Formas de conclusión del procedimiento y Silencio Administrativo

Prof. Tommy Deza SandovalDirector General de Desarrollo y Ordenamiento

Jurídico 17/03/2017

Teoría del Acto Administrativo

Importancia de una definición de Acto Administrativo

Cuando la Administración Pública emite una decisión en el marco deun procedimiento administrativo no la denomina “actoadministrativo”.

En la práctica los actos administrativos suelen ser exteriorizados enla forma de “resoluciones”, “licencias”, “autorizaciones”, “oficios”, etc.

Es importante tener una clara definición del acto administrativo, aefectos de aplicar correctamente sus diversas instituciones: validez,eficacia, nulidades, revocación, recursos administrativos, revocación,etc., independiente de la denominación que tomen.

Ley 27444: El Acto AdministrativoDefinición Legal:

Efectos jurídicos

- Intereses- Obligaciones - Derechos

Declaración de las entidades

Normas de Derecho Público Dentro de una situación concreta

No son actos administrativos:

- Actos de administración interna destinados a organizar o hacer funcionar sus servicios. Ejm. MOF, Directivas, Reglamento Interno de Trabajo, etc.

- Las actuaciones materiales (la demolición de un inmueble)

Definición doctrinaria: Acto AdministrativoDefinición amplia

«Acto Administrativo sería la declaración de voluntad, de juicio, deconocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio deuna potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria»(Fernando García de Enterría y Tomás Ramón Ferández)

«Acto administrativo como toda declaración unilateral efectuada en elejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicosindividuales» (Roberto Dromi)

“La noción de acto administrativo comprende toda declaración[voluntad, juicio, conocimiento o deseo] proveniente de un órganoestatal, emitida en ejercicio de la función materialmente administrativa ycaracterizada por un régimen administrativo, propio y típico del DerechoPúblico, que genera efectos jurídicos individuales directos con relacióna los administrados destinatarios del acto” (Juan Carlos Cassagne)

Definición doctrinaria: Acto AdministrativoCrítica a la definición clásica de García Enterría

- El acto administrativo no puede ser de juicio o valoración, deconocimiento o de deseo o propuesta, toda vez que no produceefectos jurídicos directos en los derechos e intereses particulares.

- El acto administrativo tiene una función «reguladora» o decisoriadebido a esa capacidad de producir efectos jurídicos sobre losparticulares en el marco de las normas de Derecho Público.

- José Boquera (Estudios sobre el acto administrativo):

“Los deseos, los conocimientos y los juicios no crean derechosy obligaciones y mucho menos los imponen a un sujeto. Lacreación unilateral de consecuencias jurídicas y su imposicióna un sujeto, sólo puede ser obra de la voluntad…”

Definición doctrinaria: Acto AdministrativoCrítica a la definición clásica de García Enterría

- Los actos administrativos “no decisorios” no son impugnables ensede administrativa o judicial, los cuales se controlan mediante suasimilación a la impugnación del acto decisorio o final, salvo losactos de mero trámite exceptuados en el Art. 206 de la Ley 27444..

Definición doctrinaria: Acto Administrativo

Definición en estricto:

«Es toda decisión o resolución administrativa, de carácter reguladory con efecto frente a terceros, dictada por la Administración en elejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria»(Raúl Bocanegra Sierra)

Definición de Acto Administrativo en la Jurisprudencia - Casación Nº 1831-2006-LIMA

Sétimo.- Que, coherente con a disposición constitucional, el artículo 1de la Ley 27444 ha establecido que son actos administrativos: Lasdeclaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derechopúblico, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre losintereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de unasituación concreta; en contrario, no son actos administrativos: Los actosde administración interna de las entidades destinados a organizar ohacer funcionar sus propias actividades o servicios, y loscomportamientos o actividades materiales de las entidadesadministrativas. Octavo.- Que, sin embargo, el artículo 4 de la Ley27854, que regula el proceso contencioso administrativo, ha establecidoque no solamente son impugnables a través del proceso contenciosoadministrativo los actos administrativos propiamente dichos o cualquierotra declaración administrativa de la autoridad; sino también, el silencioadministrativo, las actuaciones materiales de la entidad que no sesustentan en acto administrativo, e incluso las actuaciones realizadasen ejecución de actos administrativos siempre que transgredan elordenamiento jurídico, y otras. (…)

Noveno.- Que, con relación al concepto de acto administrativo que sealude en la ley, debe advertirse que éste tiene dos connotaciones; unaestricta o restringida y otra lata o amplia; por la primera se entiende queel acto administrativo es toda declaración de autoridad que decide unacuestión planteada en sede administrativa, y por la segunda el actoadministrativo no sólo está referido a las decisiones de autoridad, sinotambién a todas las manifestaciones de juicio, de deseo o de simpleconocimiento de la autoridad, siempre que de ellas puedan derivarseconsecuencias jurídicas para los administrados. Décimo.- Que, por tanto,queda claro que el proceso contencioso administrativo no sólo puede serpromovido contra los actos administrativos que expresen una decisión ola voluntad de la administración, frente a determinado supuesto dehecho, sino también contra otras declaraciones que expresen juicios,deseos o conocimientos de la autoridad administrativa; pues de otromodo, no resultaría explicable, como es que la ley ha previsto que lasactuaciones materiales de la entidad, puedan ser impugnadas víaproceso contencioso administrativo.

Definición de Acto Administrativo en la Jurisprudencia - Casación Nº 1831-2006-LIMA

Actos administrativos en Decretos SupremosLey 29158 – Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

Artículo 11.- Facultad normativa del Presidente de la República

Corresponde al Presidente de la República dictar los siguientesdispositivos:

(…)

3. Decretos Supremos.- Son normas de carácter general quereglamentan normas con rango de ley o regulan la actividadsectorial funcional o multisectorial funcional a nivel nacional.Pueden requerir o no el voto aprobatorio del Consejo de Ministros,según lo disponga la ley. Son rubricados por el Presidente de laRepública y refrendados por uno o más Ministros a cuyo ámbito decompetencia correspondan.

¿SON ACTOS ADMINISTRATIVO O NO?

Tribunal Constitucional - Exp. 55777-2006-PA/TC

Reconoció implícitamente la existencia de decretos supremos queno son de alcance general, al considerar lesivo que el actopresuntamente lesivo estaba «…constituido por el actoadministrativo contenido en el Decreto Supremo N.° 016-2003-ED»

Actos administrativos en Decretos Supremos

Corte Suprema – Sala de Derecho Constitucional y Social –Exp. 175-2006

«Quinto.- Que, lo expuesto advierte que el Decreto Supremo legislasobre una situación particular, esto es sobre la omisión de lareinscripción o falta de subsanación de observaciones por parte decuarentisiete [sic] institutos superiores pedagógicos y escuelassuperiores de formación docente públicos y privados, que hadevenido en la cancelación de sus autorizaciones defuncionamiento…

Sexto.- Que, siendo que la demanda de Acción de Amparo incoadacontra el Decreto Supremo N° 016-2004-ED deviene improcedente,máxime si se tiene en que cuenta que, el IPELICA (…) se ha limitadoa alegar que se ha cancelado su licencia sin causa alguna,fundamentos que distan del objeto de la presente acción de garantía,por no tratarse de una norma de carácter general susceptible dedemandarse su inconstitucionalidad o ilegalidad vía acción popular.»

Actos administrativos en Decretos Supremos

«3. A juicio de este Tribunal, la carta cuyo cumplimiento se solicita esun acto administrativo, pues responde una petición que con fecha 5 dejunio de 2009 la demandante le formuló a la Derrama Magisterial; es decir,la carta es una consecuencia del ejercicio del derecho de petición queejerció la demandante. Además, la carta le reconoce a la demandante underecho: el levante del flac de descuentos de aportes.

En sede ordinaria y en el voto singular se ha aducido que la carta no es unacto administrativo, sino “que se trata de una simple comunicación”…

Resulta obvio que la carta citada, en tanto señala que “estamosprocediendo a solicitar al área respectiva levantar el flac de descuento deaportes”, le genera a la demandante una situación jurídica sobre suderecho a la remuneración, pues como consecuencia de lo dispuesto enella ya no se le iba a descontar de su remuneración la aportacióncorrespondiente a la Derrama Magisterial…»

Acto Administrativo contenido en cartas - EXP. N.° 01264-2012-PC/TC

Procedimiento Administrativo – Silencios

Administrativos

Procedimiento: Definición y clasificación

Conjunto de actos y diligencias tramitados ante la entidadconducentes a la emisión de un acto administrativo que produzcaefectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses,derechos y obligaciones de los administrados.

Clasificación: por exigencia legal.

Procedimientos Administrativos

Evaluación previa

Aprobación automática

Silencio Positivo

Silencio Negativo

Procedimiento de aprobación automática Se considera aprobada desde el momento de presentada la

solicitud a la entidad competente (Presunción de veracidad). Debecumplir requisitos del TUPA.

La copia del cargo constituye la constancia de la aprobaciónautomática.

No se requiere pronunciamiento expreso de las entidades queconfirmen la aprobación automática. Sin embargo, cuando serequiera de la expedición de un documento sin el cual no puedehacer efectivo su derecho, el plazo para su expedición es de 5 díashábiles.

Son procedimientos de aprobación automática: la obtención delicencias y autorizaciones; constancias y copias certificadas; y,aquellas que habiliten al ejercicio continuado de actividadesprofesionales, económicas, laborales dentro del ámbito privado yno afecte a terceros. (Ej. La apertura de una bodega).

Procedimiento de evaluación previa y los Silencios Administrativos

En los procedimiento de evaluación previa se requiere de una“decisión” expresa de la autoridad administrativa respecto de lapetición del administrado, para lo cual se realizan previamente deactos de instrucción, probanza, alegaciones.

Plazo máximo para resolver es de 30 días hábiles. Salvo leyespecial.

El Silencio Administrativo es una figura instrumental por la cual sereputa que opera un pronunciamiento ficto de la autoridad,estimando (positivo) o desestimando (negativo) la solicitud deladministrado, debido a que ha omitido pronunciarse de maneraexpresa en el plazo legal establecido.

Silencio Administrativo Positivo (SAP)

El SAP opera cuando se trate de:

Solicitudes que habilite el ejercicio de derechos preexistentes opara el desarrollo de actividades que requieran de autorizaciónprevia, que no se encuentren dentro del supuesto de SAN.

Recursos contra la desestimación de una solicitud o actosanteriores, siempre que no encuentren dentro del supuesto deSAN.

Decisiones finales que no afecte directamente a administradosdistintos del solicitante, mediante la limitación, perjuicio oafectación a sus intereses o derechos legítimos.

Silencio Administrativo Positivo (SAP)

La solicitudes se consideran aprobadas automáticamente al operarel SAP por transcurso del plazo, sin que sea necesario laexpedición de documento alguno para que pueda ejercer suderecho.

No obstante, el Administrado interesado podrá presentar unadeclaración jurada ante la entidad correspondiente, constituyendoel cargo prueba suficiente de la aprobación ficta de lo solicitado.

Si la entidad se niega a recibir la declaración jurada, podrárealizarse por conducto notarial.

Todos los funcionarios tienen la obligación de reconocer la eficaciade la aprobación ficta por SAP, bajo apercibimiento de incurrir enfalta administrativa sancionable. Denuncia del funcionario ante laOCI.

Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos – Ley 29338

Artículo 89.- Autorización de Uso de Agua89.1 La Autoridad Administrativa del Agua otorga autorizaciones de uso de aguade plazo no mayor de dos (02) años. El uso del agua estará destinado para cubrirexclusivamente las necesidades de aguas derivadas o relacionadas directamentecon la ejecución de estudios u obras y lavado de suelos.(…)89.4 El procedimiento de autorización de uso de agua está sujeto a silencioadministrativo positivo cuando la disponibilidad hídrica esté acreditada con laopinión favorable de la Autoridad Nacional del Agua emitida durante la aprobacióndel Instrumento de Gestión Ambiental”

SAP: Algunos ejemplos

Silencio Administrativo Negativo (SAN)

El SAN opera excepcionalmente cuando se trate de:

Casos que se afecte significativamente el interés público.

Que incida en la salud, el medio ambiente, los recursos naturales,la seguridad ciudadana, el sistema financiero, el mercado devalores, la defensa comercial, la defensa nacional, el patrimoniohistórico cultural de la nación, en procedimientos trilaterales y enlos que generen obligación de dar o hacer del Estado, yautorizaciones para operar casinos de juego y máquinastragamonedas.

También en aquellos procedimientos donde se transfiera facultadesde la administración pública y de inscripción registral.

Fiscalización Posterior

En los procedimientos de aprobación automática y de fiscalizaciónposterior, la autoridad queda obligada a verificar de oficio, mediantemuestreo, la documentación, declaraciones, informes ytraducciones proporcionadas por el administrado.

Comprende no menos del 10% de todos los expedientes deaprobación automática, con un máximo de 50 expedientes porsemestre. Puede incrementarse según su impacto en el interésgeneral, la economía, la seguridad o la salud ciudadana.

Si se comprueba el fraude o falsedad en la declaración, informacióno documentación se procede a la nulidad de oficio y a aplicar unamulta de entre 2 y 5 UIT.

Se comunica al Ministerio Público si se adecua al delito contra la FePública.

Fin del Procedimiento

Fin del procedimiento

Resoluciones definitivas

El silencio administrativo positivo o negativo

Desistimiento

Abandono

Los acuerdos por conciliación o transacción

La prestación efectiva de lo pedido a satisfacción del administradoen caso de petición graciable.

La resolución que declare la imposibilidad de continuar elprocedimiento

Contenido de la resolución

Debe cumplir con los requisitos de validez

Si es un procedimiento a petición del administrado, debe sercongruente con cada una de las peticiones. No puede agravar susituación inicial y sin perjuicio del inicio de oficio de un nuevoprocedimiento, si procede.

Pueden ser documentos que no tienen la forma de resolución:Oficios, cartas, memorándums, etc.

Efectos del silencio administrativo Procedimientos con SAP quedan automáticamente aprobados en los

términos en que fueron solicitados, si la entidad no hubiera notificadoel acto correspondiente.

El SAP tiene los efectos de una resolución final, sin perjuicio de lapotestad de nulidad de oficio.

El SAN tiene por efecto habilitar al administrado interponer losrecursos administrativos o acciones judiciales que corresponda.

Aun cuando opere el SAN, la administración mantiene la obligación depronunciarse, hasta que se le notifique lo anterior.

El SAN no inicia los plazos ni términos para su impugnación.

Sancionador: los recursos para impugnar una sanción esta sujeta aSAN. Cuando el administrado opta por la SAN, será de aplicación elSAP para las siguientes instancias.

Desistimiento del procedimiento o la petición El desistimiento del procedimiento implica su culminación, pero no

impide plantear otro nuevo con la misma petición.

El desistimiento de la petición implica que no se pueda iniciar otroprocedimiento por el mismo objeto y causa.

El desistimiento solo afectará a quienes lo hubieran formulado.

Debe señalarse si se trata de uno u otro. Por omisión, se presume quees desistimiento del procedimiento.

Se puede realizar antes de que se notifique la resolución que pone fina la instancia.

La autoridad aceptará de plano el desistimiento. Salvo que existanterceros apersonados que soliciten su continuación.

La autoridad puede decretar la continuación de oficio, si afectaintereses de terceros o interés general.

Abandono

En los procedimientos de parte, cuando el administrado incumplaalgún trámite que le hubiera sido requerido que produzca suparalización por más de 30 días, la autoridad de oficio o a solicituddel administrado declara su abandono

La Resolución de abandono se notifica y contra ella procede losrecursos administrativos correspondientes.

Gracias….

tommy.Deza.sandoval@gmail.com