esta publicación será mostrar algu-nos resultados de las acciones de FP entérminos de inserción laboral de los gra-duados. Lamentablemente, en el casolatinoamericano, la escasez de datossistemáticos en torno a este tema esgrande, y solo se podrán señalar algu-nos, vinculándolos con los modelos deFP a los que se asocian. Por su parte, elestudio de España permite presentardatos sobre la cuestión respecto a FPR.

En cuarto lugar, otro conjunto de dimen-siones se refiere a la calidad de la FPbrindada. Esto abarca el grado de insti-tucionalización de las propuestas, suscaracterísticas curriculares, y sus titula-

ciones. Aparecen aquí cuestiones talescomo el carácter permanente o proviso-rio de los centros de FP; la medida enque se siguen ciertos estándares de cali-dad, si se realizan innovaciones curricu-lares; si se conceden o no certificadosreconocidos. Dentro de estas cuestionesestá uno de los centro de innovacionesrecientes en FP, como los sistemas ba-sados en competencias profesionalesidentificadas en los sectores producti-vos, camino en el que España se haorientado claramente y en América Lati-na ha sido sujeto de marchas y contra-marchas, aunque con claros avances enla presente década.

En quinto lugar, se examinan los víncu-los entre FP y la educación secundaria,considerados claves en la contribuciónde la FP a la cohesión social. En efecto,existe en la actualidad un alto consensoacerca de que la formación para el tra-bajo debe concebirse de un modo inte-grado entre formación general y especí-fica. La FP se asienta y se complementaal mismo tiempo con la formación gene-ral. Se reconoce cada vez más que laoposición entre formación general y for-mación especializada resulta un falsodebate tanto desde el punto de vista dela producción de conocimiento comodesde el punto de vista pedagógico yaque: ¿en qué medida es posible formaren competencias generales sin pasarpor específicas y viceversa? (Acevedo,2000). Las fronteras son cada vez másdifusas entre formación académica yformación técnica y profesional, entreteoría y práctica en un mundo donde la

Introducción

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generación de conocimientos apela a laintegración de saberes y a la adecuaciónpermanente a los cambios (Jacinto,2009a). Entonces, las articulaciones ycomplementaciones entre la FP y la edu-cación general son claves. Esta pregun-ta también abarca los puentes con elresto del sistema educativo. Se verá res-pecto a estas dimensiones que, si bienhan avanzado en las concepciones, y hahabido avances hacia modelos más in-tegrados e integrales, hay todavía unlargo camino por delante.

En sexto lugar, se tuvo en cuenta el pa-pel de los distintos actores implicadosen la FP. El interrogante fue en qué medi-da las acciones de FP responden a lasdemandas del mercado de trabajo y de-sarrollan estrategias de acercamiento almismo; por ejemplo, a través de estrate-gias colaborativas de desarrollo curricu-lar o de la incorporación de prácticas la-borales. Paralelamente, se examinaronlos esfuerzos de la FP por responder alas demandas y necesidades de los edu-candos, en particular de los que se ha-llan en las situaciones más deterioradas.Éstas en muchos sentidos exceden laformación estrictamente técnica y abar-

can diferentes aspectos de desarrollopersonal y social. Al respecto, la presen-cia de OSC en el desarrollo de progra-mas de FP para el empleo o las conexio-nes con otros servicios o instituciones,en muchas ocasiones oficia como puen-te entre las instituciones formadoras ylas necesidades de la población.

Asimismo, se consideró la intervenciónde los actores que se encargan de la in-termediación y/o de la orientación so-ciolaboral, como un componente com-plementario de la FP.

En los capítulos que siguen, se exami-nan entonces las vinculaciones entre FPy cohesión social en el caso de España,para la FPR, y en el caso de América La-tina, para la FP en sentido estricto, comoya se ha mencionado. Dada la inciden-cia de la cooperación internacional en eldesarrollo y los formatos que ha toma-do la FP en América Latina, un capítulode este trabajo se dedica a examinarloespecialmente. En las conclusiones, seretoman las dimensiones analíticas paraproponer en la medida de lo posible al-gunas comparaciones y reflexiones so-bre los ejes de este documento.


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Este capítulo 1 se centra en examinar lasrelaciones entre formación profesional(FP) 2 y cohesión social en América Lati-na. Para ello, se presenta en primer lugaruna breve caracterización de la regiónen términos socioeconómicos que obrade encuadre para ubicar posteriormenteel lugar y desarrollo de la FP. A lo largodel texto y sobre la base del modeloanalítico presentado en la introducción,se van examinando distintos aspectosde la FP. Estos aspectos van desde laevolución y configuración general de laoferta y sus diversas modalidades, has-ta sus vínculos con las otras ofertas edu-cativas y los enfoques y alcances de laatención de grupos vulnerables, talescomo jóvenes y mujeres en situación depobreza, población que habita en el me-dio rural y grupos étnicos y racialesmarginados.

I. BREVE PANORAMA ACERCA DELDESARROLLO ECONÓMICO-SOCIAL, LA POBREZA Y LAS DESIGUALDADESEN AMÉRICA LATINA

América Latina es un continente hetero-géneo, en el que conviven enclaves dealta productividad y sectores socialescon patrones de consumo de los paísescentrales, con economías con altos ni-

veles de informalidad y grupos pobla-cionales que viven apenas en el nivel desubsistencia.

Desde fines de los años setenta hasta2004, el crecimiento económico de la re-gión fue deficiente y errático, la genera-ción de nuevos puestos de trabajo fuedébil y concentrada en el sector infor-mal, y los salarios reales no se recupera-ron de las pérdidas previas. A ello sesumaron la creciente flexibilización la-boral, que precarizó el empleo formal yla tercerización. Las consecuencias so-ciales más visibles de estos fenómenosfueron el aumento del desempleo abier-to en varios países y el deterioro, aúnmás generalizado, de la calidad del em-pleo, que impidieron a la región captu-rar productivamente el «bono demográ-fico» fundamentalmente por la escasageneración de empleo, en particular deaquel con altos niveles de productivi-dad. Aumentó la pobreza, continuó eldeterioro de la distribución del ingreso yla emigración se consolidó dentro de lasestrategias de familias pobres en buscade mejores ingresos, en especial en al-gunos países (CEPAL, 2001; 2005).

A partir de 2004, de la mano de loscambios de las orientaciones de los go-biernos y del aumento del precio inter-nacional de los commodities se produ-

1. FORMACIÓN PROFESIONAL PARA LA COHESIÓN SOCIAL:UNA REVISIÓN DE AMÉRICA LATINA

Claudia Jacinto y Javier Lasida

1 Agradecemos la colaboración en la búsqueda y sistematización de información, así como en la edicióndel documento a Jorgelina Sassera y Alejandra D’Angelo del equipo de redEtis de Argentina y a JimenaSandoya Salvetto en Uruguay.2 Tal vez sea preciso recordar que, como se estableció en la introducción, el capítulo se refiere esencial-mente a aquello que en América Latina se considera FP en sentido estricto.

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jo una mejora de las condiciones ma-croeconómicas, la tasa de desempleoregional bajó a 8% en 2007 y produjoun aumento de la productividad. Cabeseñalar, sin embargo, que hubo marca-das diferencias entre los países y sub-regiones, dadas por las diferencias ensus niveles de desarrollo y en las carac-terísticas de su inserción comercial alos mercados mundiales (CEPAL, 2007).Una alta proporción de los empleosson de baja calidad: los registrados enel sistema de seguridad social alcanzansolo al 56,7% de los ocupados. A ello sesuma una significativa proporción deempleos asalariados sin contrato o concontrato a corto plazo, a lo que puedehaber contribuido el aumento de lasubcontratación de personal (CEPAL,2008).

La fuerte heterogeneidad productiva en-tre países y al interior de los mismos si-gue siendo el sello regional. Conviven,por una parte, un sector informal en elque suelen trabajar los sectores pobresde la población (46,7% del empleo urba-no en 2005); y por otra parte, sectoresindustriales y de servicios integrados enel mercado global, con diversos están-dares tecnológicos y tipos de procesos.Aunque en las últimas décadas se haproducido cierta modernización tecno-lógica y organizacional en los sectoresproductivos más avanzados, en las pe-queñas y microempresas, sólo una pe-queña parte de las unidades producti-

vas pequeñas son consideradas eficien-tes y tecnológicamente avanzadas. Estadisociación contribuye a una concentra-ción de los ingresos (SITEAL, 2006) y serefleja en mercados internos de distintovolumen y ramas de la economía dirigi-das al consumo interno y otras a la ex-portación, con diferentes patrones tec-nológicos y organizativos. La actualcrisis mundial abre nuevas incertidum-bres respecto a los procesos de creci-miento.

Aunque la pobreza ha disminuido leve-mente en los últimos años, alcanza a32% de los hogares, con amplias di-ferencias entre los países y al interior deellos. Por ejemplo, en países como Gua-temala, Bolivia, Nicaragua la mismaalcanza 60% de los hogares (CEPAL,2008).

En los últimos 25 años, además del bajocrecimiento y su volatilidad, la profun-da desigualdad en la distribución del in-greso también ha impedido una mayordisminución de la pobreza absoluta yde la exclusión en América Latina y elCaribe. La pobreza y las brechas en ma-teria de pobreza se explican en granparte como consecuencia de la des-igualdad distributiva, la más elevada detodas las regiones (CEPAL/AECID/SE-GIB, 2007).

La segmentación social alcanza nivelesmuy altos 3: conviven grupos que parti-


3 El promedio simple de los coeficientes de Gini de 13 países en el período 2003-2005, el valor 0,523, congrandes diferencias entre países y al interior de ellos. Los países con mayores desigualdades según este

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cipan de los consumos y códigos de lassociedades desarrolladas con otros queviven en condiciones de privaciones ynecesidades insatisfechas. El acceso alas comunicaciones y a mayores nivelesde escolaridad ha tendido a homogenei-zar las aspiraciones de consumo, peroexiste un profundo desfase entre expec-tativas y realidades. Las migracioneshacia países desarrollados en busca demejores oportunidades se han instaladocomo forma de supervivencia de mu-chas familias pobres, sobre todo en al-gunos países, teniendo las remesas unimportante lugar en el producto brutointerno (PBI) de algunos países, espe-cialmente los centroamericanos y Mé-xico.

En el campo de la educación ha habidouna expansión significativa. Casi todoslos países ya han logrado que más del90% de los jóvenes complete la educa-ción primaria y cerca del 70% de ellospueda ingresar a la secundaria. Los jó-venes de 20 a 24 años tienen en prome-dio entre tres y cuatro años más de for-mación que sus padres. Un dato crucialilustra este cambio: el término de laeducación primaria de la población de50 a 64 años es 33,1% más baja que laregistrada en la población de 15 a 29años. Sin embargo, la expansión es in-suficiente y de baja calidad. Por ejem-plo, si se toma como indicador de bajacualificación la no finalización de los es-tudios de nivel secundario, entre los jó-

venes de 20 a 29 años, sólo 34,8% de losde 20 a 24 años y 32,6% de los de 25 a 29años han finalizado el nivel secundariocomo promedio regional (CEPAL, 2005).Además, existen brechas de acceso deentre 20 y 30% entre los sectores de ma-yores y menores ingresos. Los datosmuestran además que la probabilidadde término de la secundaria es marca-damente menor en áreas rurales.

Ahora bien, las dificultades en los mer-cados de empleo han limitado la inclu-sión social a través de la mayor escolari-zación. Se ha producido un relativodesfase entre esa última y las oportuni-dades de empleo. La educación se ex-pandió rápida pero insuficientemente,incluso sin responder a la demanda deciertas cualificaciones requeridas por ladinámica económica. En el mercado la-boral, el desfase responde a la lentitudcon que se ha expandido la oferta depuestos de trabajo en relación con lamayor cualificación de la población, y alreferido deterioro del empleo. Esto seevidencia desde el punto de vista subje-tivo en desaliento e insatisfacción de lasexpectativas puestas en la educación deuna parte de la población (CEPAL/AE-CID/SEGIB, 2007).

En un contexto social caracterizado en-tonces por la heterogeneidad, las des-igualdades, la exclusión social ¿Cuálesson los alcances de la contribución quepuede hacer la FP a la cohesión social?

Formación Profesional para la cohesión social: una revisión de América Latina

índice son Brasil, Colombia, Honduras y Bolivia, que superan el valor 0,580. En el otro extremo, solo Uru-guay presenta un índice de Gini de nivel considerado bajo. (CEPAL, 2006).

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II. MODELOS DE FORMACIÓNPROFESIONAL EN LA REGIÓN Y SUVINCULACIÓN CON LA COHESIÓNSOCIAL

II.1. El desarrollo de la formaciónprofesional en la región

En la región, la oferta de FP ha estado,desde la década de 1950, en manos deInstitutos de Formación Profesional (IFP)tripartitos, o de institutos dependientesde Ministerios de Educación. Por la ma-yor parte, se financia a través de contri-buciones parafiscales de las empresascalculado sobre la nómina salarial.

El nacimiento de las IFP se vincula a losprocesos de sustitución de importacio-nes que caracterizaron la región entrelos años cincuenta y sesenta del siglopasado. El crecimiento del empleo in-dustrial y la demanda de trabajadorescalificados y semicalificados permitió asu vez la conformación de una pirámidelaboral, y la formación de trabajadorespara cubrir estos nuevos niveles inter-medios fue el principal objetivo de lasIFP (Casanova, 2004). En este marco, lasprimeras instituciones comienzan a des-arrollarse durante la década de 1940siendo pionero Brasil. Con el apoyo dela Organización Internacional del Traba-jo (OIT), este modelo de institución seextendió no sólo a otros estados brasile-ños sino también a otros países de laregión.

Una diferencia llamativa acerca de laoferta de FP de Latinoamérica es la par-

ticipación del sector empresarial en laconformación del sistema, especial-mente en algunos países. El llamadosistema S en Brasil —Servicio Nacionalde Aprendizaje Industrial (SENAI); Ser-vicio Nacional de Aprendizaje Rural (SE-NAR), Servicio Nacional de AprendizajeComercial (SENAC)— cuenta con res-ponsabilidad empresaria en su gestión(Gallart, 2008). Además del sistema S,los sectores empresariales más activosen estas instituciones tripartitas se en-cuentran en Colombia, Servicio Nacio-nal de Aprendizaje (SENA) y en CostaRica en el Instituto Nacional de Aprendi-zaje (INA).

En la década de 1970 los países de laregión modificaron su estrategia de in-serción económica internacional y co-menzaron a implementar experienciasde apertura comercial e integración re-gional, generando profundos cambiosen sus estructuras económicas y en susmercados laborales. La apertura co-mercial reveló algunos problemas decompetitividad del hasta entonces pro-tegido sector industrial. Las institucio-nes de formación no fueron ajenas alos cambios y se vieron obligadas a re-adecuar su oferta, orientándola hacialos sectores más dinámicos como elsector terciario y el universo de las me-dianas y pequeñas empresas, e inclusoel autoempleo. En este contexto, lasIFP comenzaron a ser observadas ycuestionadas, debido a su carácter bu-rocrático, y en parte a las dificultadesde inserción laboral de sus egresados.A nivel político, en varios países las IFP


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vieron amenazada su independenciaeconómica al discutirse su modelo definanciamiento y el destino de los re-cursos (Vera, 2009).

Varias tendencias, con sentidos inver-sos, se comenzaron a producir por esosaños.

Por una parte, las políticas de FP deja-ron de ser materia exclusiva de las IFPante la aparición de nuevos actores.La formación se convirtió en un com-ponente central de los sistemas de re-laciones laborales, constituyéndoseen un tema estratégico en la agendade productividad y competitividad delas empresas, y en las negociacionesdel sector empresarial con los trabaja-dores. Además, los programas de FPcomenzaron a desarrollar una fuertevinculación con el desarrollo tecnoló-gico, y la innovación permanente, almenos en algunos países (Weimberg,2008).

Por otra parte, las IFP comenzaron aatender al sector informal, que ocupaalrededor de la mitad de la fuerza detrabajo, según los países. Por ejemplo,el SENA en Colombia, Programa deEducación para el Trabajo (POCET) enHonduras y Talleres Públicos de Capaci-tación-Producción (INA) en Costa Rica.Estas iniciativas realizan formaciónocupacional pero también asesora-miento e incluso pequeños préstamospara iniciar microemprendimientos(Gallart, 2004). Asimismo, algunas insti-tuciones ponen su propio equipamien-

to a disposición del autoempleo. Deesta manera, los cronogramas tiendena ser más flexibles permitiendo unamayor adaptación a las necesidades desus receptores. Muy a menudo, estoscentros de formación están fuertemen-te vinculados con asociaciones comuni-tarias y diversas Organizaciones de laSociedad Civil (OSC) locales, de mane-ra que ofrecen servicios complemen-tarios. Los beneficiarios reciben unaformación específica (en general enocupaciones tradicionales) para auto-emplearse o, en algunos casos, parainiciar emprendimientos propios. Refle-xionaremos más adelante sobre la cali-dad de esta oferta y cambios más re-cientes.

Como se adelantó, desde los años1990, se produjo una nueva diversifica-ción de la oferta de formación para res-ponder a las nuevas demandas delmercado laboral y de la demanda so-cial. El crecimiento del sector informaly del desempleo planteó nuevos de-safíos a las instituciones de capacita-ción existentes que estaban orienta-das, más allá de experiencias antesseñaladas, a la formación inicial en eltrabajo para el desarrollo de las com-petencias necesarias en la industriamanufacturera tradicional. Las nuevasdemandas del sector productivo, asícomo el crecimiento de la pobreza lle-varon a modificar las políticas naciona-les de formación. A través de sus Mi-nisterios de Trabajo, los distintosgobiernos de la región ubicaron la FPbajo la jurisdicción de los planes y pro-


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gramas de empleo 4. Por lo tanto, se co-menzaron a incluir medidas tendientesa aliviar el desempleo entre los más jó-venes y otros grupos desfavorecidos ode alto riesgo social. Así, los Ministe-rios de Trabajo se posicionaron comoactores importantes de la FP.

Puede entonces considerarse que exis-ten tres modelos institucionales y finan-cieros predominantes, los tres involu-crando una articulación público-privado:a) una FP regular basada en las institu-ciones nacionales tradicionales, admi-nistradas por autoridades generalmentetripartitas (sindicales, empresariales ygubernamentales) o instituciones públi-cas dependientes de los Ministerios deEducación; b) programas ad hoc, mu-chas veces dependientes de Ministeriosde Trabajo e incluso de IFP que han op-tado por operar descentralizadamente,que delegan la formación en diversosagentes institucionales, desde Centrosde Formación Profesional (CFP) hastaOSC o institutos de capacitación priva-dos. Estos últimos tipos de oferta inclu-yen: b.1) un modelo competitivo deopen market (mercado abierto), a travésde la licitación de cursos de formación adiferentes centros oferentes, orientadosa formar para el empleo formal; b.2)

subsidios a organizaciones que benefi-cian a sectores desfavorecidos, orienta-dos a formar empleos informales, mi-croemprendimientos, autoempleo.

Pero aún considerando la suma de losdiversos modelos e instituciones, la co-bertura global alcanzada es escasa. Porejemplo en el caso de Colombia se ob-servó que un 11% de la población enedad de trabajar estaba realizando o ha-bía realizado un curso en un período dedos años (2001 y 2002), de estos 17% lohabían realizado en el SENA (Sarmien-to, González et al., 2007).

II.2. Tensiones de la formaciónprofesional entre la equidad y la competitividad

Como se puede evidenciar en el panora-ma trazado, la FP tendió a diversificarsepara atender nuevas demandas y nece-sidades pero en ese proceso hay fuertesindicios de que también tendió a seg-mentarse.

Muchos trabajos sobre la región (Baa-nante Jaramillo et al., Vijil et al.; Jacinto,2002; Gallart, 2002), coinciden en quebuena parte esta oferta se presenta en


4 Al mismo tiempo, han ido ganando más importancia los programas de mayor duración (un año o más)por sobre los cursos cortos de capacitación o actualización. Con los cambios ocurridos en la organizaciónde la producción y la extensión de la cobertura de los sistemas educativos, la formación de técnicos y tec-nólogos comenzó a ocupar un lugar estratégico en la oferta de formación de estas instituciones. Por ejem-plo, en el SENA la formación titulada (correspondiente a cursos de un año o más de duración) representael 10% del total de la matrícula. En los casos del SENAI y SENAC, la formación tecnológica de nivel medioy superior ocupa aproximadamente 6% de las plazas (Vera, 2009).

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paralelo, desarticulada, y con agendas yenfoques distintos, pero además existemucha otra capacitación pública no ins-titucionalizada que no cuenta con certifi-cación, además de oferta privada pocoestudiada de la que puede decirse quecuenta con calidad heterogénea.

Existen muchas disparidades entre lospaíses y al interior de ellos respecto a lamagnitud y calidad de la oferta de FPinstitucionalizada. Aunque desde haceaños ofrecen capacitación destinada asectores pobres urbanos y rurales, seevidencia en algunas IFP una oferta dife-renciada entre circuitos de alta calidad yexigencia, donde se requiere el nivel se-cundario completo para acceder a loscursos, y otros circuitos de menor cali-dad y recursos en locales comunitarios,destinados a ocupaciones informales debaja productividad. Si bien es cierto queeste último circuito puede ser relevantepara brindar a las personas competen-cias útiles para su vida productiva, labaja calidad formativa (en relación a losparámetros de mayor productividad ycompetitividad) así como su desarticu-lación con otras instancias formativas,no contribuyen a los objetivos delaprendizaje para toda la vida y el em-pleo decente.

Otro problema recurrente es la falta deevaluación sistemática que afecta a es-tas iniciativas. De las grandes IFP, el sis-tema S y el SENA recurren a estudios deegresados, y algunos programas con fi-nanciamiento externo han promovidoestudios de impacto. Solo Chile ha adop-

tado como práctica sistemática la eva-luación de los programas gubernamen-tales. Los estudios de inserción de capa-citados en el mercado de trabajo noabundan. Los resultados disponibles,referidos al conjunto de la oferta forma-tiva que hacen las IFP muestran efectivi-dad, pero incluyendo importantes dife-rencias internas. Por ejemplo, tambiénel SENA reporta que el 71% de sus egre-sados que están activos se encuentratrabajando (los activos representan el67% de los egresados del período consi-derado) (SENA, 2008); un estudio ante-rior del Servicio Nacional de Adiestra-miento en Trabajo Industrial de Perú(SENATI) muestra un 78% de inserciónde los egresados (Von Hippel, 2001). ElSENAC realizó un seguimiento de egre-sados focalizado en sus cursos de nivelsuperior que alcanzó una tasa del 95%,lo que muestra que el nivel terciario téc-nico logra un amplio reconocimiento almenos en este caso (SENAC, 2008). Es-tos resultados se restringen a estas IFP yno pueden extenderse las conclusioneshacia otras.

Muchas veces, el enfoque pedagógicoadoptado por la oferta tradicional en losprogramas dirigidos a poblaciones vul-nerables se basa en la implementaciónde cursos técnicos cortos. La capacita-ción suele realizarse en centros de capa-citación, aulas y laboratorios, cuya in-fraestructura varía desde institucionesorganizadas —tanto públicas como pri-vadas— hasta simples espacios en cen-tros comunitarios con escaso equipa-miento y programas obsoletos.


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Cuando la selección de cursos se realizasobre la base de licitaciones, no necesa-riamente eso garantiza mayor adecua-ción a la demanda del mercado de tra-bajo. Un estudio específico (Velilla,2005) respecto a OSC que ejecutan pro-gramas de formación de jóvenes, reveladebilidades en los estudios de mercadoprevios a la formulación de los cursos.El principal obstáculo reside en quepara acceder al proceso de licitación,cada institución debe desarrollar su pro-pio currículo y sus propios perfiles. Lacalidad de la información recolectadaestá directamente relacionada con lasfuentes consultadas que son escasas; lafalta de tiempo y recursos es otra de lasdebilidades de estos procedimientos. Elestudio revela que la determinación delas necesidades, se realiza poniendo elfoco en algunas actividades específicas,en lugar de en una familia ocupacional.No hay acumulación en materiales di-dácticos ni aprendizaje institucional niconsolidación de equipos docentes por-que las licitaciones no suelen tener granregularidad. Algunos programas haninstalado el modelo de «pago por re-sultados»: es decir, ajustar el montopercibido por el centro de formaciónsegún la tasa de inserción de sus gra-duados: Si bien es cierto que esteincentivo funciona como estímulo aaumentar la pertinencia de los cursosen relación al mercado de trabajo, porotra parte la extrema flexibilidad atentacontra la permanencia y acumulacióninstitucional. La cuestión en debate escómo asegurar la calidad y acumula-ción institucional promoviendo al mis-

mo tiempo la adecuación a la demanday la innovación.

Se encuentra una amplia variedad deperfiles entre los docentes, que depen-de de su extracción institucional. En al-gunos casos, quienes imparten clasesen los centros comunitarios son artesa-nos sin ninguna formación específica.La falencia más frecuente entre los do-centes radica en la falta de formaciónpedagógica y/o la falta de actualizaciónen cuanto a técnicas de producción ygestión en empleos concretos. Existenincluso casos en los cuales se carece deperfiles para el diseño y orientación dela capacitación docente. Países comoChile, Costa Rica y El Salvador, han re-currido a convenios con otros sectoresproductivos, educativos y sindicatospara desarrollar iniciativas dirigidas a lacapacitación docente de los instructorestécnicos, tanto de los niveles iniciales,como de los cursos más avanzados.

Se han identificado cuatro principalesproblemas en los mercados de forma-ción laboral latinoamericanos: (a) la cali-dad y la pertinencia de la formación im-partida, (b) la inequidad y exclusión deamplios segmentos de la población, (c)la escasez de financiamiento para la for-mación y (d) la poca transparencia deeste mercado y de sus resultados. Se re-conoce que el peso de cada uno de es-tos factores varía de país en país (OIT,2007).

En síntesis, no siempre se promovió for-mación de calidad y generadora de co-


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hesión social. Algunos cambios másbien reforzaron un cierto paralelismoentre formación de alto nivel dirigida asectores integrados y a la competitivi-dad 5, y otra, de baja calidad dirigida alos sectores de pobreza. Así, esta ofertade FP y capacitación laboral segmenta-da podría decirse que es el reflejo de lafragmentación de las sociedades y demercados de trabajo latinoamericanos.

Sin embargo, algunas tendencias auspi-ciosas en el sentido de la contribución ala ampliación de oportunidades y a lasuperación de las tensiones entre cali-dad y equidad en la oferta de FP se hanproducido en la última década.

II.3. Nuevas tendencias en larelación entre las institucionesde formación profesional y cohesión social

En los años 2000, nuevos gobiernos ycríticas a los costos sociales de las polí-ticas de apertura económica y privatiza-ción imperantes en los años noventa,implicaron nuevamente, al menos enparte, una reformulación de la FP.

Una pregunta sustantiva para observarsu posible contribución a la cohesiónsocial es en qué medida estas institucio-nes están incorporando y brindando for-mación de alta calidad actualmente a laspoblaciones de bajo nivel de cualifica-

ción. Existen al respecto algunas ten-dencias auspiciosas.

En primer lugar, las IFP han sido en estadécada fuertemente involucradas porlos gobiernos en programas destina-dos a poblaciones vulnerables con unenfoque de ampliación de las oportuni-dades y contribución a la cohesión so-cial. En Colombia, el SENA recobró sulugar central como institución nacionalde FP, iniciando un proceso de inclu-sión significativa de población vulnera-ble y desarrollando programas especí-ficos. En Argentina, los centros de FPdependen orgánicamente de los Minis-terios de Educación provinciales peroel Ministerio de Trabajo desarrolla im-portantes programas para el fortaleci-miento de la calidad institucional yfinancia cursos en esos centros desti-nados a los beneficiarios de los progra-mas de empleo (cuando en los años no-venta promovía la oferta privada) y almismo tiempo el Ministerio de Educa-ción interviene a través del financia-miento de planes de mejora. En Uru-guay, los programas destinados a lapoblación vulnerable siguen operandoa través de organizaciones privadascon o sin fines de lucro, y se desarro-llan también acciones para su fortaleci-miento. También los centros públicosde la Universidad del Trabajo de Uru-guay (UTU) han ampliado su accionartambién en ese terreno. En Chile, elServicio Nacional de Capacitación y


5 Al respecto, se ha producido un crecimiento de la oferta dirigida al nivel superior.

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Empleo (SENCE) es el organismo rectorque continua operando a través de lici-taciones. Pero está actuando articula-damente con el Fondo de Solidaridad eInversión Social (FOSIS), organismo deAsuntos Sociales: este último identificaa los jóvenes con problemas de emple-abilidad dentro de los padrones delprograma Chile Solidario y el SENCE esquien lleva adelante la instancia de for-mación específica (Vera, 2009). En Bra-sil, el sistema S ha sido involucrado enla atención de poblaciones con bajo ni-vel de cualificación: se ha establecidocomo meta llegar a 66% de las matrícu-las gratuitas. Independientemente quela gratuidad no es la única estrategiapara la equidad, cabe destacar que es-tos fondos recaudados prescriptiva-mente (por lo tanto impuestos desde elEstado), más allá que sean con el desti-no específico del sistema S, constitu-yen recursos públicos que ahora sonenfocados a poblaciones vulnerables.

En segundo lugar, varias IFP iniciaronprocesos de innovaciones en materia degestión y administración de los progra-mas: tienen las puertas abiertas de suscentros todos los días del año; existenalgunas cuyos horarios cubren las vein-ticuatro horas del día. La utilización deTIC ha ampliado la cobertura de la for-mación y promovido la innovación pe-dagógica. Muchas de ellas cuentan conacreditaciones internacionales de ges-tión de calidad del tipo ISO 9000/2000,que se han aplicado a nivel global de lainstitución, o de instancias locales; osectoriales, o de centros, o se han cen-

trado inicialmente en algunos procesos(Weimberg, 2008).

En tercer lugar, varias IFP brindan datosde matrícula que evidencian la inclu-sión de población vulnerable. La focali-zación de propuestas formativas en sec-tores que experimentan distintas formasde exclusión y las diferencias en los re-quisitos de acceso también evidencianla vocación institucional por servir asectores que tradicionalmente no logra-ban ingresar a sus cursos. Por ejemplo,en el caso del SENA para la formaciónque denomina «titulada» se plantean re-quisitos de ingreso académicos, en tantopara la «complementaria» los requisitosse vinculan a situaciones de exclusión,por ejemplo desocupados, pertenecien-tes a los sectores de más bajos ingresoso incluso, en un esfuerzo por la distribu-ción de sus oportunidades formativas,el no haber participado de acciones deformación de la institución en el últimosemestre. El cuadro 1 permite eviden-ciar un crecimiento de las poblacionesvulnerables dentro de sus matrículas.

En otros, como el INA de Costa Rica, elSENAC de Brasil y el Ministerio de Tra-bajo, Empleo y Seguridad Social de Ar-gentina, los datos actuales revelan laimportante presencia de población debajo nivel de cualificación entre sus es-tudiantes (véanse cuadros 2, 3 y 4).

Cabe preguntarse, sin embargo, si loscursos compensatorios o complementa-rios son equivalentes o articulables conla FP titulada, no se ha encontrado


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CUADRO 1. Colombia: SENA. Evolución de la matrícula en programas específicos. 2003-2008

2003 2004 2005 2006 2007 2008Jóvenes rurales 19.101 102.500 147.106 154.188 162.150 211.680Jóvenes en Acción 102.500 S/D 26.585 17.615 5.471 39.987Atención a la población vulnerable 141.574 195.208 528.355 763.412 1.097.766 1.314.843

Nota: La población vulnerable incluye: desplazados por la violencia y por fenómenos naturales, discapaci-tados, indígenas, internos de Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), jóvenes vulnerables,adolescentes en conflicto penal, mujer cabeza de hogar, población de raza negra, reinsertados, adolescen-te trabajador, tercera edad, soldados campesinos y sobrevivientes de minas antipersonales.Fuente: SENA (2009): Gestión del SEN 2002-2009 y proyección 2009, SENA y SENA (2009): Informe de ges-tión octubre 2009, SENA.

CUADRO 2. Costa Rica: INA. Matrículas de hombres y mujeres según nivel de escolaridad.Año 2008

Hombres Mujeres TotalNivel de escolaridad

N % N % N %Hasta secundario incompleto 76.490 59,36 88.016 55,93 164.506 57,48Secundaria completa 33.475 25,98 44.229 28,10 77.704 27,15Superior incompleta 12.293 9,54 15.716 9,99 28.009 9,79Superior completa 6.583 5,11 9.423 5,99 16.006 5,59Total 12.8841 100 157.384 100 286.225 100

Fuente: INA (2008): Anuario INA en cifras 2008, San José, INA.

CUADRO 3. BRASIL: SENAC. Matrículas según tipos de cursos. Año 2008

Modalidad Tipos de cursos N %Aprendizaje 31.883 2,78

Formación inicialCapacitación 121.111 10,56

y continuadaPerfeccionamiento 472.407 41,20Programas compensatorios 127.517 11,12Programas socioprofesionales 393.710 34,34

Total 1.146.628 100Nota: Programas socioprofesionales y culturales son cursos destinados tanto al desarrollo de competen-cias relacionadas con el perfeccionamiento personal y el ejercicio de la ciudadanía así como también a ac-tividades generadoras de ingresos. Programas compensatorios son cursos y programas que permiten su-plir carencias en el desarrollo de competencias en el ámbito de la educación básica y que sean requisitospara la educación profesional.Fuente: SENAC (2009): Relatório general 2008, Río de Janeiro, SENAC.

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evidencia al respecto. En este sentido,es preciso marcar que las institucionesmás consolidadas de la región como elsistema S o el SENA tienen procedi-mientos rigurosos de selección en loscursos que brindan titulaciones ya quela demanda supera la oferta. Además enel caso del sistema S, ese tipo de cursosson pagos.

En cuarto lugar, se han desarrollado ini-ciativas de identificación y evaluaciónde competencias, varias de ellas consis-tentes en sistemas de alcance nacional,que institucionalizan normas y emitencertificados de competencia. Es el casopionero de México y los más recientesde Chile, Colombia y de forma más par-cial, Argentina y Uruguay. Los institutosde formación como el Instituto Salvado-reño de Formación Profesional (INSA-FORP) o el SENA colombiano han asu-mido un papel de liderazgo en estasinnovaciones, que tienen como contra-partes destacadas a actores de determi-nados sectores económicos (especial-

mente empresariales y sindicales), quese comprometen en su implementación.En otros casos las competencias se utili-zan como herramientas para el diseño,la gestión y la evaluación de la forma-ción, sin llegar a formar parte de un sis-tema más amplio como el Instituto Téc-nico de Capacitación y Productividad deGuatemala (INTECAP) o el SENATI dePerú. Lo relevante es el grado en queestas nuevas modalidades se aplican enla práctica formativa. En este sentido esinteresante el dato de un seguimientode egresados del SENA, que indica queel 38% se titularon en cursos diseñadosen base a competencia, los que se con-centran en ciertas zonas del país (SENA,2008).

En quinto lugar, puede considerarse quelos procesos y enfoques de descentrali-zación de las IFP también apuntan almejoramiento global de la calidad y a lapertinencia de la formación. Se identifi-can dos grandes enfoques de descentra-lizadores. El primero consiste en trans-


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CUADRO 4. Argentina: Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Evolución de la matrícula en los programas de formación y empleo. 2004-2009

ProgramaAño

2004 2005 2006 2007 2008 2009Formación Profesional 18.121 33.914 56.353 70.302 80.458 123.725Terminalidad Educativa 29.754 59.648 98.329 120.099 144.397 214.960Entrenamiento para el Trabajo — — — 9.751 18.290 28.642Certificación de Competencias 18 532 1.578 5.038 12.020 14.777Orientación Laboral para Jóvenes — — — — 7.545 63.255Personas atendidas en Ofic. de Empleo — — 37.633 99.124 157.548 316.955

Nota: Los casilleros vacíos corresponden a años en los que el programa de referencia no se había comen-zado a ejecutar.Fuente: Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Secretaría de Empleo, diciembre de 2009.

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ferir capacidades de decisión, recursosy también responsabilidades a los cen-tros locales, que son los que brindan laformación. Esto se hace en la modalidadde concurso de propuestas y de hechocuatro de los Institutos creados a partirde la crisis del modelo de sustitución deimportaciones, en los años setenta, secaracterizan por ejecutar toda su acción através de contratos a terceros. Ellos sonel SENCE de Colombia creado en 1976, elINSAFORP de El Salvador, creado en1993, el Consejo Nacional de Capacita-ción y Formación Profesional (CNCF) deEcuador creado en el 2001 y el InstitutoNacional de Empleo y Formación Profe-sional (INEFOP) uruguayo, creado en elaño 2009. Un quinto caso lo constituye elInstituto Nacional de Formación y Ca-pacitación Laboral (INFOCAL) de Bolivia,creado en 1996, con una forma de des-centralización también muy fuerte en be-neficio de los actores locales, pero distin-ta, consistente en que cada uno de loscentros regionales es una institución in-dependiente, que se asocia con las de-más en lo que le resulta pertinente.

El segundo enfoque descentralizador leha asignado un rol creciente a las pro-vincias o estados y sobre todo a los mu-nicipios, como actores de los progra-mas, aunque con diferentes alcances ymodalidades según el país. Asimismo,algunos municipios, especialmente losmás grandes, desarrollan políticas pro-pias al respecto. En este marco, algunasiniciativas promueven el establecimien-to de redes interinstitucionales localesde formación y trabajo; en algunas de

ellas se han establecido vinculacionesentre los gobiernos locales, las institu-ciones formadoras, y los empleadoresen favor del desarrollo de programasorientados a los jóvenes desempleados.

Ambos enfoques de descentralizaciónson complementarios y de hecho en va-rios países ocurren simultáneamente,estableciéndose sinergias entre los cen-tros de formación y los gobiernos loca-les. La experiencia muestra que las ini-ciativas de descentralización no sonbuenas per se, pero en conjunto expre-san un esfuerzo de reforma y flexibiliza-ción institucional, que procura acercar yadecuar la oferta formativa por una partea las necesidades, oportunidades y nichosque plantea el desarrollo económico ypor otra a las condiciones y puntos departida de los distintos grupos sociales,especialmente de los excluidos, que re-quieren de acciones formativas más di-versas y más intensas, para llegar a losmismos resultados que otros sectores.

III. VINCULACIONES DE LA FORMACIÓNPROFESIONAL CON LA EDUCACIÓNSECUNDARIA Y BÁSICA

Entre las tendencias más interesantesde vinculación entre FP y cohesión so-cial, pueden señalarse un conjunto deiniciativas de los últimos años que hanpropendido a articularla con la educa-ción secundaria y/o con la educación bá-sica, y/o a integrar competencias bási-cas en los currículos de la FP.


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III.1. La vinculación entreeducación secundaria y formación profesional

En términos generales, la educación se-cundaria presenta en los países latino-americanos una estructura bifurcadaentre educación general o académica yeducación técnica. Ambos caminos con-ducen al título de nivel medio y habilitanel ingreso a estudios superiores. La edu-cación técnica (también denominadatécnico-profesional) alcanza alrededorde 20% de la matrícula del nivel y sueletener un modelo tecnológico, esto es,con fuerte presencia de asignaturascientífico-tecnológicas y en las prácticasde taller y laboratorio, además de asig-naturas generales que comparte con lasecundaria académica. En cambio, loque en la región se denomina FP (ensentido estricto) tuvo y tiene un carácterde formación vocacional especializado yse desarrolló generalmente en paraleloa las vías de educación formal prope-déutica 6.

Las imbricaciones entre la FP con laeducación secundaria general (que al-canza generalmente hasta los 17 años)han sido objeto de políticas en la últimadécada debido tanto a demandas deuna como de la otra. Para la FP, para fa-cilitar a quienes la realizan el acceso a

itinerarios que incluyan la educaciónterciaria y la universitaria, y porque laeducación secundaria se ha transforma-do en un requisito para acceder a algu-nas formaciones. Para la educación for-mal, muchos argumentos sostienen lanecesidad de mayor vinculación con elmundo del trabajo (aunque no necesa-riamente implican acercamiento a la FPen el sentido estricto que se le da al tér-mino en AL). Preparar a los jóvenes paratransiciones laborales largas y comple-jas; reconocer que la oposición entreformación general y formación especia-lizada resulta en la actualidad un falsodebate tanto desde el punto de vista dela producción de conocimiento comodesde el punto de vista pedagógico(Acevedo, 2000); diversificar formatos,contenidos y estrategias pedagógicas,para motivar a los alumnos, confiriendonuevos sentidos a la experiencia esco-lar, lo cual incluye la implementación deproyectos pedagógicos basados en elmundo del trabajo.

En la última década se observan variosesfuerzos dirigidos a responder a estedesafío a nivel de la educación media yFP y también de la educación básica, in-clusive de jóvenes y adultos, que escondición para acceder a las dos prime-ras. Las iniciativas que se comentan acontinuación tuvieron un alcance im-


6 El último informe de PISA (PISA, 2008) sugiere que la educación formal de los países latinoamericanosse ubica entre las más distantes del mundo del trabajo. En el marco del estudio, se ha preguntado a los di-rectores hasta qué punto tenía una influencia directa en el currículo de los estudiantes el mundo empresa-rial e industrial. De los cinco países latinoamericanos participantes en PISA se ubican entre los 10 paísescon menos vinculación con el mundo empresarial.

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portante y supusieron una importanteinversión de recursos económicos.Muestran un conjunto de resultados yaportan una serie de aprendizajes signi-ficativos.

Las modalidades que han adoptado es-tos programas de vinculación de la FPcon la educación secundaria son distin-tas:

a) Articulación institucionalizada de laFP a la educación media a partir decursos que se adicionan a la misma.Es el caso de un programa de en-vergadura que se desarrolla en Co-lombia que involucra al SENA.

b) Acciones de apoyo a la educaciónmedia que propenden a su articula-ción con FP de diverso tipo, como elcaso de Brasil Profesionalizado.

c) Programas que proponen FP vincu-lada a la terminación de estudiosformales.

a) Como ejemplo de la primera estra-tegia, el SENA desarrolla desde 2003 unprograma dirigido a la «Integración conla Educación Media», que consiste enun conjunto de acciones en alianza conel Ministerio de Educación Nacional, Se-cretarías de Educación, InstitucionesEducativas, sector productivo, entida-des territoriales y otros actores, paradesarrollar y fortalecer las competen-cias laborales de los aprendices/estu-diantes desde 9º grado. Para ello, lasinstituciones educativas deberán inte-grar a su proyecto educativo institucio-nal los programas y las competencias a

desarrollar en los aprendices/estudian-tes.

Se busca implementar a través de laparticipación de instructores del SENA,preferiblemente en forma virtual, en jor-nadas alternas o sabatinas, junto condocentes técnicos contratados por cadainstitución educativa donde se imple-menta. La aplicación puede hacersesólo en centros estatales. La institucióneducativa debe disponer de la infraes-tructura (aulas y talleres) adecuada, do-centes técnicos y Proyecto EducativoInstitucional que contemple el progra-ma de formación seleccionado. El SENAbrinda apoyo para seleccionar la forma-ción a realizar, transfiere el programa,incluyendo la estructura curricular y losmedios didácticos, actualiza técnica ypedagógicamente a los docentes de lainstitución educativa local y realiza eva-luaciones periódicas de los estudiantespara llegar a certificar a aquellos que al-cancen los logros establecidos por elprograma.

De esta forma se aspira a que los estu-diantes obtengan una doble certifica-ción, la de bachiller otorgado en la insti-tución educativa y la del área técnicaespecífica, emitida por el SENA. El al-cance de este programa ha sido crecien-te como queda reflejado en el cuadro 5que muestra la evolución desde el año2003 hasta 2009.

b) Ejemplo de la segunda estrategiaplanteada es el Programa Brasil Profe-sionalizado, creado en el 2008 y previs-


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to hasta el 2011, iniciativa del Ministeriode Educación brasileño que se proponeconstruir un nuevo modelo de enseñan-za media y combinar formación gene-ral, científica y cultural con FP de los es-tudiantes. La meta es atender a 800.000alumnos, capacitar 14.000 profesores yconstruir 2.500 laboratorios. Se propo-ne apoyar el modelo integrado de ense-ñanza media, combinando formacióngeneral, científica, y cultural con FP. Lasacciones incluidas en este marco son:capacitación de profesores en particu-lar de las áreas de ciencias y tecnologíay la construcción de laboratorios. Tam-bién incluye proyectos que se propon-gan la articulación de escuelas secun-darias con centros de FP. Los centrosparticipantes forman parte tanto de lasredes públicas como del sistema S. En-tre sus objetivos se señala tanto articu-lar las escuelas con los sectores pro-ductivos locales y regionales parainsertarlas en el desarrollo económicolocal, como fomentar la expansión de la

matrícula de la enseñanza media e in-centivar el retorno a la escuela de jóve-nes y adultos. Opera a través de la se-lección y aprobación de propuestas quese formalizan en convenios y que sonpresentadas por distritos federales ymunicipios. De este modo, este progra-ma concibe la formación para el trabajocomo una estrategia tanto vinculada ala pertinencia de la escuela secundaria,como de promoción de mayor inclusiónen la escolaridad.

El programa plantea un cambio en lasconcepciones y criterios para la educa-ción media y la profesional. Consideraque preparar para el mundo del trabajova más allá de la mera preparación parael mercado, implica que además de re-cibir formación para tener acceso alempleo, tener herramientas suficientespara una gestión autónoma y empren-dedora, sobre bienes económicos perotambién para su familia y su vida perso-nal. Para atender esta concepción gene-ral todo plan presentado por los estadosy municipios debe ofrecer cursos y pro-gramas de FP que incluyan la elevaciónde la escolaridad. También se proponecrear cadenas de oferta pertinentes a lasdemandas regionales incluyendo dife-rentes modalidades (distancia, indígena,rural), permitiendo que los ciudadanostengan a su disposición ofertas paraaumentar su formación técnica y escolaren su vida, sea verticalmente, continuan-do los estudios en etapas superiores, uhorizontalmente, en otras formacionesdel mismo nivel.


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CUADRO 5. Colombia: SENA: Evolución dela matrícula media integrada

Año Matrícula2003 8.8192004 39.0172005 106.1552006 143.2842007 180.7442008 263.127Meta 2009 348.7472009 417.710

Fuente: Estadísticas del SENA. Indicadores SENA.Cupos alumnos en formación. 2009.

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c) Varios programas permiten ejem-plificar la tercera estrategia. Ellos pro-ponen articulaciones con servicios deeducación básica o secundaria, en ge-neral semipresencial o alternativa, porejemplo en Argentina, Chile, Brasil, Ni-caragua y México. Estas articulacionesse orientan a promover que los jóvenes(y adultos) finalicen el nivel básico y/osecundario o bachillerato a través deestrategias que intentan respondermás pertinentemente a sus necesida-des e intereses que los servicios tradi-cionales. Estos programas asumen dis-tintas modalidades de selección deentidades formadoras, y de llegada alpúblico.

Dentro de las experiencias de este tipo,la chilena es probablemente la que hasido más sistematizada y evaluada. Lamodalidad flexible de nivelación de es-tudios forma parte de «Chile Califica»,programa en el que participan los Mi-nisterios de Educación, Trabajo y Eco-nomía, con apoyo del Banco Mundial.El programa es desarrollado por insti-tuciones educativas especializadas, enlas escuelas o liceos, en los lugares detrabajo o en sedes sociales y comuni-tarias que participan a través de licita-ciones. Se ha dado fuerte énfasis al de-sarrollo del modelo pedagógico ycurricular. Un aspecto interesante esque este programa logra tasas de apro-

bación superiores a las de la modali-dad tradicional de adultos. Un estudiode impacto muestra que la terminacióndel nivel medio influye positivamenteen los ingresos provenientes del traba-jo. Según los datos, el porcentaje devariación en los ingresos laborales esde 9,7%. El impacto se da fundamental-mente en las mujeres y en cuanto aedades, existe una leve diferencia a fa-vor de la población más joven (Letelier,2005) 7. También Argentina tiene unainiciativa similar que propone a la ter-minalidad educativa en los beneficia-rios de programas de empleo y desocu-pados y que se propone fortalecer losservicios públicos de educación de jó-venes y adultos. Datos del Ministeriode Trabajo muestran que 214.960 per-sonas participaron entre 2004 y 2008del programa Terminalidad Educativaque forma parte del plan de «Mejora laEmpleabilidad».

Estos programas evidencian la impor-tancia creciente otorgada a la obten-ción del título de nivel básico o secun-dario en relación con la inserciónlaboral de los jóvenes y las demandasdel desarrollo social y productivo. Lasiniciativas son gratuitas, promovidas yapoyadas con materiales y serviciosflexibles a la medida de los jóvenes yadultos pobres que tienen otras res-ponsabilidades.


7 Este programa también apoyó al Ministerio de Educación en la instalación del nuevo marco curricu-lar de educación de jóvenes y adultos. También promovió planes de orientación sociolaboral de losestudiantes en escuelas secundarias y la conformación de un sistema nacional de competencias labo-rales.

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De este modo, dispositivos nacidos enel marco de las políticas activas de em-pleo se suman a otros de carácter edu-cativo en la intencionalidad de brindaroportunidades de terminación de la es-colaridad formal. Se responde de estemodo a la concepción de la empleabili-dad que valoriza la escolaridad formal yla adquisición de competencias trans-versales tanto para la vida ciudadanacomo para la laboral.

Sin embargo, cabe preguntarse acercade los resultados esperables de estosdispositivos ¿Cuál es la calidad de losmismos?; ¿Qué aspectos institucionalesy pedagógicos deben ser tenidos encuenta para lograr permanencia y lo-gros de aprendizaje adecuados? La pre-cariedad institucional, la falta de re-cursos, y las dificultades propias de laarticulación entre educación formal, ca-pacitación laboral y programas socialesinstalan algunas dudas acerca de la per-manencia de los educandos, sus moti-vaciones, la calidad de los logros, aun-que sean esfuerzos destinados a brindaroportunidades más amplias que la meracapacitación laboral.

III.2. Los programas dealfabetización y educaciónbásica

En la región existen sectores a los queno les llegan las políticas de articulaciónde educación media y FP porque hanquedado excluidos de la educación bá-sica. Por ello, son importantes una serie

de iniciativas dirigidas a este grupo dejóvenes y adultos, que tienden a incor-porar componentes de formación parael trabajo junto o posteriormente a lapropia alfabetización.

Hace ya diez años Pedro Milos (2000)planteaba que la articulación entre com-petencias básicas y laborales constituíauno de las dificultades críticas para losprogramas de FP. En aquel momentoidentificó experiencias de Argentina,Chile y Uruguay que desarrollaban dis-tintas estrategias de articulación entrelas competencias básicas y las labora-les, entre las que destacaba las siguien-tes: las relaciones con el mundo del tra-bajo y el mundo social, la utilización desituaciones problema virtuales, la inte-gración en la propia capacitación técni-ca, la vinculación a un «macroprocedi-miento», incluir espacios explícitos demetacognición, organizarse sobre labase de módulos y partir de evaluacio-nes iniciales.

Desde aquel momento, los programasde formación han continuado desarro-llando estrategias de formación en com-petencias básicas, a la vez que han esta-blecido vinculaciones con la educaciónformal, que ha incrementado su cober-tura. Algunas iniciativas relevantes eneste sentido han sido apoyadas por laCooperación Internacional (CI), y han lo-grado sustentarse posteriormente, comoel Programa de Alfabetización y Educa-ción Básica en Adultos (PAEBA) des-arrollado en varios países de Centroa-mérica (véase recuadro).


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Programa de Alfabetización y Educación Básica en Adultos (PAEBA)

El PAEBA fue una iniciativa mixta, dirigida a la población adulta analfabeta de lospaíses beneficiarios. Participaron tanto de la gestión, implementación y segui-miento como de la financiación del programa: el Ministerio de Educación Cultura yDeportes de España, la Agencia Española de Cooperación Internacional para elDesarrollo (AECID), la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) y el Ministe-rio de Educación de cada uno de los países receptores (el programa se establecióprimeramente en República Dominicana y El Salvador y posteriormente se imple-mentó en Honduras, Nicaragua, Paraguay y Perú).

El objetivo era disminuir en un 25% el analfabetismo en los países beneficiarios.Se propuso además apoyar la estructura de Educación de Personas Adultas dise-ñando nuevos currículos, teniendo en cuenta que las mayores tasas de analfabe-tismo son femeninas, pretendió constituir un factor de integración y participacióndemocrática y ofrecer una educación en la que se tenga presente la capacitaciónlaboral.

Entre todos los países beneficiarios, desde el año 1993 y hasta el año 2000 atendió490.138 alumnos.

Los participantes adquirieron la titulación de primaria. Simultáneamente se ofre-cieron cursos de capacitación laboral acorde con los intereses de cada país o co-munidad.

El Programa pretendía trascender su acción temporal y ser viable con los recursosdel país beneficiario a través de un efectivo fortalecimiento de su Sistema de Edu-cación de Adultos tratando de aprovechar las capacidades disponibles de cada sis-tema educativo, de la sociedad civil y sus instituciones.

Cada PAEBA aportó a los alumnos, a los maestros, a los promotores todos los ma-teriales sin coste alguno y brindó facilidades para el transporte de los mismos.Con el paso del tiempo, la financiación externa disminuía gradualmente con el ob-jetivo de que sea el propio país el que asuma la acción que la puesta en marcha delprograma generaba.

El caso de El Salvador se destacó como resultado de la sostenibilidad del Progra-ma. En 1997 el Ministerio de Educación de El Salvador asumió el 50% del presu-puesto del PAEBA, la AECID se hizo cargo del otro 50%. Durante 1998 el PAEBA fuefinanciado 25% por la AECID y 75%, por el Gobierno de El Salvador. Lo cual permi-tió la continuidad del proceso. El presupuesto del PAEBA de Honduras está inclui-do en los presupuestos generales de educación del país y en Nicaragua se des-arrolla el PAEBA con fondos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

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IV. LA FORMACIÓN PROFESIONALDIRIGIDA A JÓVENES DE BAJOSNIVELES DE CUALIFICACIÓN

IV.1. La aparición de programascon modelos nuevos en los años noventa

Los jóvenes resultaron las primeras vícti-mas de la crisis de los mercados labora-les latinoamericanos durante los añosnoventa. A los altos niveles de desem-pleo de los jóvenes, que duplicaban ymás las tasas del conjunto de la pobla-ción económicamente activa, se suma-

ron a los altos niveles de subempleo.Más allá de esa caracterización general,las desigualdades en las oportunidadesde acceso a la educación y al empleo, ymás aún, a la educación y empleo de cali-dad, son abismales: los jóvenes pobressuelen duplicar el desempleo de sus coe-táneos de otros sectores sociales, ya queante la cesantía de sus padres debíanbuscar imperativamente un empleo.

En este marco, varios argumentos sus-tentaron la aparición de medidas de for-mación específicamente orientadas a losjóvenes desempleados de bajo nivel de


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Entre otros resultados se ha logrado la institucionalización y transferencia del Pro-grama, desarrollar acciones formativas, el fortalecimiento de los recursos educati-vos para los equipos de los PAEBA y del personal de las administraciones educati-vas de cada país, actualización y revisión de materiales didácticos, como asítambién el fortalecimiento de las instituciones a través de los equipos técnicosdentro de cada Ministerio de Educación. El Programa se ha extendido a zonas ru-rales y zonas urbanas marginales, la retención de alumnos es elevada y ha logradoreconocimiento nacional e internacional.

Otros aspectos relevantes son la implantación de un modelo pedagógico adapta-do a la realidad de las personas de cada uno de los países, con la capacitación la-boral como uno de los ejes fundamentales, el desarrollo de una red de capacita-ción para todo el personal del Programa y la creación de Aulas Mentor (formacióna distancia a través de internet) que ha demostrado ser un instrumento eficaz parareducir la brecha tecnológica de estos países, ampliándose la demanda de todoslos países. Por último, en términos de legislación se desarrollaron contenidos le-gislativos y curriculares específicos para la educación básica de jóvenes y adultos.

Fuente: información tomada de http://www.cumbre-iberoamericana.org/CumbreIberoamericana/ES/in-formacionGeneral/antecedentes/cooperacionIberoamericana/PAEBA.htm; http://www.terra.es/perso-nal6/red_extensa/PAEBA/; http://www.oei.es/paeba.htm.

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cualificación. En primer lugar, el mencio-nado deterioro de las oportunidades deempleo para los jóvenes. En segundo lu-gar, las visiones críticas acerca de la de-bilidad de la oferta de FP regular para ar-ticularse con oportunidades concretasde empleo, que afectaría particularmen-te a los jóvenes en busca del primer em-pleo (De Moura Castro, 1997).

Tradicionalmente, en las IFP institucio-nalizada la oferta dirigida a jóvenes seconcentraba en los programas deaprendizaje duales, y en los cursos deformación inicial, a los que según losdatos disponibles de algunas IFP impor-tantes como SENA o el sistema S, nosuelen acceder los jóvenes de perfilessociales más bajos.

Lo que caracterizó a los años noventa alrespecto, fue la irrupción de otros dosmodelos contrapuestos en la FP enmar-cada en las políticas de empleo y socia-les: el modelo de mercado y el de pro-moción social.

Los programas destinados a jóvenes seconcentraron en gran medida en la ca-pacitación laboral orientada al empleoformal o a la inserción en el autoempleoo en emprendimientos productivos. Tu-vieron desarrollos y permanencias di-versos, muchas veces efímeros, depen-diendo de los gobiernos de turno y la

mayoría de las veces, de las fuentes definanciamiento externo proveniente delos bancos multilaterales.

El modelo «de mercado» se caracterizópor la subcontratación de cursos a cen-tros principalmente privados, OSC, tam-bién centros públicos, a través de licita-ciones. Este modelo fue propugnadopor el BID. Los programas ofrecieron ca-pacitación laboral flexible, y orientada almercado de trabajo formal, incluyendopasantías en empresas. Las entidadescapacitadoras fueron responsables dediseñar los cursos y encontrar lugaresde pasantías para los jóvenes 8. Se ob-serva una fuerte heterogeneidad encuanto al lugar que ocuparon los IFP enestos programas. En Chile, el programafue ejecutado por el ente nacional regu-latorio (SENCE). En este caso, no seabrieron agencias ejecutoras específi-cas. Las experiencias de República Do-minicana, Panamá y Perú son similaresen cuanto las unidades ejecutoras espe-cializadas se abrieron dentro de los pro-pios ministerios, evitando así las institu-ciones de formación nacionales en losprimeros dos casos. En República Domi-nicana, el Instituto Nacional de Forma-ción Técnico Profesional (INFOTEP) ac-tuó como evaluador de propuestas ysupervisor, esto ha tenido resultadospositivos en términos de consolidacióndel proyecto y su viabilidad. Entretanto,


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8 Este mecanismo comenzó a utilizarse a partir de la implementación del programa Chile Joven, replicadoen otros países: Venezuela, Argentina, Paraguay, Perú y Uruguay a comienzos y mediados de los años no-venta y después en Bolivia, Colombia, El Salvador, Panamá, República Dominicana y más recientementeen Haití.

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en Colombia, en la etapa con financia-miento internacional, se evitó a la insti-tución de formación nacional (SENA), ydependió de la Presidencia. Más tarde,hacia 2003, la unidad ejecutora se trasla-dó al SENA, porque se consideró queera lo que más favorecía la sostenibili-dad del programa (lo cual se ha confir-mado) (Ibarrarán y Rosas, 2006).

La escala de estos programas tuvo fuer-tes variaciones según el país y el mo-mento histórico-social: la primera co-horte fue diseñada como programas agran escala. Los de escala mayor hansido Chile y Argentina (entre 100.000 y200.000 beneficiarios). El resto de losprogramas es o fue de pequeña escalarelativamente: no más de 5.000 perso-nas por año. Esto demuestra que estosprogramas no se presentan como unasolución al problema más profundo deldesempleo, sino como una herramientaque mejora el desempeño laboral de ungrupo específico de personas (Ibarrarány Rosas, 2006).

Este tipo de programas han logrado enalgunos de los países un impacto mo-destamente positivo sobre la inserciónlaboral de los jóvenes capacitados. Sinembargo, sus resultados estuvieronfuertemente vinculados al comporta-miento general del mercado de trabajo,y al propio alcance y diseño del progra-ma. Por ejemplo, en Argentina, donde elprograma tuvo gran magnitud, se de-sarrolló durante un período de aumentomasivo del desempleo, por lo tanto elimpacto en la inserción laboral de los jó-

venes fue prácticamente nulo (Devia,2003); en cambio, en Uruguay, donde elprograma tuvo características de muchomenor alcance y con diversos diseñosadecuados a distintos subgrupos de jó-venes, los resultados de inserción fue-ron satisfactorios (Lasida, 2004). Un as-pecto en que el impacto positivo fueevidente en la mayoría de los casos, fueen el de los ingresos de los jóvenes: se-gún datos de cuatro países (Argentina,Chile, Perú y Uruguay) éstos eran mayo-res que en el grupo de control (Ibarrarány Rosas, 2006).

Sin embargo, en esa etapa, estos pro-gramas contribuyeron poco al enrique-cimiento de las instituciones de forma-ción. El objetivo de desarrollar modelosinstitucionales alternativos, para supe-rar las trabas burocráticas y evitar la re-petición en la formación o la falta depertinencia frente a las demandas delmercado laboral, afectó la capacidadinstitucional de realizar aprendizajes yafectaron la sustentabilidad institucio-nal (De Moura Castro y Verdisco, 2002).

Otro tipo de programas ad hoc se de-sarrollaron en el marco de los Ministe-rios de Desarrollo Social, y/o Institutosde la Juventud, siendo también finan-ciados en muchos casos por agenciasmultilaterales. En estos casos, OSC, fun-daciones, iglesias (especialmente la ca-tólica), centros nacionales de capacita-ción, gobiernos locales, etc., recibieronsubsidios del Estado para el desarrollode los programas dentro del terreno dela educación no formal. La formación en


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estos casos se orientó hacia el sector in-formal, trabajos por cuenta propia y/o laorganización de microemprendimien-tos. Más allá de su relevancia social, losprogramas de este tipo solieron regis-trar baja preocupación por la calidadtécnica de los cursos, tanto en el mediourbano marginal (Gallart, 2000; Jacinto,2002) como en ámbito rural (Pieck, 2001;2004) y escasa precisión respecto a losresultados esperados en términos de in-serción laboral.

Los certificados otorgados en los pro-gramas tanto de uno como de otro tipoen general no tuvieron ningún reconoci-miento o equivalencia en la educaciónformal ni en la FP regular, a pesar deque los jóvenes atendidos no contabancon el título de nivel secundario y queincluso uno de los impactos del pasopor estos programas resultó ser que unporcentaje cercano al 30% de los jóve-nes reingresaba a la educación formal(Jacinto, 2004).

En resumen, estas estrategias mostra-ron cuando menos una simplificaciónde la problemática de la inserción de losjóvenes en el mercado de trabajo, enparticular la de los jóvenes de sectoresmás pobres. Las condiciones estructura-les más duras que mostraban tanto undeterioro general del mercado de traba-jo como la configuración de modelos

societales excluyentes, la debilidad delas instituciones educativas y formati-vas, y las condiciones subjetivas de lospropios jóvenes, sus relaciones y estra-tegias en relación al trabajo, no ocupa-ron lugares centrales en los diagnósti-cos ni en las acciones.

Los programas modelo de «mercado»sobrevivieron sólo cuando fueron incor-porados a las políticas sostenidas deempleo y FP, en algunos casos vincula-dos a las IFP y en otros a los Ministeriosde Trabajo.

IV.2. Cambios en la formaciónprofesional para jóvenes en la década 2000-2010

La situación de los jóvenes en el merca-do de empleo ha evolucionado de lamano de las mejoras en el nivel desem-pleo. Sin embargo, un informe recientede la OIT advierte que el deterioro de lainserción de los jóvenes permanece. Larelación entre desempleo juvenil y des-empleo adulto se mantiene intacta enrazón de uno a tres 9. Los índices de des-empleo de los jóvenes en el año 2005son mayores en promedio a los existen-tes en 1990. La precariedad en los mer-cados laborales de la región afecta auno de cada dos trabajadores y entre losjóvenes a dos de cada tres. Lo que más


9 Sin embargo, en los países caracterizados por un amplio sector informal, la desocupación resulta mu-cho menor que en aquellos con mayores niveles históricos de formalidad en el empleo, como los del ConoSur. En ellos, aunque las tasas de desocupación de los jóvenes suelen ser mayores que las de los adultos,la desocupación juvenil no resulta un problema tan significativo (SITEAL, 2006).

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distingue a los jóvenes de los adultos esel tipo de empleo al que acceden. Dosde cada tres jóvenes trabajan en activi-dades informales, en las que frecuente-mente la remuneración es menor que elsalario mínimo y sin la cobertura de laseguridad social (OIT, 2007).

La revisión comparativa realizada de losprogramas vigentes durante los años2000 muestra que los cursos de capaci-tación laboral siguen ocupando un lugarcentral en los programas de empleo yde promoción de microemprendimien-tos destinados a jóvenes desemplea-dos. En algunos casos se trata de refor-mulaciones de programas de larga data,pero con características nuevas. Un rasgoque refuerza el aporte hacia la cohesiónsocial es que se suelen adoptar modelosmás integrales, que incluyen no sólo ca-pacitación técnica, sino también orien-tación y acompañamiento en el procesode inserción. Asimismo, algunos pro-gramas incentivan la inserción de losjóvenes de baja cualificación en las em-presas productivas o en trabajos sociales,sea como lugares donde se desarrollanlas pasantías o como primeras expe-riencias de empleo.

Un énfasis particular en la cohesión so-cial aparece en programas que enfatizanla perspectiva de la «inclusión ciudada-na». Las iniciativas en este terreno pue-den sin embargo provenir de enfoquesconceptuales opuestos: mientras que al-gunas se apoyan en una concepción deljoven como problema y se insertan eniniciativas más amplias vinculadas a la

seguridad ciudadana; otras se ubicandesde la promoción de «los derechos delos jóvenes», intentando abordajes mul-tisectoriales y el protagonismo de lospropios jóvenes.

Algunos rasgos plantean una superaciónen relación con los enfoques previos. Enprimer lugar, mayor integración con elresto de las políticas públicas de FP, pro-poniéndose superar el carácter de progra-ma ad hoc. En segundo lugar, articulaciónentre capacitación laboral y terminalidadeducativa, cuestión que fue abordada enel apartado III. En tercer lugar, la orienta-ción y el apoyo en el proceso de inserción,a través de servicios regulares de empleo.A continuación, se reflexiona sobre el pri-mer y tercer punto en su vinculación conlos mecanismos de integración social.

IV.3. La mayor institucionalidad delos programas de formaciónprofesional

Actualmente, las iniciativas públicasorientadas a brindar capacitación labo-ral de jóvenes tienden a desarrollarse enel marco o articularse con las institucio-nes regulares de FP. Este es un saltocualitativo que ha permitido darle per-manencia a algunos de los casos quemostraron eficacia.

Por ejemplo, en Colombia, en el SENA,el programa «Jóvenes en Acción» escoordinado desde 2003 por esta institu-ción con la participación de otros acto-res sociales. Ha permanecido aún des-


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pués de que terminara la financiaciónexterna, capacitando en 2008 a casi40.000 jóvenes.

En Argentina, el programa implementa-do en los años noventa, Proyecto Jovendesapareció cuando se acabaron los re-cursos del crédito internacional y la ini-ciativa fue cuestionada, entre otros mo-tivos, por haber derivado en una ofertafragmentada y en pequeñas institucio-nes débiles (Jacinto, 1997). Actualmen-te, se privilegia que el acceso a instan-cias de FP se desarrolle en los centrosde FP permanentes, evitando de estemodo la creación de pseudoinstitucio-nes efímeras, y fortaleciendo la ofertaexistente. Entre esas acciones, desde laspolíticas educativas se ha creado unfondo de apoyo a la educación técnica ya la FP que está posibilitando el reequi-pamiento y la capacitación docente. Almismo tiempo, desde las políticas deempleo, un programa destinado a de-sarrollar un sistema de formación conti-nua cuenta con una línea de acción des-tinada a los jóvenes, apoyándose en laparticipación de múltiples actores, desdeOSC, universidades, escuelas técnicas,centros de FP y servicios públicos deempleo. Al mismo tiempo, se gerenciaun programa de certificación de la cali-dad de los centros de FP.

Por otro lado, algunos países han logra-do a lo largo de los años consolidar unasuerte de «nueva institucionalidad» vin-culada a la participación en programasde formación e inserción laboral de jó-venes desempleados. En efecto, varios

proyectos de envergadura que se inicia-ron con financiamiento internacional,han logrado sortear la etapa de instala-ción con el apoyo de cooperación, paraconstituirse en políticas de Estado confinanciamiento nacional desde hace va-rios años. Por ejemplo, el Projoven deUruguay es financiado a través del Fon-do Nacional de Empleo y coordinadopor un organismo tripartito, la JuntaNacional de Empleo, recientementetransformado en el INEFOP. Un estudio(Jacinto, 2009b) mostró que la perma-nencia de este dispositivo y de la redinstitucional que puso en marcha a lolargo de tres gobiernos de distinto signopolítico está vinculada a varios fenóme-nos: su financiamiento y apoyo institu-cional proviene de un fondo tripartito decarácter permanente; el dispositivo seconsolidó como el único en el país queofrecía capacitación laboral corta y concompromiso de inserción laboral, desti-nada a jóvenes de bajo nivel de cualifi-cación; y las evaluaciones mostraronque tuvo buen impacto en la inserciónlaboral aún en los momentos de másalta desocupación.

Como se ve, tanto en estos ejemploscomo en el de Projoven, una de las cla-ves para desarrollar una institucionali-dad «especializada» en los dispositivosvinculados a la capacitación de jóvenes,ha sido el establecimiento de líneas deacción pública sostenidas en la materia.En este sentido, al hacer referencia a laimplementación de políticas articuladasentre las OSC y el Estado, Jaime Ramí-rez Guerrero (2001) señala que una de


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las grandes diferencias entre los enfo-ques de los programas para enfrentar eldesempleo juvenil ha sido entre los quebuscan combinar la acción directa inme-diata con la construcción institucional, ylos que no toman en consideración esteúltimo aspecto y tienden a limitarse a larespuesta coyuntural.

IV.4. La orientación y el apoyo a lainserción como componentesde la formación

Algunas estrategias fuertemente enfati-zadas apuntan a fortalecer la efectiva in-serción laboral de los jóvenes despuésde la etapa formativa. Entre ellas: la in-clusión de pasantías en los cursos de ca-pacitación, el apoyo integral a empren-dimientos productivos, y la orientaciónsociolaboral. Desarrollaremos breve-mente cada una de ellas.

a) Pasantías: Se ha acumulado en laregión un reconocimiento de la pasantíacomo etapa práctica de la formación.Actualmente, muchos programas de FPque se orientan a la inserción en el sec-tor formal las incluyen. Se reconoce queel pasante pone en juego sus conoci-mientos y competencias, y experimentalas reglas del juego del mundo del tra-bajo, lo cual es considerado clave enuna época en que parte de las culturasjuveniles se distancian de la «ética deltrabajo». Las pasantías constituyen a la

vez «un puente con el empleo». Unacierta proporción de jóvenes permaneceen las empresas donde desarrollan pa-santías (ciertos programas han reporta-do el 30% de los casos). Este es un efectono menor ya que permite el acercamien-to a un buen empleo de un joven quepor su perfil social y/o formativo nohubiera entrado a un cierto segmentode empleos de calidad (Lasida y Rodrí-guez, 2006).

Sin embargo, en muchas ocasiones, elsentido formativo de la pasantía se des-naturaliza. Sustitución de trabajadorespor pasantes, poco contenido formati-vo, falta de supervisiones de parte delas entidades educativas implicadas, pa-santes «eternos» encubriendo verdade-ros trabajadores, han llevado a un cues-tionamiento de esa figura legal. Unadificultad importante en la región es quelas limitaciones del mercado de trabajo(informalidad, precariedad) no permitenprever la masificación de las prácticas,dada la escasez de plazas en las organi-zaciones productivas 10 y la falta de una«cultura de la pasantía» que asegureclaridad de objetivos y estrategias enlos actores del mundo de la educación ydel trabajo participantes (Jacinto y Teri-gi, 2007). Otra dificultad es que en oca-siones las empresas requieren perfilessocioeducativos que no coinciden conlos de los jóvenes focalizados por losprogramas. Así, se ha reportado variasveces el uso limitado de la figura del pa-


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10 Algunas leyes de pasantías en la región prevén por ello que éstas pueden desarrollarse en plazas públi-cas o en el tercer sector.

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sante por parte del empresariado (Fin-negan, 2006).

b) Microempresas: En el marco de laspolíticas de juventud y/o las políticas so-ciales se han promovido emprendi-mientos juveniles en los denominados«nuevos nichos de empleo» en el sectorservicios, en ocupaciones para las quelos jóvenes suelen manifestar alta mo-tivación, tales como actividades cultura-les, o artísticas. Muchos de estos pro-gramas son descentralizados, y searticulan de diferentes modos con losgobiernos locales. También se caracteri-zan por incentivar el protagonismo delos propios jóvenes. Existe escasa eva-luación aún de este tipo de iniciativas,en términos de su relación con la inser-ción laboral de los jóvenes que partici-pan de instancias de formación o de ini-ciación de emprendimientos colectivos.Por ejemplo, el programa Projoven deBrasil, incluye algunas estrategias deeste tipo.

Dentro de este tipo de programas, losque incluyen mecanismos de selecciónadecuados, buena capacitación y acom-pañamiento poscapacitación, y articula-ción con microcréditos tienen mayoresoportunidades de contribuir a la inser-ción. De todas maneras, estos progra-

mas más elaborados, suelen tener másrequisitos y, con frecuencia, excluyen alos más pobres, dado que el criterio deselección implica tener completos losestudios secundarios y/o poseer un pe-queño negocio (Jaramillo, 2004). Porotro lado, las microempresas muchasveces no logran sobrevivir si no formanparte de un entramado más complejode disposiciones legales, crediticias y dedesarrollo que las promuevan 11.

c) La orientación y el acompañamien-to en el proceso de inserción: Hoy en díaes habitual que los programas específi-cos al empleo juvenil incluyan algúnmódulo o servicio de orientación socio-laboral durante, después o en lugar de,la capacitación técnica propiamente di-cha. Este tipo de orientación, que co-menzó en los años noventa, se ha idoconsolidando de la mano de las nuevasconcepciones sobre las políticas activasde empleo, basadas en «dar herramien-tas para el manejo de la propia trayecto-ria» y en la perspectiva de intervenir so-bre las actitudes y disposiciones hacia eltrabajo. Este componente se desarrolladentro del mismo curso en los progra-mas ad hoc a cargo de OSC por ejem-plo, pero cada vez tiende a articularsecon servicios de empleo dependientesde los Ministerios de Trabajo, que en la


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11 Este nuevo tipo de iniciativas les exige a los institutos de formación profesional redefinir su interven-ción, modalidades de trabajo y hasta los resultados buscados.Por ejemplo, en una encuesta a 111 empresarios que recibieron formación y apoyo del SENA, el 43% ex-presaron que el SENA propició encuentros que les permitieron conectarse con posibles compradores ycasi el 38% con posibles proveedores y el 40% indicó pertenecer a una asociación con la que se vinculó através del SENA (Sarmiento, González et al., 2007).

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región también son sujeto de procesosde fortalecimiento. En algunos progra-mas, se propone incluso la creación deuna ventanilla «joven» dentro de esosservicios, como en el sistema de forma-ción continua de Argentina.

Varios de los programas actuales ofre-cen también intermediación laboral yacompañamiento después del curso.Los objetivos son facilitar los vínculoscon las empresas y fuentes de informa-ción sobre la demanda de empleo, ybrindar orientación que les permita eva-luar sus propios perfiles, los pasos aseguir en la búsqueda de empleo, laidentificación de los espacios laboralesdisponibles según los perfiles de los jó-venes, etc. 12. Como en otros temas, exis-ten pocas evaluaciones y estudios sobrelos instrumentos e impacto de la orienta-ción. Sin embargo, algunos seguimien-tos de egresados muestran que los jóve-nes valoran como útiles los aprendizajesrealizados en estos módulos (Lasida yRodríguez, 2006; Silveira, 2005).

IV.5. Algunas evaluacionesrecientes con buenos datos de inserción

Existen datos de los años 2000 quemuestran buenos resultados de inser-ción. La evaluación de impacto del Pro-

grama de Formación en Oficios para Jó-venes de Escasos Recursos del SENCEmuestra que logró un descenso de la ce-santía del 82,5% de quienes ingresaronen el año 2005, al 39,4% al ser encuesta-dos al año siguiente. Al igual que ocurreen otras evaluaciones, los egresadosmayoritariamente expresan satisfaccióncon los cursos e indican que los aprendi-zajes más relevantes fueron los «hábitosde trabajo y las buenas conductas» en eldesempeño de un oficio (SENCE, 2008).

El estudio de seguimiento del ProgramaProjoven del año 2008 —incorporado alrecién creado INEFOP en Uruguay— indi-có que nueve de cada diez egresados seinsertaron en un empleo formal y queseis de cada diez quedaron efectivos enlos puestos. Revirtiendo la composiciónde dos años antes, más del 60% son mu-jeres. Es interesante que se mantienenvinculados con las entidades de capacita-ción en las que se formaron (Projoven,2009). Los seguimientos de egresados deProjoven y de otros varios proyectos en laregión muestran que los egresados ade-más de insertarse en el mercado de traba-jo retoman los estudios. Datos de seisproyectos del Programa Entra 21 de laFundación Internacional de la Juventud yel FOMIN-BID muestran que antes de co-menzar los cursos el 20% asistía a la edu-cación o a alguna instancia de formación,en tanto más de la mitad (54%) a los seis


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12 Esto no quiere decir que la orientación garantice la inserción o se desarrolle siempre con la calidad ade-cuada. Por ejemplo, un estado del arte chileno al respecto, señala que, más allá de sus intenciones, en tér-minos generales existiría poca capacidad para articular acciones, enfoques e intereses con otros actores oinstituciones que intervienen en este ámbito (Duarte Quapper y Figueroa Valenzuela, 2005).

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meses de egresar se hallaba trabajando yel 40% estaba estudiando o en algunaotra modalidad formativa.

El Programa Projoven de Perú es uno delos que ha aplicado más sostenidamen-te seguimiento de egresados comparán-dolo con una población de control, concaracterísticas similares a los partici-pantes, pero que no recibieron los cur-sos. Los resultados muestran que losegresados tienen mayor y mejor inser-ción laboral que sus pares no formados.Un mayor porcentaje está empleado, enempleos más formales y con mejoresremuneraciones. En este caso es desta-cable que las diferencias son significati-vas entre las mujeres y muy poco paralos varones, que lograron insercionesmuy similares a las de quienes no seformaron (Projoven, Perú, 2004).

De este modo, los programas de capaci-tación laboral de jóvenes, que han acu-mulado saberes a lo largo de los añossobre las operatorias más convenientessegún los contextos y los perfiles de losjóvenes que atienden, están lograndobuenos resultados, sostenidos por elcrecimiento del empleo en el período2003-2008.

En definitiva, podría sostenerse que en lapresente década se ha avanzado en tor-no a la mayor institucionalidad de losdispositivos, en el desarrollo de diseñosde la formación que incluyen componen-tes claves como pasantías, orientaciónsociolaboral, acompañamiento posterior.Pero aún así el alcance global de las ac-

ciones con estos modelos afecta sólo auna mínima parte de los jóvenes de bajonivel de cualificación. Con lo cual se estácontribuyendo a las oportunidades de in-tegración social de un grupo, pero el desa-fío por delante es enorme. Los puentesque brinden oportunidades de terminarla educación obligatoria son imprescindi-bles. Además, la segmentación social ydel mercado de trabajo y la segregaciónresidencial configuran barreras estructu-rales fuertes que actúan contra las posi-bilidades de producir cambios sustanti-vos en las condiciones de acceso alempleo de los jóvenes que habitan en losbarrios pobres y se precisan al respectomedidas estructurales mucho más am-plias (Jacinto et al., 2007).

V. ABORDAJES EN POS DE LA EQUIDADDE GÉNERO

V.1. Las inequidades de género en el mercado de trabajo

La participación de las mujeres en el mer-cado laboral creció significativamente du-rante las últimas tres décadas, igual queocurrió en el resto del mundo. Mientrasque en 1970 la tasa de participación labo-ral femenina en la región era del 23%,ésta se duplicó hasta alcanzar el 52% en2006; esto ha significado una importantereducción de la brecha con la participa-ción de los hombres (OEA-CIDI, 2007).

La mayor participación no se hizo en tér-minos equitativos con los hombres. Por


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ejemplo, se ven desproporcionadamen-te afectadas por el desempleo. En 2006,la tasa de desempleo femenina era de10,4% mientras que la masculina era de7,1% (CEPAL, 2008). Se concentran prin-cipalmente en el sector de servicios yexisten ramas de actividad donde lasmujeres se encuentran subrepresen-tadas. Tal es el caso por ejemplo del sec-tor industrial donde la proporción de lasmujeres es del 14,1% mientras que el27,1% es la de los hombres (OIT, 2008).Además, en 2006 el 51,4% de las muje-res económicamente activas trabajabaen el sector informal mientras que paralos varones era 10 puntos menos. Estosupone que un porcentaje considerablede trabajadoras no se encuentran prote-gidas por la legislación laboral y no es-tán cubiertas por la seguridad social. Laprecariedad es mayor entre las mujeresindígenas y afrodescendientes (OEA-CIDI, 2007). A lo que se suma que «lasmujeres que trabajan en forma indepen-diente o por cuenta propia tienen un in-greso que representa 57% del que perci-ben los hombres. Esto se explica, entreotras razones, porque estas deben com-patibilizar sus tiempos laborales conotro tipo de actividades, fundamental-mente tareas del hogar y familiares»(Milosavljevic, 2007 en CEPAL/AECID/SEGIB/OIJ, 2008: 184).

En términos generales, el ingreso delas mujeres ha aumentado más que elde los hombres, principalmente el delas no asalariadas (el incremento desus ingresos ocupacionales fue un38%). Esto ha permitido atenuar leve-mente las grandes disparidades sala-riales y de ingresos entre mujeres yhombres. De todas maneras, persistenimportantes brechas de género entrelos grupos de asalariados que llegan al21% (CEPAL, 2008) 13.

Las desigualdades laborales de las mu-jeres se registran aún cuando las muje-res presentan en conjunto mayores ni-veles de instrucción que los hombres(CEPAL, 2008). Las mujeres latinoameri-canas están accediendo masivamente alsistema educativo, incluso superando alos hombres en la educación secundariay en el sur del continente en la terciaria.También registran mayor asistencia aactividades de cualificación y actualiza-ción que los hombres. A partir de estasconstataciones pueden realizarse variaslecturas, que no son excluyentes entresí. Primero que la discriminación de lasmujeres es laboral y no educativa (hacetan sólo algunas décadas se imponía enambas dimensiones). Segundo, dejamás en evidencia el carácter discrimina-torio de los beneficios hacia los hom-


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13 Las brechas de remuneración se amplían con mayor edad y mayores niveles de experiencia. Entre los ylas jóvenes, la brecha es menor para las más educadas, pero no así entre los adultos y las adultas (y tam-poco para el conjunto), para lo cual se han planteado las siguientes hipótesis: a) los hombres de más altonivel educativo perciben mucho mayor premio a la experiencia que las mujeres, que frecuentemente inte-rrumpen su carrera por la maternidad; b) las mujeres jóvenes más educadas pueden ser más exitosas enexigir las mismas condiciones que sus pares masculinos; o ambas hipótesis (CEPAL/OIJ, 2004).

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bres, en tanto no están técnica o merito-cráticamente fundamentados. Tercero,también sugieren en los sectores demás bajos ingresos, una nueva distribu-ción de roles, en la que los varonessalen antes del sistema educativo paraingresar antes en el mercado de trabajo.Algunos estudios cualitativos muestranque las familias más pobres priorizan«invertir» en la educación de las muje-res, en tanto les representa un mayor re-torno en ingresos que el hacerlo en losvarones (Infamilia, 2009).

En el propio proceso de incorporaciónal mercado de trabajo, se reproducendesigualdades y se generan otras nue-vas, tanto dentro del mundo doméstico,como del laboral. En el ámbito domésti-co se genera el problema de la denomi-nada «doble jornada», consistente enque la mujer suma las obligaciones deltrabajo fuera del hogar a las que conti-núa ejerciendo dentro del hogar. En elámbito laboral se observa que a medi-da que ocupaciones o sectores tradicio-nalmente ocupados por hombres se«feminizan», pasan a recibir una menorvalorización social y económica, comoes el caso del sector de la educación, dela salud y el sector financiero (Daeren,2000).

La exclusión más crítica continúa siendola de las mujeres más pobres, las perte-necientes a sectores indígenas y rurales,la situación que acceden menos al siste-ma educativo y quedan relegadas en ro-les vinculados al mundo doméstico.Pertenecen a hogares con mayor in-

fluencia de la división tradicional de ro-les por género. Si bien «la importanciade estas pautas culturales está en des-censo, todavía muchas mujeres jóvenesno pueden insertarse en el mercado detrabajo debido a las restricciones im-puestas por su familia. Esto se ve refor-zado en situaciones en que la familia ca-rece de alternativas para hacerse cargode tareas de cuidado de niños peque-ños, discapacitados o familiares mayo-res, ya sea porque la sociedad no pro-vee estos servicios o porque no están alalcance de estas familias. Esta situaciónafecta sobremanera a madres jóvenes,que frecuentemente no tienen alternati-va para el cuidado de sus niños peque-ños, lo que a su vez traba el acceso almercado laboral» (CEPAL/AECID/SE-GIB/OIJ, 2008: 191).

V.2. Las respuestas desde laformación y sus énfasis

Las inequidades recién analizadas tie-nen que ver con el mercado laboral y serequiere principalmente de políticas deigualdad de oportunidades en el trabajopara orientarse a su superación, ya queexpresan pautas culturales arraigadas,que difícilmente se puede pretendermodificar en el corto plazo.

La FP y el sistema educativo no son neu-trales respecto a esas situaciones. Silvei-ra (2007: 3) plantea que «interactúan enel fomento de la segmentación profesio-nal iniciada en el discurso escolar y cris-talizada en las opciones vocacionales.


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Los preconceptos sobre la inadaptabili-dad femenina para los trabajos técnicoshan limitado su trabajo, condicionado laajenidad con la máquina herramienta y labaja autoestima». Ello ha afectado en pri-mer término a las mujeres y en segundolugar, también a la competitividad de lasempresas, que muchas veces, en la me-dida que han incorporado mujeres enocupaciones tradicionalmente masculi-nas, han encontrado que lograban mejordesempeño que los hombres. En efecto,la equidad también es una cuestión decompetitividad para las empresas.

Examinar el comportamiento de la FPrespecto a la equidad de género requierebásicamente dos tareas. Documentar lasegmentación de ocupaciones destina-das a mujeres y a hombres en la ofertade FP y observar tendencias en las inicia-tivas que se han propuesto cuestionar yproponer alternativas en pos de la equi-dad de género. Lamentablemente no seha podido acceder a datos que permitie-ran ilustrar lo primero pero en cambio sepodrá centrar el análisis en los tipos deiniciativas y sus enfoques.

Tomando como referencia la clasifica-ción de Andrea Voria (2008, a partir deun aporte de Ana Laura Rodríguez) refe-rida a las políticas de género en su con-junto y aplicándola al campo más limita-do de la FP, se identifican los siguientesénfasis en los programas:

a) políticas y programas de acciónafirmativa, que promueven la inte-gración laboral y social de las muje-

res, superando las discriminacionesque enfrentan, vinculadas a su in-serción laboral; los ejemplos másclaros son iniciativas de formaciónque tienen a las mujeres como des-tinatarias exclusivas o principalesde las intervenciones;

b) políticas y programas que apoyan alas mujeres frente a la doble cargaen el trabajo en el ámbito público yprivado y especialmente respectode los cuidados de los niños; losejemplos son acciones que brindanapoyos para facilitar la formación yluego la inserción laboral de emba-razadas y madres;

c) políticas y programas dirigidos atransversalizar el enfoque de equi-dad de género, modificando algu-nos o todos los componentes de laformación, en sus contenidos, me-todología y evaluaciones; por ejem-plo los que se proponen la forma-ción e inserción laboral de mujeresen ocupaciones tradicionalmentemasculinas.

A continuación se analizan una serie deexperiencias en la región, a su vez orga-nizadas en dos grandes grupos. En pri-mer término programas dirigidos prin-cipal (aunque no exclusivamente) a laformación para la inserción asalariadade mujeres pobres y de bajos ingresos.Y a continuación otros programas quepriorizan las iniciativas de emprendi-miento femenino, que merecen un aná-lisis en sí mismo. Como los dos gruposa su vez pueden cruzarse con los tres ti-pos de énfasis recién planteados.


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V.2.1. Programas de formación quepriorizan la inserción asalariada

Se analizan a continuación algunos ca-sos, que presentan aportes relevantesmirados desde los tres énfasis definidosen el apartado anterior y también por suaporte a las políticas públicas en estaárea.

a) La iniciativa más notoria en la re-gión fue el Programa Regional para elFortalecimiento de la Formación Profe-sional y Técnica de Mujeres de Bajos In-gresos (FORMUJER), un programa dealcance regional que se implementó delaño 1998 al 2003 en Argentina, Bolivia yCosta Rica, agregándose después Uru-guay. Fue llevado adelante por el CentroInteramericano para el Desarrollo delConocimiento en la Formación Profesio-nal (CINTERFOR/OIT) y el Ministerio deTrabajo, Empleo y Seguridad Social deArgentina, la Fundación INFOCAL deBolivia y el Instituto Nacional de Apren-dizaje (INA) de Costa Rica, al que se in-corporó el Programa de Promoción dela Igualdad de Oportunidades para lasMujeres en el Empleo y la FormaciónProfesional (PROIMUJER) uruguayo,contando con el financiamiento del Fon-do Multilateral de Inversiones (FOMIN)del BID. En términos abreviados suspropósitos fueron mejorar la calidad,pertinencia y equidad de género de laspolíticas de formación para el trabajo,atendiendo especialmente a las necesi-dades de capacitación de las mujeres encondiciones de desventaja económica ysocial.

Capacitó directamente a 3.400 perso-nas, que constituyeron 44% más de lameta asumida. A la vez apostó al fortale-cimiento institucional, o sea, la revisióny actualización de los enfoques, meto-dologías y prácticas vigentes en materiade FP para mejorar su pertinencia conrespecto a los cambios en la naturalezay organización del trabajo y para incor-porarles la perspectiva de género yequidad social.

Algunos de los principales resultadoslogrados fueron:

• Desarrollo y aplicación de metodolo-gía de diseño curricular por compe-tencias, con enfoque de género para104 salidas ocupacionales y/o espe-cialidades de capacitación revisadascon enfoque de género y 33 especiali-dades revisadas conjuntamente conel sector productivo.

• Participación femenina del 85% en losprogramas y del 25% (la meta pro-puesta) en áreas no tradicionalmente«femeninas».

• Inclusión de personas vulnerables,73% de los/las beneficiarios/as sin ac-tividad remunerada y 68% sin educa-ción secundaria completa.

• Desarrollo del concepto y de diversasmodalidades operativas de estrate-gias compensatorias y becas, alcan-zando con ellas al 70% de los benefi-ciarios (2.200 mujeres).

• Información y orientación laboral: sis-temas desarrollados en Bolivia y Ar-gentina e incorporación del enfoquede género al sistema del INA; metodo-


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logía de Proyecto Ocupacional de-sarrollada en Argentina y transferidaa Costa Rica.

• Pasantías para el 70% de los/las benefi-ciarios y talleres de sensibilización con600 empresarios/as movilizados/as.

El programa integró en su estrategia lamejora de la calidad y la pertinencia dela formación, con la jerarquización delenfoque de género, con los tres énfasisarriba señalados, discriminación positi-va, apoyo a las responsabilidades en loscuidados familiares y perspectiva trans-versal a todos los componentes de laformación.

b) Una iniciativa local ilustra bien elesfuerzo concentrado en la transversa-lización, con una estrategia innovado-ra y concentrada en generar la igual-dad de oportunidades. Se trata delProyecto Mentoras dentro del Progra-ma Chile Califica (Ministerios de Edu-cación y de Trabajo junto con el BancoMundial) y la Agencia de CooperaciónTécnica Alemana (GTZ), implementa-do en el año 2005 en la región de Ata-cama.

Se presenta como una estrategia deorientación vocacional y laboral, que in-corpora como elemento fundamental elenfoque de género, y está dirigido amujeres estudiantes de Educación Me-dia Técnico Profesional de la región deAtacama. El objetivo de este proyectofue que las estudiantes que optaron porespecialidades «masculinas» y, por lotanto, con bajas expectativas laborales,

conocieran el campo laboral de su es-pecialidad y con ello incentivarlas acontinuar estudios superiores en elárea. Para ello se identificaron mujeresque trabajaran o estudiaran en áreasconsideradas masculinas, a las cualesse les denominó Mentoras, las que faci-litaron el aprendizaje de las estudiantesin situ.

c) La estrategia de discriminación po-sitiva y apoyos específicos para lasmujeres es reconocible en muchosprogramas, algunos vinculados a IFP.Entre ellos, el Programa Capacitaciónen Oficios del SENCE de Chile cuyoobjetivo es desarrollar competenciaslaborales que permitan a las mujeresdesempeñarse en un oficio, ya sea éstede carácter dependiente o por cuentapropia.

Los apoyos brindados por este tipo deprogramas incluyen generalmente unaasignación para movilización y alimen-tación, los materiales necesarios para eldesarrollo de las actividades de aprendi-zaje considerada por cada curso y cuan-do se dirigen específicamente a jefas dehogar, apoyos como cuidado de loshijos.

Otras instituciones públicas de educa-ción y trabajo participan en programasorientados a sectores pobres. Porejemplo, el Programa brasilero Mulhe-res Mil (iniciado en el 2007 y previstohasta el 2010) a cargo de la Secretaríade Educación Profesional y Tecnológi-ca del Ministerio de Educación (Se-


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tec/MEC de BRASIL) 14. Con un presu-puesto también modesto, algo menoral millón de dólares, la meta para fina-les de 2010 es que más de mil mujeresse incorporen al mundo del trabajo ypromueve que todas las InstitucionesFederales de Educación, Ciencia y Tec-nología (IFETS) del país (que son insti-tuciones de alta excelencia y selecti-vas) tengan sistemas sustentables deoferta de servicios de acceso, con for-mación general y personalizada paraeste sector de la población. Se comen-zó cubriendo los 13 Estados del norte ynordeste, las zonas más pobres delpaís, con la perspectiva de lograr luegoun alcance nacional.

V.2.2. Programas de apoyo y estímuloal emprendimiento de lasmujeres

Los países de América Latina están en-tre los más emprendedores del mundosegún las estimaciones internacionales(Global Entrepreneurship Monitor, 2007):la tasa de actividad emprendedora pro-medio es de 17,3%. Es en Perú donde seencuentran los niveles más altos de em-prendimiento (25,9%), al que le siguenColombia (22,7%) y Venezuela (20,2%).De una población total de 357 millones(entre los 18 y los 64 años, en los ochopaíses de la región que fueron estudia-dos: Argentina, Brasil, Chile, Uruguay,Colombia, Venezuela, Perú y República

Dominicana), más de 57 millones parti-cipan en actividades emprendedoras.Dentro de ellos, hay una alta proporciónde mujeres.

Las microempresas dirigidas por muje-res, si bien presentan diferencias, com-parten algunos rasgos comunes (OIT,1999). La producción se realiza en el ho-gar o en el mercado donde se comercia-lizan los productos. A menudo la laborempresarial es simultánea con el cuida-do de los hijos y alterna con las tareasdomésticas. Esto puede incidir en unaatención discontinua del negocio y enconfundir hogar y empresa. Además, in-fluye en el tiempo que se le dedica alemprendimiento, en el manejo diferen-ciado de los ingresos (para el hogar ypara la empresa) y en provocar una do-ble carga de trabajo para la mujer. Seadvierten también dificultades en la ad-ministración en la medida en que la pro-pietaria concentra en ella todas las fun-ciones: producción o servicio, gestión ycomercialización.

También se presentan problemas encuanto al control que pueden tener lasmujeres sobre los ingresos de la activi-dad que realizan, que pasan a ser con-trolados por los varones de la familia.Esto varía según el sector socioculturalal que pertenece la mujer emprende-dora y también según la característicadel negocio. Las mujeres dedicadas alcomercio suelen tener mayor control


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14 La información se basa en los datos disponibles en http://mulheresmil.mec.gov.br.

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sobre el dinero resultante de su ne-gocio.

Como para ejemplificar el tipo de accio-nes desarrolladas en relación a mujeresemprendedoras, se tomará el caso deMéxico, donde se identificaron variosprogramas dependientes de varios orga-nismos públicos. Los objetivos generalesdefinidos por los programas estata-les se sintetizan en: contribuir a mejorarposición social de las mujeres impul-sando la integración económico-pro-ductiva a través de la generación deocupación productiva y una mejora ensu calidad de vida, de sus familiares yde sus comunidades. Por su parte, unode los programas, el Fondo Semilla,centra su acción en el fortalecimiento deorganizaciones de mujeres que promue-ven la equidad en el marco de sus de-rechos humanos, mediante el otorga-miento de donativos y servicios para elfortalecimiento institucional. La pobla-ción objetivo de estos programas seconstituye por mujeres indígenas y ru-rales de bajos recursos, así como gru-pos de artesanas en el caso del FondoSemilla.

Entre los servicios que brindan estosprogramas, se destacan: a) apoyo paraadquisición de maquinaria, equipos yherramientas; b) acompañamiento a tra-vés de las instancias ejecutoras: capaci-tación y asistencia técnica, apoyo parael diseño de nuevos productos y mate-riales y a la comercialización ubicandonichos de mercado; c) asistencia paraelaborar estudios de preinversión y ca-

pital solidario y d) líneas de crédito a tra-vés de instituciones de microfinanzas.

Habitualmente, se señala que el mayordesafío de mediano plazo es hacer sos-tenibles y ampliar la escala de estos pro-yectos. Entre los logros de los progra-mas, se constata el fortalecimiento de laautonomía: se incrementa la confianzaen ellas mismas para diseñar y ejecutarsus proyectos, controlar sus recursos yaliarse con otras mujeres en proyectoseconómicos.

V.2.3. Los énfasis y alcances en los programas de equidad de género

Los ejemplos presentados en los aparta-dos anteriores muestran diferencias enla población priorizada y en el enfoqueestratégico.

La mayoría de los programas son lleva-dos adelante por articulaciones de orga-nizaciones, a veces dentro del Estado,otras combinando organizaciones con ysin fines de lucro. Se observan variascombinaciones de los IFP, con organiza-ciones especializadas en la equidad degénero, tanto estatales como privadas.

Los programas que promueven la equi-dad de género en las IFP atienden a lapoblación que llega a ellas, que esque-máticamente puede estimarse que abar-ca a los sectores de ingresos medio-ba-jos. En este caso el enfoque combinaalguna forma de equidad de género,


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aunque vinculada con la mejora de cali-dad de la propia formación.

En contraste, las OSC y otras entidadespúblicas aparecen vinculadas a la focali-zación en las mujeres pobres, colocan-do a la formación como parte de la es-trategia para promover su integraciónsocial. En general, impactan sobre laparticipación social pero no siempre esclaro el impacto económico.

Los programas dirigidos a mujeres em-prendedoras o con potencialidad parahacerlo, incluyen a las pobres, pero lainiciativa no es exclusiva para ellas.Suelen imponer ciertos requisitos ocondiciones a las participantes. En el re-levamiento realizado, casi no han apare-cido las IFP en este tipo de programassino más bien fuerte presencia de insti-tuciones públicas o privadas sin fines delucro específicamente comprometidascon la equidad de género.

El apoyo al cuidado de los hijos es uncomponente que refuerza intervencionesformativas. A la vez se observa una cre-ciente preocupación por buscar herra-

mientas que colaboren con la concilia-ción entre trabajo y familia. En este cam-po se ubican regulaciones laborales (porejemplo sobre licencias para los padres osobre facilidades para la lactancia) y ac-ciones y servicios dirigidos a apoyar a lospadres en la primera infancia de los ni-ños, entre otras acciones y medidas depolítica (OIT, 2007; Batthyány, 2007). Sinembargo, queda mucho camino paracrear en torno a una institucionalidadadecuada para el apoyo en el cuidado delos niños, y en la educación inicial.

El cuadro 6 procura sintetizar cómo losprogramas y los grupos de programasanalizados responden a los tres énfasisque se identificaron en las iniciativas di-rigidas a promover la igualdad de opor-tunidades entre mujeres y varones. Seincluye también una cuarta dimensiónde análisis: si los programas se propo-nen generar cambios en las institucio-nes y en las políticas del sector o si sualcance se limita a las intervencionesque llevan adelante.

El cuadro 6 muestra que predominacomo énfasis la acción afirmativa orien-


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CUADRO 6. Programas de formación profesional orientados a la equidad de género, segúnénfasis

Capaci-Mulheres

Empren-Énfasis Formujer Mentoras tación en

Mildedu-

Oficios rismoDiscriminación positiva Sí Sí Sí SíApoyo en cuidados de los hijos Sí SíTransversalización Sí SíImpacto político institucional Sí Sí

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tada a lograr que las mujeres efectiva-mente accedan a oportunidades prime-ro de formación y luego de inserción la-boral, sea asalariada o independiente.Los otros énfasis aparecen menos, tie-nen un alcance más experimental, sinembargo, se los fundamenta como com-ponentes relevantes para el logro delprimero.

Los programas que se proponen trans-formar las políticas e instituciones másallá de sus intervenciones directas inclu-yen componentes de fortalecimiento or-ganizacional, comprendiendo infraes-tructura, equipamiento y especialmenteformación de los formadores.

Pero en general, el repertorio de accio-nes relevadas muestra un alcance limita-do. Están lejos de ser intervenciones con-solidadas e incorporadas a las políticasen el sector. Incluso se plantean dudasrespecto a la sostenibilidad de las accio-nes, aún mostrando logros efectivos.

VI. PROGRAMAS ORIENTADOS A LA POBLACIÓN RURAL

VI.1. Las transformaciones ruralesdesafían a la formación:desde la interculturalidad hasta los cambiosproductivos y sociales

Los programas formativos para la po-blación rural en América Latina han te-nido como propósito principal la inte-

gración social y económica de los secto-res pobres. Hasta hace algunas décadasla pobreza en la región era principal-mente un problema rural, hoy la mayo-ría de los pobres son urbanos, aunquemantienen una importante incidenciaen el área rural y su reducción es máslenta que en la urbana en los contextosde crecimiento económico (CEPAL/FAO/IICA, 2009).

El medio rural latinoamericano ha expe-rimentado importantes transformacio-nes en lo productivo y en lo social, quemodifican los desafíos y posibilidadesque se presentan para la formación. «Larevolución tecnológica ha llegado alcampo latinoamericano; la adopción depolíticas de promoción de las industriasde la agroalimentación han modificadoradicalmente las formas de explotación yde propiedad de la tierra; ello ha traídoaparejado además, la superación de laantinomia rural/urbano, y el consiguientedesarrollo de un continuum campo/ciu-dad» (Weimberg, 2008: 6). Ha habido unproceso de desruralización, que se evi-dencia en el decrecimiento y también enel envejecimiento de la población rural.

Las oportunidades generadas por esteproceso no se distribuyen equitativa-mente. En muchos casos se orientan aocupaciones no agrícolas, entre variosejemplos en este sentido puede citarseel agroturismo o el ecoturismo presen-tes en la mayoría de los países de la re-gión. En contraste «entre los ocupadosen la agricultura hay una preponderan-cia de población muy joven y de adultos


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mayores, así como de personas conpoca educación, especialmente hom-bres. En la agricultura se da el ingresopromedio más bajo de todas las ocupa-ciones; igual sucede con la productivi-dad» (CEPAL/FAO/IICA, 2009: 69).

Esquemáticamente se puede afirmarque en la región los jóvenes huyen tantodel medio rural como del empleo rural.«En el área rural, la producción se con-centra en pocas actividades y de bajo ni-vel técnico. En su mayoría, los trabajosson temporales, físicamente exigentes,con muy baja remuneración y práctica-mente sin seguridad social. Un gran nú-mero de los jóvenes empleados en elcampo (15 a 24 años) son trabajadoresfamiliares no remunerados (38%) o bientrabajadores independientes (17,5%). El90% no tienen contrato o tienen contra-to temporal, sólo el 14% cotizan para unseguro de salud y un 10% para pensio-nes» (CEPAL/AECID/SEGIB/OIJ, 2008:192). En este contexto, las migracionesocupan un lugar importante en las es-trategias de supervivencia de las fami-lias. Centros de formación y formadorestestimonian que muchas veces quedanvacantes en los cursos vinculados a laproducción primaria.

Asimismo, la diversidad cultural y étni-ca que caracteriza al mundo rural esotro de los desafíos para la educación yla FP en la región: además de la recono-cida brecha rural-urbana se agrega otraa nivel intrarrural entre la población in-dígena y el resto (Atchoarena y Gasperi-ni, 2004). Sin embargo, el reconocimien-

to de la realidad multicultural ha estadoausente del debate de la formación parael trabajo, como así también a nivel depolíticas educativas aunque haya apare-cido a nivel de algunos programas inno-vadores. En los programas aparecendiferentes concepciones de intercultura-lidad: desde los que rechazan a la posi-ción integracionista y la posibilidad dereforzar la autonomía cultural, pasandopor los que plantean el rescate de sabe-res indígenas y el diálogo con el conoci-miento oficial hasta los que intentangenerar un intercambio entre culturasindígenas y la cultura dominante (Piecky Messina, 2009).

En el otro extremo de la problemática,los intensos procesos de transforma-ción productiva han incluido tecnologí-as fuertemente automatizadas, deman-dantes de pocos puestos de trabajo concualificaciones medias y altas, que su-ponen por ejemplo el manejo de maqui-naria sofisticada y de alto valor. Ocurrela paradoja, como por ejemplo en el sec-tor forestal uruguayo, que para esasfunciones las empresas deben buscartécnicos en el exterior. En varios paíseslas transformaciones se han concentra-do en empresas modernas, intensivasen capital y en tecnología. Pero este pro-ceso muestra diversas configuracionesen la región, donde la pequeña y la me-diana agricultura con activos escasosvarían desde representar el 27% del sec-tor hasta el 67% en Nicaragua y de con-tener desde el 57% del empleo del sec-tor, en Chile y Colombia hasta el 77% enBrasil (CEPAL/FAO/IICA, 2009).


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En este escenario CEPAL, FAO e IICA,tres de las agencias intergubernamenta-les más activas a nivel rural proponenen cada uno de los subsectores rurales—agrícola, ganadero, forestal, pesqueroy acuícola— una combinación de inves-tigación y desarrollo, articulada con loscambios y las oportunidades que seestán gestando en cada uno de ellos yque tengan como destinatario y actorfundamental a las pequeñas y medianasempresas y el desarrollo sostenible.

VI.2. ¿Qué formación requierenesos cambios en laproducción y en la sociedadrural?

La oferta formativa dirigida a la pobla-ción rural ha tenido una capacidad par-cial de responder a esas transformacio-nes en la producción y al mejoramientode sus condiciones de vida, la diversi-dad étnica y el desarrollo sostenible. Seidentifican tres desafíos relativos a suvinculación a la cohesión social:

a) Buena parte de la FP viene traba-jando, con resultados muy dispa-res, desde hace décadas, con la po-blación campesina, pequeños ymedianos propietarios, tanto en elterreno de mejoramiento de las téc-nicas productivas como sobre lagestión y acceso al microcrédito.Muchos programas con enfoquesintegrales de desarrollo local hantenido buenos resultados, pero sino son acompañados de otras me-

didas, la pobreza estructural limitalas posibilidades de influir positiva-mente desde la formación. Por otrolado, han sido muy escasas las ini-ciativas que abordaron la intercul-turalidad.

b) La formación vinculada con proce-sos de asistencia técnica, transfe-rencia e innovación tecnológica y acargo de distintos actores estatalesy privados, articulados entre sí ycon acciones de crédito y subsidiopara empresas. En este sentido, va-rias IFP están trabajando con unaacumulación importante, como lasque se van a analizar a continua-ción.

c) La articulación con los procesos deinvestigación, innovación y desarro-llo vinculados a las principalestransformaciones en el sector. Estaes la principal asignatura pendien-te, que les exige repensar sus for-mas de gestión y articulación conlas empresas, porque difícilmentepodrán hacer por sí solas las inver-siones que este desafío supone.

La formación en este ámbito deberíaofrecer oportunidades, existentes enáreas urbanas tales como tecnologíasde información y comunicación (TIC),además de incluir formación en especia-lidades más diversas, como las vincula-das a las nuevas «ruralidades» e inclusootras que se adelanten a posibles migra-ciones. El mayor desafío en este sentidoson las escalas menores y la dispersiónterritorial de los participantes.


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A modo de ejemplo, se analizan a la luzde estos desafíos, tres programas focali-zados en los grupos rurales postergados,que coinciden en privilegiar la formaciónpara llevar adelante o para mejorar ini-ciativas empresariales. Forman parte deun grupo de iniciativas similares, algu-nas con varias décadas que reportan ni-veles de cobertura importantes.

En Brasil «ProJovem Campo-Saberesda Terra» ofrece FP y escolarización alos jóvenes agricultores familiares de 18a 29 años que no concluyeron la ense-ñanza básica. El programa busca am-pliar el acceso a educación de calidad aeste segmento de población históri-camente excluido del proceso educa-cional, respetando las características,necesidades y pluralidad de género, ét-nico-racial, cultural, generacional, políti-co, económico, territorial y productivos.

Implementado desde 2005, en 2008 fue-ron aprobados proyectos de 19 estadosy 19 instituciones públicas de enseñan-za superior que están siendo ejecutadoscon la meta de atender a 35.000 jóvenesagricultores familiares.

Los agricultores participantes recibenun fondo mensual pequeño y tienen quecumplir con el 75% de asistencia. El cur-so, con duración de dos años, es ofreci-do en sistema de alternancia (aulas teó-ricas en la escuela y prácticas agrícolasen las comunidades). El formato delprograma es responsabilidad de cadaEstado, de acuerdo con las característi-cas de la actividad agrícola local.

El gobierno federal descentraliza recur-sos para las Secretarías de Educaciónde los estados, municipios e institucio-nes de Enseñanza Superior Pública quedesarrollan el programa.

El SENA colombiano desarrolla el Pro-grama de Jóvenes Rurales Emprende-dores combinado con acciones priorita-rias hacia la población desplazada porlas situaciones de violencia, la que esmayoritariamente rural (véase cuadro1). Su propósito es cualificar jóvenes ru-rales pertenecientes a los niveles de in-greso más bajos, con edades compren-didas entre 16 y 35 años y también apoblación vulnerable sin límite de edaden áreas estratégicas de alto desempe-ño ocupacional. Los programas sonconcertados con el sector productivo, lacomunidad, los entes municipales, de-partamentales teniendo en cuenta lossiguientes aspectos: los cursos, de 200 a450 horas de duración, involucran a losalumnos en el desarrollo de un proyectoproductivo; los jóvenes pueden accedera recursos de financiación a través de:Banca de las Oportunidades, Fondo Em-prender, Economía Solidaria, entre otras.Para este fin los aprendices son acom-pañados por las Unidades de Emprendi-miento de los CFP. Se prioriza la forma-ción a las personas en condición dedesplazamiento por la violencia a nivelnacional.

En México, el Instituto Nacional para elDesarrollo de Capacidades del SectorRural, Asociación Civil, (INCA Rural)desde 1973 desarrolla acciones dirigi-


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das a la población rural. Se trata de unainstitución paraestatal, asociación civil,al mismo tiempo, vinculada a la Se-cretaría de Agricultura, Ganadería, De-sarrollo Rural, Pesca y Alimentación. Suobjetivo es desarrollar capacidades deprofesionales e instituciones públicas,sociales y privadas en la población ru-ral, mediante el diseño, impulso y coor-dinación de programas y procesos departicipación, educación no formal, ca-pacitación, evaluación, acreditación ycertificación, que contribuyan a elevar elnivel de desarrollo humano y el empleo,mejorar los ingresos, abastecer el mer-cado interno, y revertir el deterioro delos ecosistemas en las zonas rurales ycosteras.

Promueve un modelo de desarrollo ru-ral integral, buscando su aplicación a ni-vel de los municipios a través de unagestión compartida entre los actores lo-cales públicos, privados y sociales. Seorienta a una nueva concepción del su-jeto de desarrollo rural: se incluye alconjunto de los individuos que confor-man el colectivo social del territorio, to-mando en cuenta los diferentes seg-mentos de población, especialmente lostradicionalmente excluidos.

En las diversas modalidades que utilizaha logrado una amplia cobertura de zo-nas y también en el número de benefi-ciarios registrados, que superan el mi-llón de personas. Ofrece formación endiversas modalidades, adecuadas a lasituación y posibilidades de la pobla-ción de la zona y de los agentes locales

con los cuales se asocia. Como resulta-do de sus acciones los principales pro-ductos logrados están vinculados al di-seño y la gestión de empresas rurales,al desarrollo rural municipal y la capaci-tación productiva. Ha incluido entre susformas de intervención la televisióneducativa, produciendo programas yperiódicas transmisiones en vivo. Másrecientemente ha incorporado la forma-ción en línea para los profesionales ru-rales.

A su vez, los tres programas presentandiferencias relevantes, generadas por elmarco institucional y el contexto en elque se han desarrollado. El programabrasileño es parte de las políticas fede-rales brasileñas enfocadas a los secto-res más relegados (combinando la ex-clusión socioeconómica y la territorial) yse apoya en las instituciones educativasdel gobierno federal. En Colombia es elSENA el responsable del programa yenfrenta un desafío que agrava los pro-blemas de pobreza y exclusión terri-torial, como es la situación de los des-plazados por la violencia, que es unproblema mayoritariamente rural. Entanto en México es una institución pa-raestatal, específica para el medio rural,que en su estructura, en su mandato yen sus acciones tiene el cometido de ar-ticular a diferentes organismos estata-les y no estatales con competencia en elárea rural.

Desde la perspectiva de los cuatro de-safíos planteados con anterioridad,todos tienen un abordaje integral en


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relación al primero, pero es menos cla-ro que incorporen perspectivas inter-culturales. Están por lo menos bienposicionados para el segundo. En laconcepción amplia e integral de la for-mación se destaca el caso mexicano, acargo de una organización original,con una rica tradición que ha logrado irrenovando. Ninguno de los tres incur-siona en el cuarto, pero dadas sus ca-pacidades podrían avanzar hacia la in-corporación de ofertas en ocupacionesvinculadas a las nuevas «ruralidades»en su menú de formación. El principaldesafío es el que se ubicó en tercer lu-gar, que si bien corresponde con susdeclaraciones de propósitos, pareceencontrarse lejos de sus capacidadesefectivas. En todo caso podrían enfren-tarlos con los arreglos institucionalessobre los que están montados, que lespermiten generar diversas articulacio-nes y modalidades de cooperación condistintos actores. Pero la tensión seproduce entre los perfiles socioeduca-tivos de base de los pobladores ruralesy las características socioproductivasde los ámbitos donde viven. Se requie-ren abordajes integrales en el marcode proyectos de desarrollo local mu-cho más amplios. En algunos casos,las iniciativas auto-gestionadas en elmarco de la economía social, apoyadaspor los gobiernos, están planteando al-gunas respuestas. Tal es el caso de al-gunos emprendimientos de este tipoen Brasil. Pero aún la tensión entrevarios desafíos persiste en la mayorparte de las zonas rurales latinoameri-canas.

VII. FORMACIÓN PROFESIONALY COHESIÓN SOCIAL: ALGUNOSENFOQUES PROMETEDORES

Se han identificado a lo largo de este ca-pítulo, diferentes enfoques que han idoaportando a las mayores vinculacionesentre FP y cohesión social. Entre ellos secuentan los siguientes:

a) Ya se ha señalado abundantementelas fortalezas importantes de enfo-ques recientes, entre las que secuentan las tendencias hacia elcambio y el fortalecimiento de lainstitucionalidad de la FP, la articu-lación de diversos actores institu-cionales en la atención de sectoresvulnerables incluyendo diversos or-ganismos públicos y OSC; y lascada vez más vastas articulacionesentre FP y educación formal secun-daria y básica, imprescindibles parafortalecer el papel de la FP en la co-hesión social.

b) Otros aspectos a resaltar son los en-foques de aprendizaje y las innova-ciones al respecto.

En primer lugar, la expansión del enfo-que de diseño a partir de competencias,que habilita el aprendizaje integrado decompetencias personales como técni-cas, organizativas e incluso emprende-doras (Vargas, en prensa). Varias de lasIFP optaron por modernizar sus currícu-los a partir de las competencias (INTE-CAP, SENATI), otras han desarrolladomecanismos de reconocimiento de apren-dizajes previos o certificación (SENCE,


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INA) y en otros países se han desarrolla-do estos dos servicios, los de formacióny certificación a partir del liderazgo deuna institución nacional (SENA, SENAI).La adopción de una formación basadaen competencias ha llevado a promoveruna reingeniería total de la oferta forma-tiva desde el punto de vista técnico-pe-dagógico: redefinición de los conteni-dos de los programas; desarrollo demetodologías y tecnologías adecuadasa los nuevos requerimientos; diseño demateriales y recursos didácticos; forma-ción de técnicos, instructores, admi-nistrativos y directivos; en otros tér-minos, una concepción que privilegia laresolución de problemas en detrimentode una formación basada en la meraacumulación de conocimientos y des-trezas.

En este sentido, desde la formación porproyectos, en lugar de una formaciónatada a programas previamente conce-bidos, hasta la masiva adopción de lasnuevas TIC en los ambientes pedagógi-cos, o el trabajo en equipo. El aula o eltaller ya no son los únicos ámbitos deaprendizaje, pues se reconocen los pro-cesos de aprendizaje de las personas endistintos lugares y a distintos ritmos(Vargas, en prensa; Weimberg, 2008).

En la actualidad, la casi totalidad de lasinstituciones especializadas en la materiaaplican el enfoque de competencia en di-ferentes niveles y aproximaciones. Sinembargo, la aplicación de formación porcompetencias ha permeado fundamen-talmente a las primeras etapas del proce-

so de preparación de la FP y sólo en algu-nas IFP, está planteado alcanzar la totali-dad de su oferta. Las competencias apor-tan a la integralidad de la formación y ala vez a la adecuación a los cambios en elmundo del trabajo. Contribuyen aún mása la cohesión social cuando forman partede sistemas nacionales de normalizacióny certificación, que permiten el reconoci-miento de los aprendizajes independien-temente de donde se hayan logrado. Decualquier modo, es un proceso en cursono exento de debates, ya que varios paí-ses no han adoptado el enfoque.

En segundo lugar, se reconoce cada vezmás el papel de las competencias bási-cas y generales en la formación para eltrabajo, y está en la agenda educativa dela región la extensión de la escolaridadobligatoria hasta la finalización de la edu-cación secundaria. Para atender a esteobjetivo, la FP ha sido abordada de va-rias maneras: incluyendo programascompensatorios dentro de su mismaoferta; o incorporando dentro de las polí-ticas activas de empleo un componentede «terminalidad educativa», para facili-tar la finalización del nivel básico y/o se-cundario de los jóvenes y adultos, y/oarticulando la FP con la educación secun-daria general. Se ha visto que estas op-ciones incipientes tienden a fortalecer elaporte a la cohesión social tanto de la FPcomo de la educación secundaria.

En tercer lugar, el reconocimiento de laspasantías o prácticas laborales en lasiniciativas enfocadas en jóvenes, gene-ralizadas a partir de los denominados


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«proyectos jóvenes» de los años noven-ta. Se tienden a reconocer no como unagregado posformación, sino como par-te constitutiva del proceso formativo. Lapráctica laboral se convierte en unmomento fundamental en la formacióndel joven a la vez que en un canal decomunicación constante entre las em-presas y el programa para que éstese mantenga en sintonía con el mercadolaboral. Incluso estas prácticas son mu-chas veces una puerta de acceso al em-pleo para los jóvenes, ya que permane-cen una vez de terminada la etapa. Estecarácter de «puente con buenos em-pleos» refuerza la contribución hacia laequidad de estos dispositivos. Lamenta-blemente estas prácticas no son fre-cuentes en los programas de caráctermás social u orientados al sector infor-mal. Incluso son pocas las IFP que lasincluyen curricularmente. Una de las ra-zones son los propios límites de losmercados de trabajo de la región paraproveer empleos decentes. También lavinculación de la FP con una orientaciónocupacional, sea a través de módulosespecíficos o de articulación con servi-cios de empleo puede considerarse unapráctica que apunta a modelos más in-tegrales de FP y en este sentido, contri-buye a la integración laboral y social.

En cuarto lugar, más allá de lo valiosode las iniciativas que intentan promoverla inserción en el empleo formal, laatención del amplio sector informal esineludible en la región. Entre las mejo-res prácticas de formación en este cam-po, están las que se dirigen a la pobla-

ción que se encuentra en el sector infor-mal, pero no con la perspectiva de quepermanezca indefinidamente en el mis-mo. Asimismo, es una fortaleza que searticulen con modalidades de asistenciatécnica y tutorías a las empresas, asícomo con subsidios y microcréditos (aveces con la modalidad «banca comu-nal» o microcrédito, que ha demostradofuerte sostenibilidad a partir de los altosíndices de repago).

En torno a estas iniciativas se observauna asociación entre actores privados yestatales, de diverso tipo, a nivel local,en las que asumen un papel proactivoy de los gobiernos municipales, a travésde diversos organismos y herramien-tas de promoción de la actividad econó-mica en sus zonas.

Existen actualmente muchos ejemplosde programas de atención a sectorespobres que asumen enfoques holísti-cos, buscando no sólo vincular calidad yequidad, sino también desarrollo soste-nible a nivel local y el mejoramiento dela calidad de vida de las personas y co-munidades. Combinan desarrollo edu-cativo, productivo y de FP.

Otro aspecto auspicioso es el énfasisdado a la participación de las comunida-des, y de las OSC en la formulación yejecución de programas en los que par-ticipa el Estado en sus distintos niveles,en modelos de «gestión asociada». Estaperspectiva cobró énfasis a partir del re-conocimiento de las limitaciones de losenfoques «desde arriba» (top-bottom).


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También se encuentra en proceso de ex-pansión en América Latina el enfoque deEconomía Solidaria, principalmente porlos esfuerzos de la cooperación interna-cional no gubernamental y otros actoressociales tales como sindicatos y organi-zaciones de base, y de las diferentesiglesias, principalmente la Iglesia católi-ca. Durante los últimos veinte años seextendió el uso en la región del concepto«Tercer Sector» que pone énfasis en laidea de que lo económico-social se orga-niza en torno a tres tipos de actores de laeconomía: los organismos estatales, lasempresas privadas de carácter capitalis-ta y todos las otras formas de empresa yorganizaciones, que por lo general se ca-racterizan por no tener fines de lucro yen la generación de bienes y servicios deinterés público, o por su modo de ges-tión participativo. Es interesante notarque en la actualidad este término tieneuna gran difusión en países como Brasil,que ha creado en el contexto del Minis-terio del Trabajo una Secretaría de Esta-do en Economía Solidaria. También enColombia, Argentina, Uruguay, y Chileexperiencias de este tipo (que incluyencooperativas, asociaciones y fundacio-nes, empresas recuperadas por sus tra-bajadores, etc.) vienen siendo apoyadaspor el Estado a través del Tercer Sector(Radrigán Rubio, 2008).

VIII. A MODO DE DESAFÍOS PENDIENTES

A pesar de las tendencias auspiciosasque acaban de plantearse, los desafíos

para consolidar una FP que responda aun abordaje general de políticas para lacohesión social son muchos.

a) El énfasis actual en brindar puentescon buenos empleos se enfrenta alreconocimiento de que la escasezde empleos decentes constituye unobstáculo estructural que excedelas políticas específicas. Es precisoafrontar y proponer a nivel macro-económico medidas que promue-van la generación de empleo de ca-lidad. Esto implica no sólo mayorcualificación de la mano de obrasino también intervenciones en in-fraestructura productiva, seguridadjurídica, e impulso a la productivi-dad. Se trata nada menos que deldesarrollo con equidad y cohesiónsocial de la región. La heterogenei-dad de la economía, tanto entre paí-ses como al interior de éstos, cues-tiona el posible impacto de laspolíticas de capacitación y empleodiseñadas para las empresas forma-les y el trabajo registrado. La ampli-tud del empleo informal desafía laFP y limita la aplicación de la legisla-ción laboral (Gallart, 2008). El diseñoe implementación de los dispositi-vos implica tener en cuenta el con-texto sociopolítico, institucional ycultural que condicionan su viabili-dad, alcance y posible impacto.

b) El potencial aporte de la FP a la co-hesión social sólo puede compren-derse si está en estrecha vincula-ción con la educación formal en unaperspectiva sistémica. A pesar de


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los avances en esta línea, en la re-gión, es todavía un desafío estable-cer puentes entre diferentes circui-tos formativos (escolaridad formal,FP, lugares de trabajo). Las distan-cias y desarticulaciones entre el sis-tema educativo del mundo produc-tivo y entre la educación formal y laFP son características persistentes anivel de los países y aún a nivel, delas regiones y localidades. Ministe-rios de Educación y Ministerios detrabajo pueden llegar a tener políti-cas en paralelo, incluso opuestas.En conjunto, se observa una disper-sión de intervenciones que inclusoa veces implican duplicaciones, yen muchos casos, poco contactocon el mercado de trabajo. Un siste-ma más flexible que permita ladiversidad de estudios y opcionali-dades (sin constituir circuitos «desegunda categoría»), pasarelas entrediversos campos de enseñanza oentre una experiencia profesional yregreso a la formación, y que con-temple validación de saberes ycompetencias adquiridos en la ex-periencia es el horizonte de un sis-tema articulado y equitativo.

c) Los servicios de información, orien-tación y articulación con la deman-da han venido desarrollándose enla última década, pero aún enfren-tan necesidades de mayor desarro-llo e institucionalización. Más alládel circuito de FP de alta calidad yvinculado a las grandes empresas,se suele carecer de sistemas esta-dísticos y de información que brin-

den bases sólidas a nivel local parafortalecer el entramado empleo-for-mación-productividad, definir ade-cuadamente los perfiles profesio-nales y facilitar el acceso de losjóvenes a los buenos empleos.

d) Otra característica crítica de mu-chas intervenciones es que han se-guido una lógica segmentada, comose ha mencionado. Aunque se hanseñalado aquí muchos avances enese sentido, todavía queda muchopara lograr políticas sostenidas. Entérminos generales, persiste un pa-ralelismo entre FP y educación re-gular. A esta altura, el diagnósticode la desarticulación y paralelismoentre medidas es compartido y seva creando un cierto consenso enque se debe pasar de la aplicación yejecución de programas, al diseño ypuesta en práctica de políticas efec-tivas que enfrenten los problemasde manera estructural y, por ello,más permanente (OIT, 2007).

e) Sin dejar de reconocer la impor-tancia de los procesos de institu-cionalización señalados, tambiénes preciso reconocer que muchosprogramas innovadores son resul-tado de diversidad de organizacio-nes y de acuerdos entre ellas. Elrelevamiento muestra la potencia-lidad que tienen «nuevos actores»,no tradicionales de la formación,de carácter muy diverso (desde or-ganizaciones especializadas entrabajo con mujeres, o con el me-dio rural, hasta aquellas de la edu-cación formal). A veces actuando


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por sí mismas y otras en alianzacon organizaciones especializadasen la FP. La diversidad resulta deci-siva a veces para llegar a las po-blaciones excluidas, a las que mu-chas veces no llegan los grandesinstitutos de formación. En estesentido representan un aporte lossistemas de normalización y cer-tificación de competencias, quetienen como uno de sus criteriosbásicos la evaluación de las com-petencias, independientemente decómo se hayan logrado; por lo tan-to se incluye a la propia experien-cia laboral, que tiende a conver-tirse en un ámbito cada vez másrelevante para el aprendizaje e in-cluso a las actividades informalesy a las domésticas.

f) Las políticas implementadas sufrenmuchas discontinuidades no siem-pre por diferencias ideológicas o demodelos de desarrollo. La disconti-nuidad resulta especialmente com-plicada porque los cambios en elcampo de la educación y la forma-ción difícilmente se completan ymenos se evalúan durante el perío-do de cuatro o cinco años que es laduración de un mismo gobierno.En ocasiones la inestabilidad es ge-nerada por el sólo reemplazo delministro o de las autoridades insti-tucionales directas, sin ocurrir uncambio general en el Gobierno. Esun desafío institucional mayor en-tonces construir políticas y progra-mas que posibiliten la acumulacióny el aprendizaje, manteniendo los

logros y corrigiendo las deficien-cias.

g) Por último, es preciso remarcar unacuestión central de la configuraciónde las sociedades latinoamericanas:las fuertes tendencias hacia la pola-rización social y la exclusión. Comose ha visto, algunos grupos son par-ticularmente vulnerables por moti-vos étnicos, raciales, de género, delocalización geográfica. A ellos sesuman las poblaciones desplazadaspor la violencia, aquellas que se venimpelidas a migrar o a sobrevivirmalamente en las áreas urbanascon mayores déficits en la atenciónde necesidades básicas. Como seha visto en este documento, la es-trategia de focalización en gruposvulnerables puede ser ineludiblepero sin duda es insuficiente parasuperar fuertes e históricos obs-táculos para la integración socialglobal de la región.

En suma, se ha visto que perspectivas ydispositivos recientes se apoyan a unacomprensión más amplia del fenóme-no, enfatizando la intervención sobre elfortalecimiento de la institucionalidad,la calidad de los empleos y experienciasformativas que puedan restituir meca-nismos de socialización laboral quebra-dos ante la crisis del empleo. La emplea-bilidad aparece desde una perspectivapolifacética que incluye diferentes tiposde aprendizajes significativos para lavida social y laboral y la valorización dela educación formal.


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Ahora bien, la complejidad de la proble-mática reclama articular las dimen-siones estructurales, institucionales, in-dividuales y subjetivas vinculadas a la

cohesión social que condicionan el ac-ceso a buenos empleos y a condicionesde vida dignas, y plantean desafíos am-plios a las políticas en este terreno.


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I. INTRODUCCIÓN

I.1. Objetivo del capítulo

La introducción a cualquier capítulo oartículo suele iniciarse con una pregun-ta: por qué resulta oportuno y pertinen-te su elaboración, esto es, qué razonesjustifican el análisis del que es objetoeste capítulo.

En este caso, y como soporte de tales ra-zones, resulta necesario aproximarse,aunque sea brevemente, al concepto co-hesión social, describir su significado eidentificar sus conexiones con las políti-cas educativas y de formación, en gene-ral, y de formación profesional, en parti-cular, para proceder finalmente a analizaren qué medida dichas políticas están con-tribuyendo —o, en su caso, obstaculizan-do— al desarrollo de la cohesión social.

No obstante, aparte de constatar que,dada su actual vigencia, el concepto co-hesión social ha merecido recientemen-te, y sigue mereciendo, numerosos análi-sis acerca de sus eventuales significados,ha de advertirse que no constituye un ob-jetivo específico de este trabajo contri-buir a la investigación y/o debate sobretal concepto. El objetivo de este capítulono es otro que el de analizar en concreto,en la experiencia española, las oportuni-dades y los obstáculos que la formaciónprofesional procura o promueve en or-den a reforzar la cohesión social.

Para ello es necesario hacer un breve re-paso de los significados básicos del

concepto de cohesión social —al me-nos, de aquellos que dispongan de sufi-ciente consenso y aceptación— sin queello pretenda constituirse, como se aca-ba de advertir, en una contribución ex-presa a la investigación y/o al debate so-bre el significado de dicho concepto.

I.2. Una breve aproximación al concepto cohesión social

El concepto cohesión social —entiénda-se éste como integración, y/o comoinclusión, y/o como prevención de cual-quier forma de discriminación, des-igualdad, marginación o exclusión, y/ocomo sentido de identidad y de perte-nencia a un proyecto o situación común,y/o como participación en las institucio-nes sociales y políticas, y/o como apro-piación de valores cívico-sociales, talescomo la tolerancia, el respeto a los dere-chos humanos, la legitimidad y el respe-to al estado de derecho, la equidad, laresponsabilidad colectiva, etc., y/ocomo acceso equitativo al empleo, laeducación, la justicia, la sanidad, la pro-tección social y otros servicios y bienespúblicos…— ha pasado de ser un con-cepto sociológico a convertirse en unconcepto y en un objetivo político, a tra-vés del cual se articulan objetivos y pro-gramas políticos planteados y/o com-prometidos por gobiernos, institucionesy organismos tanto nacionales, comointernacionales.

La Unión Europea ha sido la primeragran entidad política que ha incorpora-

2. LA FORMACIÓN PROFESIONAL PARA LA COHESIÓN SOCIAL:EL CASO DE ESPAÑA

Francisco de A. Blas Aritio

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do en sus textos, declaraciones y trata-dos el objetivo específico de la cohesiónsocial y que ha promovido programasque procuren el establecimiento de polí-ticas y de mecanismos que refuercen lacohesión social de los ciudadanos deEuropa.

Posteriormente, los países latinoameri-canos han importado y adaptado esteconcepto a su realidad y a la agenda delas cumbres regionales.

La gran diversidad en las definicionesdel concepto de la cohesión social per-mite descubrir las múltiples facetas ycaracterísticas con las que se correspon-de dicho fenómeno.

Sin duda, constituye un propósito enco-miable conseguir una definición inte-gradora e incluyente del concepto, quepermita a todos —tanto investigadoresen ciencias sociales, como gestores depolíticas públicas y ciudadanos en gene-ral— disponer de un referente y un len-guaje común. Remitimos el lector al ca-pítulo de introducción de este trabajodonde se exponen algunas de las defini-ciones de cohesión social más citadasen la literatura sobre la materia.

I.3. Los mecanismos de inclusión y de cohesión social

Pero mucho mayor interés que alcanzaruna definición consensuada sobre elconcepto cohesión social tiene la identi-ficación de los mecanismos que pro-

mueven o procuran dicho objetivo, esdecir, la identificación de las medidas yde los programas y políticas socialesque intervienen en la construcción y eldesarrollo de comunidades muy cohe-sionadas socialmente.

El estudio de la CEPAL sobre la cohesiónsocial publicado en 2007 (CEPAL/AECID/SEGIB, 2007), elabora una definiciónpropia a partir del supuesto de que éstase refiere tanto a la eficacia de los meca-nismos instituidos de inclusión social,como a los comportamientos y valora-ciones de los sujetos que forman partede la sociedad: «Los mecanismos inclu-yen, entre otros, el empleo, los sistemaseducacionales, la titularidad de dere-chos y las políticas de fomento de laequidad, el bienestar y la protección so-cial. Los comportamientos y valoracio-nes de los sujetos abarcan ámbitos tandiversos como la confianza en las insti-tuciones, el capital social, el sentido depertenencia y solidaridad, la aceptaciónde normas de convivencia y la disposi-ción a participar en espacios de delibe-ración y en proyectos colectivos»(op. cit.: 17).

Los sistemas educativos y de formaciónfiguran, pues, como miembros de plenoderecho, entre los principales mecanis-mos de inclusión social que, se supone,procuran o promueven la cohesión so-cial.

Esta misma consideración según la cualla educación constituye un soporte o pilarbásico de la cohesión social queda refle-


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jada también en el sistema de indicado-res de la cohesión social establecidospor la Unión Europea y el estudio citadode la CEPAL.

Por lo tanto, ello reafirma la pertinenciadel análisis que se plantea en este capí-tulo: ¿qué oportunidades y qué obstácu-los en concreto manifiestan, respecto ala relación educación/formación-cohe-sión social, los sistemas educativos/for-mativos?

I.4. La formación profesional y la cohesión social

Como componente específico de los sis-temas educativos y formativos, la rela-ción entre el sistema de formación pro-fesional y la cohesión social requiere,obviamente, un análisis específico queaborde de modo concreto —en estecaso, en el sistema español de forma-ción profesional— las oportunidades yobstáculos que caracterizan dicha rela-ción. Sin embargo, el sistema de forma-ción profesional trasciende lo que tradi-cionalmente se conoce como sistemaeducativo, concebido como sistema deformación inicial dirigido a la poblaciónen edad escolar.

En efecto, el sistema de FP engloba,ciertamente, al subsistema de forma-ción profesional inicial dirigido a la po-blación en edad escolar, que ordinaria-

mente está integrado en el sistema edu-cativo (lo que en España se conocecomo subsistema de FPR); pero tambiénincluye otro u otros dos, según el caso,subsistemas de formación profesional,no menos importantes que la FPR: eldestinado a la población activa adultaempleada (subsistema de FormaciónContinua) y desempleada (subsistemade Formación Ocupacional). En España,recientemente, estos dos subsistemashan quedado integrados en uno solo: elSubsistema de Formación para el Em-pleo 1.

Cada uno de estos subsistemas de for-mación profesional desempeña unafunción crucial desde la perspectiva dela cohesión social y cada uno de ellosrequiere análisis específicos que desve-len la relación singular que mantienencon la cohesión social, en términos deoportunidades y obstáculos.

No obstante, sin dejar de resaltar el inte-rés y la importancia que tiene analizarlas aportaciones y limitaciones que ma-nifiesta el subsistema de formación pro-fesional destinado a la población activaadulta, en este capítulo el análisis se fo-calizará únicamente en las relacionesentre la FPR y la cohesión social.

Por lo demás, el esquema del capítulose corresponde con los siguientes con-tenidos: en primer lugar, se aborda unadescripción del actual sistema español

La Formación Profesional para la cohesión social: el caso de España

1 Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo.

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de formación profesional reglada (FPR),establecida en la Ley de OrdenaciónGeneral del Sistema Educativo o LOG-SE (1990), así como de las diversas revi-siones legales que ha sufrido hasta laactualidad. Dicho análisis descriptivodel sistema de FPR se realizará desde laperspectiva de su función como «ins-trumento de cohesión social», dejandoal margen todas las características delsistema que no tengan una relación di-recta o indirecta con dicha función.

A continuación se destacan y analizanlas principales oportunidades que, des-de la perspectiva de la cohesión social,procura y promueve el sistema españolde FPR. En otras palabras, se abordande una forma ya más específica lasaportaciones y/o innovaciones pretendi-das por el sistema español de FPR paramejorar la cohesión social de sus bene-ficiarios, así como el análisis de los re-sultados —conocidos hasta el momen-to— producidos, en su caso, por dichasaportaciones.

Posteriormente, como corolario del epí-grafe anterior, se identifican y analizanlos principales problemas y/o déficit delactual sistema español de FPR en ordenal cumplimiento eficaz de su funcióncomo instrumento de la cohesión social.

Finalmente, a modo de conclusiones, serealiza —al hilo de los análisis anterio-res— una síntesis ordenada de diversassugerencias y/o propuestas orientadas areforzar las oportunidades del sistemaespañol de FPR y a reducir sus limitacio-

nes como instrumento de mejora de lacohesión social.

II. EL SISTEMA ESPAÑOL DE FORMACIÓN PROFESIONALREGLADA: RASGOS PRINCIPALES

El actual sistema español de FormaciónProfesional Reglada fue establecido en laLey Orgánica de Ordenación del SistemaEducativo de 1990, conocida como LOG-SE. Posteriormente, han sido aprobadasotras dos leyes generales reguladorasdel sistema educativo —la Ley Orgánicade Calidad de la Educación o LOCE, de2002, y la Ley Orgánica de Educación oLOE, de 2006— pero las modificacionesintroducidas por ellas (véase más ade-lante) son secundarias y apenas afectana la arquitectura fundamental del siste-ma de FPR regulado por la LOGSE. Losrasgos fundamentales que caracterizan aeste sistema son los siguientes.

II.1. La formación profesionalbásica

El modelo de formación establecido porla LOGSE distingue tres dimensiones dela formación: la formación general, la for-mación profesional básica y la formaciónprofesional específica. Su novedad, pues,reside en la diferenciación entre la forma-ción profesional básica y la específica.

La formación «profesional básica» se de-fine como aquella formación constituida


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por conocimientos y habilidades relacio-nados con la vida laboral, que proporcio-nan la base científico-técnica de las ca-pacidades y competencias profesionalesque deberán adquirirse en la posteriorformación profesional específica (sea enlos posteriores Ciclos Formativos o enlos estudios universitarios). Por su parte,la formación «profesional específica»está constituida por aquellos conoci-mientos y habilidades más terminales yprofesionalizadores, inspirados por lasrealizaciones profesionales con valor ysignificado en el empleo.

La formación profesional básica es laque soporta y fundamenta a la forma-ción profesional específica, de formaque entre ambas tiene que producirseuna adecuada secuenciación de objeti-vos y capacidades. La formación corres-pondiente a la adquisición de compe-tencias profesionales que caracterizan auna profesión está, pues, constituidapor el conjunto de la formación generaly de la formación profesional básica(ambas impartidas en las enseñanzassecundarias comunes: en la EducaciónSecundaria Obligatoria y, en su caso, enel Bachillerato) y de la formación profe-sional específica (impartida en los res-pectivos Ciclos Formativos de GradoMedio o de Grado Superior).

Esta diferenciación hace posible, porprimera vez, convertir a la «formaciónprofesional básica» en una exigencia

formativa para todo el alumnado, y noúnicamente (como ocurría antes) paraquienes habían optado por la vía de laformación profesional; y significa intro-ducir a todo el alumnado en la culturade la tecnología, posibilitando al mismotiempo su acceso en cualquier momen-to a itinerarios formativos conducentesa títulos profesionales.

Las materias y contenidos de la forma-ción profesional básica encuentran sumaterialización en la Educación Secun-daria Obligatoria a través de una nuevaárea, la Tecnología, que tiene carácterobligatorio para todos los alumnos enlos tres primeros años de la etapa y op-cional en el cuarto, y a través de un áreade «iniciación profesional». Esta forma-ción profesional básica se completa, porlo demás, con un enfoque más prácticoy funcional de las materias tradiciona-les, reforzando los procedimientos y ac-titudes relacionados con el trabajo. Porsu lado, la formación profesional básicase concreta en el Bachillerato a travésde nuevas materias, tales como Tecno-logía Industrial, Economía, Organiza-ción de Empresas, Electrotecnia, etc. 2.

II.2. La formación profesionalespecífica: los CiclosFormativos

Como consecuencia, pues, de la integra-ción de la formación profesional básica


2 Aunque esta ordenación se corresponde con la que fue desarrollada desde la LOGSE, ha de reiterarseque la nueva ordenación de la LOE apenas ha introducido modificaciones sustantivas en la misma.

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en el tronco común de las enseñanzassecundarias, se singulariza la formaciónprofesional específica, que queda confi-gurada en los llamados Ciclos Formati-vos. Los Ciclos Formativos (de GradoMedio y de Grado Superior), cuya dura-ción oscila entre uno y dos cursos aca-démicos, conducen a titulaciones de ca-rácter terminal, esto es, a titulacionesque acreditan cualificaciones o compe-tencias profesionales con valor y signifi-cado en el empleo.

Esta opción del nuevo modelo de FPR—que supone la supresión del anteriortránsito sin solución de continuidad dela Formación Profesional de Primer Gra-do a la de Segundo Grado— se halla so-portada por el concepto competenciaprofesional (concepto que no proce-de del mundo educativo-formativo, sinodel mundo productivo). Una competen-cia profesional se define como la apli-cación de conocimientos, destrezas,habilidades y responsabilidades quepermite desempeñar situaciones de tra-bajo a los niveles requeridos en el em-pleo 3.

Es desde esta perspectiva desde la queadquiere toda su significación la afir-mación de que los bloques formativosque constituyen los contenidos de laoferta de enseñanzas profesionales ten-gan como referente terminal las com-petencias profesionales identificadasen los sectores productivos; pues no

otra cosa que la adquisición de compe-tencias profesionales con valor y signi-ficado en el empleo, que facilite la in-serción en el mercado de trabajo,constituye el objetivo prioritario de laformación profesional. Por tanto, unadeterminada formación profesionalconcluye cuando se ha adquirido o al-canzado una determinada competen-cia, y es en este sentido en el que debeinterpretarse el carácter terminal de lastitulaciones a las que conducen los Ci-clos Formativos 4.

Por lo que se refiere a su contenido, laestructura de los Ciclos Formativos seconcibe como una estructura modular,cuyos componentes son los módulosprofesionales. Cada módulo profesionalestá asociado a una determinada com-petencia profesional (siendo más pre-cisos, a una determinada unidad decompetencia), que podrá ser objeto deacreditación o certificación de profesio-nalidad, esto es, de reconocimiento desu validez en el empleo. En otras pala-bras, el diseño de los Ciclos Formativosrompe con la tradicional lógica acadé-mica (organización de cursos en asig-naturas) y propone una estructura mo-dular que permita, por una parte, laadquisición singularizada de unidadesde competencia susceptibles de ser re-conocidas en el mercado de trabajo y, porotra, el establecimiento de un sistemade correspondencias y convalidacionescon la formación profesional ocupacio-


3 Véase Real Decreto 676/1993, de 7 de mayo.4 Véase MEC (1997): Metodología para la definición de las titulaciones profesionales, MEC, Madrid.

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nal (gestionada por las administracio-nes laborales) y con la experiencia la-boral.

Aquí reside una de las apuestas estraté-gicas fundamentales del nuevo mode-lo: la formación profesional gestionadapor las administraciones educativas seconcibe, por primera vez, como un ins-trumento para adquirir cualificacionesque trasciende a la propia población enedad escolar. Como tal instrumento, seoferta también a la población trabaja-dora, rompiendo el mito de la existen-cia de dos formaciones profesionalesdistintas. La formación profesionales única o, mejor dicho, sus objetivosson únicos o los mismos, ya que éstos—las profesiones, las cualificaciones olas competencias profesionales— son lasque se demandan desde los sectoresproductivos y las que son objeto deoferta y demanda en el mercado de tra-bajo.

La instrumentación organizativa de laformación para adquirir dichas com-petencias podrá ser diversa, teniendoen cuenta las diferentes capacidades yritmos de aprendizaje asociados a laheterogénea población destinataria dela formación o el alcance más o me-nos polivalente de las competenciasobjeto de la formación; pero, en últi-ma instancia, el referente de todos lossistemas formativos —incluida la pro-pia experiencia laboral— es el mismo:las competencias o cualificacionesprofesionales requeridas en el sistemaproductivo.

II.3. Los Programas de GarantíaSocial

Un tercer rasgo del nuevo modelo o siste-ma de formación profesional que debedestacarse tiene que ver con los requisi-tos académicos de acceso. A fin de evitarel problema que sufrió el anterior sistemade FPR (regulado por la Ley General deEducación de 1970), que se vio obligado aincorporar al alumnado procedente del«fracaso escolar» (esto es, al alumnadoque no finalizaba la antigua EducaciónGeneral Básica), el nuevo sistema educa-tivo se dota de un nuevo instrumento quepermite atender a este grave y delicadoproblema, evitando con ello que el siste-ma de FPR se vea lastrado por el mismo ysufra el deterioro de su calidad.

Dicho instrumento no es otro que losProgramas de Garantía Social, progra-mas formativos que permiten el mante-nimiento de la escolarización de alum-nos con dificultades escolares, sin queel sistema de formación profesionalquede lastrado en su calidad por su in-corporación; y que, al mismo tiempo,posibilitan —en el marco de las medidasde atención a la diversidad— la recupe-ración de muchos de estos alumnos condificultades, en orden a su eventualreincorporación a los itinerarios regla-dos del propio sistema educativo.

Los expertos educativos coinciden en se-ñalar que la auténtica calidad de un siste-ma educativo reside en la prevención y eltratamiento eficaz de los desajustes es-colares (en otros términos, en la preven-


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ción del fracaso escolar). A lo largo de lasetapas de escolarización obligatoria, laLOGSE promueve una serie de instru-mentos, conocidos como «medidas deatención a la diversidad», como apoyo alos alumnos con dificultades para conse-guir los objetivos de la Educación Secun-daria Obligatoria. No obstante ello, exis-te un colectivo de alumnos que no logranalcanzar dichos objetivos. Para ellos, laLOGSE prevé la organización de Progra-mas específicos de Garantía Social, conel fin de proporcionarles una formaciónbásica y profesional que les permita «in-corporarse a la vida activa» o «proseguirsus estudios» en la formación profesio-nal de grado medio a través de la supera-ción de una prueba.

En efecto, los Programas de GarantíaSocial son, por un lado, programascompensatorios de formación básica,de uno a dos cursos de duración, queofrecen a sus destinatarios otra oportu-nidad de adquirir la preparación mínimapara insertarse satisfactoriamente en lasociedad como ciudadanos; y, por otrolado, son también programas que poseenun componente de formación profesio-nal específica, que prepara a los alum-nos para el desempeño de uno o variospuestos de trabajo afines.

En este último sentido, constituyen dehecho un primer nivel elemental de for-mación profesional específica: se inspi-ran también en perfiles profesionalesclaramente determinados y vigentes en

el mundo del trabajo —oficios—, seplantean como objetivo la preparaciónque garantice la realización de activida-des y tareas correspondientes al perfilprofesional y se desarrollan en un con-texto de aprendizaje profesional. Por lodemás, ha de señalarse que estos Pro-gramas no son reglados (no conducen atitulación alguna), sino que poseen unmarco general y una organización inter-na muy flexibles, son de carácter indivi-dualizado y precisan de un eficaz siste-ma de orientación profesional.

Los destinatarios naturales de los Pro-gramas de Garantía Social son, por unaparte, jóvenes de más de 16 años con di-ficultades de aprendizaje, que terminano abandonan la etapa de la EducaciónSecundaria Obligatoria sin alcanzar susobjetivos y, sin embargo, desean seguirescolarizados para mejorar su deficienteformación; y, por otra, jóvenes que pordiversas circunstancias (particularmen-te, jóvenes en situación de riesgo socialo jóvenes con dificultades socioeconó-micas familiares) no desean seguir es-colarizados y a partir de los 16 añosabandonan los centros sin haber alcan-zado los objetivos de la Educación Se-cundaria Obligatoria 5.

II.4. La planificación de la ofertaformativa

Un cuarto rasgo novedoso del sistemaespañol de FPR se refiere a la planifica-


5 Véase, más adelante, apartado 3.2 de este capítulo.

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ción y el desarrollo de la oferta de for-mación profesional. La propia LOGSEestablece expresamente que dicha pla-nificación debe llevarse a cabo con laparticipación activa y efectiva de losagentes sociales.

En efecto, otro de los criterios claveque los expertos en formación profe-sional utilizan para evaluar la calidadde un sistema de formación profesio-nal se refiere a la correspondencia quedebe producirse entre el tipo de ofertade enseñanzas profesionales y las ne-cesidades de cualificación de la regiónen la que tiene lugar la oferta, así comoal papel efectivo que desempeña dichaoferta como dinamizadora del desarro-llo productivo y económico de la re-gión.

A partir de esta premisa resulta obvioque las necesidades de escolarizacióneducativa no pueden ser el único crite-rio orientador de las decisiones relativasa la planificación de la oferta. Necesida-des de escolarización y necesidades decualificación concretas de cada región,comarca o localidad, deben sincronizar-se a fin de que los resultados del nuevosistema sirvan, simultáneamente, a laslegítimas exigencias de formación ycualificación de los ciudadanos y a lasnecesidades reales de desarrollo econó-mico-productivo de la respectiva región,comarca o localidad. En ningún lugarmejor que en éste se debe producir laconcurrencia de intereses individuales(los del ciudadano que necesita cualifi-carse para insertarse o mantenerse en el

mercado de trabajo) y colectivos (los delas empresas, que necesitan mejorar sucompetitividad para seguir desarrollan-do económica productivamente la re-gión en la que están ubicadas).

II.5. La «formación concertada»:relaciones entre la escuela y la empresa

Otro rasgo u objetivo significativo delnuevo sistema de FPR tiene que ver consu decidido propósito de aproximar yestrechar las relaciones existentes en-tre el sistema educativo y el sistemaproductivo, entre la escuela y la empre-sa. La expresión formación concertadahace referencia, precisamente, a esenecesario concierto que debe estable-cerse en numerosos ámbitos entre lossectores educativos y los sectores pro-ductivos, concierto que ha de beneficiara ambas partes. Gracias a él, los prime-ros podrán definir los objetivos y loscontenidos de la formación de formarealista y funcional, y de acuerdo conlas exigencias y demandas concretasque la deben inspirar; los segundos dis-pondrán de recursos humanos cualifi-cados de acuerdo con sus necesidades,mejorando de esta forma su competiti-vidad en un mercado cada vez más exi-gente.

A este respecto, las medidas concretascon las que el nuevo sistema de FPR en-cara esa necesaria relación entre el sis-tema educativo y el sistema productivoson las siguientes:


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— primera, la participación efectiva delos agentes sociales en el diseño yactualización de las nuevas enseñan-zas profesionales, identificando enlos diferentes sectores productivoslas competencias profesionales quese requieren en el empleo;

— segunda, la participación efectiva delos agentes sociales en la elabora-ción y definición de los mapas for-mativos de la oferta de enseñanzasprofesionales, haciendo que éstas secorrespondan con las demandasconcretas del desarrollo económico-productivo regional, comarcal o lo-cal;

— tercera, el diseño conjunto con losagentes sociales de los programasde formación continua del profeso-rado que imparte la formación profe-sional, y la participación de las em-presas —ofreciendo como escenariodocente los lugares y situaciones detrabajo reales— en su impartición;

— cuarta, la colaboración en la imparti-ción de las enseñanzas profesionalesde expertos de los diferentes secto-res productivos, en calidad de «pro-fesores especialistas»;

— quinta, la participación efectiva delos agentes sociales en el sistema deorientación profesional, contribu-yendo a definir los itinerarios de in-serción profesional en las respecti-vas familias profesionales;

— y sexta, el desarrollo de un nuevomodelo de formación en centros detrabajo (prácticas formativas o pa-santías laborales) que, además deinstitucionalizar las relaciones entre

la escuela y la empresa, posibilite es-tancias del alumnado durante su pe-ríodo de formación en centros de tra-bajo reales.

De todas ellas, sin duda la más relevan-te y destacada es esta última: la forma-ción obligatoria en centros de trabajo. Elfundamento básico de este objetivo,consolidado ya con más de un siglo deexperiencia por los sistemas de forma-ción en alternancia, no es otro que el deque también se aprende trabajando o,formulado en otros términos, que deter-minados aprendizajes sólo se adquierena través de situaciones de trabajo rea-les.

El módulo profesional «Formación enCentros de Trabajo» consiste, en con-creto, en la realización obligatoria de unprograma formativo por parte de todoslos alumnos que aspiren a obtener un tí-tulo profesional en el sistema educativo.Como programa formativo, está consti-tuido por un bloque coherente de for-mación profesional específica, definidopor un conjunto de objetivos formativosespecíficos, unos contenidos referidos atareas y actividades a realizar en el cen-tro de trabajo y unos criterios de evalua-ción, todo ello referido a las compe-tencias cuya adquisición persigue laformación definida en todo el Ciclo For-mativo. Se realiza en las empresas ocentros de trabajo, una vez que el alum-no ha cursado en el centro educativo losrestantes módulos profesionales. Sueletener una duración media de unas 400horas en jornada laboral completa.


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Como tal programa formativo, debe serevaluado y calificado a los efectos deobtener el título profesional.

Los objetivos específicos de este Módu-lo profesional singular son:

— contribuir a complementar los cono-cimientos, habilidades y destrezasadquiridos en el centro educativomediante estancias formativas delos alumnos en los centros de traba-jo, alcanzándose de este modo mejo-res y más ajustados niveles de cuali-ficación técnica y profesional;

— facilitar la aplicación de los conoci-mientos tecnológicos adquiridos enel centro educativo en los procesosproductivos reales y concretos quese desarrollan en los centros de pro-ducción o de prestación de servicios;

— fomentar el sentido de la autonomía,creatividad profesional y responsa-bilidad, capacitando al alumno paraque, con la necesaria independencia,aprenda a buscar soluciones y resol-ver las cuestiones profesionales quese presentan en la realidad laboral;

— favorecer el conocimiento de laorganización sociotécnica y de lasrelaciones laborales de los sectoresproductivos relativos a la familiaprofesional, facilitando la transiciónentre la escuela y la vida activa.

La formalización de la realización delmódulo profesional «Formación en Cen-tros de Trabajo» se lleva a cabo median-te un convenio que suscriben el respon-sable de la empresa y el responsable del

centro educativo. En dicho convenio fi-guran las actividades concretas queconstituyen el programa formativo pro-piamente dicho, así como la designa-ción de los tutores responsables delprograma para cada alumno o grupo dealumnos (tutor de la empresa y tutor delcentro educativo) y los criterios de eva-luación del programa. La presencia delos alumnos en la empresa no implicarelación laboral alguna entre ésta yaquéllos.

Entre los efectos más destacadosde este Módulo, junto al fundamental desuponer un medio insustituible de apren-dizaje para los alumnos, merece la penadestacar, en primer lugar, la privilegiadafacilitación de la inserción profesionalque procura para los alumnos que reali-zan estas estancias en las empresas; ensegundo lugar, el ser un referente coti-diano para la evaluación del sistema,pues nadie mejor que los propios traba-jadores para juzgar y valorar la oportu-nidad y la utilidad de los aprendizajesque adquieren los alumnos en los cen-tros educativos; por último, su contribu-ción a la creación de esa cultura de cola-boración entre la escuela y las empresasa la que se ha hecho referencia haceunos momentos.

II.6. Un sistema descentralizado:las competencias de lasComunidades Autónomas

Cualquier sistema de formación profe-sional debe ser, por definición, descen-


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tralizado. En efecto, la exigencia de ajus-te y correspondencia entre la demanday la oferta de cualificaciones profesiona-les, la heterogénea geografía que pre-senta la distribución de los sectores pro-ductivos en cualquier país, la necesariaatención a la especificidad de los reque-rimientos de las diversas situaciones la-borales (incluso dentro de un mismosector productivo/familia profesional),la flexibilidad requerida en los progra-mas formativos para que se conformeny se adapten al cada vez más rápidodesarrollo tecnológico y a sus conse-cuencias asociadas a la cambiante con-figuración de las competencias pro-fesionales... obligan a que cualquiersistema de formación profesional queaspire a ser eficaz tenga que ser inevita-blemente flexible y, por tanto, descen-tralizado.

Sin embargo, y sin perjuicio de lo ante-rior, la descentralización que caracterizaal sistema de FPR español no obedeceúnicamente a exigencias internas delsistema, sino que también y sobre todoresponde al particular ordenamientoconstitucional del Estado español. Ladescentralización no debe ser conside-rada como un rasgo específico del siste-ma de formación profesional, porque noes una característica exclusiva de éste(como sí lo son las analizadas en losapartados anteriores), sino que afecta alconjunto del sistema educativo.

En efecto, el Título IV de la Constitu-ción española considera la organizacióndel Estado español en Comunidades

Autónomas (CC AA), que pueden ejer-cer o, en su caso, comparten competen-cias con el Estado. Por lo que se refiere alas competencias educativas, la Consti-tución reserva al Estado las conocidascomo competencias básicas, mientrasque las CC AA asumen las competen-cias de la planificación y gestión del sis-tema en cada uno de sus territorios.

No cabe duda de que esta singular con-figuración política del Estado españolen Comunidades Autónomas suponeun antídoto valiosísimo para neutralizarlas fuertes tendencias históricas de cen-tralización que han caracterizado al sis-tema educativo español, inspirado en elmodelo napoleónico, y ello redunda enun claro beneficio particular para eldesarrollo del sistema de formaciónprofesional. Aunque, efectivamente,ello también plantee nuevos riesgos, ladescentralización autonómica favorecela flexibilidad del sistema, posibilita unmejor ajuste entre las ofertas y las de-mandas de cualificaciones profesiona-les en el ámbito regional (autonómico)y convierte al sistema en más ágil ymás capaz de atender los cambios for-mativos que requerirá en el futuro laevolución de los escenarios producti-vos.

II.7. Posteriores leyes educativas

Como se ha anticipado más arriba, trasla ordenación general del sistema edu-cativo establecida por la LOGSE hansido aprobadas otras dos leyes regula-


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doras de dicho sistema, aunque ningu-na de ellas ha introducido modificacio-nes sustantivas en el subsistema deFPR.

La primera de ellas, la Ley Orgánica deCalidad de la Educación (LOCE), de2002, modificó la denominación de losProgramas de Garantía Social, que pa-saron a denominarse Programas de Ini-ciación Profesional (art. 27). Las princi-pales novedades que introdujo estanueva denominación legal fueron la du-ración de los mismos (que quedó esta-blecida en dos años), la posibilidad deacceder a ellos a partir de los 15 años(los Programas de Garantía Social sólose podían cursar a partir de los 16 años),la obtención del título de Educación Se-cundaria Obligatoria tras su superacióny la facilitación del acceso a los Ciclosde Grado Medio para quienes superaranlos módulos profesionales de dichosProgramas. Asimismo, la LOCE ofrecíaen algunos supuestos la posibilidad delacceso directo de la FP de Grado Medioa la FP de Grado Superior. Sin embargo,la aplicación de la LOCE fue suspendidaen el año 2004, apenas iniciado su de-sarrollo.

La segunda, la Ley Orgánica de Educa-ción (LOE), de 2006, actualmente en vi-gor, vuelve a modificar la denomina-ción de los originales Programas deGarantía Social, que pasan a denomi-narse Programas de Cualificación Pro-fesional Inicial (art. 30), abriendo la par-ticipación en su organización eimpartición a diversas entidades (loca-

les, profesionales, empresariales, sin-dicales, organizaciones no guberna-mentales…); y mantiene la posibilidad—apuntada en la LOCE— de organizarun curso «puente» que facilite el accesode la FP de Grado Medio a la de GradoSuperior.

Por lo demás, apenas existen otrasmodificaciones de relevancia respectoal sistema de FPR establecido por laLOGSE.

III. OPORTUNIDADES DEL SISTEMAESPAÑOL DE FPR PARA PROMOVERLA COHESIÓN SOCIAL

Anteriormente se ha señalado que,aunque en principio la educación y laformación se consideran instrumentosfundamentales para procurar y promo-ver la inclusión y la cohesión social, nosiempre una actividad educativa oformativa, o algunos de los componen-tes de un sistema educativo/formativo,cumplen esta función instrumental. Elsistema español de FPR no es una ex-cepción a esta consideración: contieneelementos y componentes que procu-ran oportunidades reales para reforzarla cohesión social, pero también dalugar a procesos que pueden obstaculi-zarla.

Por lo que se refiere a las oportunidadespara promover la cohesión social cons-titutivas del sistema español de FPR, de-ben destacarse las siguientes.


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III.1. Supresión de la «doble vía»

Aunque los años de desarrollo del sub-sistema español de FPR establecido porla LOGSE la han relegado prácticamenteal olvido, debe destacarse que la prime-ra y fundamental aportación de dichosubsistema a la cohesión social consis-tió, en términos de evitación de la exclu-sión, en suprimir lo que se conocíacomo doble vía del anterior sistemaeducativo.

En efecto, el sistema educativo reguladopor la LGE (de 1970) establecía una or-ganización de las enseñanzas que dife-renciaba claramente —tras un períodode enseñanza común y obligatoria deocho años (desde los seis hasta los ca-torce, la EGB)— dos vías de progresoeducativo: la vía «ordinaria» (constitui-da por el Bachillerato y, en su caso, losposteriores estudios universitarios) y la«segunda vía» o vía de la formaciónprofesional (constituida por un primerciclo de dos años o Formación Profesio-nal de Primer Grado, cuya superaciónpermitía el acceso a un segundo ciclo detres años o Formación Profesional deSegundo Grado).

Esta configuración estructural de los iti-nerarios formativos del sistema educati-vo produjo los siguientes efectos no de-seados:

— de hecho, la segunda vía o vía de laformación profesional se convirtióen la receptora de aquellos alumnosque manifestaban mayores dificulta-

des académicas y/o, sobre todo, demenores niveles socioeconómicos opertenecientes a los colectivos másdesfavorecidos (cuyas familias nosiempre podían soportar la continui-dad de su escolarización en las ense-ñanzas postobligatorias y precisa-ban su pronto ingreso en el mercadolaboral con una mínima cualificaciónprofesional); además, una interpre-tación flexible de la propia LGE per-mitió incorporar al sistema de for-mación profesional al alumnado queni siquiera había obtenido el título deGraduado Escolar (que acreditaba lasuperación positiva de la etapa deocho cursos de enseñanza obligato-ria), convirtiendo a la FPR en una vál-vula de escape provisional para evi-tar el fenómeno del fracaso escolar;

— pero, al mismo tiempo, y aunquepueda resultar paradójico, el currícu-lo de la segunda vía o vía de laformación profesional (reservada,como se acaba de indicar, para losalumnos con mayores dificultades)se configuró con un grado de com-plejidad formal superior al currículodel Bachillerato o vía ordinaria de lasenseñanzas generales; en efecto, elalumno que ingresaba en la vía de laformación profesional tenía que su-perar unos planes de estudio que,además de enseñanzas «generales»(Matemáticas, Física, Literatura, His-toria, etc.), incluían enseñanzas pro-fesionales «básicas» y enseñanzasprofesionales «específicas»;

— como consecuencia de esta singulararticulación del sistema formativo,


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los alumnos que manifestaban unaprogresión académica ordinaria yque, por tanto, se incorporaban a laprimera vía, o vía del Bachillerato, notenían la oportunidad de recibir for-mación profesional «básica», ya queésta quedaba reservada para quie-nes habían realizado su opción —vo-luntaria u obligadamente— por laalternativa de la formación profesio-nal;

— asimismo, y como otro efecto no de-seado, la formación general propia-mente dicha quedó configurada yofertada a través de un doble rasero,esto es, oferta de primera y de se-gunda categoría; la calificación —sinduda, peyorativa— de «segunda vía»atribuida a la formación profesionalno se predica de las propias ense-ñanzas profesionales (las cuales, alser distintas, siempre se han de con-figurar como vías alternativas a lasenseñanzas generales), sino que sepredica de las enseñanzas generales;tratándose de las mismas enseñan-zas generales, su articulación en dosvías sólo podía obedecer —como, dehecho, así ocurrió— a que existíandos ofertas diferentes en contenidosde formación, niveles de exigencia ycualificación formativa;

— por supuesto, esta doble configura-ción de la oferta, además de en la or-denación académica (diferentes con-tenidos y niveles de exigencia), tuvotambién su traducción en los niveles

organizativos: diferentes centros, di-ferentes equipamientos didácticos ydiferente profesorado para cada unade las dos vías;

— y cuando existen dos vías o procedi-mientos para impartir, en principio,una misma formación, acaba suce-diendo que la formación adquiridano es la misma y que los dos proce-dimientos no conducen a los mis-mos resultados; de hecho, esto es loque se produjo y así lo apreció la co-munidad educativa y la sociedad engeneral: existía la vía «ordinaria», lade los alumnos que accedían al Ba-chillerato; y la vía «alternativa», lareservada a los alumnos menos ca-paces y los colectivos más desfavo-recidos y de menores recursos eco-nómicos, la formación profesional;así, pues, la doble vía contribuyó aldesprestigio, falta de nivel de exi-gencia y pobre consideración de laFPR.

El nuevo sistema de FPR regulado por laLOGSE —además de retrasar dos años,hasta los dieciséis, el momento de deci-sión de los jóvenes para acceder a unaformación de carácter más profesiona-lizador 6— eliminó el fenómeno de ladoble vía, incluyendo una formación co-mún para todos los alumnos, respecti-vamente, en la Educación SecundariaObligatoria (cuya superación permiteacceder al Bachillerato o a la FPR deGrado Medio) y en el Bachillerato (cuya


6 La educación obligatoria se extiende —en la LOGSE— hasta los dieciséis años, momento en el que elalumnado puede optar por el Bachillerato o la Formación Profesional de Grado Medio.

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superación permite acceder a la Univer-sidad o a la FPR de Grado Superior) ysuprimiendo los dos procedimientos desu impartición: ahora todo el alumnadorecibe esa formación con el mismo nivelde exigencia en los mismos centros, conel mismo profesorado y con el mismocontenido curricular. La nueva FPR yano recibe alumnos próximos al fracasoescolar, como ocurría antes, sino a alum-nos a los que se les supone, al menos, elmismo nivel de formación que se exigea quienes eligen, respectivamente, con-tinuar sus estudios en el Bachillerato oen la Universidad.

III.2. Prevención del fracasoescolar: los Programas de CPI

Con independencia de su denominación(Programas de Garantía Social, Progra-mas de Iniciación Profesional o Progra-mas de Cualificación Profesional Inicial),este tipo de programas constituye unode los instrumentos más valiosos de lalucha contra el fracaso escolar, fenóme-no que las estadísticas más optimistasatribuyen a una cuarta parte de la pobla-ción escolar 7.

Resulta innecesario señalar que el fraca-so escolar constituye una de las causasfundamentales de la exclusión social—en términos de pérdida de autoestima

y, por tanto, de identidad social y, sobretodo, por el hándicap que supone parala inserción laboral y profesional— yque es un fenómeno que sufren de for-ma abrumadoramente mayoritaria lossectores de menores recursos económi-cos y los sectores más débiles y desfa-vorecidos (inmigrantes, minorías étni-cas, minusválidos…). Por ello, cualquiermedida que tenga por objeto prevenirloy/o eliminarlo es, por definición, unamedida que contribuye a la cohesión so-cial.

Los objetivos de los Programas de Cua-lificación Profesional Inicial 8 son, bási-camente, los siguientes:

— proporcionar competencias profe-sionales propias de una cualificaciónde nivel 1 de la estructura actual delCatálogo Nacional de Cualificacio-nes Profesionales;

— proporcionar «formación en centrosde trabajos» o prácticas laborales(reguladas, evaluables y tuteladas);

— facilitar el desarrollo de las competen-cias básicas de la Educación Secunda-ria Obligatoria (ESO) y la oportunidadde proseguir estudios en las diferen-tes etapas del sistema educativo;

— prestar apoyo tutorial y orientaciónsociolaboral personalizados;

— facilitar experiencias positivas deaprendizaje, convivencia y trabajo;


7 Según la revista especializada Magisterio, en 1992 la media de abandono escolar en España era del 41%y fue descendiendo año tras año hasta situarse en el año 2000 en el 28,9%; sin embargo, a partir de eseaño se ha producido un nuevo incremento del fracaso escolar hasta alcanzar el 31,2% en el año 2008.8 Véase página web del Ministerio de Educación: http://www.educacion.es.

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— desarrollar la capacidad de seguiraprendiendo;

— conectar las necesidades y finalida-des del sistema educativo y del siste-ma productivo.

Los Programas de CPI se organizan enperfiles profesionales (asociados a losdiferentes sectores productivos) y seestructuran en módulos de tres tipos:módulos específicos referidos a las uni-dades de competencia de las cualifica-ciones profesionales oficiales, módulosgenerales cuyo objetivo es ampliar lascompetencias básicas y módulos de ca-rácter voluntario cuya finalidad es laobtención del título de Graduado enESO.

Están dirigidos a alumnos y alumnasmayores de dieciséis años que no ha-yan obtenido el título de Graduado enEducación Secundaria Obligatoria. Porlo demás, y aquí es donde mejor se vi-sualiza la función preventiva de la ex-clusión social o fracaso escolar quedesempeñan este tipo de programas,los principales destinatarios de los mis-mos son:

— alumnado escolarizado en graveriesgo de abandono escolar y/o conhistorial de absentismo acreditado;

— alumnado desescolarizado debido alrechazo escolar, o debido a un aban-dono temprano de la escuela, peroque desea reincorporarse a la ense-ñanza reglada;

— alumnado de incorporación tardía alsistema educativo (en edades de es-colarización postobligatoria) y connecesidad de acceder rápidamenteal mercado de trabajo (generalmen-te, inmigrantes);

— jóvenes con necesidades educativasespeciales asociadas a discapacidado a trastornos graves de conducta,con posibilidades de inserción labo-ral.

Cuando el alumno o la alumna haya su-perado los módulos de carácter obliga-torio (módulos específicos y módulosde carácter general) de un programa decualificación profesional inicial, recibiráuna certificación académica que daráderecho, a quienes lo soliciten, a un cer-tificado de profesionalidad emitido porla administración laboral. Quienes ha-yan superado los módulos de caráctervoluntario, recibirán el titulo de Gradua-do en Educación Secundaria.

Existen ya numerosas investigaciones 9

que, en su práctica totalidad, constatan—tanto desde el punto de vista de losdocentes, como del propio alumnado—el indiscutible acierto y oportunidad delos Programas de Garantía Social (lla-mados hoy Programas de CualificaciónProfesional Inicial), sin perjuicio de que,como cualquier otro programa, seansusceptibles de mejora, particularmenteen lo relativo a los recursos disponiblesy al tipo de cualificaciones asociadas asu oferta.


9 Véanse León (2000), Moliner y otros (2004), Martínez (1998), etc.

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III.3. Otros instrumentos de prevención del fracasoescolar

Aunque no específicas del sistema deformación profesional propiamente di-cho, sino que atraviesan a todas las eta-pas del sistema educativo, en particulara las iniciales, la LOGSE estableció lanecesidad de implementar una serie demedidas —conocidas como medidas deatención a la diversidad— que incluyen,entre otras, la atención tutorial, activida-des del departamento de orientación, laadaptación curricular, la diversificacióncurricular, el refuerzo de recursos huma-nos, etc., como apoyo al alumnado condificultades para su consecución de losobjetivos educativos.

El alumnado destinatario de estas medi-das de apoyo incluye a las personas quetienen necesidades educativas especia-les, entendiendo por tales a las perso-nas con discapacidades o minusvalíasfísicas y/o trastornos de conducta. Así,pues, por definición, las medidas deatención a la diversidad constituyen uninstrumento incuestionable para evitarla exclusión educativa y, por tanto, so-cial del alumnado y para promover sucohesión social.

Y, si bien es lógicamente en las etapasde la Educación Primaria y de la Educa-ción Secundaria Obligatoria donde másénfasis se presta a este tipo de medidas,la Administración educativa ha promo-

vido criterios específicos para su aplica-ción en la Formación Profesional Regla-da 10, entre los que merece la pena des-tacar los siguientes:

— los centros de formación profesionaldesarrollarán los currículos estableci-dos por la Administración educativacorrespondiente de acuerdo con las ca-racterísticas y expectativas del alum-nado, con especial atención a las nece-sidades de aquellas personas quepresenten una discapacidad, y las posi-bilidades formativas del entorno, espe-cialmente en el módulo profesional deformación en centros de trabajo;

— los procesos de evaluación se ade-cuarán a las adaptaciones metodoló-gicas de las que haya podido ser ob-jeto el alumnado con discapacidad yse garantizará su accesibilidad a laspruebas de evaluación;

— asimismo, estos centros se dotaráncon medidas e instrumentos de apo-yo y refuerzo para facilitar informa-ción, orientación y asesoramiento alalumnado.

En todo caso, el artículo 75 de la LOEcuyo título es Integración social y labo-ral, reza en su apartado 2 que «las admi-nistraciones educativas estableceránuna reserva de plazas en las enseñanzasde formación profesional para el alum-nado con discapacidad».

Además de las medidas de atención a ladiversidad para el alumnado con necesi-


10 Véase «Alumnado con necesidad específica de apoyo educativo» en la página web del MEC: www.mec.es

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dades educativas especiales, el sistemaeducativo español promueve asimismoprogramas orientados a apoyar a laspersonas y/o colectivos que por razonesétnico-culturales, lingüísticas y/o socio-económicas tienen también dificultadespara conseguir los objetivos educativos.Son programas de «compensación delas desigualdades en educación» (comoel Programa de Aulas Itinerantes en Cir-cos, el Programa MUS-E para la educa-ción en valores a través de las artes, elPrograma de Lengua y Cultura Portu-guesa, el Programa de Lengua y CulturaMarroquí o el Programa Pueblo Gitano),que procuran la equidad en igualdad deoportunidades, la inclusión educativa yla no discriminación; si bien debe seña-larse que estos programas no tienencomo destinatario únicamente al alum-nado de formación profesional, sino atodo el alumnado de cualquier etapa delsistema educativo que responda a estascaracterísticas.

III.4. Preparación para la inserciónprofesional

En términos positivos propiamente di-chos, esto es, no tanto como preven-ción y lucha frente al fracaso escolar yfrente a la exclusión y la discriminación,sino como instrumento que facilite laintegración y la cohesión social, debedestacarse —como fundamental meca-nismo del sistema de FPR— la prepa-ración que éste proporciona a sus be-neficiarios para su inserción laboral oprofesional.

Dicho con otras palabras, la fundamen-tal evaluación de la que puede ser obje-to un sistema de formación profesional(en este caso, el sistema español deFPR) reside en el grado de eficacia queconsigue en la inserción profesional desus beneficiarios.

En efecto, el mecanismo que mayor co-hesión social procura a los ciudadanoses, sin duda alguna, el empleo. Alcanzarun empleo que tenga una relativa co-rrespondencia con las cualificaciones ocompetencias profesionales adquiridasdota al individuo de una identidad so-cioprofesional, le incluye en el tejidosocioproductivo y, como consecuenciade ello, en las reglas del juego que lo ca-racterizan (contribuye con su fuerza pro-fesional al desarrollo de dicho tejido,mientras que a cambio recibe una retri-bución que le asegura la independenciay la autonomía), le motiva para el de-sarrollo de una carrera profesional y,por tanto, para la mejora de su producti-vidad y de su competitividad (y las delsistema productivo como conjunto), enfin, le convierte en miembro de un co-lectivo que le necesita y al que necesitay con el que inevitablemente establecelazos de cohesión social.

Y en su relación con el empleo reside elprincipal giro que ha dado el sistema es-pañol de FPR establecido en la LOGSE:ha dejado de mirarse a sí mismo —y deestar subordinado a la dinámica exclusi-vamente escolar y académica que le ha-bía caracterizado hasta entonces— paravolverse hacia el sistema productivo, a


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fin de configurar sus enseñanzas en fun-ción de las demandas de competenciasy cualificaciones requeridas por los dife-rentes sectores productivos, esto es, enfunción de las demandas reales existen-tes en el mercado laboral.

En efecto, al ser ya una formación de ca-rácter postobligatorio, cuyo acceso estáreservado únicamente para el alumna-do que ha superado las enseñanzasgenerales y básicas de carácter obliga-torio, la FPR tiene como propósito prio-ritario preparar a sus beneficiarios parasu efectiva inserción laboral o profesio-nal. Sin duda, también coexisten en elsistema algunos objetivos específica-mente relacionados con propósitos ge-nerales de la política educativa (porejemplo, la formación relativa a los idio-mas, a las tecnologías de la informacióny comunicación, o al desarrollo de lascompetencias básicas establecidas enlas recomendaciones de la ComisiónEuropea); pero los propósitos indiscuti-blemente nucleares son los relaciona-dos con la preparación e inserción pro-fesional de los jóvenes que cursan laFPR.

Esa mirada al sistema productivo quedailustrada, en el diseño y concepción delnuevo sistema de FPR, por el estableci-miento de nuevas enseñanzas inspira-das por —que tienen como referente—las cualificaciones profesionales (el Ca-tálogo Nacional de Cualificaciones Pro-fesionales); por la implicación de losagentes sociales en la definición y el es-tablecimiento de la nueva oferta forma-

tiva; por la participación de estos últi-mos en la planificación de la oferta for-mativa, de modo que ésta no dependaúnicamente de la lógica escolar (las ne-cesidades de escolarización y/o el costede los equipamientos didácticos), sinode las demandas reales de los sectoresproductivos; y por la concertación entreescuela y empresa, que se articula prin-cipalmente a través de las prácticas for-mativas en las empresas o «formaciónen centros de trabajo», de carácter obli-gatorio en la FPR, así como a través deotro tipo de acuerdos que beneficianmutuamente a los centros formativos ya las empresas.

Todas estas nuevas señas de identidaddel sistema español de FPR han sido de-cisivas para convertirlo —a través de lapreparación profesional que proporcio-na y la inserción laboral que procura—en un eficaz mecanismo de cohesión so-cial.

En efecto, junto a las características desu diseño y concepción, que apuntanclaramente al objetivo prioritario deprocurar una satisfactoria preparaciónprofesional de sus beneficiarios, losresultados efectivos del nuevo sistemaespañol de FPR —en términos de inser-ción laboral— corroboran el cumpli-miento eficaz de esta función.

Los estudios realizados en el ámbito delas respectivas Comunidades Autóno-mas (responsables de la gestión de laFPR) y en el ámbito de todo el país de-muestran las altas tasas de inserción la-


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boral del alumnado procedente de laFPR. Por ejemplo, con motivo de la inau-guración del presente curso escolar2009-2010, los responsables educativosde numerosas Comunidades Autóno-mas han informado a través de los me-dios de comunicación sobre las tasas deinserción profesional del alumnado queha finalizado estudios de FPR: en todoslos casos dichas tasas se sitúan —comomedia— en una horquilla que va del70% al 90%, según que el alumnadohaya cursado el Grado Medio o el GradoSuperior y según el tipo de titulación (ofamilia profesional) a la que correspon-den los estudios, alcanzándose en algu-nas titulaciones tasas de prácticamenteel 100% de inserción profesional.

Pero, sin duda alguna, el estudio máscompleto y más fiable que se ha realiza-do en España sobre la inserción profe-sional de los egresados de la FPR hasido el llevado a cabo por el InstitutoNacional de Estadística y los Ministeriosde Educación y de Trabajo: la Encuestade Transición Educativo-Formativa e In-serción Laboral (ETEFIL, 2005).

De acuerdo con los resultados de dichaencuesta (véase cuadro 1), el porcentajede inserción laboral del alumnado queha realizado FPR de Grado Medio y deGrado Superior, entre los que buscanempleo (esto es, excluidos los que no lobuscan o siguen estudiando en el siste-ma educativo), es el siguiente:


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CUADRO 1. Situación desde la perspectiva de la actividad laboral del alumnado que finalizóCiclos Formativos en el curso 2000-2001

Graduados en C. F. Graduados en C. F. de Grado Medio de Grado Superior

Total Hombres Mujeres Total Hombres MujeresSEIS MESES DESPUÉS DE INICIAR EL

PERÍODO 2001-2005Total personas 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Trabaja 67,4 72,1 62,3 58,7 63,5 54,6Busca empleo 13,6 10,0 17,6 13,0 10,4 15,2No trabaja, no busca empleo y no estudia

dentro del sistema educativo 7,4 7,0 7,9 5 4,4 5,5Estudia sistema educativo (solamente) 11,5 11,0 12,2 23,3 21,7 24,6AL FINALIZAR EL PERÍODO 2001-2005Total personas 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Trabaja 82,3 84,8 79,6 75,8 76,5 75,1Busca empleo 9,1 6,5 12,0 8,7 7,2 10,0No trabaja, no busca empleo y no estudia

dentro del sistema educativo 3,1 3 3,2 3,1 2,5 3,5Estudia sistema educativo (solamente) 5,4 5,7 5,2 12,4 13,8 11,3

Fuente: Encuesta de Transición Educativo-Formativa e Inserción Laboral (ETEFIL), INE/MEC/MTAS.

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— seis meses después de la finalizaciónde los estudios:• Grado Medio: 83,2%• Grado Superior: 81,8%

— cinco años después de la finalizaciónde los estudios:• Grado Medio: 90%• Grado Superior: 89,7%

No obstante estos datos, teniendo encuenta que los porcentajes de alumnosque siguen estudiando en el sistemaeducativo —y que, por tanto, eventual-mente tendrán más probabilidades deconseguir un empleo posteriormente,debido a la mejora de su cualificación—es más del doble en el caso de la FPR degrado superior que en el de la FPR degrado medio, la tasa real de inserción la-boral es algo mayor en la FPR de gradosuperior.

En definitiva, estos datos permiten con-cluir que, en términos de inserción labo-ral o profesional, el sistema actual deFPR es un potente instrumento para lacohesión social.

III.5. Establecimiento deconexiones entre la FPR y otras etapas del sistemaeducativo

Por lo demás, la exclusión social sueleser característica de sistemas (sean és-tos sociales, culturales, educativos…)endogámicos y cerrados en sí mismos,que no facilitan la apertura y la interac-

ción con el exterior, con lo que es distin-to o diverso. Por el contrario, las relacio-nes con los otros, con los distintos ydiversos, con el exterior al propio con-texto sociocultural, favorece y refuerzalos vínculos de cohesión social. Esto,que resulta obvio en los sistemas socio-culturales, también puede predicarse delos sistemas educativos.

En efecto, el sistema español de FPR an-terior a la LOGSE era un sistema relati-vamente cerrado respecto del resto deetapas y/o itinerarios educativos: única-mente, para aquellos que superaran al-gunas titulaciones de la Formación Pro-fesional de Segundo Grado (la conocidacomo FPII) se abría la posibilidad de ac-ceder a determinados estudios universi-tarios del nivel de Diplomatura o Inge-niería Técnica.

En cambio, el actual sistema de FPRmantiene suficientes conexiones o pa-sarelas con el resto de las etapas o pro-gramas del sistema educativo:

— ordinariamente, se accede a la FPRdesde la ESO (en el caso de la deGrado Medio) o desde el Bachillerato(en el caso de la de Grado Superior);

— por supuesto, desde la FPR de GradoMedio se puede acceder al Bachille-rato y desde este último, aunque nose haya finalizado, se puede accedera la FPR de Grado Medio;

— desde los Programas de Cualifica-ción Profesional Inicial se puede ac-ceder a la FPR de Grado Medio y/o sepuede obtener el título de ESO;


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— desde la FPR de Grado Medio tam-bién se puede acceder, excepcional-mente, mediante una prueba y si sehan cumplido diecinueve años, a laFPR de Grado Superior, aun sin el tí-tulo de Bachillerato;

— en fin, se puede acceder desde laFPR de Grado Superior a estudiosuniversitarios que mantengan unacierta correspondencia con la titula-ción cursada; e, incluso, se empiezaa observar un fenómeno insólito:alumnado con estudios universita-rios (finalizados o no) que acceden ala FPR de Grado Superior.

En definitiva, el actual sistema de FPRdispone de suficiente permeabilidadcon el resto de etapas y/o programas delsistema educativo, de forma que permi-te reinserciones dentro y fuera de élmismo, evitando con ello convertirsepara el alumno en la última oportunidado callejón sin salida al que se ve conde-nado. En cuanto tal, dicho sistema sor-tea las consecuencias excluyentes quecaracterizan a los sistemas cerrados, ha-ciendo posible, por el contrario, la recti-ficación de elecciones erróneas, lo cualfavorece el ajuste incluyente entre losintereses del individuo y las alternativasofertadas por el sistema.

III.6. Prestigio de la FPR de GradoSuperior

Finalmente, resulta obligado aludir —como componente que contribuye areforzar la función del sistema de FPR

como mecanismo de inclusión y cohe-sión social— al significado de lo que tam-bién se denomina enseñanza superior nouniversitaria, la FPR de Grado Superior.

La fuerza de la FPR como mecanismo decohesión social es directamente propor-cional al prestigio social y educativo queposea. La supresión de la «doble vía» hacontribuido mucho a mejorar dicho pres-tigio o, mejor, a eliminar las condicionesque motivaban su desprestigio. El esta-blecimiento de una nueva modalidad (laFPR de Grado Superior), que ha ocupadoel espacio hasta entonces vacío de la en-señanza superior no universitaria, estátambién contribuyendo decisivamente aldesarrollo de ese necesario prestigio so-cial y educativo que requiere la FPR.

Concebida con la misma estructura que laFPR de Grado Medio (esto es, formaciónbasada en competencias profesionalesrequeridas por los sectores productivos yen el mercado laboral, con una duraciónque oscila entre los 15 y los 24 meses ycon un período obligatorio de formaciónen centros de trabajo), planteada comoalternativa a la tradicional enseñanza su-perior (es decir, la formación universita-ria), aunque mucho más ágil y de menorduración que ésta, y acreditada en estosmomentos como la oferta formativa quemayores tasas de inserción laboral consi-gue, la nueva FPR de Grado Superiorconstituye realmente el buque insigniadel nuevo sistema español de FPR.

Dos indicadores corroboran el prestigiode esta nueva modalidad de FPR: por un


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lado, y como se ha señalado hace unmomento, empieza a no ser infrecuenteel hecho de que alumnos universitarios,tras finalizar sus estudios o decidiendoabandonarlos, se matriculan en ciclosformativos de Grado Superior; por otrolado, como ocurre en el caso de las ense-ñanzas universitarias más demandadaso solicitadas, en algunas titulaciones deFPR de Grado Superior la demanda deplazas es muy superior a la oferta.

Este prestigio y reconocimiento socialde la FPR está contribuyendo de mododecisivo a eliminar la tradicional percep-ción de estas enseñanzas como alterna-tiva educativa de segunda categoría y,como consecuencia de ello, a reforzar laidentidad y la cohesión social de quie-nes las cursan.

IV. LIMITACIONES DEL SISTEMAESPAÑOL DE FPR QUEOBSTACULIZAN LA COHESIÓNSOCIAL

IV.1. Insuficiente reconocimientosocial de la FPR

A pesar de la supresión de la doble vía(la FPR como alternativa a la vía ordina-ria de progresión educativa) y a pesar

del creciente prestigio de la FPR de Gra-do Superior, todavía subsiste, en térmi-nos de percepción social y de culturaeducativa, una falta de reconocimientosocial acerca de la validez, dignidad yeficacia de la formación profesional 11.

Ciertamente, existe un aparente recono-cimiento formal acerca de su importan-cia estratégica (es difícil encontrar vocesque no reconozcan la importancia de laformación profesional para el país), peroel reconocimiento efectivo por parte delas familias para que induzcan y orientena sus hijos a cursar la FPR está todavíamuy lejos de haberse alcanzado (tras de-clarar enfáticamente que la FP tiene uninterés y una importancia decisivos, lagran mayoría de las familias aspira a quesu hijos no cursen estudios de FP, sinoque realicen estudios universitarios).

Aunque ciertamente se puede ya apre-ciar una cierta tendencia hacia su retro-ceso y definitiva eliminación, subsistetodavía, en gran parte de la población,la creencia de que los estudiantes deFPR no son estudiantes de primera cate-goría. Ello, sin duda, puede afectar a laautoestima de los individuos que cursanestas enseñanzas y a la confianza en supropia identidad y, también, puede afec-tar a la equidad en las oportunidades desu inserción profesional.


11 «La Formación Profesional es el centro, el corazón de lo que sería un debate sobre educación. Hay quehacer una FP más vinculada al sistema, que no se entienda como un lugar para quienes no tienen otras ca-pacidades o carecen de recursos económicos. Esto no es así en ningún país serio. En España va muchamenos gente a la FP de lo que sería razonable», Declaraciones de Ángel Gabilondo, Ministro de Educaciónde España, al diario ABC, octubre de 2009.

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Probablemente, éste sigue siendo elprincipal obstáculo que arrastra la FPRpara el desempeño de su función comomecanismo de cohesión social.

En el caso español existen al menos dosfactores históricos de peso que dancuenta de este todavía insuficiente reco-nocimiento efectivo de las enseñanzasprofesionales. En primer lugar, como seha argumentado más arriba, durantemuchos años el sistema español de FPRrespondía a un modelo y a un diseño se-gún el cual estas enseñanzas constituíanobjetivamente la «segunda vía» o la víadestinada para el alumnado con mayo-res dificultades de aprendizaje, con ries-go de fracaso escolar o procedente delmismo. Dichas inercias históricas sólopodrán superarse con más historia, esdecir, cuando exista un conjunto críticode hechos o evidencias históricas quedemuestren efectivamente que la FPRya no constituye una segunda vía; y ellorequiere tiempo.

En segundo lugar, la percepción mitifica-da con la que en este país se han venidoconsiderando —y todavía se conside-ran— los estudios superiores universita-rios. Esta percepción tuvo, sin duda, unfundamento objetivo en el pasado, gra-cias a lo que se conoce en la jerga educa-tivo-laboral como la «titulitis» (el títuloeducativo como requisito prioritariopara acceder a determinados empleosy/o profesiones), cuando disponer de untítulo universitario constituía en la prác-tica una garantía para poder encontrarsin grandes problemas un trabajo.

Hoy día, sin embargo, las nuevas rela-ciones entre la oferta y la demanda en elmercado laboral, configuradas a partirde la conjugación de numerosos facto-res (globalización, crisis económicas,nuevos yacimientos de empleo, mayo-res y más generalizados niveles deformación, distintos requerimientos enlos empleos, etc.) están modificandosustantivamente las tradicionales rela-ciones entre formación y empleo. Cier-tamente, determinadas titulaciones uni-versitarias siguen estando asociadas amenores tasas de desempleo y a pues-tos de trabajo de mayores niveles ad-quisitivos. Sin embargo, ello ya ha deja-do de constituir un denominador comúnen todas las titulaciones universitarias;mientras que, por su parte, determina-das titulaciones de FPR están empezan-do a acreditar también tasas muy bajasde desempleo y, particularmente en elcaso de titulaciones de FPR de gradosuperior, empiezan también a ser com-petitivas, en términos de ingresos queprocuran, con las titulaciones universi-tarias. Por tanto, nuevamente es tam-bién aquí la historia —las nuevas evi-dencias históricas— quien permitirámatizar con el tiempo la actualmentedistorsionada percepción de los estu-dios universitarios.

IV.2. Desajustes entre la demandade cualificaciones y la ofertaformativa

La planificación de la oferta formativaconstituye, por definición, una oportuni-


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dad o un obstáculo estratégico para lacohesión social. En efecto, como másarriba se ha señalado, el grado de ajustey adecuación entre la demanda de cuali-ficaciones del entorno territorial y laoferta de formación asociada a ellas for-ma parte de los indicadores indiscuti-bles de la calidad de cualquier sistemade FP.

A este respecto, la LOGSE requirió le-galmente que en la configuración de di-cho ajuste participaran los agentes so-ciales, creándose órganos específicospara hacer efectiva tal adecuación entredemanda de cualificaciones y oferta for-mativa. Los resultados del rediseño delmapa de oferta realizado en aplicaciónde la LOGSE fueron heterogéneos, aun-que con carácter general puede afirmar-se que no fueron todo lo satisfactoriosque se esperaba de ellos.

En efecto, no obstante el propósito legalde redefinir dinámicamente el mapa dela oferta formativa para que se conju-guen en su diseño las necesidades deescolarización de la población juvenilque quiere cursar formación profesionaly las demandas de cualificaciones (quesufren variaciones a lo largo del tiempo)en cada territorio específico, la planifi-cación de la oferta de FPR sigue reali-zándose, por lo general, atendiendo demodo preferente a la lógica escolar.

Ciertamente, los aparatos de los siste-mas educativos suelen ser lentos y pe-sados, de forma que las inercias que ge-neran resultan difíciles de modificar en

el corto plazo; y cuando, como es elcaso, la configuración de cualquiermapa concreto de oferta formativa im-plica dotaciones de recursos humanos ymateriales muy costosos, que no siem-pre son fácilmente reconvertibles hacianuevas o distintas ofertas formativas,pueden entenderse las dificultades y re-sistencias que tiene el sistema de FPRpara actualizar su mapa de oferta deacuerdo con las necesidades de cualifi-cación de su entorno.

Y, sin embargo, que este objetivo sea di-fícil de conseguir no debería suponer suabandono. Atender únicamente a lalógica escolar —que subordina la plani-ficación de la oferta formativa a lasnecesidades de escolarización y a los re-cursos humanos y materiales disponi-bles— produce, como efecto no desea-do, una saturación de la oferta en elcaso de determinadas titulaciones y undéficit en el caso de otras. Esto últimoconstituye un hándicap para el desarro-llo económico-productivo del territorio,mientras que lo primero constituye unobstáculo para la inserción en el empleoy, por tanto, para la cohesión social delos individuos que sufren el desajusteentre la oferta y la demanda de las cuali-ficaciones profesionales que han adqui-rido a través de la FPR.

La falta de adaptación entre la demanday la oferta de la FPR se pone de mani-fiesto especialmente en determinadasprofesiones para las que, siendo reque-ridas en el mercado laboral, no existesuficiente oferta formativa; o bien, cuan-


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do existe, tiene escasa demanda dealumnado. Estas profesiones, conocidascomo no vocacionales (como, por ejem-plo, edificación y obra civil, fabricaciónmecánica, construcciones metálicas...),se corresponden con empleos cuyoejercicio profesional se realiza con fre-cuencia en condiciones más duras queen el resto de las profesiones y, en me-nor medida, con profesiones (de «monoazul») cuya imagen social no suele ser,por lo general, atractiva. Ello pone de re-lieve la enorme paradoja de la existen-cia de «empleos no ocupados» por faltade recursos humanos cualificados, jun-to a la existencia del «desempleo» porsaturación de recursos humanos cualifi-cados.

Los datos que figuran en el cuadro 2 dela página siguiente 12 ponen de relieveque hay una pequeña diferencia, a favordel género masculino, de estudiantesque cursan la FPR de Grado Medio,mientras que en el caso de la FPR deGrado Superior dicha diferencia, aunmás leve, se produce a favor del génerofemenino.

Sin embargo, las diferencias son muynotables en algunas familias profesio-nales. Por ejemplo, destacan a favor dela matrícula femenina las familias profe-sionales de Administración, ImagenPersonal, Sanidad, Servicios Sociocul-turales a la Comunidad y Textil, Confec-

ción y Piel. Por su parte, destacan a fa-vor de la matrícula masculina las fami-lias profesionales Electricidad y Electró-nica, Fabricación Mecánica, Informática,Mantenimiento y Servicios a la Produc-ción y Mantenimiento de Vehículos(aparte de otras familias menos signifi-cativas por número de matrícula, comoEdificación y Obra Civil, Madera y Mue-ble, Actividades Agrarias o ActividadesMarítimo-Pesqueras).

IV.3. Insuficiente cobertura de los Programas de CPI

A lo largo de todo este capítulo se ha ve-nido manteniendo la tesis de que la me-jor contribución del sistema de FPR a lacohesión social de sus beneficiariosconsiste en que dicho sistema se consti-tuya en una alternativa educativa o for-mativa de prestigio, sólida, solvente,con señas de identidad propias y queprepare o facilite eficazmente la inser-ción profesional de quienes la cursan.De esta forma, el alumnado de FPRpodrá acceder a su propia identidad so-cioprofesional, no se considerará unciudadano con formación de segundacategoría y podrá incorporarse al tejidosocial y productivo desarrollando supropia carrera profesional.

También más arriba se señaló que unade las condiciones imprescindibles para


12 Aunque se ha producido un incremento del 5% entre el alumnado del curso académico al que corres-ponde el cuadro 2 (2006-2007) y el alumnado del pasado curso (2008-2009), la distribución del alumnadopor género apenas se ha visto afectada.

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lograr este objetivo consistía en elimi-nar la «doble vía» (o dos alternativasformativas), evitando, entre otras me-didas, que el sistema de FPR se vieralastrado por la obligación de incorpo-rar a su oferta formativa al alumnadoen riesgo de fracaso escolar, es decir, alalumnado que no acredita los requisi-tos formativos básicos para cursar coneficacia y rendimiento las enseñanzasde la FPR.

Los llamados originalmente Programasde Garantía Social, hoy día Programasde Cualificación Profesional Inicial(PCPI), son un instrumento adecuadopara atender a ambas funciones: en pri-mer lugar, para prevenir el fracaso esco-lar y ofrecer una salida formativa alalumnado que sufre dicho riesgo; y, ensegundo lugar, para evitar que las ense-ñanzas de FPR se vean contaminadaspor un alumnado que no es capaz de se-


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CUADRO 2. Alumnos matriculados en 2006-2007

Grado Medio Grado Superior

Total% %

Total% %

Hombres Mujeres Hombres MujeresTOTAL 232.653 53,5 46,5 212.802 49,3 50,7Actividades Agrarias 4.351 83,6 16,4 3.527 76,8 23,2Actividades Físicas y Deportivas 3.819 66,7 33,3 7.570 68,3 31,7Actividades Marítimo-Pesqueras 1.157 92,0 8,0 1.127 86,0 14,0Administración 46.894 24,3 75,7 38.584 27,0 73,0Artes Gráficas 2.529 61,8 38,2 1.591 54,3 45,7Comercio y Marketing 11.181 29,4 70,6 11.078 44,2 55,8Comunicación, Imagen y Sonido 2.450 50,4 49,6 8.767 62,9 37,1Edificación y Obra Civil 750 93,9 8,1 10386 68,5 31,5Electricidad y Electrónica 29.929 97,7 2,3 19.408 93,7 6,3Fabricación Mecánica 10.303 97,2 2,8 5.638 90,6 9,4Hostelería y Turismo 12.011 55,6 44,4 10.689 31,4 68,6Imagen Personal 16.618 2,9 97,1 4201 3,1 96,9Industrias Alimentarías 1.151 53,3 46,7 801 47,2 52,8Informática 15.772 85,6 14,4 23.085 81,0 19,0Madera y Mueble 2.814 94,5 5,5 461 88,9 11,1Mantenim. y Servicios a la Producción 10.030 98,1 1,9 7.819 79,7 20,3Mantenim. de Vehículos Autopropulsados 21.916 98,5 1,5 5.794 97,9 2,1Química 2.437 37,0 63,0 4.802 43,6 56,4Sanidad 31.345 9,8 90,2 24.129 20,5 79,5Servicios Socioculturales y a la Comunidad 4.784 8,5 91,5 22.774 8,6 91,4Textil, Confección y Piel 324 5,2 94,8 507 16,6 83,4Vidrio y Cerámica 88 47,7 52,3 64 62,5 37,5

Fuente: Ministerio de Educación (www.mec.es).

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guir los procesos de enseñanza y apren-dizaje previstos para dichas enseñanzasy cuya atención resta calidad a las mis-mas. Ambas funciones contribuyen, res-pectivamente, a procurar y reforzar lacohesión social de sus beneficiarios,sean éstos alumnos de PCPI, sean éstosalumnos de FPR.

Sin perjuicio de que, como cualquierotro tipo de programas, los PCPI sonperfectibles y mejorables, su aceptacióngeneralizada por parte del propio alum-nado, de los docentes, de las familiasy de los agentes sociales confirma laoportunidad de su implantación y gene-ralización. Y, en tanto en cuanto no seataje y reduzca el grave problema delfracaso escolar, parece lógico que existauna oferta suficiente de plazas para elcolectivo que padece este problema.

El alumnado matriculado durante los úl-timos cinco años en Programas de Cuali-ficación Profesional Inicial (o Programasde Garantía Social) 13 ha sido el siguiente:

Curso 2004-2005 46.051 alumnosCurso 2005-2006 44.927 alumnosCurso 2006-2007 45.924 alumnosCurso 2007-2008 46.973 alumnosCurso 2008-2009 53.729 alumnos

Sin embargo, resulta evidente que estaoferta es todavía muy insuficiente. Te-niendo en cuenta que las estimacionessobre porcentaje de alumnos que sufrenfracaso escolar se sitúa entre el 25% y

algo más del 30% y que las cohortesanuales de alumnado son algo inferio-res al medio millón de alumnos, habríaque disponer de una oferta de plazas eneste tipo de programas algo superior alas 100.000, cifra que supone práctica-mente el doble de la actual oferta.

IV.4. Riesgo del restablecimientode la doble vía

Aunque todavía no se haya producido nitenga por qué producirse, resulta nece-sario aludir a un potencial riesgo graveque se cierne sobre la FPR: el restableci-miento de la doble vía, esto es, el volvera reordenar la FPR como vía de progre-sión educativa alternativa a la vía general(constituida esta última por la ESO, el Ba-chillerato y los estudios universitarios).

En efecto, la LOGSE procuró evitar el es-tablecimiento de la doble vía eliminandolas condiciones que la hicieron posible;concretamente, requiriendo que el acce-so a la nueva FPR se realizara acreditan-do el nivel de exigencia formativa y depreparación básica suficientes paracursarla (esto es, acreditando, respecti-vamente, el título de ESO o el título deBachillerato). La LOGSE, pues, no con-templó atajos, pasarelas o puentes parasortear la exigencia de la formación re-querida; únicamente, en el caso de la po-blación adulta, se consideraba la posibi-lidad de acceder directamente al títulode ESO mediante una prueba específica.


13 Fuente: estadísticas del Ministerio de Educación (www.mec.es).

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Sin embargo, tanto en la Ley Orgánicade Calidad de la Educación (2002), yaderogada, como en la vigente Ley Orgá-nica de Educación (2006), se apuntanmedidas que, con el sano propósito derecuperar para el sistema educativo alalumnado con riesgo de fracaso escolar,facilitando su acceso al título de ESO,pueden acabar debilitando el nivel deexigencia formativa requerido para cur-sar la FPR y convirtiendo nuevamente aesta última en la segunda vía o vía alter-nativa a la vía general. Si a ello se añadeel establecimiento de puentes o pasare-las para acceder directamente desde laFPR de grado medio a la FPR de gradosuperior, entonces quedará definitiva-mente consolidada la recuperación de ladoble vía que la LOGSE consiguió elimi-nar.

Estas hipotéticas previsiones se convir-tieron, en el caso de la LOCE, en normasreales, aunque afortunadamente nuncallegaron a entrar en vigor. En efecto, elartículo 27.5 de la LOCE establecía, cla-ramente, que «la superación de un pro-grama de iniciación profesional dará de-recho a la obtención del título deGraduado en Educación SecundariaObligatoria». Posteriormente, el artículo38.3.a) abría la puerta de la FPR de Gra-do Medio al alumnado que hubieraaprobado únicamente los módulos pro-fesionales de un programa de iniciaciónprofesional. Por lo demás, el artículo38.4 autorizaba expresamente el tránsi-to directo de la FPR de Grado Medio a lade Grado Superior, con la sola ambiguaexigencia de «acreditar únicamente la

madurez en relación con los objetivosdel Bachillerato». Finalmente, debe tam-bién señalarse que el artículo 26 de laLOCE introdujo los itinerarios, que de-bían elegirse a partir del tercer curso dela ESO, es decir, a partir de los 14 años.Uno de esos itinerarios —junto al cientí-fico y el humanístico— era, obviamente,el itinerario tecnológico, esto es, el pre-visto para el alumnado que fuera a cur-sar la Formación Profesional.

La consideración conjunta de todas es-tas modificaciones de la LOCE, respectodel modelo establecido por la LOGSE,permite visualizar la previsible nueva ar-quitectura del sistema educativo, segúnla cual a partir de los 14 años las ense-ñanzas profesionales se configurancomo una vía independiente, alternativay devaluada respecto de la vía general.

Si esta norma legal hubiera entrado envigor, posiblemente se hubiera produci-do algo no muy diferente a lo que suce-día con el acceso de alumnado sin el tí-tulo de Graduado Escolar a la antiguaFPI; en otras palabras, que la FPR hubie-ra vuelto a ser receptora del fracaso es-colar y de sus graves consecuencias enel nivel de exigencia formativa y de pre-paración básica de los alumnos que lacursan. Al otorgar el mismo título deGraduado Escolar al alumnado que cur-sa Programas de Iniciación Profesional,es decir, a un alumnado que recibe unaformación distinta —obviamente, demenor nivel— a la establecida en la ESOy que en número no despreciable des-embarcaría en la FP de Grado Medio, la


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LOCE estaba restableciendo las condi-ciones que dieron lugar a la doble vía.

La vuelta a la doble vía supondría volvera apuntalar una de las causas funda-mentales del desprestigio de la antiguaFP: la concepción de la FPR como víaalternativa, a la que se le encomienda—junto a su función profesionalizado-ra— la misión de recuperar el déficiteducativo de los alumnos que acceden aella. Como se evidenció con la FPI, estadoble función de la FP conduce a su des-prestigio social, a la pérdida de agilidaddel subsistema de FPR y a una menorcualificación de los profesionales egre-sados.

Asimismo, conviene señalar tambiénque la gravedad de estas modificacio-nes en la ordenación del sistema de FPRse manifiesta también en el cuestiona-miento —que suponen— de uno de losprincipios básicos de la nueva formaciónprofesional promovida por la LOGSE,según el cual para cursar la formaciónprofesional específica es necesario ha-ber adquirido previamente la formaciónbásica y la formación profesional debase requeridas (como exige una profe-sionalidad que de forma creciente sebasa en la aplicación directa del conoci-miento científico-tecnológico a la pro-ducción).

Todo ello acabaría repercutiendo, tam-bién de modo negativo, en los Ciclos deGrado Superior, que, al estar situados alfinal de la doble vía, sufrirían el efectoacumulativo de los efectos producidos

por estas modificaciones legales, per-diendo —como formación superior nouniversitaria— el prestigio que estánconsiguiendo entre las empresas y lasociedad.

La actual ley en vigor, la Ley Orgánicade Educación (LOE), suaviza un tanto lacontrarreforma prevista en la LOCE,pero sigue manteniendo previsionesnormativas que podrían también condu-cir al restablecimiento de la doble vía, sibien ello depende del modo en el que seproduzca el desarrollo de las mismas.

En efecto, por una parte, ciertamente, laLOE suprime los itinerarios, volviendo asituar al final de la ESO, a los 16 años, elmomento en el que los jóvenes han dedecidir sobre si continuar la vía acadé-mica del Bachillerato o procurar laadquisición —a través de la FPR— decualificaciones profesionales que lespermitan acceder al mercado laboral.Asimismo, la LOE enmienda la equiva-lencia —establecida en la LOCE— entresuperación de un programa de inicia-ción profesional y obtención del títulode ESO.

Sin embargo, por otra parte, la LOE si-gue dejando abierta la posibilidad deobtener el título de ESO desde un Pro-grama de Cualificación Profesional Ini-cial, tras haber cursado unos «módulosde carácter voluntario»; y sigue mante-niendo numerosos puentes y/o pasare-las para acceder directamente a la FPRde Grado Medio y/o de grado superior,concretamente a través una «prueba»,


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cuyos contenidos vuelven a ser defini-dos de forma ambigua (deberán acredi-tarse los conocimientos, las habilidadesy la madurez suficiente en relación conlas enseñanzas de que se trate) 14.

Habrá, por tanto, que esperar al de-sarrollo de todas estas previsiones lega-les antes de emitir una valoración defi-nitiva sobre las mismas y, sobre todo,sobre sus efectos colaterales en el sub-sistema de FPR.

IV.5. Insuficiente integración de lossubsistemas de formaciónprofesional: escaso desarrollode la cultura del aprendizajepermanente

Aunque la integración de los subsiste-mas de FP no constituye —en sí mis-ma— ni un objetivo ni un fin, sí es unproceso que favorece y refuerza al con-junto del sistema de FP como mecanis-mo de cohesión social.

En efecto, la integración de los subsiste-mas de FP (el de FPR y el de Formaciónpara el Empleo) se refiere fundamental-mente a la integración funcional de laoferta formativa de los subsistemas,aunque también alude a la integración—en la definición o establecimiento—de las cualificaciones profesionales, a laintegración de los procedimientos deacreditación de la competencia profe-sional y a la integración de los sistemas

y procedimientos de información yorientación profesional, pudiendo tam-bién beneficiarse de este proceso la for-mación integrada del profesorado deambos subsistemas, el desarrollo con-junto de proyectos de investigación so-bre la didáctica de la formación profe-sional, el intercambio de experienciasformativas, etcétera.

Su principal acepción es la de coordinary articular los planes de los subsistemasformativos, con el propósito de optimi-zar los recursos existentes, esto es, demejorar la eficacia y aprovechar al máxi-mo el rendimiento de los subsistemasformativos.

En definitiva, su objetivo básico es me-jorar la calidad del conjunto del sistemade cualificaciones y formación profesio-nal y, en particular, de los subsistemasformativos que lo componen. Como re-sultado de la integración, el principalenriquecimiento del subsistema de For-mación para el Empleo resultará de lasposibilidades de ampliar su cobertura,gracias a la adicional aportación de re-cursos humanos y materiales proceden-tes del subsistema de FPR, así como desu contacto con la experiencia y buenasprácticas —características de los siste-mas educativos— en procesos de ense-ñanza y aprendizaje. Por su parte, elprincipal enriquecimiento del subsiste-ma de FPR resultará de su mayor cone-xión y relación —característica de lossistemas de formación de la población


14 Véase artículo 41.3 de la LOE.

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activa— con el mundo empresarial yproductivo.

La mejora de la calidad del conjunto delsistema de FP reforzará, por definición,su función como mecanismo de cohe-sión social: permitirá a sus beneficiarios(tanto la población escolar, como la po-blación activa) disponer de un sólidomarco de referencia a través del cual po-drán construir su identidad socioprofe-sional, mejorar sus capacidades profe-sionales en orden al desarrollo de sucarrera profesional y, en último término,incorporarse a la cultura del aprendizajepermanente.

Y, sin embargo, aun siendo un procesocuyos beneficios nadie se atreve a dis-cutir y que con frecuencia figura comopropósito en numerosos documentosoficiales, su desarrollo se encuentra re-lativamente bloqueado.

Ciertamente, se han producido algunosavances: existe ya un Catálogo de Cuali-ficaciones Profesionales que funcionacomo marco de referencia común para laelaboración de las ofertas formativas deambos subsistemas de FP y, de acuerdocon lo establecido en el Real Decreto1558/2005, se han creado algunos Cen-tros Integrados de formación profesional(centros que imparten ofertas formativasque conducen a Títulos de FormaciónProfesional y a Certificados de Profesio-nalidad, cuya gestión corresponde, res-pectivamente, a las administracioneseducativas y a las administraciones labo-rales). Recientemente, mediante el Real

Decreto 1224/2009, de 17 de julio, hansido establecidos el procedimiento y losrequisitos para la evaluación y acredita-ción de las competencias profesionalesadquiridas a través de la experiencia la-boral y/o a través de vías no formales deformación, aunque está por ver si su apli-cación y desarrollo se realizarán desdeuna perspectiva integrada.

No obstante dichos avances, el recorri-do realizado por el proceso de integra-ción de los subsistemas de FP siguesiendo claramente insuficiente. Todavíano ha sido elaborada ni/o desarrolladauna oferta formativa asociada a las uni-dades de competencia, que se adapterealmente a las disponibilidades realesde formación de la población activa;apenas se utiliza el potencial formativoprocedente de los recursos del subsiste-ma de FPR para atender las necesidadesformativas de la población activa; lossistemas de información y orientaciónprofesional de ambos subsistemas si-guen funcionando de forma autónoma yparalela; apenas existen programas in-tegrados de formación del profesoradoo proyectos de I+D+i en didáctica de laformación profesional; y, en fin, comoacaba de señalarse, no queda muy clarosi el procedimiento regulado para laevaluación y la acreditación de la com-petencia profesional adquirida median-te la experiencia laboral y/o vías no for-males de formación se aplicará como uninstrumento de integración o dará lugara dos procedimientos paralelos gestio-nados por ambas administraciones (laeducativa y la laboral).


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Obviamente, la responsabilidad en esteinsuficiente desarrollo de la integraciónde los subsistemas de FP no es imputa-ble exclusivamente al subsistema deFPR, ya que al subsistema de Formaciónpara el Empleo le corresponde tambiénsu parte alícuota de responsabilidad.Sin embargo, debe señalarse que, histó-ricamente, ha sido el subsistema de FPRquien ha protagonizado y liderado lasfundamentales reformas que ha sufridorecientemente el sistema español de FP,que, en lo que le atañe, han sido asumi-das e incorporadas por el subsistema deFormación para el Empleo. Por ello, pa-rece oportuno exigirle a aquél que pro-mueva y complete este proceso dereformas. Y, en todo caso, resulta obli-gado identificar esta insuficiencia en laintegración de los subsistemas de FPcomo una limitación más que obstaculi-za el desarrollo de la cohesión social.

Hace un momento se ha aludido alaprendizaje permanente. En la Estrate-gia del Empleo la Comisión Europea ylos estados miembros definieron elaprendizaje permanente como toda acti-vidad de aprendizaje útil realizada demanera continua con objeto de mejorarlas cualificaciones, los conocimientos ylas aptitudes. Promover la ciudadaníaactiva y mejorar la empleabilidad sondos de los objetivos nucleares delaprendizaje permanente. Tanto la em-pleabilidad como la ciudadanía activadependen de la posesión de conoci-mientos y capacidades adecuados y ac-

tualizados para poder participar en lavida económica y social y aportar lacontribución de cada uno 15.

Basten estas breves consideraciones dela Comisión Europea para ilustrar acer-ca de la estrecha relación que mantie-nen la cohesión social y el aprendizajepermanente.

Es cierto que el desarrollo del aprendiza-je permanente y de su cultura no es unatarea que compete únicamente al sub-sistema de FPR, ni siquiera al conjuntodel sistema educativo; corresponde serimplementada también por quienes tra-bajan en cualquier tipo de actividades deeducación y formación, por los interlo-cutores sociales y el mundo empresarial,por las autoridades políticas nacionales,regionales y locales, por las organizacio-nes y asociaciones de la sociedad civil ypor los propios ciudadanos.

Sin embargo, el sistema educativo asu-me un particular protagonismo en eldesarrollo de este objetivo (el artículo 5ºde la LOE, la última regulación del siste-ma educativo español, se consagra ínte-gramente al aprendizaje a lo largo de lavida); y, dentro del sistema educativo,aunque no de forma exclusiva, es elsubsistema de FPR quien puede y debepromover mejor que nadie dicho de-sarrollo.

Algunas de las limitaciones del subsiste-ma de FPR analizadas en este capítulo,


15 Véase Comisión Europea (2000): Memorándum sobre el aprendizaje permanente.

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como obstáculos al desarrollo de la cohe-sión social, afectan también al desarrollode la cultura del aprendizaje permanente.Pero, de todas ellas, probablemente es laconsiderada en este apartado —la insufi-ciente integración de los subsistemas deFP— la que más influye en su escaso de-sarrollo.

V. A MODO DE CONCLUSIÓN:PROPUESTAS DE MEJORA DELSISTEMA ESPAÑOL DE FPR COMOINSTRUMENTO DE COHESIÓN SOCIAL

Con carácter general, puede y debeafirmarse que, dentro del conjunto delsistema español de formación profe-sional, el subsistema de FPR funcionarazonablemente. Afirmación que nopuede aplicarse ni extenderse al otrosubsistema, el subsistema de Forma-ción para el Empleo, que en términosde cobertura (véase cuadro 3) atiende apoco más del 5% de la población des-empleada y a poco más del 10% de lapoblación ocupada, y cuya oferta for-mativa, en términos de calidad, dejamucho que desear.

Y si el subsistema de FPR es un instru-mento o mecanismo importantísimopara promover y procurar la cohesiónsocial de sus beneficiarios, todavía esmucho más importante —y, con mayorrazón, en la época de profunda crisiseconómico-laboral que se atraviesa enestos momentos— el subsistema deFormación para el Empleo (aunque seasólo desde el punto de vista de sus res-pectivos potenciales beneficiarios: en elcaso del subsistema de FPR, aproxima-damente medio millón de jóvenes; en elcaso del subsistema de Formación parael Empleo, más de veinte millones detrabajadores). Sin embargo, como seadvirtió en la Introducción, el análisis dela cohesión social que procura este últi-mo subsistema de FP no es objeto detratamiento en este capítulo (si bien al-gunas de las propuestas que se formu-lan en este último apartado le son tam-bién aplicables).

No obstante, que el subsistema de FPR«funcione razonablemente» no significaque no sea manifiestamente mejorable.Y que mejore el subsistema supondráque también mejorará su función comomecanismo de cohesión social. A la luz


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CUADRO 3. Formación profesional para el empleo

Datos 2007 Nº de beneficiariosFormación de trabajadores desempleados 266.900 Formación de trabajadores ocupados 2.191.336 Formación en escuelas taller, casa de oficio y talleres de empleo 61.581 TOTALES 2.519.817

Fuente: Ministerio de Educación y Ciencia (www.mec.es).

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de los análisis desarrollados a lo largodel capítulo, se enumeran a continua-ción algunas de las principales propues-tas de mejora del subsistema de FPRdesde la perspectiva de su contribucióna la cohesión social.

Primera: ganar la batalla de la credibilidad

Debe reconocerse hoy día que la forma-ción profesional no es un sistema que enEspaña goce de prestigio y de credibili-dad, que concite crecientes voluntadesde apoyo y/o que suscite compromisosreales de los agentes sociales en su de-sarrollo. Y, aunque es cierto que en los úl-timos tres o cuatro lustros ha comenzadoa emerger una cierta valoración socialacerca del valor estratégico de la FP, enEspaña todavía se está lejos de recono-cer de forma generalizada el interés y lafuncionalidad que debe desempeñar unbuen sistema de formación profesional.

Y esta ausencia de reconocimiento de laFP forma parte del imaginario de la ma-yoría de la sociedad: por desgracia, toda-vía sigue estando presente en muchosciudadanos, particularmente padres defamilia, la creencia de que la formaciónprofesional es el último recurso formati-vo al que hay que acudir, ya que es unitinerario formativo pensado para los tor-pes, para aquellos que no pueden acce-der al Bachillerato o a la Universidad.

El escasísimo porcentaje del presupues-to que el conjunto de las empresas en

España dedican a la formación profesio-nal; la generalizada opinión de que setrata de un asunto «público», que debeser gestionado por los poderes públi-cos, sobre los que recae en último tér-mino la responsabilidad (por lo que par-ticipar o comprometerse con ello debehacerse a cambio de alguna contraparti-da); la creencia también generalizada deque los programas de formación profe-sional son básicamente ofertas del sis-tema educativo, que apenas tienen quever con el mundo productivo; o, en elmejor de los casos, su consideración deprogramas que cumplen el papel de te-ner entretenidos durante unos meses alos desempleados que ya no puedenreinsertarse en el sistema educativo...;todos éstos no son sino síntomas evi-dentes de la escasa credibilidad que to-davía manifiesta el sistema de forma-ción profesional en España.

Y, como se decía del César, «no bastacon serlo, hay que parecerlo». En efecto,no basta con disponer de un sistema deFP más o menos actualizado, sino que,como tal, la formación profesional debeganar la batalla de su imagen social,debe convertirse en algo creíble, respe-tado y reconocido por todos.

Y ganar la batalla de la credibilidad su-pone, al menos, dos premisas: en pri-mer lugar, «hacer bien» las cosas, estoes, acreditar que el sistema es eficaz yque alcanza los objetivos para los queha sido diseñado. Y, en segundo lugar,pero simultáneamente, hay que conven-cer a los agentes sociales, en particular,


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y a la sociedad, en general, del interésestratégico de un buen sistema de FP.

Por utilizar un término de la propia jergade la FP, hay que desarrollar planes ycampañas de orientación profesionalque vayan modificando actitudes socia-les sobre el significado de la FP y quevayan comprometiendo a los agentessociales en su impulso y desarrollo, delque son necesariamente coprotagonis-tas, ya que el protagonismo de la FP nopuede residir exclusivamente en los po-deres públicos.

Segunda: desarrollar la cultura delaprendizaje permanente mediante laintegración de los subsistemas de FP

Probablemente, uno de los retos másimportantes que tiene planteado en es-tos momentos el sistema de formaciónprofesional español consiste en conver-tirse en un Sistema Integrado. Si bienresultan difícilmente rebatibles las con-sideraciones teóricas que apoyan esteobjetivo (coordinación de las múltiplesacciones formativas que se emprendendesde el conjunto del sistema, optimiza-ción de los recursos materiales y huma-nos empleados, mayor compromiso en-tre las instituciones formativas y loscentros productivos, etc.), la realidadcon frecuencia es tozuda y resistente yno siempre se desarrolla acorde con losargumentos de la lógica teórica.

Por lo demás, a la resistencia natural ala integración que manifiestan los apa-

ratos administrativos que han venidogestionando los subsistemas de FP (lasadministraciones educativa y laboral),debe añadirse la reserva no inconfesadaque manifiestan los responsables de lagestión de la formación profesional enlas Comunidades Autónomas, que te-men que el avance hacia la integraciónesté ocultando una vuelta a la centrali-zación.

Que nadie se oponga formal y explícita-mente al proceso de integración de lossubsistemas de FP no significa necesa-riamente que se esté avanzando en elmismo. Si no se produce un impulso ins-titucional decisivo, que comprometa si-multáneamente a los poderes políticos ya los agentes sociales, resultará difícil al-canzar este objetivo (cuyos principalescontenidos fueron ya identificados en elanterior apartado IV.5).

Tercera: incrementar significativamentelos Programas de CualificaciónProfesional Inicial

En las páginas anteriores ha quedadosuficientemente analizada la función de-cisiva que desempeñan este tipo de Pro-gramas (cuya calidad y oportunidad re-frendan docentes, alumnado y familias)como preventivos del fracaso escolar ycomo filtros del acceso a la FPR, que ayu-dan a preservar las exigencias de calidaden los requisitos de acceso al sistema.

También más arriba se constató la clarainsuficiencia de la actual oferta de este


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tipo de PCPI, particularmente si se tieneen cuenta, como criterio de referencia,la estimación de la población juvenilque padece fracaso escolar (aproxima-damente, entre el 25% y el 30%). A esterespecto, debe señalarse que la actualoferta tiene una cobertura equivalente apoco más del 40% de las plazas que seprecisarían para atender al colectivo enriesgo de fracaso escolar.

Por ello, debe producirse un incrementosignificativo en la oferta de plazas deeste tipo de Programas de CualificaciónProfesional Inicial.

Cuarta: mejorar el ajuste entre oferta ydemanda de formación en laplanificación de la oferta

Sin duda, ésta es una propuesta fácil deformular, pero difícil de llevar a la prácti-ca, ya que la demanda de la oferta sueleser, por definición, mucho más dinámi-ca que la respuesta de la oferta formati-va, máxime cuando se trata de sistemasformativos cuyos recursos humanosson, en su gran mayoría, funcionariosestables.

No obstante, el subsistema de FPRdebe hacer un esfuerzo para adquiriruna mayor flexibilidad, dotando de unacierta polivalencia a su profesoradomediante programas de formación yactualización continua de sus conoci-mientos, implicando de forma efectivaa los agentes sociales en la toma de de-cisiones de la planificación de la oferta

y utilizando como instrumentos de estaúltima estudios actualizados de pros-pectiva sobre el previsible desarrolloeconómico productivo del entorno te-rritorial, que proporcionen criterios so-bre la futura demanda (creciente, es-table y/o en declive) de cualificacionesprofesionales.

Quinta: mejorar el sistema deinformación y orientación profesional

Además de contribuir a ganar la bata-lla de la credibilidad, informando a lasociedad de modo permanente acercade la importancia y el interés estratégi-co de la Formación Profesional (veranterior propuesta primera), la infor-mación y orientación profesional cons-tituye un mecanismo de todo sistemade FP particularmente útil para aque-llos individuos y colectivos desfavore-cidos que están en riesgo de exclusiónsocial.

Como prolongación de la orientacióneducativa general, debe apoyar y ayu-dar al individuo a identificar los itine-rarios formativos más adecuados asus aptitudes, así como proporcionar-le información y formación sobre lositinerarios de inserción profesional ysobre la cultura y las normas que ca-racterizan al mundo productivo-labo-ral.

Dicha información y orientación resulta-rá realmente eficaz cuando se realicedesde una perspectiva integrada.


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Sexta: mantener un apoyopresupuestario sostenido

Por último, aunque obviamente no lamenos importante, esta propuesta alu-de a lo que constituye el oxígeno o com-bustible de cualquier programa social,en este caso, del sistema de FPR: elmantenimiento constante de un fuerteapoyo presupuestario.

El sistema de Formación Profesional noes sólo un modelo o unas ideas articula-das coherentemente; es también unconjunto de recursos que haga posible yefectivo su desarrollo. Las tareas funda-mentales que le corresponde desarro-llar a este sistema, algunas de las cualeshan sido identificadas a lo largo de estecapítulo, requieren no sólo un apoyo

presupuestario sostenido y no coyuntu-ral, sino derivadamente creciente.

Y dicho apoyo debe ser equitativo, estoes, debe preservar la equidad en térmi-nos de dotación a los establecimientosformativos de recursos humanos y ma-teriales equivalentes, de forma que nose produzcan discriminaciones en la ca-lidad de las enseñanzas impartidas porunos y otros centros, que den lugar adesigualdades en la formación adquiri-da y, por tanto, en las condiciones y/uoportunidades de acceso al empleo.Una adecuada política presupuestariadebe corregir el más que frecuente he-cho de que los centros formativos queacreditan menor calidad y peores condi-ciones sigan estando en las zonas so-cioeconómicamente más pobres.


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I. PANORAMA DE LA COOPERACIÓNINTERNACIONAL EN AMÉRICA LATINA

La cooperación internacional (CI) ha te-nido fuerte impronta en el desarrollo dela formación profesional (FP) en la re-gión desde sus orígenes y ha interveni-do en su devenir tanto desde el puntode vista de la asistencia técnica como delos recursos que proveyó. Se hará eneste capítulo un breve panorama de eserecorrido, enfatizando en cada etapa, enespecial las más recientes, su improntaen el financiamiento y en los modelosde intervención de la FP. Se examinaránlos lineamientos actuales, preguntándo-se por la medida en que los mismos hanpasado desde las concepciones a las ac-ciones efectivas. Finalmente, se propon-drán los dilemas presentes entre loscooperantes y los actores latinoameri-canos que intervienen en ese diálogo enel campo de la formación y sus vincula-ciones con la cohesión social.

Un primer dato para ubicar el tema, esmencionar que América Latina es la úni-ca región en desarrollo que no sigueuna curva ascendente en la cantidad defondos recibidos de parte de la CI 1. Va-rios fenómenos confluyeron en la dismi-nución de los fondos orientados a la re-

gión. Entre ellos, el descenso de la parti-cipación de la cooperación de organis-mos multilaterales, y la reorientación dela cooperación bilateral europea haciaotros destinos. Además: ¿revela estatendencia una disminución de la impor-tancia estratégica de la región en elmarco de las tendencias mundiales dedesarrollo? ¿Tiene que ver con el creci-miento económico importante de la re-gión entre 2004-2007 y que la crisis de ladeuda externa cerró las puertas a mayorendeudamiento? ¿Fueron los gobiernosque, con importantes cambios de orien-tación política en algunos casos, requi-rieron menos ayuda? No existen ele-mentos para aseverar el peso de esosargumentos, todos seguramente tienenalgo de vigencia.

La cooperación proveniente de EstadosUnidos es la más significativa en la re-gión (1955 millones en 2006). Tambiénla CI bilateral de origen europeo tieneuna fuerte presencia en la región. En lamayoría de los casos lo hace a travésde agencias creadas específicamente,como la Agencia de Cooperación Técni-ca Alemana (GTZ), la Agencia Suizapara el Desarrollo y la Cooperación (CO-SUDE), la Agencia Española de Coope-ración Internacional para el Desarrollo

3. EL ROL DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y RECOMENDACIONES PARA EL DIÁLOGO DE POLÍTICAS *

Claudia Jacinto

* Este capítulo se basa especialmente en algunos datos y conclusiones de una línea de trabajo que redE-tis ha desarrollado en los últimos años en alianza con el Working Group in Skills Development y Norrag,ambas redes de investigadores, funcionarios y cooperantes; www.norrag.org. El rol de redEtis en la alian-za es justamente recoger las especificidades latinoamericanas en materia de CI vinculada al desarrollo dela formación para el trabajo.1 Dentro del genérico «cooperación internacional» se incluyen en este capítulo tanto donaciones como cré-ditos. Obviamente, la naturaleza de ambos es bien distinta pero a los fines de este capítulo, que son docu-mentar tendencias y plantear dilemas y desafíos para las orientaciones de las políticas, se tratan en conjunto.

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(AECID) 2 y otras. En el terreno de las do-naciones y de la asistencia técnica, otrosorganismos multilaterales activos a ni-vel regional son el Fondo Multilateral deInversiones (FOMIN) (que es adminis-trado por el Banco Interamericano deDesarrollo [BID], pero que tiene objeti-vos y criterios propios) y organismos in-ternacionales como la Organización deEstados Iberoamericanos (OEI), la Orga-nización Internacional del Trabajo (OIT)y la Organización de las Naciones Uni-

das para la Educación, la Ciencia y laCultura (UNESCO).

En los datos disponibles no es posiblediscriminar los fondos específicamentedestinados a la FP. Pero si se toman losfondos orientados al sector educación(donde se incluye aquélla) se observaque son sólo una parte pequeña del to-tal de las asistencias provenientes delDevelopment Assistance Committee(DAC) 7,8% y si se incluyen las asisten-

Claudia Jacinto

3 AECI, la Agencia Española de Cooperación, fue creada en 1988 y a partir de 2007 pasó a denominarseAECID.

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GRÁFICO 1. Evolución del promedio anual de Ayuda Oficial al Desarrollo recibida por región(millones de dólares, 1970-2006)

Fuente: OECD (2008): Development Aid at a Glance. Statistics by Region. The Developing World, OECD.

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cias de organismos multilaterales, laAyuda Oficial al Desarrollo (AOD) parala educación representa un 9,2% del to-tal (véase gráfico 2) (OECD, 2008).

Los fondos destinados a educación seconcentran en los niveles primario, se-cundario y postsecundario. La FP ensentido estricto aparece dentro de unconjunto menor de fondos destinados aotros rubros.

Entre las asistencias destinadas especí-ficamente a educación, la ComisiónEuropea y la CI bilateral de los paíseseuropeos tienen un rol preponderante.La cooperación española tiene fuertepeso entre la CI (además el porcentajede asistencia española destinada a la re-

gión resulta muy significativa: en el pe-ríodo 2004-2006 43% del total de los fon-dos aportados por España fueron haciaAmérica Latina (OECD, 2008) (véase grá-fico 3).

Con un peso y presencia mucho menor(e imposible de mensurar) también losactores privados, incluyendo tanto las igle-sias (especialmente la católica) comodiverso tipo de fundaciones y empre-sas, realizan cooperación actuando consus propios fondos así como adminis-trando financiamiento bilateral y multi-lateral. En el caso de las empresas, enocasiones desarrollan sus propios pro-yectos y otras se articulan con proyec-tos más amplios con otros financia-dores.

El rol de la cooperación internacional y recomendaciones para el diálogo de políticas

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GRÁFICO 2. Ayuda Oficial al Desarrollo destinada a educación por subsector en América(millones de dólares)

Fuente: OECD (2008): Development Aid at a Glance. Statistics by Region. América, OECD.

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Los principales destinatarios de la CIpara la educación, son generalmente lospaíses más pobres y/o con cantidadesmuy importantes de población en situa-ción de pobreza, como Brasil. Tambiénse destacan Colombia y México proba-blemente por sus situaciones estraté-gicas.

En cuanto a la CI dirigida a FP, cuando setrata de créditos, los receptores suelenser los organismos estatales de los paí-ses de carácter nacional, Ministerios deTrabajo, de Desarrollo Social y los deEducación, a los que se agregan otrosorganismos públicos como los Institu-

tos de la Juventud o Ministerios de Agri-cultura. Aunque la CI orientada específi-camente hacia las Instituciones de For-mación Profesional (IFP) disminuyósustantivamente y fue orientada haciaotros efectores de la FP 3, una encuestallevada adelante por Cinterfor en 2008,registra la intervención de organismosmultilaterales como el Banco Mundial(BM), el BID, la Unión Europea (UE), laOrganización Internacional para las Mi-graciones (OIM) y la OIT.

En una etapa reciente, los gobiernos lo-cales comenzaron a adquirir protagonis-mo creciente como destinatarios de la

Claudia Jacinto

3 Véase la caracterización de la formación profesional en el capítulo respectivo.

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GRÁFICO 3. Principales donantes de la Ayuda Oficial al Desarrollo en educación en América(millones de dólares, 2006)

Fuente: OECD (2008): Development Aid at a Glance. Statistics by Region. América, OECD (cuadro 3. 3.10).

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CI, proceso que también tiene vincu-lación con las políticas de descentrali-zación hacia regiones o provincias, e in-cluso municipios. Algunos de estosúltimos han recibido fondos de enver-gadura en apoyo de proyectos vincula-dos a la formación de jóvenes desem-pleados. Por ejemplo, el Proyecto deJóvenes Bachilleres de la FundaciónAutapo en Bolivia, que está financiadapor la cooperación holandesa y danesa,y es cogestionado y cofinanciado porcuatro municipios, que lo están incorpo-rando a los servicios en su territorio.

Las agencias tienden cada vez más aapoyar proyectos en conjunto, para po-tenciarlos. Un ejemplo lo aporta el pro-yecto regional Entra 21 de la Fundación

Internacional de la Juventud (FIJ), consede en Estados Unidos. La iniciativa decarácter regional cuenta con el apoyodel FOMIN y el financiamiento de em-presas del hemisferio norte y de los paí-ses destinatarios, así como el aportede agencias de cooperación guberna-mental, como la Agencia de EstadosUnidos para el Desarrollo Internacional(USAID).

En el caso de las donaciones, los recep-tores son más amplios ya que a losorganismos públicos se suman institu-ciones específicas: desde Organizacio-nes de la Sociedad Civil (OSC) que seautodefinen «de desarrollo», institucio-nes educativas y de FP, empresas, cá-maras empresariales. Algunas OSC


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GRÁFICO 4. Principales países que reciben Ayuda Oficial al Desarrollo en educación enAmérica (millones de dólares, 2006)

Fuente: OECD (2008): Development Aid at a Glance. Statistics by Region. América, OECD (cuadro 3. 3.10).

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han alcanzado el nivel del denominado«segundo piso», o sea, delegan a suvez la ejecución a otras organizacionesmás pequeñas en el terreno, diseñandoy coordinando el programa general.Ejemplo de ello es la Fundación SESque, en Argentina, trabaja en 15 locali-dades con un programa de formaciónde jóvenes. Se evidencia un crecimien-to en algunos países de OSC de origenempresarial participando en este terre-no, vinculadas a lo que se conocecomo «responsabilidad social empre-saria». Algunos proyectos de este tipocrearon nuevos actores o reforzaronsignificativamente a otros existentes.Por ejemplo el proyecto desarrolladoen El Salvador sobre Prevención yAtención de la Violencia y la Delincuen-cia Juvenil, con la participación de va-rias organizaciones más, creó las Uni-dades Locales de Empleo. En tanto elPrograma de Capacitación Laboral (CA-PLAB) peruano, apoyado inicialmentepor COSUDE, fortaleció a los Centrosde Educación Ocupacional y los articu-ló con las oficinas de información e in-termediación laboral.

II. EVOLUCIÓN DE LA COOPERACIÓNDESTINADA A FORMACIÓNPROFESIONAL

En América Latina y el Caribe la presen-cia de la CI fue decisiva en el origen,desarrollo y consolidación de las IFPque recibieron fuerte respaldo financie-ro y técnico de los organismos interna-

cionales multilaterales (el Programa delas Naciones Unidas para el Desarrollo[PNUD] y OIT principalmente), los ban-cos multilaterales y las cooperacionesbilaterales, sobre todo europeas (Weim-berg, 2008). Desde equipamientos hastamodelos de aprendizaje, pasando por laformación de docentes y técnicos y, engeneral de los recursos humanos de lasIFP, ha sido favorecida por los diversosprogramas de cooperación (Cinterfor,2008).

Los años noventa del siglo pasado fue-ron escenario de un profundo viraje res-pecto a la presencia de la CI en la FP enla región. La CI dirigida hacia los IFP nosólo vio mermados sus fondos por el es-tancamiento general de la cooperaciónen la región, sino también porque losfondos se orientaron hacia otro tipo deprogramas de FP (Jacinto, 2008).

Las IFP vieron limitada la asistencia téc-nica de la OIT debido a que ésta descan-saba sobre los fondos de PNUD, cuyosrecursos financieros disminuyeronsensiblemente. Simultáneamente, hancomenzado a intervenir, cada vez demanera más intensa, la cooperación ja-ponesa (Japan Internacional Coopera-tion Agency [JICA]) y coreana (KoreaInternational Cooperation Agency [KOI-KA]); este fenómeno se advierte princi-palmente en los países del istmo centro-americano y República Dominicana.También estuvo en constante crecimien-to la cooperación sur-sur (Weimberg,2008).

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En particular, los créditos de organis-mos multilaterales, en los años noventa,alcanzaron un nivel inédito en coberturay magnitud, se concentraron en algunosotros ejes tales como la educación bási-ca (Ministerios de Educación) y los pro-gramas de lucha contra la pobreza (Mi-nisterios de Asuntos Sociales y/o deTrabajo). Entre estos últimos, fueronmuy importantes los orientados a la ca-pacitación de jóvenes desempleados(BID). Estos créditos por su envergaduratuvieron la característica de influir fuer-temente en la agenda y formatos de laspolíticas públicas del período al mismotiempo que se vinculaban al marcadoendeudamiento de los países latino-americanos 4. Asimismo, el mecanismode otorgamiento de créditos internacio-nales funcionó como un instrumento detransferencia de modelos de políticaspúblicas de FP.

El traslado del apoyo desde las IFP haciaotros agentes de la FP no sólo se debióal énfasis dirigido hacia programas delucha contra la pobreza sino que tam-bién se promovió un modelo de finan-ciamiento a FP al margen de las IFP yuna diversificación de actores de la for-mación.

Un ejemplo claro de estos nuevos énfa-sis y operatorias fue la adopción de unmodelo de FP denominado «orientadopor la demanda» (demand driven). Estose refiere a que los cursos se deben di-

señar a partir de demandas concretasde ocupaciones en el mercado de tra-bajo. Se opuso este modelo a aquel«orientado por la oferta», que alude acursos que se brindan regularmente sinmayores ajustes a demandas concretasdel mercado de trabajo, que se sostenía,era la orientación de muchas de las ac-ciones de las IFP. Justamente, los gran-des créditos vinculados a los programasde capacitación de jóvenes financiadospor el BID en los años noventa, instala-ron la licitación de cursos a diferentesproveedores, para seleccionar a las enti-dades ejecutoras. Los estados, a travésde los Ministerios de Trabajo o directa-mente desde Unidades ad hoc depen-dientes de la Presidencia, intervinieronen el diseño global de los programas, laselección de las entidades capacitado-ras, la supervisión, y la evaluación. Perose descentralizó la ejecución de los cur-sos, subcontratando a una diversidadde instituciones y organizaciones públi-cas y privadas, tales como sindicatos,OSC técnicas (algunas con una larga tra-yectoria en el terreno y otras de recientecreación), y entidades privadas de capa-citación. En el capítulo sobre FP, se refle-xiona sobre las debilidades de este mo-delo, que tendió a diversificar la ofertapero también a fragmentarla.

En paralelo, el fuerte peso dado a losprogramas sociales de lucha contra lapobreza (para aliviar los costos socialesdel llamado «ajuste estructural») dio ori-


4 En prácticamente todos los países de la región, los pagos anuales del servicio de la deuda son equiva-lentes o mayores a todo el presupuesto educativo y de salud consolidados (Croce, 2009).

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gen a la emergencia de otras alternati-vas de FP. En el marco de los Ministeriosde Asuntos Sociales, y contando tam-bién con el financiamiento de agenciasmultilaterales de cooperación, se hadesarrollado otro modelo de financia-miento, a través del cual, tanto OSC,como fundaciones, congregaciones reli-giosas (especialmente la Iglesia católi-ca), instituciones nacionales de forma-ción, gobiernos locales, etc., recibensubsidios del Estado para desarrollarprogramas de FP destinados a desem-pleados, poblaciones rurales, jóvenes,etc. En estos casos, la capacitación seconcentra en el sector informal, el auto-empleo y/o la generación de microem-prendimientos. Estas instancias puedenproveer espacios de participación sociala los pobres pero frecuentemente se hacuestionado la baja calidad técnica desus cursos y su escasa claridad en cuan-to a los resultados esperados en térmi-nos de empleos concretos (Jacinto,2002). Algunos de estos cursos de for-mación estuvieron dirigidos al desarro-llo de capacidades emprendedoras ge-nerales, sin un verdadero anclaje en lacapacitación en oficios específicos. Asi-mismo, en reiteradas oportunidades seobserva que no se ha tenido en cuentasi la población meta tiene experiencia ocaracterísticas personales afines a laconducción de un emprendimiento pro-pio (Jacinto, 2002b). En este tipo de polí-ticas de «lucha contra la pobreza» y depromoción de microemprendimientos,las estrategias suelen orientarse a lacreación de fuentes de ingresos para lospobres, en lugar de hacia el desarrollo

de microemprendimientos formalesperdurables.

De este modo, puede argumentarse queimportantes programas de la CI no con-tribuyeron al fortalecimiento de la insti-tucionalidad tradicional de la FP duranteesos años sino a la conformación deuna FP en paralelo.

En estos mismos terrenos, otros coope-rantes, en particular europeos comenza-ron a intervenir en la escena regionalcon fondos de envergadura por esosaños, como COSUDE y AECID. Al mis-mo tiempo, otros ya venían intervinien-do, lo hacían de manera más acotada,apoyando proyectos piloto, desarrolloinstitucional y asistencia técnica a go-biernos, como GTZ (Jacinto y Lasida,2008). Hacia los años 2000, nuevos vira-jes tendieron a cambiar los ejes y lasmodalidades de cooperación, como severá a continuación.

III. LOS LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOSEN LA DÉCADA 2000-2009

El panorama regional a principios de losaños 2000 seguía mostrando indicado-res sociales críticos. Bajas tasas de creci-miento, gran dependencia de los flujosde capitales, aumento del desempleo yde la informalidad, y deterioro de lascondiciones del empleo formal. En con-secuencia, aumento de la pobreza y delas desigualdades, crecientes tensionessociales y problemas de gobernabilidad.

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Al mismo tiempo, un fuerte movimientointernacional, con participación de lospaíses desarrollados, los organismosmultilaterales, agencias y algunos paí-ses «en desarrollo» comenzaron a cues-tionarse la «efectividad de la ayuda» in-ternacional. Tanto las Naciones Unidascomo los organismos multilaterales, ylas OSC, comenzaron a impulsar distin-to tipo de acciones globales en este sen-tido. La Campaña Global contra laPobreza (GCAP) o los Objetivos de De-sarrollo del Milenio (ODM) son expre-siones claras de esta mirada que, funda-mentalmente, llama a invertir másdinero por parte de los países y las em-presas, para «aliviar» la pobreza. Las ac-ciones de cooperación se comenzaron aubicar en el enfoque de influir global-mente sobre el desarrollo sostenible y areforzar la orientación sobre la reduc-ción de la pobreza. La UE en particularpropuso una superación de esa concep-tualización a partir del concepto de co-hesión social. Más tarde el BID adoptó lamisma terminología. Nos hemos referi-do a ese proceso en la introducción.

Respecto a la CI orientada a la FP en sí,se produce un fuerte viraje que tiende aenfatizar las perspectivas de «sistemade formación», aprendizaje para toda lavida, y calidad institucional. Se promue-ven enfoques holísticos o globales de laformación para el trabajo, apoyo a unsector, y/o al sistema de formacióncomo un todo. La diversificación de ins-tituciones de FP, promoviendo el de-sarrollo de efectores privados, que ha-bía caracterizado los años noventa, vira

hacia el fortalecimiento de la institucio-nalidad permanente. El modelo de«ajustarse a la demanda del mercado la-boral» sigue vigente, pero tambiéntoma en cuenta el desarrollo local comoun eje desde donde planificar la forma-ción. Los gobiernos municipales cobrannueva fuerza como agentes de desarro-llo de los programas. La FP asociada alos proyectos sociales comienza a vin-cularse a la institucionalidad permanen-te, al menos en algunos países, como severá posteriormente (Jacinto, 2008).

Una revisión de los documentos propo-sitivos de las agencias de CI, revela deun modo general, la preocupación porla eficacia de las acciones que ha lleva-do a cambios en las maneras de conce-bir y operar la CI, hacia enfoques másarticulados con las políticas nacionalesy con las agendas nacionales de desa-rrollo y coordinación entre ellas a nivelde los países. Se propone superar elproyecto puntual, adoptando enfoquessectoriales y/o de desarrollo sustenta-ble. Obviamente, existen diferencias en-tre los marcos referenciales de las dis-tintas agencias, pero de algún modoestos lineamientos se repiten a tono conla Declaración de París. Los matices odiferencias se refieren al mayor énfasisen la lucha contra la pobreza, o en eldesarrollo, o más recientemente, en lacohesión social (Jacinto, 2008).

Los bancos multilaterales aparecen enlos últimos años privilegiando enfoquessectoriales y de apoyo a formación parael trabajo como sistema. Así, han reapa-


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recido los proyectos vinculados a forta-lecer un sistema de educación técnica yFP, tales como Chilecalifica, apoyadopor el BM, el Proyecto de Modernizaciónde la Educación Técnica y la Capacita-ción mexicano (PMETYC) y el Programade Fortalecimiento de la Formación Téc-nica y Tecnológica (PFFTT) de Bolivia,con financiamiento del BID.

Un rasgo saliente de la presente décadacomo se adelantó, es el renovado apo-yo a la institucionalidad permanente dela FP pero también al diálogo multiacto-ral. En efecto, en la actualidad, los pro-gramas dan un lugar central al diálogoentre actores públicos y privados, y alas aproximaciones más holísticas, nosólo en la formación para el empleosino también en la inclusión de inter-venciones o articulaciones complemen-tarias (salud, desarrollo local, etc.), y/oa los marcos legales de la formaciónpara el trabajo. El concepto de cohesiónsocial aparece como el enfoque con-ceptual detrás de algunas de estas es-trategias, en especial en la cooperacióneuropea. Ejemplos de este tipo de pro-yectos son COSUDE, AECID y GTZ. Enlos últimos años, un proyecto europeoorientado por el concepto de cohesiónsocial, EUROsociAL, ha actuado en va-rios sectores incluyendo educación. Enrelación a la educación técnico-profe-sional y las políticas de empleo, ha faci-litado el intercambio de experiencias ybuenas prácticas entre Europa y Améri-ca Latina (véase recuadro en la páginasiguiente).

Aunque la temática del desarrollo o re-forma institucional viene de décadas an-teriores, ahora cobra nuevo énfasis, enparte como revisión de los enfoques pa-sados. Algunos se centran en el mejora-miento de los centros de formaciónsobre un modelo más orientado a la de-manda. Algunos proyectos recientes es-tán utilizando distintos modelos y meto-dologías de calidad institucional, quetienen como elemento en común apor-tar criterios y estándares de evaluaciónrespecto a los cuales cada organizaciónpuede medirse y que sirven de base paradesarrollar procesos de mejora. Desdeesta perspectiva, en Chile y Argentina sehan producido normas de calidad espe-cíficas para los centros de FP, en el marcode programas financiados por el BM. Es-tas herramientas se promueven tanto enel ámbito público como en el privado. Engeneral, el fortalecimiento de la institu-cionalidad de la formación se combinacon otros componentes tales comoterminalidad educativa, certificación decompetencias, capacitación y orienta-ción de jóvenes desempleados.

El impacto en un determinado sectorproductivo es otra de las orientacionesvisibles. En estos casos, se apela a laparticipación sectorial de los actores in-volucrados en las ámbitos de la educa-ción y el trabajo, empresas, sindicatos,centros de formación. Se reconocen eneste terreno proyectos como la Red deTalleres Privados de Capacitación Juve-nil, llevado adelante por la AsociaciónCostarricense de Agentes de Turismo,con apoyo del BID.

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En los proyectos globales en generalparticipan los diversos actores estatalescon competencia en el tema de la for-mación laboral, comprendiendo tantolos Ministerios de Educación, como alos de Trabajo, a los que se agreganotros organismos del área. En esta eta-pa reaparecen los proyectos vinculadosa fortalecer un sistema de educacióntécnica y FP. Muchas de las reformas enlas políticas de educación y de trabajoen la región se han producido a travésde la CI. Además de Chilecalifica, otroejemplo es el Programa de FormaciónOcupacional e Inserción Laboral (FOIL)

apoyado por AECID en Centroaméricaque procura instalar observatorios demercado de trabajo en los países inclui-dos.

De este modo, aún en programas demagnitud y alcance diverso, el impactoen las políticas públicas, ya sea por laimplementación de nuevos modelos deintervención o por el fortalecimiento oel mejoramiento de la calidad de los ser-vicios existentes, se instala como unpropósito central de la cooperación. In-cluso, algunos programas se planteanactuar exclusivamente en este nivel. En


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La Comisión Europea, siguiendo el mandato derivado de las Cumbres, incorporóel tema de la cohesión social en su estrategia general de cooperación con AméricaLatina.

El Programa Regional para la Cohesión Social en América Latina, conocido comoEUROsociAL. Diseñado en 2003 y lanzado oficialmente en la Cumbre de Guadala-jara al año siguiente, el programa comenzó sus actividades en el año 2005. Su fina-lización está prevista para la segunda mitad de 2009. La Comisión Europea hacomprometido un monto total de 31,3 millones de euros.

Su objetivo es la promoción de la cohesión social a través del impulso a políticaspúblicas y el fortalecimiento institucional. EUROsociAL realiza, esencialmente, in-tercambios de experiencias entre administraciones públicas de las dos regionespara compartir información y conocimiento acerca de políticas y procedimientosinstitucionales exitosos, con repercusiones positivas en cinco sectores esencialespara la cohesión social: la educación, el empleo, la fiscalidad, la justicia y la salud.

Entre otras actividades, ha promovido la constitución de una red latinoamericanade educación en contextos de encierro y de formadores en temas de negocios ymicroemprendimientos para pueblos indígenas.

Fuente: Alexandra Cas Granje (2009): «Balance y perspectivas de la cooperación UE-AL para la cohe-sión social», en Fernando Carrillo Flores, Lucha contra la exclusión social en América Latina: una mira-da desde Europa, La Paz, BID/Eurosocial/Comisión Europea/Plural Editores, pp. 101-112.

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relación a esto, también se enfatiza quelas iniciativas deben prever desde uncomienzo cómo serán sostenibles a fu-turo, incorporándose a las políticas pú-blicas, desarrollando otras fuentes de fi-nanciamiento u otras estrategias. Variosproyectos de envergadura que se inicia-ron con financiamiento internacional enla década pasada han logrado sortear laetapa de instalación con el apoyo de co-operación, para constituirse en políticasde Estado con financiamiento nacionaldesde hace varios años. Un ejemplo eneste sentido es el Projoven de Uruguay,que hace más de 11 años cuenta confondos del Fondo Nacional de Empleo.Más recientemente, dentro del mismotipo de proyectos, Jóvenes en Acción enColombia sigue el mismo camino, conla coordinación del organismo nacionalde FP, el Servicio Nacional de Aprendi-zaje (SENA). Otros proyectos iniciadosen los años noventa, desde su origen tu-vieron entre sus objetivos impactar enla política pública. Por ejemplo, CAPLABde Perú ha fortalecido a los Centros deEducación Ocupacional estatales. Peroen la actualidad, el objetivo de impactarsobre las políticas se ha extendido haciala mayoría de las agencias.

Otro lineamiento visible es el énfasis enla articulación de esfuerzos entre distin-tos cooperantes y el diálogo con otros

actores o el establecimiento de alianzas.Estas articulaciones son consideradashoy indispensables para optimizar eluso de recursos siempre limitados. Unejemplo reciente en ese sentido es elprograma Desarrollo de la Juventud de-pendiente de la Secretaría de Estado deTrabajo y la Secretaría de Estado deEducación de República Dominicana, fi-nanciado por el BID, el Banco Interna-cional de Reconstrucción y Desarrollo(BIRD), agencias bilaterales y contrapar-tes nacionales 5.

La cooperación europea da particularénfasis a la participación social y a lasestrategias de «empoderamiento» parasalir de la pobreza. Es decir, apoya eldesarrollo de instrumentos para que laspoblaciones más pobres puedan hacervaler sus intereses y exigir sus dere-chos. Esta perspectiva es visible porejemplo en muchos proyectos dirigidosa poblaciones rurales o a pequeñas lo-calidades. La promoción de alternativasde economía social, cooperativismo,desarrollo sustentable, se suman eneste terreno y reformulan el tradicional«apoyo al sector informal». El énfasis enel desarrollo sustentable suele ser enfa-tizado también en estas acciones. Porejemplo, COSUDE trabaja en varios delos países de la región que consideraprioritarios como Perú, Ecuador, Bolivia

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5 Lanzado en 2006, está dirigido a jóvenes, entre 16 y 25 años, desempleados y pertenecientes a hogarespobres, proponiéndose alcanzar a 37.500 jóvenes. Sus objetivos son: proporcionar el acceso a una prime-ra experiencia profesional a través de cursos de capacitación y emprendedorismo, y fortalecer y expandirla educación básica para adultos y la educación media para adultos desertores. Los cursos de capacitaciónse organizan en cuatro módulos e incluyen una pasantía laboral.

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y Centroamérica. Teniendo como objeti-vo contribuir a la reducción de la pobre-za y promover un desarrollo equitativo,se concentra en tres prioridades temáti-cas: el desarrollo de las micro, peque-ñas y medianas empresas, la gobernabi-lidad local y el acceso a serviciospúblicos a nivel local. En el marco de es-tas acciones, desarrolla componentesde FP.

Finalmente, un criterio transversal queaparece en los proyectos es el género,apuntando a la equidad en ese sentido.Esto se ha expresado especialmente enel establecimiento de «cuotas» femeni-nas y en incipientes avances en la trans-versalidad del enfoque. Como se veráen el capítulo sobre FP, los avances eneste sentido son relativos.

Ahora bien, dos interrogantes claves seabren ante estos nuevos enfoques: ¿cuá-les son los dilemas que se han abiertopara la CI en su implementación?; ¿hastaqué punto estos lineamientos se reflejanen las acciones concretas llevadas ade-lante? Retomaremos estos interrogantesmás adelante.

IV. COOPERACIÓN HORIZONTAL: UNATENDENCIA EN AUMENTO

Una particularidad de la cooperación enla región parece ser la existencia de coo-peración horizontal entre países desdelarga data. Ya desde inicios de los añossesenta, los mecanismos de coopera-

ción horizontal desarrollados por lasinstituciones de FP fueron promovidosen torno a CINTERFOR-OIT (Weimberg,2008). Según el relevamiento efectuadopor CINTERFOR, en los últimos diezaños se registran varios ejemplos a ni-vel nacional y regional sobre la articula-ción de acciones de cooperación entreIFP. Los principales ámbitos de desarro-llo de la cooperación horizontal son(CINTERFOR, 2008):

• Desarrollo de la formación basada encompetencias: a mediados de losaños noventa cuando la primera ex-periencia a nivel nacional se inició conel Consejo Nacional de Normalizacióny Certificación de Competencias La-borales (CONOCER) de México, con lacreciente iniciativa de otras IFP sedesarrolló luego el modelo.

• Gestión de calidad y equidad en la for-mación: el intercambio de experien-cias ha permitido romper el presu-puesto del tamaño de la IFP comodeterminante de su capacidad parabrindar cooperación. Siendo pioneroel Servicio Nacional de AprendizajeIndustrial (SENAI), instituciones comoel Servicio Nacional de Adiestramien-to en Trabajo Industrial (SENATI) brin-daron apoyo a otras como SENA.

• Uso de las Tecnologías de la Informa-ción y la Comunicación (TIC) en la for-mación: impulsado por las primerasexperiencias que iniciaron y mantu-vieron instituciones como el ServicioNacional de Aprendizaje Comercial(SENAC), SENA, SENAI. En esta áreala cooperación horizontal ha sido fac-


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tor crucial para que varias IFP definansus derroteros de acción al iniciar pro-gramas mediante el uso de TIC. Te-mas sensibles como la definición deplataformas, la formación de docen-tes o el diseño curricular se han veni-do trabajando, se han desarrollado ta-lleres de formación y se hanproducido publicaciones de estudiosde caso.

• Avances en sectores tecnológicos es-pecíficos: bajo la demanda de talessectores se han organizado reunionestécnicas e intercambio de experien-cias y materiales didácticos en secto-res de importancia para el desarrollode varios países como son: hotelería yturismo, industria gráfica y el sectorrural entre otros. Estos intercambiosespecíficos han contribuido a generarnuevos programas de formación o amejorar los existentes en varias IFP.

• Capacitación y formación de docen-tes, directivos y técnicos.

En suma, el citado documento de CIN-TERFOR sostiene que mientras la CI haapoyado acciones de tipo social o con-tra la pobreza, en la cooperación hori-zontal se advierte un énfasis mayor enla propia calidad institucional y en la in-novación pedagógica de la FP.

Con respecto a la cooperación horizon-tal de otros actores institucionales, unejemplo pionero lo constituye el del Mo-vimiento Fe y Alegría, cuyos programastienen como principales propósitos lapromoción del intercambio y apoyo re-cíproco entre organizaciones de distin-

tos países que actúan en la formaciónde jóvenes para el trabajo. Asimismo, lacooperación bilateral está promoviendolas modalidades de cooperación hori-zontal en varios programas. Por ejem-plo, el programa FOIL apoyado porAECID en Centroamérica, acordó unaNorma Técnica Regional de Competen-cia Laboral referida al formador de FP yla implementación de un sistema de ob-servatorios de mercado de trabajo.

Se abren en estos temas algunos inte-rrogantes tales como: ¿se registra unacierta competencia entre la cooperaciónhorizontal y la vertical?; ¿cómo construiruna agenda de articulación entre la coo-peración horizontal y la multilateral?

V. ENTRE LOS CAMBIOS DE ENFOQUESY LOS VIRAJES EN LAS ACCIONES

Como se ha mencionado, aún en pro-gramas de magnitud y alcance diverso,la CI está tratando de reformar sus ma-neras de operar en términos de mejora-miento y desarrollo de coordinación, dearmonización y alineamiento a las políti-cas nacionales. Algunas décadas atráspredominaba la definición de los pro-yectos como pilotos, sin que incluyeran,la evaluación rigurosa y el propósito deimpactar en las políticas públicas. To-mando aquella situación como el puntode partida, las acciones de CI muestrancambios relevantes orientados a gene-rar conocimiento y a aportar a las políti-cas públicas de educación y trabajo,

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más allá de los beneficiarios directos dela intervención y del plazo en el quetranscurren. Se observan varios progra-mas que partiendo de etapas piloto ini-ciales, con fuerte apoyo de la CI, se hanconsolidado como parte de las políticaspúblicas en esta área, ganando tanto enescala como en permanencia (Jacinto yLasida, 2008).

La aparición de agentes de CI nuevos, elreconocimiento de los gobiernos loca-les y regionales como actores de la coo-peración al desarrollo; la creciente coo-peración entre países del sur, con un rolimportante de países que simultánea-mente son CI y receptores; o la integra-ción de la sociedad civil global en laagenda de coordinación y eficacia de laayuda son elementos que caracterizaneste nuevo escenario (AECID, 2009).

Los proyectos se conciben desde el ini-cio con un fuerte componente de diálo-go y de «abogacía», que intenta articu-lar prioridades de políticas de los paísescon lineamientos estratégicos de lasagencias. Pero obviamente los alcancesy formas en que se constituye este diá-logo varían según los países, sus tradi-ciones, su fortaleza institucional, suspropias prioridades, las orientacionesde sus gobiernos (Jacinto y Lasida,2008).

Al aporte en recursos económicos, sesuma el apoyo al desarrollo de capaci-dades técnicas y el acceso a la experien-cia comparada. La simple transferenciade modelos desarrollados en otros con-

textos sociohistóricos es cada vez máscuestionada y, los lineamientos estraté-gicos enfatizan actualmente la relevan-cia de tomar como punto de partida lascaracterísticas históricas, culturales, so-ciales, y económicas de cada contexto yde desarrollar procesos de aprendizajedurante la implementación de las accio-nes.

El creciente peso dado al desarrollo ins-titucional, y al fortalecimiento de las or-ganizaciones o servicios públicos va enel mismo sentido. La preocupación porla sostenibilidad de las iniciativas, luegode terminado el apoyo brindado por lacooperación, es otro indicador de lasperspectivas revisadas. Ello supuso re-conocer que es necesario destinar re-cursos a estos componentes, que debenrestarse a las acciones directas sobrelos beneficiarios. También se evidenciancambios en la evaluación de las accio-nes, donde se ha ido avanzando desdeel reporte de acciones y recursos ejecu-tados, para comenzar a preocuparse porla sistematización de los resultados, y elanálisis de los factores de contexto y degestión que los limitaron, e incluso elestudio del impacto. Estas tendenciashan sido tales que en la actualidad escada vez más excepcional encontrarproyectos que no den cuenta de cómoresolverán el desafío de la sostenibili-dad tanto cuando se financian progra-mas públicos como cuando se trata deOSC.

Al mismo tiempo, la CI ha aportado a laconstrucción de un espacio público no


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estatal, promoviendo el lugar de lasOSC y las alianzas publico-privadas enlas programas. Especialmente en aque-llos países que sufrieron períodos dicta-toriales en los años setenta, buena partede la cooperación se había dirigido a losactores no gubernamentales. Una vezreinstauradas las institucionalidades de-mocráticas, fue produciéndose, con di-ferencias entre los países, múltiplesesfuerzos por superar un cierto parale-lismo de las acciones, un cambio deperspectiva que va desde «lo alternativoa lo alterativo» respecto a las políticaspúblicas, es decir, alterar desde dentrola oferta regular. En este proceso, al me-nos una parte de la CI, promueve un en-foque de empoderamiento de la socie-dad civil como estrategia vinculada almejoramiento de la equidad. Reconoci-dos estos aportes de la CI y sus virajeshacia perspectivas más amplias y com-plejas, cabría instalar algunos ejes dereflexión y debate.

A pesar de estas tendencias auspicio-sas, muchos dilemas deben enfrentarsea la hora de llevar adelante estas orien-taciones (Jacinto, 2009c).

Desde el lado de las agencias: a) la difi-cultad para articularse entre sí; b) la per-sistencia de algunos enfoques acota-dos, por «proyecto» a pesar del énfasisen las perspectivas integrales, y c) lapersistencia de un diálogo complejo enla negociación respecto a los modelosde intervención y requisitos impuestosy su adecuada articulación con las políti-cas públicas.

A partir de la Declaración de París, lasagendas de las agencias enfatizan la ne-cesidad de articularse para sumar recur-sos, know-how, vínculos, componentesarticulados en proyectos de mayor en-vergadura, etc. Existen varios ejemplosrecientes al respecto en la región tantode los bancos multilaterales como de lacooperación bilateral. Sin embargo,esta «suma de los esfuerzos» no siem-pre se observa y varias agencias seña-lan dificultades para combinar agendas,prioridades, y acciones aún entre los co-operantes tradicionales. Además, hanaparecido actores nuevos. La diversidadde los actores forma un panorama muycomplejo donde se pueden distinguirdistintas estrategias. Además de la CI bi-lateral tradicional, aparecen otros emer-gentes tales como los países asiáticos yVenezuela que tienen agendas muy dife-rentes. También las empresas son otrotipo de CI emergente, muchas veces,fundaciones vinculadas a empresas quellegan con recursos importantes en elmarco de la responsabilidad social.También OSC de desarrollo funcionancomo cooperantes. En este contexto he-terogéneo, colaborar y buscar alianzasson desafíos.

A pesar de los criterios compartidos, seevidencian algunas perspectivas y énfa-sis diferentes entre las agencias, que de-berían explorarse más ampliamente.Señalamos en primer lugar algunos deellos.

A lo largo de los años, se observa unatendencia a que los liderazgos fuertes

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de las agencias de cooperación en la im-plementación de las acciones, progresi-vamente son complementados o direc-tamente asumidos por los receptores delos fondos. Pero esta tendencia al de-sarrollo de un modelo de gestión másparticipativa o asumido por los actoresnacionales, no alcanza a la generalidadde los proyectos, y surgen a veces ten-siones, basadas en la asimetría de la re-lación, abarcando desde los enfoqueshasta la administración de los fondos yla evaluación.

Se observan diferencias entre las agen-cias, respecto a los condicionamientosiniciales siendo los fondos reembolsa-bles de los bancos multilaterales los quecolocan mayores lineamientos más pres-criptivos, especialmente sobre el uso yla administración de los fondos. Los or-ganismos multilaterales, tales comoOIT-CINTERFOR, o UNESCO, asumenesencialmente un rol de asistencia téc-nica, promoviendo redes y cooperaciónhorizontal entre países 6. La cooperaciónbilateral viene enfocándose en respon-der a las prioridades señaladas por lospaíses, para tratar de superar las visio-nes más unilineales de transmisión desu propio know-how, como solía ser enel pasado.

También se ha estado enfatizando el en-foque sectorial (SWAT) como supera-ción del apoyo proyecto por proyecto,pero todavía se observan proyectos ais-

lados o que no logran las articulacionespertinentes en parte porque los proce-sos y tiempos de formulación y ejecu-ción se complejizan cuanto más actoresestán involucrados. Entonces a veces latensión entre «ejecutar o articular» sevuelve crítica.

Un estudio de caso realizado en Perúmuestra que los funcionarios del Estadoperuano resaltaron varias incoherenciascon los lineamientos participativos enun-ciados por las agencias. En efecto, seña-lan con respecto a la CI: poca flexibili-dad, no atención de las prioridadesnacionales, no respeto de plazos y pro-cedimientos y falta de coordinación delas entidades entre sí. Como se ve, losgrandes nuevos lineamientos de la CIparecen no reflejarse en la mirada de es-tos funcionarios. Por su parte, los testi-monios de las propias agencias suelenenfatizar la inestabilidad y fragmenta-ción institucionales (Jaramillo Baanan-te, Valdivia y Valenzuela, 2007).

También se observa que en algunosproyectos persiste el apoyo a accionesde formación puntual, que no se basanen adecuados diagnósticos del contextoni demandas del mercado ni necesida-des subjetivas de los formandos. Tam-poco incluyen módulos de competen-cias básicas y socioprofesionales, niapoyos posteriores al propio curso. Otrocampo no suficientemente explorado esla utilización de la educación a distancia


6 Existen en la región varias redes en este tema. Entre ellas, RedEtis, de IIPE-UNESCO; www.redetis.org.ar.

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y las modalidades de autoaprendizajepara dar respuestas masivas y diversifi-cadas.

La ayuda que se ofrece incluye porcen-tajes considerable de «asistencia técni-ca de los donatarios» contratada por laCI. Esto limita y condiciona el uso de losrecursos que efectivamente se destinana las acciones específicas (Croce, 2009).Aunque desde lo discursivo se ha supe-rado ya el enfoque de transferir «mode-los» desarrollados en otros contextossociohistóricos y culturales, diversasvoces señalan que persisten estrategiaspara imponer rígidamente lineamientosajenos a las culturas de los países o losgrupos destinatarios. En cambio, coope-rar es, cada vez más, sinónimo de gene-rar en las instituciones las competenciaspara adaptar e innovar antes que trans-ferir o instalar tecnologías tanto durascomo blandas (CINTERFOR, 2008). Tam-bién se señala que el apoyo a procesosde empoderamiento de la sociedad civiles limitado (Croce, 2009).

Por otra parte, la CI enfrenta algunosdesafíos en su intención de articularsecon las políticas nacionales: la coexis-tencia de perspectivas y acciones dife-rentes, incluso a veces contrapuestas,dentro de los países; y las debilidadesinstitucionales que dificultan la ejecu-ción de los proyectos.

En efecto, en el enfoque actual de lasagencias de CI en la región, su rol es«dar impulsos al Estado, o más amplia-mente, a los actores nacionales». Estos

impulsos pueden ser en forma de inno-vaciones, iniciando nuevos procesos,brindando el know-how y/o fondos. Es-tos actores nacionales no son única-mente los IFP, los Ministerios de Educa-ción o de Trabajo sino también los deFinanzas, Economía, los sectores pro-ductivos y la sociedad civil. La modali-dad esencial del trabajo para la CI sonlas alianzas con los actores nacionalescon el propósito de fortalecer las capaci-dades, y apoyar las estrategias y políti-cas de desarrollo para evitar una frag-mentación.

Sin embargo, muchas veces cabe pre-guntarse si puede esperarse y obser-varse una coherencia global entre laspolíticas estatales, más aún cuando elfederalismo y la descentralización danlugar a políticas nacionales, provincia-les y municipales a veces a cargo departidos políticos diferentes o con dis-tintas orientaciones ideológicas. A ellose suma, como han detectado estudiosen Perú y Nicaragua (Vijil et al., 2008; Ja-ramillo Baanante, Valdivia y Valenzuela,2007), que en ocasiones, entre los pro-pios organismos públicos que partici-pan en el terreno de la formación para eltrabajo existe poca coordinación y cola-boración interinstitucional. Es más, seregistran continuas luchas por controlarel tema. Cada institución tiene objeti-vos, intereses y prioridades diferentes yno ha existido una visión de largo plazoen las políticas de FP. Otro obstáculo de-tectado es la relativa baja prioridad delas políticas de capacitación dentro delcontexto nacional.

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Más aun, no sólo se trata de organismosdesarticulados sino también de organis-mos con perspectivas diferentes sobrela formación para el trabajo. Así, porejemplo en temáticas claves como la or-ganización de sistemas de certificaciónde competencias los Ministerios de Tra-bajo suelen tener enfoques distintos alos de los Ministerios de Educación, yademás los organismos más de tipo so-cial, a cargo de los programas de luchacontra la pobreza, promueven cursos deformación tradicionales ad hoc donde nisiquiera se discute ese enfoque. Enton-ces, la pregunta acerca de las relacionesentre los Estados y la CI debe contextua-lizarse ante estas complejidades: si unpaís no tiene una perspectiva consen-suada acerca de algunas de las temá-ticas impulsadas por la CI, ¿cuál seríasu rol?

Los mismos dilemas se enfrentan res-pecto a cuestiones más amplias, comola propia estrategia nacional de desarro-llo y el compromiso de enmarcar los re-cursos de la CI dentro de ellas. Como lomuestran algunos estudios, en la for-mulación de políticas puede haber esca-sos procesos de consulta, e intervienenpocos actores. En éstos, el gobierno seconvierte en el principal actor, tratándo-se así de un proceso de toma de decisio-nes de arriba hacia abajo en el que el ni-vel central ejerce la dirección.

Además del reconocimiento de la faltade consensos globales en las políticaspúblicas, los cooperantes señalan confrecuencia dificultades vinculadas a las

debilidades institucionales de los paí-ses, que dificultan la implementación delos programas. Muchas veces la escasacapacidad de gestión en algunos paíseso regiones o localidades, y la inestabili-dad de las políticas o de los funcionariosdificulta el avance de los programas, de-biendo realizarse muchos esfuerzos dearticulación, reajustes, etc.

Nuevamente, estudios de caso sobreformación para el trabajo en Perú y enNicaragua ilustran esta cuestión. EnPerú, los informantes desde la CI seña-lan que los organismos públicos sonmuy activos en lo que concierne a pro-puestas, pero no son eficientes en la im-plementación. Los temas claves, a esterespecto, son los recursos humanos in-adecuados y una alta tasa de rotaciónentre los funcionarios públicos. Esto seencuentra asociado a la falta de eficien-cia dentro del Estado en el planteamien-to de objetivos de desarrollo, así comotambién a la alta tasa de rotación delpersonal clave en los niveles intermedioy alto. También se critica la percepcióncomún de la CI como una especie de«caja chica» para cubrir urgencias finan-cieras, así como la tendencia a subesti-mar la contribución de la CI en términosde conocimiento. Aunque en teoría elpapel de la CI es de ayudar según las ne-cesidades del país beneficiario, en lapráctica no existe un plan nacional (Ja-ramillo Baanante, 2009). La falta de unaclara política nacional lleva a que los es-fuerzos de la cooperación correspondenmás a su propia agenda que a la agendanacional. En Nicaragua, se observan di-


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ficultades en la ejecución de las políti-cas, sobre todo por las limitaciones pre-supuestarias y de asignación de recur-sos a los centros educativos y de FP. Enlos últimos quince años los recursosasignados al sector educación han sidoescasos, sobre todo aquellos dirigidosal subsistema de educación técnica y ca-pacitación. Se plantea entonces que se-ría necesario un liderazgo más efectivode las instituciones gubernamentales, afin de lograr niveles más adecuados decoordinación y armonización con la CI,ya que la variedad de programas y pro-yectos parece más bien denotar una dis-persión de esfuerzos en diferentes sec-tores, derivados de los cambios deadministración, la discontinuidad de po-líticas y la rotación del personal que daseguimiento a las mismas. Los procesosde seguimiento y evaluación consistenen mecanismos débiles y poco defini-dos. Existe desconocimiento de losefectos e impactos de las acciones (Vijilet al., 2008).

A las desarticulaciones entre las políticasy las debilidades para implementarlasdebe sumarse la diversidad de contextosgeográficos, políticos y socioeconómi-cos. Este punto de partida lleva a recono-cer una cuestión clave para la CI: la nece-sidad de apoyar la mejora de la calidadinstitucional en los niveles macro, mesoy micro.

La CI ha contribuido a instalar cada vezmás una perspectiva de rendición decuentas (accountability) y de mediciónde resultados e impactos. El enfoque de

Marco Lógico, desarrollado inicialmentepor la GTZ, ha tenido sucesivas versio-nes y se ha generalizado. En sí misma lapráctica de la evaluación es sin dudamuy valiosa. Sin embargo, muchas ve-ces predominan enfoques de insumo-producto que dejan poco espacio a lascomplejidades del diseño, e implemen-tación de la FP y su relación con la in-serción laboral de los egresados. Unacomprensión en profundidad de los pro-cesos de implementación y las denomi-nadas «externalidades» de los progra-mas requieren un modelo más complejode interpretación y de investigación queincluya estrategias subjetivas, perspec-tivas institucionales y el macronivel sis-témico. Para aprender sobre las políti-cas, es preciso llevar adelante enfoquesde investigación que incluyan dimensio-nes objetivas y subjetivas, e institucio-nales. Algunas agencias europeas hanpromovido recientemente enfoques in-novadores al respecto, enfatizando unaparticipación más intensa de los intere-sados y un aprendizaje horizontal enred, orientado a la toma de decisionescontextualizadas.

Otro cuestionamiento sobre la evalua-ción viene del lado de las OSC. Un docu-mento al respecto sostiene que asícomo muchas veces se imponen crite-rios rígidos y descontextualizados paraevaluar a los proyectos, existe una asi-metría con la CI: no se le pide rendiciónde cuentas ni hay «estándares de cali-dad de ayuda» para evaluar desde elpunto de vista de los receptores a la CI(Croce, 2009).

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En definitiva, los desafíos son aún mu-chos en términos del rol que cabe a la CIen general en la promoción de iniciativasque sumen a la cohesión social. Los mis-mos incluyen desde la efectiva articula-

ción con las políticas nacionales y la pro-moción de la participación democráticade todos los actores relevantes hasta larevisión crítica de su propio rol en rela-ción al desarrollo equitativo e incluyente.


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En estas conclusiones resaltaremos losprincipales enunciados formulados eneste volumen y examinaremos, en lamedida de lo posible comparativamen-te, las tendencias de las relaciones entreformación profesional (FP) y cohesiónsocial en América Latina y España.

Como hemos señalado en la introduc-ción, los focos de la FP dentro de los es-tudios son distintos, y entonces la mira-da comparativa será inicial y podríaprofundizarse con futuros estudios queabarquen más niveles y/o tipos de la FPen ambos contextos. Por otra parte,debe tenerse en cuenta que América La-tina es un continente profundamenteheterogéneo y que la realización de es-tudios nacionales en profundidad po-dría complejizar y abordar con mayornivel analítico diferencias entre ellosque aquí son señaladas como tenden-cias generales.

Además, un trasfondo importante quedebe tenerse en cuenta es que la FPpuede contribuir a la cohesión social enel marco mucho más amplio de accio-nes en pos del desarrollo, de la genera-ción de empleo decente y de la expan-sión de la educación. Como elementoaislado, la potencialidad de la FP comoelemento de cohesión, es limitada.

Se ha señalado justamente que una de-bilidad histórica en el desarrollo de lossistemas educativos con fuerte tono ge-neralista o academicista ha sido que laFP no tuvo un lugar central, sino vincu-lado a la formación de necesidades pun-

tuales de calificación de trabajadoresy/o destinado a aquellos que fracasabanen la educación general. El círculo vir-tuoso entre una educación de funda-mento y una formación especializadaque respondiera a las demandas delmundo del trabajo y del desarrollo eco-nómico-social, estuvo lejos de confor-marse de un modo articulado en térmi-nos generales en Iberoamérica. Sinembargo, algunas tendencias recientespermiten observar mayores consensosrespecto a la necesidad de conformarsistemas educativos y formativos inte-grados donde la FP sea valorada dentrodel marco del aprendizaje para toda lavida. Volveremos sobre este punto.

Seguiremos a lo largo de las conclusio-nes las dimensiones analíticas propues-tas en la introducción.

a) Una cuestión inicial examinada res-pecto de las relaciones entre FP ycohesión social fue la estructura-ción general del sistema de FP y sulugar dentro de la oferta educativaen su conjunto.

El estudio de España considera que losavances recientes en la reestructura-ción del sistema de FP han ido en el sen-tido de conformar un modelo integradode FP que incluye la inicial y la vinculadaa la formación para el empleo en unsolo sistema. Tal como se plantea en elcapítulo respectivo, esta formulacióntiende a organizar una FP con objetivosúnicos, teniendo como referentes losperfiles y las competencias profesiona-

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les que se demandan desde los sectoresproductivos. Algunos avances en esesentido son un Catálogo de Cualificacio-nes Profesionales que funciona comomarco de referencia común para ambossubsistemas de FP; y la creación de al-gunos Centros Integrados de FormaciónProfesional. Muchos avances se hanproducido en este sentido, aunque elproceso de integración de los subsiste-mas de FP sigue siendo claramente in-suficiente, según se ha evaluado. Sevolverá más adelante sobre esta cues-tión.

Por su parte, los Programas de Cualifi-cación Profesional Inicial (PCPI), antesdenominados de Garantía Social, cons-tituyen la alternativa para que la FP des-tinada a quienes no tienen las com-petencias básicas requeridas para laespecialización, pasen por procesoseducativos compensatorios y puedancon posterioridad incorporarse a la FPR.Los PCPI no son paralelos a la Forma-ción Profesional Reglada (FPR), sino entodo caso son programas «previos» a laFPR: se organizan para el alumnado queno ha conseguido o no cumple los re-quisitos formativos para acceder a laFPR; en el caso de superarlos, el alumnopuede proseguir su escolarización en laFPR o puede intentar ingresar directa-mente en el mercado laboral con la cua-lificación básica obtenida en el PCPI. Elmodelo es muy interesante porque nocorta la circulación entre FPR y PCPI

sino que habilita el pasaje. Sería intere-sante contar con datos que muestren siesa circulación se hace efectiva (cues-tión compleja por el carácter descentra-lizado de la FPR) y conocer las estrate-gias de los centros formativos parapromoverla. Indicativamente, se sabeque las pasarelas funcionan, en porcen-tajes muy minoritarios; las más usadasson las que se producen entre PCPI yFPR de Grado Medio y entre FPR de Gra-do Superior y Universidad.

Esta estructuración ha tenido como unode sus objetivos superar la llamada «do-ble vía» y aumentar el prestigio de laFPR. Se le ha dado así un reconocimien-to que sin embargo aún no se refleja enuna valorización social acorde. Proba-blemente ésta solo será posible cuandolas evidencias muestren que efectiva-mente se haya superado la doble vía.Señal de ello sería por ejemplo que lademanda por FPR supere la oferta deplazas.

En América Latina, el punto de partida esmucho más complejo y heterogéneo. Apesar de la expansión educativa, todavíasubsisten amplios grupos poblacionalesque no han terminado la educación bási-ca y mucho menos la secundaria. Ello hallevado a la instalación de acciones deFP1 que incluyen desde estas poblacio-nes hasta los trabajadores integradosen los sectores modernos de la econo-mía. De hecho, la FP comenzó destinada

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1 Recuérdese que el estudio en América Latina aborda solo la FP en sentido estricto, y no la educación téc-nico-profesional en su conjunto.

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a la formación de trabajadores en elmarco de los procesos de substituciónde exportaciones y posteriormente, ten-dió a diversificarse para atender nuevasdemandas y necesidades, incluyendotanto fuertes relaciones con empresas ydesarrollo de innovaciones tecnológicasal sector informal. Pero en ese proceso,como se ha visto, hubo fuertes indiciosde que también tendió a segmentarse.La oferta permanente de FP basada encentros de formación que en algunospaíses incluyen FP inicial y continua,convive con múltiples programas adhoc cuya sustentabilidad institucional yfinanciera es precaria. La mayoría de laoferta se presenta en paralelo, desar-ticulada, y con agendas y enfoques dis-tintos, una parte considerable de la FPpública (especialmente la destinada a laatención de grupos vulnerables) noestá institucionalizada ni cuenta concertificación; en cuanto a la oferta priva-da ha sido poco estudiada pero tam-bién presenta signos de calidad muy di-versa.

Existen muchas disparidades entre lospaíses y al interior de ellos respecto a lamagnitud y calidad incluso dentro de laoferta de FP institucionalizada. En algu-nos Institutos de Formación Profesional(IFP), se evidencian circuitos de alta ca-lidad y exigencia, en los que se requiereel nivel secundario completo para acce-der a los cursos, y otros circuitos demenor calidad y recursos en locales co-munitarios, destinados a ocupacionesinformales de baja productividad. Perono sólo eso: los efectos de la FP son

múltiples y en el marco de programasde lucha contra la pobreza, se brinda enmuchas ocasiones una formación demuy baja calidad, destinada a desocu-pados o trabajadores informales. Sibien puede ser cierto que brindan algu-nas competencias útiles para su vidaproductiva, la baja calidad formativa asícomo su desarticulación respecto deotras instancias formativas, no contri-buyen a los objetivos del aprendizajepara toda la vida y al empleo decente.Ante tantas deudas sociales y educati-vas, conformar un sistema integrado deFP parece un horizonte lejano. Sin em-bargo, se evidencian algunos indiciosfavorables, como por ejemplo, la pre-sencia cada vez más fuerte de las IFP enel terreno de la atención a grupos vul-nerables poniendo a disposición recur-sos innovadores y de calidad, con unenfoque de ampliación de las oportuni-dades y contribución a la cohesión so-cial. Lo cual nos conduce al segundopunto.

b) ¿En qué medida y con qué enfoquesla FP permite el acceso a gruposvulnerables, tales como mujerespobres; población rural, y los jóve-nes de bajo nivel de calificación?

En España, en relación a los jóvenes, losPCPI se orientan a jóvenes de más de 16años que terminan o abandonan la etapade la Educación Secundaria Obligatoriasin alcanzar sus objetivos, lo cual inclu-ye en gran parte a jóvenes con dificulta-des socioeconómicas familiares. Aun-que el modelo es bien evaluado por los

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estudios previos, su cobertura es insufi-ciente.

En América Latina, la cohesión socialplantea exigencias básicas, en parte yasatisfechas en Europa; de manera queno es fácil separarla de lo que se conocecomo lucha contra la pobreza, la des-igualdad y la exclusión social.

En este sentido, todas las evidenciasmuestran que las IFP han estado en estadécada fuertemente asociadas por losgobiernos en programas destinados a laatención de poblaciones vulnerables.Esa tendencia se refleja ya sustantiva-mente en los datos de matrícula que evi-dencian la inclusión de sectores que tra-dicionalmente no lograban ingresar asus cursos. Sin embargo, caben dudasacerca de en qué medida estos cursoscompensatorios o complementariosson equivalentes o articulables con la FPtitulada. En ese sentido, el actual mode-lo español para permitir el pasaje desdeuna FP más vinculada a lo compensato-rio (PCFI) hacia la FPR, ofrece una alter-nativa interesante con vistas a no con-formar circuitos formativos cerrados ysegmentados.

Dentro del terreno de la atención a gru-pos vulnerables y/o que sufren discrimi-naciones en el mercado de trabajo,América Latina viene recorriendo un ca-mino de desarrollo de enfoques másamplios e integrales, en algunos casosimpulsados incluso por la cooperacióninternacional (CI). Existen muchos ejem-plos de programas de atención a secto-

res pobres que asumen enfoques holís-ticos, buscando no sólo vincular la cali-dad y la equidad, sino también el de-sarrollo sostenible a nivel local y elmejoramiento de la calidad de vida delas personas y comunidades. Estos pro-gramas combinan desarrollo educativo,productivo y de FP. Los procesos de des-centralización que han brindado mayorautonomía a los municipios han contri-buido también en ese sentido. En cier-tos ámbitos, la participación de lascomunidades y de las OSC en la formu-lación y ejecución de programas en losque financia el Estado en sus distintosniveles, avanzan hacia modelos de«gestión asociada» que aporta a la co-hesión social. Se incluyen también confuerza reciente e incipiente en algunospaíses el enfoque de Economía Solida-ria como alternativo al enfoque de mer-cado y se desarrollan acciones formati-vas en este marco. Sin embargo, entérminos de mejoramiento de la cohe-sión, la estrategia de focalización engrupos vulnerables es ineludible, aun-que insuficiente para superar los fuertese históricos obstáculos de la inclusiónsocial global de la región.

Las mujeres, como en otros terrenos,han sufrido fuertes discriminaciones enla FP tanto respecto al acceso en generalcomo respecto a las especialidades a lasque han podido ingresar. En efecto, seregistra históricamente una fuerte aso-ciación entre ocupaciones típicamentefemeninas y las especialidades que lesson destinadas en la FP. Aunque paraAmérica Latina no se dispone de datos

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al respecto, los indicios permiten soste-ner que no se diferencian mucho de losdatos de España donde existen signifi-cativas diferencias entre mujeres yhombres matriculados en determinadasfamilias profesionales.

Estas cuestiones son aún más fuertes yevidentes en el caso de las mujeres po-bres, de bajos niveles de cualificación.Aunque se han registrado avances en eldesarrollo de enfoques en pos de laequidad de género, la FP en términosgenerales sigue mostrando pocas inicia-tivas que intentan quebrar la segmenta-ción profesional y la discriminación delas mujeres en el mercado de empleo.En el caso latinoamericano, varios pro-gramas enfatizan la acción afirmativa,orientada a lograr que las mujeres efec-tivamente accedan a oportunidades pri-mero de formación y luego de inserciónlaboral, sea asalariada o independiente.Algunos programas y/o políticas confie-ren apoyos para el cuidado de niños pe-queños. Pero no ha podido constatarseque alguna IFP haya adoptado institu-cionalmente la perspectiva de transver-salización de género, aunque sea unconcepto utilizado en los discursos. Esmás: los programas de discriminaciónpositiva que además brindan apoyos alas mujeres aparecen ligados más biena instituciones específicamente com-prometidas con la equidad de género.Aunque algunos programas valiosos sehan desplegado en las IFP, la perspecti-va de género no forma parte integral delas políticas de FP. Evidentemente, lacuestión no es fácil ya que se expresan

pautas culturales arraigadas, que difícil-mente se pueden modificar en el cortoplazo y desde un único sector. De estemodo, se instalan también tensionesentre formar a las mujeres para ocupa-ciones en las que tienen mayores posi-bilidades de ocuparse o tratar de rom-per con discriminaciones injustas delmercado laboral. Al respecto, la trans-versalización del género brinda un enfo-que superador que permite en principiocuestionar esos arquetipos.

Otro grupo que ha sido destinatario pri-vilegiado de FP en las políticas y pro-gramas de empleo son los jóvenes des-empleados o en busca de un empleoformal de bajos niveles educativos (engeneral, menores a la secundaria infe-rior o superior). Sólo algunos países dis-ponen de un dispositivo asimilable a losprogramas de PCPI. En América Latinaquienes abandonan o fracasan en laeducación obligatoria pueden acceder aescuelas de jóvenes y adultos, que engeneral no incluyen FP, o directamente alos cursos cortos de FP que no incluyenla terminalidad de la educación obliga-toria.

Los programas específicos destinados ajóvenes de bajo nivel de cualificaciónentre los 16 y 25 años han puesto el én-fasis en acercarlos a un empleo formal,decente. Para ello, recalcan la pertinen-cia de la formación en relación a las de-mandas del mercado y también crearpuentes con un mercado de trabajo decalidad, en especial para aquellos queno cuentan con un capital social que se

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los provea. Un elemento clave para con-tribuir a la cohesión social radica en arti-cular aquellas acciones conducentes ala finalización de la educación obligato-ria, cuestión que se comentará más ade-lante. Otro componente que ha aumen-tado la integralidad de estas acciones deFP ha sido la creciente incorporación y/oarticulación con la orientación laboral yel apoyo a la inserción en el mercado detrabajo, en algunos casos a través deservicios regulares de empleo.

Pero aún así el alcance global de estosmodelos beneficia sólo a una mínimaparte de los jóvenes de bajo nivel decualificación. La incorporación de estosprogramas dentro de abordajes deaprendizaje a lo largo de toda la vida,que faciliten puentes con otros niveles ytipos de educación formal, no formal einformal es imprescindible en vistas a lacohesión social. Pero más allá de ello,en el marco de sociedades con tenden-cias excluyentes, con segmentaciónsocial y del mercado de trabajo, y segre-gación residencial, las barreras estruc-turales atentan contra las posibilidadesde generar cambios amplios y sustanti-vos en las condiciones de acceso al em-pleo de los jóvenes que provienen dehogares vulnerables.

Límites iguales o incluso más fuertesaparecen respecto a la población rurallatinoamericana, afectada por la pobrezay la exclusión educativa. En muchos paí-ses de la región, población rural es sinó-nimo de población indígena. La FP parala población rural ha tendido especial-

mente al mejoramiento de las técnicasproductivas y de la gestión de las unida-des productivas, y al acceso al micro-crédito. Muchos programas con enfo-ques integrales de desarrollo local hantenido buenos resultados e incluso algu-nos programas desarrollan procesos deasistencia técnica, transferencia e inno-vación tecnológica muy sugestivos e in-teresantes. Como en otros temas, todasestas experiencias muestran caminosprometedores pero si no son acompaña-dos de otras medidas, sus alcances sonlimitados. Entre las dimensiones quehan tenido escaso reconocimiento y sonclaves para la cohesión social, se cuentala interculturalidad que ha estado prácti-camente ausente de los debates y accio-nes en FP, cuando en algunos países de-bería cobrar evidente centralidad.

En definitiva, es preciso reconocer quelas poblaciones vulnerables no sólo tie-nen problemas de formación y de em-pleo: han padecido y padecen una sumade precariedades, en sus condiciones devida, y en el acceso a diferentes bienes yservicios. Las intervenciones orientadasa la cohesión social deben por lo tantoser integrales y atender ese conjunto dedimensiones, todo ello reconociendo yrespetando las diversidades, es decir, lavoz de los sujetos.

c) Otra dimensión central bajo análisisfue la contribución de la FP a la in-serción laboral de los capacitados.

Abordar este tema lleva a enfrentar engeneral a un fuerte obstáculo en Améri-

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ca Latina: la falta de evaluación sistemá-tica, aunque con honrosas excepciones,que han sido mencionadas en este estu-dio. Detrás de las evaluaciones exis-tentes, están IFP consolidadas o progra-mas con financiamiento internacional.Las evaluaciones recientes disponibles,muestran buenos resultados en térmi-nos de la inserción laboral y de la inte-gración social de los participantes. Peroestas valoraciones sólo se basan en losescasos datos disponibles.

En España la práctica de seguimientosde egresados de la FPR parece haberseinstalado dentro de las responsabilida-des de gestión de las comunidadesautónomas. Los datos recientes deinserción laboral de los capacitadosmuestran también muy buenos resulta-dos. Cabría preguntarse si estas prácti-cas alcanzan también los programas deformación para el empleo.

Por supuesto, los datos de inserción de-ben leerse en relación a la situación gene-ral del mercado de trabajo: obviamenteen momentos de generación de empleoserán mejores. En el caso latinoamerica-no, los resultados disponibles justamentemuestran esa convergencia tanto encuanto a la disminución de la desocupa-ción como respecto al acceso a empleosformales. En efecto, las dificultades labo-rales no sólo se deben a débiles capitaleshumanos sino a contextos socioproducti-vos excluyentes o segmentados.

d) Otro conjunto de dimensiones serefiere a la calidad de la FP brinda-

da. Para empezar, la vinculación en-tre FP y cohesión está fuertementevinculada a la institucionalidad delas propuestas. Esto no implicadesconocer la riqueza, que se deri-va de las demandas productivas,los contextos y las poblacionesatendidas, de que participen cen-tros de formación diversos o servi-cios complementarios (educativos,sociales, etc.). Sino que el direccio-namiento de las políticas hacia unmodelo que vincule el desarrollo so-cioproductivo y la innovación, con eldesarrollo de los sujetos, implicainstituciones con fuerte apoyo y li-derazgo público.

En América Latina, el conjunto de las ac-ciones de FP muestran diversa institu-cionalidad y calidad. Sin embargo, unrasgo positivo que viene caracterizandolas políticas de FP en los años 2000 esun avance hacia una mayor instituciona-lidad que brinda mayores niveles desustentabilidad y calidad. Cada vez máslos programas son amparados dentrodel ámbito de las IFP y/o de los centrosde FP regulares, sin que ello impida queuna diversidad de actores actúe comoimplementadores (desde organizacio-nes especializadas en trabajo con muje-res, o en formación para la población ru-ral, hasta escuelas e institutos terciarios,pasando por otros diversos organismospúblicos), en muchas ocasiones brin-dando un plus innovador a sus aborda-jes. Incluso se dan alianzas entre estosúltimos y las IFP u organismos públicosespecializados.

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La fuerte institucionalidad también ca-racteriza al caso español en cuanto a laFPR, ya que se asienta en centros per-manentes de formación. Dentro del sub-sistema de formación para el empleo,aunque no ha sido profundizado en estevolumen, también se brinda una forma-ción profesional que forma parte de laeducación no formal, gestionada por lasadministraciones laborales, los agentessociales (sindicatos y empresarios), losmunicipios, las OSC y otras entidades.Está constituida por cursos o programasde corta duración y fundamentalmentedirigida a la población activa, tanto em-pleada como desempleada. Cabría pre-guntarse por el nivel de institucionali-dad de esta oferta.

Otra dimensión vinculada a la calidadtiene que ver con la medida y la formaen que los currículos de FP se acercan alos perfiles ocupacionales del mercadode trabajo. La adopción de sistemas ba-sados en competencias profesionalesidentificadas en los sectores producti-vos, es un camino en el que España seha orientado claramente en la última dé-cada y en América Latina donde ha sidosujeto de marchas y contramarchas,tuvo claros avances.

Esta aproximación habilita el aprendizajeintegrado de competencias personalescomo técnicas, organizativas e inclusoemprendedoras. En América Latina, va-rias de las IFP modernizaron sus currícu-los a partir del enfoque de competencias,otras han desarrollado mecanismos dereconocimiento de aprendizajes previos

o certificación y en otros países se handesarrollado estos dos servicios. Laadopción de una formación basada encompetencias ha llevado a promoveruna reingeniería total de la oferta forma-tiva desde el punto de vista técnico-peda-gógico. De cualquier modo, es un proce-so en curso no exento de debates (variospaíses no han adoptado el enfoque) queaun en los países que han seguido estavía tiene mucho camino por recorrer.

También respecto al reconocimiento delvalor formativo de las pasantías se acer-can las experiencias recientes en Espa-ña y América Latina. En España, se hainstalado como obligatoria dentro de laFPR la formación en centros de trabajo,concibiendo que determinados aprendi-zajes sólo se adquieren a través de si-tuaciones de trabajo reales.

En América Latina, cabe mencionar que,aunque no se ha tratado en profundidaden este volumen, las prácticas son obli-gatorias en la educación técnico-profe-sional de nivel medio en algunos países.En cuanto a la FP en sentido estricto, losprogramas destinados a la inserción enel empleo formal de jóvenes suelen in-cluirlas. Se tienden a reconocer nocomo un agregado posformación, sinocomo parte constitutiva del proceso for-mativo. Varias leyes las encuadran, sehan desarrollado materiales y compro-meten una acción articulada de empre-sas y centros formativos. Han sido criti-cadas por arbitrariedades cometidas,pero cuando existe el seguimiento ade-cuado, brindan competencias comple-

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mentarias a los jóvenes e incluso puen-tes con el empleo. Lamentablemente lasposibilidades de incorporarlas de mane-ra generalizada a la FP inicial de jóvenesson no muchas, una vez más esencial-mente debido a la escasez de puestosen unidades productivas registradas yque brindan empleos formales.

Como tercera dimensión referida a lacalidad de la FP y sus relaciones con lacohesión social, vale incluir la cuestiónde las titulaciones brindadas por la FP.En ambos casos, las titulaciones se vin-culan a la FP reglada o institucionaliza-da, y por fuera de ese marco (PCPI enEspaña y FP para el sector informal y/oad hoc en América Latina) solo se brin-dan certificados que no se asimilan a lastitulaciones regulares. Evidentemente,avanzar hacia una integración que orde-ne los vínculos entre la FP que puedeconsiderarse previa o compensatoria yla FP regular en el marco de un modelode aprendizaje permanente es un de-safío pendiente que contribuiría a la co-hesión social ya que la actual situaciónno se orienta en este sentido.

e) Como se acaba de señalar, un rasgocentral de un sistema de FP vincula-do a la cohesión social es su ubica-ción dentro de modelo de educa-ción y aprendizaje integrado quehabilite la circulación entre nivelesy tipos de educación y formación.Al respecto, una cuestión fuerte-mente tratada en los estudios hasido los vínculos entre FP y el restodel Sistema Educativo.

En España, es interesante que el primerciclo de la formación profesional básicaes parte de la educación obligatoria aligual que lo es la ESO (Educación Se-gundaria Obligatoria). La formación pro-fesional específica se realiza en CiclosFormativos (de Grado Medio y de GradoSuperior), cuya duración oscila entreuno y dos cursos académicos, que con-ducen a titulaciones que acreditan cuali-ficaciones o competencias profesiona-les con valor y significado en el empleo.Sin embargo, a pesar de este propósitolegal, se considera en el capítulo respec-tivo que la planificación de la oferta deFPR sigue realizándose, por lo general,atendiendo de modo preferente a la ló-gica escolar, cuestión que se refleja porejemplo en la saturación de ofertas enalgunas titulaciones y en los déficitsen otras.

En América Latina, los vínculos entre FPen sentido estricto y el resto de la esco-laridad están en aumento, y son clavespara ampliar las oportunidades que pro-vee la FP. Los procesos seguidos con lainstauración de normas de competen-cia, currículos por competencia y el de-sarrollo en algunos países de catálogosde ocupaciones profesionales han servi-do para avanzar en ese sentido. Tam-bién se ha avanzado en crear puentesentre la FP en sentido estricto y la edu-cación media. Esto habilita a acceder aun título valorado al mismo tiempo queuna calificación profesional específica,en un contexto donde el título de nivelsecundario aparece como requisito parasalir de la pobreza. Pero más aún, como

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mucha de la población que accede a FPno cuenta con estudios secundarios o nisiquiera de estudios básicos, los progra-mas de FP se ven muchas veces compe-lidos a incluir conocimientos básicos delengua y matemáticas que permitanabordar lo técnico. La FP ha sido abor-dada de varias maneras: incluyendoprogramas compensatorios dentro desu misma oferta o incorporando dentrode las políticas activas de empleo uncomponente de «terminalidad educati-va», para facilitar la finalización del nivelbásico y/o secundario de los jóvenes yadultos; y/o articulando la FP con la edu-cación secundaria general. A pesar delos avances en esta línea en América La-tina, es todavía un desafío establecerpuentes entre diferentes circuitos for-mativos (escolaridad formal, FP, lugaresde trabajo). Las distancias y desarticula-ciones entre el sistema educativo delmundo laboral y entre la educación for-mal y la FP son características persisten-tes a nivel de los países y aun a nivel delas regiones y localidades.

f) Finalmente, otra dimensión claveexaminada fue el papel de los acto-res sociales implicados en la FP.

Evidentemente, la relación con los acto-res del mundo del trabajo es lo que con-fiere pertinencia a la formación brindada.

Se señalan a lo largo de los estudios,tanto en referencia a España como aAmérica Latina avances respecto a laparticipación de las empresas, sindica-tos, cámaras empresariales, etc. en:

• el diseño y actualización de los cur-sos, identificando en los diferentessectores productivos, las competen-cias profesionales que se requierenen el empleo;

• la vinculación de planes formativoscon las demandas concretas del de-sarrollo económico-productivo regio-nal, o local;

• el diseño e implementación de pasan-tías en empresas;

• la formación continua del profeso-rado.

Como se ha mostrado, la intensidad deestos procesos y sus características va-ría de país en país y también y sobretodo, al menos en América Latina, se-gún qué circuito y qué destinatarios ten-ga la FP.

Especialmente cuando se trata de FP ini-cial o destinada a jóvenes o poblacionesvulnerables o grupos discriminados,otros actores son también relevantes.Articulaciones transversales con institu-ciones especializadas (tales como deDesarrollo Rural, de Juventud, de temasde género, etc.) son claves porque pue-den proveer una conceptualización ade-cuada y un mayor conocimiento de laproblemática específica. Por su parte,las OSC frecuentemente aportan tam-bién pertinencia y conocimiento vincu-lado a aquellas poblaciones que sufrendiferentes tipos de discriminaciones.Evidentemente, la fuerte articulacióncon los servicios de orientación y em-pleo son ineludibles. Y asimismo, el en-foque de la cohesión social implica dar

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un papel importante a la participación yla voz de los propios sujetos de la FP,sus necesidades y expectativas.

Dentro de los actores, en América Lati-na cabría incluir a la CI, que ha tenidoun papel importante en el origen, de-sarrollo y consolidación de las IFP y quesigue apoyando, aunque en menor me-dida, la formación para el trabajo, inclu-yendo la educación básica, la secunda-ria técnica y programas de capacitaciónpara el empleo vinculados a los Minis-terios de Trabajo y las OSC. En años re-cientes, la CI orientada a la formaciónprofesional, tiende a centrarse en lasperspectivas de «sistema de forma-ción», aprendizaje para toda la vida, ycalidad institucional. Se promueven en-foques holísticos o globales de la for-mación para el trabajo, apoyo a un sec-tor, y/o al sistema de formación comoun todo. Todas estas líneas (como sediscutirá a continuación) apuntan a unamayor contribución de la FP a la cohe-sión social. Los desafíos por delantepara la CI van desde la efectiva articula-ción con las políticas nacionales y lapromoción de la participación demo-crática de todos los actores relevanteshasta la revisión crítica de su propio rolen relación al desarrollo equitativo e in-cluyente.

A modo de cierre de estas conclusionesse formularán algunas reflexiones sobreuno de los temas claves que aparecencomo desafíos tanto en España como enAmérica Latina: la conformación de unsistema integrado de educación y traba-

jo que se oriente hacia el aprendizajepermanente.

Como se sostiene en el capítulo sobreEspaña, la mejora de la calidad del con-junto del sistema de FP reforzará, pordefinición, su función como mecanismode cohesión social: permitirá a sus be-neficiarios (tanto la población escolar,como la población activa) disponer deun sólido marco de referencia a travésdel cual podrán construir su identidadsocioprofesional, mejorar sus capacida-des profesionales en orden al desarrollode su carrera profesional y, en últimotérmino, incorporarse a la cultura delaprendizaje permanente.

Ello implica también, como se ha venidososteniendo, que la FP mirada desde sucontribución a la cohesión tiene comoprincipal desafío la integración dentrodel conjunto de políticas de educación yde trabajo. Los puentes entre las dife-rentes formas de educación y de forma-ción (escolaridad básica, educación me-dia y formación profesional, lugares detrabajo, formación para el empleo) de-ben crearse y/o reforzarse para favo-recer su pertinencia y significatividadsocial. Un sistema más flexible quepermita la diversidad de estudios y op-ciones (sin constituir circuitos «desegunda categoría» o de doble vía), pa-sarelas entre diversos campos de ense-ñanza o entre una experiencia profesio-nal y regreso a la formación, y quecontemple la validación de saberes y delas competencias adquiridos en la ex-periencia es el horizonte de un sistema

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articulado y orientado hacia la cohesiónsocial.

Mayor coordinación entre los actoresnacionales, efectiva formulación de en-foques integrales y sectoriales, fortaleci-miento de las capacidades de gestión eimplementación de las instituciones for-mativas, consolidación de alianzaspúblico-privadas; superación de lasfragmentaciones de las políticas de for-mación para el trabajo son algunos delos desafíos. Además de las institucio-nes y organismos especializados en laFP, otras dependencias públicas en dis-tintos niveles; asociaciones empresaria-les y sindicales, universidades y organi-zaciones de la sociedad civil debendefinir roles y responsabilidades paraun mejor aprovechamiento de los recur-sos y del know-how de cada uno. Es pre-ciso operar en todos los niveles (nacio-nal, regional, local) promoviendo y

brindando incentivos para la acciónmancomunada.

El fortalecimiento de la calidad institucio-nal de los actores que participan en todoslos niveles es clave para la coordinaciónde objetivos. Asimismo, deben propiciar-se mecanismos institucionales que esti-mulen el monitoreo de las acciones (pararevisar resultados parciales y obstáculos,para mejorar los procesos, y la calidad delas prestaciones), y evaluaciones de im-pacto que sean tomadas efectivamente encuenta en las formulaciones posteriores.

El enfoque de aprendizaje para toda lavida que encadena sistémicamente lasoportunidades formativas en ámbitosformales, no formales e informales,tiene una gran potencialidad para mejo-rar las articulaciones y ganar en la cons-trucción coherente de una educaciónpara el desarrollo.

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AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el DesarrolloAOD Ayuda Oficial al DesarrolloBID Banco Interamericano de DesarrolloBIRD Banco Internacional de Reconstrucción y DesarrolloBM Banco MundialCAPLAB Programa Capacitación Laboral (Perú)CFP Centro de Formación ProfesionalCI Cooperación InternacionalCINTERFOR Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la

Formación Profesional (Uruguay)CNCF Centro Nacional de Capacitación y Formación Profesional (Ecuador)COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la CooperaciónCONOCER Consejo de Normalización y Certificación de Competencias Labo-

rales (México)DAC Development Assistance CommitteeESG Enseñanza Secundaria GeneralETP Educación Técnico-ProfesionalFAO Food and Agriculture Organization of the United NationsFOIL Programa de Formación Ocupacional e Inserción LaboralFIJ Fundación Internacional de la JuventudFOMIN Fondo Multilateral de InversionesFORMUJER Programa Regional para el Fortalecimiento de la Formación Profe-

sional y Técnica de Mujeres de Bajos Ingresos (Regional)FOSIS Fondo de Solidaridad e Inversión SocialFP Formación ProfesionalFPR Formación Profesional RegladaGCAP Campaña Global contra la PobrezaGTZ German Government’s Technical Cooperation AgencyIFETS Instituciones Federales de Educación, Ciencia y TecnologíaIFP Instituciones de Formación ProfesionalIICA Instituto Interamericano de Cooperación para la AgriculturaINA Instituto Nacional de Aprendizaje (Costa Rica)INCA-Rural Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Ru-

ral (México)INEFOP Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (Uruguay)INFOCAL Instituto Nacional de Formación y Capacitación Laboral (Bolivia)INFOTEP Instituto Nacional de Formación Técnico-Profesional (República

Dominicana)INPEC Instituto Nacional Penitenciario y CarcelarioINSAFORP Instituto Salvadoreño de Formación Profesional (El Salvador)

GLOSARIO DE SIGLAS

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016_10 aju 06 glosario 5/5/10 08:53 Página 145

INTECAP Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (Guatemala)JICA Japan Internacional Cooperation AgencyKOIKA Korea International Cooperation AgencyMEC Ministerio de Educación de BrasilODM Objetivos de Desarrollo del MilenioOEI Organización de Estados IberoamericanosOIM Organización Internacional para las MigracionesOIT Organización Internacional del TrabajoOSC Organizaciones de la Sociedad CivilPAEBA Programa de Alfabetización y Educación Básica en AdultosPBI Producto Bruto InternoPFFTT Programa de Fortalecimiento de la Formación Técnica y Tecnológi-

ca (Bolivia)PISA Programme for International Student AssessmentPMETYC Programa de Modernización de la Educación Técnica y la Capacita-

ción (México)PNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPOCET Programa de Educación para el Trabajo (Honduras)PROIMUJER Programa de Promoción de la Igualdad de Oportunidades para las

Mujeres en el Empleo y la Formación Profesional (Uruguay)SENA Servicio Nacional de Aprendizaje. (Colombia)SENAC Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial (Brasil)SENAI Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (Brasil)SENAR Servicio Nacional de Aprendizaje Rural (Brasil)SENATI Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial (Perú)SENCE Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (Chile)SWAT Enfoque SectorialTIC Tecnologías de la Información y de la ComunicaciónUE Unión EuropeaUNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural OrganizationUSAID United States Agency for International DevelopmentUTU Universidad del Trabajo de Uruguay

Glosario de siglas

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016_10 aju 06 glosario 5/5/10 08:53 Página 146

Documents

FORMACION PROFESIONAL Y COHESION SOCIAL