GASTO SOCIAL

VIII- INTRODUCCION

Hemos expresado en el punto IV, (Parte I) que la concepción occidental da importancia relevante al gasto social, fundamentalmente como redistribuidor de riqueza y que dicho gasto representa un costo que repercute en todo el sistema económico de la sociedad y en la competitividad del comercio internacional.

La concepción de dicho gasto, resulta fundamental para mantener las relaciones armoniosas entre las personas y aplicar los principios de solidaridad.

El gasto social inmerso en el concepto de solidaridad tiene múltiples antecedentes de índole

teológica y jurídica con raigambre constitucional

VIII -a - LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES QUE AMPARAN EL GASTO SOCIAL

Se señalan dos tópicos centrales:

La protección social que hace a la paz social y El gasto público como regulador de la actividad económica.

El primero se refiere a la "prestación de ciertos servicios asistenciales básicos": provisión de jubilaciones, pensiones, servicios de salud y educación y vivienda

El segundo se refiere en términos de "reasignación de recursos": "instrumentos de promoción industrial, subsidios de recolocación financiando retiros voluntarios, implementación de medidas para activar el desarrollo económico y también para utilizarlos como instrumentos moderador de ciclos económicos".

Existen una serie de interrogantes ante los cuales cabría expedirse, entre otros, los siguientes:

a) Determinar qué instrumentos son los más adecuados para cada uno de los objetivos relevantes (crecimiento, asistencia, etc.)

b) Resolver cómo presupuestar los gastos tributarios (exenciones, desgravaciones, subvenciones y ayudas, créditos de impuestos, etc)

c) Tomar posición con respecto al tema de la solidaridad social: especificar que gastos deben ser prioritarios y cual debe ser el nivel de dichos gastos respectos del total de gastos.

d) Como instrumentar dicho gastos, si el uso extrafiscal de los tributos puede ser una herramienta útil al respecto

e) Cual es el límite entre solidaridad y asistencialismo estatalf) Dilucidar cómo tornar eficiente la utilización de los instrumentos fiscales con fines

no fiscales y como puede compatibilizarse el accionar con las distintas garantías de orden constitucional.

Amplio espectro temático del que tomaremos en consideración algunos puntos medulares aplicando la siguiente perspectiva:

a) Ante todo corresponde definir con precisión qué se entiende por efecto; no en general, por supuesto, sino los efectos que tiene el uso del gasto público y la tributación extrafiscal.

Los efectos se aprecian en el plano constitucional. Si la finalidad de la actividad financiera pública, está en darle realidad al Estado de Derecho, los efectos se tornan visibles cuándo evaluamos el grado de realidad de dicho Estado.

Hay que proponer, entonces, un método de evaluación y de medición. Al respecto no hay mucho misterio, se trata de una tarea básica de operacionalización.

A cada derecho constitucional se lo puede correlacionar con un indicador cuantificable que permite mensurar la efectividad empírica de cada derecho. El indicador es el medio de enlace entre la idealidad constitucional y la realidad efectiva.

Doy un ejemplo: la "protección social de la infancia". Los niños no tienen meras o simples preferencias y/o necesidades de salud, de alimentación, de vivienda o de educación. Tienen derechos constitucionalmente consagrados: derecho a la vida, derecho a la alimentación, derecho a no ser maltratados, derecho a educarse y a no trabajar.

El primer paso de la operacionalización es la de reconstruir el conjunto de los derechos constitucionales a la infancia.

El segundo paso consiste en decidir los indicadores relevantes que permitan mensurar el grado de realidad de esos derechos. Entre otros: tasa de mortalidad infantil (por tipo de causa, según criterios de evitabilidad y tipo y lugar de atención en el parto), tasa de mortalidad fetal, tasa de desnutrición infantil, tasa de morbilidad infantil, niños con actividad laboral, niños que sufren violencia (según tipo y lugar de agresión), cantidades de hogares con NBI.

Tales indicadores revelan la situación efectiva y real de los derechos de los niños.

De idéntica manera todo el conjunto de los derechos constitucionales está en condiciones de operacionalizarse para determinar el grado empírico de su efectividad. Se puede apreciar así el efecto constitucionalmente relevante del conjunto de herramientas financieras (tributarias y erogatorias).

b) La llamada "protección social" no es más que una locución cómoda (pero también equívoca) para designar a un conjunto particular de derechos constitucionales: derecho a la salud, derecho a la educación, derecho a la vivienda, derecho de la ancianidad.

Darle efectividad a estos derechos no se resume a cumplir una “finalidad social". No se trata, vale reiterarlo, ni de proteger al desprotegido, ni de asistir al carenciado, ni de ayuda humanitaria, ni de caridad religiosa, ni de piedad por el semejante.

No estamos en el ámbito del sentimiento, de la moral subjetiva o de la religiosidad. Tampoco estamos ante discrecionales finalidades u objetivos económico-sociales. Son derechos que exigen satisfacción. Y toda la actividad tributaria y erogatoria del gasto público encuentra allí su finalidad.

c) En ese marco hay que entender al término "solidaridad". Una de las innovaciones más decisivas de la última reforma constitucional fue la de incorporar a la solidaridad como principio articulador, a la par que la legalidad y la igualdad.

La solidaridad es, así, un principio constitucional financiero que incide en el conjunto de la actividad..

Pero ¿cómo entender la solidaridad en términos estrictamente jurídicos?

Un sabio principio dice que un derecho no ejercido de manera universal afecta no sólo al imposibilitado de ejercer el derecho sino al conjunto mismo de los sujetos constitucionales.

Si el sujeto A, a diferencia de otro sujeto B, goza plenamente de su derecho a la vida, el principio de solidaridad dice que el derecho de ambos sujetos (y no sólo el derecho de B, se encuentra menoscabado. Esto es lo que justifica, por ejemplo, la amplitud en la legitimación procesal en cuanto a la acción de amparo (actual art. 43 CN).

Esto significa que los sujetos cuyos derechos gozan de mayor efectividad están comprometidos en la tarea de efectivizar los derechos de aquellos sujetos que se encuentran en situación más desfavorable.

Así, la actual Constitución señala grupos o sectores a los que debe tratarse con singular cuidado: los niños, las mujeres, los ancianos, las personas con discapacidad, las generaciones futuras.

Esto incide directamente en la actividad financiera pública.

Al nivel de presión tributaria y/o al nivel recaudatorio: los sujetos cuyos derechos tengan mayor efectividad tienen un compromiso con sus conciudadanos que habilita a utilizar herramientas tributarias diferenciales (vg. alta progresividad).

Al nivel de gasto y/o al nivel erogatorio: los sujetos que tienen menor efectividad tienen prioridad en la asignación del gasto y, por ende, en la programación presupuestaria.

d) En cuanto a la llamada "reasignación de recursos" voy a considerarla al nivel regional.

Nuestra Constitución reconoce la existencia de desequilibrios regionales. Ello significa: los derechos no se ejercen de igual manera en todo el territorio nacional.

Por aplicación del principio precedente:, las regiones de mayor efectividad constitucional están comprometidas con el logro de la realidad constitucional de las restantes. Y esto, se ve, no es más que la aplicación del principio de solidaridad al mecanismo de coparticipación federal de los recursos (art. 75 -inc. 2- CN).

Analizando la realidad país, podríamos decir que existen demasiados derechos en relación a los recursos públicos y a las posibilidades del gasto público; por ende parecería que resulta imposible darle realidad a todos los derechos.

Suponiendo que sea cierta la existencia de ese desequilibrio entre recursos y derechos. Si ello es así es preciso jerarquizar los derechos y construir una tabla de prioridades.

Habría, es un ejemplo, derechos privilegiados, derecho secundarios, derechos postergables ... Se ven las consecuencias. Pues esto equivale a decir: el derecho A será garantizado de manera universal, el derecho B será garantizado a un grupo, el derecho C será garantizado de manera universal dentro de un tiempo “X”.

El punto es: ¿quién está autorizado a jerarquizar? La única respuesta concebible dentro del constitucionalismo liberal es: el Poder Legislativo.

En una democracia no hay ni sabios ni iluminados, sino órganos que producen normas.

El Congreso es el único órgano que por hipótesis tendría que jerarquizar los derechos.

¿Acaso no es eso, lo que implícitamente hacen al decidir el presupuesto, la legislación tributaria y de coparticipación? Pero cabe sospechar: ¿habría alguien dispuesto a admitir que semejante actividad es la que se realiza al decidirse aquella legislación?

El logro de la eficiencia requiere la clara especificación de los derechos a los que se trata de garantizar. Sean los regímenes previsionales, la salud pública, la educación, la promoción industrial, etc.

Una cosa es remitirse a la vaga idea de "crecimiento" o "desarrollo". Otra es especificar claramente los objetivos en términos de derechos, los indicadores relevantes, los métodos de medición, los mecanismos de evaluación y de control;

El derecho, en su aspecto de técnica de control social, es un mecanismo motivador. El disuade la realización de ciertas conductas e incentiva la realización de otras.

Ello lo logra amenazando con males o prometiendo bienes, esto es: castigando y premiando. Ambos mecanismos son utilizables y no hay motivo alguno para prescindir de alguno de ellos.

La solidaridad no es una mera aspiración social sino un principio constitucional que compromete a los sujetos que están en condiciones de ejercer la totalidad de sus derechos con los sujetos que no se encuentran en dicha situación.VIII -c – ELEMENTOS QUE COMPONEN EL GASTO SOCIAL; INCIDENCIA DENTRO DEL PRESUPUESTO NACIONAL

Diversos son los elementos que componen los servicios sociales; todos ellos en mayor ó menor medida contribuyen a redistribuir riqueza, a mantener el orden social, a satisfacer las necesidades de los mas carenciados, a elevar el nivel general de vida de la población y a suplir necesidades que por su importancia deben ser coordinadas por la nación ( Ej. Educación, agua potable y alcantarillado, urbanización).

De todos ellos el que mas importancia reviste por su impacto económico es el mantenimiento del sistema de seguridad social.

En las cifras que se dan a continuación no están incluidos los servicios sociales que brindan las provincias y las municipalidades; tampoco se incluyen las partidas para ayuda y asistencia que tienen los distintos organismos centralizados y descentralizados dentro de su presupuestos (ej. en cada organismo dentro del inciso 1 – gastos en personal- existen partidas para ayudas al personal); como así también las partidas de transferencias que se destinan a fundaciones y ONG, Iglesia Católica y otras instituciones que realizan tareas de caridad y comunitarias, no se incluyen en el siguiente cuadro.

*Cifras en millones de pesos a diciembre de 2001

CONCEPTO 1995 1996 1997 1998 1999 2000Salud 2.890.6 2.935.4 3.094.7 3.220,4 3.280,0 2.766,0Prom. y asist.social 1.785.9 1.847.3 1.992.8 1.996.5 1.996,7 1.817,2Seguridad social 17.535.3 17.897.9 19.938,3 20.641,6 20.670,5 19.966,1Educación/cultura 2.466,4 2.691,0 2.741,2 3.010,6 3.193,3 3.364,7Ciencia y técnica 696,2 715,8 731,1 794,8 731,3 678,7Trabajo 297,7 331,7 423,2 427,8 420,9 218,3Vivienda y urbanis. 964,2 931,5 935,1 938,2 948,9 735,6Agua potable/alcan 112,4 96,7 117,3 119,1 130,3 108,4

TOTAL 26.748,7 27.447,3 29.973,7 31.149,0 31.371,9 29.655,0

Como puede observarse, todos los items entre el año 1995 y 1999 han aumentado su participación; excepto en 1996 en Agua potable y alcantarillado, debido a los acuerdos que se habían realizado con las empresas privatizadas que debían aumentar ellas, la inversión.

En el año 2000 se da una situación curiosa por lo particular; si bien el presupuesto programado era similar al gasto efectuado en 1999 (31.631,0 millones de pesos); las autoridades del área subcumplieron las metas, llevando el gasto por servicios sociales a metas aproximadas a las de 1997; las caídas mas significativas se dieron en “Promoción y asistencia social”, en “Trabajo, Vivienda y Urbanismo y Agua potable y alcantarillado”; a pesar de que crecieron los gastos institucionales al crearse los Ministerios de Acción Social y de Infraestructura; el caso del Ministerio de Acción social fue el mas emblemático cuando a fines del año 2000 se comprobó que no se habían repartido ni la mitad de los alimentos dispuestos, por falta de empacamiento con el rótulo del Ministerio; situación lamentable hasta lo criminal en una sociedad donde aumentaba la pobreza, con grandes bolsones de ella.

También se subcumplieron metas en salud pública, a pesar de las necesidades crecientes de los hospitales y lo mas significativo fue la disminución en Seguridad social; cuyo tema al ser analizado arrojo que durante el año 2000 prácticamente no se otorgaron jubilaciones y pensiones debido a la parálisis que se produjo para llevar a cabo el “proceso de revisión de beneficios otorgados” lo que originó que no se concedieran nuevas prestaciones, se atrasaron las tramitaciones y se originaran nuevos juicios al estado por la reticencia en el otorgamiento. Más allá del perjuicio futuro cuando deba saldarse la deuda que se originó por incumplimiento y atrasos.

En el quinquenio 1995/1999, los montos en Gasto social osciló entre el 64,% y el 66,66% del total de gastos de la Administración Nacional; para caer abruptamente en el 2000 al 60,32%.

El gasto público total de la Administración entre 1995 a 1999 osciló entre el 14,% y 16,35% del PBI; para trepar en el año 2000 al 17,66% del PBI; o sea que a pesar de aumentar el gasto en términos absolutos en el año 2000; el gasto en servicios sociales disminuyó y a pesar de disminuir el PBI, el gasto total aumentó.

ADMINISTRACIÓN FINANCIERA ANÁLISIS POR FINALIDAD DE GASTO

* Cifras en millones de pesos de diciembre de 2001CONCEPTO 1996 % 1998 % 2000 %

ADMINISTRACIÓN GUBERNAMENTAL 3.920.0 9.53 4.233,0 8,69 4.899,9 9,97SERVICIOS DE DEFENSA Y SEGURIDAD 3.333,8 8,09 3.377,8 6,94 3.910,4 7.95SERVICIOS SOCIALES 27.447,3 66,65 31.149,0 63,99 29.655,0 60,32SERVICIOS ECONOMICOS 2.736,3 6,66 3.145,1 6,46 2.460,9 5,01DEUDA PUBLICA 4.743,7 11,52 6775,6 13,92 8.233,6 16.75TOTAL 41.181,1 100 48.680,5 100 49.159,8 100PBI 283.000 295.600 278.300% GASTO TOTAL SOBRE PBI 14,55 16,47 17,66

Comparando ambos cuadros anteriores, es notoria la incidencia de los gastos en “Servicios Sociales” dentro del total de gastos públicos (60 a 67%) ; a su vez el gasto en Seguridad Social representa aproximadamente el 65% de los Gastos en Servicios Sociales; es decir que el Gasto en Seguridad Social representa mas del 40% del Total del Gasto Público, en promedio.

Tal importante asignación lleva a su análisis particular y debemos conocer porque su importancia y origen.

IX- LA SEGURIDAD SOCIAL

IX- a – LA SEGURIDAD SOCIAL COMO CONCEPTO

Se conceptualiza la seguridad social en un sentido amplio, como “el conjunto de recursos de distinta naturaleza, organizados por el Estado y que tienen como fin satisfacer distintas necesidades que se les generan a las personas en una sociedad, como consecuencia de la serie de contingencias sociales que las afectan”.

Sin duda existe una zona fronteriza entre lo jurídico y lo sociológico, con las dificultades lógicas y razonables derivadas de la complejidad de las funciones requeridas para dar satisfacción a la multiplicidad de necesidades posibles.

La Seguridad Social asume hoy, en todo el mundo, el compromiso de garantizar a todos los miembros de la sociedad una plataforma de dignidad asentada en el principio de la solidaridad. Las primeras aplicaciones de este principio tuvieron la forma de asistencia pública, evolucionando luego hacia los sistemas de seguro social y, más tarde hacia los primeros regímenes de Seguridad Social. (1)

En la V Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, realizada en nuestro país en 1996, se reconoció que "la Seguridad Social participa del legado histórico del Siglo XX", y que "sus instituciones expresan la combinación certera de gran parte de los derechos fundamentales en el marco de solidaridad".

La "Declaración de Derechos del Hombre" aprobada por la Organización de Naciones Unidas en 1948, sostiene que "toda persona tiene derecho a un nivel de vida suficiente a efectos de asegurar la salud, su bienestar y el de su familia especialmente para la alimentación, la vestimenta, la vivienda, los cuidados médicos, así como los servicios en caso de desocupación, de enfermedad, de invalidez, de viudez, de

vejez, o en los otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia como consecuencia de circunstancias independientes de su voluntad".

Sin embargo, cada nación, de acuerdo a sus orígenes, historia y cultura, entiende y aplica sus propios conceptos sobre Seguridad Social. Conceptos que, por otra parte, fueron modificándose a través del tiempo.

Cuando Simón Bolívar, en 1819, usó inicialmente la expresión Seguridad Social, no imaginó que la disciplina tomaría más de un siglo para adquirir su sentido actual. Fue en Estados Unidos, el 14 de agosto de 1935, cuando surgió LA “Social Security Act”.

Atrás, en el tiempo, quedaba la Revolución Francesa, que otorgó a la Seguridad Social un carácter laico, asumiendo la responsabilidad de una acción comunitaria hasta entonces asumida por la Iglesia a través de limosnas y otras contribuciones.(2)

Hoy se reconoce a la Seguridad Social como "un derecho inalienable del ser humano", concebido como "garantía para la obtención del bienestar de la población, y como factor de integración permanente, estabilidad y desarrollo armónico de la sociedad".(3)

También se considera que es "una responsabilidad indeclinable" de los Estados "garantizar a toda la población su derecho a la Seguridad Social, cualquiera sea el modelo de organización institucional, los modelos de gestión y el régimen financiero de los respectivos sistemas protectores que, dependiendo de sus propias circunstancias históricas, políticas, económicas y sociales, hayan sido elegidos".(4)

1) Preámbulo "Código Iberoamericano de la Seguridad Social", aprobado por la V Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, Bariloche, Argentina, 1995. (2) Olegario Flores, "REFORMA PREVISIONAL", Valleta Ediciones, Argentina, 1993, pág.13. (3) Artículo 1 del "Código Iberoamericano de la Seguridad Social", aprobado por la V Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, Bariloche, Argentina, 1995. (4) Artículo 2, ídem (1)

IX – b- - ORIGENES Y EVOLUCION DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Desde épocas remotas tuvieron presencia la indigencia, la enfermedad y demás contingencias sociales, a lo que diversas colectividades humanas trataron de dar solución de acuerdo a su cultura y a sus peculiaridades, es decir, unos quizás por instinto y otros seguramente basados en un sistema de organización.

Es así como la Seguridad Social tiene un proceso histórico que se remonta a la misma existencia del hombre primitivo, el cual asechado por fenómenos naturales y ante la necesidad de satisfacer instintivamente sus necesidades, buscó refugio en las cavernas y guardó alimento, conformando posteriormente las primeras tribus o grupos con el objetivo de brindarse seguridad.

Esto fue un gran principio para el desarrollo de la Seguridad Social, pues formas mas complejas de organización posteriores retomaron este principio de solidaridad, base y antecedente fundamental de la Seguridad Social de hoy.  

La búsqueda histórica de predecesores del seguro social, como las instituciones sociales o acciones institucionalizadas dirigidas a garantizar una cierta seguridad económica a la existencia humana, nos hace retroceder hasta cinco fuentes diferentes de tal acción o hasta cinco principios bajo los cuales se pudo haber llevado a cabo.

1) RECOMPENSAS, CONCESIONES Y PENSIONES VITALICIAS GRACIABLES

La primera y probablemente la más antigua forma de "beneficios sociales": son las recompensas por servicios prestados a los poseedores del poder político en la sociedad. Esto incluiría la distribución del botín entre los soldados, la concesión de tierras y pensiones a los veteranos, viudas y huérfanos de los soldados muertos en las guerras.

De las medidas en favor de los soldados llegamos a las medidas en favor, de los servidores directos de reyes y poseedores de poder político en la administración de sus países. Ejemplos de esto se pueden encontrar. en la historia de cada Nación. Así, por ejemplo, las primeras previsiones sociales en América latina (instituciones graciables son las hechas por los reyes españoles hacia los "conquistadores" y más adelante para todos los administradores del rey y miembros de sus familias).

Asimismo las primeras pensiones del servicio civil en Inglaterra, que aparecen a fines del siglo XVII son acordadas a oficiales de aduana retirados. Aún en nuestra época se verá que en muchos países africanos y asiáticos las primeras previsiones sociales disponibles son sistemas de pensiones para miembros del Servicio Civil o del Ejército.

2) LA CARIDAD

Otra raíz institucional de seguridad social se encontrará en las acciones motivadas por el postulado religioso de la caridad. Debe notarse que la máxima de la caridad no estaba limitado a una religión solamente en un lugar determinado del mundo.

En realidad, la mayoría de las grandes religiones recomiendan la caridad por sus valores religiosos intrínsecos, en todos los textos religiosos antiguos como la Biblia, el Talmud, El libros Sagrado del Tao, El Dharmaśāstra de la religión Hindú de los Brahmanes, el Corán, etc y aun la sociedad pagana de la Roma Antigua encontró lugar para la caridad en los sermones de sus moralistas. En el período Cristiano primitivo la doctrina de la caridad llegó a ser de gran importancia, siendo en recompensa la vida eterna.

La primitiva Iglesia Cristiana se convirtió en una vasta maquinaria para la distribución de caridad y la propiedad de la iglesia era considerada un gran depósito de recursos para propósitos caritativos. Más adelante, los monasterios y varias órdenes religiosas asumieron diferentes deberes caritativos, por ejemplo, rescatando esclavos ayudando a los pobres y los enfermos, protegiendo a los peregrinos, construyendo puentes, manteniendo los caminos, etc.

En su época estas actividades. eran equivalentes a las funciones desarrolladas en el presente por los servicios sociales, ya que las diferentes necesidades sociales de ese periodo exigían diferentes medios para ser satisfechas.

Puede decirse que la acción caritativa de la Edad Media estuvo dirigida a ayudar a aquellos que no fueron beneficiados por el sistema de derechos y deberes de la sociedad feudal, el cual teóricamente debería haber hecho superfluo cualquier sistema de seguridad social.

3) LA AYUDA MUTUA

La tercera fuente de actividad institucional que se acerca mucho a la desarrollada por el seguro social se encuentra en la aplicación del principio de ayuda mutua.

El sentimiento de protección, transcurrió hasta llegar a las culturas del mundo antiguo para seguir su evolución hasta nuestros días, y es así como, por ejemplo, los Egipcios crean instituciones de defensa y ayuda mutua para prestar auxilio en caso de enfermedad, financiado con un impuesto especial; en Babilonia, a los médicos que atendían a los esclavos les pagaban los honorarios los dueños de dichos esclavos.

Las sociedades de beneficio por muerte y enfermedades se conocieron en la Grecia Antigua, donde los hijos de quienes por defender el estado morían, eran educados y, auxiliados quienes tenían limitaciones físicas y no podían cubrir sus necesidades.

Estas ayudas mutuas se hicieron tan populares con los romanos que una legislación especial, fue adoptada por el Emperador Marco Aurelio para controlarlas. En Roma se comienza a ampliar un poco mas la cobertura, pues los Romanos contaban con las Collegias las cuales tenían un propósito mutual, religioso y de asistencia a los colegiados y sus familiares.

Pero no ocurrió esto solamente en las culturas europeas, las antiguas culturas americanas también se preocuparon por garantizar a sus integrantes el cubrimiento de necesidades básicas como la alimentación, el vestido, la vivienda y la salud, para lo cual, por ejemplo la cultura Inca, lo que le sobraba de los cultivos, lo depositaba en los graneros del estado para cubrimiento de sus mismas necesidades en caso de sequía, y además permitía que los integrantes de un grupo de cultivo ayudaran a los de otro grupo distinto cuando así lo requirieran. 

La aparición de los gremios medievales coincide con la aparición de pueblos y oficios en la sociedad rural; originariamente fueron ideados para proteger una nueva clase de población contra las incertidumbres de la vida y para defenderla de las otras clases de la sociedad. Existian así, las asociaciones de artesanos con los mismos principios; en el siglo VII.

Escandinavia, Gran Bretaña y los pueblos germanos contaban con las guildas (originadas en Roma y propagadas por el cristianismo) como asociaciones de defensa y asistencia mutual; en el siglo VIII, Carlomagno dictamina que son las parroquias quienes deben sostener a pobres, enfermos, viejos y huérfanos (las cofradías). 

El aspecto de beneficio mutuo, de las fraternidades de trabajadores fue recalcado particularmente en ciertas ocupaciones peligrosas, por ejemplo con los mineros y marineros cuyos sentimientos de inseguridad eran más acentuados que los de otros trabajadores; parece lógico entonces que hayan sido los primeros en comenzar a edificar sus medidas defensivas mediante la ayuda propia.

Mientras que es verdad que la creación de gremios estaba íntimamente relacionada con el desarrollo de las ciudades, sería un error considerar que la población rural no podía recurrir a las sociedades de beneficio mutuo. Por el contrario es sabido que las sociedades de amistad locales, las asociaciones y hermandades la mayoría de ellas de naturaleza religiosa "abundaban en las villas inglesas de los siglos XIV y XV... dando limosnas y a veces pensiones regulares a miembros que habían caído en desgracia".

Por la época de la revolución industrial en Europa Occidental las sociedades de beneficio mutuo, marcaron un claro avance en la evolución de la idea de ayuda mutua ya que se abrieron para todos los que desearan aprovechar sus servicios y determinaron claramente sus propósitos. Al mismo tiempo las actividades de beneficio mutuo de los gremios de obreros se transformaron en una importante rama de previsiones contra la pobreza extrema.

 Si bien las corporaciones medievales tanto europeas como las aborígenes americanas cumplieron con el fin de proteger la producción, no son en realidad el antecedente más próximo en la aparición de la Seguridad Social, aunque no se puede desconocer su gran papel como precursores de la conformación de grupos de presión social y política. 

4) LA ASISTENCIA SOCIAL

La cuarta fuente histórica de previsiones de seguridad social es la asistencia social la cual supone cualquier acción de las autoridades públicas destinadas a ayudar al ciudadano desamparado.

Los principios ya mencionados de caridad y ayuda propia se encuentran en plena actividad en una ciudad medieval, pero es evidente que son insuficientes; lo que se necesita es una reorganización de esfuerzos dirigidos a evitar que gran cantidad de personas caiga en la indigencia.

El principio de asistencia social, puesto de manifiesto en forma de distribución. de dinero público o alimentos por los poseedores del poder político a los indigentes puede ser visto desde los comienzos mismos del sistema feudal.

“Un rey feudal puede mostrarse generoso con sus súbditos desamparados por razones políticas o religiosas. Puede considerar necesario ayudar a sus pobres con el fin de prevenir un brote de violencia

que pudiera amenazar el mantenimiento de su poder político o puede desear ser generoso con sus súbditos para obrar de acuerdo con los imperativos de su religión” (Maquiavelo “El Principe”).

Sin embargo el amplio desarrollo institucional de la asistencia social no comienza arriba, en el nivel nacional, sino abajo, en el nivel municipal. Por razones puramente administrativas cualquier acción de asistencia social sería destinada a solucionar el problema de la pobreza y la indigencia. En el último período del feudalismo no podría haber sido concebido de otra manera.

Esta acción se lleva a cabo en los diferentes niveles de la administración pública, comenzando con las autoridades municipales. El gobierno prefiere obligar a las autoridades locales a organizar la ayuda a los pobres antes que desarrollar un sistema propio.

En vista de las enormes dificultades que encontraría un posible departamento central de asistencia pública, fue más conveniente para el poder central ordenar, a las autoridades municipales que se hicieran cargo de la acción contra la vagancia y la mendicidad y que proveyesen los recursos necesarios para financiar esa acción.

La transición de la actividad de un grupo religioso y profesional a la actividad de una municipalidad no es tan difícil como parece. En realidad, es muy probable que las mismas personas que lucharon contra la pobreza en sus asociaciones religiosas o como miembros de gremios profesionales y sociedades de beneficios mutuos fueran llamadas a emprender la misma acción como ciudadanos de su pueblo.

La fuerza impulsora original de la asistencia social parece ser el interés propio, como en el caso de las recompensas dadas por los poseedores del poder político. Desde los comienzos de la organización política de la sociedad fue en beneficio de la preservación propia que las autoridades decidieron distribuir de vez en cuando alimentos y dinero a los pobres para prevenir cualquier desorden social serio. (recordar el lema Romano “al pueblo Pan y Circo” ó a Maquiavelo)

Las ciudades estados de la Grecia Antigua, al igual que los estados feudales de Europa Occidental, gobernados por el deseo político de los ricos, consideraron necesario usar parte de sus recursos para mantener a los pobres en paz. Esta situación siguió sin cambios hasta que los pobres llegaron a ser ellos mismos, con los siglos, una fuente de poder político. El ciudadano desamparado con su derecho al voto adquirió un arma que podía usar para obtener garantía social de su existencia.

No obstante la asistencia social municipal es capaz de desarrollarse, independientemente de la voluntad real., A principios del siglo XVI la indigencia se hizo tan general que muchas ciudades se vieron forzadas a actuar para hacer frente a este peligro.

La primera teoría de asistencia social en el nivel municipal fue expuesta por Jean Louis Vives en su libro “De Subventione Pauperum” publicado en 1525.- Su trabajo, que fue destinado a los ciudadanos de Ypres, contiene un examen de las previsiones para socorro de los pobres ya existentes con recomendaciones para su mejoramiento y para hacerlas más equitativas y generales.

Su idea de asistencia social es la de una acción basada en la solidaridad social en un sentido de mutua interdependencia de todos los seres humanos que constituyen la sociedad. Este concepto aunque está muy lejos de ser nuevo marca un gran avance en la historia del pensamiento de asistencia social, particularmente, ya que aparece en un período que todavía considera la pobreza como un crimen contra la sociedad.

La importancia de las medidas municipales en el campo de la asistencia social no deben ser subestimadas, especialmente durante un período en el que los gobiernos municipales son relativamente muy fuertes en relación con el poder central.

En realidad, la municipalidad y su acción pueden ser consideradas un campo de prueba para practicamente todas las medidas estatales que fueron desarrolladas más adelante, incluyendo recursos tales como los impuestos especiales para los pobres.

De cualquier manera, las medidas municipales estuvieron condenadas al fracaso desde el principio porque cuanto mejor era la ayuda a los pobres que las municipalidades ofrecían, mayor era el número de indigentes que atraían de otras regiones.

El mismo atractivo y eficiencia de estas medidas las destruyó. Entonces se hizo evidente que cualquier acción defensiva contra el continuo crecimiento de la pobreza que tuviese sus causas en el estado general de la sociedad y no en sus condiciones locales debía ser emprendida en el nivel nacional.

La asistencia social en Europa Occidental desde el siglo XVI hasta el XVIII presenta un ejemplo claro de cooperación entre él gobierno central y las autoridades locales en medidas más o menos eficientes contra la pobreza.

Francia mantuvo una estructura de asistencia social particularmente compleja, especialmente a través de una red especial de oficinas de caridad instaladas con este propósito y mediante varias instituciones que tenían en parte el carácter de instituciones penales de trabajo forzado y en parte el carácter de hospitales o asilos de todo tipo.

En Inglaterra la "Ley de Pobres" de 1601 institucionalizó el socorro de la indigencia basado en la represión y se mantuvo en vigencia durante los dos siglos siguientes. Bajo esta ley se designaron funcionarios locales para cobrar impuestos especiales y usar el producto de los impuestos para crear fuentes de trabajo para los desocupados y dar socorro a los inválidos.

En general en todas las Naciones, la pobreza y la indigencia eran mal vistas, se trataba de socorrer al caído en desgracia, pero siempre tratando de motivar el esfuerzo al trabajo para su sustento, quien no trabajase para lograr su sustento, era considerado vago y las penalidades eran tremendas, como el destierro, la carcel ó la casi esclavitud. La pobreza era considerada un crimen contra la sociedad. Viene a recordar la época romana cuando si un deudor no podía honrar sus deudas, el acreedor podía esclavizarlo y perdía su condición de ciudadano.

En nuestro País este concepto se ve plasmado en “La Ley de Vagos” de Urquiza cuando era gobernador de Entre Ríos, (Infra se trascribe la misma al final del punto) y en las vicisitudes del Gaucho, relatadas magníficamente por José Hernández en nuestro “Martín Fierro”; existía el criterio que el Gaucho era “vago y mal entretenido” y como escribió Sarmiento a Mitre antes de la batalla de Pavón “Espero que tenga éxito, mi amigo, en este nuestro emprendimiento y no deje un solo gaucho vivo, que lo único que tienen de humano es la sangre y es buen abono para la tierra”

Hacia fines del siglo XVII se establecieron los primeros hospicios para que sirvieran más como medio de acobardar a los pobres que como centros de socorro.

Con respecto a las ideas sobre las cuales se basó el funcionamiento de las instituciones de asistencia social en Europa Occidental, importantes cambios tuvieron lugar a fines del siglo XVIII y a lo largo del siglo XIX.

La Revolución Francesa dio origen a una nueva doctrina de asistencia social en el "Informe del Comité sobre la Extinción de la Mendicidad" que fue publicado en 1789. El informe reconocía el derecho de todo ser humano a los medios de subsistencia y describió como un deber del Estado el proveer trabajo para cada individuo.

Pero el trabajo era el único medio de asistencia que el Estado debería ofrecer porque los autores pensaron que el Estado no tenía medios prácticos para distinguir entre la pobreza merecida y la inmerecida en cada caso individual, y ello sería un requisito necesario para el otorgamiento de otros tipos de ayuda. La nueva doctrina, sin embargo, nunca se puso en práctica.

En Inglaterra no fue antes de fines del siglo XIX que la opinión pública, enfrentada a la evidencia de hechos desenterrados por la búsqueda sistemática dentro de las causas sociales de la pobreza, comenzó a admitir que un hombre podía llegar a la indigencia no por culpa suya. Fue particularmente con respecto a las consecuencias económicas de las enfermedades que la convicción de que la pobreza era un crimen contra la sociedad tuvo que ser abandonada.

En Alemania, el reconocimiento de que era deber del Estado cuidar de los pobres e indigentes se manifestó en 1794 cuando la Ley General de Prusia fue adoptada.

El deber de dar asistencia a los necesitados fue impuesto a las autoridades locales y a las corporaciones, ya existentes, especialmente a las profesionales.

5) BIENESTAR OCUPACIONAL-

El quinto canal claramente distinguible de previsiones sociales conducente al seguro social obligatorio es el bienestar ocupacional. Sus raíces son múltiples, comenzando con las actividades de beneficio mutuo de las. hermandades de los trabajadores.

En un primer período, sin embargo -en la industria minera de Alemania a mediados del siglo XVI-, la autoridad pública toma medidas para obligar al patrono a que colabore con los fondos económicos de los trabajadores. En la segunda mitad del siglo XIX la legislación sobre la compensación de los trabajadores establece el principio de la responsabilidad del patrono por los accidentes de trabajo. Al mismo tiempo los mismos patrones toman la iniciativa de encargarse de sus empleados con respecto a ciertos riesgos.

En Gran Bretaña, las industrias de utilidad pública, como los ferrocarriles y la industria del gas fueron las primeras en imitar las previsiones del bienestar del servicio civil y en establecer fondos económicos y sistemas de pensión.

Con el tiempo este movimiento alcanzó otras ramas de la industria impulsado en parte por el sentimiento social de ciertos patronos, en parte por el poder de regateo de los gremios y también por el deseo del patrono de ser altamente competitivo y de atraer mediante previsiones del bienestar industrial a la mano de obra más calificada.

En Alemania en 1845 los fondos existentes de previsión fueron reorganizados y fue legalmente permitido a los trabajadores de fábricas crear sus fondos. Desde 1849 las autoridades locales pudieron llevar adelante la creación de fondos de previsión para los trabajadores.

Mientras que las autoridades locales no hicieron buenos progresos debido a la ausencia de instrucciones precisas con respecto a los implementos de la legislación ya mencionada, los fondos de fábricas administradas enteramente por los patronos tuvieron más éxito. Sin embargo, aunque la implantación de una caja de caridad en una fábrica podía ser impuesta, los trabajadores no tenían obligación de incorporarse.

Recién en1845 se dictó una ley introduciendo la participación obligatoria de los trabajadores en los fondos de previsión de minas y fundiciones, estableciendo los beneficios mínimos por enfermedad, invalidez y para familiares de los obreros fallecidos, como así también para gastos fúnebres.

Posteriormente se dictaron leyes para que los miembros se dividiesen en clases y se les dio un cierto margen de administración independiente.

Esta legislación puede ser considerada como el primer sistema social adoptado por cualquier país.

Durante los años siguientes se desarrollaron progresos más amplios marcando el camino para llegar al

seguro social general.

Con respecto a la previsión contra enfermedades pronto se hizo evidente la necesidad de introducir más uniformidad en el tratamiento de este problema, dejado en las manos de un gran número de fondos de beneficios mutuos, y en 1876 se adoptó una ley con respecto a su registro.

En lo que concierne a la protección contra accidentes ésta fue basada originariamente en el principio de la responsabilidad del patrono por los daños que el trabajador pueda sufrir durante su tarea y que no son imputables a faltas personales. Ya en 1838 una legislación referida a la responsabilidad de los ferrocarriles, por personas y bienes transportados, cubría también a sus empleados; esta responsabilidad fue reforzada por una enmienda de 1869.

El principio de la responsabilidad del patrono por accidentes y muertes fue incluido en una ley de 1871 y abarcó los ferrocarriles; minas, canteras y fábricas; en 1878 fue extendido hasta cubrir los molinos textiles, la construcción y la agricultura. La legislación mencionada fue naturalmente seguida por la creación de compañías aseguradoras ad hoc.

Cuando en 1881, en el mensaje al Emperador, el Kaiser Guillermo II, dado en la Reichstag, el Kanzler Otto Von Bismarck anunció su intención de crear sistemas generales obligatorios de seguros sociales, ya se disponía de material considerable y experiencia administrativa en el campo de los seguros por enfermedad y accidente.

De entre los riesgos restantes, sólo los seguros por vejez e invalidez debían ser construidos desde el principio. La legislación sobre seguro por enfermedad se adoptó en 1883, la de seguro por accidente en 1884 y la de seguro por vejez e invalidez en 1889.

El examen de las circunstancias que llevaron a la supremacía del seguro social sobre la asistencia social en Europa Occidental a fines del siglo XIX y principios del XX nos conduce inevitablemente dentro del campo de la política.

La elección entre la asistencia social y el seguro social fue hecha en un nivel político y fue el seguro social que es más aceptable desde el punto de vista político el que tomó la delantera, como aún lo hace en la mayoría de las sociedades basadas en lo que se conoce como economía capitalista.

Estas pueden ser consideradas las cinco ramas principales de predecesores institucionales del seguro social. Es fácil ver que ocurren gran cantidad de superposiciones en el curso de la evolución histórica a lo largo, de estas líneas.

El principio de recompensa por servicios se mezcla con el bienestar ocupacional, la caridad y la

ayuda mutua con la asistencia pública.

Otra rama de la seguridad social, las asignaciones familiares, que aparecieron en Francia a fines del siglo XIV se originaron también en el bienestar industrial.

El factor más importante a lo largo de esta evolución es el creciente conocimiento de las autoridades públicas de su responsabilidad en el mantenimiento de las víctimas inocentes de la mala fortuna.

Esta tendencia se refleja mejor en el desarrollo de la asistencia social y requiere un estudio más detallado, que el presente.

IX – c – CONSOLIDACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL – LA IMPORTANCIA DE LA DOCTRINA SOCIAL DE LA IGLESIA

Los antecedentes mencionados, dan la evolución hacia el concepto de seguridad social actual.

Sin embargo los hitos mas recientes e importantes los podemos dividir en dos fases ó aspectos:

- PRIMER FASE-

La primera de ellas se hallan en la Revolución Industrial, de donde nacen reducidos grupos de trabajadores que se unen con fines de protección mutua contra los riesgos de accidente y contingencias como la enfermedad, la maternidad, la vejez y la muerte, que inicialmente brindaban esta protección a todos los trabajadores, mas tarde ampliaron su protección a los trabajadores independientes y paulatinamente se expandió el amparo a toda la población. Estas eran las agremiaciones de obreros que dieron inicio a la formación de la Seguridad Social. 

 Sin embargo, estos inicios no fueron fortuitos, requirieron también de un proceso y de unas etapas. Al iniciar la revolución industrial, y ante la desprotección laboral de esta época, pues los trabajadores no estaban amparados ante riesgos y contingencias, tenían unos salarios muy bajos con jornadas de trabajo extenuantes, las huelga eran penalizadas y los empleadores no se veían obligados a solventar los gastos de enfermedad o accidente de sus trabajadores sino que le correspondía a ellos mismos con sus bajos sueldos, surgen paulatinamente dentro de estas agrupaciones de obreros figuras como el ahorro privado, la mutualidad, el seguro privado, la responsabilidad civil y la asistencia pública, los cuales se convertirían en los sistemas iniciales de protección, los primeros hitos para la conformación de la Seguridad Social.  

Aunque este era un paliativo, resultaba insuficiente debido a los salarios tan bajos que recibían los trabajadores y a la crisis económica que desvalorizaba la moneda, para ahorrar, se necesitaba una solvencia económica que no existía en esta época. La mutualidad, también se remota a las antiguas culturas europeas, y la de este entonces tenía sus mismos propósitos de asumir ciertas contingencias como la vejez, la invalidez, enfermedad y muerte, sólo que hasta el siglo XIX funcionaron en la clandestinidad debido a que la ley no permitía las agremiaciones. Otra relación muy importante con las culturas anteriores era la inspiración en el principio de solidaridad y no en el lucro, sin embargo tuvo un radio de acción muy estrecho debido a que los aportantes eran personas de escasos recursos y el aporte era de carácter voluntario, entonces obviamente la cobertura era reducida. 

El seguro privado tenía una naturaleza típicamente mercantil, alejado de todo principio de solidaridad, pero que tenía el objetivo de cubrir ciertas contingencias mediante el pago de una prima a una aseguradora y que surgió ante la insuficiencia de las asociaciones mutuales. La contra de este seguro era que sólo podían acceder a él personas con capacidad económica para pagar la prima. Se convirtió tal vez en la primera forma en la que los empleadores comenzaron a tomar parte en el cubrimiento de los riesgos de accidente de los trabajadores y enfermedades profesionales mediante el contrato de empresas con aseguradoras, y aunque no solucionaba todos los problemas, si fue una base importante para la formación de los seguros sociales. 

Inicialmente, todo trabajador se encontraba totalmente desamparado frente a los accidentes laborales y le tocaba a él de su escaso sueldo cubrir eventualidades como los accidentes laborales, sin importar que estos hubieran ocurrido en cumplimiento de una orden bajo el servicio de un empleador. Un gran avance, fue la formulación de la teoría del riesgo en Francia en 1897, en la que el empleador debía asumir los gastos del riesgo aun cuando no existiera una culpa directa del empresario; esta teoría fue la base de las leyes actuales sobre accidentes de trabajo. 

Es ahí cuando interviene la Doctrina Social de la Iglesia. Según Beveridge, en Gran Bretaña en 1942, la asistencia es parte fundamental de la seguridad social, y esta asistencia pública estaba inicialmente dirigida a solucionar los problemas de indigencia, basada en el principio de caridad y en la beneficencia, por esto la primera en llevarla a cabo fue la Iglesia católica, pero luego se extendió a muchos países en los cuales se crearon instituciones de asistencia pública como hospitales, hospicios y asilos a cargo del Estado. 

- SEGUNDA FASE-

La segunda fase de la evolución histórica de la Seguridad Social, inicia en Alemania con el establecimiento de los seguros sociales para resolver los inconvenientes de los sistemas iniciales y con la finalidad de apaciguar los movimientos obreros. Bismark en 1883 presentó un proyecto de seguro obligatorio contra accidentes y enfermedades para proteger a los trabajadores de la industria en forma obligatoria.

La cotización abonada se hacía en proporción 2/3 partes el trabajador y 1/3 parte el empleador, pero posteriormente este proyecto requirió ser reformado en 1884 para que el financiamiento fuera exclusivo de los empresarios dado que eran ellos quienes producían el riesgo y por tanto debían hacer el aporte correspondiente sin que tuvieran que hacerlo los trabajadores (además los salarios de estos se veían afectados al sacar para este aporte). Teniendo en cuenta este antecedente, en 1889 surge el seguro de vejez e invalidez, hasta que en 1901 finalmente se promulga el Código de Seguros Sociales. 

Existen en este marco, unas fechas importantes en las que se produjo la difusión mundial de la expresión de “Seguridad Social”. A partir de 1936 en el mundo occidental con la proclamación de la Social Security Act del 14 de Agosto, en Estados Unidos de América, en la que se dieron medidas contra la desocupación por medio de subsidios a los desempleados, asistencia a las viudas, a los indigentes y a los ancianos, seguros de invalidez, vejez, muerte y desempleo para todos los trabajadores.

Luego en 1938, en Nueva Zelanda se promulgó la ley de Seguridad Social, con un componente adicional muy importante para la posterior legislación mundial, pues extendía el cuidado del trabajador al resto de la sociedad superando el concepto de asistencia pública.

Este nuevo principio tuvo alcance mundial mediante la Carta del Atlántico de 1941 y la Declaración de Washington de 1942, en las cuales se proclamaba que “todas las naciones tienen el deber de colaborar en el campo económico social, a fin de garantizar a sus ciudadanos las mejores condiciones de trabajo, de progreso económico y seguridad social”.

Además por la 1° Conferencia Interamericana de Seguridad Social en Santiago de Chile que proclamaba que “cada país debe crear, mantener y acrecentar el valor intelectual, moral y físico de sus generaciones venideras y sostener a las generaciones eliminadas de la vida productiva. Este es el sentido se la Seguridad Social: una economía auténtica y racional de los recursos y valores humanos”. 

Pero en realidad lo que más contribuyó a tal difusión, fue la estructura de un sistema mucho más avanzado propuesto por William Beveridge (economista inglés) en 1942, en el que plantea que no se puede crear un sistema de seguridad social satisfactorio sin los siguientes tres supuestos: 

Asignaciones por hijos hasta la edad de 15 años (o 16 si está en educación tiempo completo). Servicio de salud y rehabilitación universales (un gran principio de nuestro sistema de seguridad

social en salud actual) para todos los miembros de la comunidad. Mantenimiento del empleo y evitar el desempleo masivo.

Beveridge elaboró pues un plan para combatir la indigencia, la enfermedad, la ignorancia, la suciedad y la ociosidad (los cinco enemigos del desarrollo de los Estados), señalando que se podía poner además en práctica los principios señalados en la Carta del Atlántico.  

Finalmente, el sistema ideal estaría formado por:  

1. El seguro nacional, de amparo a la enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y muerte. 2. Los seguros de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. 3. El Servicio Nacional de Salud. 4. El régimen de asignaciones familiares. 5. El régimen de asistencia nacional para personas menesterosas que no están aseguradas y

por consiguiente no aportan suma alguna.

Merced de estas dos fases surgen los sistemas modernos de Seguridad Social, donde se establecen medidas económicas obligatorias para su implementación; los principios que rigen los sistemas actuales están enmarcados bajo distintos modelos económicos sociales; pero que cada vez tienden mas a asimilarse.

En general país son tres los modelos que influyen en la administración pública de los servicios sociales: el Bismarkiano-católico, el neoliberal y el modelo de política descentralizada. 

Concepción bismarkiana- católica: 

Integralidad: este principio hace referencia a la cobertura de todas las contingencias que puedan afectar o menoscabar en general las condiciones de vida de la población.

Universalidad: garantía de protección de todas las personas sin algún tipo de discriminación, en cualquier etapa de su vida.

Obligatoriedad: seguros sociales obligatorios con obligatoriedad en la afiliación de todos los ciudadanos y con cobertura familiar.

Solidaridad y equidad: hace referencia a la práctica de la ayuda mutua entre personas, sectores económicos, regiones y comunidades, basados en la idea de que el que más tiene le da al que menos tiene, teniendo en cuenta además que los recursos del tesoro público estarían destinados a la población más vulnerable.

Unidad: articulación de políticas, instituciones, regímenes, procedimientos en pro de alcanzar seguridad social para todos.

Concepción Neoliberal: 

Libre elección: se refiere a que los usuarios tendrán libertad de escoger entre las entidades promotoras de salud y las instituciones prestadoras de servicios para administración y prestación de sus servicios en salud.

Eficiencia: se refiere a la extracción del máximo provecho de los insumos disponibles o minimización de insumos necesarios para la consecución de un cierto resultado, en la prestación de un servicio en este caso.

Calidad: hace referencia a la atención oportuna, personalizada humanizada, integral, continua y de acuerdo con estándares aceptados en procedimientos y práctica profesional.

  Concepción descentralizada:  Descentralización: se refiere a la transferencia del poder del gobierno central al gobierno de la

periferia o niveles más bajos de organización, los cuales estarán en condiciones de realizar procesos requeridos para identificar prioridades, establecer metas y seleccionar los medios más adecuados para llevar a cabo esas metas.

Autonomía de las instituciones: hace referencia a la autonomía administrativa para la administración de sus recursos, intangibilidad de los mismos por parte de los gobiernos, contratación de funcionarios, asignación de presupuestos, planificación de actividades a las unidades oferentes de servicios dotándolas de personería jurídica cuando no la tengan.

Participación comunitaria: teniendo en cuenta la comunidad como beneficiaria del sistema de seguridad social, se pretende garantizar la intervención de ésta en la organización, control, gestión, y fiscalización del sistema en su conjunto.

Subsidiariedad, complementariedad y concurrencia:

o La subsidiariedad se refiere a que las unidades superiores de gobierno deben contribuir a la administración de los servicios y cuando las instituciones específicas no puedan o no estén en capacidad de hacerlo.

o La complementariedad: las instituciones prestadoras de servicios pertenecientes a municipios u otras entidades territoriales responsables del sistema de seguridad social en salud local, puedan prestar servicios correspondientes a niveles superiores

o Concurrencia: se refiere a que las entidades puedan llevar a cabo el ejercicio de sus competencias en seguridad social en salud en unión o relación directa con otras autoridades o con el sector privado.

GASTOS TRIBUTARIOS*

I – Introducción

La mayor participación del Estado en la economía trajo como consecuencia un cambio en la concepción del tributo, instrumento que no solo implica una extracción de riqueza para el sostenimiento del gasto público, sinó que se concibe como un instrumento de política económica.

Por ello, cuando con motivo de la Resolución 125/08 respecto las retenciones agropecuarias a la exportación, se manifestó a través de muchos funcionarios que, las retenciones no son tributos, sinó que son instrumentos de política económica, cabe inmediatamente preguntarse ¿acaso los tributos no son instrumento de política económica? Y la conclusión clara es que, lo son, pudiendo llegar (según el grado de extrafiscalidad) a ser el principal instrumento de política económica.

Existen instrumentos de política económica que no son tributarios, como las diferencias de Cambio, especialmente cuando existen cambios diferenciados. La doctrina admite que las diferencias de cambio actúan como aranceles a las importaciones ó exportaciones, pero las mismas no tienen los elementos constitutivos de los tributos, de los cuales si gozan las retenciones y los derechos de importación y exportación. En este caso y, con respecto a las diferencias de cambio, si podemos hablar de instrumentos de políticas económicas no tributarias.

El tributo exhibe dos caras, según desde que perspectiva se lo mire, si es tomada desde la perspectiva del Sujeto Pasivo de la relación tributaria ó desde la perspectiva del Estado. Para el contribuyente, el tributo funciona como una detracción ó transferencia patrimonial hacia el Estado, mientras que desde la perspectiva del Estado el tributo se integra a la acción presupuestaria (proceso- ingreso-gasto público); sea éste con la finalidad fiscal, de cobertura del gasto público, sea regulando la economía en los casos de aquellos impuestos de ordenamiento o de finalidad extrafiscal – Corti, Arístides Horacio: “De la autonomía del Derecho Tributario”- “Homenaje al 50°aniversario de El Hecho Imponible de Dino Jarach”- AAEF- Ed. Interoceanicas- pag- 36.

La promoción del desarrollo económico puede alcanzarse mediante el ejercicio del poder de policía, (poder de control, vigilancia y regulación) o mediante el ejercicio del poder tributario en función extrafiscal. Es decir, como un instrumento de planificación o regulación de la economía nacional a través de medios o instrumentos propios de las finanzas públicas (el tributo, el crédito público, los monopolios fiscales, las empresas y precios públicos, etc)

Si bien el régimen de contribuciones establecido en nuestra Constitución Nacional es proveer recursos para el estado, también opera como un instrumento de regulación de la vida económica para promover el bienestar general; situación que quedó afianzada en la última reforma de 1994 con la introducción del art. 75 inc. 18 y 19, conocidos como cláusulas del progreso, complementados con el inc. 30, respecto de establecimientos de Utilidad Nacional. Situación que hemos analizado al estudiar la “Igualdad por la Ley”.

En materia de incentivos fiscales la doctrina señala que debe distinguirse entre los beneficios configurados como situaciones específicas y excepcionales de estímulo para realizar determinadas actividades mediante la correspondiente minorización tributaria, de aquellos otros beneficios denominados estructurales, que no son normas de exoneración excepcional, sinó que forman parte de la estructura del tributo, para darle mayor equidad ó eficiencia. (ej. La exclusión del salario familiar – exclusión de objeto- como renta gravada en el Impuesto a las Ganancias, las deducciones admitas, el mínimo no imponible, etc. en el mismo tributo).

Los primeros, a los que cabe denominar como auténticos beneficios fiscales, son medidas incentivadotas o promocionales, que actúan fuera de la estructura impositiva. Los segundos, en cambio, operan desde la estructura misma del tributo, sirven para delimitarlo mejor y obedecen a razones técnicas ó de justicia tributaria.

II- Interpretación Constitucional en materia de Beneficios fiscales

Del art. 75 inc. 18 cabe mencionar dos ordenes componentes: los fines y los medios.Respecto de los fines distingue aquellos más genéricos y abarcativos, tales como “promover lo conducente a la prosperidad del país”, de aquellos más específicos, como “proveer al progreso de la ilustración”, indicando que los demás son de contenido básicamente económico, “promover la industria,…,la construcción de ferrocarriles y canales navegables”.

En cuanto a los medios, la Constitución alude a “concesiones temporales de privilegios” y “recompensas de estímulo”.

Concesiones y recompensas que deben otorgarse mediante leyes sancionadas por el Congreso en virtud del principio de legalidad en materia tributaria y además deben concederse en forma temporal; toda vez que se trata de inhibir potestades tributarias y ello solo se entiende en relación a los fines, que son coyunturales, aunque pueden abarcar periodos largos de tiempo.

El inc. 30 del citado artículo Constitucional viene a reafirmar lo expresado por la jurisprudencia en numerosos fallos que hemos estudiado en la primer parte cuando tratamos la “Igualdad por la Ley”; (Ver fallos de ferrocarriles, de Telefónicas, etc. sobre la posibilidad de interferencias de las Provincias y Municipios en establecimientos de utilidad nacional y sus fines) La potestad de otorgar exenciones, exclusiones, diferimientos, rebajas de alícuotas, etc., son componentes naturales de la potestad tributaria, es decir del mismo poder de imperio para crear tributos y no comportan, por si mismas, agravio a los principios de igualdad y generalidad, siempre que se ejerciten con razonabilidad.

El mérito, oportunidad o conveniencia con que el Congreso haya ejercitado dicha atribución, no es judiciable.

Como señala Vicente Oscar Díaz, si los beneficios fiscales constituyen derogaciones al principio de generalidad e igualdad tributaria, se basan en decisiones de política económica que, tienen su fundamento en razones de interés público consagrado en la Constitución Nacional.

Los “medios” a los que hicimos referencia no son privilegios, sinó mecanismos promocionales tendientes a expandir las fuerzas económicas y sociales en sectores de la economía o regiones territoriales infradesarrolladas a fin de efectivizar la igualdad de oportunidades y de derechos de los ciudadanos en el ámbito integral del territorio de la Nación.

Así lo ha comprendido la SCJN, en el fallo “Zofracor SA c/ Estado Nacional”- del 20/9/2002 al mencionar “…no todo tratamiento jurídico diferente es discriminatorio ni necesariamente violenta derechos constitucionales. Existen desigualdades fácticas que pueden traducirse en desigualdades justificadas”.

De las cláusulas constitucionales citadas, surge que el Estado puede promover el bienestar general mediante concesiones temporarias de franquicias, que deben entenderse como “Beneficios Fiscales Indirectos” (BFI) y mediante recompensas que deben interpretarse como “Beneficios Fiscales Directos” (BFD).

BFI: son las normas jurídicas que neutralizan el tributo por afectar alguno de los aspectos del hecho imponible o de la obligación tributaria, ya que operan sobre cualquiera de los elementos del tributo (sujetos pasivos, hecho imponible, base imponible y alícuota), adquiriendo en su manifestación distintas denominaciones (exenciones, desgravaciones, deducciones, reducciones, diferimientos, etc)

BFD: son los dispositivos legales dirigidos a restituir el pago de impuestos ya efectuados, adquiriendo en su manifestación distintas denominaciones (reintegros, recuperos ó devoluciones, pagos a cuenta de otros impuestos, crédito de impuestos, draw back, etc.)

La doctrina internacional denomina “gastos fiscales” a los beneficios fiscales que hemos descripto como indirectos (BFI) que, como expresa Vicente Oscar Díaz, repercuten como un desembolso fiscal y se intercambia por el uso del gasto público directo. Son “ayudas fiscales”.

En definitiva el concepto de “gasto fiscal” importa un pago implícito del gobierno efectuado por una disminución en la obligación específica de pagar impuestos, es una reducción fiscal, que representa la asistencia financiera concedida por el Estado.

En nuestra legislación, ambos tipos de beneficios tienen como denominador común una finalidad de promoción, inducción ó estímulo económico de sectores productivos ó regiones territoriales del país. Es mas amplio, más abarcativo y por ello lo denominamos “Gastos Tributarios” y no solo “Gastos Fiscales”. Los Gastos Tributarios comprenden tanto los BFI como los BFD.

En ambos tipos de beneficios, el sacrificio que asume el Estado, está condicionado a una determinada conducta ó condición a observar y que se debe cumplir por el sujeto beneficiario que se denomina “Carga Jurídica a Cumplir”.

Esta Carga Jurídica da lugar a “desgravaciones excepcionales” que son distintas de las “desgravaciones estructurales”, propias de cada tributo, como manifestáramos antes.

Para un sector de la Doctrina los Gastos Tributarios suponen siempre la realización del Hecho Imponible contemplado en la norma que da lugar al nacimiento de la obligación tributaria, excluyendo por ende de tal concepto a las subvenciones ó subsidios. (opinión del Dr. Guillermo Lalanne en “Delitos tributarios: aprovechamiento indebido de beneficios fiscales” RADT- La Ley pag. 605)

Personalmente disiento en gran parte con esta acepción doctrinaria. Ello dependerá del tipo de subsidio y la vinculación con el Hecho Imponible. Un subsidio global no es un Gasto Tributario pero un Subsidio Funcional, generalmente si lo es.

El subsidio funcional, como expresáramos en el apunte de Gastos Públicos está sujeto al cumplimiento y control de determinadas situaciones; existe pues la “Carga Jurídica a Cumplir”.

Si ese subsidio a su vez se vincula con un hecho imponible como puede ser un impuesto Pigoviano ó sin ir mas lejos en los subsidios a la electricidad como recientemente se han dado en nuestro país, estamos ante la presencia de un real Gasto Tributario, ya que el subsidio afecta la recaudación y se alimenta de la recaudación. La vinculación con el Hecho Imponible es directa.

El Dr. José Osvaldo Casas, en “El principio constitucional de generalidad en materia tributaria” -AAEF- Doctrina del Boletín de la AAEF- Tomo I, pag.70; manifiesta que, en materia de interpretación de las normas promocionales, se confrontan dos directivas constitucionales; por un lado la de sancionar tributos adecuándolos al principio de generalidad, y por otro la de promover, mediante concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo, lo conducente a la prosperidad del país.

Estos dos preceptos han dado lugar, a pronunciamientos de la CSJN contrapuestos. Unos aplicando un criterio de interpretación “estricta”, esto es que, los beneficios aplicables son sólo aquellos que surgen en forma clara y manifiesta de la ley; en tanto que los restantes surgen aplicando el criterio “favoris promotionis”.

En general la Doctrina, a la cual adhiero, manifiesta que, en materia promocional es necesario interpretar el régimen en su conjunto y atender a los fines que se privilegiaron en oportunidad de su creación, lo que excluye que se utilicen criterios de exclusivo contenido fiscal por no haber sido este el móvil que los inspiró.

En el expediente “Textil Windsor SA s/acogimiento Dto. 3113/64” el Procurador General de la Nación en el dictamen administrativo de 1 de julio de 1977, se inclinó por la aplicación del criterio “favoris promotionis” al expresar que, “si bien dentro de nuestro régimen constitucional son expresas e indiscutibles las atribuciones del Poder Legislativo tanto para el dictado de leyes de promoción y fomento como de creación de gravámenes, en caso de tener que optar por normas de una u otra naturaleza, parece razonable estar a favor del que tutela el primero de los preceptos citados pues, a diferencia de lo que acontece con las leyes fiscales, las normas de promoción y fomento que en consecuencia de aquél se dicten, tienden a cumplir en forma más inmediata un fin del Estado”.

Indudablemente la jurisprudencia ha demostrado una tendencia sobre la interpretación que se encuentra a favor de la promoción o el beneficio fiscal (favoris promotionis), en autos “Madoni y Moretti S.C.A.” –CSJN- sentencia del 19/12/1986 y “Camarero Juan C. s/ Recurso Apelación” –CSJN, sentencia del 10/03/1992. Señalando que las disposiciones que estatuyen beneficios fiscales deben interpretarse en forma tal que el propósito de la ley se cumpla de acuerdo a los principios de una razonable y discreta interpretación, lo que vale tanto como admitir que las exenciones tributarias pueden resultar del indudable propósito de la norma o de su necesaria implicancia.

La procuración del Tesoro de la Nación (PTN) en su Dictamen N° 267/04 tiene dicho que en materia de fomento la última ratio de la acción estatal está dada por la satisfacción del interés común, razón por la cual la hermenéutica de la normativa de estímulo debe regirse también por ese mismo principio, priorizando ante todo la satisfacción del interés público. Cómo decía Adam Smith: “la razón de existencia del Estado es: si mejora el bienestar de la población”.

III- Distintos beneficios fiscales

El Legislador y la Doctrina utilizan las expresiones “Beneficios Fiscales”, “Créditos (fiscales) para el Estímulo”, “Medidas (fiscales) Promocionales” ó como dice nuestra Constitución: “Concesiones temporales de Privilegios” y “Recompensas de Estímulo”, de forma genérica.

No hay un criterio claro y pacífico en el entendimiento de tales expresiones, por eso daremos una apreciación conceptual - y, en cierta forma personal- de los beneficios usados en nuestra legislación . La “desconexión” entre hipótesis y mandamiento no es total sino parcial, siendo disímiles los nombres que asignan las distintas leyes tributarias a estos beneficios (franquicias, exenciones, desgravaciones, amortizaciones aceleradas, etc, que pasamos a mencionar Infra.

Previo a ello, cabe manifestar que, el aprovechamiento indebido de los beneficios tributarios, está castigado en la Ley Penal Tributaria y Provisional, con prisión y tienen una importante limitación: “ellos no producirán efectos en la medida en que pudiese resultar una transferencia de ingresos a fiscos extranjeros” Ley 11683 art. 106, que reitera la limitación de la Ley 20.628 en su art. 21.

Situación que sería muy loable que algún día se investiguen empresas, funcionarios y capitales específicos que, teniendo exenciones, remiten fondos al exterior. Existen empresas que, han manifestado en sus Estados Contables que han tenido superávit, tan solo y gracias a determinadas exenciones, acto seguido remiten al exterior esas utilidades. Igual situación acontece con muchos legisladores, magistrados, etc., aunque no lo manifiesten en sus Declaraciones Juradas, pero que surgen de ellas.

El tema no parece ser interés de investigación ó denuncia, a pesar de su tremenda importancia. Ej., una importante empresa de comunicaciones manifestó en sus Estados Contables del año 1998 haber tenido un superávit importante gracias a la exención dispuesta por el ComFeR; acto seguido aprueban la distribución de utilidades, los accionistas mayoritariamente extranjeros, remitieron las utilidades al exterior. Casos emblemáticos son las telefónicas, las petroleras, empresas de Software, energéticas, transportes, seguros, fideicomisos forestales, electrónicas, etc.

BENEFICIOS FISCALES INDIRECTOS

a- Exenciones

Dino Jarach; en su obra “Impuesto a las Ganancias”- Ed. Cangallo. Pag. 381, señala que, la exención es una liberalidad de la Ley, que consiste en dejar de gravar lo que debe ser imponible de conformidad con el objeto del gravámen.

Giuliani Fonrouge, CM- “Derecho Financiero” - Ed. Depalma , Volumen I, pag. 347, expresa: “…se produce el hecho generador, pero el legislador, sea por motivos relacionados con la apreciación de capacidad económica del contribuyente, sea por consideraciones extrafiscales, establece la no exigibilidad de la deuda tributaria” (véase aquí, la relación con interpretación funcional de la Escuela de Pavía, de la Realidad Económica – Griziotti-)

Vicente Oscar Díaz, en “Tratamiento penal del uso disvalioso de los beneficios fiscales de origen tributario”- Suplemento Derecho Económico- La Ley- 2004- Pag. 71- destaca que el presupuesto jurídico para estar exento, es estar previamente gravado, lo que diferencia a la exención del concepto de exclusión de objeto ó no sujeción donde, no se materializa el Hecho Imponible.

Siguiendo a Giuliani Fonrouge (ob. Citada pag. 355), las exenciones pueden clasificarse en:

1) Permanentes ó Transitorias (temporales): según el tiempo de duración del beneficio; -esto lo establece la ley si no dice nada es permanente de lo contrario establece el período o la cantidad de años-.

2) Condicionales ó Absolutas: cuando se hallan subordinadas circunstancias o hechos determinativos, o no lo están Ej. Estar radicado en determinada zona.

3) Totales o parciales: según se comprendan todos los impuestos ó solamente uno ó algunos de ellos. (no confundir con reducción del tributo a oblar- 70%, 40%, etc- que ya veremos)

4) Subjetivas u Objetivas: si son establecidas en función de determinadas personas físicas ó jurídicas ej. Ganancias de las instituciones religiosas ó patentes de autos de discapacitados, ó teniendo en cuenta ciertos hechos o actos que el legislador estima dignos de beneficio. Ej. Art. 3° ley 22.021, respecto de las ganancias en explotaciones en las ramas que promueva el Poder Ejecutivo Nacional ó exención de impuestos internos a las cubiertas de tractores, etc

Surge de lo expuesto que la exención es un acto alcanzado en el cual se produce el objeto del tributo, pero por una circunstancia jurídica, no se produce el objeto de la obligación tributaria, de forma que se libera ó se excusa del pago a ciertos entes, determinadas transacciones de bienes y servicios, determinadas rentas, bienes ó determinados actos realizados bajo ciertas particularidades.

Surge de ello que la exención libera ó excusa el mandato de pago, pero no libera “per se” de las obligaciones formales, Ej., de presentar la Declaración Jurada ó Liquidación; excepto que la misma norma así lo disponga. Su incumplimiento puede originar sanciones que son independientes del pago del tributo.

En la exención existe el devengo ó nacimiento del Hecho imponible. Para que la ley pueda aplicar la exención debe existir el Hecho Imponible y su devengo, o sea la sujeción al tributo y, por ende con los deberes y obligaciones que en cada supuesto se haya previsto, exista o no obligación material de pago. Son dos cosas distintas: la obligación material de la obligación formal. La ley puede eximir solo una de ellas ó ambas, pero debe especificarse, si no se hace: subsiste la formal.

Ejemplos de exenciones:

Entidades gremiales, científicas, religiosas y de bien público que no persiguen fines lucrativos. Generalmente se las eximen de Sellos, Ganancias, transmisión de bienes y al IVA entre otros.

Dietas ó sueldos de los magistrados judiciales, miembros del TFN, miembros de los Tribunales de Cuentas provinciales, legisladores, etc del impuesto a las ganancias.

Personas lisiadas y científicos en el IVA.

Jarabes medicinales, implementos agrícolas, juguetes, bicicletas, triciclos, mercaderías nacionales que se exportan como tabaco en impuestos internos.Explotaciones forestales, salinas, canteras, yacimientos minerales en impuestos a la renta normal potencial de la tierra.

Colecciones de valor artístico, científico ó histórico en impuesto a los Bienes Personales.

Depósitos en Caja de Ahorro, bonos externos y otros títulos, como también los montos invertidos en viviendas para alquilar (ley 21771) en el impuesto a las ganancias, etc, etc.

Es muy importante conocer todas las exenciones por ramas y actividades, según ellas el profesional contable recomendará: el tipo de empresa a constituir, la modificación de estatutos societarios, habilitaciones, ramas de inversión, reestructuración de ganancias, fusiones y consolidación de estados contables, etc.

Como corolario de la exención podemos decir que, las exenciones que nada dicen sobre termino de vigencia, se entienden otorgadas por tiempo indeterminado y subsisten mientras perduren los extremos fácticos tenidos en cuenta para concederlas (ej. exenciones subjetivas a los jubilados que se mantienen mientras no regrese a la clase activa)

La subsistencia de las exenciones está también condicionada a que no sean derogadas las disposiciones legales que las establecen. El hecho de no expresar, “termino de vigencia”, no puede llevar a interpretar que la exención se otorgó “a perpetuidad” y una ley posterior puede suprimirla, cuestión esta que, depende de la valorización del legislador de los intereses públicos en juego.

Si una norma dispone expresamente la concesión a perpetuidad de una exención, se confiere a los sujetos exentos un derecho subjetivo pleno en forma permanente y su situación ulterior no puede ser alterada por un precepto posterior revocatorio de la exención.

De igual modo, si se trata de un beneficio concedido por un plazo determinado, dicho beneficio no puede legalmente ser abolido antes del vencimiento del plazo.

Esto es lo que se llama “Seguridad Jurídica”, su violentación tiene que ver con el art. 18 de la CN respecto del derecho de propiedad y los derechos adquiridos, se relaciona así con la confiscación de derechos y propiedades.

Ejemplos tristes de “inseguridad Jurídica” se vieron en nuestro país cuando en la década de los ochenta, con motivo de dejar de ser Territorio Nacional Tierra del Fuego, se eliminaron exenciones, las empresas se retiraron dejando miles de desocupados, a la vez que en el lugar mas austral y frío del país, todos los galpones se incendiaron, recuperando así las empresas extranjeras, la inversión en estructuras mediante la aseguradora Vanguardia, quien a su vez pasó los siniestros al Estado Nacional a través del INDeR, para luego declararse en quiebra.

Aunque una ley no diga que es “a perpetuidad”, el legislador debe ser muy cuidadoso al momento de cambiar la normativa, lo deseable es que, todo cambió sea a futuro sin alterar las condiciones preexistentes. Ejemplo. Si hay una exención en función de la zona, para incentivar un desarrollo industrial y la misma esta cuasi alcanzada ó alcanzada, se puede disponer la supresión de la misma para “toda empresa que ingrese a futuro”, preservando así los derechos adquiridos de los que ya están, incluso se puede fijar que toda transferencia, modificación accionaria, etc. automáticamente hace decaer la exención ó beneficio otorgado oportunamente. Ello sería seguridad jurídica.

Recientemente un funcionario de Estados Unidos, manifestó “inseguridad Jurídica”, basado sobre todo por los cambios en las legislaciones laborales, de exportación-importación, impositivas, de remisión de utilidades, etc. lo que llevó a la airada protesta de nuestro gobierno ante diversas autoridades de ese país. Lo concreto es que el cambio de situaciones posiblemente lleve, entre otras, a que la empresa Kraft y muchas otras se radiquen en el sur de Brasil ó en Uruguay, de donde deberemos importar hasta las tradicionales galletitas Terrabusi y se producirán miles de desocupados.

No quiero ser agorero ni opositor, no es el fín del trabajo, pero sin seguridad jurídica se espantan las inversiones, eso no significa que un país deba tener su legislación anquilosada y sin variantes, más, cuando la misma no se condice con los objetivos de desarrollo y progreso.

Se deben crear mejores condiciones, debe existir ingeniería de progreso y desarrollo al mismo tiempo que las prebendas otorgadas se vuelvan inocuas, para así, sin avasallar derechos adquiridos se reviertan situaciones que son negativas al país ó que, se han vuelto negativas.

b- Desgravaciones

Señala Dino Jarach (obra citada pag. 381); que la desgravación consiste en una detracción de materia imponible, que se caracteriza por ser una deducción dispuesta por el legislador como política extrafiscal de la imposición con fines económicos y por un período determinado.

El Organismo Fiscal, tiene dicho que la desgravación se manifiesta mediante una disminución de la materia sujeta a imposición (Dictamen DAT 61/2005).

(Alumnos: Recordar la diferencia entre Materia Imponible, Hecho Imponible y Base Imponible, un error en ello, es fulminante en un examen, sea en cualquier pregunta ó en cualquier expresión ó acotación emitida, quien cometa errores de este tipo no puede aprobar el examen aunque haya respondido todo el resto bien, no valen las excusas de “me confundí, pero lo sabía”. En idéntica situación, si no saben la diferencia entre sujeto pasivo de la obligación tributaria y sujeto pasivo del tributo, ó si entre los sujetos pasivos de la obligación tributaria confunden el responsable por deuda propia y el responsable por deuda ajena, no pueden aprobar!)

En materia promocional, desgraciadamente, se utilizan como sinónimos los términos “desgravación” y “deducción”, un ejemplo de ello es el artículo 9° inc. b) de la ley 23.101 que dispone: “la deducción en el resultado impositivo a las ganancias del 10% del valor FOB de las exportaciones”. Las deducciones están perfectamente aclaradas en la ley de Impuesto a las ganancias, esta simplemente es una desgravación, concepto que es diferente.

También tenemos como ejemplo el artículo 11 de la ley N° 22.021 que dispone la deducción en el resultado imponible, a los efectos del cálculo en el impuesto a las ganancias, de las sumas invertidas en el ejercicio fiscal como aportaciones directas de capital.

En fin, desgraciadamente, estos errores, luego pasados por alto en la aplicación, es una resultante de la poca participación de los profesionales de Ciencias Económicas en el Congreso Nacional, existe una gran confusión en la redacción de las leyes que afectan la Tributación y las Finanzas Públicas producto de la ignorancia de conceptos básicos de técnicas jurídico-contable ó jurídico-económica.

Para aclarar el asunto, las DEDUCCIONES, hacen a la ESTRUCTURA DEL TRIBUTO, mientras que las desgravaciones SON AJENAS A LA ESTRUCTURA, son “beneficios fiscales”, tal como expresamos en el Introducción del presente trabajo.

En los casos expuestos, resultan evidentes los fines de estímulo o inducción de una actividad económica que es ajena a la estructura de un impuesto.

La aplicación de las desgravaciones queda en la liberalidad del legislador. El desgravado no es considerado como contribuyente sino como un beneficiario del sistema tributario.

Existen tres fuentes de desgravación:

1) Temporalidad limitada: puede ser hasta 40 años, y está sujeta a modificación parlamentaria. (diferencia fundamental con la exención)

2) Debe tender a generar el desarrollo económico de la región ó reestablecer una actividad económica determinada.

3) Tiene que presentar información periódicamente, con análisis de inversión, proyectos, etc.: Análisis de proyectos de inversión, cumplimiento laboral, análisis de impacto social, análisis de impacto ambiental, como creció, cuánto se desarrolló, mercados ganados. ( ello es también, diferencia sustancial con la exención)

c- Reducciones

La reducción se caracteriza por ser una disminución del impuesto a ingresar al Fisco, es decir, una vez determinado el impuesto correspondiente, este se reduce en cierto porcentaje; contrario a la desgravación, que es una reducción, pero de materia imponible.

Un ejemplo de este beneficio se lo puede encontrar en el artículo 9° de la Ley N° 25.922 de Promoción de la Industria del Software en donde se establece que “Los sujetos adheridos al régimen tendrán una desgravación del 60% del Impuesto a las Ganancias”

Como vemos nuevamente se siguen utilizando mal los términos, no es una “desgravación” sino que debió decir una “reducción”, realmente sería fantástico para cualquier empresa de Software tener una

desgravación del 60% de la materia imponible en lugar de una reducción del 60% del impuesto a ingresar. Con tal “desgravación” no habría impuesto a ingresar. La mala redacción es fuente de litigios.

El Organismo Fiscal (AFIP) ha dicho, respecto al beneficio contemplado en la ley arriba citada, que se está en presencia de una reducción y no de una desgravación, como erróneamente la ha definido el legislador.

A mi entender dicha aclaración del Organismo recaudador es no válida, no es dicho organismo quien tiene el poder de aclaratoria y constitucionalidad de las leyes, sino que es la Justicia ó bien debería hacerse mediante una rectificativa del Legislativo.

La ley dice “desgravación” y el Ejecutivo no lo vetó. No es culpa del contribuyente la ignorancia de los legisladores ó ejecutores. Por algo existe la división de poderes. Esto hace rememorar a la reciente ley de Partidos Políticos donde el legislativo fijó el año 2011 y el Ejecutivo en lugar de vetarlo, fijó por decreto el año 2010 para su entrada en vigencia. El veto es justamente para corregir errores ó situaciones inadecuadas para la Nación, debiendo la ley volver al recinto para su trato, ante el veto.

Sobre ciertas materias se puede subsanar el error mediante un Decreto pero, este, no puede ser aplicado en determinadas materias, como son la tributaria ó de Partidos políticos.

El Decreto, en dicho caso está vedado, según el art. 76 y 99 inc. 3 de la Constitución Nacional. Igual acontece con la aclaración del Organismo Recaudador, que forma parte del Ejecutivo, no es válido, ni siquiera tiene la jerarquía de un Decreto vedado, tan solo es una Resolución, la cual es nula de nulidad absoluta. Viola la legalidad tributaria.

d- Diferimientos

En esta figura nos encontramos con la circunstancia particular que realizado el hecho imponible establecido en la norma legal, no se ingresa el impuesto debido al momento del vencimiento, en virtud de la existencia de otra norma; que basada en razones ajenas al fundamento del hecho imponible, establece la posibilidad de que dicho impuesto sea ingresado en un período fiscal posterior. (Lalanne, Guillermo- ob.cit. Pag. 612)-

El beneficio fiscal en este supuesto está dado en virtud del ingreso del tributo más allá de los plazos legales establecidos para la generalidad. El diferimiento de impuesto consiste en el desplazamiento del vencimiento de pago del tributo. Así lo ha entendido el TFN; Sala B, sentencia del 20/03/2000 en autos “Cep S.A.” Por su parte, el Organismo Recaudador ha señalado que: “El diferimiento de las obligaciones tiene su origen en un acto de disposición volitiva unilateral por parte de los contribuyentes” (DALyTT N° 203/89) – Dictamen Asesoría Legal y Técnica Tributaria-

Un ejemplo concreto de esta figura lo encontramos en el art. 11 de la Ley N° 22.021 que establece la posibilidad de que los inversionistas en empresas promocionadas difieran el pago de los impuestos a las ganancias, sobre los capitales, sobre el patrimonio neto e IVA o, en su caso de los que los sustituyan o complementen, correspondientes a ejercicios con vencimiento posterior a la fecha de inversión.

También se prevé este beneficio en el art. 3° de la Ley 25019 (Régimen Nacional de Energía Eólica y Solar), sólo respecto al IVA por las inversiones de capital destinadas a la instalación de centrales y/o equipos eólicos o solares.

e- Liberaciones

En Opinión del Dr. Vicente Oscar Díaz (ob. cit. Pag 72) el beneficio de la liberación representa una exención, dispensa al ingreso del saldo resultante del impuesto en cabeza del liberado, donde este factura la incidencia del tributo, lo percibe y no lo ingresa por disposición legal.

Debo aclarar que difiero con mi profesor y maestro, para mi no es una exención, sino que es un subsidio directo, donde el sujeto pasivo de la obligación tributaria se apropia directamente del tributo como un ingreso, siendo pues la liberación: un subsidio, con otro nombre.

Téngase presente que quien se apropia del tributo es el sujeto pasivo de la obligación tributaria que no siempre es el sujeto pasivo del tributo, es decir que para este último no hay liberación alguna.

Esta franquicia o beneficio fiscal se otorga en determinados regímenes promocionales con relación al IVA.

Es de destacar que el beneficio puede consistir en la liberación del saldo resultante de impuesto a ingresar, es decir la diferencia entre débitos y créditos fiscales (ley 19640 reglamentada por Decreto 1527/86); o en la liberación del débito fiscal (Ej. art. 2° ley 22.882; Comité Interjurisdiccional del Río Colorado; art. 8°, Inc. b) ley 22.021), a condición que se verifique la efectiva reducción del precio del bien en el importe correspondiente al gravámen liberado.

Como vemos estamos ante la presencia de un subsidio funcional, como en los casos actuales de la energía eléctrica ó el gas domiciliarios.

f- Amortización acelerada

Consiste en permitir la amortización ó depreciación acelerada de bienes muebles amortizables en el ámbito del impuesto a las Ganancias.

Desde la óptica del Fisco, se traduce en una postergación de la carga tributaria.

Desde la óptica del contribuyente, se atenúa el efecto Cary Brown, también llamado “impuesto base caja”.

Analicemos ambas opticas:

a) Postergación de la carga tributaria: un ejemplo de ello lo dispone la ley 25924 del 6/9/2004, que establece un régimen transitorio en relación con el tratamiento fiscal de las inversiones en nuevos bienes de capital – excepto automóviles- destinados a la actividad industrial (industria manufacturera y otras que determine la autoridad de aplicación), como también para las obras de infraestructura, excluídas las obras civiles.

La normativa mencionada consagra la posibilidad de admitir la amortización de bienes nuevos adquiridos en los 12 primeros meses de vigencia de la ley, en 3 cuotas anuales, iguales y consecutivas, es requisito para acceder al beneficio de la amortización acelerada que los bienes adquiridos permanezcan en el patrimonio del contribuyente durante 3 años, contados a partir de la fecha de habilitación.

Guillermo Balzarotti, en su Tratado de Tributación – Incentivos Fiscales – T° II- Volumen I- Ed. Astrea- 2004, pag-285; ha señalado respecto de este beneficio que es un mecanismo, por lo general utilizado en los países desarrollados, que tiene la ventaja de no subsidiar al inversor sinó tan solo en el interés del capital ahorrado por la vía fiscal del anticipo de amortizaciones en el impuesto sobre la renta, puesto que únicamente se traduce en una postergación de su carga tributaria.

b) Impuesto base caja: E. Cary Brown en su artículo “Los impuestos a los ingresos de empresas y los incentivos a la inversión” – Fondo de cultura económica- México-1964, pag. 582 y ss. – planteó los problemas que causaba en el impuesto a la renta el sistema común de depreciación lineal.

Una inversión de 50 pesos amortizable en 5 años producirá una deducción en las ganancias de 10 pesos en cada año, con lo cual al cabo de los 5 años la depreciación es igual a la inversión. El

sistema cierra porque consideramos la situación en terminos contables, pero si lo vemos en terminos financieros, no cierra.

La inversión se hace en fecha distinta a la depreciación, cuanto mayor sea el lapso entre una y otra, mayor será la falta de recupero, inmagínense si a ello se le suma inflación sin poder ajustar los importes. La brecha puede llegar a desalentar todo tipo de inversión ya que el recupero es mucho menor.

En el ejemplo. 50 > 10 + 10 + 10 + 10 + 10 (1+i) (1+i)2 (1+i)3 (1+i)4 (1+i)5

Como vemos la depreciación es insuficiente para compensar la inversión, y por ende estamos ante ganancias ficticias, por las que se deben tributar.

El monto no recuperado y por el cual se tributa como ganancia es lo que se denomina “impuesto base caja”, cuanto mayor sean las cuotas a amortizar mayor será la diferencia y cuanto menor sean las cuotas menor será la incidencia y mayor el recupero.

Con la amortización acelerada, estoy logrando un mayor recupero de la inversión, donde se deduce mas en los 3 años que si lo hiciera en 5 años, por ende las ganancias en estos 3 años será menor y tributaré menos impuesto.

Si al cabo de los 3 años no renuevo la maquinaria y, hago lo mismo, en el 4° año la utilidad será mayor y pagaré mas impuesto. Por eso de habla de una postergación de la carga tributaria.

g- Suspensión

Respecto a la suspensión, se puede conceptualizar a la misma como aquella situación en la que se detiene la aplicación del impuesto por un determinado tiempo, por una causa determinada, para luego restituirlo una vez finalizado este período.

Un ejemplo de este beneficio lo constituye el art. 10 apartado 2) inc a) de la ley 22913, de emergencia agropecuaria. En esta normativa se dispone la prórroga del vencimiento para presentación y pago de los impuestos que graven el patrimonio y ganancias de explotaciones afectadas.

h- Crédito de impuestos

Son importes que se determinan a favor del contribuyente ó responsable en relación al cumplimiento de objetivos y requisitos establecidos por el régimen promocional.

Ejemplo de este beneficio es la ley 22317 – Decreto 988/81 para aquellas empresas que organicen cursos de capacitación a su personal con el objetivo de incrementar el nivel de calificación de la fuerza de trabajo.

Este régimen prevé como medida de estímulo la emisión a favor del beneficiario de un certificado de crédito fiscal para la cancelación de las obligaciones fiscales emergentes de impuestos cuya recaudación se encuentre a cargo de la AFIP.

BENEFICIOS FISCALES DIRECTOS

i- Reintegros ó devoluciones

A diferencia de los beneficios arriba enumerados, los que aquí se señalan son supuestos en los cuales el contribuyente ha realizado el hecho imponible y ha ingresado el impuesto correspondiente al Fisco Nacional.

No nos encontramos ante un “no ingreso”, sinó ante un desplazamiento patrimonial desde el Estado hacia el contribuyente a los efectos de incentivar o privilegiar una determinada conducta, inversión ó región del pais. (Lalanne, Guillermo- Op. Cit. Pag. 613)

Ejemplo de ello es el art. 3° de la ley 25.924, que establece la devolución anticipada del IVA que le hubiera sido facturado a los responsables del gravamen por la compra, fabricación, elaboración ó importación de bienes de capital u obras de infraestructura, luego de transcurridos tres períodos fiscales contados a partir que se hayan realizado las inversiones.

No siempre el empleo de mecanismos de devolución ó reintegro puede ser equiparado a un beneficio fiscal directo. En efecto, este es el caso de la devolución del IVA para los exportadores, mecanismo contemplado en el art. 43 de la ley del gravamen, que como ha señalado la jurisprudencia en autos “Urunday del Valle S.A. c/Estado Nacional” CNACAF, Sala V, sentencia del 17/03/1997 – jurisprudencia Fiscal Anotada, Impuestos T° LV-A, pag. 1216. “No constituye un estímulo ó franquicia, sinó el expediente técnico-tributario al que recurrió el legislador para efectivizar los principios de neutralidad, imposición exclusiva en el país de destino y no exportación de impuestos”.

Dicho en otros términos, el IVA es un tributo en el que se aplica el principio de gravabilidad en el país de destino, por lo que es propio de la mecánica del impuesto que las exportaciones se graven a tasa cero en el país de origen y se permita al exportador recuperar el IVA abonado en la etapa previa.

Esta situación ya la hemos analizado al estudiar el ajuste de fronteras, con el efecto Timbergen.

Alfredo Stenberg en “Los impuestos y el Comercio Exterior Argentino”- Ed. Aplicación Tributaria S.A.- Mayo/1988, pag. 35. señala que la neutralización de los efectos del IVA, respecto al precio de los bienes exportados, constituye una de las pocas medidas que la legislación internacional acepta como viable y no la califica como subsidio.

A diferencia de lo expuesto, el Código Aduanero – Ley 22.415 prevé en los art. 825 y 826 habla de Reintegros.

El régimen de reintegros es aquel en virtud del cual se restituyen, total ó parcialmente, los importes que se hubieran pagado en concepto de tributos interiores (impuestos internos y específicos) por la mercadería que se exportare para consumo a titulo oneroso o bien, por los servicios que se hubieren prestado con relación a la mencionada mercadería. Los Reintegros son compatibles con el Drawback que explicaremos Infra; o sea pueden coexistir ambos.

j- Drawback

Este mecanismo de estímulo a la exportación se halla contemplado en los art. 820 a 824 del Código Aduanero- Ley 22415. Consiste en restituir total o parcialmente, los importes que se hubieran pagado en concepto de tributos que gravaron la importación para consumo, siempre que la mercadería fuere exportada para consumo, con dos condiciones:

1) Luego de haber sido sometida en el territorio aduanero a un proceso de transformación, elaboración, combinación, mezcla, reparación ó cualquier otro perfeccionamiento ó beneficio.

2) Utilizándose para acondicionar ó envasar otra mercadería que se exportare.

La devolución la hace efectiva la AFIP- Aduana.

k- Reembolsos ó recuperos

También está en el Código aduanero art. 827 y 828

El régimen de reembolsos es aquel en virtud del cual se restituyen, total o parcialmente, los importes que se hubieran pagado en concepto de tributos por la previa importación para consumo de toda o parte de la mercadería que se exportare para consumo a título oneroso o bien, por los servicios que se hubieren prestado con relación a la mencionada mercadería.

El régimen de reembolsos no es acumulable con los reintegros ni con el Drawback.

l- Subsidios, subvenciones y ayudas

Vale para este típo de Gasto Tributario lo expresado oportunamente sobre subsidios, debiéndose limitar su accionar a subsidios, subvenciones y ayudas FUNCIONALES.

FIN