FUNDACION DE LOS 100Seminario Internacional sobre

Impuestos, Administración y Cultura Tributaria

La Cuestión TributariaBases para una Reforma Integral

Ricardo A. GutiérrezSeptiembre 4, 2001

SITUACION ESTRUCTURAL DE LA ECONOMIA NACIONAL

- El Equilibrio Fiscal

- Un Crecimiento Económico Sustentable basado en:

Competitividad

Exportaciones

- Justicia Social

ESTAN CONDICIONADOS

POR:

EL COSTO DEL DINERO

EL SISTEMA IMPOSITIVO

LA INEFICACIAESTATAL

OBJETIVOS PROBLEMAS

EL SISTEMA IMPOSITIVO

- El Sistema Impositivo vigente en Argentina requiere cambios muy importantes. Todos sus elementos componentes contienen vicios sistémicos que lo hacen altamente inadecuado.

- No cumple sus objetivos básicos, que son los de: a) redistribuir el ingreso nacional; b) impulsar un crecimiento económico; y c) financiar la actividad pública racional.

- A continuación se realiza una exposición esquemática de los principales defectos de cada uno de los componentes del sistema impositivo:

• Estructura Impositiva• Normativa Tributaria• Administración Tributaria• Fiscalización Tributaria• Sistema de Sanciones

- Sesgo regresivo determinado por el gran peso de los impuestos indirectos (IVA, ITF, Combustibles, Ingresos Brutos, Sellos y otros). La presión tributaria promedio sobre el último quintil de ingresos es del 37,2% mientras que el primer quintil soporta un 24,5%.

- No brinda suficientes estímulos a la inversión productiva y a las actividades con mayor capacidad de generar empleo (ej.: las Contribuciones Patronales). Los impuestos gravan más a las empresas que a las personas. Los “Planes de Competitividad” inician un camino válido para reducir estas distorsiones.

ESTRUCTURA IMPOSITIVA

– Varios de los impuestos vigentes se impusieron en su momento por la facilidad de su recaudación y a pesar de sus efectos distorsivos (ej.: ITF, Combustibles y otros Impuestos Internos, sobre los Intereses, Ganancia Mínima Presunta). Algunos de ellos están en vías de eliminación (Intereses y Ganancia Mínima Presunta).

Los impuestos nacionales distorsivos sumaron $ 11.500 M en 2000 (casi un cuarto de la recaudación total).

La recaudación anual bruta esperada del ITF (a régimen) es superior a los $ 5.000 M/año (y la neta no inferior a los $ 3.000 M/año).

Los “Planes de Competitividad” en marcha y programados implican para las empresas un beneficio fiscal total de unos $ 1.200 M / año.

ESTRUCTURA IMPOSITIVA

- Existe un tratamiento discriminatorio hacia las Pymes (ej.: en Ganancias pagan una alícuota muy alta) y las economías regionales (ej.: por el gran peso de los impuestos al trabajo y a los consumos).

- Los esquemas de recaudación convierten al empresario en financiador compulsivo del Estado ($8.000 M retenidos con regímenes de percepciones y retenciones y la la acumulación de saldos a favor de los contribuyentes en IVA e ITF).

- Existe una enorme brecha entre la carga que soporta el contribuyente identificado y la de los evasores y defraudadores fiscales.

- La presión tributaria total es relativamente baja en comparación con la internacional (alrededor del 22 %, en los últimos años).

ESTRUCTURA IMPOSITIVA

Nacional Provincial Municipal Total

1997 16.6% 3.7% 1.3% 21.6%

1998 16.7% 3.9% 1.3% 21.9%

1999 16.8% 3.9% 1.3% 22.0%

2000 17.2% 3.8% 1.3% 22.3%

2001 17.1% 3.7% 1.3% 22.2%

ARGENTINA: Presión Tributaria Consolidada, 1997-2001 (Recaudación en cada nivel de gobierno)

En Porcentaje del PBI

PRESION TRIBUTARIA TOTAL(en % del PBI)

País Incluye seguridad socialFrancia (1998) 45.2Italia (1998) 42.7

Alemania (1998) 37.0Canadá (1998) 37.4

Reino Unido (1998) 37.2Brasil (1998) 31.0

EE.UU. (1998) 29.7 Japón (1998) 28.4México (1998) 16.0

OECD Total (1998) 37.0Argentina (est. 2001) 22.2

Chile (2000) 19.0

- Vigencia de unas 170 Leyes, cerca de 400 Decretos Reglamentarios y más de 600 Resoluciones Generales.

- La administración tributaria sanciona un promedio de 450 Resoluciones Generales por Año (Chile, 15 por año).

- No existen textos ordenados de la normativa vigente.

- No existen en la AFIP eficaces y extendidos sistemas de consulta vinculantes para la mejor interpretación de las normas vigentes.

NORMATIVA TRIBUTARIA

- La normativa vigente incentiva la evasión fiscal.

- La profusión y contradicción usual en la normativa impide a los contadores y liquidadores tributarios expedirse de modo apropiado y expedito ante sus clientes en los temas conflictivos.

- La actual profusión de normas favorece a los grandes estudios especializados en impuestos y encarece los costos de las empresas.

NORMATIVA TRIBUTARIA

- Error de la fusión de la DGI con la Dirección General de Aduanas, así como de su reciente dependencia de la Jefatura de Gabinete.

- No opera aún un Sistema Integrado de Administración Tributaria: que asegure una vinculación eficaz entre el control de los recursos previsionales y los tributarios, y un adecuado aprovechamiento de la información bancaria.

- No existe un sistema de cuenta única del contribuyente.

- No existe un área de inteligencia fiscal profesionalizada que opere a partir de datos aportados por el Sistema Integrado de Administración Tributaria.

ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA NACIONAL

- No existe una adecuada política de personal ni un sistema de premios y castigos por eficacia real.

- Existen ineficiencias operativas que encarecen la gestión y generan una mala distribución de los importantes recursos disponibles.

- No opera en la AFIP un Area de Control de Gestión suficientemente competente.

- El costo por unidad recaudada es alto (alrededor del 1,8% vs. los valores inferiores al 1% característicos de las administraciones tributarias eficientes).

ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA NACIONAL

Costo dePAIS recaudar

U$S 100Argentina (est. 2001) 1.7

Alemania 1.71Italia 1.52

Países Bajos 1.23Canadá 1.05España 0.89

Inglaterra 0.84Irlanda 0.83Chile 0.73

Suecia 0.52USA 0.49

COSTO COMPARADO DE LA GESTIÓN TRIBUTARIA NACIONAL(Indicadores de organismos recaudadores de impuestos internos)

- Faltan señales políticas fuertes e indubitables acerca de la voluntad gubernamental para combatir la evasión.

- Durante los primeros años de la década del 90 se avanzó en la concientización del ciudadano sobre el rol de los impuestos.

- Los procedimientos mediáticos del pasado solo lograron asustar a la población pero a la larga resultaron irrelevantes para mejorar estructuralmente la recaudación.

- No se planifican adecuadamente las tareas de fiscalización (atendiendo su importancia estratégica, por la temporalidad y especificidad de cada contribuyente, a una eficaz segmentación del universo, etc.).

FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA

- La fiscalización interna no se realiza en forma automática a partir de los datos procesados informáticamente.

- La fiscalización externa no está orientada por el área de inteligencia fiscal y, por ende, los inspectores no tienen claras orientaciones ni adecuado control (a partir del Sistema Integrado de Administración Tributaria).

- La complejidad de la normativa vigente y los avances de nuevas prácticas comerciales y tecnológicas (precios de transferencia, e-commerce, b2b, contabilidad sin papeles, archivos digitales y otras) requieren de un cada vez mas especializado cuerpo de inspectores.

FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA

- Resulta necesario eliminar el sistema denominado “de bloqueo fiscal” que impide a la Administración Tributaria fiscalizar hacia atrás cuando esto resulta indispensable (ej.: el control de los “precios de transferencia” de la empresas multinacionales).

- La falta de planeamiento y encuadramiento previo de las fiscalizaciones abre la puerta a la corrupción sistémica en esta área.

- Fuerte incumplimiento tributario consolidado, estimado en $ 35.000 M:

• Nación 10.0% PIB• Provincias 2.1% PIB

FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA

- La AFIP no ha logrado un gerenciamiento eficaz de la deuda en mora ni de la gestión judicial.

- La AFIP carece de suficientes atribuciones como juez administrativo (embargos preventivos, etc.).

- En el Tribunal Fiscal inciden poderosos intereses corporativos asociados a la suerte de los casos de incumplimiento de mayor relevancia económica. Es una instancia de dudoso resultado.

- En el sistema judicial ha faltado independencia, especialización,

recursos y - también- una adecuada supervisión (incluyendo la sanción a los magistrados, cuando corresponde).

SISTEMA DE SANCIONES

- El nuevo Fuero Penal Tributario no está siendo implementado con la celeridad y los recursos necesarios.

- Faltan estrategias más audaces para asegurar la penalización oportuna del incumplimiento y del fraude.

- Es indispensable actuar con urgencia y con criterio de interés fiscal, sobre el enorme número de causas en proceso.

- La profusa normativa vigente dificulta la acción expedita de la justicia.

- La actual impunidad fiscal no coadyuva a mejorar el cumplimiento voluntario.

SISTEMA DE SANCIONES

- La cuestión tributaria argentina está signada por: Una evasión fiscal hasta ahora incontrolable Un insostenible nivel de inequidad; Una enorme “ brecha de deslealtad” que afecta a la credibilidad del

sistema fiscal y la competitividad de la economía; La discriminación contra la producción de bienes y servicios, la

inversión, la creación de trabajo y las exportaciones (a pesar de los efectos positivos de los “Planes de Competividad”);

La penalización de las Pymes y de las economías regionales; Su fracaso en proveer los recursos necesarios para alcanzar la solvencia

fiscal, la redistribución del ingreso y el control eficaz de las fronteras.

- Las expresiones más claras de este fracaso son el nivel de incumplimiento tributario consolidado y el contrabando. Este último daña severamente a la industria nacional y ocasiona al fisco pérdidas relevantes (estimadas en U$S 3.000 M. al año).

EN RESUMEN

Lo que hay que hacer en materia impositiva

Hay que construir un nuevo sistema, rápidamente. Mientras tanto debe reforzarse la capacidad administrativa de la AFIP sin esperar resultados inmediatos espectaculares.

El nuevo sistema a construir debe tener consenso político y empresarial. Debe estar basado en:

a) Una Política Impositiva equitativa y pro-productiva: - que garantice la solvencia fiscal

- que elimine los impuestos distorsivos- basada en impuestos progresivos y a las personas- que apoye la inversión productiva y estimule la creación de puestos de trabajo - que sustente la redistribución del ingreso

Lo que hay que hacer en materia impositiva

b) Una Normativa Tributaria: - que elimine toda la normativa redundante - y construya una nueva absolutamente simple y

clara

c) Una Administración: - con un único Sistema Integrado de Administración Tributaria, - la reingeniería integral de la organización de la DGI y la DGA y, - un adecuado esquema de Inteligencia Fiscal

INTELIGENCIA TRIBUTARIA Fuentes de la información a utilizar

- Registro de Accionistas de Sociedades Anónimas (Registro de Personas Jurídicas)- Registro de Propiedades Inmuebles (Registro de Propiedad Inmueble)- Registro de Automotores (Registro de la Propiedad del Automotor)- Registro de Lanchas y Veleros (Registro de Embarcaciones)- Registro de Aviones- Registro de entradas y salidas del país (Migraciones)- Gastos a través de Tarjetas de Crédito (Instituciones bancarias y financieras)- Saldos Bancarios en depósitos a la vista, plazos fijos, caja de ahorro, FCI, etc. (Instituciones Bancarias)- Consumos de Servicios Públicos (Empresas proveedoras de servicios públicos)- Compra - Venta de Inmuebles (Escrituras en Escribanías)- Hipotecas, escrituras (Instituciones Bancarias, Escribanías)- Ventas mayores a $10.000.-- Precios internacionales de bienes transables- Importaciones y Exportaciones (Aduanas)- Sistema 2180 del BCRA, Sistema Veraz y otros similares- Alquiler de Aviones

Información macro y microeconómica a utilizar, entre otras:- Producto Bruto Interno - Valor Agregado- Matriz de Insumo Producto- Estructuras de costos por sectores- Rentabilidades Sectoriales

Información sobre el patrimonio y los consumos de los contribuyentes, como ser:

Lo que hay que hacer en materia impositiva

d) Una Fiscalización:- que se beneficie de una eficaz coordinación con las Provincias, el BCRA y la propia Administración Nacional (y del acceso a todas

las bases de datos necesarias)- Interna: a través de un sistema informático de

decisiones programables- Externa: basada en la “inteligencia fiscal”

e) Un Sistema Sancionatorio /Judicial:-que tercerice la cobranza morosa y refuerce las atribuciones de la AFIP como Juez Administrativo-que elimine el Tribunal Fiscal-y ponga en marcha, de inmediato y con recursos suficientes, el Fuero Penal Tributario

1) Planeamiento administrativo adecuado, en el marco de la estrategia adoptada

2) Conducción profesional, idónea e independiente

3) Reingeniería integral de los procesos administrativos

4) Cuadros gerenciales y profesionales comprometidos con la estratégica definida y obligados a la rendición de cuentas por su gestión (sistema de premios y castigos)

5) Un único sistema informático integrado

Las reformas organizativas de la DGI y la DGA deben contemplar:

6) Metas institucionales, regionales y por unidades administrativas

7) Sistema de Recursos Humanos basado en la responsabilización, la evaluación y la capacitación permanente

8) Recursos Financieros propios y suficientes

9) Control de Gestión por parte del Ejecutivo Nacional, el Congreso y las Provincias

10) El compromiso previo de todas las fuerzas políticas a respaldar efectivamente la profesionalización e independencia de la gestión tributaria

Las reformas organizativas de la DGI y la DGA deben contemplar:

DEUDA BRUTA PUBLICADiciembre de 2000

En Porcentaje del PBI

ALEMANIA 59.6

CANADA 105.9

EEUU 59.5

FRANCIA 64.6

ITALIA 112.0

JAPON 112.3

REINO UNIDO 53.5

PROMEDIO G7 81.1

BRASIL 49.5

ARGENTINA 44.9