Políticas Públicas, Regulación y Desarrollo Sostenible D

Febrero de 2013 D1

Gasto público en Gobiernos Regionales y Locales: Conceptos, experiencias y factores de eficiencia

PAR - Instituto de Políticas Públicas, Regulación y Desarrollo Sostenible(*)

Pablo Roca Sánchez(**)

Uno de los principales retos que afronta el país es cómo usar el dinero de forma más eficiente e inteligente en beneficio de la población. En ese sentido, las preocupaciones sobre el mal manejo de recursos por parte de gobiernos regionales o municipalidades invitan a pensar e investigar sobre la eficiencia del gasto público en el plano subnacional. En esta línea, el artículo parte por definir algunos conceptos claves y explicar el ciclo del gasto, para luego se-ñalar algunas experiencias exitosas y, finalmente, discutir algunos factores que actúan como determinantes de la eficiencia del gasto.

ReSumen ejecutIvo

1. IntRoDuccIón

El presente trabajo se estructura de la siguiente manera: En primer lugar definire-mos algunos conceptos que consideramos claves para poder hablar de gasto público. Términos que aparecen cuando consulta-mos el SIAF o en diversos informes y es-tudios de este tipo. Asimismo, se tratará de esbozar una definición de eficiencia del gasto a partir de la literatura existente. En segundo lugar, nos proponemos describir algunas características de la inversión pú-blica en nuestro país, la forma en cómo se va ejecutando el gasto a través de proyec-tos de inversión. Un tercer punto consiste en identificar algunas experiencias exito-sas en cuanto a ejecución del gasto en los gobiernos regionales y municipios, consi-derando a aquellos que hayan ejecutado buena parte del presupuesto asignado. Por último, se explorarán algunas de las expli-caciones ensayadas sobre aquellos factores que condicionan el gasto público en los go-biernos subnacionales.

2. DefInIcIoneS y concePtoS

El gasto público es el desembolso de di-nero que realizan las unidades ejecutoras de los diferentes niveles de gobierno: central,

regional y local para cumplir sus objetivos de política, garantizando bienes y servicios para la ciudadanía y promoviendo una dis-tribución más justa de la riqueza. La pre-gunta que nos proponemos responder en las siguientes líneas es ¿cómo se emplea el dinero recaudado en nuestro país? ¿Se usa de forma eficiente y eficaz? Para respondes a estas cuestiones hay que definir eficacia y eficiencia, así como su aplicación al proceso de gasto público.

Para definir estos dos conceptos se usará como referencia el texto “Eficiencia del Gas-to Público en Perú” que fue elaborado por el Instituto Peruano de Economía en el marco de un estudio más amplio de la Fundación Konrad Adenauer sobre la eficiencia del gas-to en América Latina. En esta obra, los auto-res señalan que existen dos dimensiones de la calidad del gasto público: la eficacia y la eficiencia del mismo. La primera se entiende como la capacidad del Estado para conseguir los objetivos de política planteados, mientras que la segunda responde a la forma en la que se utilizan los recursos, de tal modo que se busque maximizar el impacto del accionar público (Abusada, Cusato, Pastor, 2008: 1).

Estos son los conceptos y definiciones que tendremos en cuenta. Sin embargo,

––––––––––––(*) Organización privada, cuyo propósito es el de-

sarrollo, gestión, planeamiento, implementación y seguimiento de políticas públicas, diseños normativos e institucionales, instrumentos y procesos de gestión pública, así como temas vinculados a la regulación y al desarrollo sostenible. Diseñar e implementar procesos de incidencia política, programas de apoyo social, manejo de conflictos sociales, proyec-tos de desarrollo ambiental y social, tanto al sector público como al privado, en el ámbito nacional e internacional. Además, promueve la investigación y la publicación de libros, revistas, entre otros e impulsa y dirige la creación de instituciones educativas.

(**) Miembro del Equipo de Políticas Públicas y Gestión Pública de PAR.

Políticas Públicas, Regulación y Desarrollo SostenibleD

Gasto Público

Políticas Públicas, Regulación y Desarrollo SostenibleD

Febrero de 2013D2

3. eL cIcLo DeL GASto

Si uno entra a la página de consulta amigable del SIAF se tiene que enfrentar a términos que no son de uso corriente para quiénes no estudiamos economía. Por esta razón, en esta sección se hará una breve ex-

plicación de cada uno de ellos. El Presupues-to Inicial de Apertura (PIA) es el presupuesto con el que se parte, estando sujeto a modifi-caciones. En ese proceso de introducción de modificaciones presupuestarias, el PIA pasa a convertirse en el Presupuesto Institucional Modificado (PIM):

una definición más simple o minimalis-ta que será útil para la segunda parte de este texto es el nivel de ejecución del pre-supuesto, qué porcentaje del presupuesto (PIM) de los gobiernos regionales y locales se llegó a gastar. Esto no se refiere a si los recursos se usaron inteligente o ingeniosa-mente. Simplemente describe si se gastó o no la mayor parte del dinero que se te asig-nó, sin fijarse en cómo se empleó. Si bien es un concepto menos complejo, nos interesa porque hace referencia a las capacidades que tienen (o no tienen) los gobiernos re-gionales y municipalidades para ejecutar su presupuesto.

En este texto nos fijamos en el gasto público, refiriéndonos al gasto total. Sin embargo, a modo de ilustrar e introducir al lector a este tema, señalaremos, a continua-ción, los tipos de gasto que existen.

Un primer tipo de gasto es el Gasto corriente, compuesto por pagos no re-cuperables de carácter permanente. Aquí se encuentran, por ejemplo, las remu-neraciones que se tienen que pagar, la compra de bienes y servicios, entre otros. Existe el gasto corriente financiero y no financiero.

Otro tipo de gasto es el Gasto de capital que se compone básicamente de inversiones que buscan el patrimonio del sector público y de transferencias de capital.

Dentro de estos gastos (de capital), nos interesa desarrollar el concepto de inver-sión pública. Las inversiones públicas es-tán referidas al uso total o parcial de recur-sos públicos destinados a la formación de capital y a incrementar, mejorar o recupe-rar la capacidad del estado para producir bienes y/o servicios públicos. En nuestro país, las inversiones públicas están regula-das por el Sistema nacional de Inversión Pública (SnIP) desde junio del año 2000 y se aplica de manera gradual en las muni-cipalidades recién partir de setiembre del año 2003.

El SNIP es un sistema administrativo del Estado que, a través de un conjunto de principios, métodos, procedimientos y normas técnicas, certifica la calidad de los Proyectos de Inversión Pública (PIP) (MEF 2012). Los PIP pueden presentarse también como programas o conglomera-dos según criterios de complementariedad o similitud respectivamente. Los proyectos de Inversión Pública están definidos como “las acciones temporales, orientadas a de-sarrollar las capacidades del estado para producir beneficios tangibles e intangibles en la sociedad”. Un concepto importante para entender la naturaleza de los proyec-tos es el denominado “Ciclo del Proyecto”, que define que la vida de todo proyecto se despliega a través de tres fases dife-renciadas y complementarias entre sí: pre inversión, inversión y pos inversión. (IEP-Municipio al día 2012).

Otro grupo de conceptos están refe-ridos a las fases de ejecución el gasto. La ejecución de los gastos generados por las actividades y proyectos que realizan el gobierno central, los gobiernos regiona-les y las municipalidades comprende tres etapas:

1) Compromiso: es el acto mediante el cual se acuerda, luego del cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente apro-bados, por un importe determinado o determinable, que afectan total o par-cialmente los créditos presupuestarios, en el marco de los presupuestos apro-bados y las modificaciones presupues-tarias realizadas. El compromiso se efec-túa con posterioridad a la generación de la obligación nacida de acuerdo a Ley, Contrato o Convenio. El compromiso debe afectarse preventivamente a la correspondiente cadena de gasto, redu-ciendo su importe del saldo disponible del crédito presupuestario, a través del respectivo documento oficial.

El compromiso es realizado dentro del marco de los créditos presupuestarios aprobados en el presupuesto insti-tucional del pliego para el año fiscal, con sujeción al monto del PCA, por el monto total anualizado de la obliga-ción.

2) Devengado: es el acto en la cual se reconoce y registra una obligación de pago derivado de un gasto aprobado y comprometido. Se produce con la acreditación documental de la realiza-ción de la prestación o el derecho del acreedor.

3) Girado-pagado: es el acto de extin-ción parcial o total del monto de la obligación reconocida y que se for-maliza mediante documento oficial, mediante el giro de cheques, emisión de carta orden, notas contables y/o documentos cancelatorios del Teso-ro Público. Está prohibido efectuar el pago de las obligaciones no devenga-das.

cuadro

• Presupuesto inicial de la entidad pública aprobado por su respectivo titular con cargo a los créditos presupuestarios establecidos en la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal respectivo. En el caso de las Empresas y Organismos Públicos Descentralizados de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, los créditos presupuestarios son establecidos mediante Decreto Supremo.

• Presupuesto actualizado de la entidad pública a consecuencia de las modificaciones presupuestarias, tanto a nivel institucional como a nivel funcional programático, efectuadas durante el año fiscal, a partir del PIA.

PIA

PIM

fuente: SIAF. Elaboración propia.

cuadro

Compromiso DevengadoGirado-pagado

Políticas Públicas, Regulación y Desarrollo Sostenible D

Febrero de 2013 D3

4. exPeRIencIAS exItoSAS en LA eje-cucIón DeL GASto

En esta parte identificamos algunos go-biernos regionales y locales que han eje-cutado la mayor parte de su presupuesto. A nivel regional, San Martín fue la región más eficiente en ejecución del gasto públi-co durante el año que pasó. Según Andina (2012), este Gobierno Regional registró el primer lugar no solo entre los gobier-no regionales, sino que también supera a cualquier gobierno local o ministerio. Su PIA fue establecido en 178 263 964 nuevos soles y el PIM ascendió a 360 272 884. Esto se tradujo en más obras para población en una exitosa gestión presidida por César Vi-llanueva.

Culminando el 2012, San Martín llegó a ocupar el primer lugar en ejecución del gas-to público con un 95,3%, seguido cinco pun-tos y medio después por la región Tumbes, con 89.8%. El tercer lugar es para la región Lima con 89.5%. Le siguen Áncash con 88.6% y Callao con 85.8%. Las regiones que regis-tran el menor avance en este rubro son Puno y Tacna, con 40.9% y 41.3% respectivamente (Andina 2012).

El caso de San Martín es importante porque nos permite ver algunas de las ra-zones por las cuales un gobierno regional podría ser más eficiente en al ejecutar su presupuesto. El liderazgo de Villanueva puede constituirse como aspecto clave para encabezar y dirigir un equipo que funcione de manera responsable y efi-ciente. A esto hay que sumarle el hecho de contar con profesionales calificado. El presidente regional de San Martín trabajó conjuntamente con Servir para poder con-tar con cuadros debidamente capacitados en su equipo.

Finalmente, San Martín es una región que no cuenta con canon. Paradójicamen-te, esto en vez de generarle problemas fue una motivación para innovar y ser más eficientes. Villanueva lo expresó de la si-guiente manera: “San Martín, pese a no contar con ningún ingreso por concepto de canon, ha debido ser más creativa y seria al momento de captar inversiones y en su ejecución. Por eso decimos que el mejor canon que tenemos es su gente” (ANDINA 2012). Esta relación entre canon y eficiencia será analizada más a detalle en la siguiente sección.

Por último tenemos el nivel local, las municipalidades provinciales y distritales. En cuanto a municipalidad provinciales, la municipalidad provincial de Puno ejecutó el 2012 el 96,7% de su presupuesto. El alcalde provincial de Puno y presidente de la Asocia-ción de Municipalidades de la Región Puno, AMRE Puno, Luis Butron Castillo, señaló que la Municipalidad de Puno se ubica en los primeros lugares de ejecución de gasto a ni-vel nacional como capital de departamento, siendo superado solo por la municipalidad

de Madre de Dios. Hay que destacar que según lo que indica, 17 millones de soles destinados a proyectos de inversión pública fueron aprobados con el apoyo de la po-blación mediante presupuesto participativo (AMPE 2013).

¿En qué se gastó? ¿Qué se logró con ese gasto? Los proyectos aprobados es-tuvieron referidos a dar continuidad a la integración vial de los barrios urbano-marginales, proyectos de educación ini-cial y la conclusión del Teatro Municipal; entre otros. El alcalde Butrón refirió que el problema más grave que debe afrontar su localidad es el tratamiento de aguas residuales que demanda una inversión de 116 millones de soles. Para dar solución a este problema pidió el apoyo del gobier-no central para su financiamiento (AMPE 2013).

Por último, no encontramos compara-ciones de experiencias distritales con el ni-vel nacional. Las comparaciones que se ha-cen son entre municipalidades de una mis-ma provincia. Así, tenemos que en Lima, la municipalidad que destacó por ejecutar casi la totalidad del presupuesto asignado fue la Municipalidad de la Molina (Andina 2013) Según el SIAF, llegó a ejecutar 96,2% el 2012. En el Callao, destaca Ventanilla, que ejecutó 89,6% (Municipalidad de Ven-tanilla 2013).

5. en buScA De LA efIcIencIA: ¿qué fActoReS DeteRmInAn LA efIcIen-cIA DeL GASto?

Es un hecho que existe un elevado grado de heterogeneidad en cuanto a la ejecución del gasto a nivel regional, provincial y dis-trital. Algunos municipios logran ejecutar mayor parte de su presupuesto y logran ser más eficientes en el uso de su dinero. Ya se-ñalamos aquellos que gastaron más, consi-derando como fuentes aquellas noticias que se basan en las cifras del MEF. Pero gastar o ejecutar la mayor parte no es sinónimo de eficiencia. La idea es que se maximicen los beneficios con el menor costo posible, generar el mayor impacto, buscar el mayor bienestar.

Para explicar la eficiencia en el gasto público recurriremos a dos trabajos que desarrollan esta cuestión en el nivel mu-nicipal, considerando municipalidades provinciales y distritales (los gobiernos regionales no se consideran el estudio y habría que analizar si es que posible aplicar las conclusiones también a esos espacios). Un trabajo básico para abor-dar esta cuestión es el Herrera y Francke (2007) que analiza la eficiencia del gasto local en 1686 municipalidades del pais para el año 2003. Establecen fronteras de producción y calculan la eficiencia como la distancia respecto a éstas. Tomando el aporte de otros autores (Bradford et al. 1969 y Fisher1996) interpretan las activi-dades públicas locales como un proceso

de producción que transforma inputs en outputs/outcomes.

Ya definimos eficiencia en la parte ante-rior. El siguiente paso es saber medirla. En este estudio de Herrera y Francke, la eficien-cia es medida de la siguiente manera: “como variable input consideran el gasto municipal per cápita por entidad y como variable out-put, el Indicador de Desempeño Municipal (IDEM) construido a partir de diversos indi-cadores obtenidos del Registro Nacional de Municipalidades 2004 (RENAMU 2004)” (He-rrera y Francke 2007: 115).

Los autores realizan hallazgos que per-miten reconocer los determinantes de la eficiencia en el gasto. Una variable que aparece significativa y afecta de forma positiva es la que se refiere a los Conse-jos de Coordinación Local, lo que quiere decir que este espacio de participación ciudadana no sólo fortalece la democracia, sino que hace más eficiente la provisión de bienes y servicios de parte de las munici-palidades

Un factor que favorece la ineficiencia son los ingresos por canon. El Foncomún parece tener un efecto positivo pero mar-ginal y sólo en los municipios metropolita-nos de nivel provincial, pero en el distrital, el efecto es negativo, al igual que lo es del canon. El estudio señala lo siguiente: los resultados obtenidos permiten afirmar que en estas categorías de municipios se estaría produciendo algún grado de pereza o rela-jo fiscal, es decir una situación en la cual los gastos se ajustan a los recursos adicionales y no se traducen en una mayor y mejor pro-visión de servicios públicos locales (efecto flypaper). Esto sucede porque las municipa-lidades se acostumbran a recibir las trans-ferencias del Gobierno Central y relajan sus capacidades de generar ingresos propios, lo cual, aunado con un exiguo control ex-post en la ejecución del gasto, posibilita un escenario para la ocurrencia de un gasto ineficiente de recursos (Herrera y Francke 2007: 49).

En base a esto podríamos señalar que se reproduce a nivel local una dinámica parecida a la que se ha dado histórica-mente a nivel nacional. Ante la presencia de recursos naturales que constituyen una fuente fácil de ingresos, se produce lo que se denomina la enfermedad holandesa o maldición de recursos naturales, que quie-re decir que no hay incentivos para desa-rrollar otro tipo de ingresos. Esto se tradu-ce a la práctica en lo que señalamos sobre la región San Martín, que sin recibir canon se ha convertido en un ejemplo de eficien-cia. Paula Muñoz (2010) reafirma este he-cho y se pregunta ¿Cómo exigir mayores recursos si no se puede garantizar un uso más eficiente de los mismos? Da cuenta entonces de la necesidad de los munici-pios de volverse más eficientes al gastar, pues no se trata de pedir más y más sin dar nada a cambio.

Políticas Públicas, Regulación y Desarrollo SostenibleD

Febrero de 2013D4

En su estudio (Muñoz 2010) encuentra la existencia de un efecto negativo de las transferencias intergubernamentales sobre la eficiencia municipal a través de todos los grupos de municipalidades: las municipali-dades que reciben más transferencias ob-tienen, en promedio, puntajes más bajos de eficiencia municipal. Las municipalidades que reciben mayores recursos por transfe-rencias no mejoran la provisión de bienes y servicios sino que se limitan a ajustar el gasto a los recursos adicionales. Es decir, gastan más cuando reciben más pero no mejor. Este impacto negativo de las trans-ferencias es más evidente en el caso del FONCOMUN, pero también se constata una tendencia similar asociada a la recepción de recursos por concepto de “canon” (mi-nero, petrolero, hidroenergético, pesquero, forestal y gasífero, y la renta de aduanas). Estos resultados tan robustos son preocu-pantes si consideramos que el análisis se realizó para el año 2003 y que después de dicho año los recursos transferidos a las municipalidades por concepto de FONCO-MUN y canon crecieron notablemente, por lo menos hasta el año 2008 (SER 2010).

El trabajo de Muñoz complementa el de Herrera y Francke porque se propone analizar algunas variables políticas para ver si actúan como determinantes de la eficiencia, mientras que el estudio an-terior se enfoca en variables fiscales, so-cioeconómicas y demográficas. La autora encuentra que estas variables afectan de manera diferenciada a los grupos de mu-nicipalidades. En el caso de competencia política, por ejemplo, señala que una alta competencia política local, aproximada por el número efectivo de partidos, podría incentivar a las autoridades electas a ejer-cer una mejor gestión. No obstante, pasa-do un umbral en el cual la fragmentación política resulta excesiva, el elevado núme-ro de contrincantes políticos podría estar dificultando la gestión de las autoridades electas (Muñoz 2010:39).

No es posible comentar aquí con detalle cada hallazgo de cada uno de los estudios, pero invitamos a los lectores y lectoras a re-visar estudios de este tipo y resaltar la nece-sidad de hacer más investigación sobre un tema de tanta relevancia.

libre/%C2%BFque-tan-bien-gastan-nues-tros-gobiernos-locales>

Herrera, Pedro; Francke, Pedro (2007). Análisis de la eficiencia del gasto municipal y de sus determinantes. Lima: CIES-PUCP. <http://cies.org.pe/files/active/0/francke_herrera.pdf>

González, Ivonne (2010). Indicadores del Sector Público: Gasto Público en América La-tina. Santiago de Chile: ILPES.

Abusada, Roberto; Cusato, Antonio; Pastor, Cinthya (2008). Eficiencia del gas-to en el Perú. Lima: Instituto Peruano de Economía.

Sistema Nacional de Inversión Públicas <http://www.snip.gob.pe/websnip/snip.html>

Instituto de Estudios Peruano (2011) Municipio al día: portal para el fortaleci-miento de la gestión y la inversión munici-pal. Inversión Pública municipal. Consulta: viernes 08 de febrero de 2013. <http://mu-nicipioaldia.com/inversion_publica_muni-cipal.html>

Andina (2012) Moyobamba, 29 de di-ciembre. Consulta: viernes 08 de febrero de 2013. <http://www.andina.com.pe/Ingles/noticia-san-martin-es-region-mas-eficiente-ejecucion-gasto-publico-441463.aspx>

Prensa AMPE (2013). Lima, 18 de enero. Consulta: viernes 08 de febrero de 2013. <http://www.ampeperu.gob.pe/p_sala_prensa/ampe180113-gobierno-municipal-de-puno-ejecuto-96-7-de-su-presupuesto-edil.aspx#.UQaqXx1EAg0>

Andina (2013) Lima, 08 de enero. Consulta: viernes 08 de febrero de 2013. <http://www.andina.com.pe/Espanol/noticia-la-molina-lidero-eficiencia-gasto-al-ejecutar-958-su-presupuesto-442602.aspx>

Municipalidad de Ventanilla (2013). Ventanilla, 15 de enero. Consulta: vier-nes 08 de febrero de 2013. <http://www.muniventani l la .gob.pe/not ic ia .php?idPublicacion=2848>

Ministerio de Economía y Finanzas (2012) <http://www.mef.gob.pe/conteni-dos/inv_publica/docs/foniprel/comunica-dos_2012/Comunicado_N_11_vinculado/COMUNICADO_N_11_2012_%20FONIPREL_Convocatoria.pdf>

Red de Municipalidad Urbanas y Rurales (2013). Jueves, 07 de Febrero. Consulta: vier-nes 08 de febrero de 2013. <http://remurpe.org.pe/categoria-noticias/846-variaciones-en-los-articulos-de-las-bases-del-concurso-en-consideracion-al-acuerdo-que-modifica-el-cronograma-de-actividades-del-concur-so-foniprel-2012>

6. bIbLIoGRAfíA

Mesa de Concertación para la lucha con-tra la pobreza (2008). El SIAF ¿qué es y cómo usarlo?

Muñoz, Paula (2010) ¿La política impor-ta? Los determinantes políticos de la eficien-

cia del gasto municipal. Lima, Asociación de Servicios Educativos Rurales (SER)

Muñoz, Paula (2010) ¿Qué tan bien gastan nuestros gobiernos locales?. Lima, Asociación de Servicios Edu-cativos Rurales (SER). <http://www.not ic iasser .pe/30/06/2010/opin ion-

PAR – Instituto de Políticas Públicas, Regulación y Desarrollo Sostenible

Le RecomIenDA ALGunAS HeRRAmIentAS

SIAf: son las siglas con las que se conoce al Sistema Integrado de Administración Financiera. Por medio de un portal Transparencia Económica del MEF se pueden observar cómo se va ejecutando el gasto en nuestro país. También se encuentra disponible un modo de consulta amigable: http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/mensual/

observatorio fiscal RemuRPe: La Red de Municipalidades Rurales del Perú (RE-MURPE) ofrece información presupuestal de las municipalidades por medio de bo-letines trimestrales. Los documentos pueden verse y descargarse en el siguiente en-lace: http://www.remurpe.org.pe/biblioteca-virtual/otras-publicaciones/cat_view/16-observatorio-fiscal

Gasto en la mira: esta es una interesante iniciativa del CIUP que está enfocada en me-jorar la capacidad de las distintas instituciones que hacen monitoreo y evaluación del gasto público. Asimismo, busca que los usuarios aprendan algunas herramientas que les permita hablar en el lenguaje de quienes administran el presupuesto público. Además, lanzaron un concurso nacional denominado “Gasto en la Mira: Evaluando el Gasto Públi-co”. Visita este portal: http://www.gastoenlamira.pe/

fonIPReL: el Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONI-PREL), es un fondo concursable, cuyo objetivo principal es cofinanciar Proyectos de Inversión Pública (PIP) y estudios de preinversión orientados a reducir las bre-chas en la provisión de los servicios e infraestructura básica, que tengan el mayor impacto posible en la reducción de la pobreza y la pobreza extrema en el país. En diciembre del año pasado se lanzó una convocatoria para que gobiernos regionales y locales puedan acceder a este fondo por medio de un concurso y hace poco la REMURPE hizo públicas algunas variaciones de las bases que modifican el crono-grama de actividades del concurso . Estén atentas todas las entidades interesadas en participar.