FUNDAMENTOS DE LA REGULACIÓN ECONÓMICA

Sanford V. BergDistinguido Docente en Ejercicio

Director del Centro para la Investigación delos Servicios Públicos

Universidad de Florida

Principios Fundamentales

Hace tres décadas, se consideraba a los sectores de energía, telecomunicaciones y aguacomo monopolios naturales. Mientras las enormes computadoras tenían claramente elpotencial para reducir los costos de conexión telefónica, los gigantes, IBM y AT&T,reinaron supremamente en sus respectivos mercados estadounidenses. Las empresasestatales brindaban los servicios de telecomunicaciones en la mayoría de países. Antesdel shock del precio del petróleo en la década del 70 y la emergencia del movimientoambiental, las empresas de electricidad y gas natural parecían tener economías de escalailimitadas. Con una demanda que crecía rápidamente, los combustibles fósilesempezaron a compartir el mercado con la energía nuclear — que produciría energía taneconómica que, ¡no sería medida! La oferta de agua no había emergido aún comocentro para el proceso de desarrollo.

Actualmente, las situaciones han cambiado dramáticamente. Afortunadamente,los principios básicos de la economía aún son relevantes para el contexto actual. Sinembargo, las implicaciones de la política del monopolio natural y el gradual cambiotecnológico son muy diferentes de aquellas recientemente asociadas con los mercadoscompetitivos y las innovaciones dramáticas. En las telecomunicaciones, el potencialpara las tecnologías multimedia ha generado un grupo de alianzas estratégicas entre lascompañías de cable, empresas de celulares, compañías de larga distancia y proveedoresde servicios de telefonía tradicional local. El fin del sistema Bell en los Estados Unidosha complicado enormemente el desarrollo de la política pública encamina Ha a lasempresas que deseen construir autopistas de información del futuro. Las alían??^estratégicas globales han alterado la estructura de la industria internacional de las

, telecomunicaciones. De modo similar, las empresas de energía han tenido queresponder a las rupturas y otros cambios en las condiciones básicas que caracterizaron laindustria hace sólo unas décadas atrás. En el Reino Unido y otros lugares, las excompañías de agua se están conviniendo en compañías de servicios múltiples.

La lección para mí como educador consiste en que las personas encargadas de latoma de decisión necesitan entender los principios filndamentales de la escasez y laelección. También necesitan apreciar cómo llegamos a dónde estamos: asuntos dehistoria. Pero prepararse para el futuro implica más que una comprensión del pasado,Centro para la Investigación delos Servicios PúblicosUniversidad de Florida

requiere un pensamiento crítico con relación a las políticas alternativas. El asunto claveinvolucra el reconocer que rechazamos algo cuando hacemos una elección:desestimamos una política alternativa y sus resultados. Aquel mensaje de la economíano ha cambiado en el transcurso de los años—y ¡los politólogos la ignoran demasiado!

El Proceso de la Toma de Decisión

Tanto las agencias reguladoras como las empresas deben reunir disciplinasdiversas al examinar los problemas de política. Por supuesto, los problemasverdaderamente importantes son raras veces susceptibles de los esfuerzos simplistas demodelado, pero los analistas deben ser capaces de resolver los problemasmetodológicos. La asistencia externa puede ocurrir en varias etapas: la definición delproblema, la identificación de las opciones de política, el análisis de aquellas políticas yla evaluación de cómo cada política alcanza varios objetivos (Ver Figura 1).Finalmente, aquellos actores a cargo de la toma de decisiones deben elegir las políticasbasadas en el peso dado a los objetivos (tal como el crecimiento, la eficiencia y laequidad). Aunque no existe un modo simple de traducir las preferencias del ciudadanoen rakings claros de las alternativas de la política, si se dan adecuadamente los pasosiniciales, se puede ampliar el rendimiento económico.

En la etapa de definición del problema, debemos asegurar que los politólogos noplanteen erróneamente el problema. Por ejemplo, si existe una preocupación acerca deque ciertos grupos no reciben el servicio (debido a los elevados costos o bajos ingresos),el problema no necesariamente se definirá en cómo disminuir el precio a todos losconsumidores, sino en cómo alcanzar las poblaciones adecuadas. De modo similar, enlas telecomunicaciones, identificar el problema como una inversión "muy pequeña" enla infraestructura avanzada prejuzga la situación. Los analistas necesitan retroceder yconsiderar el contexto en ios que surgen los problemas de política.

La segunda etapa del desarrollo de la política se encuentra la identificación delos marcos conceptuales, los objetivos sociales y las alternativas de política. Elreconocimiento de las restricciones de recursos, el desarrollo de los resultadosvaluados, y una lista completa de opciones es crucial para la selección de la política.Una razón por la cual los políticos en el estado y la capital nacional a veces cometenserios errores radica en que se maneja muy mediocremente esta etapa del proceso desolución del problema: "Si no sabemos a dónde vamos, no importa qué caminotomemos."

La tercer etapa, el análisis, un componente clave de un kit de herramientasreguladoras. Los economistas estructuran el análisis en términos de restricciones,valores, tendencias de comportamiento e interacciones dentro de sistemas complejos.Un buen análisis requiere estimados empíricos de parámetros claves, así como pruebassensibles cuando las incertidumbres son substanciales. Las revisiones técnicas de los

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estudios internos y externos son esenciales. Probablemente, no se escuchará a losanalistas reguladores que no plantean una postura correcta hasta la próxima vez.

La siguiente etapa, la evaluación, se concentra en cómo las opciones de políticaafectan el logro de las metas establecidas. Una vez que se han enumerado los resultados,el equipo dé apoyo retrocede desde el proceso de toma de decisión, ya que laexperiencia técnica se detiene en este punto. Como individuos, todos tendemos a asignarun peso a varios objetivos sociales, pero nuestros valores no se comparten por los otrosque pagan por (o se benefician de) la política que se selecciona finalmente. Losorganismos reguladores enfrentan un reto único al tratar de dar prioridad a y equilibrarlos objetivos múltiples. Observe que/í/ar los pesos (o prioridades) no es lo mismo quecomunicar aquellos pesos. En el proceso de negociación, las prioridades reguladorastotalmente reveladoras pueden constituir un error estratégico. Otros involucrados en lanegociación podrían ser capaces de usar aquella información para su ventaja. Por lotanto, podría ser apropiado presentar una lista más general de los objetivos a los actoresa cargo de la toma de decisiones.

El paso final del proceso DIAEE - Definir, Identificar, Analizar, Evaluar yEscoger - involucra la realización de una elección a partir de las opciones de la política.Los buenos ejecutores de la toma de decisión, sean organismos reguladores de serviciospúblicos o ejecutivos en la industria privada, eligen la mejor solución dadas lasprioridades para cada objetivo. Por ejemplo, los organismos reguladores podrían otorgara los impactos en la eficiencia un peso elevado, y a la aceptabilidad del público un pesobajo si la ciudadanía normalmente tiene una opinión favorable del proceso regulador.Se necesita equilibrar los objetivos uno con otro, donde los pesos indican lastransacciones apropiadas. De modo similar, un ejecutivo que considera dos patronesalternativos de inversión en servicios públicos necesitará balancear los riesgos asociadosde cada plan con la rentabilidad esperada.

Tomar una buena decisión requiere un grupo particular de habilidades. Tomaruna buena decisión requiere que la decisión se implemente realmente y que los recursosorganizacionales apropiados se dediquen a asegurar su éxito. Convertir los planes enacciones involucra un talento administrativo, así como los flujos de información y losincentivos adecuadamente preparados para aquellos responsables de la implementaciónde la política.

Finalmente, la evaluación de la decisión es una etapa importante, pero ignoradaen el proceso de la política. Cuando se obtienen los resultados, los actores a cargo de latoma de decisiones necesitan comparar los resultados reales con aquellos predichos enel análisis inicial de la política. Si se puede identificar un patrón sistemático de errores,entonces se deben tomar los pasos necesarios para reducir las fuentes de error. Lasorganizaciones que nunca evalúan su propio rendimiento probablemente no mejoraránen el tiempo. Un proceso de benchmarking puede ayudar a que los actores a cargo de latoma de decisiones se concentren en las relaciones claves en el proceso de decisión. Una

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vez que tal relación se convierta en el marco conceptual usado para el análisis de ladecisión.

Marco Conceptual para el Análisis

La Figura 2 lista algunos conceptos que son útiles en el análisis de la política.Se necesita entender términos tales como mercado, utilidades, beneficios y costosincreméntales, costos de transacciones, y el interés público versus la teoría económicade regulación. Los mercados reúnen a los compradores y vendedores. Las leyes de laoferta y la demanda no pueden ignorarse. Sin embargo, los resultados competitivos sóloocurren cuando un número de actores que ofertan y otros que demandan es losuficientemente grande de modo que los proveedores y consumidores sean los queacepten los precios. La presencia del poder de mercado proporciona una justificaciónpotencial para la intervención (a través de las autoridades reguladoras). Una tarea clavepara los organismos reguladores consiste en limitar el ejercicio del poder de mercadomediante los monopolios naturales. En las sesiones posteriores, se analizará unmonopolio natural, una situación donde un productor único constituye la configuraciónindustrial de menor costo. Por supuesto, la existencia de utilidades elevadas (o elevadosretornos sobre la inversión) no constituye necesariamente una evidencia del poder demercado. Las innovaciones exitosas y la toma de riesgo constituyen dos explicacionesde la rentabilidad elevada.

Tal como se señaló anteriormente, un entendimiento de los determinantes de la oferta yla demanda es esencial si las condiciones del mercado deben analizarse correctamente.Las restricciones tecnológicas, combinadas con los precios de insumes determinan laextensión de las economías de escala y las oportunidades de la reducción de costos. Laoferta depende de la naturaleza de las tecnologías disponibles y los precios de la manode obra, el capital, las materias primas y otros insumos. Los incrementos aplicados a losprecios de los insumos hacen a la curva de la demanda ascendente. Las mejoras en lastecnologías y los nuevos participantes exceden la curva de demanda. Para unademanda determinada, tales cambios poseen impactos predecíales en el equilibrio delprecio.

La demanda de mercado consiste en la suma de demandas individuales. Dichasdemandas pueden provenir de la industria, las entidades comerciales, los gobiernos (porejemplo, el alumbrado público) y las residencias. El ritmo y el patrón del crecimiento dela demanda dependen del incremento de las rentas, los precios de los substitutos y elprecio del servicio particular. Si se incrementa la renta manteniendo la oferta constante,la demanda de un bien normal excederá, nuevamente con un impacto predecibie en elprecio. Las Leyes de la Oferta y la Demanda no pueden regularse excesivamentemediante una acción legislativa o un decreto regulador.

Los análisis marginal o incrementa! son importantes para la evaluación de lasopciones de política. Los economistas tienden a enmarcar los problemas en términos deCemro para la investigación delos Servicios Públicos

"más o menos", no "todo o nada": un poco más de resultado, una inversión ligeramentemás rápida, precios ligeramente más bajos. Por lo tanto, los beneficios y costosincreméntales de una decisión tienden a ser lo que realmente importa. Sin embargo, aveces los regímenes alternativos implican configuraciones de resultados muy diferentes-en los cuales, resulta complicada la valuación del rendimiento relativo bajo las políticasalternativas.

Otro grupo de conceptos utilizados en el curso de capacitación se relaciona conlos costos de transacciones. Los mercados no carecen de costos. Pueden existir costosde coordinación asociados con la búsqueda, evaluación, e intercambio de servicios.También, los problemas moírvacionales y los costos que surgen de la informaciónincompleta y el compromiso imperfecto (y oportunismo). Los costos asociados con losservicios públicos a menudo son fijos, poseen un valor de salvamento mínimo, yduran mucho, entonces la credibilidad de los compromisos reguladores afecta el riesgode la inversión (y el costo de capital). Si se pueden ignorar los compromisos (o lasreglas pueden cambiarse arbitrariamente) los organismos reguladores oportunistasextraerán las rentas de las empresas una vez que las inversiones estén hundidas.También, las asimetrías en la información constituyen un asunto especialmenteimportante en el contexto de la regulación, donde las empresas poseen más informaciónsobre las tecnologías disponibles, el esfuerzo real y la calidad del servicio. Estasdiferencias de información también sugieren que la regulación podría manipularse parabeneficiar a grupos particulares.

A menudo se caracteriza a la regulación como una forma de tributación. Lascoaliciones de proveedores y demandantes promueven estructuras de preciosparticulares de modo que se beneficien de los acuerdos institucionales. En el caso de unmonopolio natural, la inversión sostenida puede requerir un contrato regulador,limitando la conducta oportunista por parte de los organismos reguladores luego de quela empresa haya realizado inversiones substanciales (que ahora se encuentran hundidas).Además, las restricciones de entrada significan que los precios no necesitan identificarlos costos. Se desarrolla un sistema de impuestos y subsidios implícitos. Las nuevastecnologías que promueven la entrada (o auto producción) pueden hacer tales preciosinsostenibles.

La probabilidad de los cambios arbitrarios y unilaterales de ía política reducenlos incentivos para invertir en capital de servicios públicos de larga vida. Tal comoLevy y Piller (1993, p. 2) han argumentado, "una condición necesaria para que elsistema regulador ayude a atraer la inversión privada consiste en que tres mecanismoscomplementarios que restringen la acción administrativa arbitraria se encuentren enejecución: a) se debe incluir una restricción substancial sobre la discreción del reguladoren el sistema regulador, b) deben existir restricciones formales e informales sobre elcambio del sistema regulador; y 3) deben existir instituciones que pongan en vigor lasrestricciones formales anteriores (substantivas y de procedimiento)." Lo que ellostitulan una "pensión nacional" se vuelve una característica importante del ambienteeconómico.

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Por lo tanto, pueden considerarse las organizaciones como una reunión decontratos (formales e informales) que determinan quién tiene los recursos, quién tiene lainformación, quién toma las decisiones y qué gratiñcaciones se hacen. Dentro de uncontexto institucional, las organizaciones responden a y crean incentivos. La economíaasume que las personas son racionales, analíticas y buscan la maximización, entonceslos grupos de oportunidades y las preferencias de individuos determinan las elecciones.Tal conducta puede observarse dentro de las empresas y dentro de las agenciasreguladoras. En ambas organizaciones, la especialización y la división de la mano deobra requiere cierta coordinación. La información puede centralizarse odescentralizarse. En el último caso, los precios y los mercados proporcionan las señalesy los incentivos. Sin embargo, los costos de transacciones surgen en las transacciones demercado y en las transacciones internas.

Tales conceptos son útiles para analizar los problemas. Nadie tiene todas lasrespuestas a los problemas que enfrentan los organismos reguladores y ios ejecutivos delos servicios públicos. La mayoría de organizaciones posee un equipo profesional quetiene las respuestas a las preguntas que nadie formula. Saber las preguntas claves es laclave para un desarrollo e implementación adecuada de la política. Aquellos quedefienden el cambio merecen ser escuchados por los organismos reguladores, ya que elstatus quo rara vez constituye "el mejor de todos los mundos posibles." Por otro lado,muchas opciones de política podrían empeorar las cosas más de lo que están ahora. Elarte de la formulación de una política involucra determinar qué políticas poseen unriesgo secundario bajo un potencial ascendente. El arte de la formulación de una políticaimplica formular las preguntas correctas.

Estructura de Mercado y Rendimiento de la Industria

La configuración futura de toda industria constituye una interrogante. Nadietiene una bola de cristal para permitirle saber el grado óptimo de la integración vertical,la fijación de precios de acceso, o quién probablemente será el proveedor menoscostoso. Sin embargo, el proceso regulador debe desarrollar la información sobre talesinterrogantes. Las reglas prescritas por los organismos reguladores deben promover laevolución de una estructura que genere un rendimiento eficiente'e innovador. Porejemplo, la Figura 3 ilustra el impacto de las restricciones de entrada en un mercadopotencialmente competitivo. Una parte muestra cómo un incremento en la demandaeleva el precio. A los consumidores iniciales se les ha unido un nuevo grupo deconsumidores. El área sombreada representa una pérdida en el excedente delconsumidor asociado con D.

La otra figura muestra cómo un nuevo grupo de proveedores cambia la ofertaagregada, llevando el precio de $3 a $2 en este ejemplo. Los proveedores iniciales seven perjudicados por la entrada que disminuye el precio. Entonces, uno puede observarcómo el perjuicio privado proveniente de tal entrada se concentra en un grupo deCentro para la Investigación delos Servicios Públicos

empresas (quizá veinte), mientras los beneficios para miles de consumidores a partir dela reducción de precios son enormes en su totalidad, pero pequeños sobre una base percápita. Los proveedores sólo poseen un incentivo para recurrir a la legislatura con lafinalidad de restringir la entrada: para evitar la pérdida del excedente del consumidor.De modo similar, los organismos reguladores deben proteger a los proveedoresparticipantes. Observe que en algunos casos, se puede justificar la protección, comocuando los precios de un monopolio natural inducen la entrada en algunas líneas deproductos (o áreas geográficas).

El presente documento resalta un enfoque económico para relacionar laestructura del mercado con el rendimiento de la industria. Resulta esencial que losorganismos reguladores adopten las reglas y los mecanismos de incentivos quepromueven el servicio de electricidad eficiente y confiable. Por lo tanto, los actoresactuales de la industria adaptarán o recurrirán a la reducción. Algunos dejarán laindustria. Se trata de una visión darwinina de la evolución de la industria — lasupervivencia del más apto. Los proveedores que no pueden o no realicen la mejorpráctica serán finalmente alejados del mercado porque no es del interés de nadiemantener gerentes incompetentes o proveedores mediocres. Aquellos que respondanmediocremente serán absorbidos o dejados atrás. Algunos proveedores exitosos puedenser comprados por otros. Los buenos actores serán valiosos, y otros proveedorespueden encontrarse deseando pagar por tal valor.

Un buen regulador darwiniano preguntaría, ¿Cómo sé si un proveedor es "apto"?Una pista clave es la medida en la cual el proveedor está maximizando el valor para suspropietarios, dados los incentivos establecidos por la regulación. Para las empresaspertenecientes a los inversionistas, el precio de mercado de las acciones proporciona uníndice del valor de la empresa. El rendimiento mediocre resulta en un precio bajo de laacción, que genera propietarios insatisfechos. Se desaloja la gerencia o la empresa esabsorbida por otra entidad que puede crear más valor con los activos de la empresa. Enel proceso de reestructuración, se reducen los costos, se sirve mejor a los consumidoresy se enfrentan las amenazas competitivas. Por supuesto, un precio bajo de la acción (querefleja una rentabilidad esperada baja) puede deberse también a una regulacióninadecuada. Si se involucra una empresa del holding, las acciones de la empresaindividual de servicios no serán comercializadas públicamente, entonces tal indicadorde rendimiento es limitado.

En el caso de los sistemas nacionalizados y las compañías municipales deservicios, la aptitud depende todavía de la maximización del valor. Ya que las accionesno se comercializan cada hora, es más difícil determinar el valor. La mayoría deproveedores de servicios públicos estatales no poseen los indicadores de maximizacióndel valor, aunque deberían tenerlos. Uno debe observar el valor para el usuario que pasalas tarifas/el contribuyente, ya que éste es el constituyente que se encuentra en riesgo sise deteriora el rendimiento. El valor actual neto de la empresa de servicios puedecalcularse en términos de precios bajos pagados por los consumidores y elevadastransferencias a los tesoros nacionales y estatales así como a las municipalidades. LosCentro para la Investigación delos Servicios Públicos

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beneficiarios del mantenimiento del costo y los servicios al cliente mejorados son loscontribuyentes y los usuarios que pagan las tarifas. De aquí es donde proviene lapresión por el buen rendimiento. Los políticos son los representantes de los ciudadanos- propietarios. Los funcionarios elegidos deben desear la maximización del valor,

aunque las voces de intereses especiales pueden plantear preocupaciones más amplias.Los consumidores desean la eficiencia y los precios bajos, los gobiernos desean grandestransferencias y precios bajos para los grupos políticamente poderosos, losinversionistas desean una rentabilidad conmensurada con los riesgos comercialesasociados. En todos estos casos, la maximización del valor es el indicador del buenrendimiento. Los gerentes mediocres pueden sobrevivir en una era de territoriosexclusivos de servicios y una regulación protectora. El tiempo que probablemente duretal protección depende de las políticas nacionales y cómo los organismos reguladoresapliquen las herramientas que se encuentran a su disposición.

Los economistas poseen un marco conceptual que relaciona la estructura delmercado con el rendimiento de la industria. La Figura 4 presenta los rasgostradicionales de las industrias de servicios públicos, tal como la oferta de electricidad,telecomunicaciones, gas natural y agua/desagüe. Los factores económicosfundamentales determinan la estructura de una industria. Tales "condiciones básicas"incluyen las tecnologías de producción y los patrones de preferencia del consumidor.Los factores que influyen la oferta y la demanda determinan la configuración eficientede la industria. Por ejemplo, la reestructuración de la electricidad es un problema en lamayoría de naciones. Debido a los cambios tecnológicos, los bajos precios del gasnatural, los cambios en las actitudes públicas y la intervención del gobierno, losmercados se encuentran experimentando cambios en las condiciones básicas que losinfluyen. Tales fuerzas económicas del cambio son poderosas, inevitables y muydesestabilizadoras. Los observadores de la industria concluyen que las característicasdel monopolio natural de la industria son básicamente la transmisión y la distribución.La generación va a ser competitiva. Algunos países se encuentran promoviendo laelección minorista.

Observe el flujo de causalidad en las compañías tradicionales de servicios. Lascondiciones básicas determinan la estructura. La estructura influye en la conducta defijación de precios, y el rendimiento de la industria resultante es un producto delproceso económico en ejecución. Por supuesto, la estructura de mercado de lascompañías tradicionales de servicios (evitar la entrada, un proveedor único, unaintegración vertical y un producto homogéneo) estuvo muy condicionada por tanto laregulación como la propiedad pública que surgió para restringir el poder delmonopolio. Las industrias de servicios públicos enfrentan desafíos similares. Talesdesafíos serán analizados con mayor detalle durante el presente programa.

Las condiciones básicas que enfrenta una industria influyen en el número y eltamaño de la distribución de proveedores que es posible en una industria. Tal como seseñaló anteriormente, las listas de características tradicionales que incluyen laestructura, la conducta y el rendimiento de las industrias de servicios públicosCentro para la investigación delos Servicios PúblicosUniversidad de Florida

involucran relaciones importantes. La causalidad va desde las condiciones básicas hastala estructura de la industria (las condiciones de entrada, el número de empresas, y elgrado de integración vertical y diferenciación del producto). La estructura de laindustria determina, a su vez, las conductas que probablemente se observarán (precios,promoción, investigación y desarrollo, cambios en el proceso de producción, y nuevasintroducciones de servicio). Los resultados del mercado pueden describirse luego entérminos de criterios de rendimiento (rentabilidad, eficiencia, innovación, ycumplimiento de otros objetivos sociales). Claramente, existen retroalimentaciones eneste proceso, por ejemplo, los elevados niveles de Investigación & Desarrollo puedenllevar a innovaciones que afecten las tecnologías de producción y las condiciones deentrada.

La regulación tradicional (particularmente tal como se desarrolló en los EstadosUnidos) influyó en la estructura de las industrias y limitó el rango de conductasobservadas. Las reglas definieron los mercados, restringieron la entrada y facilitaron laintegración vertical por parte de las empresas en todas estas cinco industrias cubiertasen nuestros informes. Así, la regulación base de la tasa de retorno basada en los costosse diseñó para permitir que la empresa obtuviera un retorno justo sobre su inversiónmientras se protegía a los consumidores de los precios del monopolio. Losprocedimientos complejos de asignación de costos resultaron en la participación de loscostos de capacidad a lo largo de los grupos de consumidores, en los mercados porservicios diferentes y entre las áreas geográficas. A veces, se utilizó la fijación deprecios (uniformes) de las estampillas, a pesar de las diferencias de costos existentes alservir a varias localizaciones y diversos grupos de consumidores.

Así, la regulación influyó en el número de proveedores en varios mercados y enlos precios que enfrentaban los grupos de consumidores. Sin embargo, la configuraciónóptima de las empresas depende de las condiciones básicas subyacentes, que cambiancon el tiempo. Por ejemplo, las economías de integración vertical, tambiéndenominadas economías de secuencia, cambian. Las relaciones verticales semantienen en algunas industrias hoy en día, mientras en otras, ha sucedido ladesintegración vertical. De modo similar, pueden existir cambios en los ahorrosasociados con la producción de varios productos (en lugar de la especialización en unúnico producto). Tales economías de enfoque determinan si las empresas de productosmúltiples son proveedores de servicios menos costosos. El término familiar, economíasde escala, se refiere a los costos promedio que disminuyen en la medida que seincrementa el producto. Estas tres economías caracterizaron las tecnologías deproducción de las industrias de servicios públicos en el pasado.

La Figura 5 presenta un grupo más complicado de relaciones que sedescribieron líneas atrás. El rendimiento mediocre de la industria afecta las condicionespolíticas que alteran las reglas bajo las cuales operan los proveedores. Por ejemplo, losEstados Unidos se encuentra en un periodo de reestructuración de la industria de laelectricidad, en respuesta a los cambios en las reglas. El riesgo de cambio es pequeño silos precios relativamente elevados han resultado de las decisiones pasadas privadas oCentro para la Investigación delos Servicios PúblicosUniversidad de Florida

públicas. No es sorprendente entonces que California y Nueva York se encuentren enla cima de la lista para iniciativas de reestructuración en electricidad en los EstadosUnidos. Se debe señalar que los cambios reguladores ya están cambiando la conductade las empresas. Otras retroalimentaciones son también importantes. La investigación yel desarrollo pueden cambiar la escala posible de plantas y empresas (por ejemplo, lasturbina a gas de ciclo combinado). La publicidad y la promoción pueden llevar a unadiferenciación del servicio que genera barreras de entrada.

Las industrias de energía están adquiriendo nuevas características, influenciadaspor los cambios en las políticas públicas. Pero tales cambios representanretroalimentaciones, reacciones a nuevas oportunidades para ahorros de costos oproblemas percibidos. Antes de la crisis del precio del petróleo de 1973, se requería quelas compañías de servicios en los Estados Unidos convirtieran su capacidad generadoraa petróleo. Posteriormente, la legislación federal decretó la eliminación por fases del gasnatural como un insumo. (Sin embargo, nuevamente las leyes entraron en conflicto conlas condiciones básicas, y las leyes anteriores llevaron a las realidades económicas)Durante este periodo, el recurso nuclear probó ser más costoso de lo que se anticipó.Además, las reglas ambientales han afectado la ubicación y el uso del combustible. Siel pasado sirve de guia, los politólogos perderán la marca en el futuro (aunque lasmañanas de lunes de pago trimestral podrían ser más humildes). Debemos reconocerque mientras los legisladores en Washington DC, Londres y Tokio pueden influir en elritmo y patrón del cambio, las condiciones económicas básicas finalmente darán formaa la estructura de mercado y el rendimiento de la industria resultante.

Los cambios son muy dramáticos en las telecomunicaciones. En los EstadosUnidos, la Comisión Federal de Telecomunicaciones constituye la agencia reguladoraindependiente responsable de regular todas las comunicaciones entre estados yexteriores por medio de radio, televisión, cable, medios convencionales o satélites. LaCFT requirió de compañías comunes para brindar el servicio a pedido y a tarifasrazonables. En el pasado, se necesitaba compañías comunes para registrar lasprogramaciones de tarifas (listas que describen los servicios y cargos) para la revisión yla regulación por parte de la comisión. Las compañías tenían que mostrar que todos loscargos, las prácticas y las clasificaciones, y que la conducta era "justa y razonable." Sila comisión concluía que las tarifas eran muy elevadas o proporcionaban una tasa deretorno excesiva, podía suspender los términos de registro. La Ley deTelecomunicaciones de 1996 intenta promover la competencia, pero la CFT todavíasupervisa la reasignación de los costos del servicio de telefonía entra los consumidoresde llamadas locales y de larga distancia, asegura el acceso equitativo a la red de largadistancia, supervisa el grado de competencia entre los operadores de cable, y(normalmente) examina sus tarifas.

La ironía consiste en que la transición a una mayor competencia involucra losnuevos tipos de regulación en lugar de una regulación menor durante la evolución hacianuevas estructuras de la industria. Pero, siguen existiendo numerosos asuntospolémicos: el financiamiento del servicio universal, el mantenimiento de la

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interoperabilidad de la red, el aseguramiento de la calidad del servicio, el desarrollo demovilidad numérica, el proveedor continuo de obligaciones de último recurso, ladeterminación de la extensión apropiada de la desintegración, y el diseño de precioseficientes para los componentes de la red. Las políticas de regulación son tales que losorganismos reguladores prefieren no retirarse del campo antes de estar seguros de quelos grupos de consumidores políticamente poderosos se encuentran, en efecto,protegidos del ejercicio del poder de mercado residual. De modo similar, en la medidaque los politólogos puedan operar como agentes honestos en el desarrollo de contratoscomplejos en mercados verticales, podrán ser capaces de hacer que la transición amercados competitivos sea menos desestabilizadora. Sin embargo, la participación endichas negociaciones (o el dictamen de nuevos acuerdo de oferta) requiere tipos deregulación diferentes a aquellas del pasado. En cierta medida, las salas de audienciacontinuarán sirviendo como arbitros de los resultados, limitando la función del mercadoen la retribución del rendimiento óptimo.

En la medida que algunos mercados de telecomunicaciones se vuelvanefectivamente competitivos, la regulación de los incentivos (bajo la forma de reglas dePrice Cap o de distribución de beneficios) se torna innecesaria para la protección delconsumidor. Las políticas antimonopolio reemplazarán la regulación como la principalrestricción sobre las empresas. Por supuesto, si los objetivos sociales tal como elservicio universal no se alcanzan a través de la competencia, será necesario recurrir aotros mecanismos de financiamiento. Además de esta advertencia, la competenciadesplaza a la regulación como vehículo para alcanzar los objetivos económicos,mientras los términos y las condiciones de acceso a los componentes de la redmantendrán a los organismos reguladores ocupados para el futuro previsible. Sinembargo, Nueva Zelanda ha alcanzado la interconexión a través del antimonopolio enlugar de la regulación

El problema más importante que enfrentan los politólogos es el procesomediante el cual se introduce ia competencia en los mercados. Por ejemplo, en el casode las telecomunicaciones, sabemos que se organizarán los servicios de telefonía local,larga distancia e información, la televisión, los servicios móviles en forma diferente enel futuro debido a las innovaciones tecnológicas y los cambios en la política pública.Los pasos precisos mediante los cuales las empresas participantes en una industria sevuelven nuevos en otra se determinarán mediante las leyes propuestas y aprobadas porlas legislaturas nacionales y estatales, y mediante las reglas establecidas por lascomisiones. Las reglas dependerán de las prioridades establecidas en la ley. Laregulación por incentivos en el mercado con un poder de mercado residual representa unenfoque para restringir las empresas.

Análisis de las Condiciones Básicas

Resulta útil contrastar los sectores en términos de factores económicosfundamentales al determinar su organización industrial. Dichas "condiciones básicas"se listan en la Figura 6. Las industrias de redes de servicios públicos poseen ciertosCentro para la Investigación de ~los Servidos PúblicosUniversidad de Florida

u

factores comunes, los factores que influyen la oferta y la demanda determinan laconfiguración eficiente de la industria (que también debe tener en cuenta los efectosextemos). Las características señaladas anteriormente se asocian históricamente con unsolo proveedor que posee el acuerdo menos costoso para producir la cantidaddemandada. Por lo tanto, las fuerzas económicas (y políticas) llevaron a la participacióndel gobierno en estos cinco sectores en el pasado. Debido a los cambios tecnológicos, lajustificación del monopolio natural para la regulación o disposición pública de dichosservicios puede mantenerse sólo en algunos segmentos de dichas industrias hoy en día.

La Figura 6 identifica las condiciones básicas de cinco industrias de redes deservicios públicos. Aunque no consideraremos las líneas férreas en este programa, seincluyen aquí para proporcionar un contraste con las otras industrias de la red Laregulación y la propiedad pública han emergido como respuesta a las característicaseconómicas fundamentales de dichas industrias, de tal modo que un entendimiento dedichos rasgos resulta esencial para entender las normas que afectan la estructura de laindustria, la conducta organizacional, y el rendimiento de mercado. Las característicasclaves pueden dividirse en oferta, demanda y otros factores. Las condiciones de la ofertase relacionan básicamente con las tecnologías de producción subyacentes y ladisponibilidad de insumos. A menudo, las eficiencias asociadas con la administraciónque analizan varias etapas de la producción han resultado en una integración vertical(implicando las economías de secuencia). Por el lado de la demanda, el tamaño de losmercados relevantes y sus tasas de crecimiento poseen un impacto significativo en elnúmero de empresas (u organizaciones) que pueden entregar los servicios en un modomenos costoso. Es decir, las condiciones de la oferta y la demanda pueden ser tales quela competencia no es eficiente o posible. Además de las preocupaciones sobre elejercicio del poder de mercado, los politólogos podrían identificar los efectos externos ylas preocupaciones sociales relativas a dichas industrias. Así, las percepciones de lospolitólogos en relación con las imperfecciones del mercado y los fracasos del mercadollevan a la intervención. Asimismo, los proveedores, a menudo, buscan la protecciónpor parte de los nuevos participantes potenciales, y los politólogos utilizan lasestructuras de precios para beneficiar las clases de consumidores favorecidas. Losbeneficiarios del interés especial en la protección de entrada, la prevención de la saliday las políticas de fijación de precios se ven amenazados cuando existen cambios en lastecnologías o en las prioridades de la política pública.

Esta imagen constituye una caracterización muy estucada de las condicionesque enfrentan las cinco industrias. Los elementos se describirán en mayor detalle en lassesiones posteriores. La lista ilustra cómo las condiciones básicas influyen en la políticapública en cualquier país. Si una industria puede describirse como un monopolionatural, entonces la regulación constituye un modo de obtener los precios menores. Sinembargo, cuando ocurren los cambios en las tecnologías de producción, las condicionesde la demanda y otros factores, observamos cambios en los regímenes reguladores, enla medida que se reconoce que los viejos procedimientos y reglas no concuerdan máscon las condiciones de las industrias. Además, incluso cuando el cambio no ha sidoprofundo, un entendimiento mejorado de las consecuencias a largo plazo de ignorar losC«níro para la Investigación delos Servicios Públicos

aspectos claves del costo, la demanda o las estructuras de incentivos tradicionales h¿llevado a reconsiderar la regulación en las industrias particulares.

La Figura 7 presenta un esquema que ilustra las similitudes y las diferencianentre cuatro industrias de servicios públicos. La configuración básica de enlaces, nodoiy ramas caracterizó todos los sectores, con costos fijos pesados asociados normalmenteen cada punto. Sin embargo, el cambio tecnológico y/o crecimiento de mercado puederesultar en el sistema que consume sus economías de escala potenciales. LOÍproveedores múltiples hacen posible la competencia en el mercado. Incluso con urmonopolio natural, puede existir la competencia en el mercado.

La figura se explica por sí misma en la medida que presenta patrones comunespara las industrias de servicios públicos. Los detalles de las tecnologías de producción(y del transporte en uno o dos sentidos), la estructura de precios para la recuperación decostos y las políticas públicas no se señalan aquí. La Tabla 1 contrasta la economíaelemental de las redes de servicios públicos y la oferta minorista. Estos negociosdiferentes poseen diferentes intensidades de capital, estabilidad de ventas, potencialpara la diferenciación del producto, poder de mercado, características de la demanda(usuarios intermedios versus usuarios finales), y potencial de crecimiento. Lafhabilidades administrativas apropiadas para diseñar y operar las redes puede seidiferente de aquellas requeridas para la oferta y el comercio minorista. Como unaempresa verticalmente integrada se concentra en uno u otro segmento empresarial, lareestructuración corporativa (y la posible desintegración vertical) puede probar sernecesaria para la maximización de la utilidad y/o el cumplimiento de los decretosreguladores. Otras sesiones examinarán dichos asuntos con mayor detalle.

Errores y Evasión Indebida del Riesgo

Por lo tanto, la adecuada formulación de la política requiere formular laspreguntas correctas y tener una comprensión de las relaciones entre las condicionesbásicas, la estructura de mercado, la conducta corporativa y el rendimiento de laindustria. También involucra el cometer errores. El hecho de que carezcamos de unainformación completa sobre las relaciones económicas claves implica que no elegiremoscorrectamente el cien por ciento de la oportunidad. Incluso, los politólogos se muestranmuy adversos al riesgo cuando se trata de cometer errores. Las penalidades políticaspueden ser muy duras. Todos están conscientes de la Ley del Médico: "No hacer daño."Otra ley, modestamente denominada Ley de Berg, señala, "dados los errores que secometerán, los actores a cargo de la toma de decisiones tratarán de cometer los errores"más difíciles de detectar." El presente capítulo captura la realidad de la toma dedecisión, que posee importantes consecuencias para la selección adecuada de unapolítica.

La Figura 8 proporciona una caracterización estadística de cometer errores.Dejemos que la hipótesis básica sea HO, la actual política reguladora es la mejor. Si, enCentro para la Investigación delos Servicios PúblicosUniversidad de Florida

efecto, este hecho es verdadero, entonces aceptar es la decisión correcta. Si la opciónalternativa de política, HO se acepta, entonces decirnos un error de "Tipo I" ha ocurrido.Este hecho podría denominarse un Error de Comisión. Si, por otro lado, aceptamos HO,y KA es verdadero, un error de "Tipo TT' se ha cometido. Éste podría denominarse unError de Omisión. Observe que tal error de omisión es difícil de detectar debido a quelas consecuencias de continuar con la política actual (en lugar de adoptar la mejorpolítica, opción "A") no son dramáticas. Un error del Tipo I se revela cuando la política"A" lleva a peores resultados que la política previa (status quo).

Existen dos consecuencias de la Ley de Berg: (1) los actores a cargo de la tomade decisiones tienden a mantener los objetivos vagos; y (2) la carga de prueba deberecaer en aquellos que apoyan una nueva iniciativa de política. El primer punto escomprensible, y posiblemente deseable. Ya que un acto claro y sensible puede resultar,en retrospectiva, tener consecuencias no intencionadas o ser inconsistente con losdesarrollos económicos futuros, los politólogos tienden a evitar la priorización explícitade los resultados. La mayoría de decisiones para cambiar una política posee múltiplesimpactos, entonces la detección de un error es menos probable si los politólogospueden señalar el resultado e identificar las características positivas que reflejan susobjetivos buscados. La vaguedad también puede ser una virtud ya que hacer que otrosdepositarios de riesgo se encuentren conscientes de las prioridades de la política puedeafectar el poder operativo del regulador. El segundo punto posee característicaspositivas: la carga del estándar de prueba es razonable para muchas políticas no tratadas.Sin embargo, en la medida que la evidencia sobre el impacto positivo de la opción "A"de política empieza a acumularse a lo largo del país, cambian las probabilidades deerrores del Tipo I y Tipo u. La carga de la prueba debe cambiar.

El rendimiento de la industria se verá afectado por cómo los organismosreguladores se adaptan a los cambios en las condiciones básicas que enfrentan losactores privados a cargo de la toma de decisión. Sabemos que las reglas tradicionales ylas políticas gubernamentales de las eras previas probablemente no aseguraran que lasestructuras industriales emergentes proporcionen los servicios al menor costo. El debatereal gira alrededor de los tipos de regulación transicional para este periodo de cambiodesestabilizador. Tradicionalmente, los organismos reguladores de los Estados Unidoshan servido como amortiguadores, retrasando los ajustes estructurales, y protegiendo aalgunos grupos de consumidores y a algunos proveedores de las rupturas del mercado.El término operativo es algunos, ya que el proteccionismo para algunos significa queotros consumidores y proveedores no pueden tomar ventaja de las nuevasoportunidades comerciales y tecnológicas. Otras naciones pueden aprender de laexperiencia de los Estados Unidos. La tendencia hacia la regulación tradicional y elproteccionismo surge no sólo porque los depositarios de riesgo que se benefician apartir del status quo entienden y comunican su interés. Existe el factor señaladoanteriormente: a nadie le gusta cometer errores, cuando los errores se definen comoresultados que se lamentan en retrospectiva. Incluso, los errores son inevitables en unmundo de incertidumbre; por ejemplo, una inversión podría tener una ganancia elevadadurante la expansión del negocio, pero se lamentaría tal inversión si se presentara una

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depresión. Cometer lo que se convierte en un error, tal como invertir y luego descubrirque se está presentando una depresión, no es una "mala" decisión si la empresa no tieneuna aversión indebida al riesgo y si las probabilidades de fracaso se calculancorrectamente en la etapa de análisis del proyecto. Sin embargo, cada uno de nosotros,seamos analistas, reguladores, políticos o ejecutivos empresariales, trataremos decamuflar nuestros errores.

La exaltación del status quo es comprensible, si se guía erróneamente por otrarazón. El mantenimiento del status quo es relativamente seguro. Si la decisión paracontinuar con las políticas actuales es incorrecta, los costos no se encuentran visibles.Un ejemplo de colocar pesos diferentes a los pecados de comisión versus los pecados deomisión es la Administración de Drogas y Alimentos de los Estados Unidos querechaza una droga benéfica. Es mas costoso para la burocracia aceptar una droga queposee efectos secundarios dañinos que rechazar una benéfica. Las penalidades políticaspara los dos tipos de errores difieren. En el caso de las agencias reguladoras, se requiereuna carga de prueba mayor para una modificación en la política frente a los cambios enlas condiciones básicas (incluyendo los desarrollos tecnológicos), haciendo más posibleque el status quo se mantenga. Los costos de decidir mantener el status quo son difícilesde detectar a menos que la viabilidad financiera de una empresa eficiente se veaamenazada. Por supuesto, seleccionar una buena alternativa de política que garantice unexamen cuidadoso constituye un factor clave en el desarrollo adecuado de una políticapública (o privada). A veces, se consideran y aceptan las opciones de políticaverdaderamente estúpidas. Los errores tipo EL no deben ser aplaudidos.

Entonces, ¿cómo evaluamos el rendimiento para identificar los errores y éxitos?Los organismos reguladores y los gerentes necesitan preparar "'tarjetas de reportes,"Mantener los indicadores relativos a los objetivos de rendimiento. Tales tarjetas dereporte anual sobre la salud financiera y otras variables proporcionan a los actores acargo de la toma de decisión la información sobre las tendencias. Los balances, losestados de ingresos, los estados de flujos de caja, todos estos estados financierosproporcionan una indicación de la salud financiera. Un entendimiento profundo delrendimiento organizacional es crucial en un tierrero de cambio. Los actores a cargo de latoma de decisión necesitan también realizar esiudios diagnósticos para entender lasfuentes de un rendimiento adecuado o mediocre.

A veces, la información señala los ítems que deben arreglarse. ¿Cienos costosestán saliendo de la línea? ¿El sistema de distribución se mantiene adecuadamente? ¿Elcosto administrativo de fabricación se encuentra bajo control? ¿Los consumidores seencuentran satisfechos con los precios y otros aspectos del servicio de lasorganizaciones de servicios públicos? Las organizaciones necesitan dedicar los recursosprofesionales al desarrollo de auditorías finales así como planes de acción. Basados enla información financiera, los informes y los análisis estratégicos, se formulan losplanes de acción con la finalidad de mejorar el rendimiento futuro. Toda empresa deservicios que no se encuentre participando en pruebas serias de sensibilidad de sus

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planes está cortejando el desastre. De modo similar, los organismos reguladoresnecesitan examinar los escenarios bajo los sistemas alternativos de incentivos.

Apuntalar a las tarjetas de informes, diagnósticos y planes de acción debeconstituir una segunda nueva actividad: el benchmarking. El rendimientoorganizacional debe evaluarse con relación a los otros. ¿Quiénes son estos "otros"? Losorganismos reguladores van a necesitar publicar cierta información de modo que serealicen las comparaciones. Los mercados de capital internacionales continuamentehacen juicios sobre los riesgos reguladores. Las diversas clasificaciones se actualizanregularmente para tomar en cuenta nuevos desarrollos reguladores. Los proveedores delos servicios públicos enfrentan una actividad extema similar de benchmarking. Lasmedidas de productividad, las comparaciones del ratio del capital de trabajo, lasclasificaciones de tirulos, los precios actuales... todos estos factores son relevantes.

Observaciones Concluyentes

El propósito del presente documento ha sido proporcionar un análisis de losprincipios fundamentales que se considerarán con mayor profundidad a lo largo delpresente curso. Se ha hecho énfasis en el proceso de toma de decisión. Especialmente enel marco conceptual para el análisis regulador (incluyendo las relaciones entre laestructura de mercado, la política pública y el rendimiento de la industria). Los ErroresTipo I y Tipo n se distinguieron para ilustrar cuan difícil es ir más allá del status quo.Las capacidades institucionales y las estructuras políticas únicas de cada nación afectanlos tipos de regulación que son más apropiadas para promover la credibilidad para losconsumidores, la legitimidad para los inversionistas y la eficiencia en la economía.

Nosotros resumimos las lecciones reguladoras provenientes de los EstadosUnidos y otros países:

1. Tanto la Economía como la Política afectan el patrón de regulación ydesregulación.

Las fases históricas de la regulación (infancia, juventud, madurez, y vejez) señalanel cambio continuo en las industrias de energía, agua y telecomunicaciones en ladécada venidera.

2. Las preocupaciones económicas sobre el monopolio natural en la electricidadhan cambiado a preocupaciones ambientales y de otra índole, en la medida quelas economías de escala parecen haber alcanzado el punto más bajo.

Aunque la distribución a los consumidores principales no se verá afectada por laentrada por el momento, los cambios en las regulaciones de acceso a la transmisiónsignifican que la competencia puede extenderse al nivel de generación.

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J. Se mantendrán las preocupaciones sociales sobre el servicio universal en lastelecomunicaciones, pero los desarrollos tecnológicos en la fibra óptica,compresión de datos, computadoras y la utilización del espectro abrirá laindustria a un amplio rango de nuevos participantes potenciales.

Las alianzas estratégicas emergentes están alterando la configuración de losproductores de información/ entretenimiento, empresas de transporte, y entidades dereparto local (a menudo móviles). Los organismos reguladores a cargo de la toma dedecisión buscan proteger a los consumidores sin fuentes alternativas de oferta,mientras aseguran que los beneficios de la competencia fluyan a aquellos quecomercializan exitosamente los nuevos servicios y a los consumidores que deseantales servicios.

4. Las industrias tradicionales de servicios públicos se encuentran más a mercedde las fuerzas externas que en el pasado.

Las condiciones socioeconómicas que afectan los procesos empresariales reflejanlas tecnologías de producción subyacentes y los mercados de insumos (capitalfinanciero, planta/equipo y materias primas) y las condiciones de la demanda(consumidores). Tales fuerzas extemas cambian dramáticamente, lo cual complicael desarrollo de las políticas reguladoras sólidas.

5. En particular, el ambiente político afecta enormemente la naturaleza de laregulación.

Las regulaciones federales, estatales y locales restringen a los proveedores deservicios públicos en modos diferentes a los del pasado. Los medios decomunicación, los defensores del medio ambiente, los grupos cívicos y las actitudesdel público general influyen en el proceso político para dar forma a la política.

6. La regulación tradicional en los Estados Unidos fue un procesoadecuadamente preparado, donde se observaron varios objetivos deformulación de tarifas a través de un proceso que involucraba las audienciasformales y una variedad de procedimientos reguladores.

Los objetivos tradicionales se concentraron en la suficiencia de ingresos y laequidad, fomentando el mantenimiento de los costos mediante las prohibiciones,las revisiones y los ajustes a la tasa de retomo permitida,

7; La tasa de retorno en la regulación de la tasa base involucró la adición decomponentes de costos con el fin de alcanzar los requerimientos globales deingresos.

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Se fijaron los precios para diferentes grupos de consumidores usando losprocedimientos de asignación de costos. Se determinaron los precios en formaascendente.

8. Hoy, los precios y las inversiones también se encuentran restringidos por lacompetencia, inducida por la promoción reguladora de proveedoresalternativos y los cambios en las condiciones económicas fundamentales.

El precio se determina exógenamente en los mercados no principales, entonces losingresos provenientes de algunos grupos de consumidores no cubrirán los costos"asignados." Los consumidores principales pueden flexionar su músculo políticopara evitar los incrementos tarifarios. La rentabilidad obtenida se convierte en unresidual.

9. La estructura y la estrategia de la industria depende las condicioneseconómicas básicas y el ambiente político.

El proceso político y los fundamentos industriales determinan las políticasreguladoras. Tales políticas pueden alterar la estructura de la industria y la conductacorporativa.

10. En el pasado, el crecimiento de la demanda y las innovaciones tecnológicasresultaron en una "empresa pública de servicios" donde no se temía la entradaexterna, el servicio no era diferenciado, y las empresas se encontrabanintegradas verticalmente.-e"

La regulación definió los mercados, la regulación del costo del servicio determinóel precio, y ios procesos de producción fueron determinados por los planifícadoresde la empresa de servicios.

11. Las compañías instrumentales han respondido a las presiones competitivasadoptando programas comprehensivos de mantenimiento de costos; losorganismos reguladores se mueven hacia un mayor uso de la regulación de los1 e»*

incentivos.

En el sector de la electricidad, el crecimiento lento y el desgaste de las economíasde escala afectaron las adiciones de capacidad; pero las reglas tendieron a promoverla competencia a través de procedimientos de licitación de capacidad, accesos a latransmisión y la emergencia de productores de energía congéneres e independientes.En varias jurisdicciones, la conservación se decretó a través de una administraciónagresiva por el lado de la demanda. Las consideraciones ambientales afectan lacombinación de generación y la selección del lugar.

En el sector de las telecomunicaciones, la reducción ha sido dramática, ya que losactores buscan prepararse para la competencia. Las innovaciones han llevado a la

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diversificación corporativa a lo largo de las tecnologías y servicios. A escala estataly nacional, la desregulación promueve múltiples centros de iniciativa mediante unadesintegración de los servicios, aunque los términos y las condiciones de acceso alos servicios locales de intercambio (interconexión) siguen siendo un problema muypolémico.

Apéndice sobre la Economía Política de la Regulación

El principal propósito del presente documento consiste en proporcionar unanálisis de los fundamentos de la regulación económica. El logro de los objetivossociales aún implica los costos económicos, sea en términos de tributación uoportunidades desestimadas. Entonces, las secciones previas han hecho énfasis en lasclases de transacciones económicas que necesitan considerarse cuando se tocanproblemas sociales. El presente Apéndice explora la economía política de las iniciativaslegislativas o reguladoras. Ya se ha anticipado algunos de dichos puntos en lassecciones anteriores, pero se encuentran considerados en el Apéndice al reconocer quedichas ideas son probablemente más polémicas que aquellas presentadas anteriormente.

Se ha argumentado que el estudio de la economía hace a uno políticamenteconservador (Stigler, 1959). Si el escepticismo con relación a la intervención delgobierno es saludable (o no) constituye parcialmente un asunto de gusto. Sin embargo,muchas personas que evalúan los programas públicos encuentran que la intervención delgobierno es, a menudo, contra producente y lleva a inefíciencias y transferencias delbienestar que beneficia el poder. No sólo se trata de la redistribución a través de laintervención (tributación a través de la regulación) que se considera beneficia a losgrupos acomodados, sino también induce las distorsiones de los precios que creanineficiencias. Mientras que la prensa popular generalmente considera que lasimperfecciones y fallas del mercado necesitan una acción correctiva del gobierno, losciudadanos ganan una consciencia de las imperfecciones y fallas del gobierno.

Los mercados poseen puntos fuertes y débiles, con un análisis substancialdirigido hacia las circunstancias donde la intervención puede mejorar la asignación derecursos. Por ejemplo, el análisis del monopolio ha identificado las asignacioneserróneas y las transferencias de bienestar asociadas con el ejercicio del poder demercado. De modo similar, la teoría del comercio internacional ha formalizado lascondiciones bajo las cuales las tarifas protectoras para las "industrias infantes" tienensentido. Sin embargo, los analistas capacitados técnicamente que tienen una basesólida de la experiencia histórica tienden a mantener una postura escéptica del"estatismo" (intervención excesiva).

Los economistas han documentado cómo los problemas de costos detransacción, asimetrías de información y derechos de propiedad restringen la toma dedecisión. Tales circunstancias también limitan la efectividad de la toma de decisión delgobierno. Tal como Gordon señala (1994, p. 109) "... muchos argumentos para laCentro para la investigación delos Servicios PúblicosUniversidad de Ronda

intervención exageran los problemas de las organizaciones privadas eficientes ysubestiman las desventajas del gobierno." Él mantiene una postura particularmenteescéptica de aquellos que dejan que la sinceridad y el fervor substituyan el cuidadosoanálisis costo — beneficio al considerar las opciones de política. Como un economistaconservador, observa que los mercados administrados comprenden una pendiente móvilen el camino a la intervención comprehensiva. Desde esta perspectiva, la negligenciabenigna puede ser el mejor modo de resolver la crisis de la semana. A menudo, lasexpectativas políticas no realistas se combinan con la influencia de intereses especialespara exacerbar la situación (por ejemplo, la política de energía de los Estados Unidosen la década del 70). No hay duda de que la intervención a menudo protege los gruposestablecidos a expensas de los participantes nuevos e innovadores.

Basados en tales observaciones, se pueden identificar tres "leyes" de laeconomía política. Ninguna tiene la fuerza (o la base científica) de la Ley de laGravedad, pero garantizan una mayor atención por parte de los politólogos.

Primera Ley de la Economía Política:

No se promueve ninguna nueva ley considerando que beneficia el poder.

Un corolario a esta Ley consiste en que los promotores de la nueva legislación ladefenderán sobre la base de promover el interés público y el bienestar general,incrementando lo justo y/o ampliando la oportunidad El hecho de que estos objetivoslaudables sean difíciles de cuantificar no los hace irrelevantes. Sin embargo, la falta deobjetivos específicos asociados con el interés público dificulta la detención de un nuevoprograma que en realidad no es efectivo. Sin una prueba clara del éxito o fracaso de unprograma, probablemente éste continuará durante un periodo de tiempo irrazonable.

Segunda Ley de la Economía Política:

El poder raras veces empeora luego de aprobarse una nueva ley.

En un sentido, este punto es tautológico. Si un grupo se ve directamente (oincluso indirectamente) perjudicado por una legislación, entonces podría inhabilitar losvotos para impedir la aprobación, implicando que el grupo carecía de poder. Incluso, elpunto es aún importante. Ya que la mayoría de legislaciones es apoyada aclamando lapromoción del "bien social", la ünplementación de una nueva ley probablemente nodañará a aquellos que son politicamente poderosos. Por ejemplo, en algunos casos, losgrupos pueden integrarse en una acción más política, uniéndose a una coaliciónexistente con el fin de resistir a la futura legislación.

El corolario fundamental a la Segunda Ley es que las leyes deben concentrarseen la mejora de la eficiencia. De otro modo, las leyes implican juegos que suman cero.

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Es decir, ya que el poder no es perjudicial, una nueva ley tenderá a distribuir losbeneficios entre los otros: algunos son ganadores y otros son perdedores. Tales gruposde transferencia relativamente aleatorios probablemente se clasificarán de modoilegítimo como "en aras del interés público" o como aquellos que buscan mejorar lajusteza. Las mejoras en la eficiencia extienden la frontera de la posibilidad deproducción, haciendo que el producto se encuentre más disponible para aquellos que noson poderosos, sin dañar a aquellos que son poderosos.

Basados en la discusión anterior, las leyes que no buscan promover la eficiencia(expandiendo las posibilidades de producción y consumo para la economía) beneficianal poderoso o H?ñan a los otros, o no posee un impacto positivo neto. Lasjustificaciones válidas de la intervención, a menudo, se aplican inadecuadamente en lapráctica. El diseño y la implementación de las políticas sólidas reconocen la tendenciade las burocracias y el interés especial para dominar el proceso. La aprobación de lalegislación disipa cualquier fuerza que esté resolviendo algún problema, retrasando asíla aprobación de una ley verdaderamente efectiva o benéfica, una que cree gananciasnetas.

Tercera Ley de La Economía Política:

Los politólogos que se concentran en las leyes y las regulaciones quepromueven la eficiencia también promueven el logro potencial de otros objetivossociales.

La Tercera Ley es esencialmente una que apoye la especialización y la divisiónapropiada de la mano de obra entre las agencias gubernamentales (Ver Schmalensee,1979, para un argumento más completo de este punto). Desde dicha perspectiva, lasagencias reguladoras deben concentrarse en la expansión de las capacidades de lasociedad para manejar los problemas.1 Las agencias de bienestar social tienenentonces la responsabilidad de tratar con la distribución del ingreso y otraspreocupaciones. Los objetivos tales como el desarrollo regional caen entre estos puntosdel espectro, ya que involucran las actividades de fiscalización y transferencia, perosupuestamente deben enfocarse en la extensión de las capacidades productivas de unaregión geográfica (aunque a expensas de ciertas expansiones que habrían ocurrido enotro lugar).

Los programas que pueden crear bienestar hacen más fácil para nosotros elmanejo de otras preocupaciones, incluyendo la distribución del bienestar entre losindividuos, grupos sociales y áreas geográficas. Si no se crean las nuevas capacidades

1 Observe que el énfasis se hace en manejar y no en resolver los problemas. Si existe una preocupaciónsocial relativa al acceso y fijación de precios de los servicios públicos, entonces ninguna ley o politicaresolverá el problema Dada la naturaleza interdependiente de la economía moderna, los nuevos decretosinducen a los efectos secundarios. Se comprometen en otros objetivos y se propone una nueva legislacióncomo reacción a dichos desarrollos. Nunca se resuelven los problemas para siempre, sólo tratamos conellos.Centro para la Investigación delos Servicios PúblicosUniversidad de Florida

como resultado de una ley, tal como una que cambie los incentivos, entonces la ley haestimulado especialmente la "producción" del bienestar.2 Las medidas protectorastomadas por aquellos que podrían verse afectados por tal legislación constituyen unatraba en la economía. Se reasignan los recursos a la actividad improductiva con fineslucrativos en la medida que el interés especial público y privado intenten manipular elproceso político. El efecto acumulativo de tales actividades puede ser muy dañino parala sociedad.

: Tanto la protección al productor como la protección al consumidor puede presentarse en la competenciapor favores legislativos. Una teoría general de la actividad política con fines de lucro ha hecho énfasis enla creación de la renta (Tollison, 1982) y la extracción de la renta (McCheseney, 1987), donde ambospueden involucrarse en las asignaciones erróneas. La teoría económica (o explicación de) de la regulaciónse basa en estos tipos de observaciones.

Tal como Machisvelli escribió: "Más difícil que ejecutar un orden existente, cuyo éxho seadudoso, es iniciar un nuevo orden de las cosas. Ya que los reformistas tienen enemigos en todos aquellosque se benefician del viejo orden," es fácil concluir entonces que la reforma que mejore la eficiencia no esfácil de llevar a cabo.Centro para la Investigación de