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Tabla de Contenido
Glosario y abreviaturas ....................................................................................................................3
Índice de gráficas, ilustraciones y tablas..........................................................................................3
Resumen ejecutivo ...........................................................................................................................4
1 Introducción ..............................................................................................................................5
2 Alcance del trabajo de consultoría ............................................................................................6
3 Población Privada de la Libertad – PPL en Colombia .............................................................7
4 Contexto de la organización - USPEC .....................................................................................9
4.1 Órganos de dirección y estructura orgánica ................................................................... 10
4.2 Relaciones interinstitucionales ....................................................................................... 11
5 Prestación del servicio de alimentación a la PPL en Colombia .............................................11
5.1 Generalidades ................................................................................................................. 11
5.2 Modalidades de Contratación ......................................................................................... 12
5.3 Actividades de supervisión y monitoreo del servicio de alimentación .......................... 13
5.4 Costos de la prestación del servicio ............................................................................... 14
5.5 Resultado auditorías de organismos de control .............................................................. 15
5.6 Reinserción social .......................................................................................................... 16
6 Experiencia internacional .......................................................................................................16
7 Diagnóstico .............................................................................................................................17
7.1 Análisis de actores .......................................................................................................... 18
7.2 Análisis de las variables del triángulo estratégico ......................................................... 19
7.2.1 Valor público .......................................................................................................... 20
7.2.2 Recursos y capacidades operativas ......................................................................... 20
7.2.3 Legitimidad de las intervenciones .......................................................................... 21
8 Alternativas de intervención y retos hacia el futuro ...............................................................22
Referencias bibliográficas ..............................................................................................................23
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Glosario y abreviaturas
Sigla Descripción
BMC Bolsa Mercantil de Colombia
COSAL Comité de seguimiento al suministro de alimentación
EC Establecimiento Carcelario
EP Establecimiento Penitenciario
EPMSC Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario
ERON Establecimiento de Reclusión del Orden Nacional
GEDIP Grupo Estratégico de Información Penitenciaria
INPEC Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
PPL Población Privada de la Libertad
SISIPEC Sistematización Integral del Sistema Penitenciario y Carcelario
SNP Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario
USPEC Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios
Índice de gráficas, ilustraciones y tablas
Gráfica 1. Comportamiento PPL Intramural, 2013-2020 …………………………………….8
Gráfica 2. Comportamiento presupuesto general y gastos de alimentación USPEC, 2013-
2020………………………………………………………………………………14
Ilustración 1. Organigrama USPEC…………………………………………………………….10
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Resumen ejecutivo
Durante décadas, la Población Privada de la Libertad – PPL en Colombia, ha estado en crisis debido a,
entre otros, el hacinamiento en los centros carcelarios, la reincidencia, las debilidades de los sistemas
judiciales, y la insuficiencia de recursos y de infraestructura. En 1998 se corrobora esta crisis con la
declaración del estado de cosas inconstitucionales al Sistema Nacional Penitenciario; donde se reitera la
afectación de las condiciones de habitabilidad y el bajo acceso a los servicios de alimentación y salud,
necesarios para vivir en condiciones dignas. El Estado es garante de los derechos fundamentales de la
PPL y a través de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC, presta los servicios de
alimentación y salud a los internos.
Consciente de la necesidad de mejorar continuamente la prestación del servicio de alimentación a la PPL,
la USPEC requirió de una consultoría que apoyara con en el análisis del proceso actual, realizara un
diagnóstico y recomendara acciones que permitieran establecer medidas apropiadas para mejorar el
control de la prestación del servicio de alimentación. Bajo este enfoque, se desarrolló la consultoría.
Este informe presenta los resultados de la consultoría. Inicialmente se hace una revisión, del contexto
actual de la PPL en Colombia, analizando la sobrepoblación de las cárceles y los costos relacionados con
la atención de la PPL. Seguidamente, se analiza el contexto de la USPEC en cuanto a la estructura
organizacional y las relaciones interinstitucionales y se hace una revisión detallada de la prestación del
servicio de alimentación a la PPL en Colombia; esto incluye las generalidades del servicio, las
modalidades de contratación utilizadas, las actividades de supervisión y monitoreo que se realizan, análisis
del costo de la prestación del servicio y los resultados de las auditorias por parte de los organismos de
control. Posteriormente, se realiza una revisión de las experiencias internacionales con el fin de identificar
buenas prácticas que permitan mejorar el servicio en el futuro.
Con base en el contexto, se realiza un diagnóstico con el enfoque de gobernanza colaborativa de Ansell y
Gash (2007) y la evaluación de las variables del triángulo estratégico de acuerdo con Moore (2015)
concluyendo la necesidad de fortalecer los mecanismos de coordinación interinstitucional, el análisis de
la estructura actual de la USPEC, y la necesidad de fortalecer las variables de capacidad operativa y
legitimidad.
Finalmente, las alternativas de intervención planteadas se enfocan en trabajo interinstitucional,
articulación de esfuerzos con actores externos, análisis de distribución de funciones internas,
fortalecimiento de la participación de la PPL en la prestación del servicio, inversión en tecnología, revisión
del modelo de contratación, y finalmente un análisis del manejo de un sistema integrado de la prestación
de los servicios.
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1 Introducción
Una de las grandes crisis humanitarias del país está relacionada con la ejecución de la pena en el
Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario - SNP1 (Consejo Superior de Política Criminal, 2015).
Esto ha sido ratificado con la declaración del estado de cosas inconstitucionales2 en las sentencias
T-153 de 1998 y T-388 de 2013, y reiterado, en la sentencia T-762 de 2015. La alarmante situación
de las prisiones en el país no es la excepción en términos internacionales, y ha perdurado por
décadas sin que los esfuerzos de los países logren minimizar la crisis y la agravada violación de
derechos humanos de la población privada de la libertad – PPL. Además, el hacinamiento en los
centros carcelarios, la corrupción, la reincidencia, las debilidades de los sistemas judiciales, la
insuficiencia de recursos y de infraestructura, profundizan la grave crisis de las cárceles tanto en
Colombia, como en Latinoamérica (Banco Mundial, 2014).
En este contexto, el Estado colombiano tiene una responsabilidad directa siendo garante de los
derechos fundamentales de la PPL en el territorio. La constitución política, el código penal, el
código penitenciario y carcelario; así como los instrumentos internacionales suscritos por el país
soportan esta responsabilidad (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2013). De
acuerdo con las sentencias de la Corte; dentro de las distintas problemáticas del SNP, la PPL tiene
una afectación en las condiciones de habitabilidad y el acceso a los servicios básicos necesarios
para vivir en condiciones dignas, tales como alimentación y salud.
Frente a esto, el Estado, bajo las instituciones responsables del SNP, ha implementado acciones en
busca de mejorar el acceso a los servicios de salud y las condiciones de alimentación de la PPL3.
Sin embargo, estas acciones se diluyen con los resultados presentados en los informes de la
Contraloría y la Procuraduría, las noticias transmitidas recurrentemente en medios de
1 El Sistema Penitenciario y Carcelario se compone por el Ministerio de Justicia y del Derecho; el INPEC y la USPEC; todos los
centros de reclusión que funcionan en el país; la Escuela Penitenciaria Nacional; el Ministerio de Salud y Protección Social; el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y demás entidades públicas que ejerzan funciones relacionadas con el sistema
(Ley 1709 del 20 de enero de 2014).
2 La figura del Estado de Cosas Inconstitucionales “es aquella mediante la cual la Corte, ha constatado que en algunas situaciones
particulares el texto constitucional carece de efectividad en el plano de la realidad, tornándose meramente formal. Se ha decretado
al verificar el desconocimiento de la Constitución en algunas prácticas cotidianas en las que interviene la Administración, y en las
que las autoridades públicas, aún al actuar en el marco de sus competencias legales, tejen su actividad al margen de los derechos
humanos y de las obligaciones constitucionales, en relación con respeto y garantía” (Sentencia T-762/15).
3 Se puede evidenciar en los informes semestrales de avance del Gobierno Nacional al Estado de Cosas Inconstitucionales y los
informes periódicos de la Defensoría del Pueblo sobre el mismo aspecto.
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comunicación, y los informes de organizaciones no gubernamentales, que muestran las precarias
condiciones de salubridad, higiene, alimentación, calidad de la alimentación, entre otros.
La USPEC, tiene dentro de sus procesos misionales, la gestión y operación para el suministro de
bienes y la prestación de servicios para la PPL. Dentro de la USPEC, la Subdirección de Suministro
de Servicios se enfoca en la prestación del servicio de alimentación y de salud, siendo la encargada
de establecer acciones de supervisión y monitoreo que permitan fortalecer la gestión penitenciaria
y carcelaria, a través de la prestación de servicios óptimos de salud y alimentación.
La USPEC ha identificado como un servicio crítico la alimentación a la PPL. Las quejas y reclamos
por la calidad de la alimentación por parte de la PPL, las debilidades en la supervisión y
seguimiento de los terceros involucrados en la prestación del servicio y de los procesos
contractuales, son problemáticas planteadas por la entidad, que justifican la necesidad de tomar
acciones encaminadas en fortalecer la prestación de este servicio.
Bajo este panorama, la entidad requiere de una consultoría que realice un análisis del proceso
actual, un diagnóstico que evalúe la gestión y recomiende acciones que permitan establecer
medidas apropiadas para mejorar el control de la prestación del servicio. Este informe consolida
el análisis, diagnóstico y recomendaciones del equipo consultor a la USPEC, de acuerdo con el
requerimiento planteado y enfocado en la prestación del servicio de alimentación bajo el alcance
descrito a continuación.
2 Alcance del trabajo de consultoría
Este informe es producto de la consultoría desarrollada a la USPEC, respondiendo a la solicitud
de la entidad y a las problemáticas planteadas anteriormente. La USPEC es consciente del impacto
negativo en aspectos financieros, reputacionales y sociales; como consecuencia de no tomar
acciones oportunas, para minimizar las problemáticas planteadas. Estas preocupaciones se reiteran
con las conclusiones y hallazgos de las auditorias de la Contraloría durante los últimos años.
La consultoría se desarrolló con el uso de información cuantitativa y cualitativa. Se llevaron a cabo
entrevistas con las personas involucradas en la prestación del servicio de alimentación, así como
con las directivas de la USPEC, para tener un entendimiento del funcionamiento del proceso.
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Igualmente se realizó una revisión documental de fuentes propias de la entidad y fuentes externas,
dentro de las cuales se incluye el marco legal y páginas web del SNP, documentos contractuales
del servicio, informes de auditoría, informes de seguimiento presupuestal, entre otros. Por otra
parte, se realizó una revisión sobre la situación de la prestación del servicio de alimentación en el
ámbito internacional.
Lo anterior, con el fin de desarrollar un estudio del contexto; un diagnóstico con base en el análisis
de actores bajo un enfoque de gobernanza colaborativa de Ansell y Gash (2007) y la evaluación
de las variables del triángulo estratégico de acuerdo con Moore (2015); y finalmente emitir unas
recomendaciones que permitan fortalecer la gestión pública de la USPEC como parte del SNP.
3 Población Privada de la Libertad – PPL en Colombia
De acuerdo con el informe estadístico No. 2 del INPEC, al concluir febrero de 2020 el número de
la PPL en Colombia ascendía a 194.859 personas. De estas personas, el 98,2% (191.383) está en
custodia y vigilancia del INPEC, el restante 1,8% en establecimientos de reclusión de orden
municipal y establecimientos de reclusión de la fuerza pública (INPEC, 2020). De la PPL a cargo
del INPEC, el 64,8% (124.105) está en los 132 establecimientos de reclusión del orden nacional -
ERON de Colombia4; el 32,7% en detención domiciliaria y el 2,5% con vigilancia electrónica. La
PPL en ERON procesada penalmente y con resolución de condena es el 67,6% y la que está en
condición de sindicada5 representa un 32,4%. La capacidad instalada actual de los ERON es de
80.763 cupos, que, comparada con diciembre de 2013, sólo se incrementó en un 6,2% (4.697 cupos
adicionales). Esta cifra refleja un bajo y esporádico incremento de la capacidad carcelaria en
Colombia mientras la PPL sigue creciendo.
4 La ley 1709 de 2014, menciona que, los centros de reclusión pueden ser cárceles, penitenciarias, cárceles y penitenciarias
especiales, reclusiones de mujeres, cárceles para miembros de la Fuerza Pública, colonias agrícolas, casa-cárceles, establecimientos
de rehabilitación y demás centros de reclusión que se creen en el Sistema Penitenciario y Carcelario. En Colombia se tiene un total
de 132 centros de reclusión que en su gran mayoría (99%) son de mediana seguridad.
5 “Se denomina imputado a quien se atribuya autoría o participación en la conducta punible. Este adquiere la calidad de sindicado
y será sujeto procesal desde su vinculación mediante indagatoria o declaratoria de persona ausente.” Código de procedimiento
penal, artículo 126 - calidad de sujeto procesal.
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Estos datos evidencian una sobrepoblación en los centros de reclusión del país que representa un
índice de hacinamiento6 de 53,7%. Este
indicador se ha mantenido constante y
oscilando entre el 50% y 58% en los últimos
años (Gráfica 1). En el año 2014, se identifica
una reducción por efecto de la excarcelación
masiva de internos por aplicación de la ley
1709 (Senado de la República, 2014); y un pico
bajo en el 2017 por el incremento de la
capacidad carcelaria y la reducción de la
población intramural (El Tiempo, 2018).
En cuanto al hacinamiento en Latinoamérica, la oficina de la Alta Comisionada para los Derechos
Humanos, Michelle Bachelet, aseguró que “muchos países, los centros de detención están
sobrepoblados, y en algunos casos, en peligro de estarlo, por lo que la distancia social y el
aislamiento en estas condiciones son prácticamente imposibles” (Lucero, 2020).
En el marco del estado de emergencia decretado en Colombia el 17 de marzo de 2020, como
consecuencia de la pandemia del COVID19; el Ministerio de Justicia y del Derecho emitió el
decreto 546 del 14 de abril de 2020, por medio del cual se adoptaron medidas para sustituir pena
de prisión y detención domiciliaria para personas en situación de riesgo frente al brote de
coronavirus. Esto implicaría la excarcelación gradual de aproximadamente 4.000 presos para evitar
la propagación del virus; acción que reduciría el índice de hacinamiento a un 48.6%, indicador que
continúa siendo preocupante.
Con relación a los recursos asignados al sistema penitenciario y carcelario del país, el informe
estadístico del INPEC (2020) indica que la cifra ascendió a $2,5 billones de pesos. Recursos que
6 El índice de hacinamiento mide la relación entre la sobrepoblación de los centros de reclusión con la capacidad instalada de los
ERON.
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se desagregan en gastos de funcionamiento7 (85,2%) e inversión8 (14,8%); teniendo un costo
estimado anual por recluso de $20,7 millones de pesos. Parte de los gastos de funcionamiento
corresponden a las transferencias corrientes (36.9%) realizadas a la USPEC para el cumplimiento
de sus procesos misionales; el costo por recluso anual de estas transferencias es de $6,5 millones.
Con relación a las transferencias corrientes, para el año 2019, el total de presupuesto comprometido
fue de $702 mil millones de pesos (USPEC, 2019); que se desagregan en el sistema integral de
salud en el sistema penitenciario (30.4%) y servicios de alimentación al interno (69.5%).
Laura Jaitman (2017), en su publicación sobre el costo del crimen y violencia, desagrega en dos
tipos los costos del encarcelamiento, el primero relacionado con el gasto público de la
administración del sistema penitenciario y carcelario, el segundo con el costo social de los ingresos
no percibidos por la PPL. Bajo ese contexto, los costos del sistema penitenciario y carcelario
descritos anteriormente no incluyen los costos sociales (segundo tipo de costo).
La USPEC es una entidad pública, con domicilio principal en Bogotá D.C. Está a cargo de la
gestión y operación para el suministro de bienes y la prestación de servicios para la PPL en el país.
Esta entidad trabaja en alineación con las funciones del INPEC para garantizar el respeto a la
dignidad humana y el ejercicio de los derechos fundamentales y el bienestar de la PPL en los
ERON. A continuación, se describe con mayor detalle el contexto organizacional de la USPEC.
4 Contexto de la organización - USPEC
La USPEC se crea a través del decreto 4150 del 3 de noviembre de 2011; por el cual se determina
su objeto y estructura, y se escinde del INPEC las funciones administrativas y de ejecución de
actividades que le soportan para el cumplimiento de sus objetivos (Art. 1); estas funciones son
asignadas a la nueva entidad creada, la USPEC9. La entidad se crea con personería jurídica,
autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho, cuyos
7 Gastos de funcionamiento (100%): De personal (44.8%); generales (12.9%); transferencias corrientes-gastos de salud,
alimentación, tratamiento al interno, entre otros (36.9%); de comercialización y producción (4.2%), y gastos por tributos, multas,
sanciones e intereses de mora (1.2%).
8 Gastos de inversión: Proyectos de fortalecimiento institucional en mantenimiento y normalización de infraestructura física,
solución de problemáticas en tecnología, gestión documental, programas de atención a la población reclusa, entre otros.
9 De acuerdo con el decreto 4150, la abreviatura de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, inicialmente era SPC.
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objetivos y funciones son los escindidos (Art. 2). Con este decreto, se divide el INPEC en dos
entidades, que, si bien trabajan articuladamente, son autónomas.
Por una parte, el INPEC queda con un objetivo misional y estructura renovada para el
cumplimiento de la función de ejecutor de la pena privativa de la libertad, impuesta a personas a
través de una sentencia penal condenatoria; de desarrollo de las medidas de seguridad; y de
tratamiento penitenciario y resocialización de la PPL. Por otra parte, la USPEC queda a cargo de
“gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación de los servicios, la infraestructura y
brindar el apoyo logístico y administrativo requeridos para el adecuado funcionamiento de los
servicios penitenciarios y carcelarios a cargo del INPEC” (Art. 4). En resumen, el INPEC se
encargaría de la custodia y tratamiento de la PPL y la USPEC prestaría servicios logísticos,
administrativos y de infraestructura para la PPL.
4.1 Órganos de dirección y estructura orgánica
De acuerdo con el decreto 4150 de 2011, el Consejo Directivo y el Director General de la USPEC
tienen a cargo la dirección y administración de la entidad. Durante estos nueve años de existencia,
diversos actos administrativos fueron definiendo las direcciones, subdirecciones y grupos de
trabajo. Actualmente la USPEC cuenta con cuatro Oficinas, cuatro Direcciones, siete
subdirecciones y veintiséis grupos internos de trabajo, como se presentan en la siguiente
ilustración:
Ilustración 1. Organigrama USPEC
Fuente: https://www.uspec.gov.co/?page_id=256
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4.2 Relaciones interinstitucionales
La USPEC hace parte del Sistema Nacional Penitenciario – SNP (Ley 1709 del 20 de enero de
2014). Por ser una entidad que se desprende del INPEC, debe mantener estrechas relaciones junto
con el Ministerio de Justicia y del Derecho, para cumplir con el artículo segundo numeral 6 del
decreto 2897 del 2011, donde se establece la responsabilidad de “Diseñar, hacer seguimiento y
evaluar la política en materia criminal, carcelaria y penitenciaria, en la prevención del delito y en
las acciones contra la criminalidad organizada”.
5 Prestación del servicio de alimentación a la PPL en Colombia
5.1 Generalidades
De acuerdo con la ley 1709 (2014), el Congreso de la República asignó a la USPEC la función de
provisión de alimentos y elementos, teniendo a su cargo la alimentación de la PPL, así como el
establecimiento de las políticas y planes de provisión alimentaria. Esta función puede realizarse
por administración directa o por contratos con particulares. Bajo esta premisa, la entidad ha
contratado la prestación de este servicio con terceros. Sin embargo, esta tercerización determina
para la USPEC, bajo la Subdirección de Suministros de Servicios, la responsabilidad de velar
porque el contrato cumpla con estándares de calidad, gramajes y tiempos establecidos por los
ERON.
Por otro lado, los derechos de la PPL deben tener en cuenta la regla 22 de Mandela:10 “Todo recluso
recibirá de la administración del establecimiento penitenciario, a las horas acostumbradas, una
alimentación de buena calidad, bien preparada y servida, cuyo valor nutritivo sea suficiente para
el mantenimiento de su salud y de sus fuerzas. Todo recluso debe tener la posibilidad de tomar
agua potable cuando la necesite.” (Naciones Unidas, 2015). Por lo anterior, se refuerza la necesidad
de ofrecer una alimentación adecuada para la PPL en los ERON desde el punto de vista de derechos
humanos.
La alimentación diaria de los internos consiste en un total de cuatro (4) comidas diarias, que
incluyen desayuno, almuerzo, cena y refrigerio nocturno. Generalmente un almuerzo consta de los
10 Se trata de 122 reglas que se incorporan en las normas de Naciones Unidas en materia de tratamiento de las personas privadas
de la libertad.
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siguientes componentes: sopa, plato principal y bebida de fruta endulzada. El plato principal
contiene un alimento fuente de proteína animal, un (1) cereal, un (1) tubérculo o raíz o plátano, y
una (1) porción de hortalizas y/o verduras frescas o cocidas diariamente, y adicionalmente un (1)
postre (Bolsa Mercantil de Colombia, 2019). Estos alimentos son recibidos por los internos en
casinos o patios y la comida es preparada en ranchos11, con una rotación del menú cada 18 días y
como parte de las actividades de reinserción que ofrece el SNP, los internos pueden hacer parte de
la prestación del servicio, preparando los alimentos en las cocinas y recibiendo rebaja de condena
y el pago de un salario mínimo legal vigente.
5.2 Modalidades de Contratación
Para el año 2015, la USPEC realizó el último contrato de licitación pública LP 050-2015 que tenía
por objeto “Suministrar el servicio de alimentación por el sistema de ración, para la atención de
los internos que se encuentran a cargo del INPEC en los ERON, en los centros de reclusión militar
y en las estaciones de policía”, el cual finalizó en abril de 2017.
En entrevista sostenida con la Coordinadora del grupo de alimentación de la Subdirección de
Suministros de Servicios (Suárez, 2020), desde la vigencia del año 2017 y hasta la fecha, la USPEC
modificó la forma de contratación de licitación pública a selección abreviada adelantando el
proceso de selección de comisionistas a través de la Bolsa Mercantil de Colombia (BMC). Este
proceso tuvo el mismo objeto del anterior contrato, incluyendo unidades tácticas militares y
cualquier otro establecimiento que albergue PPL a cargo del INPEC12 (Bolsa Mercantil de
Colombia, 2019).
Hasta febrero de 2020, este contrato contaba con una interventoría realizada por la Universidad
Nacional de Colombia, mediante el Contrato Interadministrativo No. 150 del 4 abril de 2019; quien
adelantaba el seguimiento técnico, administrativo, financiero, jurídico y contable de la prestación
del servicio de alimentación en los ERON. Esta interventoría se encargaba de verificar el
11 De acuerdo con el manual de diseños de infraestructura penitenciaria y carcelaria, el rancho se comprende como el espacio de
una cocina auxiliar o industrial, y su función principal está en abastecer las necesidades alimentarias de los internos en los
Establecimientos penitenciarios y Carcelarios.
12 Exceptuando la PPL en detención domiciliaria.
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cumplimiento de las actividades estipuladas tanto en las fichas técnicas de negociación13, como en
los documentos de condiciones especiales que hacen parte integral del contrato. Actualmente, la
supervisión del contrato está a cargo del Subdirector de Suministro de Servicios.
Algunas de las obligaciones que la interventoría ejercía eran, entre otras: comunicar
inmediatamente al supervisor de alguna anomalía en el desarrollo de la operación del Contrato,
informar a la supervisión de la USPEC cualquier daño generado a la documentación que tienen en
custodia, presentar informes solicitados e informes técnicos quincenales, mensuales y al final de
la operación, establecidos por la USPEC (USPEC, 2019).
5.3 Actividades de supervisión y monitoreo del servicio de alimentación
Como lo mencionó en entrevista el director de la cárcel modelo de Barranquilla (Duque, 2020), el
servicio de alimentación se suministra por ración con cuatro (4) comidas diarias. El servicio se
verifica a través del Comité de Seguimiento al Suministro de Alimentación (COSAL) quien es el
encargado de realizar seguimiento y control al cumplimiento del servicio en cada ERON. Este
comité lo integran el director del establecimiento penitenciario, un responsable del área de atención
y tratamiento, un representante de derechos humanos y un interno de cada patio. Las actividades,
resultados y conclusiones quedan registradas en el acta COSAL, que es transmitida mediante el
operador a la USPEC para realizar los respectivos ajustes en el servicio.
La Subdirección de Suministros de Servicios tiene como función “Realizar la supervisión y emitir
conceptos técnicos en relación con la ejecución y desarrollo de los contratos y convenios de
servicios para la gestión penitenciaria y carcelaria”. Para ejercer esta función la Subdirección
delega a cuatro (4) profesionales dentro de los cuales se encuentran ingenieros de alimentos y
nutricionistas; algunos forman parte de la nómina de la entidad y otros están vinculados mediante
contratos de prestación de servicios.
Los resultados de la supervisión se presentan en un informe de supervisión al operador del servicio,
para que, a su vez, subsane los hallazgos encontrados. Dentro de las funciones de supervisión se
encuentra el efectuar control sobre la ejecución de los contratos, elaborar actas que se requieran
13 En la ficha técnica de negociación compra de bienes, productos y/o servicios de características técnicas uniformes y de común
utilización se establecen las características técnicas de negociación y se encuentra detalladas las obligaciones a cargo del comitente
vendedor.
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en el desarrollo del contrato, realizar acompañamiento al contratista en el desarrollo del objeto
contractual, presentar informes mensuales sobre el desarrollo del contrato, entre otras (USPEC,
2019). Una vez se subsanan los inconvenientes presentados, los funcionarios tienen que volver al
sitio para constatar que el cumplimiento por parte del operador y realizar un informe donde se
mencione si el proceso sigue abierto o se finaliza. De igual manera, estos funcionarios también
ejercen control y monitoreo a la interventoría y a las peticiones, quejas y reclamos.
Por otra parte, se encuentra la Subdirección de Atención a Establecimientos la cual hace parte de
la Dirección Administrativa y Financiera, quienes, temporalmente, están apoyando las funciones
de interventoría del contrato de la prestación del servicio de alimentación.
5.4 Costos de la prestación del servicio
Como se observa en la gráfica No. 214, para el año 2020, el presupuesto total de la USPEC es de
$1.2 billones de pesos, de los cuales el
40% corresponde a la asignación de
recursos para la prestación del servicio
de alimentación. La participación de
gasto de alimentación sobre el total del
presupuesto de la entidad ha tenido
reducciones, con un pico bajo en el año
2017 (37%), y también reducciones en
los años 2018 y 2020. Pese a esto, se
puede observar, que el valor apropiado
para alimentación se ha incrementado
cada año, y para las últimas dos vigencias, el incremento es de aproximadamente $100 mil millones
de pesos. En todo caso se aprecia la importancia de la prestación de este servicio sobre los recursos
asignados a la entidad; esto considerando el deber de garante del Estado sobre los derechos de
alimentación de la PPL.
14 Los valores de la gráfica 2. se expresan en miles de millones de pesos.
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5.5 Resultado auditorías de organismos de control
Desde el año 2013 la contraloría ha realizado diferentes auditorias para evaluar la prestación del
servicio de alimentación a la PPL. Ha encontrado diversas falencias relacionadas con las malas
condiciones de infraestructura, incumplimiento de las normas para la preparación y calidad de los
alimentos suministrados a los internos, deficiencias en aspectos sanitarios, falencias asociadas con
el modelo y la planificación para la contratación del servicio, incumplimiento de compromisos
suscritos en las actas COSAL, ausencia de la documentación adecuada para el pago a los
operadores, debilidades en las funciones de la interventoría contratada para el seguimiento de la
ejecución del contrato de la prestación del servicio de alimentación, entre otras.
Por varios años, la Contraloría ha emitido concepto de incumplimiento material adverso15 a la
contratación y prestación del servicio y una calificación de ineficiente a la calidad y eficiencia del
control interno. En la última auditoría ejecutada de la vigencia 2018, la Contraloría mantuvo estas
calificaciones y reiteró muchas de las debilidades que se han expresado desde el 2013. Estas fueron
ratificadas como hallazgos administrativos generaron incidencias disciplinarias.
Con el cambio de la modalidad de contratación del servicio a través de la BMC, la Contraloría
menciona que las condiciones bajo las que se contrata por BMC, dificultan el ejercicio de las
actividades de supervisión y seguimiento a la ejecución (Contraloría General de la República,
2018). También, señala que debido a la reglamentación de la BMC, para la USPEC se imposibilita
hacer uso de las cláusulas excepcionales del estatuto de contratación estatal en caso de
incumplimiento de los operadores. Como resultado, si se declara un incumplimiento en la BMC,
los operadores no se inhabilitarían para contratar con el Estado (Contraloría General de la
República, 2019).
Los resultados anteriores, demuestran la necesidad de evaluar y considerar realizar ajustes sobre
los procedimientos actuales, desde la planificación de la contratación, hasta las actividades de
supervisión y monitoreo para la prestación del servicio de alimentación a la PPL.
15 De acuerdo con los principios, fundamentos y aspectos generales para las auditorías en la Contraloría General de la República -
CGR; el incumplimiento material – conclusión o concepto adverso se presenta cuando la CGR considera que la información acerca
de la materia controlada no resulta conforme con los criterios aplicados.
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5.6 Reinserción social
La política penitenciaria y carcelaria ha establecido mecanismos de resocialización a la PPL,
mediante el Plan de Acción y Sistema (P.A.S.O) creado bajo Resolución 3190 de 2013 (INPEC,
2013), a través de la cual se establecen y reglamentan los programas de trabajo, estudio y
enseñanza, que tienen validez para certificación de tiempo para la redención de penas en el INPEC.
El sistema P.A.S.O fortalece el proyecto de vida del recluso para mejorar la integración social una
vez salga del establecimiento carcelario. El sistema involucra actividades educativas, formativas
y preventivas (Pedraza, 2015). Por lo anterior, es necesario fortalecer este sistema P.A.S.O para
poder alcanzar una verdadera resocialización de la PPL, en temas de educación e industria y se
analizará en la siguiente sección, cómo se encuentra la reinserción social en otros países frente a
Colombia.
6 Experiencia internacional
Para el Estado Colombiano, es primordial brindar una adecuada alimentación a la PPL en los
ERON. Así mismo, y sin ser menos importante, procura que se presten los servicios de salud, agua,
vestuario, seguridad, herramientas de higiene, entre otras. Sin embargo, se hace necesario, conocer
la experiencia de otros países para identificar buenas prácticas a seguir.
En las cárceles de Dinamarca, teniendo en cuenta que la alimentación es importante para la PPL y
que cada vez tiene potencial para mejorar resultados, tanto institucionales como de las personas,
incorporan una variedad de prácticas alimentarias que cambian de acuerdo con nivel de seguridad
de cada cárcel (World Health Organization, 2015). Por otro lado, en las cárceles de Argentina, el
modelo del programa nacional de cárceles saludables tiene dentro de sus objetivos asegura la
alimentación adecuada y condiciones ambientales y en su primer componente básico (componente
de la salud) la alimentación adecuada (Organización Panamericana de la Salud [OPS], 2003).
En Chile, con la propuesta de promover una reinserción social y laboral, se basa en realizar
cambios estructurales de fondo que se realizarían a largo plazo con posibles cambios en las leyes
y otras a mediano y corto plazo como medidas de gestión a realizarse con organismos políticos
(Centro de Políticas Públicas UC, 2017). El servicio de alimentación es de tres comidas diarias,
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monitoreadas por nutriólogos y nutricionistas, prestado a los internos y personal de los centros
penitenciarios generando un estándar de calidad para todos en la alimentación (Libertad y
Desarrollo, 2012).
Panamá cuenta con una guía básica del servicio de alimentación para la PPL donde especifican
recomendaciones nutricionales para que los presos reciban una alimentación balanceada de buena
calidad y supervisada por personal técnico especializado, recibiendo tres comidas diarias:
desayuno, almuerzo y cena (López, 2015). En cuanto al Instituto Federal Correccional Campo
Federal de Miami, Florida, dentro del manual de admisión y orientación, el Departamento del
servicio de comida, provee la alimentación nutritiva adecuada y servidas estilo cafetería, especifica
horarios y menciona las reglas que se deben seguir en el comedor (Institución Federal Correccional
Campo de Prisión Federal, 2013).
Por último, el Sistema Penitenciario de Ecuador tiene como objetivo la rehabilitación de la PPL,
proyectada a la reincorporación de las personas a la sociedad, mediante un proceso de tratamiento
que incluye procesos educativos, laborales, de convivencia, de salud física, mental y tratamiento
de adicciones (Jácome, 2010).
Como se puede observar, dentro de las experiencias internacionales se menciona y se hace mucho
énfasis en encontrar mejores prácticas de alimentación para mejorar la calidad nutritiva de la PPL.
Así mismo, modificar leyes de fondo que beneficien a esta población mediante el fortalecimiento
de los programas de reinserción social y laboral dentro de los establecimientos penitenciarios.
7 Diagnóstico
Con base en el contexto y análisis del proceso para la prestación del servicio de alimentación
realizado en las secciones anteriores de este documento, se desarrolla un diagnóstico al proceso
actual, enfocado en el análisis de actores a través de algunas de las herramientas de gobernanza
colaborativa de Ansell y Gash (2007) y el análisis bajo el enfoque del triángulo estratégico de
Moore (2005).
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7.1 Análisis de actores
Con el fin de identificar estrategias apropiadas de articulación institucional con base en el modelo
de gobernanza colaborativa, se presentan diferentes actores que influyen interna y externamente,
acorde con el diseño institucional y procesos vigentes en la entidad, para la prestación del servicio
de alimentación.
Al interior de la USPEC, se encuentra como actor relevante al Director General, quien ordena el
gasto y es responsable de liderar los diferentes comités para el buen desarrollo de la entidad.
Debajo de esta Dirección General se encuentran cuatro (4) direcciones, de las cuales dos (2) toman
relevancia e intervienen directamente en la prestación del servicio de alimentación. Primero, la
Dirección de Logística, a través de la Subdirección de Suministros de Servicios, es responsable de
la prestación del servicio de alimentación. Para tal fin, tienen contacto directo con operadores e
interventores y recibe información directa; pero con ausencia de personal que corrobore en terreno
la veracidad de esta.
Segundo, se encuentra la Dirección Administrativa y Financiera, que, por medio de la
Subdirección de Atención a Establecimientos de Reclusión (con personal en 42 de los 132 ERON),
está llevando a cabo la interventoría del contrato de la prestación del servicio de alimentación. Esta
decisión fue tomada por la Dirección General, teniendo en cuenta que el contrato de interventoría
del servicio de alimentación había finalizado. Este personal ejerce funciones de apoyo, en los
lugares donde tienen presencia, para verificar el buen funcionamiento y logística de los ERON. En
la coyuntura mencionada, obtiene información confiable frente a los procesos desarrollados por
los operadores. Estos actores internos que se involucran en el proceso carecen de herramientas
apropiadas de coordinación y articulación institucional, que les permitan lograr procesos de gestión
conjunta encaminados hacia la mejora de la prestación del servicio de alimentación.
Como actores externos, de alta priorización, se encuentra el INPEC, quien, a través de los
directores de cada cárcel, certifican a la USPEC la prestación del servicio de alimentación. Por
otra parte, la Subdirección de Atención en Salud, a través del grupo de alimentación, realiza
actividades de control interno dentro de los centros penitenciarios. Otro actor relevante, al ser
cabeza visible del sector, es el Ministerio de Justicia y del Derecho, sobre el que recae la
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responsabilidad final del SNP. Además, se concentran temas prioritarios para coordinar relaciones
y acciones en conjunto con la rama ejecutiva y la rama judicial.
Las Personerías Distritales, la Defensoría del Pueblo, diversas ONG´s y organizaciones de carácter
humanitario, se convierten en actores relevantes en la defensa de los derechos fundamentales de
la PPL, considerando la confianza y aceptación de estos actores con los internos; por lo que es
importante para la USPEC mantener un seguimiento de sus acciones. Otro actor principal y
exigente, con carácter de urgencia, son los internos de las cárceles, usuarios finales del servicio.
Ellos a su vez hacen parte de la cadena del proceso, como rancheros16 preparando los alimentos y
participando en proyectos productivos. Así mismo, a través del COSAL, mecanismo por el cual
presentan quejas, reclamos y recomendaciones de la calidad de los alimentos recibidos
diariamente.
Como resultado del diagnóstico, se identifica la necesidad de desarrollar acciones prioritarias en
el fortalecimiento de mecanismos de coordinación con el INPEC. Además, dentro de las áreas
internas de la USPEC, se deben establecer roles y responsabilidades para construir un proceso
colaborativo, hacia un diseño institucional apropiado para responder a las necesidades de
supervisión y monitoreo en la prestación del servicio de alimentación.
7.2 Análisis de las variables del triángulo estratégico
Con el diagnóstico del triángulo estratégico y soportados en las conclusiones del análisis de
actores, se pretende llegar a la identificación de alternativas priorizadas de intervención, efectivas
y viables; que apoyen a la USPEC para la toma de decisiones organizacionales y para establecer
acciones adecuadas de supervisión y monitoreo frente a la prestación del servicio de alimentación.
El triángulo estratégico analiza las variables de valor público, recursos y capacidades operativas,
y legitimidad de las intervenciones.
16 De acuerdo con el INPEC, los rancheros son personas que manipulan los alimentos, que tienen una bonificación especial y se les
descuentan ocho horas diarias.
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7.2.1 Valor público
La USPEC como entidad pública, y teniendo bajo su responsabilidad la garantía de los derechos
de la PPL, en un trabajo colaborativo con el SNP; tiene como un valor público garantizar la
eficiente y continua prestación del servicio de alimentación a la PPL. Esto se realiza por medio de
mecanismos de intervención, una asertiva toma de decisiones y soportado en acciones de
supervisión y monitoreo efectivas; que permitan hacer seguimiento a la adecuada prestación del
servicio. Las intervenciones asociadas al fortalecimiento de estos mecanismos podrían implicar,
al corto plazo, la inversión de recursos; pero busca generar valor agregado, confianza a largo plazo
y apoyan en la consecución de las metas y objetivos del SNP.
7.2.2 Recursos y capacidades operativas
La prestación del servicio cuenta con la asignación de los recursos económicos requeridos. Como
se identificó anteriormente, los gastos de alimentación, que hacen parte de las transferencias
corrientes, corresponden en promedio al 45% de los recursos de la entidad (años 2013 al 2020).
De acuerdo con las indagaciones realizadas con el personal interno de la USPEC, en todo caso, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, autoriza los requerimientos relacionados con los gastos
de alimentación, considerando la criticidad del servicio, enmarcado y consecuentemente con la
calidad de garante del Estado. No se identifica competencia de recursos.
Con relación a las capacidades operativas, se evidencia que existe una carencia de personal para
desarrollar las actividades relacionadas con la supervisión y monitoreo a la prestación del servicio.
Esto, basado en el análisis de la estructura organizacional actual (personal de planta y OPS) y las
entrevistas realizadas a diferentes actores del proceso; quienes reiteran la poca disponibilidad de
personal para los roles y funciones de la Subdirección de Suministro de Servicios.
Por otra parte, se identifican condiciones externas que dificultan ejercer las funciones de
supervisión y monitoreo de forma eficiente y económica. Estas incluyen: las condiciones
geográficas para la prestación del servicio (considerando la distribución de los 132 ERON, los
centros de reclusión militar y las estaciones de policía); la variación del número de internos en los
centros de reclusión, que dificulta la planificación y proyección de las raciones de comida diarias;
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las condiciones de infraestructura de los centros de reclusión, que limitan al operador para la
prestación del servicio.
Dentro del análisis de capacidades operativas, también, llama la atención el modelo de contratación
utilizado durante los últimos años, a través de la BMC. Este ha sido cuestionado por los organismos
de control, debido a las dificultades en el seguimiento directo al operador del servicio, la inclusión
de costos adicionales de intermediación de los comisionistas y las imposibilidades del uso de
cláusulas excepcionales del estatuto de contratación estatal debido a la reglamentación propia de
la BMC. El análisis de capacidad implicaría una evaluación comparativa de las diferentes
modalidades de contratación aplicables, en busca de encontrar la forma más costo-eficiente de
operar el servicio con calidad.
7.2.3 Legitimidad de las intervenciones
La evaluación de la variable de legitimidad implica la revisión corporativa de la imagen de la
Entidad, y posteriormente detallar este ejercicio sobre actores y funciones puntuales. Además,
busca identificar necesidades relacionadas con el fortalecimiento de la legitimidad de las acciones;
la legitimidad implica convicción, apoyo y confianza.
Inicialmente, la alta rotación de los directores de la USPEC, sumado al involucramiento de algunos
exdirectivos de la entidad en investigaciones de corrupción en la prestación del servicio, así como
la baja imagen de la entidad ante la ciudadanía; impactan negativamente sobre cualquier alternativa
de intervención que se planee desarrollar. Sumado a esto, la actual crisis carcelaria, dada por la
problemática de salud pública que trajo la pandemia del coronavirus; tiene los ojos puestos sobre
cualquier decisión o intervención que pretenda hacer el SNP a los ERON.
Los ciudadanos, las organizaciones de protección de derechos humanos de la población carcelaria,
los órganos de vigilancia y control, hoy más que siempre, solicitan de la USPEC y del SNP,
acciones apropiadas para mejorar las condiciones de los internos en los ERON. Bajo este
panorama, las acciones que permitan fortalecer la supervisión y monitoreo sobre el servicio
podrían ser bien vistas y contar con el apoyo de la población, enfocando esfuerzos en mejorar la
transparencia de la información a través de los espacios para rendición de cuentas.
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8 Alternativas de intervención y retos hacia el futuro
A continuación, y como resultado del diagnóstico anterior, se presentan las alternativas de
intervención, para que sean estudiadas por la USPEC. En todo caso, estas alternativas requieren
establecer planes de acción con actividades específicas, responsables, tiempos y semáforos de
alerta para seguimiento:
Trabajo interinstitucional USPEC – INPEC. Teniendo en cuenta la presencia de personal del
INPEC en los ERON y bajo las limitaciones de personal en la USPEC para llevar a cabo el
trabajo de supervisión del servicio de alimentación en campo, es clave establecer mecanismos
de colaboración entre las dos instituciones, que permitan fortalecer las acciones de seguimiento
y monitoreo a la prestación del servicio. Esta colaboración, se podría formalizar a través de un
convenio interadministrativo que le permita al INPEC, apoyar en las labores de supervisión
sobre los operadores de la prestación del servicio de alimentación a la PPL.
Articulación de esfuerzos con actores externos. Considerando la relevancia y aceptación de
actores externos para la PPL y la ciudadanía, se recomienda explorar posibles acuerdos de
cooperación con las Personerías Distritales, que coadyuven con las funciones de supervisión y
de igual forma a fortalecer la imagen institucional frente a terceros.
Análisis de distribución de funciones internas. Dada la necesidad de personal adicional en la
Subdirección de Suministro de Servicio, para el ejercicio de las funciones de supervisión y
monitoreo sobre la prestación del servicio de alimentación, se sugiere realizar un análisis de
roles y responsabilidades en las distintas Subdirecciones de la USPEC, para determinar y
establecer acciones de trabajo colaborativo y mecanismos de coordinación entre estas, que
permitan establecer sinergias organizacionales. Además, el análisis del perfil mínimo
requerido para ejercer estas funciones; considerando la posibilidad de involucrar personal de
las regiones o cerca de los ERON, en busca de economía y eficiencia en la ejecución de estas
actividades.
Fortalecimiento de la participación de la PPL en la prestación del servicio. La participación
de la PPL en la prestación del servicio, podría ayudar en el ejercicio de funciones de
verificación directamente en campo, considerando que ellos son los usuarios finales del
servicio. Se recomienda, a través de un trabajo articulado con el SNP, fortalecer los programas
de reinserción social y labores dentro de los establecimientos penitenciarios.
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Inversión en tecnología. Dadas las limitaciones de personal, el uso de formatos físicos para el
registro de la operación, las condiciones externas que dificultan ejercer las funciones de
supervisión y monitoreo de forma eficiente y económica, se sugiere como acción prioritaria,
la inversión de recursos en un sistema de información y personal capacitado, que permita llevar
un registro de raciones diarias entregadas, peticiones, quejas y reclamos del servicio, así como
un validador de lo planeado frente a lo ejecutado, entre otros. Esto implica también el
establecimiento de reportes periódicos de información y de indicadores de seguimiento a la
prestación del servicio, que facilitarían la toma de decisiones de la Entidad.
Revisión del Modelo de contratación. Considerando los cuestionamientos que ha tenido el
modelo actual de contratación para la prestación del servicio, a través de la BMC, la USPEC
requiere evaluar el modelo contratación, con el fin de encontrar ahorros de costos de
transacción, intermediarios y lograr que los recursos se concentren en la prestación del servicio
de calidad al interno. Se sugiere, realizar una evaluación comparativa de las diferentes
modalidades de contratación aplicables, en busca de encontrar la forma más costo-eficiente de
operar el servicio con calidad.
Finalmente, y teniendo en cuenta la integralidad de la prestación de los diferentes servicios por
parte de la USPEC a la PPL, el reto hacia el futuro es establecer metas conjuntas del sistema
integral de prestación de servicios, con esfuerzos económicos y operativos, que permitan articular
la inversión en infraestructura carcelaria, y la prestación de los servicios de alimentación y salud
a la PPL. Bajo este enfoque, los sistemas de información y las actividades de supervisión y
monitoreo se desarrollarían de forma integrada dentro de la Entidad, logrando ahorros económicos
y operativos, e información más completa sobre los resultados de la prestación de los servicios de
la USPEC a la PPL, para la toma de decisiones. Además, lograr la articulación de esfuerzos
institucionales que permitan la ejecución de las intervenciones planteadas, en cuanto a capital
humano y compromisos del equipo directivo.
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