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RAFAEL MENJIacuteVAR lARIacuteN DIRKKRUIJT

LIETEKE VAN VUCHT TIJSSEN Editores

POBREZA EXCLUSION y POLITlCA SOCIAL

FLAeso Biblioteca

iquestfQl ~PROGRAMA MOST Unlversltelt Utrecht

BEDE CDBTA RICA

3391 P69p Pobreza exclusioacuten y polltica social I ed por Rafael Menshy

jfvar Lariacuten Dirk Kruijt y Lieteke van Vucht Tijssen - 1 ed - San Joseacute FLACSO Sede Costa Rica 1997 476 p

ISBN 9977-68-086-8

1 Ameacuterica Latina - Poliacutetica Social 2 Pobreza - Ameacuterishyca Latina 3 Exclusioacuten Social I Menjfvar Lariacuten Rafael 11 Kruijt Dirk III Van Vucht Tijssen Lieteke IV Titulo

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Disentildeo de portada Valeria Varas

3 ti tlmiddotfREG ~ B6amp CUT shy

BIBLIOTECAmiddot FLACSO

e FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES - SEDE COSTA RICA

Primera edicioacuten setiembre de 1997

FLACSO - Costa Rica Apartado 11747 San joseacute Costa Rica Fax (506) 225-6779

IacuteNDICE

PRESENTACIOacuteN RAFAEL MENJIacuteVARLARIacuteN 7

CAPIacuteTULO I

MARCO INTRODUCTORIO A LA TEMAacuteTICA

DISCURSO DEL SENtildeOR RAFAEL MENJIacuteVAR LARIacuteN 13

DISCURSO DE LA SENtildeORA LIETEKE VAN VUCHT TIJSSEN 16

DISCURSO DEL SENtildeOR WILFREDO LOZANO 21

DISCURSO DEL SENtildeOR FRANCISCO LOacutePEZ SEGRERA 25

DISCURSO DE LA PRIMERA DAMA DE LA REpUacuteBLICA

SENtildeORAjOSEITE ALTMANN DE FIGUERES 29

CAPIacuteTULO 11

ENFOQUES CONCEPTUALIZACIOacuteN Y MEDICIOacuteN

PARADIGMAS DE LA POLIacuteTICA SOCIAL EN AMEacuteRICA LATINA 35 RolandoFranco

LA MANO VISIBLE Ensayo sobre Planificacioacuten y Democracia 59 EduardoBustelo

EXCLUSIOacuteN SOCIAL SOBRE MEDICIOacuteN Y

SOBRE EVALUACIOacuteN -Algunos modelos- 71 Gabriele Quinti

473

CAPIacuteTULO III

POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES

ESTUDIOS REGIONALES Y SUBREGIONALES

Ameacuterica Latina LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA y ESTRATEGIAS PARA SUPERARLA 93

Rebeca Grynspan

LA POLIacuteTICA SOCIAL ESQUIVA bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull 113 EduardoBustelo y Alberto Minujiacuten

BANCO MUNDIAL DESARROLLO SOCIAL Y SUPERACIOacuteN DE LA POBREZA 155 Estanislao Gacituacutea Marioacute

ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA bullbullbullbullbull 183 Joseacute Vicente Zeuallos

POBREZA INFORMALIDAD Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN LATINOAMEacuteRICA bull 198 Dirk Kruijt

Aacutefrica ESCASEZ MATERIAL Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL

EJEMPLOS DEL AacuteFRICA SUB-SAHARIANA 221 AchileMbembe

Europa POBREZA URBANA Y POLIacuteTICAS SOCIALES

URBANAS EN LA CIUDAD EUROPEA 243 Gerard OudeEngberink

Norteameacuterica POBREZA y POUacuteTICAS SOCIALES EN MEacuteXICO

y ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMEacuteRICA 258 Martha Schteingart

Centroameacuterica POLIacuteTICAS SOCIALES PARA LA EQUIDAD DE GEacuteNERO bullbullbullbullbullbullbull 277

Ana Isabel Garcia y Enrique Gomaacuteriz

474

CAPIacuteTULO IV POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES

ESTUDIO DE PAIacuteSES

LACUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA

INSTITUCIONALIDAD PARALAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS

Jorge Carpio e Irene Novacovsky 295

EL CASO DE COSTA RICA iquestEs NUEVA ESTA POBREZA 319 Carlos Sojo

POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADORy COSTA RICA 335 MarioLungo

EL SALVADOR POBREZA RURAL PERSISTENTE 358 Carlos Briones

FAMILIA y POBREZA EN CUBA 379 Mariacutea del Carmen Zabala

HAITIacute POBREZA PROCESOS DE

DEMOCRATIZACIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES 412 Luis Barriga Ayala

POBREZA Y PATRONES DE EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN MEacuteXICO 419 Sara Cordon

SOCIOS DESIGUALES LAMARGINALIZACIOacuteN DE LAS

POLIacuteTICAS DE BIENESTAR SOCIAL EN LA PRAacuteCTICA

DE LA REGENERACIOacuteN URBANA EN EL REINO UNIDO 446 John Schaechter

CAPIacuteTULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE POBREZA Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL 467

DE LOS AUTORES

475

471

ESCASEZ MATERIAL YEXCLUSIOacuteN SOCIAL ~EMPLOSDELAacuteFIDCASU~S~A

ACHILE MBEMBE

Las reflexiones que vienen a continuacioacuten parten de una verificacioacuten simple Los razonamientos sobre la democracia en Aacutefrica sub-sahariana no han tomado en serio la cuestioacuten que sin embargo es patente sobre la escasez material Cuando se examinoacute la dimensioacuten material de los procesos de transhysicioacuten hacia la democracia se hizo generalmente para interrogarse sobre el dilema al cual hacen frente los Gobiernos Africanos el que consiste en conshyducir simultaacuteneamente reformas poliacuteticas y reformas econoacutemicas en el marshyco de programas neoliberales de austeridad

Ciertamente uno de los problemas que presenta el paso del autoritarisshymo a formas civilizadas de Gobierno en Aacutefrica es saber coacutemo obtener un ingreso puacuteblico suficiente para financiar los nuevos derechos que se origishynan en la participacioacuten popular en los asuntos puacuteblicos Pero responder a esta pregunta en las condiciones actuales exige que se afronten directa y expliacutecitamente las dificultades originadas en lo que por falta de otro teacutermishyno hay que llamar provisionalmente como penuria y carestiacutea

Dos razones militan a favor de tal gestioacuten Primero antes de asociarla a la idea de maximizacioacuten de la riqueza mercantil la comprensioacuten que tienen alshygunas personas de la buena vida (good lije) se resume cada vez maacutes y debido a las circunstancias en la esperanza de liberarse de la necesidad y de la pobreza En segundo lugar las luchas por superar la escasez material parecen ser cada vez maacutes la manera por excelencia como se constituyen el tema econoacutemico y el tema poliacutetico Seriacutea entonces erroacuteneo pensar coacutemo la reestructuracioacuten del sistema productivo (sin la cual no podriacutea ponerse fin a la escasez material) teniacutea en siacute una loacutegica totalmente impermeable a su medio Son las relaciones entre estos diferentes niveles lo que trataremos de establecer en esta nota de la cual uno de los objetivos es mostrar coacutemo en las condiciones africanas

Traducido del franceacutes por Cecilia Vaglio Costa Rica

Para tratar de interpretar de este proceso leer A Mbernbe] Roitrnan Figures of the Subject in Times of Crisis Public Culture vol 7 NU 2 1995

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1

actuales los asuntos econoacutemicos son al mismo tiempo asuntos sociales y poliacutetishycos Como referirse a la democracia para calificar las formas de Gobierno que se gestan en Aacutefrica no cae por su propio peso seraacute necesario que esclarezcashymos con antelacioacuten este aspecto Volveremos luego sobre esta nocioacuten de la escasez material Despueacutes de haber analizado algunos mecanismos instaurashydos por los regiacutemenes africanos post coloniales para hacer frente a la insegurishydad material y para responder a la demanda de proteccioacuten social y de igualshydad bajo el periacuteodo autoritario veremos coacutemo estos dispositivos se deshilashychan actualmente y emergen algunos conflictos de sus ruinas

En este contexto la nocioacuten de escasez material nos remite primero a la aguda crisis de subsistencia que experimentan varios paiacuteses actualmente Esta nocioacuten tambieacuten abarca tanto las formas de penurias y de carestiacutea como las difishycultades de abastecimiento Ciertamente su intensidad variacutea de acuerdo con las regiones y los contrastes entre las ciudades y el campo ricos menos ricos y desprovistos son impresionantes Pero casi en todas partes los recursos de las poblaciones han sufrido una disminucioacuten a veces draacutestica al momento mismo en que las presiones de todo tipo se hacen maacutes pesadas impuestos y pagos divershysos dispersioacuten de la propiedad endeudamiento preacutestamos con garantiacutea aushymentos crecientes de los alquileres la calamidad de la guerra los desoacuterdenes

Por escasez material queremos denotar algo maacutes profundo el resqueshybrajamiento de las condiciones en las cuales los africanos de este fin de siglo determinan el valor y el precio que ellos atribuyen objetivamente y subjetivashymente a todo tipo de empresa y de bien o incluso la subversioacuten de equivalenshyciasque usualmente estableciacutean entre las personasy las cosas incluso la vida y la muerte No son entonces solamente las nociones de valor y de equivalencia lo que estaacute en crisis Son tambieacuten los procedimientos de su formacioacuten Precishysemos de entrada que el concepto de valor utilizado aquiacute no nos remite primero a una instancia moral y eacutetica Por valor nos referimos a una tenshysioacuten criacutetica caracteriacutestica de los tiempos de inestabilidad y de excesiva volatishylidad en el tanto y en el cuanto esta tensioacuten interfiere en la relacioacuten que una sociedad acostumbraba establecer entre los bienes su disponibilidad o su escasez por un lado y su destino por otro lado Ahora bien coacutemo podemos desde este punto de vista describir la situacioacuten actual

Notemos primero que numerosos bienes de cuya posesioacuten depende el bienestar de las personas y la satisfaccioacuten de sus necesidades esenciales estaacuten sin embargo fuera del alcance de eacutestos uacuteltimos La no posesioacuten de estos bieshynes constituye en siacute mismo un factor que aumenta la desgracia tal y como lo testifican las acusaciones de hechiceriacutea la omnipresencia de la figura del diablo y las confesiones sataacutenicas en el seno de los movimientos religiosos

Ver The World Bank The many Faces of Poverty Status Repon on Poverty in Sub-Saharan Aacutefrica 1994 Washington Human Resource and Poverty Division Aacutefrica Technical Departshyment 1994

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pentecostales Otros bienes producidos y disponibles ven coacutemo se volatiliza su valor objetivo Por eso su poder para adquirir como equivalente una canshytidad determinada de otros bienes o de procurar un ingreso se ha vuelto praacutecticamente nulo Igualmente no hay relacioacuten automaacutetica entre el esfuershyzo la productividad y las remuneraciones que se sacan de ello

Mencionemos finalmente que esta crisis de subsistencia tiene muacuteltiples causas En el plano internacional las nuevas tecnologiacuteas de comunicacioacuten y de pago han comprimido el tiempo de la finanza reducieacutendolo a un tiempo puramente informaacutetico Ahora bien la separacioacuten entre este tiempo inforshymaacutetico de las operaciones financieras a escala global y el tiempo histoacuterico de los ajustes econoacutemicos reales ha ido en aumento Con la ayuda de la inercia estructural de las economiacuteas africanas la importancia concedida a las activishydades especulativas (uno de los rasgos de la globalizacioacuten) se da en detrishymento de las actividades productivas

Una de las ondas de choque de esta separacioacuten entre varias escalas de tiempo y de produccioacuten es la caiacuteda de partes completas de las economiacuteas de Aacutefrica dentro de un tuacutenel Maacutes concretamente debido a las poliacuteticas de desshyregulacioacuten impuestas por los organismos financieros internacionales las reshydes de institucioacuten que hasta hace poco controlaban y administraban los inshytercambios econoacutemicos a largo plazo garantizando a toda costa la distribushycioacuten de los bienes se derrumbaron Ahiacute donde las instituciones empiezan a reorganizarse este proceso adopta de manera general la viacutea de la violencia

Por un lado las redes de relaciones sociales y el patrocinio que los indivishyduos manteniacutean con los padres y los vecinos ya no les permite por siacute solos mantener el cerco de proteccioacuten necesario para el apaciguamiento del hambre Finalmente el hundimiento de varias economiacuteas africanas en los circuitos de la economiacutea subterraacutenea internacional condujo no solamente a la proliferacioacuten de traacuteficos sino que tambieacuten a la intensificacioacuten de luchas sociales Por el moshymento tienden a salir victoriosos de estas luchas lo que tienen en sus manos los poderes locales y aquellos que disponen de las fuerzas armadas Disponen mejor que otros de los medios materiales para controlar las poblaciones y para garanshytizar su influencia en la importacioacuten y la reventa de productos alimenticios asiacute como tambieacuten en los circuitos de la especulacioacuten y del provecho

Un aspecto central de esta crisis de subsistencia tiene relacioacuten con los cambios de precios y la devaluacioacuten de las monedas La depreciacioacuten de las monedas implicoacute maacutes o menos en todas partes una baja draacutestica del precio

3 Ver P Geschiere Hechiceriacutea y poliacutetica en Africa La carne de otro Pariacutes Karthala 1995 O incluso el opuacutesculo de eacutexito intitulado Delivered From Powers of Darkness Lagos 1988

4 Para tener una visioacuten puramente teoacuterica de este asunto ver P Guillaumont S Guillaumont Jeanneney De la depreciacioacuten nominal a la depreciacioacuten real Los factores de efectividad de las devaluaciones en los paiacuteses africanos Revista econoacutemica vol 46 nO 31995 pp 751middot762 Ver de la misma publicacioacuten los estudios de F Bourguignon et al sobre Costa de Marfil yJP Azam sobre Nigeria

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de los bienes no intercambiables Tal fue el caso sobre todo de la remunerashycioacuten real del trabajo La inflacioacuten sobre los precios de productos alimenticios baacutesicos provocoacute reacciones en cadena Muy a menudo el cambio de paridad de las monedas no tuvo efecto sobre la competi tividad de las economiacuteas mienshytras que la factura de las importaciones necesarias para la produccioacuten se haciacutea maacutes pesada La fluctuacioacuten de los precios y su encarecimiento estuvieron acomshypantildeados de una escasez sin precedentes de dinero Actualmente regiones enteras del continente han sido arrastradas en un proceso de eviccioacuten de la economiacutea monetaria Por otro lado el trueque estaacute de regreso mientras que la capacidad de las autoridades del Estado para obtener pagos en especie y en numerario en forma de tasas y otros impuestos nunca ha sido tan deacutebil

En el seno de los grupos maacutes desfavorecidos de la poblacioacuten el disfrute de derechos econoacutemicos se resume en adelante en el acceso a los recursos alimentarios de primera necesidad En muchos paiacuteses la erosioacuten continua de las condiciones de vida se conjuga en adelante con la guerra la enfermeshydad las epidemias El resultado de esta combinacioacuten es la agravacioacuten de las disensiones civiles el recurso cada vez maacutes frecuente a las formas de movilishyzacioacuten basadas en la etnia la regioacuten o la religioacuten y el alza vertiginosa de las posibilidades de muerte violenta La misma sobreviene entre otras cosas al momento de la disolucioacuten de desoacuterdenes puacuteblicos y de sediciones

Por otro lado las protestas populares de masa toma cada vez maacutes la forma de motines urbanos sin futuro De vez en cuando estallan levantamientos Los soldados armados ocupan puntos neuraacutelgicos de la capital exigiendo el pago de los salarios retrasados Donde es posible se apoderan del Tesoro y lo gastan antes de pillar de saquear y desmantelar las tiendas quemar las casas los autoshymoacuteviles y otros bienes Maacutes importante auacuten la actividad econoacutemica se parece cada vez maacutes a la actividad guerrera Los bloqueos de carreteras la captura de cargamentos la escolta de convoyes el alquiler de servicios de seguridad la proteccioacuten contra los robos o el otorgamiento de salvoconductos muestran que las fronteras entre la produccioacuten la extorsioacuten y la predacioacuten han sido mezcladas Ya no se sabe bien ni a quien pertenece queacute ni quieacuten tiene dereshycho a queacute y mucho menos quien estaacute excluido de queacute y con base en queacute

Las constataciones anteriores indican dos cosas Por un lado la cuestioacuten de la democracia en Aacutefrica nos remite necesariamente a una problemaacutetica maacutes amplia se trata de instaurar nuevasfoacutermulas dedominacioacuten legiacutetima Tanto es asiacute que la mayoriacutea de los conflictos y desacuerdos que dividen las sociedades y desshypedazan los Estados africanos tiene relacioacuten hoy en diacutea con las condiciones en las cuales tiene lugarla codificacioacuten de nuevos derechos y de nuevos privilegios

Las cuestiones que dividen a las personas un poco en todo el continente son casi las mismas quieacuten debe ser protegido Por quieacuten A queacute precio Quieacuten es igual a quieacuten A queacute tengo derecho por el solo hecho de perteneshycer a una etnia o a una religioacuten Quieacuten puede tomar el poder y dirigir a

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quieacuten cuaacutendo coacutemo durante cuaacutento tiempo y en queacute condiciones Quieacuten tiene derecho al producto del trabajo de quieacuten y contra queacute compensacioshynes Cuaacutendo puede uno dejar de obedecer sin ser castigado Quieacuten debe pagar el impuesto y cuaacutel es el destino del mismo Quieacuten puede contraer deudas en nombre de quieacuten y en queacute deben ser gastadas A quieacuten perteneshycen las riquezas de un paiacutes En resumen quieacuten tiene el derecho de vivir y de existir y quieacuten no lo tiene y por queacute

Por otro lado la cuestioacuten de la democracia estaacute asociada a la de reinvenshycioacuten pura y simple de un orden econoacutemico capaz de financiar los nuevos derechos evocados arriba En las condiciones histoacutericas actuales el gozar de estos nuevos derechos no es posible en el contexto uacutenico de una economiacutea de mercado que ha sido dejada a siacute misma Soacutelo puede transformarse en una realidad si paralelamente a la existencia de una sociedad civil fuerte y estrucshyturada el poder puacuteblico revalorizado gracias a la redefinicioacuten de sus prerroshygativas y de sus liacutemites instaura un conjunto de teacutecnicas y de iniciativas ya sea para administrar las divisiones que amenazan con hacer ingobernables los paiacuteses africanos o para reparar las carencias compensar las miserias reshyducir los riesgos y aumentar las oportunidades de cada uno

Es seguro que las respuestas a estas dos preguntas (la codificacioacuten de nueshyvos derechos y privilegios y la instauracioacuten de un sistema productivo capaz de financiarlos) dependeraacuten para los antildeos venideros de la coherencia de los Estados Africanos y de la capacidad de estos paiacuteses no solamente para autoshygobernarse sino tambieacuten para autodeterminarse Ahora bien las amenazas de disolucioacuten interna nunca han sido tan precisas Provienen de diferentes fuenshytes La presioacuten externa bajo la forma de deuda y de obligaciones ligadas a su reembolso es una de ellas Al interior la violencia incontrolada puesta en movimiento bajo el doble efecto de la agravacioacuten de las desigualdades y de la corrupcioacuten por un lado y por otro lado la persistencia de los desacuerdos funshydamentales sobre la manera en que deben conducirse las luchas existentes para la codifishycacioacutende los nuevos derechos y privilegios es la otra

CONSIDERACIONES PRELIMINARES

Poliacutetica social y proyecto social

Las dos constataciones anteriores no significan que fuera de la demoshycracia la cuestioacuten social no se deacute Por cuestioacuten social debemos comprender entonces la cuestioacuten de la organizacioacuten de la vida de los hombres y de las mujeres en sociedad Organizacioacuten de la vida en sociedad pero tomando en

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cuenta que eacutesta uacuteltima implica divisiones y contradicciones internas Dejadas a siacute mismas estas contradicciones y estas divisiones amenazan directamente la coherencia de esta sociedad y su capacidad no solamente de autogobershynarse sino tambieacuten la de autodeterminarse

La amenaza de disolucioacuten interna puede provenir de varias fuentes La presioacuten exterior en forma de guerra de agresioacuten o de deuda es una de ellas Al interior la violencia incontrolada puesta en movimiento por el doble efecto de la agravacioacuten de las desigualdades y de la corrupcioacuten es la otra La corrupshycioacuten en particular ejerce no solamente efectos de violencia Tiene un peso directo en la constitucioacuten y la deformacioacuten de la identidad misma de las sociedades La amenaza de disolucioacuten interna existe cualquiera que sea por otro lado la forrna de los regiacutemenes poliacuteticos las legitimidades en las cuales estaacuten basados estos regiacutemenes o simplemente su razoacuten de ser

Se puede hablar de poliacutetica social ahiacute donde el poder puacuteblico instaura un conjunto de teacutecnicas y de iniciativas ya sea para administrar las contradicshyciones y las divisiones que amenazan con hacer ingobernable una sociedad o para reparar las carencias compensar las miserias reducir los riesgos y aumentar las oportunidades de cada uno Un proyecto social por el contrashyrio requiere de una teoriacutea especiacutefica (o simplemente un imaginario) de la sociedad Esta teoriacutea puede ser impliacutecita o expliacutecita Es sobre esta base que se trata luego de reorganizar la sociedad y de cambiarla con la ayuda de teacutecnicas o de poliacuteticas particulares

Valieacutendonos de esta distincioacuten examinemos sucintamente los proyectos y las poliacuteticas que se originaron en los Estados Africanos del periacuteodo autoritario (1960-1990) Observemos primero que cualquiera que hubiera sido la tendenshycia de los regiacutemenes que los iniciaron (regiacutemenes civiles militares marxistas o no marxistas) estas poliacuteticas y estos proyectos fueron concebidos sobre la base de un imaginario de dos dimensiones Se trataba por un lado de un imaginashyrio de la soberaniacutea y del mando Este imaginario estaba en siacute mismo situado en liacutenea directa con la praacutectica colonial Se sabe que bajo la colonizacioacuten gobershynar y mandar eran ideacutenticos uno traiacutea consigo el otro En teoriacutea el arbitrashyrio colonial teniacutea la intencioacuten de separar lo social de lo poliacutetico uniendo estreshychamente los dos registros a los imperativos de la produccioacuten y del rendimienshyto Sejustificaba la elevacioacuten de la condicioacuten de los colonizados y el poner a su disposicioacuten los equipos y los bienes comerciales o no comerciales (mercados dispensarios vacunas escuelas carreteras) debido a que debiacutean estar integrashydos a las estructuras de la produccioacuten Durante mucho tiempo los medios prishyvilegiados de esta integracioacuten fueron no la libre contratacioacuten sino maacutes bien la coercioacuten la violencia y la corrupcioacuten de las eacutelites y de los notables

Las diferentes poliacuteticas sociales experimentadas en la colonia estuvieron por otro lado futrtemente determinadas por las preocupaciones normativas y disciplinarias Buscaban en efecto modificar el comportamiento moral del

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colonizado Es lo que el vocabulario de la eacutepoca poniacutea en teacuterminos aparenteshymente distintos pero en realidad iguales o de adiestramiento El pulimenshyto y la civilizacioacuten del indiacutegena no debiacutean sin embargo en ninguacuten caso conducir al cuestionamiento por parte de eacuteste uacuteltimo del orden colonial en siacute mismo Para poner de acuerdo ambas tareas (control de los indiacutegenas por un lado pero tambieacuten su inscripcioacuten -potencialmente disruptivo del orden colonial- en el orden del mercado) los Gobiernos coloniales instauraron importantes dispositivos de vigilancia y un impresionante arsenal de castigos y de multas que correspondiacutean a una multiplicidad de ofensas

Es de esta manera que hay que comprender las disposiciones reglamenshytarias que se refieren a los trabajos los cultivos forzados la educacioacuten la mujer la familia el matrimonio y la sexualidad las leyes sobre el vagabunshydeo la higiene la profilaxis Al interior de esta foacutermula de sujecioacuten el coloshynizado no teniacutea derechos sobre el Estado Una relacioacuten de empleado-amo lo ligaba a la estructura de poder el arsenal del paternalismo no dudaba en expresarse bajo la maacutescara ideoloacutegica del voluntariado y bajo los oropeles del humanismo

Los proyectos y poliacuteticas sociales de los regiacutemenes africanos postcoloniashyles fueron concebidos igualmente en base a un imaginario del Estado que haciacutea de este uacuteltimo el organizador de la felicidad puacuteblica Como tal el Estado se otorgaba la posibilidad de ejercer una influencia ilimitada sobre cada individuo Los uacuteltimos antildeos del reacutegimen colonial habiacutean visto la conshyquista de una cierta cantidad de libertades Era por ejemplo el caso de la libertad de trabajo y la libertad de asociacioacuten Despueacutes de la independencia y el triunfo de los partidos uacutenicos estas libertades fueron progresivamente abolidas Este fue el caso del derecho de asociacioacuten de la posibilidad de unir y de organizar las fuerzas de trabajo en sindicatos de la libertad de expreshysioacuten de la posibilidad de producir una opinioacuten puacuteblica digna de tal nombre de la libertad de ir y venir de la libertad de culto incluso de la posibilidad de comerciar y de posesioacuten A este debilitamiento de los derechos civiles se agregoacute gradualmente la restriccioacuten de la capacidad electoral y de la capacidad del ejercicio de los derechos poliacuteticos en general Poco a poco se impuso a meshy

5 Ver por ejemplo los estudios de J Guyer Family and Farm in Southem Cameroon African Research Studies Ndeg 15 Boston University Boston 1984 pp 33-59 A Isaacman amp R Roberts ed Cotton Colonialisn and Social History in Sub-Saharan Aacutefrica LondresJames Currey 1995 pp 147-179 luego 200-267 M Vaughan Curing Their IIIsColonial Power and African IIIness Stanford Stanford University Press 1991

6 Leer por ejemplo A Sarraut El aprovechamiento de las colonias francesas pariacutes Payot 1923

7 Esto es auacuten maacutes real para las antiguas colonias francesas Heredaron y luego se caricaturizoacute al extremo una concepcioacuten de la centralizacioacuten estatal muy jacobinista y que bebiacutea simulshytaacuteneamente de dos formas de arbitrario por un lado la herencia de lo arbitrario monaacuterquishyco y por otro lado el del arbitrario revolucionario que pretendiacutea abolir al primero pero que de hecho lo remplazoacute

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nudo con violencia la figura de un Estado integral soacutelo y uacutenico agente del progreso (o que al menos aspiraba con serlo) y que para cumplir con su misioacuten en el seno de una sociedad que habiacutea sido desprovista de su soberashyniacutea podiacutea distribuir coerciones penalidades y favores

Pero en la praacutectica ya sea durante la eacutepoca colonial o despueacutes de la coloshynizacioacuten el lugar exorbitante que tomoacute el Estado nunca lo tuvo totalmente frente a la sociedad En efecto no es posible afirmar que este lugar fuese tal que entre el individuo y el Estado no existiera ya nada Ni el Estado colonial ni el Estado postcolonial habiacutean logrado provocar la total dislocacioacuten incluso menos la desaparicioacuten de todos los cuerpos y de todas las legitimidades laterashyles que asociaban localmente a las personas y a las gentes Para facilitar sus intercambios sociales econoacutemicos y culturales y para garantizar la seguridad de sus bienes los actores sociales solos o en comunidad en efecto siguieron recurriendo a estas legitimidades e instituciones laterales que reinventaron sin cesar proveyeacutendolas de nuevos significados y nuevas funciones

y contrariamente a algunas experiencias occidentales la extensioacuten de los poderes tanto del Estado como del mercado no se establecioacute automaacuteticamenshyte al momento de la ruptura de los antiguos lazos sociales En una cierta cantishydad de casos el dominio estatal --o la nacionalizacioacuten de la sociedad- se efectuoacute por medio de las jerarquiacuteas antiguas y de las antiguas redes de patroshycinio Las consecuencias de este proceso no pueden subestimarse Por un lado este proceso abrioacute la viacutea maacutes que en otras regiones del mundo a una privatizashycioacuten de lasprerrogativas puacuteblicas entre las cuales ni la experiencia precolonial ni la experiencia colonial ofrecen precedentes Por otro lado permitioacute no soshylamente un grado de socializacioacuten del poder del Estado generalmente mal comprendido por los analistas sino que tambieacuten la socializacioacuten del arbitrario que era su corolario -los dos movimientos (privatizacioacuten de las prerrogativas puacuteblicas y socializacioacuten del arbitrario estatal) al hacer esto se transformaron en el cimiento mismo de los autoritarismos africanos postcoloniales

En todos los casos es sobre la base del imaginario brevemente evocado maacutes arriba que se hicieron grandes esfuerzos en el plano de la escolarizashycioacuten En algunos casos un desarrollo maacutes o menos sistemaacutetico de los centros de salud primario se llevaron a cabo Se disentildearon proyectos tendientes a prevenir la migracioacuten de las masas hacia las ciudades A veces se tuvo la inshytencioacuten de revestir los tugurios o de construir albergues sociales Con el apltr yo de organizaciones internacionales se pusieron en marcha medidas punshytuales a merced de las crisis (hambrunas guerras epidemias mayores seshyquiacuteas) cataacutestrofes y emergencias Se debe ser claro en cuanto a la dimensioacuten

S Berry Social Institutions and Access to Resources in African Agriculture Aacutefrica 59 1 1989 pp 41-55J Guyer Representation Without Taxation Boston Boston University Afrishycan Studies Center Working Pape 152 1991

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poliacutetica de estas tentativas Ya sea que se trate de la gestioacuten urbana o de la propiedad de los servicios de distribucioacuten de agua potable de electrificashycioacuten de las ciudades y de los poblados de los transportes puacuteblicos de las poliacuteticas llamadas de descentralizacioacuten o de las poliacuteticas de la poblacioacuten y de la salud un hecho persiste estas iniciativas no solamente abriacutean la puerta a modalidades especiacuteficas de control y de aplicacioacuten de los recursos En la mayoriacutea de los casos incluso cuando teniacutean finalidades oficialmente econoacuteshymicas eran parte de los medios de que se serviacutea el Estado para organizar un sistema de marco oficial para reafirmar la centralizacioacuten administrativa y financiera y para constituir redes de clientela ya sea que tengan como base la etnia la religioacuten u otras afiliaciones Por esta razoacuten formaban parte de las mecaacutenicas de la sumisioacuten Bajo los regiacutemenes de los partidos uacutenicos estas poliacuteticas no respondiacutean a los derechos sociales y mucho menos poliacuteticos El Estado no lograba por su medio honrar los derechos objetivados juriacutedicashymente Los grupos las personas y las gentes que eran los beneficiarios no disfrutaban por ser los beneficiarios del mismo de un derecho accesible a todos protegido por las instituciones y que se podiacutea reivindicar legalmente si uno se consideraba lastimado Como no eran sujetos de derecho llegaban en la mayoriacutea de los casos a reconfirmar vasallajes interpersonales

LAs FORMAS DE PROTECCIOacuteN SOCIAL BAJO LOS REGIacuteMENES AUTORITARIOS

Dicho esto es importante observar que incluso en las situaciones que se caracterizaron por la ausencia de poliacuteticas sociales tal y como lo acabamos de definir existiacutean mecanismos de proteccioacuten social Si recurrimos a una clasificashycioacuten muy somera se puede afirmar que eacutesta abrazaba al menos tres formas

La proteccioacuten estatal por el salario

Primero habiacutea una proteccioacuten estatal La misma era otorgada de dos forshymas Primero el salario Es importante detenernos un momento con el fin de hacer expliacutecitas las relaciones que existiacutean entre el salario y la constitushycioacuten del sujeto poliacutetico En teoriacutea un salario es una remuneracioacuten que se

Ver por ejemplo los estudios de SJaglin et al Poderes y ciudades del Aacutefrica negra Descentrashylizacioacuten en cuestioacuten Pariacutes Kathala 1993 D Coumba Diop (bajo 1t direccioacuten de) SenegaJ Trayectorias de un Estado Dakar CODESRlA 1992 pp 137-176 luego 205-232

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obtiene en compensacioacuten de un trabajo que se llevoacute a cabo de un servicio o de una prestacioacuten que se efectuoacute ror trabajo hay que entender por un lado el tiempo y por otro lado el esfuerzo consagrados para la produccioacuten de lo que es uacutetil Se puede tambieacuten considerar el trabajo en siacute mismo y el producto resultante como una mercanciacutea que se vende a un comprador al precio de una ganancia

Durante el periacuteodo autoritario no habiacutea relacioacuten automaacutetica ni entre el trabajo (su cantidad y su valor) yel salario ni entre el salario que se percibiacutea las utilidades que se produciacutean y la riqueza que resultaba de ello Por un lado las personas se podiacutean enriquecer sin estar obligadas a la fatiga y al hambre (lo que habiacuteamos llamado esfuerzo) Por otro lado se podiacutea consashygrar el tiempo a la produccioacuten de cosas totalmente inuacutetiles que en todo caso que no contribuiacutean en nada a la formacioacuten de riquezas En este contexshyto el salario no teniacutea primero como funcioacuten la retribucioacuten de la productivishydad Constituiacutea ante todo un subsidio de naturaleza puramente ascriptishyva Debido a que el disfrute de un salario era casi siempre maacutes que el negoshycio del individuo solo que lo habiacutea percibido el salario como institucioacuten era un mecanismo esencial en la dinaacutemica de las relaciones entre el Estado y la sociedad Serna de fuente al Estado para comprar la obediencia y la gratitud y para mantener a la poblacioacuten dentro de dispositivos de disciplina En otras palabras el salario era lo que legitimaba no solamente la sujecioacuten sino tamshybieacuten la constitucioacuten de un tipo de intercambio poliacutetico particular que debeshymos describir brevemente

Este intercambio no estaba fundado en el principio de igualdad poliacutetica y de la representacioacuten del mismo nombre Se basaba en la existencia de creacutedishytosgraciasa los cualeselEstadofabricaba deudas a la sociedad la construccioacuten de la relacioacuten poliacutetica se efectuaba en el orden distributivo y no en el de la equivalencia entre las personas humanas dotadas de derechos naturales y civiles propios y que pueden por ello pesar en la decisioacuten poliacutetica Al transshyformar el salario en creacutedito el Estado otorgaba subsistencias a todos aquellos que le estaban muy agradecidos Por eso el asalariado existiacutea solo como una especie de dependiente Las subsistencias que recibiacutea no sancionaban un proceso de conversioacuten de una energiacutea en riqueza Llegaban a perfilarse como una figura particular de la obediencia y del dominio Es por ello que en algushynos razonamientos puacuteblicos estos creacuteditos eran asimilados sino como favoshyres al menos como privilegios

10 Los anaacutelisis siguientes se aplican en prioridad a la burocracia Para el resto se leeraacute por ejemshyplo los estudios reunidos por M Agier (et al) Clases obreras del Aacutefrica negra Pariacutes Karthala 1987 pp 45-76 luego 141-181 215-245

11 Los desarrollos siguientes se sacaron de un estudio A Mbembe J Roitman Figures of the Subject in Times ofCrisis Public Culture 1995

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La proteccioacuten de la clientela

Las otras formas de proteccioacuten social proporcionadas por el Estado se habiacutean desarrollado bajo las huellas de una forma de regulacioacuten del orden poliacutetico basado en gran parte en la apropiacioacuten privada de los recursos puacuteshyblicos tendientes a fabricar vasallajes 12 Dos condiciones habiacutean hecho posishyble la cristalizacioacuten de tal orden poliacutetico y la viabilidad de su funcionamienshyto Se trataba por un lado de una economiacutea de predacioacuten basada en tres elementos que eran el endeudamiento el gasto y el deacuteficit Entre otros son estos tres elementos lo que los programas de reajuste estructural pretendiacutea atacar Por otro lado un reacutegimen general deprivilegios y de impunidad permitiacutea garantizar su reproduccioacuten a una escala relativamente amplia Es este reacutegishymen lo que en principio deberiacutea atenuarse con el paso a lo que llamamos la democracia

La apropiacioacuten de los recursos puacuteblicos y la privatizacioacuten del Estado tomaban formas diversas Habiacutea primero las ventajas y los favores que se otorgaban los que ostentaban posiciones de autoridad y cuyo valor acushymulado sobrepasaba a veces de lejos el salario mismo alojamiento mobishyliario agua electricidad vehiacuteculos domesticidad gastos de recepcioacuten y de representacioacuten primas de fondos de reserva Luego habiacutea todo un sisshytema de ingresos paralelos (malversaciones) doble pago de alquileres arrendamientos administrativos ficticios comisiones ocultas invitaciones y sobrefacturaciones de licitaciones puacuteblicas asignaciones de tiacutetulos de propiedad o creacuteditos bancarios o incluso en favor de los procedimientos aduaneros y fiscales Habiacutea finalmente las sangriacuteas paralelas operadas en los flujos financieros del Estado Hasta en los escalones subalternos los servicios puacuteblicos podiacutean ser vendidos Era el caso de los sellos oficiales en los documentos y las visas al momento de su entrega Era tambieacuten el caso de los controles de carreteras o incluso del otorgamiento de licencias y otras autorizaciones 13

12 Es lo que algunos autores han llamado el modo de redistribucioacuten de clientela y patrimonial Ver sobre todo J F Meacutedard The Underdevelopped State in Tropical Aacutefrica Political Clienteshylism or Neo-Patrimonialism en C Clapham ed Private Patronage and Public Power Political Clientelism in the Modem State London Frances Printer 1983 Para otra teorizacioacuten de estos fenoacutemenos leer JF Bayart El Estado en Aacutefrica La poliacutetica del vientre Pariacutes Fayard 1989 Encontrarnos algunos ejemplos de las praacutecticas a las cuales remiten estas teoriacuteas en C Contashymin Y A Faureacute La batalla de las empresas puacuteblicas en Costa de Marfil La historia de un ajuste interno Pariacutes Karthala 1990 pp 219-230

13 VerA Morice Guinea 1985 Estado conupcioacuten y traacuteficos Lostiempos modernos N 4871987 pp 108-136 O incluso R Tangri Servir o servirse A propoacutesito de Sierra leona Poliacutetica africashyna N 6 1982 pp 5-18

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La proteccioacuten por parte de la empresa

La segunda forma de proteccioacuten social durante el periacuteodo autoritario podriacutea ser otorgada por la empresa Debemos indicar inmediatamente que la suerte de los trabajadores no era igual en todas partes Nos referimos aquiacute a las empresas que habiacutean desarrollado conscientemente poliacuteticas sociales dignas de este nombre

En este caso a veces sucediacutea que ademaacutes de los salarios las mismas presshytaban dinero a sus asalariados para la compra de vehiacuteculos de mobiliario y para la construccioacuten de una casa Ciertamente ademaacutes de funcionar aquiacute como un ejemplo de proteccioacuten el preacutestamo creaba tambieacuten una deuda Pero la misma veniacutea a sustituir un sistema de creacutedito bancario muy prohibiti shyvo Entre las otras formas de proteccioacuten figuraban la garantiacutea de alojamienshyto las realizaciones sociales (jardiacuten de nintildeos centros meacutedico sociales para las consultas las hospitalizaciones y la maternidad) Lo mismo sucediacutea con la distribucioacuten de agua y de electricidad

La proteccioacuten por parte de la economiacutea comunitaria

Pero la forma de proteccioacuten social maacutes difundida era el lazo social coshymunitario Lo que llamamos el lazo social comunitario era un sistema complejo de reciprocidades y de obligaciones que ligaban a los miembros de una misma familia incluso de una misma comunidad Por ejemplo estas obligaciones y reciprocidades poniacutean en relacioacuten en el seno de un vasto campo de interacciones reguladas al artesano y a su aprendiz al pashydre y al hijo al hombre la mujer y la amante eljoven y el viejo el hershymano pequentildeo con el hermano mayor el sobrino con el tiacuteo la sobrina con la tiacutea el prestamista con el donador el protegido con su patroacuten el trabajador extranjero con su hospedero 15

Estas interacciones de muacuteltiples ramificaciones alcanzaban campos tan diversos como las transferencias mutuas de tiempo y de bienes de fuerza de

14 Ver la siacutentesis de FR Mahieu Los fundamentos de la crisis econoacutemica en Aacutefrica Entre la presioacuten comunitaria y el mercado internacional Pariacutes LHarmattan 1990 pp 31-92 Leer tambieacuten] Glazier Land and the Uses ofTradition Among the Mbeere of Kenya New YorkUniversity Press of America 1985S Berry No Condition is Permanent The Social Dynamics of Agrarian Change in Sub-Saharan Aacutefrica Madison University ofWisconsin Press 1993] Guyer Household and Community in African Studies African Studies Review 24 2-31981 pp 87-137

15 Sobre este uacuteltimo punto ver el anaacutelisis de] M GastelIu Ricos campesinos de Costa de Marfil Pariacutes LHarrnauan 1989 pp 121-137 Para el resto referirse a los trabajos de antropologiacutea del parentesco y de la economiacutea M Abeles (et al) Edad poder y sociedad en el Aacutefrica negra Pariacutes KarthaJa 1985 S Sabelli El poder de los linajes en Aacutefrica Pariacutes LHarmattan 1986 C Vidal Sociologiacutea de las pasiones Pariacutes Karthala 1991 pp 87-98 luego 161-179

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trabajo e ingresos Es en este contexto que una fraccioacuten importante de los ingresos eran por ejemplo transferidos de la ciudad al campo aprovechanshydo las visitas a tiacutetulo de ayuda a los padres solicitudes de donativos de conshytribucioacuten para los funerales de un pariente cercano o de un colega de trabashyjo (entierro fiestas de seacutetimo diacutea levantamiento del duelo) o incluso de coshytizaciones regulares para las mutuales de los oriundos para las asociaciones de desarrollo para las asociaciones ligadas a la afinidad profesional o para la tontina La acogida provisional o de larga duracioacuten de parientes o personas cercanas que no eran parte de la familia directa implicaba no solamente el alojamiento y la nutricioacuten sino que podiacutea llegar hasta dotaciones en dinero o tomar a cargo los gastos de escolaridad de los maacutes joacutevenes

Estas interacciones y las deducciones que eran su corolario funcionaban como un tipo de impuesto social o incluso como una deuda social multiforshyme que se debiacutea a la comunidad La filosofiacutea que sustentaba este impuesto social partiacutea del principio seguacuten el cual cada individuo era deudor de un patrimonio colectivo que no era solamente financiero sino que abarcaba el saber las teacutecnicas en resumen la infraestructura material y de identidad sin la cual el individuo abandonado a siacute mismo no podiacutea emprender nada De la contribucioacuten de cada uno a este patrimonio dependioacute la integridad moral de toda la sociedad su fuerza comuacuten

Pero pagar este impuesto o esta deuda era al mismo tiempo endeudar a los otros obligarlos hacer valer creacuteditos sobre ellos

manifestaciones de reconocimiento de parte del nintildeo al que le he heshymos pagado sus estudios y que una vez que tenga eacutexito se veraacute obligado a dar su apoyo a sus padres a sus hermanos menores a los mayores de la familia ampliada y sobre todo si logra tener una buena posicioacuten a toda su comunidad de origen (su linaje su pueblo) una intervencioacuten en fashyvor del hijo cuando se debe algo al padre un alojamiento de un joven pueblerino que busca empleo en la ciudad cotizaciones para financiar un proyecto de modernizacioacuten del pueblo donaciones ostentatorias para los funerales que son organizados ahiacute para mostrar su eacutexito para honrar a la familia del difunto para agradecer a los ancestros con quien eacuteste uacuteltimo va a encontrarse16

Este sistema no estaba apoyado de ninguna manera por los textos juriacute shydicos Se basaba en la variedad de arreglos y de reglas consuetudinarias en resumen en un complejo de normas interiorizadas que definiacutean a final de cuentas las modalidades de sujecioacuten y de control social legiacutetimos ya sea en el

16 A Marie No hay dinero El endeudamiento insolvente y el acreedor estafado dos figuras comshyplementarias de la pobreza abidjanesa Revista Tiers monde T XXXVI Ndeg 142 1995 pp 305

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marco de las relaciones de clientela del parentesco o incluso de sistemas de alianza maacutes vastos Es de esta manera como se garantizaba la reproducshycioacuten de cada uno Maacutes importante auacuten es asiacute como se habiacutea formado un derecho general-a pesar de que era informal y no escrito-- a la proteccioacuten a la seguridad y a la asistencia Cada miembro de la comunidad podiacutea pretenshyder este derecho y beneficiarse a condicioacuten de que estuviese en regla con las normas en vigencia

Todos estos dispositivos haciacutean que la cuestioacuten social estuviera al mismo tiempo sobrepolitizada y despolitizada Despolitizada en la medida en que desde el punto de vista del Estado lo que era un derecho ciudadano no conferiacutea derechos poliacuteticos como tales ya sea que se tratase del derecho a la representacioacuten individual de derechos sociales o de derecho al trabajo Enshytre el Estado y el individuo se intercalaba la familia el clan el linaje incluso la confraternidad religiosa iquestEl individuo se encontraba desprovisto de cualshyquier bien privado de cualquier recurso y amenazado en su subsistencia misshyma No le tocaba al Estado garantizarle las protecciones maacutes elementales Su parentela se encargaba de ello iquestEstaba inmerso en la desherencia el vagashybundeo y la miseria No teniacutea ninguacuten derecho sobre el Estado con el cual no manteniacutea en este campo en particular ninguna relacioacuten frente a frente

Sobrepolitizacioacuten en la medida en que asiacute como lo hemos visto la aproshypiacioacuten privada de los recursos puacuteblicos -uno de los soportes centrales del clientelismo-- revestiacutea a veces los rasgos de un mecanismo integrador las utilidades acaparadas no eran casi nunca consumidas para el beneficio exshyclusivo de un solo individuo incluso si por otro lado eran redistribuidas en funcioacuten de las relaciones de vasallaje

LACUESTIOacuteN SOCIAL EN AacuteFRICA NUEVAS FRONTERAS

Ahora bien todos los dispositivos de la proteccioacuten social que acabashymos de describir se encuentran hoy estremecidas por dos tipos de sacudishydas Se trata por un lado de las obligaciones que el financiamiento y la estructura de los intercambios exteriores hacen pesar sobre las economiacuteas africanas Se trata por un lado del horizonte abierto por el triple proceso que representan

1 la aparicioacuten de formas ineacuteditas de movilizacioacuten poliacutetica que es un error confundirlas con una transicioacuten hacia la democracia puesto que en realidad participan in fine en la reproduccioacuten de situaciones autoritarias

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2 el desmoronamiento luego la descomposicioacuten del Estado en un conshytexto de resurgimiento del modelo de la economiacutea de predacioacuten que habiacutea caracterizado al Aacutefrica del Siglo XIX

3 la aparente generalizacioacuten de la guerra y de la violencia armada como modalidades privilegiadas de resolucioacuten de conflictos Estas sacudishydas son susceptibles de ampliar las fracturas en el seno de las sociedashydes africanas de la misma manera en que el conflicto de clases lo hizo anteriormente en el seno de las sociedades occidentales

Pero por esclarecedora que sea la diferencia con la experiencia occidenshytal sigue siendo grande Se sabe ahora que en Occidente el conflicto sobre el trabajo de la produccioacuten y de la apropiacioacuten de las ganancias no fue solashymente un conflicto econoacutemico Se basaba tambieacuten en una representacioacuten del mundo de la sociedad y de la soberaniacutea poliacutetica A final se jugaba tamshybieacuten el devenir de un gigantesco trabajo de recomposicioacuten cultural cuyo comshypromiso era el paso a la sociedad de mercado

Este paso pudo garantizarse por tres razones Primero el conflicto soshybre el trabajo la produccioacuten y la apropiacioacuten de las ganancias abrioacute la viacutea a la institucionalizacioacuten de rupturas sociales es decir a la legitimidad de conshyvertirlas en sujetos de debate poliacutetico e ideoloacutegico En segundo lugar este conflicto constituyoacute en siacute mismo un poderoso vector de socializacioacuten y de integracioacuten de masa Finalmente en el tanto en que el modo de crecishymiento capitalista lo autorizoacute contribuyoacute con la regulacioacuten keynesiana de la economiacutea al imponer una reparticioacuten de las ganancias favorable para el consumo de masa y la instauracioacuten de una forma de estado de compromishyso el Estado Providencia

Ahora bien la situacioacuten africana participa de una trayectoria diferenshyte La lucha de clases nunca fue severa En la eacutepoca del partido uacutenico la defensa de los intereses materiales o de identidad no podiacutean operarse en el seno de un movimiento social poderoso y reconocido Por el momento la marcha forzada hacia la economiacutea de mercado y la sumisioacuten a las obligashyciones de la internacionalizacioacuten de los intercambios se dieron mientras que el Estado perdioacute su capacidad de regular la economiacutea sobre una base nacional y mientras que no lograba movilizar las energiacuteas alrededor de la modernizacioacuten del sistema productivo Los mecanismos de la representashycioacuten se bloquearon (elecciones fraudulentas debilidad de los parlamentos y de los sindicatos fragmentacioacuten de lo que serviacutea de sociedad civil) Las amenazas sobre la cohesioacuten misma de la sociedad no solamente se agrashyvan como lo testimonia la proliferacioacuten de las guerras civiles y el aumento de golpes de Estado y las sublevaciones de las fuerzas armadas Pesan en lo sucesivo en aquellos campos donde lo que las personas tienen de especiacutefishycamente humano estaacute comprometido

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La frontera macro econoacutemica

Desde comienzos de los antildeos ochenta se puso en marcha un conjunto de poliacuteticas de inspiracioacuten neo-liberales cuyos efectos en el campo de lo social son cada vez maacutes notorias Las premisas de estos poliacuteticos recordeacutemosshylo son de dos tipos Por un lado se justifica el imperativo de austeridad por la combinacioacuten de choques internos y externos generadores de deacuteficits extershynos que ya no son viables La globalizacioacuten acelerada de los sistemas comershycial y financiero internacionales la revolucioacuten de la informacioacuten y de la coshymunicacioacuten han permitido la emergencia de un orden internacional ineacutedito del cual Aacutefrica estariacutea praacutecticamente excluido Al sumarle el agotamiento de los flujos financieros de concesioacuten y que no son de concesioacuten la salida de la crisis exigiriacutea de modificaciones fundamentales de la estructura de producshycioacuten de las economiacuteas africanas Dentro de esta perspectiva seriacutean inevitashybles una reconcentracioacuten en favor de las exportaciones y una estrategia volshycada hacia el exterior

Por otro lado se explica que la organizacioacuten econoacutemica regida por el librejuego de las fuerzas del mercado representa la forma maacutes eficaz de asigshynacioacuten oacuteptima de los recursos El paso a una verdadera economiacutea de mercashydo exigiriacutea que el Estado se adaptara a la presioacuten de las demandas sociales es decir que se ponga entre pareacutentesis la capacidad de los individuos para ejershycer su ciudadaniacutea o incluso que se debilite eljuego de los derechos-creacuteditos que permite a los individuos tener no solamente derechos y obligaciones frente al Estado sino que tambieacuten derechos sobre eacutel derechos poliacuteticamenshyte valorables por ejemplo en forma de servicios puacuteblicos como son el acceso a la educacioacuten o a la salud

Por otro lado el Gobierno tutelarque las instituciones financieras internashycionales ejercen sobre los paiacuteses africanos no se limita ya a imponer el respeshyto de los grandes principios y equilibrios macroeconoacutemicos En la praacutectica la tutela de los acreedores internacionales ha sido considerablemente reforshyzada y se traduce en adelante en una gama de intervenciones directas en la gestioacuten econoacutemica interna Tal es el caso en materia de control del creacutedito de la puesta en marcha de las privatizaciones de la definicioacuten de las necesishydades de consumo de las poliacuteticas de importacioacuten de los programas agriacutecoshylas de reduccioacuten de costos y de control directo por parte del Tesoro Cuatro consecuencias mayores derivan de esta situacioacuten

Por un lado el Estado no tiene ya ni los medios ni la capacidad de formushylar y de financiar poliacuteticas sociales dignas de llevar este nombre Por el otro su creacutedito se ha agotado no le queda maacutes que la valorizacioacuten de la fuerza como respuesta a los problemas sociales Por otro lado cualquier fundamenshyto a su intervencioacuten econoacutemica en la sociedad le ha sido negada por sus tutores internacionales el alivio de la miseria y de la pobreza es adoptado

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cada vez maacutes por la caridad privada o puacuteblica internacional Finalmente con la ayuda del engranaje humano la confusioacuten entre la eacutetica lo juriacutedico lo poliacutetico y lo militar se ha acentuado y hace volar en pedazos la ficcioacuten que representa el principio de igualdad soberana entre los Estados

El empobrecimiento de las masas

La viacutea neo-liberal de salida de la crisis no permitioacute -por lo menos hasta el momento- restablecer el crecimiento 18 Por el contrario a esta crisis proshyfunda vino a unirse una crisis social de una amplitud ineacutedita Todos los estushydios recientes indican que sin ser la causa uacutenica las poliacuteticas instauradas durante los antildeos ochenta abrieron la viacutea para una agudizacioacuten de la pobreza y de la desigualdad de los ingresos La profundidad de la pobreza estaacute ligashyda a varios factores uno de los maacutes importantes es la precaridad del estatus del empleoP En efecto durante los uacuteltimos quince antildeos el mercado del trabajo se estratificoacute mucho por todas partes en Aacutefrica

Ciertamente el trabajo asalariado regular y protegido no ha desaparecishydo del todo Pero la proporcioacuten de individuos que lo ejercen no ha dejado de bajar a un punto tal que se puede esbozar la hipoacutetesis de una des-salarizashycioacuten de la fuerza del trabajo africana en este final de siglo El trabajo irregushylar estaacute en viacuteas de generalizacioacuten Para grupos enteros de la poblacioacuten la remuneracioacuten mensual ha sido reemplazada por pagos ocasionales Desemshypleo declarado y desempleo disfrazado exclusioacuten a largo plazo y por lo tanshyto no coyuntural del mercado de trabajo golpean una proporcioacuten elevada de individuos y de familias

Los apremios financieros se suman a otros determinantes asistimos a una caiacuteda sensible de las tasas de escolarizacioacuten Las desigualdades de los ingresos se agrandan y el empobrecimiento golpea incluso a las clases meshydias La liacutenea de indigencia ha sido alcanzada en varias partes la canasta de

17 Leer MO Perrot Desviaciones humanitarias Estados de emergencia y derecho a la injerenshycia Ginebra Prensa Universitaria de Francia 1994

18 Las razones de este fracaso son numerosas Ver en este plano los anaacutelisis de B Hibou Aacutefrica es proteccionista Pariacutes Karthala 1996

19 Ver a guisade ejemplo R Kanbur La pobreza y las dimensiones sociales del ajuste estructural en Costa de Marfil Documento de trabajo N 2 Washington DC Banco Mundial 1990 SG Lynch Income Distribution Poverty and Consumer Preferences in Cameroon Cornell Corshynell Food and Nutrition Policy Program Working Paper 16 1991 E O Boateng et al A Povershyty Profile for Ghana 1987-88 Social Dimensions of Adjustement in Sub-Saharan Aacutefrica Worshyking Paper N 5 Washington DC World Bank 1990

20 Leer por ejemplo la encuesta de] P Lachaud (bajo la direccioacuten de) Pobreza y mercado del trabajo urbano en Aacutefrica Subsahariana anaacutelisis comparativo Instituto Internacional de Estushydios Sociales Ginebra 1994

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bienes necesarios para la estricta reproduccioacuten del individuo o del matrimoshynio no puede ser colmada Literalmente las personas se ven privadas de dineshyro y los dispositivos de proteccioacuten social descritos anteriormente en adelanshyte se han agarrotado

El ajuste con rostro humano

Evocamos las dos ideas centrales que son la base de las poliacuteticas de austeshyridad que estaacuten en curso La puesta en marcha de estas poliacuteticas tal y como acabamos de sugerirlo tiene incidencias profundas en la reparticioacuten de los ingresos y la satisfaccioacuten de las necesidades fundamentales Conscientes de este problema algunas instituciones financieras internacionales quisieron remediarlo A tiacutetulo de ejemplo la concepcioacuten del programa de preacutestamos de ajuste del Banco Mundial en Aacutefrica Subsahariana pretende dar lugar a las preocupaciones que suscita la pobreza Con la ayuda del PNUO (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) y el BAD (Banco Africano de Desashyrrollo) se lanzoacute desde 1987 un proyecto conocido con el nombre de Proyecshyto de dimensiones sociales del ajuste (OSA)

En la praacutectica la accioacuten en el campo de la lucha contra la pobreza contishynuacutea basaacutendose en la idea seguacuten la cual no hay relacioacuten entre por un lado la poliacutetica econoacutemica y por el otro la situacioacuten social y la pobreza Las iniciatishyvas tomadas en el marco del proyecto OSA se basan en el principio seguacuten el cual una intervencioacuten del poder puacuteblico en la esfera de las relaciones civiles y privadas es indeseable El papel del Estado deberiacutea por consiguiente limishytarse a garantizar la seguridad de los bienes la libertad de las personas la libertad de hacer empresas y el respeto de los contratos

Seguacuten esta perspectiva no existe entonces en principio tributo o deuda que el Estado deba pagar a los maacutes necesitados la nocioacuten de deuda social tiene como efecto solamente absorber inuacutetilmente los ingresos e inhibir la libre iniciativa del individuo y sus energiacuteas creadoras En el mejor de los cashysos el alivio de la pobreza deberiacutea entonces dejarse a la inclinacioacuten libre y caritativa de los privados y a las organizaciones filantroacutepicas En resumen la uacutenica verdadera solucioacuten a la cuestioacuten social es el mercado

Esta es una de las razones por las que para combatir la pobreza el Banco no concibioacute sino dos posibilidades o una poliacutetica de intervencioacuten por la deshymanda (que sabemos agrava la pobreza en lugar de reducirla) o una estrateshygia de intervencioacuten por la oferta (que como ya sabemos en muchos casos aumenta los ingresos hasta un nivel de absorcioacuten pero es lenta para produshycir sus efectos) En este contexto iquestseraacute necesario recordar que en muchos paiacuteses africanos el gasto puacuteblico es un determinante esencial y que su estrucshytura tiene efectos considerables sobre la pobreza

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Ahora bien si hasta hace poco los programas de estabilizacioacuten financieshyra definidos de acuerdo con el Fondo Monetario Internacional imponiacutean una condicionalidad ligada al nivel del gasto puacuteblico los PAES (Programas de Ajuste Estructural) convenidos de acuerdo con el Banco se contentaban con una condicionalidad ligada a las intervenciones por la oferta Que nosotros sepamos ninguno de estos programas establece la condicionalidad ligada a la estructura de los gastos puacuteblicos Tal condicionalidad permitiriacutea sin emshybargo exigir el mantenimiento o el aumento de los gastos reales para los sectores fundamentales como la salud los medicamentos la ensentildeanza y la formacioacuten la infraestructura en resumen todo lo que tiene que ver con la preservacioacuten y con la multiplicacioacuten del capital humano En el contexto acshytual una estrategia de lucha contra la pobreza que se base en la prioridad sobre la monetarizacioacuten de la satisfaccioacuten de las necesidades esenciales o incluso para la recuperacioacuten de los costos o uacutenicamente los preacutestamos para la inversioacuten no nos llevaraacute lejos

Intensificacioacuten de la coercioacuten y de la represioacuten

Yahemos indicado que el Estado Africano postcolonial no dispone ya ni de la latitud ni de los medios para formular y financiar en completa autonoshymiacutea poliacuteticas sociales o proyectos sociales dignos de llamarse asiacute El paso al multipartidismo no cambiaraacute en nada esta impotencia Hemos sugerido que debido a la desregulacioacuten la ciudadaniacutea social no podraacute estructurarse ya alrededor de la relacioacuten salarial Hay que sacar algunas consecuencias de este bloqueo

Observemos primero que en los paiacuteses donde se han llevado a cabo esshyfuerzos dirigidos hacia una liberalizacioacuten del sistema poliacutetico nos arriesgashymos con enfrentar una contradiccioacuten entre la consagracioacuten (reciente o en proceso) de los derechos poliacuteticos del ciudadano y la imposibilidad en la cual se encuentra el Estado para honrar o garantizar sus derechos econoacutemishycos y sociales El problema de las condiciones econoacutemicas del ejercicio de los derechos poliacuteticos amenaza con presentarse con agudeza la movilizacioacuten de los derechos poliacuteticos con vistas a la conquista de los derechos sociales yecoshynoacutemicos arriesga con conducir a enfrentamientos violentos

El fracaso de los programas de ajuste estructural y de la informalizacioacuten acelerada de las economiacuteas africanas ha arrastrado ya una multiplicacioacuten de las actividades complementarias y de los pequentildeos oficios Estos dos aconteshycimientos amenazan igualmente con conducir a teacutermino a la proliferacioacuten de los traacuteficos y de las actividades econoacutemicas fuera de la ley Sabemos que en el centro de estas actividades se mezclan los coacutedigos puacuteblicos coacutedigos privados relaciones de poder y relaciones familiares corrupcioacuten y derechos

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Pero se trata tambieacuten de sistemas donde los actores tienen sus maneras recoshynocidas o aceptadas de formar y de garantizar los derechos al hacer objetishyvos los deberes referentes a la reproduccioacuten de los individuos las condicioshynes de su enriquecimiento o de su desclasificacioacuten La cuestioacuten es entonces saber coacutemo estos procedimientos de informalidad pesan actualmente en la definicioacuten de la ciudadaniacutea econoacutemica y coacutemo las formas de la ciudadaniacutea econoacutemica que nacen de este proceso se articulan al orden poliacutetico que se estaacute constituyendo

Por no haber respondido a esta pregunta contenteacutemonos con observar que en situaciones de desmoronamiento incluso de decadencia institucioshynal (Cameruacuten Kenia Costa de Marfil Nigeria Zaire Sierra Leona) la inforshymalizacioacuten va de la mano con una privatizacioacuten acelerada de la violencia puacuteblica Lejos de frenar la generalizacioacuten del sistema de clientela un multishypartidismo cuyas bases materiales se encuentran en la economiacutea paralela tiende a favorecer la proliferacioacuten de los derechos segmentados Estos dereshychos estaacuten garantizados por hombres que ejercen mandatos administrativos o poliacuteticos que tiene por ello acceso a la vez a lo que queda de los recursos puacuteblicos y a lo que se ha acumulado gracias a la participacioacuten de redes parashylelas El conjunto es protegido despueacutes gracias a la garantiacutea de impunidad que procura el control del aparato del Estado

En estas situaciones como en los paiacuteses que han realizado progresos por la viacutea de la democracia pero que han sido estrangulados por las obligaciones financieras internas y externas el recurso a la asistencia puntual y a la intenshysificacioacuten de la represioacuten arriesgan con reemplazar las poliacuteticas realizables Ya la represioacuten de los levantamientos el desarrollo de las intervenciones policiales incluso militares contra los que se ha dado en llamar pequentildeos delincuentes y otros marginales la constitucioacuten de brigadas anti gangsters la represioacuten de los sindicatos la multiplicacioacuten de las formas semi-privadas de administracioacuten de la justicia la constitucioacuten de milicias privadas o de forshymaciones paramilitares que escapan a cualquierjurisdiccioacuten indican que una posible poliacutetica de lucha contra los pobres reside precisamente en la intensishyficacioacuten de la represioacuten Tal es sobre todo el caso de los Estados donde al momento de la restauracioacuten autoritaria el empobrecimiento de las masas no constituye solamente una amenaza social sino que tambieacuten una amenaza de orden poliacutetico simplemente

Conflictos guerras e injerencia humanitaria

Para las sociedades inmersas en la espiral de la guerra y de la destrucshycioacuten no podemos del todo hablar de poliacutetica social Las obligaciones que pesan sobre ellas son de un orden totalmente distinto Por un lado estos

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Estados no disponen de un espacio de soberaniacutea homogeacutenea y claramente delimitada La fragmentacioacuten territorial es tal que la uniformidad y la validez de las normas juriacutedicas es aleatoria El Estado juega solamente un papel de organizador estrateacutegico Por otro lado aprovechando las guerras y los genoshycidios los individuos estaacuten cada vez maacutes alejados de las formas anteriores de dependencia y de solidaridad el menos en una primera fase del conflicto incluso si en el exilio se esfuerzan por recomponerlas o apegarse al imagishynario que los subtendiacutea

Finalmente al multiplicarse las viacutectimas al acelerar el proceso de desshytruccioacuten institucional al hacer padecer de hambre a la poblacioacuten civil yal forzarla al eacutexodo la guerra tiende a debilitar las formas de sociabilidad intermedia ya remplazarlas por sistemas de Gobiernos divididos y rivales En lugar de poliacuteticas sociales la ayuda humanitaria se transforma en la uacutenica forma de intervencioacuten Por este hecho esta ayuda es una fuente de abastecimiento para los combatientes Ellos pueden atribuirse partes comshypletas de los cargamentos tomar impuestos retener como rehenes a los responsables de las agencias humanitarias encargadas de la distribucioacuten de los subsidios internacionales

Las consecuencias de la economiacutea de mercado

Voluntariamente nos abstendremos de responder en lo abstracto a la cuestioacuten de saber a cuaacuteles supuestos morales y eacuteticos debemos aferrar el deshysarrollo simultaacuteneo de una economiacutea de mercado y de un reacutegimen de libershytad en las condiciones africanas actuales Sin embargo merece la pena sugeshyrir dos hipoacutetesis

Primero si tal afianzamiento llegara a darse teniendo como uacutenica base el utilitarismo vulgar que domina el pensamiento y la reflexioacuten de las institushyciones financieras internacionales cuya tutela pesa en las escogencias econoacuteshymicas africanas su costo social y humano seriacutea prohibitivo En segundo lushygar la idea seguacuten la cual la economiacutea de mercado no presupone ninguna finalidad colectiva y que dejados a siacute mismos los comportamientos indivishyduales terminan por convergir hacia un orden social oacuteptimo condujo en Aacutefrica al desorden a la guerra y a la anarquiacutea En otro plano iquestseraacute totalmenshyte cierto que en las condiciones actuales libertad poliacutetica y eficacia econoacuteshymica son compatibles en Aacutefrica

21 Ver R Lemarchand Burundi Ethnocide as Discourse and Pratice Cambridge Cambridge University Press 1994 F M Deng War ofVisions Conflit and identities in the Sudan Wasshyhington D C The Brookings 1nstitution 1995 y la obra Purity and Exile Chicago Chicago University Press 1995

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Finalmente iquestseraacute cierto que el desarrollo de las relaciones de mercado supone en todas partes la liberacioacuten del individuo de los lazos con la comushynidad a la que pertenece ya sea familiar eacutetnica o religiosa Evidentemente la respuesta a estas preguntas depende de la relacioacuten que una sociedad decishyda instaurar en un momento dado entre el valor de los objetos y la calidad de las personas Ahora bien tal decisioacuten es el resultado no de un decreto sino de luchas concretas e histoacutericas

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3391 P69p Pobreza exclusioacuten y polltica social I ed por Rafael Menshy

jfvar Lariacuten Dirk Kruijt y Lieteke van Vucht Tijssen - 1 ed - San Joseacute FLACSO Sede Costa Rica 1997 476 p

ISBN 9977-68-086-8

1 Ameacuterica Latina - Poliacutetica Social 2 Pobreza - Ameacuterishyca Latina 3 Exclusioacuten Social I Menjfvar Lariacuten Rafael 11 Kruijt Dirk III Van Vucht Tijssen Lieteke IV Titulo

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Disentildeo de portada Valeria Varas

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BIBLIOTECAmiddot FLACSO

e FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES - SEDE COSTA RICA

Primera edicioacuten setiembre de 1997

FLACSO - Costa Rica Apartado 11747 San joseacute Costa Rica Fax (506) 225-6779

IacuteNDICE


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¿fQl - FLACSOANDES · se resume, cada vez más y debido a las circunstancias, en la esperanza de liberarse de : la : necesidad : y : de : la : pobreza. En segundo lugar, las luchas