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GARANTÍAS CONSTITUCIONALES

EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Por Alexander Espinoza

En el presente capítulo se exponen diversos criterios jurisprudenciales en torno al

tema de los vicios del acto y del procedimiento administrativo en Venezuela. La

primera observación que deriva de su análisis es el papel que juegan las garantías

constitucionales en la determinación de de la naturaleza invalidante de una norma

de procedimiento. Sobre todo, las garantías relativas a la tutela administrativa, al

debido proceso, al derecho a la defensa, a la presunción de inocencia, al non bis

in idem, al juez natural, han sido utilizadas por la jurisprudencia como parámetros

para determinar cuándo y en qué medida una infracción de una norma legal de

procedimiento es determinante de la nulidad del acto.

1) La tutela administrativa efectiva

a) Medidas preventivas

La existencia de las cautelares tiene como justificación la satisfacción de

protección o tutela administrativa. Las mismas encuentran justificación en la

efectividad que le conceden al acto que culminará el procedimiento. Se trata de un

verdadero derecho a favor de los particulares para que se les acuerde las medidas

cautelares administrativas (CPCA Exp. N° 02-2436; criterio ratificado en SPA-TSJ

19/08/2003 Exp. N° 02-2436; CPCA Expediente N° 02-2400). El ejercicio de la

actividad administrativa supone la necesidad de un cierto tiempo para la toma de

decisiones, tiempo que por su simple transcurso o por las circunstancias que en él

se sucedan puede dificultar Las medidas cautelares administrativas están

destinadas a impedir que el tiempo que supone la toma de decisiones en la



actividad administrativa dificulte la finalidad de la actuación administrativa, frustrar

la consecución del interés general perseguido y las legítimas aspiraciones de los

ciudadanos, interesados o no en el procedimiento administrativo. (CSCA

26/02/2007 Exp. N° AP42-R-2006-001713; CPCA Expediente N° 02-2400)

2) El debido proceso

a) Contratos Administrativos

El ejercicio de la facultad de la Administración de resolver unilateralmente los

contratos administrativos en los que sea parte, a título de sanción, en caso de falta

grave o incumplimiento del co-contratante, presupone la existencia de un

procedimiento contradictorio, en el cual se asegure al particular sus elementales

garantías de intervención y defensa. (SPA-TSJ 01/02/2001 Exp. Nº 0055). La

Administración está obligada a la satisfacción de unas garantías mínimas que

permitan verificar el cumplimiento del contrato. (SPA-TSJ 22/02/2006 Exp. Nº

2004-0043)

El acto por el cual se rescinde la concesión es un acto administrativo que debe

estar precedido de un procedimiento que garantice el derecho a la defensa y al

debido proceso del concesionario, aun cuando ese procedimiento sea expedito,

como lo sería el procedimiento sumario contenido en la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos. (SC-TSJ 20/06/2000 Exp. N°: 00-0751)

Sin embargo en decisión (SPA-TSJ 09/11/2005 Exp. 8587) la Sala Político-

Administrativa rechazó el alegato de la parte actora, referido a que la resolución

del contrato “ (...) no puede ser tomada sino por decisión judicial después de un

contradictorio”. Consideró la Sala que tal premisa no se aplica en el caso

planteado, en el cual de forma expresa la demandante convino, al suscribir el

contrato, que de incumplir alguna de sus cláusulas, Maraven S.A. podía resolverlo

unilateralmente en atención a que conforme dispone la mencionada cláusula 23ra.

el servicio prestado con ocasión de la relación contractual es de interés público.

De allí que Sala considerara que sí había lugar a la resolución unilateral del



contrato notificada por Maraven S.A., toda vez que la demandante había

incumplido con varias de sus cláusulas.

Cuando no existe un procedimiento especial, la Administración deberá utilizar el

procedimiento ordinario señalado en la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos, tal como su artículo 47 lo señala (SPA-TSJ 05/08/2004 Exp. Nº

11546)

3) El derecho a la defensa

El derecho a la defensa debe ser considerado no sólo como la oportunidad para el

ciudadano encausado o presunto infractor de hacer oír sus alegatos, sino el

derecho de exigir al Estado el cumplimiento previo a la imposición de la sanción,

de un conjunto de actos o procedimientos destinados a permitirle conocer con

precisión los hechos que se le imputan y las disposiciones legales aplicables a los

mismos, hacer oportunamente alegatos en su descargo, promover y evacuar

pruebas. (SPA-TSJ 06/05/2003 Exp.Nº: 2002-0823)

El derecho a la defensa comprende el derecho a ser oído; el derecho a ser

notificado de la decisión administrativa, a los efectos de que le sea posible al

particular presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al

procedimiento; el derecho a tener acceso al expediente, con el propósito de

examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen; el

derecho que tiene el administrado a presentar pruebas que permitan desvirtuar los

alegatos ofrecidos en su contra por la Administración; el derecho que tiene toda

persona a ser informado de los recursos y medios de defensa y finalmente, el

derecho a recibir oportuna respuesta a sus solicitudes.(SPA-TSJ 04/08/2004 Exp.

2002-00676)

a) Investigación preliminar

Los actos previos al inicio del procedimiento constituyen actos de trámite, donde

una vez realizadas las investigaciones pertinentes y dependiendo de los

elementos recabados en esa fase investigativa, la Administración puede imputar



los cargos al presunto infractor y en base al cual, éste debe plantear su defensa,

presentado los alegatos y pruebas que estime pertinentes. (SPA-TSJ 20/12/2006

EXP. Nº 2005-5705)

En la mayoría de los procedimientos sancionatorios, el acto de apertura es un acta

suscrita por un funcionario, en la cual se hacen constar ciertos hechos. Las

referidas actas son actos preparatorios que tienen por finalidad la verificación de

que han ocurrido determinados hechos que podrían dar lugar a la apertura de un

procedimiento. Como quiera que sólo tienen carácter de actos previos y que en

principio, no causan un perjuicio directo al particular, no se exige a la autoridades

de las cuales emanan que den cumplimiento a ciertas formalidades, como lo es

la obligación de señalar “expresión sucinta de los hechos, de las razones que

hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes”. Así lo establece

el artículo 9 eiusdem, conforme al cual los actos administrativos de carácter

particular deberán ser motivados, excepto los de simple trámite, como los que aquí

se examinan, o salvo disposición expresa de la ley. (SPA-TSJ 17/07/2001 Exp. Nº

0189)

b) Calificación de los hechos

No se configura una violación del derecho a la defensa y al debido proceso,

cuando el órgano sancionador cambia la calificación jurídica de los hechos

planteados en la apertura del procedimiento sancionador. En efecto basta una

calificación previa de los hechos que pudiera corresponder, sin perjuicio de lo que

resulte de la instrucción, de tal forma que la Administración no queda totalmente

atada a la calificación de los hechos que se haya formulado en el acto de inicio del

procedimiento. (SPA-TSJ 25/01/2007 EXP. 2006-1900; (SPA-TSJ 21/03/2007

EXP. Nº 2002-0451)

Sin embargo, cuando el órgano sancionador decida modificar la calificación de los

hechos imputados y ello implique una situación más gravosa para el particular,

como lo sería la aplicación de una sanción más grave a la inicialmente señalada

en el procedimiento disciplinario, el órgano sancionador debe permitirle al

imputado el ejercicio del derecho a la defensa frente a la sanción más gravosa a



fin de que pueda alegar y defenderse en un procedimiento disciplinario, así como

contradecir la aplicación de la causal (Vid. sentencia 1887 de fecha 26 de julio de

2006). (SPA-TSJ 21/03/2007 EXP. Nº 2002-0451)

c) Medidas preventivas

Las medidas cautelares se decretan inaudita parte, es decir, sin necesidad de abrir

un contradictorio, en virtud de que las mismas deben ser adoptadas lo mas

rápidamente, para evitar los peligros que acarrea el retardo de la Administración

(urgencia).(CPCA Expediente N° 02-2400)

d) Notificación del acto

La omisión contenida en la notificación del acto respecto a los recursos que

procederían contra el mismo, habiendo utilizado la parte interesada los medios

judiciales apropiados para la defensa de sus derechos, no puede considerarse

violatoria del derecho a la defensa, pues no merma en forma alguna las

posibilidades de defensa de la solicitante. (SPA-TSJ 09/08/2006 EXP. Nº 2005-

5065)

La ausencia de la indicación de los recursos que procederían contra el acto, puede

producir un defecto en la notificación que en determinados casos puede conllevar

a que no se compute el lapso de caducidad de los recursos previstos en el

ordenamiento jurídico para el cuestionamiento de los actos administrativos. (SPA-

TSJ 09/08/2006 EXP. Nº 2005-5065)

e) Silencio de pruebas

La Sala Constitucional ha señalado que para que se configure la violación del

derecho constitucional a la defensa, no basta con la simple falta de valoración de

una prueba, sino que se compruebe que la prueba dejada de apreciar era

determinante para la decisión, de tal manera que, de haber sido apreciada, la

decisión hubiera sido otra (criterio ratificado por SPA-TSJ 02/10/2007 Exp. Nº

2005-2527)



f) Falta de motivación

La motivación es un requisito esencial para la validez del acto administrativo y

comprende los presupuestos de hecho y de derecho en que éste se fundamenta.

Sin embargo, no es necesario que la motivación del acto administrativo esté

contenida de manera pormenorizada en su contexto, bastando para tener por

cumplido este requisito que la misma aparezca en el expediente formado con

ocasión de la emisión del acto administrativo y sus antecedentes, siempre que su

destinatario haya tenido acceso a éstos y conocimiento oportuno de los mismos.

(SPA-TSJ 21/03/2007 EXP. Nº 2002-0451)

Los artículos 62 y 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, han

sido concebidos para mantener la globalidad de las decisiones de los órganos de

la Administración. Por un lado, el artículo 62, eiusdem, dispone que en el acto

administrativo se deben resolver todas las cuestiones que hubieran sido

planteadas a lo largo del procedimiento; y por el otro lado, el artículo 89 establece

que “El órgano administrativo deberá resolver todos los asuntos que se sometan a

su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con motivo del

recurso aunque no hayan sido alegados por los interesados”. El incumplimiento de

dichas normas implica la existencia del vicio de inmotivación del acto, cuando esa

falta de pronunciamiento resulte crucial a los fines de la determinación de fondo de

la expresión de voluntad administrativa contenida en el acto. (Vid. Sentencia de la

Sala Político Administrativa N° 01755, de fecha 18 de noviembre de 2003). (SPA-

TSJ 21/03/2007 EXP. Nº 2002-0451)

La inmotivación (tanto de los actos administrativos como de las sentencias) no

sólo se produce cuando faltan de forma absoluta los fundamentos de éstos, sino

que puede incluso verificarse en casos en los que habiéndose expresado las

razones de lo dispuesto en el acto o decisión de que se trate, éstas, sin embargo,

presentan determinadas características que inciden negativamente en el aspecto

de la motivación, haciéndola incomprensible, confusa o discordante. (SPA-TSJ

02/10/2007 Exp. Nº 2005-2527)



Motivación y motivos

La doctrina administrativa ha concebido la motivación como la expresión sucinta

de los fundamentos de hecho y de derecho que dan lugar a la emisión de un acto

por parte de la Administración, independientemente de la falsedad o no de la

fundamentación expresada, siendo así necesario distinguir entre la motivación y el

motivo del acto, el cual forma parte de los elementos de fondo del acto

administrativo. De allí que la falsedad del motivo pueda acarrear la nulidad

absoluta del acto, mientras que los vicios en la motivación sólo producen su

anulabilidad, siendo subsanables en cualquier caso, salvo que afecten el derecho

a la defensa del particular (SPA-TSJ 14/10/2004 Exp. N° 2003-0519)

Motivación incongruente

La jurisprudencia ha dejado sentando que éste se produce cuando no es posible

conocer cuáles fueron los motivos del acto y sus fundamentos legales, o cuando

los motivos del acto se destruyen entre sí, por ser contrarios o contradictorios

(SPA-TSJ 18/09/2002 Exp. N° 16312)

El vicio de inmotivación se produce cuando no es posible conocer cuáles fueron

los motivos del acto y sus fundamentos legales, o cuando los motivos del acto se

destruyen entre sí, por ser contrarios. (Sentencia de la Sala Político-Administrativa

dictada en fecha 9 de mayo de 1991; criterio reiterado en SPA-TSJ 11/07/2002

Exp. 2000-0099)

Densidad y claridad de la motivación

La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha sostenido

reiteradamente que “...una resolución puede considerarse motivada cuando ha

sido expedida con base en hechos, datos o cifras concretas y cuando estos

consten efectivamente y de manera explícita en el expediente ... la motivación del

acto puede ser anterior o concomitante y puede estar en el contenido de la norma

cuya aplicación se trata si su supuesto es unívoco o simple, es decir, si no llegare

a prestarles dudas por parte del interesado”. (Sentencia de fecha 12 de julio de

1983; criterio reiterado en (SPA-TSJ 20/09/2001 EXP Nº 14111)



La inmotivación como vicio de forma de los actos administrativos, consiste en la

ausencia absoluta de motivación; mas no aquella que contenga los elementos

principales del asunto debatido y su principal fundamentación legal, lo cual

garantiza al interesado el conocimiento del juicio que sirvió de fundamento para la

decisión (SPA-TSJ 18/11/2002 Exp. Nro. 2002-0289).

Cumplimiento de la finalidad

La insuficiente motivación de los actos administrativos, sólo da lugar a su nulidad

cuando no permite a los interesados conocer los fundamentos legales y los

supuestos de hecho que constituyeron los motivos en que se apoyó el órgano

administrativo para dictar la decisión, pero no cuando, a pesar de su sucinta

motivación, permite conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados

por la Administración (SPA-TSJ 18/09/2002 Exp. N° 16312)

La notificación del inicio del procedimiento administrativo pretende garantizar los

derechos de las partes, fundamentalmente de alegar y presentar pruebas. La

omisión de tal formalidad ciertamente determina la nulidad del acto definitivo,

cuando tal omisión ocurrida en el procedimiento hubiere causado una grave

indefensión que el interesado no pudo superar. En este sentido, si tal formalidad

no se cumplió, pero sin embargo el interesado pudo alegar con respecto de los

hechos que se le imputan y actuar en el procedimiento, la finalidad perseguida con

dicha formalidad, de todos modos, se logró, y la irregularidad procedimental en

que se incurrió, en nada perjudica el derecho a la defensa del administrado. Por

tanto en estos supuestos, no procede declarar la nulidad del acto definitivo, por

privar el fin cumplido sobre el vicio del procedimiento. (SPA-TSJ 28/05/2002 Exp.

Nº 15000)

g) Estabilidad y debido proceso

Toda sanción disciplinaria contemplada en la Ley de Carrera Judicial,

necesariamente deberá estar precedida por el procedimiento administrativo

correspondiente, sea que se trate de un funcionario de carrera o de un funcionario

de libre nombramiento y remoción; mientras que cuando lo que se persigue es la



remoción de un juez cuyo nombramiento ha sido efectuado de forma provisional,

la providencia administrativa que determina su separación del cargo, no tiene que

venir sujeta a procedimiento alguno, pues justamente la garantía de estabilidad del

juez, y por ende, el derecho a ser sometido al procedimiento respectivo, se

alcanzan con el concurso de oposición que hoy por hoy se encuentra consagrado

en el Texto Constitucional como una exigencia sine qua non para acceder al cargo

de Juez con carácter de titular o juez de carrera (SPA-TSJ 14/10/2004 Exp. N°

2003-0519)

4) Presunción de inocencia

El principio de presunción de inocencia forma parte de la garantía del debido

proceso, pues de tal forma se encuentra consagrado en el artículo 49 de la

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En ese sentido, su

importancia trasciende en aquellos procedimientos administrativos que aluden a

un régimen sancionatorio, concretizado en la necesaria existencia de un

procedimiento previo a la imposición de la sanción, el cual ofrezca las garantía

mínimas al sujeto investigado y permita, sobre todo, comprobar su culpabilidad.

.(SPA-TSJ 04/08/2004 Exp. 2002-00676)

El derecho a la presunción de inocencia abarca cualquier etapa del procedimiento

de naturaleza sancionatoria, tanto en el orden administrativo como judicial.

Comprende no sólo lo relativo a la prueba y a la carga probatoria sino también lo

concerniente al tratamiento general dirigido al imputado. La violación al aludido

derecho se produciría cuando del acto de que se trate se desprenda una conducta

que juzgue o precalifique como ‘culpable’ al investigado, sin que tal conclusión

haya sido precedida del debido procedimiento y, dentro de éste, de la oportunidad

de desvirtuar los hechos imputados (SPA-TSJ 30/05/2006 Exp. Nº 2006-0743)

a) Formulación de cargos

El acta de formulación de cargos debe contener la indicación de los hechos que

son supuestos generadores de responsabilidad administrativa así como los



preceptos jurídicos donde estos encuadran, sin que pueda considerarse que lo

que allí se estipule y califique constituye formalmente la apreciación definitiva que

tiene la Administración sobre la situación objeto de la averiguación, sino

simplemente una valoración previa a los fines de que el indiciado pueda

formalmente ejercer su derecho a la defensa, para que luego, en base a todo los

elementos de juicio que cursen en el expediente administrativo, la autoridad

competente tome la decisión de mérito, es decir, la definitiva, sobre dicha

averiguación, la cual puede ser de absolución, de sobreseimiento o de

responsabilidad administrativa. (SPA-TSJ 07/05/2003 Exp. N° 2002-1149)

La técnica de estilo para la formulación de cargos comprende el hacer uso de

algunos términos tales como: presumiblemente, presuntamente, supuestamente,

etc.. Sin embargo, por sí mismo ello no trae como consecuencia la transgresión

del derecho a la presunción de inocencia, siempre que del propio acto se infiera

que, se le respetó en la fase del procedimiento administrativo sancionatorio. Sobre

todo debe ser evidente el desarrollo de las actuaciones en la fase preliminar del

procedimiento administrativo sancionatorio, de lo cual pueda desprenderse prima

facie exhibido el carácter de “indiciado” o de “presunto responsable” en los hechos

objeto de la averiguación. (SPA-TSJ 07/05/2003 Exp. N° 2002-1149)

El contenido del acta de formulación de cargos debe cumplir por lo menos, con los

parámetros razonablemente exigibles jurídicamente, ya que por su naturaleza,

objeto y efectos, no puede quedar limitada únicamente a poner en conocimiento al

investigado de los hechos que son supuestos generadores de responsabilidad

administrativa y a señalarle, los preceptos jurídicos donde estos encuadran, sino

que siendo necesario que a partir de ellos el indiciado pueda proveerse de una

adecuada defensa, el acto de cargos requiere una formal imposición de los

mismos, los cuales deben entenderse de carácter preliminar y no definitivos.

(SPA-TSJ 07/05/2003 Exp. N° 2002-1149)

b) La prueba

El contenido del derecho a la presunción de inocencia abarca tanto lo relativo a la

prueba y a la carga probatoria, como lo concerniente al tratamiento general



dirigido al imputado a lo largo del procedimiento. La violación al aludido derecho

se produciría cuando del acto de que se trate se desprenda una conducta que

juzgue o precalifique como ‘culpable’ al investigado, sin que tal conclusión haya

sido precedida del debido procedimiento, en el cual se le permita al particular la

oportunidad de desvirtuar los hechos imputados. (SPA-TSJ 06/05/2003 Exp.Nº:

2002-0823)

El derecho a la presunción de inocencia resulta vulnerado este derecho cuando no

se permite al interesado demostrar su inocencia mediante la evacuación de las

pruebas que éste consideraba pertinentes (SPA-TSJ 25/05/2000 Exp nº 14.666)

c) Carga de la prueba

La carga de la prueba sobre los hechos constitutivos de las pretensiones

sancionadoras de la Administración, recae exclusivamente sobre ésta (SPA-TSJ

06/05/2003 Exp.Nº: 2002-0823)

Se requiere que la acusación aporte una prueba individual de culpabilidad, a fin de

garantizar el derecho a no sufrir una sanción infundada (SPA-TSJ 02/10/2007 Exp.

Nº 2005-2527)

La carga de la prueba sobre los hechos constitutivos de las pretensiones

sancionadoras de la Administración, recae exclusivamente sobre ésta, y sólo

puede entenderse como prueba la practicada durante un procedimiento, bajo la

intermediación del órgano decisor y la observancia del principio de contradicción.

De manera que la violación al aludido derecho se produciría cuando del acto de

que se trate se desprenda una conducta que juzgue o precalifique como culpable

al investigado, sin que tal conclusión haya sido precedida del debido

procedimiento donde se hubiese permitido al particular la oportunidad de

desvirtuar los hechos imputados. (SPA-TSJ 21/03/2007 EXP. Nº 2002-0451)



d) Control de la prueba

Sólo puede entenderse como prueba la practicada durante un procedimiento, bajo

la intermediación del órgano decisor y la observancia del principio de

contradicción. (SPA-TSJ 06/05/2003 Exp.Nº: 2002-0823)

5) Non bis in idem

Un mismo hecho puede dar lugar a sanciones de naturaleza distinta, cuando el

ámbito de actuación de los involucrados está regulado especialmente y cuando

determinado hecho, tipificado como delito para la jurisdicción ordinaria, constituye

en sí mismo una falta sujeta a sanción en sede administrativa, la cual no depende

para su imposición de la comprobación previa ante la jurisdicción ordinaria de que

se ha cometido delito.(SPA-TSJ 04/08/2004 Exp. 2002-00676)

Las sanciones disciplinarias adoptadas en sede administrativa, no dependen para

su imposición del resultado o calificación jurídica como delito o falta, que la

jurisdicción penal decida y otorgue respecto del mismo hecho que originó el

proceder de la Administración. (SPA-TSJ 04/08/2004 Exp. 2002-00676)

6) Derecho al juez natural

Esta garantía es igualmente reconocida como un derecho fundamental en los

artículos 8 de la Ley Aprobatoria de la Convención Americana sobre Derechos

Humanos (Pacto San José de Costa Rica) y 14 de la Ley Aprobatoria del Pacto

Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

a) Tesis en contra

El derecho al “juez natural” alude necesariamente a ser juzgado por un “órgano

jurisdiccional” al que le haya sido atribuida esa función atendiendo a su

especialidad, derecho que no encuentra aplicación en sede administrativa, donde

el aspecto in commento se traduce en el derecho de los administrados a que los

asuntos en los que intervengan sean resueltos por los funcionarios dotados de



competencia para ello, so pena de nulidad de los actos cuando tal requisito no se

cumpla. De allí que, el alegato de incompetencia del funcionario que dictó el acto,

escapa de la naturaleza del amparo cautelar, por lo que un pronunciamiento al

respecto debe ser realizado al momento de la decisión de mérito del recurso

contencioso administrativo de nulidad interpuesto. (SPA-TSJ 21/11/2006 EXP. Nº

2006-1565)

b) Tesis a favor

El derecho a ser juzgado por el Juez Natural constituye un atributo del debido

proceso y una garantía judicial de orden público, y consiste básicamente, en la

necesidad de que el proceso sea decidido por el juez o autoridad ordinaria, esto

es, por el que resulte más idóneo o adecuado para efectuar el pronunciamiento.

Así, se ha afirmado que el Juez Natural es aquél predeterminado en la ley, es

decir, a quien la normativa vigente atribuye el conocimiento de determinados

asuntos, siendo en definitiva el apto para decidir en la especialidad a que se

refiere su constitución. (SPA-TSJ 30/05/2006 Exp. Nº 2006-0743)

7) El Vicio de Incompetencia

La competencia administrativa ha sido definida por la Sala Político Administrativa

del Tribunal Supremo de Justicia en jurisprudencia pacífica y reiterada, como “la

esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo

o el ordenamiento jurídico positivo; es decir, el conjunto de facultades y

obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente.” 1 La

competencia es una manifestación del principio de legalidad previsto en el artículo

137 de la Constitución de 1999, en en el sentido que “La Constitución y la Ley

definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuáles

deben sujetarse las actividades que realicen”. Por su parte, el artículo 4 de la Ley

Orgánica de Administración Pública, desarrolla la norma constitucional antes

transcrita, al establecer que: “La Administración Pública se organiza y actúa de

1 SPA-TSJ 09/08/2006 EXP. N° 1993-10.097



conformidad con el principio de legalidad, por el cual la asignación, distribución y

ejercicio de sus competencias se sujeta a la Constitución de la República

Bolivariana de Venezuela, a las leyes y a los actos administrativos de carácter

normativo, dictados formal y previamente conforme a la ley, en garantía y

protección de las libertades públicas que consagra el régimen democrático a los

particulares”.

a) Características

La competencia administrativa es de carácter expresa e improrrogable o

indelegable:

a) Expresa: porque ella debe estar explícitamente prevista en la Constitución o las

leyes y demás actos normativos, por lo que, la competencia no se presume. 2 El

requisito de previsión expresa deriva del principio, según el cual, en materia de

actuación de las personas naturales o jurídicas, en el derecho público la

competencia es la excepción y la incompetencia es la regla, en contraposición al

principio de derecho privado que postula que “la capacidad es la regla y la

incapacidad es la excepción”. Esto implica que la competencia debe estar prevista

en una norma expresa del ordenamiento jurídico, ya que su falta de consagración

equivale a su inexistencia.3

b) Improrrogable o indelegable: lo que quiere decir que el órgano que tiene

atribuida la competencia no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su

ejercicio, en los términos establecidos en la norma, y debe ser realizada directa y

exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos

de delegación, sustitución o avocación, previstos en la Ley.

b) Incompetencia manifiesta

La incompetencia como vicio de nulidad absoluta del acto administrativo, de

conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de

2 SPA-TSJ 09/08/2006 EXP. N° 1993-10.097 3 SPA-TSJ 10/02/2004 Exp. Nº 2000-0006



Procedimientos Administrativos, se produce cuando el funcionario actúa sin el

respaldo de una disposición expresa que lo autorice para ello.4 En todo caso, sólo

la incompetencia manifiesta es causa de nulidad absoluta, única con efectos

retroactivos, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Político

Administrativa, es manifiesta la incompetencia que es burda, grosera, ostensible y

por tanto, equivalente a situaciones de gravedad en el actuar administrativo al

expresa su voluntad, para que sea considerada como causal de nulidad absoluta,

de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 19 de la Ley

Orgánica de Procedimientos Administrativos.5

c) Consecuencias procesales

En materia procedimental por ser la competencia de estricto orden público, las

trasgresiones a la ley que acarreen indefectiblemente la configuración del referido

vicio de incompetencia, pueden ser alegadas en cualquier estado y grado de la

causa y conocidas aun de oficio por el juez, derivándose en consecuencia, para el

órgano emisor de los actos impugnados, la obligación de probar su competencia

en cualquier estado y grado de la causa.6

d) Cualquier estado y grado de la causa

Resulta perfectamente válido que, aun cuando la representación fiscal no aportó

en primera instancia, elemento probatorio alguno que demostrase la competencia

del funcionario emisor de las planillas de liquidación, sí consignó las aludidas

probanzas ante la alzada en forma anexa al escrito de fundamentación de su

apelación.7

e) Conocidas aun de oficio por el juez

La obligación de probar su competencia en cualquier estado y grado de la causa

4 SPA-TSJ 09/08/2006 EXP. N° 1993-10.097 5 SPA-TSJ 09/08/2006 EXP. N° 1993-10.097 6 SPA-TSJ 09/08/2006 EXP. N° 1993-10.097 7 SPA-TSJ 09/08/2006 EXP. N° 1993-10.097



Alegada la incompetencia del funcionario que suscribe los actos recurridos en el

juicio contencioso administrativo, corresponde a la Administración consignar las

pruebas necesarias para demostrar su competencia. Laomisión de la

Administración, al no aportar elemento probatorio alguno para sustentar la

competencia de los funcionarios que suscribieron el acto impugnado, teniendo las

oportunidades procesales para hacerlo, dá lugar a la nulidad del acto, en virtud de

la incompetencia manifiesta del funcionario que lo dictó, en los casos en que el

acto contiene omisiones formales que hacen imposible la verificación de la

identidad y competencia del funcionario que suscribe el acto.8

8) Las Potestades Implícitas de la Administración

La Sala Político-Administativa del Tribunal Supremo de Justicia ha admitido

excepciones a la regla de la competencia expresa, en base a la tesis de las

“potestades implícitas o inherentes”. Esta tesis consiste en que aun cuando la

competencia no esté expresamente contenida en una norma, es posible deducirla

acudiendo a una interpretación finalista o sistemática de la norma. 9 En este

sentido, se explica que si la competencia no surge en forma concreta de la norma,

debe establecerse si la actuación administrativa puede derivarse como

consecuencia lógica del texto de la norma. Se señala como ejemplo, el caso de

una norma que atribuye a la Administración Pública la potestad de vigilar la calidad

de los vertidos industriales a los cauces públicos, de la que se puede inferir la

atribución, -aun cuando la norma no señala nada al respecto-, de instalar

instrumentos de medida y desagüe de las respectivas fábricas.10

a) Potestades Implícitas y Limitación de Derechos Subjetivos

Caso 1. Revocatoria de la Concesión De acuerdo con el artículo 24 de la Ley de Telecomunicaciones de 1940, las infracciones graves a las disposiciones de dicha Ley, que no estén penados especialmente, se castigarán con la suspensión temporal o definitiva de los permisos concedidos. (…) “Los Reglamentos determinarán

8 SPA-TSJ 01/08/2006 Exp. Nº 1990-7330 9 SPA-TSJ 10/02/2004 Exp. Nº 2000-0006 10 SPA-TSJ 10/02/2004 Exp. Nº 2000-0006



los casos en que deba aplicarse cada una de las penas señaladas en este artículo, de acuerdo con la gravedad de las infracciones…”. El artículo 4 de la Ley prohibía que los permisos y concesiones fuesen traspasados sin la previa aprobación del Ejecutivo Federal. El Reglamento sobre la Operación de las Estaciones de Radiodifusión Sonora. La contravención de dicha prohibición es sancionada por el Reglamento con la revocatoria del permiso.

SPA-TSJ 18/01/2006 Exp. Nº 2000-0648

Al constituir una excepción a la regla de competencia, la aplicación de la tesis de

las competencias implícitas debe ser muy restrictiva, no admitiendo una

interpretación extensiva, ni siquiera analógica de la legalidad como atributiva de

poderes a la Administración, ya que justamente, esta es excepcional por cuanto

supone restricciones a la libertad individual.11 En caso contrario, daría origen a que

se crearan facultades que afecten derechos subjetivos de particulares, violándose

así, el principio de legalidad de la competencia. Como consecuencia de ello, se

admite que en el ejercicio de las potestades implícitas, la Administración no podría

desplegar actuaciones que afecten los derechos subjetivos de los particulares, por

cuanto ello podría suceder sólo mediante norma atributiva de competencia. 12 Tal

interpretación restrictiva ha sido utilizada por la Corte Primera de lo Contencioso

Administrativo, en el sentido que sólo pueden admitirse los poderes implícitos o

inherentes, cuando exista ausencia de pronunciamientos expresos atributivos de

funciones, que no pueden ser sobreentendidos ni presuntivos.13 En el caso en que

la competencia ha sido definida en forma amplia y detallada por una ley, y no de

manera genérica no deben admitirse los procesos de interpretación extensiva ni la

analogía.14 En aquellos casos en que de manera excepcional se pueda pensar en

que se está en presencia de una potestad implícita, la misma sólo podría

encontrarse en aquellas que en su ejercicio, conlleven de manera natural e

ineludible el llevar a cabo otras que no estén expresamente señalas en la Ley, es

11 SPA-TSJ 10/02/2004 Exp. Nº 2000-0006 12 SPA-TSJ 10/02/2004 Exp. Nº 2000-0006 13 CPCA Expediente N°: 00-23391 14 CPCA Expediente N°: 00-23391



decir, sólo podrían ser aquellas potestades que se derivan como consecuencia

necesaria de las establecidas legalmente.15

Según la Sala Político-Administrativa, lo antes señalado es matizado por otra parte

de la Doctrina, que ha aceptado que en algunos casos, a falta de ley, la

integración general del ordenamiento sobre la base de sus principios generales

podría justificar al menos determinadas medidas administrativas.16

b) Potestades Implícitas y Aplicación Inmediata de la Constitución

Caso 2. Control de armamento De acuerdo con el artículo 324 de la Constitución, La Fuerza Armada Nacional es competente para reglamentar y controlar, de acuerdo con la ley respectiva la fabricación, importación, exportación, almacenamiento, tránsito, registro, control, inspección, comercio, posesión y uso de otras armas, municiones y explosivos. Con base en tal atribución, el Ministro de la Defensa dictó las Normas para la Adquisición, Registro y Control de Armamento, en cuyo Capítulo VII numeral 1, dispone que “Aquellos Órganos de Seguridad Ciudadana y Cuerpos de Seguridad del Estado con Funciones Policiales, que no cumplan con las disposiciones aquí establecidas, serán objeto de la retención y/o comiso del material de armas, municiones, explosivos, accesorios y equipos de orden público que posean”.

SPA-TSJ 08/04/2008 Exp. Nº 2006-1379

En el ejercicio base, la Sala Político Administrativa consideró que el artículo 324

de la Constitución otorga en forma directa a la Fuerza Armada Nacional, la cual

actúa por intermedio del Ministro de la Defensa, la competencia para reglamentar

y controlar la fabricación, importación, exportación, almacenamiento, tránsito,

registro, control, inspección, comercio, posesión y uso de armas, municiones y

explosivos, por lo que no sería necesario que un texto de rango infraconstitucional

reitere o respalde dicha expresa asignación de competencia. En tal sentido, la

previsión de las sanciones administrativas en el acto recurrido, no constituiría una

función inherente o implícita de la potestad de control y fiscalización que en tal

sentido le fue otorgada a la Fuerza Armada por el Texto Constitucional en el

comentado artículo 324.17 Sin embargo, debe advertirse que en tal supuesto no se

15 CPCA Expediente N°: 00-23391 16 SPA-TSJ 10/02/2004 Exp. Nº 2000-0006 17 SPA-TSJ 08/04/2008 Exp. Nº 2006-1379



plantea una verdadera sanción adinistrativa, protegida por el principio de reserva

legal sancionatoria del artículo 49, IV de la Constitución. Tal garantía

constitucional tiene por objeto la protección de la grantía de seguridad jurídica, de

la cual son titulares las personas naturales o jurídicas de carácter privado. Los

órganos del Estado no son, salvo algunas excepciones titulares de tales garantías

constitucionales, sino de competencias y atribuciones. La autonomía municipal no

comprende la garantía a no ser “ser sancionada por actos u omisiones que no

fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”.

c) Potestades Implícitas y Potestades Cautelares

Caso 3. Centro de Investigaciones Psiquiátricas En ejercicio de la competencia para supervisar, evaluar y autorizar el funcionamiento de las instituciones educativas, incluso privadas, el Consejo Nacional de Universidades ordenó la suspensión de las actividades impartidas por el Centro de Investigaciones Psiquiátricas, Psicológicas y Sexológicas de Venezuela, C.A., así como también ordenó que “entre tanto” no se inscribieran nuevos estudiantes

CPCA 2007 EXP: AP42-N-2000-024119

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ha admitido la posibilidad

implícita de que la Administración asuma medidas preventivas a los fines de evitar

posibles o mayores daños en la colectividad. Tal atribución estaría en todo caso

sujeta a los principios de legalidad, honestidad, participación, celeridad, eficacia,

eficiencia, transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad y

proporcionalidad. De allí que ante el evidente uso discrecional de este mecanismo

de protección, será indispensable en aras de garantizar igualmente la seguridad

jurídica de los ciudadanos, la correcta fundamentación de hecho y de derecho por

el cual se considera necesario el eventual uso de una medida preventiva.18

La suspensión de las actividades de un centro docente impartidas por el órgano

competente para ejercer su supervisión y fiscalización es una atribución implícita,

18 CPCA 2007 EXP: AP42-N-2000-024119



puesto que su fin primordial es la protección de los intereses colectivos en la

materia de su competencia.19

9) Respuesta oportuna

La consecuencia de no resolver oportunamente el asunto, está dada por el artículo

4 del mismo texto legal, el cual dispone que: “En los casos en que un órgano de la

Administración Pública no resolviere un asunto o recurso dentro de los

correspondientes lapsos, se considerará que ha resuelto negativamente y el

interesado podrá intentar el recurso inmediato siguiente“ (…) Sin embargo, debe

advertirse que ello no exime a la Administración del pronunciamiento expreso

solicitado, lo cual constituye aplicación concreta del derecho de petición

constitucional (artículo 51). (SPA-TSJ 06/06/2002 Exp. Nº 0257)

La infracción de los artículos 60 y 41 de la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos no constituye por sí sola, en principio, un vicio que afecte

directamente la validez del acto administrativo y por tanto no implica la nulidad del

mismo. El retardo de la Administración en producir decisiones acarrea, en todo

caso, la responsabilidad del funcionario llamado a resolver el asunto en cuestión.

Esta responsabilidad, tanto de los funcionarios como de las demás personas que

presten servicios en la Administración Pública, se encuentra expresamente

consagrada en los artículos 3 y 100 eiusdem. Una denuncia como la que aquí se

examina, sólo prosperaría en caso de que el retardo constituya un menoscabo a

los derechos e intereses del particular. (SPA-TSJ 17/07/2001 Exp. Nº 0189)

10) Otros vicios de Procedimiento

La Sala ha precisado que la prescindencia total y absoluta del procedimiento legal

establecido conforme al numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos, no se refiere a la violación de un trámite, requisito

o formalidad, o de varios de ellos. El vicio denunciado sólo se justifica en los casos 19 CPCA 2007 EXP: AP42-N-2000-024119



que no ha habido procedimiento alguno o han sido violadas fases del mismo que

constituyen garantías esenciales del administrado. (SPA-TSJ 16/01/2007 EXP. Nº

2004-2181, con más referencias)

El vicio de falso supuesto se puede presentar tanto en la incorrecta determinación

o apreciación de los hechos como en el incorrecto encuadramiento de los hechos

en el derecho o en la errada aplicación del derecho. (SPA-TSJ 28/05/2002 Exp. Nº

15000)

El vicio de inmotivación se produce cuando no es posible conocer cuáles fueron

los motivos del acto y sus fundamentos legales, o cuando los motivos del acto se

destruyen entre sí, por ser contrarios y contradictorios. (Sentencia SPA-TSJ de

fecha 9 de mayo de 1991). La insuficiente inmotivación de los actos

administrativos, sólo da lugar a su nulidad cuando no permite a los interesados

conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los

motivos en que se apoyó el órgano administrativo para dictar la decisión, pero no

cuando, a pesar de la sucinta motivación, ciertamente, permite conocer la fuente

legal, las razones y los hechos apreciados por el funcionario. (Sentencia SPA-TSJ

de fecha 21 de marzo de 1984). (SPA-TSJ 28/05/2002 Exp. Nº 15000)

11) Efectos de la contrariedad a derecho

Tradicionalmente, de acuerdo con la teoría de las nulidades en derecho

administrativo, la infracción de las reglas de procedimiento que tienen por objeto la

protección del derecho al debido proceso y a la defensa es considerada como un

vicio de nulidad absoluta del acto, que daría lugar al reestablecimiento de la

situación existente con anterioridad al mismo.

Sin embargo, en un recurso de nulidad en contra de la revocatoria de una

concesión de transporte la Sala Político Administrativa constató la infracción de

unas “garantías mínimas” al derecho al debido proceso. No obstante la Sala

consideró que la pretensión del recurrente resultaba satisfecha con la sola

declaratoria de nulidad del acto cuestionado „sin que haya cabida a adicionales



pronunciamientos“ (SPA-TSJ 22/02/2006 Exp. Nº 2004-0043). En sentencia

posterior, la Sala aclaró que no se había determinado si hubo incumplimiento del

contrato de concesión celebrado entre las partes, sino que sólo se había dejado

constancia de la falta de acreditación, por la Administración recurrida, de los

motivos del Acuerdo impugnado, y de la incidencia de tal circunstancia en el

ejercicio del derecho a la defensa de la recurrente. Por lo tanto y en virtud del

interés público que involucra el servicio de transporte urbano a que se contrae

dicha convención, mal podría ordenarse al Municipio recurrido permitir “el

transporte de pasajeros por los socios de la Cooperativa” (SPA-TSJ 08/08/2006

Exp. Nº 2004-0043).

12) Recursos Administrativos

a) Impugnabilidad

Ha sido pacífica y reiterada la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia en

negar la impugnación de actos de trámite, puesto que este tipo de actos son

preparatorios del acto final y par ende no constituyen la decisión definitiva, así

como puede en caso de existir algún vicio en el procedimiento ser subsanado o

convalidado con la impugnación del acto final, dados los principios de

concentración procesal y de autotutela de la Administración (SC-TSJ 20/03/2006

Exp. Nº 06-0123;SC-TSJ 20/02/2004 Exp. n° 02-2872)

Los actos de trámite producidos en el marco de un procedimiento administrativo

pueden ser atacados mediante el ejercicio del respectivo recurso administrativo,

según lo previsto por el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos, en los casos en que se produzca indefensión, prejuzgamiento o

imposibilidad de continuar el procedimiento; o mediante el recurso contencioso-

administrativo pertinente contra el acto administrativo definitivo.

b) Medidas preventivas

Los actos autónomos no constituyen actos de trámite en sí mismos, incluso

aunque la desestimación del procedimiento principal suponga la extinción del acto



autónomo incidental y, en consecuencia, no pueda mantenerse éste si el recurso

que lo origina resultare desestimado. No estamos frente a actos de mero trámite,

pues no impulsan el procedimiento administrativo principal, no son actos finales

del procedimiento principal, ni imposibilitan o suspenden su continuación

decidiéndolo directa o indirectamente. Por tanto, son actos con efectividad y

contenido autónomos, incluso con eficacia directa sobre los administrados, de ello

se deriva su recurribilidad. (CSCA 26/02/2007 Exp. N° AP42-R-2006-001713)

13) Principio de proporcionalidad

La Sala Político-Administrativa ha utilizado el principio de proporcionalidad para

controlar la aplicación de multas por parte de la Administración. En la sentencia

(SPA-TSJ 11/07/2006 Exp. Nº 2000-0258), señaló la Sala que si bien podía la

Administración actuar discrecionalmente en la imposición de la sanción dentro de

los rangos establecidos en el encabezado del artículo 70 de la Ley de Aviación

Civil, es decir, desde 225 hasta 4.000 unidades tributarias (U.T.), sin embargo

había actuado con la debida proporcionalidad y adecuación, ya que la gradación

de la sanción estuvo muy cercana a su límite inferior.

Según el criterio de la Sala Político-Administrativa, el principio de proporcionalidad

constituye la exigencia para la Administración, de apreciar previamente la

situación fáctica y atender al fin perseguido por la norma, a los fines de fijar una

sanción entre dos límites mínimo y máximo. (SPA-TSJ 06/06/2002 Exp. Nº 0257).

Ha señalado igualmente la Sala que en materia sancionatoria, el principio de

proporcionalidad determina que cuando una disposición deje la determinación de

una sanción a juicio de la autoridad competente, ésta deberá guardar la debida

adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción

aplicada (SPA-TSJ 27/02/2007 EXP. Nº 2005-2101)

La Sala Político-Administrativo a rechazado el argumento de infracción del

principio de proporcionalidad, habida cuenta del carácter de servicio público que

tiene la actividad prestada por la recurrente, la fundamentación fáctica y jurídica en

la cual el órgano ministerial basó su decisión y el impacto de la actividad petrolera



sobre el desarrollo económico e integral del país, por tratarse de un servicio

público, dicha actividad debe ser realizada continua y eficientemente. (SPA-TSJ

27/02/2007 EXP. Nº 2005-2101)

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GARANTÍAS CONSTITUCIONALES EN EL · PDF fileconstitucionales en la determinación de de la naturaleza invalidante de una norma de procedimiento. Sobre todo, las garantías relativas