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BECA DE PERFECCIONAMIENTO
INFORME FINAL
“GASTOS SOCIALES DEL ESTADO Y REPRODUCCIÓN COTIDIANA EN
LA CIUDAD DE SALTA”
BECARIA: SONIA ALVAREZ DE TROGLIERO
DIRECTORA: ELIZABETH JELIN
CO-DIRECTORA: GRACIELA PINAL DE CID
LUGAR DE TRABAJO: FAC. HUMANIDADES
UNIVERSIDAD NACIONAL DE SALTA
AÑO 1988
2
2.1. Antecedentes históricos de la asistencia pública ________________________________________ 22
Introducción _____________________________________________________________________________ 75
2. Características Generales de Villa Esperanza ________________________________________________ 80
3. Proceso de Autoconstrucción Espontánea. ___________________________________________________ 83
3.1. Las Formas de Acceso a los Materiales. ___________________________________________________ 87
a) La Adquisición de Materiales de la Construcción en el Mercado. ________________________________ 88
b) Formas no Mercantilizadas de Acceder a Materiales. __________________________________________ 91
c) Demanda al Estado de Materiales de la Construcción. _________________________________________ 93
3.2. Incorporación de Trabajo para la Construcción de la Vivienda. _______________________________ 96
4. Planes de Autoconstrucción Asociados a la Acción del Estado. __________________________________ 97
4.1. El Caso del Programa de Vivienda Popular en Salta. ________________________________________ 99
4.2. El Programa de Consolidación en Villa Esperanza. _________________________________________ 100
4.2.a) Los Pobladores y la Aceptación del Plan. ________________________________________________ 101
4.2.b) Impactos del Plan sobre la Constitución de las Unidades Domésticas. ________________________ 104
4.2.c) Incidencia del Plan sobre el Proceso de Autoconstrucción Espontáneo Alcanzado. ______________ 107
4.2.d) Ejecución del Plan. __________________________________________________________________ 109
5. Algunas Conclusiones y Recomendaciones. _________________________________________________ 110
BIBLIOGRAFIA ________________________________________________________________________ 111
CUADRO E ______________________________________________________________________________ 118
La Secretaría de Estado de Seguridad Social. _________________________________________________ 147
A. TIPOS DE SAS, MECANISMOS DE GESTION, FONDOS UTILIZADOS Y DESTINO. ________ 147
1. Subsidios Directos. _____________________________________________________________________ 147
1.1. en Bienes. ___________________________________________________________________________ 147
1.2. en Aporte Monetario. _________________________________________________________________ 148
2. Subsidios Indirectos. ___________________________________________________________________ 148
3. Otros Subsidios. _______________________________________________________________________ 148
B. DEMANDA ATENDIDA EN SUS DIRECTAS E INDIRECTAS. _____________________________ 148
3
1. Casos Atendidos según Tipo de Subsidios. __________________________________________________ 149
2. Subsidios Tramitados por Gestión de Compra. ______________________________________________ 149
3. Subsidios en Bienes de Stock. ____________________________________________________________ 149
3.1. En vivienda, equipamiento del hogar y vestimenta. _________________________________________ 150
3.2. En bienes para el consumo._____________________________________________________________ 150
C. DESTINO DE LOS SUBSIDIOS POR ORIGEN DE FONDOS. ______________________________ 150
C.1. Cuenta 388. _________________________________________________________________________ 151
C.2. Transferencias Corrientes. ____________________________________________________________ 151
COOPERADORA ASISTENCIAL DE SALTA CAPITAL. ____________________________________ 151
Aspectos de Funcionamiento._______________________________________________________________ 151
CARACTERISTICAS DE LAS SAS OTORGADAS POR LA CASC. ____________________________ 152
1. Las Subvenciones Directas. ______________________________________________________________ 152
1.1. Subvenciones Directas por Pedidos Especiales. ____________________________________________ 152
1.2. Subvenciones Directas por Bienes de Stock. _______________________________________________ 152
2. Subvenciones Inducidas. ________________________________________________________________ 153
3. Las Subvenciones Indirectas. ____________________________________________________________ 153
3.1. Programas Originados en CASC. _______________________________________________________ 153
Bonos de Transporte Urbano. ______________________________________________________________ 153
Bandejas Escolares. ______________________________________________________________________ 153
3.2. Aportes de Bienes a Programas Pre Existentes. ____________________________________________ 154
BANCO DE PRESTAMOS Y ASISTENCIA SOCIAL. ________________________________________ 154
LA SECRETARIA DE ESTADO DE SALUD PUBLICA. ______________________________________ 155
PROGRAMA DE SALUD ESCOLAR ______________________________________________________ 156
Cobertura.______________________________________________________________________________ 157
Recursos. _______________________________________________________________________________ 157
LAS PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS __________________________________________________ 158
LA CALA DE PREVISION SOCIAL DE LA PROVINCIA. ____________________________________ 159
Pensiones no Contributivas Nacionales otorgadas en la Provincia. ________________________________ 161
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PROPUESTA PARA LA EJECUCION DE UNA POLITICA _____________________________ 163
PARA LA PROVINCIA DE SALTA __________________________________________________ 163
INTRODUCCIÓN _______________________________________________________________________ 163
2. DIAGNOSTICO SOCIAL. ______________________________________________________________ 164
2.1. Dificultades Operativas. _______________________________________________________________ 164
2.2. La Marginalidad en Salta. _____________________________________________________________ 164
2.3. Conclusiones del Diagnóstico Social. _____________________________________________________ 166
3. DIAGNOSTICO INSTITUCIONAL. _____________________________________________________ 166
3.1. Políticas Sociales._____________________________________________________________________ 167
3.2. Organización Administrativa y recursos Presupuestarios.____________________________________ 167
3.3. Participación de los Usuarios. __________________________________________________________ 167
4. PROPUESTA. ________________________________________________________________________ 168
4.1. Bases Conceptuales para la Formulación de una Política para la Acción Social. __________________ 168
4.2. Estrategias Operativas de las Políticas de Acción Social. ____________________________________ 168
4.3. Proyecto de Atención Primaria Social. ___________________________________________________ 169
4.3.1. Programa de Atención Primaria Social. _________________________________________________ 169
4.3.2. Reforma de la Estructura de la Secretaría de Estado de Seguridad Social. ____________________ 173
4.4. Financiamiento del Proyecto. ___________________________________________________________ 174
4.5. Organismo Ejecutor del Programa de Atención Primaria Social. ______________________________ 175
LA MARGINIALIDAD EN SALTA ________________________________________________________ 175
AGRADECIMIENTO ____________________________________________________________________ 178
EQUIPO DE ELABORACION Y REDACCION DEL PROYECTO DE SEGURIDAD SOCIAL _____ 178
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CAPÍTULO I
LA ESTRUCTURA DE LOS GASTOS DEL ESTADO Y LAS SUBVENCIONES EN CONCEPTO DE ASISTENCIA
SOCIAL
1. El Estado, la política social y la “cuestión” de la pobreza
2. La estructura de los Gastos Sociales del Estado
3. Conformación actual de la estructura de los Gastos Sociales del Estado en la
Argentina
4.1. Tipos de subvenciones asistenciales
4.2. Modalidades de las subvenciones asistenciales
5. Características generales de los organismos que otorgan subvenciones asistenciales
en Salta.
Bibliografía
Las políticas sociales forman parte de las políticas públicas. Los gastos del Estado,
conformados por transferencias de ingresos de los sectores capitalista y del total de la
recaudación tributaria, están destinados a financiar las políticas públicas que en cada
momento histórica se convierten en una cuestión a resolver. El gasto público sería la expresión
monetaria de las políticas públicas y por medio de él se canalizan recursos a los trabajadores
y también a los sectores de capital. Pero la decisión de destinar o incrementar el gasto público
destinado a las políticas sociales, o sea a cubrir gastos de consumo de los sectores
asalariados no se produce en cada sociedad concreta en forma aleatoria. Esto sucede cuando
una cuestión en particular –atinente a la reproducción de la fuerza de trabajo- es asumida en
parte, por medio de la socialización de estos recursos, respondiendo a las exigencias del
capital privado o a la presión de las distintas clases y actores sociales interesados en la
resolución de una cuestión.
Se desarrollará seguidamente el concepto de política unido a la resolución de una “cuestión” ,
fruto del procesamiento de la demanda de clases, fracciones y regiones dentro del aparato del
Estado lo que permitirá explicar, entre otras cosas, la superposición existente en estas
políticas. Analizaremos la lógica y funcionalidad de la estructura de los gastos estatales y su
conformación actual en la Argentina para poder especificar las características generales que
ofrecen las políticas de Subvenciones en concepto de Asistencia Social. Finalmente se
delimitará conceptualmente el objeto de estudio, teniendo en cuenta su relación con los
programas de Asistencia Social, además de apuntar a algunas de las características generales
que éstas presentan. Haciendo especial hincapié en el caso de Salta.
1. EL ESTADO, LA POLÍTICA SOCIAL Y LA “CUESTIÓN” DE LA POBREZA
¿Cómo la resolución de una cuestión se convierte en una política social? ¿De qué manera la
“cuestión” de la reproducción cotidiana del excedente de mano de obra es encarado por el
Estado en la actualidad? ¿Qué hace el Estado para dar respuesta a los problemas derivados
de la producción de excedente de población y del deterioro del salario real?
Para Oszlak y O‟Donnel (1976) la política estatal es el “conjunto de acciones u omisiones que
manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una
cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores de la sociedad civil...
Una política estatal se concreta en una decisión o conjunto de decisiones que implica toma de
6
posición intentando alguna forma de resolución de la cuestión. Incluye decisiones de una o
más organizaciones estatales, simultaneas o sucesivas a lo largo del tiempo, que constituyen
el modo de intervención del Estado frente a la cuestión. Ésta no tiene por qué ser unívoca,
homogénea ni permanente... suele ser todo lo contrario...” (p. 21)
Las cuestiones serían una “secuencia de eventos”, algunas de las cuales son políticas
estatales, otras son “políticas” adoptadas por “actores” no estatales y otras son en cambio
detectables en la situación objetiva del sistema de relaciones sociales sobre el que repercuten
unas y otras (p.16). cuando estas cuestiones se convierten en políticas estatales, serían
asuntos (necesidades, demandas) socialmente problematizadas. En el sentido de que ciertas
clases, fracciones de clases, organizaciones, grupos o incluso individuos, estratégicamente
situados, creen que puede y debe hacerse “algo” a su respecto y están en condiciones de
proveer la incorporación a la agenda de problemas socialmente vigentes. Además existe un
carácter negociado o abiertamente conflictivo en la toma de posición del Estado frente a una
cuestión.
Las políticas estatales y los proyectos que se ejecutan por medio de la administración estatal,
al ser el fruto de la puja de intereses y presiones, implican continuas alianzas entre distintos
sectores que intentan canalizar el Gasto. La distribución de los recursos económicos y del
Gasto Público al ser una cuestión fundamental para toda la sociedad es el resultado de
disputas entre distintas unidades sociales. Entre sectores de la economía, entre las fracciones
del capital, entre los componentes de la relación productiva (capital y trabajo), entre capas o
fracciones de sectores dominados, entre los aparatos públicos o privados, entre las diferentes
organizaciones de la administración pública y finalmente entre actores económicos y políticos
asentados en forma regionalmente diferenciada (Pérez, 1986, p. 7 y 8). Esto significa en
definitiva que el reparto es parte siempre de una relación entre actores sociales,
fundamentalmente entre clases, fracciones y regiones. Y la asignación diferenciada de los
recursos supone también la distribución diferencial de las posibilidades. Por lo tanto las
relaciones sociales involucrada se expresan también en ámbitos espaciales diversos, por lo
que las políticas sociales tienen diferentes ámbitos de programación y ejecución, tanto desde
el punto de vista administrativo como espacial: nacionales, locales o estaduales, municipales,
como distintas instancias gubernamentales o institucionales que se ocupan de la resolución de
una misma cuestión. Esta diversidad de intereses en conflicto comprometidos en la realización
de una política concreta implica que la resolución de una cuestión no tiene la racionalidad,
coherencia y efectividad que se pretende asignar a las decisiones de las políticas sociales1.
Estos procesos dan como resultado la conformación de programas superpuestos, ineficacia
“administrativa”, pérdida de recursos, etc.
“Gran cantidad de „intereses especiales‟ –corporación, industrias, intereses regionales
y otros intereses comerciales- reclaman del presupuesto distintos tipos de inversión
social... (Estos reclamos son procesados políticamente mediante procedimientos que
deben ser legitimados o quedar ocultos a los ojos del público). Los sindicatos y los
obreros generalmente plantean diferentes reclamos para distintos tipos de consumo
social, y los desocupados y pobres junto con los empresarios con dificultades financieras
plantean sus demandas de expansión de los Gastos Sociales. Pocos o casi ninguno de
1 Según Oszlak (1984) esta concepción asignaría a la ejecución la causa de estas consecuencias, como efectos de
comportamientos “desviados” e “irracionales” opuestos a la “racionalidad técnica” de la planificación. Estas consecuencias no provienen de la “ejecución” sino del hecho de que las demandas son procesadas en el sistema político, a través del Estado, el que es apropiado privadamente por intereses particulares.
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los reclamos son procesados en el mercado. La mayoría son procesados por el sistema
político y se ganan o pierden como resultado de la lucha política. Precisamente debido a
que la acumulación de capital social y de los gastos sociales se produce dentro de un
esquema político, existe en gran medida la pérdida, duplicación y superposición de
proyectos y servicios estatales. Algunas demandas entran en conflicto y se anulan
mutuamente. Otras se contradicen entre sí en una variedad de formas. La acumulación
de capital y de los gastos sociales es un proceso altamente irracional desde el punto de
vista de la coherencia administrativa, estabilidad física y acumulación de capital privado
potencialmente rentable” (O‟Connor, 1974, p. 19 y 20)
Ahora bien, de qué manera la existencia de mano de obra que no logra insertarse de manera
estable en el aparato productivo o que por sus ingresos no puede dar solución a sus
problemas de sobrevivencia va convirtiéndose en una “cuestión” a resolver (en el sentido de
respuestas no de resolución positiva). Podríamos enunciarlo de otra manera, cuáles son los
sistemas alternativos a la seguridad social y a los bajos e inestables ingresos. Primeramente
pueden considerarse como soluciones parciales a esta cuestión los cambios en las relaciones
sociales en la vida cotidiana desarrollados por los propios actores sociales directamente
perjudicados. Éstas serían las prácticas que éstos realizan para dar solución a sus problemas
de subsistencia que generalmente implican sobre-trabajo intra-doméstico o extra-doméstico o
modificaciones en la estructura de la unidad doméstica o acciones reivindicativas para
incorporar bienes y servicios a su nivel de vida. En ámbitos de mayor grado de
institucionalización han surgido históricamente respuestas desde distintos actores más o
menos organizados, desde la beneficencia religiosa a la filantropía higienista y asistencial, la
filantropía para-estatal y finalmente el Estado a través de las políticas de Asistencia Pública,
especialmente las de Asistencia Social. Dichas respuestas han tenido su origen tanto en
intenciones moralizantes o integrativas provenientes de la sociedad dominante como de las
luchas sociales reivindicativas de los sectores segregados. Al ser una de las cuestiones que
plantean con más crudeza la irracionalidad del sistema capitalista y de la política del Estado
como tendiente al “bien común” no se han constituido en una “cuestión” totalmente delimitada,
sino que se ha institucionalizado de manera residual o tapujada en varias y diversas
cuestiones
“La pobreza y los programas de subvenciones gubernamentales también son
características inherentes al desarrollo capitalista. El capitalismo es en parte la historia
de campesinos y agricultores, trabajadores domésticos, de pequeños artesanos y
comerciantes y de otros empujados a la pobreza por el avance de la agricultura
capitalista, la producción fabril, la venta minorista masiva, etc., en parte la historia de
industria y regiones enteras económicamente empobrecidas como resultado de los
cambios de tecnología y las fuerzas del mercado; en parte la historia de pobreza
generada por las recesiones y depresiones y por algunas estructuras industriales y
ocupaciones determinadas que confinan a ciertos individuos a ocupaciones estables de
bajos ingresos. El capitalismo también es en parte la historia de las políticas y programas
estatales de subvenciones sociales.” (O‟Connor, 1974)
Estas tres formas de encarar la cuestión, las prácticas de los sectores sociales perjudicados, la
asistencia pública, y la “beneficencia” o la “caridad” privada, aparecen claramente como
insuficientes para enfrentar la protección social de vastos sectores sociales segregados del
sistema de seguridad social y de la posibilidad de contar con ingresos estables y dignos para
dar solución a sus problemas de subsistencia. Una característica básica de la forma de
encarar esta cuestión es que estas tres estrategias se encuentran estrechamente imbricadas
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ya que el Estado utiliza las prácticas de los actores sociales involucrados, como parte de la
ejecución de la mayoría de los programas de subvenciones sociales, exigiendo sobre-trabajo
como forma de contraprestación por el aporte del Gasto Asistencial estatal. Como se verá más
adelante, éste es el caso de los planes de autoconstrucción inducidos, programas de huertas
familiares, promotores comunitarios ad honoren, etc.
Seguidamente se analiza el lugar que ocupan las políticas asistenciales y los subsidios por
pobreza dentro de la estructura de los gastos sociales del Estado y el resto de las políticas
sociales.
2. LA ESTRUCTURA DE LOS GASTOS SOCIALES DEL ESTADO
Los gastos sociales serían aquellos gastos del Estado dirigidos a la reproducción de la fuerza
de trabajo siendo consecuentemente indirectamente productivos en la medida que disminuyen
el valor de la fuerza de trabajo. Tienen como función, además de ésta, tender a la armonía
social y legitimar el sistema económico dominante. Esta función no es unívoca vería según los
programas y las características de las luchas sociales y, en algunos casos, no es
complementaria de las funciones de acumulación de la primera.
Según O‟Connor la estructura de los Gastos del Estado está directamente asociada a las
funciones básicas que cumplen en el Estado capitalista, acumulación y legitimación, siendo
éstas con frecuencia mutuamente contradictorias. El Estado debe mantener o crear las
condiciones para la armonía social. Los gastos del Estado tendrían un carácter dual que
correspondería a estos dos funciones básicas: el CAPITAL SOCIAL y los GASTOS
SOCIALES.
Al Capital Social lo considera indirectamente productivo, porque es el requerido para una
acumulación privada rentable y tendría dos componentes:
- la INVERSIÓN SOCIAL y
- el CONSUMO SOCIAL.
La INVERSIÓN SOCIAL estaría constituido por los proyectos y servicios que aumentan la
productividad de la fuerza de trabajo y la tasa de utilidades. Ejemplos serían los parques
industriales.
El CONSUMO SOCIAL consiste en proyectos y servicios que reducen los costos de
reproducción de la fuerza de trabajo y, por ende, aumentan la tasa de utilidades. Éstos a su
vez, se dividen en:
a) Bienes y servicios consumidos colectivamente por la clase obrera: que
correspondería a tres tipos de proyectos:
i) proyectos de desarrollo urbano (caminos, escuelas primarias, instituciones de
recreación, subsidios para viviendas familiares),
ii) proyectos de renovación urbana (transporte público por ejemplo), y
iii) proyectos conexos (atención a la niñez, instalaciones médicas y hospitalarias).
b) Seguridad Social contra la inseguridad económica: (compensaciones para los trabajadores,
seguro para ancianidad, seguro contra la desocupación y seguro médico sanitario).
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Finalmente los Gastos Sociales consisten en proyectos y servicios que se requieren para
mantener la armonía social y para satisfacer la función legitimadora del Estado y no son,
según O‟Connor, ni siquiera indirectamente productivos. Estarían conformados por:
- El sistema de ASISTENCIA SOCIAL, destinado principalmente a mantener la paz
social entre los trabajadores desocupados,
- Los GASTOS DE REPRESIÓN, y
- Los SUBSIDIOS POR POBREZA.
Para O‟Connor los Gastos Sociales estarían dirigidos a la población excedente cuya función
primordial es la de neutralización del descontento social y no serían ni siquiera indirectamente
productivos. Sin embargo, en nuestra realidad esta población es básicamente demandante de
lo que él denomina “servicios conexos” de los bienes y servicios consumidos colectivamente
por la clase obrera (hospitales, atención a la niñez, etc.) que los considera como gastos del
capital social en consumo social o sea dirigidos a la población inserta de manera estable en el
aparato productivo. La falta de correlación entre estas categorías analíticas y sus funciones,
con la que presentan estos gastos en la Argentina, se debe a que este autor desarrolla su
teoría del crecimiento económico y de la crisis fiscal enraizada en los hechos políticos
económicos básicos de la sociedad capitalista avanzada, especialmente EEUU de la segunda
post-guerra. Por un lado los hechos políticos de nuestra historia condicionan una
estructuración diferente de la conformación de estos gastos y, por otro, la evolución del
aparato productivos marca considerables diferencias en lo que hace a la población que
demanda políticas de Bienestar Social. En las sociedades latinoamericanas los pobres
constituyen una gran porción del total de la fuerza de trabajo activa, al mismo tiempo que la
población excedente crece progresivamente, por lo que los subsidios de pobreza o las
subvenciones asistenciales tienen una importante función en la disminución del costo de
reproducción de la fuerza de trabajo o en la manutención de su valor a niveles de subsistencia.
Consideramos, por tanto, que la estructura particular que presentan estos gastos, en cada
sociedad concreta, responden a la conformación específica que presentan de acuerdo a su
desarrollo histórico por lo que consideramos que no se pueden discriminar de manera rígida o
encasillarlos en algunas de las clasificaciones antes señaladas.
3. CONFORMACIÓN ACTUAL DE LA ESTRUCTURA DE LOS GASTOS SOCIALES DEL ESTADO EN LA
ARGENTINA
Consideramos conveniente clasificar a los Gastos Sociales del Estado según una tipología que
tenga en cuenta la evolución del sistema político, las particularidades de la evolución del
aparato productivo y la evolución del salario real de los trabajadores. En la Argentina estos
gastos presentan tres componentes básicos: la SEGURIDAD SOCIAL RESTRINGIDA, (en
adelante SSR), las POLÍTICAS DE ASISTENCIA PÚBLICA y los PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA URBANA. (ver cuadro A).
El sistema de SEGURIDAD SOCIAL RESTRINGIDO, tiene tres componentes básicos:
i) el SISTEMA DE PREVISIÓN: pensiones y jubilaciones que comprenden la
manutención de la población que ya ha cumplido su ciclo productivo,
ii) la ASIGNACIONES FAMILIARES, que remuneran selectivamente algunas
características de la constitución de las unidades domésticas, -tales como la
existencia y números de hijos-, y del ciclo de vida familiar –como el nacimiento,
casamiento, niños en edad escolar, escolaridad, etc.-, y
10
iii) las OBRAS SOCIALES.
Su financiación puede provenir de diferentes fuentes. En el caso de las pensiones y
jubilaciones y Obras Sociales provienen de aportes del empresariado y deducciones del
salario. Mientras que las asignaciones familiares están financiadas exclusivamente a cargo de
los empleadores y subsidiadas por el Estado por medio de adelantos para su pago. Se podría
considerar también, como parte de la SSR a las disposiciones emanadas de las leyes de
contrato de trabajo que cubren algunas contingencias sociales, como accidentes de trabajo,
seguro de vida, ayuda funeraria, etc.
Las Obras Sociales originariamente surgidas como formas de mutualidades filantrópicas,
constituyen una forma de seguro privado. Sólo la relación de dependencia laboral y bajo
regímenes legales de contrato de trabajo permite el acceso o la posibilidad de ser beneficiario.
El Sistema Previsional tuvo una evolución paulatina a lo largo de la historia argentina hasta
que se unifica y generaliza a la mayoría de los trabajadores, aproximadamente en la década
del ‟70. Pero tampoco ha tenido una historia universalizada y se ha restringido a aquellos con
capacidad contributiva o bajo regímenes legales de contrato de trabajo.
Se conforma así un sistema complejo que se encuadra dentro de la concepción restringida de
la Seguridad Social, directamente asociada a la relación de dependencia laboral estable bajo
regímenes legales de contrato de trabajo. Este régimen excluye, por tanto a un sector de la
población.
El Estado a partir de las Políticas de ASISTENCIA PÚBLICA, atiende algunas “necesidades”
de la población que se encuentra fuera de este sistema o dentro pero con bajos ingresos. Los
gastos sociales en Asistencia Pública incluyen tanto gastos de capital social en infraestructura
urbana, como servicios en áreas de Salud, Educación, viviendas, Familias y Minoridad,
Deportes y Recreación y Subvenciones en Concepto de Asistencia Social monetarias y en
bienes.
El hecho de que en la seguridad social la contribución del trabajador sea directa y se efectivice
a través de deducciones del salario le da un sentido mayor de derecho. Mientras que los
servicios y bienes aportados por la Asistencia Pública al provenir del total de la recaudación
tributaria aparecen como una dádiva “asistencial” escondiendo así el origen de sus recursos
provenientes de todos los asalariados.
“Mientras que en la política de seguridad social el beneficio es un derecho que el
individuo posee dada su contribución al financiamiento de aquél, las políticas de
asistencia pública revisten un carácter caritativo, una dádiva a los sectores más
necesitados... Esta dualidad acarrea, desde el punto de vista de la protección social, la
existencia de ciudadanos de “primera” y “segunda” categoría. Los primeros están
protegidos, ya que adquirieron el derecho básicamente a través de su contribución. Los
segundos son receptores de la dádiva estatal y privada. No sólo la formalización de esta
desigualdad es preocupante sino que además los recursos con que cuenta la asistencia
pública son sustancialmente menores que los existentes dentro de los esquemas de
seguridad social.” (Isuani, E., 1985, p. 75)
Eliminar esta dualidad sólo es posible disolviendo este esquema y sustituyéndolo por uno
“donde al menos la protección mínima sea concedida a la población en su conjunto,
11
independientemente de su contribución, afirmando el derecho del ciudadano en cuanto a tal a
dicha protección”. Esto implica de hecho romper con la dualidad de ciudadanos de primera y
segunda, pasar de una ciudadanía dual restringida a una ciudadanía social real y “sustituir el
sistema contributivo que otorga derechos al asegurado por un sistema impositivo basado en el
aporte del ciudadano, especialmente de aquel que posee mayores ingresos.” ( ibid., p. 72 y 83).
4. CARACTERÍSTICAS DE LAS SUBVENCIONES EN CONCEPTO DE ASISTENCIA SOCIAL
Las Subvenciones en concepto de Asistencia Social son llevadas a cabo por organismos que
administran o controlan gastos sociales destinados a la provisión de aportes monetarios o
bienes a la canasta familiar de un gran grupo de población que por diversas causas no puede
satisfacer sus necesidades básicas o subsanar problemas coyunturales por sus propios
medios. Los potenciales beneficiarios pertenecen a la población exenta –inserta en forma
inestable y discontinua en el mercado de trabajo, o bajo regímenes ilegales de contrato de
trabajo- la población inactiva –ancianos, menores discapacitados- los cuales por diversas
causas de segregación no pueden afrontar su reproducción cotidiana ni solucionar su
situación especial. También se dirigen a la población de bajos ingresos cubierta por regímenes
de seguridad social pero que por sus ingresos, o por falta de cobertura, deben demandar
subvenciones especiales. Este componente de los Gastos Sociales conforma parte de los
gastos de Asistencia Pública y generalmente se incluye dentro de los denominados programas
de ASISTENCIA Y PROMOCIÓN SOCIAL, pero no exclusivamente.
Desde el punto de vista de la protección social, la clasificación de las políticas sociales según
Fernández y Rozas (1984) corresponden generalmente a la satisfacción de “necesidades”
consideradas como primordiales para los individuos, serían “áreas necesidades sociales”,
ejemplo, la educación, la salud, el urbanismo y la vivienda, tiempo libre y recreación y
Asistencia y Promoción Social.
“La Asistencia Social es entonces definida como un conglomerado de programas e
instituciones y servicios especializados que tienen por objeto satisfacer las necesidades
de los seres humanos que no están incluidos en el resto de las Políticas Sociales y/o en
otro tipo de acción sectorial de tipo social. Esto es decir que las que no están satisfechas
por los beneficios derivados de las políticas laboral, de salud, viviendas, de seguridad
social, etc. Estas necesidades “residuales” son características de sectores sociales que
no participan en el proceso productivo, porque son desempleados permanentes o
eventuales; pero que en definitiva, pueden ser una parte potencial de la población
económicamente activa. También corresponden a los de sectores que están fuera de la
población económicamente activa, como los ancianos, los niños, los impedidos físicos y
mentales, etc.” (ibid., p. 30 y 31)
Las subvenciones asistenciales no tienen una delimitación clara en cuanto al “área
necesidad”, ya que no pueden ser consideradas como una “disminución” y al ser residuales se
las incluye dentro de la denominación variada de Acción Social, Promoción o Asistencia
Social. Son residuales en cuanto a la población que cubren, a las “áreas necesidades” que
atienden, a la importancia y jerarquía administrativa que tienen y a la cuantía de fondos que
destina.
En este trabajo se analizarán exclusivamente aquellas políticas del Estado en Asistencia
Social y en otras áreas sectoriales, que otorgan subsidios o subvenciones monetarias o en
bienes a la canasta de consumo, en los rubros alimentación, vestimenta, útiles escolares,
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transporte, material de apoyo, medicamentos, viviendas, etc., para aquella población no
cubierta por sistemas de Seguridad Social Restringida, o que por sus ingresos no pueden
pagar el coseguro. Quedarían excluidos, a los fines de este trabajo, algunos servicios
especiales que presupuestariamente se identifican como Gastos de Asistencia y Promoción
Social y que corresponden a servicios en áreas de Minoridad, ancianidad y discapacidad,
como hogares para menores y ancianos, guarderías infantiles o servicios para discapacitados.
Decíamos que las funciones señaladas por O‟Connor, de los gastos del Estado para la
reproducción de la fuerza de trabajo: legitimación y acumulación de capital, son
dialécticamente complementarias y contradictorias, fruto de las contradicciones entre la
reproducción social y la reproducción de plusvalía. La rentabilidad baja de los costes de la
reproducción colectiva de la fuerza de trabajo hace que tengan que ser afrontados, en el
sistema capitalista, por medio de la socialización de recursos administrados por el Estado,
significando un abaratamiento de su costo para el capitalista individual. Algunos implican
además deducciones de plusvalía. Los “costes sociales”, de la Seguridad Social tienen ese
carácter, “son una barrera a la producción de capital en la misma proporción en la que ayudan
a solucionar el problema de la realización de capital.” (O‟Connor, 1977, p. 148).
Esta dialéctica complementariedad-contradicción se puede expresar en lo que Offe (1977)
denomina “complementariedad no simbiótica”, que se manifestaría en una autonomía y
autosuficiencia parasitaria de las inversiones de capital social y de los Gastos Sociales2. Las
decisiones tomadas por el aparato estatal no tienden generalmente a superar los “vacíos
funcionales” en el proceso de acumulación, sino más bien los organismos del Estado se ven
compelidos a dar lugar a las exigencias de la competencia entre los partidos y de los conflictos
políticos que pueden bloquear el propósito mismo de la producción de valor de uso
estrictamente complementario de la acumulación capitalista. Offe señala entonces que no hay
una autosuficiencia parasitaria de estas inversiones. La complementariedad se daría sólo si se
dan tres condiciones altamente precarias:
1) Se debe absorber parte del producto excedente social,
2) Lograr racionalidad administrativa, y
3) Disponer de un sistema de creencias legitimadoras y de procedimientos
institucionalizados por la organización de símbolos políticos y la formación de
consenso.
Según Offe la complejidad real de estas precondiciones hacen pensar en una improbabilidad
de dicho equilibrio para la complementariedad.
2 Offe desarrolla este concepto a partir del análisis de las inversiones de capital social pero en algunos aspectos puede
aplicarse a lo que denominamos Gastos de Asistencia Pública en subvenciones. Considera que las inversiones de infraestructura o la de producción de capital social, operan bajo criterios externos al proceso de acumulación, ya que no son utilizados directamente para acrecentar el plusvalor que rinde la fuerza de trabajo y reconvertir parte de éste en capital, sino que su utilización está determinada por la producción de un valor de uso concreto. El beneficio que brindan se mide en la contribución que representan para el aumento inmediato o mediato de la productividad del trabajo. Estas inversiones son no capitalista en la forma, aunque el criterio de valor de uso se derive de los requerimientos de la acumulación capitalista y el crecimiento económico. Esto es manifestación de una discrepancia estructural que se manifiesta en dos sentidos: el volumen de los subsidios en infraestructura puede demostrarse insuficientemente para eliminar los cuellos de botella en el proceso de acumulación, o “su forma no capitalista puede llegar a constituir el vehículo para tipos concretos de medidas y reformas
institucionales tendientes a minar la „lógica‟ formal inherentemente distinta del proceso de acumulación.” (ibid., p. 38)
13
“Los conflictos sociales y políticos que cristalizan a partir de esta discrepancia
estructural y que señalan el fin del equilibrio capaz de mantener la aceptación de
creencias legitimadoras, se hacen evidentes por sí mismas. Comprenden un amplio
conjunto de demandas y exigencias que inciden en aquel mejoramiento de las
condiciones de reproducción de las condiciones de vida que representa una necesidad
colectiva...” (ibid., p. 40).
Esta complementariedad, potencialmente conflictiva, no simbiótica y parasitaria se manifiesta
en las políticas de subvenciones en aquellas prácticas que utilizan formas autogestionarias de
reproducción cotidiana, que si bien implican el sobre-trabajo de los “ejecutores”, sus formas no
capitalistas, constituidas en estrategias no mercantilizadas, se oponen a la lógica de
acumulación en su aspecto cualitativo. A su vez estas formas, al tener una potencialidad
conflictiva inherente han sido eliminadas como políticas, durante las dictaduras militares.
“La desintegración autopropulsada de los recursos de creencias de legitimidad, de
cuya disponibilidad el sistema capitalista es dependiente en grado máximo, parece haber
hecho los mejores progresos principalmente en aquellos sectores y en relación a
aquellos grupos cuya fuerza de trabajo ya no está directamente sujeta al proceso de
acumulación de capital y que en su forma está organizada exclusivamente como trabajo
que produce valor de uso.” (Offe, ob. cit., p. 47).
4.1. TIPOS DE LAS SUBVENCIONES ASISTENCIALES
En lo que hace al tipo de subvenciones éstas pueden caracterizarse dependiendo de la
modalidad de ejecución de la forma de captación y canalización de la demanda. Pueden
clasificarse en tres grandes tipos: a) las subvenciones indirectas, b) directas o c) inducidas,
algunas de cuyas características pasamos a describir:
a) Subvenciones indirectas: Son aquellas en que el beneficiario accede de forma indirecta:
- Por medio de asociaciones intermedias –clubes, organizaciones de base,
asociaciones, etc.- o entidades de beneficencia que llevan a cabo algún servicio o
programa.
- Por medio de programas especiales: en este caso para acceder al subsidio el
“beneficiario” debe poseer alguna característica relacionada con el tipo de programa:
niños desnutridos para el aporte alimentario de Atención Primaria de la Salud,
familias con ciertas características definidas previamente para el PAN, etc. Los
programas asistencias están destinados básicamente a cubrir necesidades
alimentarias y de vivienda. Hay otros programas en otros rubros, como el programa
de bonos de transporte urbano, pero éstos no tienen relevancia en la cuantía del
gasto que se les destina. En el cuadro 2 se pueden observar los programas
alimentarios y en el cuadro B, Cap. V, los programas asistenciales que apoyan la
producción de la vivienda por autoconstrucción en la ciudad de Salta.
Los programas especiales se caracterizan por dos elementos estrechamente imbricados. El
primero tiene que ver con su falta de continuidad y el segundo con la forma en que se
involucran a los actores sociales “beneficiarios”.
En lo que hace a la falta de continuidad se pueden señalar tres causas por las cuales su
surgimiento se prevé como coyuntural. Se originan generalmente para dar solución
14
momentánea a un problema de crisis que debe ser progresivamente encarado por los
receptores. Un segundo factor de su carácter cíclico radica en otro de sus objetivos, la
neutralización del desorden civil o la potencialidad de un conflicto. Una vez restaurado el
“orden” se pretende volver a la situación anterior. Finalmente la concepción de los sectores
dominantes y de algunos técnicos de que las subvenciones sociales afectan la disciplina
social.
“La clave para comprender la existencia de las subvenciones sociales está en las
funciones que cumplen para el orden económico y político general, ya que la asistencia
social es una institución de apoyo y secundaria. La evidencia histórica sugiere que las
subvenciones sociales se indican o amplían durante los estallidos ocasionales de
desorden civil provocados por la desocupación masiva, y luego son abolidos o limitados
cuando se restaura la estabilidad política... Las políticas expansivas de los sistemas de
subvenciones sociales están destinadas a enmudecer el desorden civil y las restrictivas a
reforzar las normas laborales. En otras palabras, las políticas de subvenciones sociales
son cíclicas, liberales o restrictivas, según los problemas de regulación que deba
enfrentar el gobierno o la sociedad en su conjunto (Piven y Cloward, cit. por O‟Connor,
ob. cit., p. 218 y 219).
El discurso dominante afirma reiteradamente que las subvenciones asistenciales afectan la
“disciplina social” e inducen a la “desintegración moral” promoviendo la vagancia en contra de
la disciplina laboral y creando dependencia de la población, sin promover a su
autonomización. Implícitamente se considera que la causa de la situación social de
marginación radica en los propios receptores los que no se independizan por sus propias
incapacidades y no por problemas estructurales. Entrevistados informan, por ejemplo, que la
acción realizada por el PAN significa alimentar la vagancia, ya que si se asegura alimentos a
la gente, ésta deja de trabajar especulando con el Estado.
Para romper estas seudos-dependencias los gobiernos proponen programas de capacitación
de mano de obra. En la mayoría de los casos se suministra capacitación para empleos con
gran rotación y poca especialización (costura, obreros de la construcción, oficios de baja
calificación) y otros ingresos, lo que no modifica su situación de demandantes o receptores de
subvenciones. En el caso de la mujer, estos programas además de las características
señaladas, se dirigen a oficios que reafirman el rol de reproductor que se le asigna
culturalmente. Precisamente debido a que los trabajadores se insertan en la economía en
sectores pocos dinámicos, de alta rotación de empleos, poca estabilidad o en el sector estatal
en las escalas más bajas, la escasez de ingresos o la falta de Obra Social mantienen su
situación de demandantes.
A pesar de estas tendencias, se observa que, al no mermar la producción del excedente de
población, sumada a la situación de crisis generalizada y la escasa posibilidad de que la
reactivación económica absorba la mano de obra sobrante –por el progresivo uso de capital
intensivo- las Subvenciones en concepto de Asistencia Social siguen manteniéndose. En
procesos de deterioro del salario real y estancamiento económico, los programas de
subvenciones pensados para solucionar crisis de coyunturas se terminan institucionalizando,
como el caso del PAN y los Comedores Escolares. El objetivo manifiesto del PAN, en este
sentido, de ir disminuyendo los beneficiarios y lograr una mutualización –autosuficiencia-, en
virtud de una probable reactivación económica es ilusorio. Más aún si se tiene en cuenta el
proceso de agravamiento de la crisis económica, el aumento de la desocupación y la
disminución del nivel de empleo. Si se los suprime sin dicha reactivación y concomitante
15
aumento del salario real, los efectos son regresivos, los antiguos beneficiarios deben afrontar
ese gasto con sus magros salarios, aumentando así, la super-explotación del trabajo y
disminuyendo su nivel de vida.
“La necesidad de los programas de subvenciones sociales (guerra contra la pobreza...
y de otros programas paliativos) no tiene límites, o más exactamente está limitada
solamente por las fronteras de la aplicación de la tecnología moderna y por la expansión
del propio capitalismo.” (O‟Connor, ob. cit., p. 231)
Recientemente y debido al retardo en el envío de los fondos Nacionales para Comedores
Escolares la provincia del Chaco ha suspendido este programa. La provincia de Salta está a
punto de hacerlo por la misma causa. Los compromisos de la deuda externa restringen cada
vez más los gastos de subvenciones de amplia cobertura, y en general, los gastos del Estado
para la reproducción de la fuerza de trabajo. A nivel provincial, las políticas restrictivas se
manifiestan en un mayor estancamiento económico de las economías provinciales y en una
progresiva disminución del envío de remesas por la coparticipación federal y de otras
transferencias de fondos como los asistenciales.
Cuál es la causa por la que países dependientes como el nuestro se vuelve irremediablemente
a las subvenciones a pesar de que la tendencia actual parecería orientarse hacia el recorte
progresivo de estos gastos sociales. Señalaremos sólo algunas hipótesis relacionadas con las
condiciones específicas del desarrollo político y económico de nuestro país y América Latina.
1) Las crisis de demanda y de deterioro del salario real son más intensas y
prolongadas que en los países centrales.
2) Al ser más numerosa la población excedente en términos relativos que la de los
países centrales, estas políticas no sólo tienen como objetivo lograr la armonía
social sino también abaratar el costo de reproducción de la fuerza de trabajo. La
masividad en la extensión de algunos programas permite mantener bajo el valor de
la fuerza de trabajo, al mismo tiempo que estructurar un sistema de legitimación.
3) Las crisis de legitimación son mucho más intensas y prolongadas por los efectos de
la dependencia y la inestabilidad del sistema político. Por tanto, las funciones de
legitimación de las políticas sociales son extremadamente importantes para
mantener bases de apoyo político.
En síntesis los programas asistenciales si bien tienden a ser cíclicos, en países como el
nuestro, no se logra erradicarlas por las características propias de la evolución política y las
crisis de legitimación. Además de las particularidades de la evolución del aparato productivo
basado en la producción progresiva de mano de obra sobrante, que no logra insertarse de
manera estable en la economía.
La forma en que se relacionan los actores sociales “beneficiarios” con los programas
asistenciales está en directa relación con dos de los factores antes señalados. Por un lado, al
estar asociado su origen a una pretendida solución de un problema de crisis coyuntural que
debe ser progresivamente encarado por los receptores, lo beneficiarios son sistemática y
orgánicamente vinculados a la resolución de la “cuestión” por medio de la utilización de su
sobre-trabajo como insumo básico de la ejecución de los programas. Por otro lado, el discurso
que asigna a las subvenciones un potencial desintegrador de los valores de la sociedad
basados en el intercambio de equivalentes, en la medida que la distribución del ingreso en
subsidios atentaría contra la “disciplina social” del “ahorro” y del trabajo son tender a la
16
autonomización esperada. De allí que las exigencias de sobre-trabajo durante la ejecución del
programa constituye el primer paso para el logro de la autosuficiencia. Este mecanismo
evidencia otro de los aspectos básicos de estos programas. El Estado distribuye bienes para
los más depauperizados pero estos sistemas no pueden convertirse en derechos –lo que
atentaría contra los principios señalados- por lo que toman la forma de dádiva no caritativa
puesto que implican bloques de dependencia con contraprestación de trabajo3.
b) Subvenciones directas: Estas subvenciones atienden demandas espontáneas individual y
el tipo de subsidio se determina no en base a un programa especial sino al bien o servicio
que requiere atención puntual. Según los organismos pueden adquirir distintas formas:
- por distribución de bienes de stock
- o según pedidos especiales que implican gastos de compra de algún bien.
En Salta este tipo de subvención no se ha institucionalizado como en otros países que
eventualmente adquiere formas más orgánicas y continuas de subsidios. Esta modalidad, la
dispersión que ofrecen los distintos organismos que realizan y el sin número de requisi tos
exigidos no permite que la gente pueda utilizarlos fácilmente. En el cuadro 4 se pueden
observar los organismos que otorgan subvenciones directas por demanda espontanea según
destino en la ciudad de Salta.
c) Subvenciones inducidas: Estas subvenciones no se otorgan ni por demanda espontanea
ni por programas especiales, son otorgadas por medio de decisiones emanadas de los propios
organismos o por medio de agencias partidarias asociadas a ellos. Éstas se caracterizan por
tender a cooptar clientela política pero son utilizadas en forma instrumental por los actores
sociales. En este caso el acento está puesto en el número de personas comprometidas en la
relación clientelísticas. Este tipo de subvención, característica de los períodos democráticos y
de formas clientelísticas de hacer política tienen lugar básicamente en períodos pre-
electorales. El organismo que ha implementado esta modalidad durante el primer período
democrático fue la Cooperadora Asistencial y en menor medida La Dirección General de
Promoción Social.
4. 2. MODALIDADES DE LAS SUBVENCIONES ASISTENCIALES
En lo que hace a la modalidad que toman las subvenciones ésta es muy compleja, tanto en lo
que hace al origen, asignación de recursos y transferencia de fondos como a la distribución,
gestión y ejecución de los programas o subprogramas. A pesar de ello y a su carácter residual
las subvenciones asistenciales constituyen un sistema concreto de distribución de una parte
de los ingresos de los gastos del Estado destinados a la reproducción de la fuerza de trabajo y
entre las jurisdicciones nacionales y provinciales. Es un sistema porque está constituido por un
conjunto aunque disperso e inconexo de normas y procedimientos. Es un sistema concreto que
constituye una construcción histórica. Y, finalmente, es parte de un sistema más general de
distribución de ingresos y fijación de normas entre los gobiernos provinciales y el gobierno
nacional.
3 Esta tendencia también puede explicarse por dos de las viejas formas de disciplinamiento de los equipamientos
asistenciales para indigentes –surgidas a partir del siglo XIX: los work house, las casas de indigentes o las colonias agrícolas- el trabajo obligatorio y la “moralización”. (Donzelot, 1980)
17
En lo referente al origen, asignación de recursos y transferencia de fondos la estructura que
éstos presentan es muy compleja puesto que los fondos provienen de jurisdicciones diferentes:
federal, nacional o municipal, además de transferencia de fondos, asignación o afectación de
recursos, o transferencia de bienes para su ejecución, entre organismos de la misma o distinta
jurisdicción. En el gráfico 3 se pueden observar el origen y la asignación de recursos y
transferencias de fondos de los organismos que otorgan subvenciones en Salta. El único caso
no explicitado es el del Programa de Vivienda Popular que se funda como una Sociedad del
Estado con fondos propios.
En los presupuestos según finalidad corresponden a erogaciones que pertenecen al rubro
Asistencia y Promoción Social para transferencia por erogaciones corrientes. Algunas como
las partidas asignadas a Comedores Escolares se asignan a Educación, otras como las
pensiones no contributivas a Seguridad Social, por lo que se hizo necesario trabajar en forma
puntual y desagregada en base a los presupuestos de los distintos organismos que otorgan
estas subvenciones. La detección del gasto por tanto se hace más difícil ya que “las cuentas
del ingreso nacional engloban las distintas categorías de gastos estatales. (El Estado no
analiza su presupuesto en términos de clases). Evidentemente no pueden separarse las
distintas categorías si no se examina cada rubro del presupuesto.” (O‟Connor, 1974, p. 17)
A esta dificultad se suma la marcada dispersión que tienen estas políticas. Por otro lado, los
administradores y/o efectuores de estos gastos no siempre coinciden con los organismos de
Promoción o Asistencia Social. Existen transferencias de partidas asignadas a Promoción o
Asistencia Social que son administrados por organismos de salud o educación. Un ejemplo de
los anterior es la distribución de Cajas PAN para niños desnutridos por medio del
Departamento de Atención Primaria de la Salud.
En lo referente a la modalidad en la gestión y ejecución su dinámica presenta también una
importante complejidad. No siempre son ejecutados por organismos de Promoción y Asistencia
Social y generalmente no coinciden los organismos proveedores de fondos o bienes con los de
gestión o los efectores. Estas relaciones se pueden observar para el caso de Salta en el
Gráfico 1 y en el Cuadro 2 para el caso específico de los programas alimentarios con
continuidad.
Estas diversas modalidades se pueden caracterizar como sigue:
a) Subvenciones que forman parte de servicios más globales no pertenecientes al área
específica de asistencia y promoción social
Se trata de aquéllas que se proporcionan en función de la cobertura de una necesidad creada
por una “disminución” ya cubierta por otro servicio. Ejemplos de este tipo son las subvenciones
conexas con áreas más delimitadas de política social como la Salud y la Educación,
complementarios de dicha cobertura o parte de un programa más abarcativo. En el caso de
subvenciones asociadas al área de salud se puede considerar el aporte alimentario a
desnutridos o normonutridos que forman parte de programas más abarcativos. En el caso de
Salta corresponde al programa de Asistencia Primaria de la Salud. También el material de
apoyo provisto por el programa de Salud Escolar es otro ejemplo de este tipo. En estos casos
la acción se realiza por medio de efectores intermedios entre los directos receptores o
beneficiarios y el programa: escuelas, centros maternos. La detección de la demanda está
directamente relacionada con el servicio del efector. Por ejemplo niños que asisten a la
escuela primaria pueden acceder a escuelas con Comedores Escolares o recibir la Copa de
18
Leche, o subsidios gestionados por Salud Escolar. Los medicamentos serían complementarios
de la cobertura sanitaria. También se puede incluir en esta modalidad a las pensiones no
contributivas ejecutadas y financiadas por el sistema previsional.
b) Subvenciones otorgadas por organismos específicos de promoción y asistencia
social
Estos organismos poseen mayor cuantía de recursos para subvenciones, por lo que no sólo
otorgan a su propia demanda sino a la que se origina en otros organismos. Éste sería el caso
en Salta de la Dirección de Promoción Social, el Banco de Préstamo y Asistencia Social y la
Cooperadora Asistencial.
c) Organismos que constituyen programas en sí mismos
Este es el caso del Plan Alimentario Nacional.
d) Subvenciones que se constituyen para palear un área residual de política social
específica
Aquí se incluyen los gastos asistenciales para apoyo de la producción de la vivienda por
autoconstrucción espontanea o inducida, que atiende a sectores sociales no cubiertos por las
políticas estatales tradicionales de viviendas.
Para una mayor claridad en la exposición que realizaremos en los capítulos siguientes, se
describen las características de los distintos organismos que otorgan subvenciones en la
ciudad de Salta.
5. CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LOS ORGANISMOS QUE OTORGAN SUBVENCIONES ASISTENCIALES
EN SALTA
Seguidamente se describen las características globales de los organismo que otorgan
Subvenciones en Salta, en el anexo 1 se explican en cada uno de ellos la globalidad,
estructura y composición de las erogaciones en subvenciones, la estructura de recursos y la
magnitud y dirección en su asignación, las características de la evolución de su régimen legal
y marco institucional, los distintos tipos de subvenciones, los mecanismos de provisión,
gestión y entrega y los requisitos para acceder a ellas.
LA SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURIDAD SOCIAL
La Secretaria de Estado de Seguridad Social es el organismos con mayor jerarquía en el área
de Seguridad Social y Asistencia Social. De ella dependen jerárquicamente los entes
autárquicos descentralizados: de la Caja de Previsión Social de la Provincia, el Instituto
Provincial de Seguro y el Instituto Provincial de Desarrollo Urbano y Vivienda y la Dirección
General de Familia y Minoridad, la Dirección General de Promoción Social, la Dirección
General de Deporte y Recreación y la Dirección de Cooperativas y Mutualidades (para la
evolución de su régimen normativo en cuanto a subvenciones ver cuadro 5). Algunos ingresos
de organismos generadores de recursos son transferidos a ella quien los administra. Al ser el
organismos más importante en cuanto a captación y recepción de demandas de subvenciones,
otros como la Cooperadora Asistencial y el Banco de Préstamo y Asistencia Social afectan
específicamente fondos propios a demandas originadas en esta Secretaria o en el ámbito del
19
Ministerio de Bienestar Social. Recibe para su distribución recursos nacionales para subsidios
destinados a programas especiales (como el Plan Social Nutricional, que incluye los
Comedores Escolares) y donaciones de diversa índole. Los únicos fondos genuinos que posee
son los asignados presupuestariamente para transferencia corrientes y partida asistencia. (Ver
cuadro 6).
La Dirección General de Promoción Social dependiente de la Secretaria, a través de los
departamentos de Acción Comunitaria y Asistencia Social, ejecuta las políticas de
subvenciones asistenciales. En el cuadro 7 se explicitan el tipo de subvenciones, según
destino y origen de los fondos ejecutados por esta Secretaria.
BANCO DE PRÉSTAMO Y ASISTENCIA SOCIAL
El Banco de Préstamo y Asistencia Social (BPAS) es un ente autárquico del Estado Provincial,
con personería jurídica e individualidad financiera. Según su carta orgánica actual (ley 5115)
“tiene como finalidad la promoción y desarrollo de la comunidad, la familia, el individuo en sus
aspectos socio-económicos”, opera con créditos pignoraticios y otorga subsidios (para la
evolución de su régimen legal y disposiciones de subsidios ver cuadro 8).
Sus fondos provienen de la administración y emisión de lotería, tómbola, prode y casino
provincial y bingo, así como de las operaciones financieras que realiza. Otorga subsidios
directos por demanda espontanea monetarios y solamente subsidios indirectos a
organizaciones intermedia e instituciones benéficas, no financia ningún programa especial.
Transfiere fondos de la Secretaria de Estado de Seguridad y al gobernador de la provincia
destinados a subvenciones.
COOPERADORA ASISTENCIAL DE SALTA CAPITAL
La Cooperadora Asistencial de Salta Capital (en adelante CASC), es el organismo proveedor
de recursos más importantes en lo que hace a subvenciones asistenciales junto con Provipo
en la ciudad de Salta. actualmente su funcionamiento se rige según la ley 5335/78 y por el
decreto reglamentario 1809 del mismo año. (Ver cuadro 9, Antecedentes Jur. Administrativos).
Es un ente para-estatal cuyo control de legalidad ejerce el Ministerio de Bienestar Social.
Según el decreto 376/80 debe ajustar su política a los lineamientos que la SESS determine,
además de atender con sus propios recursos a la solución de casos particulares originados en
esta Secretaria y que requieran atención prioritaria.
Del total de la recaudación, provenientes del 2% sobre los salarios pagados en la actividad
privada, que constituyen el origen de sus fondos, el 20% se destina al FONDO
COMPENSADOR (Dcto. Ley 5448), el cual es transferido a la Secretaria de Estado de
Seguridad Social quien lo administra, para atender, según la ley, exclusivamente los
requerimientos de las Cooperadoras del interior de la provincia que cuenten con menores
ingresos. El resto de lo recaudado es administrado por el Directorio, el cual decide el destino
de los fondos.
PLAN ALIMENTARIO NACIONAL
El Plan Alimentario Nacional aunque es un programa especial constituye un o organismo en el
ámbito local. En Salta al ser una provincia gobernada por el partido justicialista su
implementación, a partir de 1985, mantuvo autonomía de gestión y ejecución. Las
20
características globales de este programa se explicitan en el cuadro 6 destinado a analizar
específicamente las subvenciones asistenciales alimentarias
LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL
En la provincia, en la actualidad, se encuentran beneficiarios de pensiones no contributivas
provinciales y nacionales. Las provinciales son otorgadas por medio de la Caja de Precisión
Social de la Provincia y las nacionales por medio de la delegación provincial del PAMI. Una de
las subvenciones monetarias para la población excedente, inactivos sin régimen de previsión
social no insertos en sistemas de Seguridad Social Restringido lo constituyen las pensiones no
contributivas o también denominadas pensiones asistenciales.
Los beneficiarios de éstas son generalmente población de muy escasos recursos, en edad de
retiro, que durante su edad activa tuvieron una inserción laboral sin relación de dependencia
estable y/o en oficios bajo contratación ilegal de la fuerza de trabajo que no les aportaban para
previsión social. Las Pensiones no contributivas o asistenciales a la vejez y a la invalidez, son
un paliativo a esta circunstancia aunque por sus características de restricción de la demanda y
por los montos que significan no solucionan ni mínimamente el problema que intentan
solucionar.
LA SECRETARIA DE ESTADO DE SALUD PÚBLICA
Esta Secretaria y sus organismos dependientes cubren servicios asistenciales en salud.
También por su intermedio se otorgan algunas subvenciones monetarias y en bienes. Las por
traslado a centros de mayor complejidad para tratamiento médico se gestionan a través de
ella, ya que es quien decide acerca de los movimientos del avión sanitario de la provincia. Si
éstos necesitan además subsidios para estadía o pagos de tratamientos especializados, o en
los casos que no se realizan por medio del avión sanitarios, son derivados a la SESS quien los
gestiona por medio de la afectación de fondos propios o por la derivación del pedido a la
Cooperadora o al Banco de Préstamos. Además tiene una pequeña partida presupuestaria de
transferencias por erogaciones corrientes que destina a subsidios afines con su gestión en
Salud. El material de apoyo y otros subsidios cuya demanda se origina en hospitales y/o
Centros Maternos de su dependencia también son derivados a ella para su gestión. El único
caso que los gestiona con autonomía es el Programa de Salud Escolar. Además ejecuta el
programa de asistencia alimentario a los Centros Maternos.
EL PROGRAMA DE VIVIENDA POPULAR
Este programa destinado a apoyar la producción de la vivienda espontanea y a implementar
programas inducidos por autoconstrucción surge en Salta en 1984 como propuesta política del
gobierno justicialista. Sus características globales y tipos de programas que lleva a cabo se
precisan en el Capítulo V.
21
BILIOGRAFÍA
Donzelot, Jacques (1980); La policía de la familia, Ed. Picaflor, Barcelona.
Fernández, Arturo y Rozas, Margarita (1984); Políticas sociales y trabajo social, Ed.
Humanitas, Bs. As.
Isuani, Ernesto (1985); Universalización de las Seguridad Social en América Latina: límites
estructurales y cambios necesarios”, en Desarrollo Económico, Nº 97, Vol. 25, abril-junio.
Lojkine, Jean (1981); El marxismo, el Estado y la cuestión urbana Siglo XXI, México.
O‟Connor, James (1974) Estado y capitalismo en la sociedad Norteamericana, Ed. Periferia,
Bs. As.
Oszlak, Oscar y O‟Donnel, Guillermo (1976), Estado y políticas estatales. Hacia una estrategia
de investigación, Documentos CEDES / FLACSO Nº 4, Marzo, Buenos Aires.
Oszlak, Oscar (1984); Políticas públicas y regímenes políticos, reflexiones a partir de algunas
experiencias latinoamericanas Estudios CEDES, Buenos Aires.
22
CAPÍTULO II
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LAS SUBVENCIONES ASISTENCIALES
1. Introducción
2. Antecedentes históricos de la Asistencia Pública
2.1.El paso de la “caridad facultativa” a la “caridad legal o filantrópica para-estatal” en la Argentina
3. Orígenes históricos de la Seguridad Social Restringida
3.1.Las entidades de socorros mutuos filantrópicas y el surgimiento de las obras sociales sindicales
3.2. Formas de asistencia filantrópica como antecedente de la Seguridad Social Restringida
3.3.El surgimiento de la previsión social y su incidencia en la dicotomía en el acceso a los gastos del Estado
4. El Estado Benefactor y la consolidación de la Asistencia Pública y la Asistencia Social Estatal
5. La evolución de la Asistencia social hasta 1973 en Salta
6. Las subvenciones asistenciales durante la última dictadura
6.1.Las subvenciones asistenciales en las última dictadura en Salta
Bibliografía
1. INTRODUCCIÓN
En este capítulo se rastrearán algunos antecedentes históricos de las subvenciones asistenciales y del surgimiento de
la estructura dicotómica de los gastos sociales del Estado en la Argentina.
Primeramente veremos los antecedentes de la Asistencia Pública actual y de la conformación del sistema asistencial
estatal. Se pueden señalar en este proceso la evolución de la “caridad facultativa” a la “caridad legal” o “filantrópica
para-estatal”. (p. 1).
En lo que hace a la Seguridad Social Restringida, las entidades de socorros mutuos filantrópicas como antecedente de
las Obras Sociales Sindicales y la presión de los asalariados organizados sobre el Estado para la paulatina
constitución del sistema estratificado de Previsión Social y asignaciones familiares (p. 2).
Ambos sistemas la Seguridad Social y la asistencia pública se consolidan a partir de 1943 y durante los dos primeros
gobiernos de Perón toma las características actuales. Además, se termina de perfilar el moderno sistema de
subvenciones asistenciales (p. 3).
Finalmente se describe la evolución del sistema asistencial en Salta durante este siglo y hasta 1973 y las
características que toman lo asistencial durante la ultima dictadura.
2.1. Antecedentes históricos de la asistencia pública
2.1. EL PASO DE LA “CARIDAD FACULTATIVA” A LA “CARIDAD LEGAL” O FILANTRÓPICA PARA ESTATAL” EN
LA ARGENTINA
La “caridad facultativa” se desarrolla en la colonia caracterizada por la presencia de organizaciones benéficas
misionales y parroquiales. La transición a la caridad “legal” comienza con la independencia de la corona y el
surgimiento del Estado liberal en formación.
El proceso de destrucción progresivo de formas de producción anteriores a las coloniales en América Latina -
economías de subsistencia o economías tributarias- deja a grandes sectores de población sin medios para su
subsistencia ni protección para enfrentar a la progresiva pérdida de autosuficiencia. Quedan expuestos a la
arbitrariedad de los sistemas coactivos de utilización de la fuerzas de trabajo. Cuando no se destruyen totalmente las
formas de producción anteriores la subsistencia reposa concomitantemente en formas semifeudales de contratación de
23
la mano de obra (ingenios, plantaciones) y en parte del producto que obtienen de las anteriores formas ya
funcionalizadas- las que han perdido primeramente los modos comunitarios de dar solución a las contingencias
sociales. Por la fuerte pertenencia a la tierra que presentaban las formas de producción anteriores4. La explotación de
la fuerza de trabajo se hizo bajo sistemas semiesclavistas como la “encomienda” -concesión hecha a un español,
fideicomisario de la corona, de una parcela de terrera con los indios afectados a ellas como siervos CITAR O
BUSCAR EN OTRO LADO DEFINICIONES-, el “repartimiento” o “mita”, - concesión de trabajo forzado indígena
para una finca agrícola, una mina, un taller o para las obras públicas-.
Europa desarrolla, a fines de la edad media y hasta el siglo XVII formas de asistencia social a los “pobres
vergonzantes” y a los “mendigos implorantes” a partir de las organizaciones religiosas, la limosna o pasan a
depender del Estado que los retiene en los hospitales generales o en los asilos, para ponerlos fuera de juego y
controlarlos (Donzelot, 1980). En la expansión del capitalismo no fueron necesarias estas formas de asistencialismo,
a pesar de existir población excedente, por tres causas básicas: la dominación militar de la colonia, el uso de la
fuerza de trabajo basada en sistemas semi-esclavistas, -que en si mismas territorializaban- y, finalmente, la no
destrucción total de sus formas de producción anteriores que permitía, en algunos casos, que la subsistencia repose
en ambas formas de producción. Recién a finales del siglo XVII con el desarrollo de las ciudades, se puede hablar de
la beneficencia al estilo de los sistemas europeos. En estas circunstancias la miseria creciente de la población -que
poco a poco había sido liberada de los sistemas de trabajo forzado, quedando solo el sistema de servilismo
domestico- era paleada por sistemas religiosas de beneficencias, asistencialismo parroquial y fundamentalmente labor
misionera. No hay que olvidares que la labor misionera fue uno de los objetivos concomitantes con la dominación
militar de la colonia. La limosna individual de los sectores dominantes españoles y luego criollos, la caridad
organizada en torno a las misiones o parroquias para los pobres, constituían sistemas basados en el servilismo, el
paternalismo y la aculturación. Los fondos de estos sistemas de beneficencia provenían de la “dádiva” de los dueños
de las haciendas y de la limosna religiosa que, en ese marco delimitado de la parroquia o la misión, “ayudaban” a
aquellos que estaban ligados a ese territorio por su condición, creándose así vínculos de obligación-obediencia con
los poderosos y de conversión a la religión católica. Este mecanismo implicaba permanentemente la constatación de
transformaciones de la “moral” y las costumbres occidentales y de la “honorabilidad” de los receptores de la dádiva,
limitándose a la creación de bloques de dependencia de dominación y aculturación.
AQUI SE DEBERIA HABER DEFINIDO ANTES LOS BLOQUES DE DEPENDENCIA Y LAS DIFERENTES
FORMAS DE LA BENEFICENCIA, COMO AL DIFERENCIA ENGTRE LA CARIDAD LEGAL Y LA
FACULTATIVA
En la Argentina en la etapa colonial la institución fundamental que agrupaba las instituciones de caridad era la
Hermandad de la Santa Caridad, fundada en el siglo XVII, a la que se le encomendó la atención de los pobres, un
hospital de mujeres, un colegio de huérfanos en la ciudad de Buenos Aires, entre otras instituciones de beneficencia
(Alayón, 1980), además de la caridad organizada en torno a las misiones y las parroquias. Las casas regulares de
Betlemitas tenían a su cargo, desde su llegada al Río de la Plata en 1748, la atención sanitaria de la población
bonaerense (Passanante, 1987)
Luego de la independencia política de la corona española se comienzan a institucionalizar formas de beneficencia
religiosa y privada bajo la tutela del Estado en formación. Durante la gestión del Ministro de Gobierno Bernardino
Rivadavia se produce el cambio de la organización y la caridad y la atención a los pobres y enfermos signadas por
las ideas laicizantes de su fundador. Por la ley de reforma del Clero en 1922, se absuelve el fuero personal
eclesiástico de los diezmos, disponiendo la supresión de las casas regulares de Betlemitas. En este mismo año se
suprime la Hermandad de la Santa Caridad y los organismos a su cargo pasan a depender del Ministerio de
Gobierno. En 1823 se reglamenta el ejercicio de la mendicidad, autorizando a mendigar a la persona que tuviera
certificado policial “que acreditara su indigencia y llevare por tanto una condición visible de su condición de
mendigo” (Passanante, María Ines; 1987, p. 9). Primer antecedente de los actuales “certificados de pobreza”
policiales y de la ilegalidad de la indigencia “ficticia”. Esta ilegalidad manifiesta una transformación en los valores
de las sociedad. Se puede considerar que a partir de ahora, sobre la indigencia pesa una condena moral
4Esta es una característica fundamental que presentan los procesos de transición al capitalismo en América Latina a
diferencia de Europa Central. Al respecto ver Samir Amin (1974).
24
estigmatizante que debe ser regenerada a partir de las organizaciones filantrópicas. OJO ANTES TAMBIEN
PESABA UNA CONDENA MORAL Y NO NECESARIAMENTE LAS ORGANZIACIONES SON
FILANTROPICAS
En este mismo se funda la Sociedad de Beneficencia, dependiente del Ministro Secretario de Gobierno, la cual
constituiría un organismo para-estatal que se encargaría de los establecimientos de beneficencia que hasta entonces
estuvieron a cargo de la Hermandad de la Santa Caridad. Bajo su administración directa o indirecta quedaron la
mayoría de los establecimientos asistenciales. El decreto de fundación le confiere “la dirección e inspección de la
Casa de Expósitos, de la Casa de Partos Públicos y Ocultos, Hospitales de Mujeres, Colegio de Huérfanas y de
todo establecimiento público dirigido al bien de los individuos de este sexo.” Durante el acto de instalación
Rivadavia se refirió a sus tres objetivos fundamentales: “la perfección de la moral, el cultivo del espíritu en el bello
sexo, y la dedicación del mismo a la industria”. Desde su fundación hasta finales de siglo funda: la primera escuela
Normal Argentina, el Hospital de Mujeres, actual Hospital Rivadavia, el Hospital de Mujeres dementes -luego
Hospital Nacional de Alienadas, el Asilo de Niños Expósitos- actual Instituto Mercedes Lazala y Riglos- , el asilo de
Huérfanos, el Hospital de Niños, el Hospital Oftalmológico- actual Hospital Santa Lucia y otros Hospitales y Asilos
en la Provincia de Buenos Aires (Alayon, 1980). En 1855 la Sociedad de Beneficencia Buenos Aires crea el Fondo
de Pobres, institución destinada a conceder ayuda a familias necesitadas y socorros en efectivo o en artículos. Primer
antecedente de las modernas subvenciones alimentarias por demanda espontanea.
Esta institución jugó un papel fundamental en la “instrucción de la mujer” a través del establecimiento de escuelas
primarias públicas. En 1859 se encarga de la comisión filantrópica y hasta 1876 funda 98 escuelas comunes de niñas
que por a ley de Educación Común son transferidas al Ministerio de Educación.
Sus fondos provenían de subvenciones estatales y de legados y donaciones. En 1892 a pesar de estar prohibido el
juego de azar es autorizada a jugar una lotería destinada a construir el Hospital de Niños (Alayon, 1980), primer
antecedente de financiación de la beneficencia por medio de a recaudación del juego. Éste se institucionaliza a partir
de 1906 por la ley 4953 que autoriza la lotería de Beneficencia en la ciudad de Buenos Aires (Alayon, ibid)
La Sociedad de Beneficencia constituida por 13 damas de la oligarquía terrateniente porteña, podría considerarse
como una forma de filantropía privada con apoyo estatal, pero de la cual dependen las entidades de beneficencia. En
esta circunstancia se produce el paso de la “caridad facultativa” a la “caridad legal” o “filantropía para-estatal”. Es
la instancia pública que comienza a socorrer al indigente. El Estado se convierte en factor de integración social entre
ricos y pobres, neutralizando o morigerando las posibles insurrecciones de los indigentes. Además de la gradual
intervención del Estado en la educación y moralización femenina. Esta transición en la Argentina dentro del contexto
de la profundización del Estado liberal en formación responde a similares características del surgimiento de la
filantropía en otros contextos históricos. Por ejemplo Donzelot encuentra, para el caso de Francia, que las
“sociedades filantrópicas proporcionan, sin duda, ayudas materiales, pero siempre para servirse de ellas como vector
de su „influencia moral legítima‟” (1980, p. 68)5
Otro antecedente importante de las subvenciones por pobreza y las subvenciones asistenciales son llevadas a cabo
por las sociedades de San Vicente de Paul, que si bien pretendían ser una entidad laica estaba en directa relación con
el Clero. Se inician en 1859 en la Argentina en el nombre de la Conferencia de la Caridad o Conferencias Vicentinas
que actuaban en las parroquias. Sucesivamente se fundan una serie de Conferencias en la ciudad de Buenos Aires y
en el resto de las provincias. En Salta en 1975 se funda la conferencia de “la Catedral” (Pasannante, 1987). Esta
institución desarrolla un sin número de “obras sociales”. En Salta en 1942 las Conferencias Vicentinas poseían una
organización para “plato de sopa”, cinco casas de “pobres”, una casa de ancianos –actual asilo Son Vicente de Paul-
5Donzelot dice además que a la filantropía no se la debe considerar como una fórmula ingenuamente apolítica de
intervención privada en los problemas llamados sociales, sino como una estrategia deliberada, despolitizante cara al establecimiento de los servicios colectivos, ya que ocupa un lugar equidistante entre la iniciativa privada y el Estado. Los núcleos a partir de los cuales gira la actividad filantrópica son “...la búsqueda de una distancia calculada entre las funciones del Estado liberal y la difusión de las técnicas de bienestar y de gestión de la población. Primero hay un polo asistencial que se apoya sobre la definición liberal del Estado para enviar hacia la esfera privada las demandas que le son formuladas en términos del derecho al trabajo y a la asistencia.” (1980, p 58)
25
, un hospital –el Hospital San Vicente de Paul de Orán-, un consultorio, una farmacia, tres talleres y una
organización de barrios obreros (ver cuadro 10)
Las casas de pobres eran también denominadas “asilos de mendigos”. Los “talleres de aprendizas” tenían como fin
formar obreras de costura. Pareciera por las obras de las Conferencias que sus objetivos no se diferenciaban mucho
de los de la Sociedad de Beneficencia, en la medida que entre sus finalidades está la instrucción de la mujer, la
formación moral de los destinatarios de las obras6. La fundación de asilos y hospitales y la “ayuda” a los pobres.
Estas últimas tomaron diversas formas, entre otras, entrega de medicamentos y ropa además de las ya señaladas. Un
antecedente de la actual Copa de Leche escolar lo constituye el sistema de “gota de leche” implementado por las
Conferencias Vicentinas en 1915 para los niños pobres que asisten a escuelas. Sus fondos provenían de la “caridad”
de la feligresía y de cuotas mensuales que el Estado nacional le destinaba. En 1983 la Conferencia de Salta recibió
$5.000 (Passanante, ob. cit. p. 49) y al igual que la Sociedad de Beneficencia sus fondos eran recaudados por la
lotería nacional.
2.2. LA TRANSICIÓN DE LA “CARIDAD LEGAL O FILANTROPÍA PARA-ESTATAL” A LA ASISTENCIA SOCIAL
ESTATAL
Durante el primer cuarto de este siglo el Estado nacional pasa a tener mayor control sobre los organismos
filantrópicos y los de beneficencia. En 1908, la Sociedad de Beneficencia se convierte en institución oficial pasando a
depender del Ministerio de Relaciones Exteriores y Cultos (Alayón, 1980), en calidad de lo que hoy se llamaría ente
autárquico ya que poseía personería jurídica. En el primer cuarto de este siglo su acción continúa en la fundación de
Hospitales, Asilos, Hogares de niños y ancianos, etc. En 1914, por la crisis producida en nuestro país por los efectos
de la primera guerra mundial el gobierno organiza, para subsanar la situación, una comisión Nacional de Socorros
dirigida por la presidencia de la Sociedad de Beneficencia. El Estado concede la suma de $12.000 moneda nacional
con el fin de abonar los alquileres de habitaciones de las familias desalojadas y que se encontraban desamparadas y
$36.000 para distribuir entre familias “pobres”, antecedente de subsidios por pobreza ante situaciones de crisis de
coyuntura que luego será el fundamento de los programas asistenciales (Passanante, 1987).
Es interesante señalar que a través de la Sociedad de Beneficencia y de las Conferencias de San Vicente de Paul, se
inicia lo que luego se denominaría Asistencia Pública, en todas sus áreas, desde la Educación, la Salud, la Minoridad
desamparada, la ancianidad, y las Subvenciones en concepto de Asistencia Social.
Durante la presidencia de Justo, en 1932, se crea el FONDO DE ASISTENCIA SOCIAL, dependiente del
Ministerio de Relaciones Esteriores y Culto “... para cuya fiscalización y asesoramiento acerca del funcionamiento
de las instituciones subsidiadas, el Ministerio designó, en la Capital y en las provincias, comisiones Auxiliares de
Señoras ad honorem por el tiempo de dos años” (Alayón, 1980, p. 40). Éste remplazaba al Fondo de Subsidios y
tenía como función costear sueldos y gastos de administración de la Sociedad de Beneficencia y de otras
instituciones. El Estado utiliza así el polo asistencial para convertir una cuestión de derecho político en una cuestión
de moralidad económica.
En 1941 el presupuesto de la Sociedad estaba financiado en un 76,3% por fondos del presupuesto Nacional, un
29,7% provenientes de la lotería de beneficencia y sólo un 3% de legados y donaciones (Alayón, ob. cit.).
En esta etapa hay una transición de la filantropía para-estatal a una mayor tutela del Estado y una progresiva
institucionalización de la moderna asistencia social. Los fondos son canalizados directamente a las entidades de
6Las obras que ejercen tienden a la formación moral del beneficiario: “las conferencias de San Vicente de Paul, radicalmente
diferentes... de otras sociedades agnósticas que practican la beneficencia ocupándose de las necesidades físicas sin cuidar de las morales no han permanecido indiferentes a la grave cuestión „moral‟. La obra de la institución no tuvo por finalidad „hacer limosna‟ sino prestar una ayuda „honorable‟. „La limosna no puede ofrecerse sino a aquél que no puede trabajar por causas ajenas a su voluntad y de las cuales no puede librase... no necesita de ella quien tiene el sentimiento del deber y ha de acostumbrarce a retribuir, a medida de sus medios, los beneficios que recibe‟” (Sociedad conferencias de Sras. De San Vicente de Paul, las conferencias de señoras de San Vicente de Paul en el 25 aniversario,1899-1914, Bs As, Compañía
Sudamericana de Villentes de Banco, cit, Passanante, 1987 p, 48).
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beneficencia por medio de la “fiscalización” de las damas de prosapia que ya venían realizando las tareas benéficas-
filantrópicas. Las Sociedades poseían en su financiación y administración formas filantrópicas, pero en su ejecución
formas benéficas puesto que se les encargaba a las congregaciones religiosas la ejecución de las instituciones que se
fundaban. En el caso del Buen Pastor y de algunos Hospitales esta modalidad continúa hasta la actualidad.
Un intento de que el Estado sea el que directamente coordine oficialmente el otorgamiento de subsidios, presentado
como proyecto de ley en 1912 por el legislador Llobey, es rechazado por el entonces presidente Saenz Peña,
demostrando ese principio de equidistancia del Estado liberal y de la anulación de las reivindicaciones en términos de
derechos, en los siguientes términos:
“Si la beneficencia reposa sobre el Estado por medio del impuesto, lo que viene a
apagar es esa fuente inagotable de recursos que se llama caridad. Efectivamente sofoca
las iniciativas privadas, suprime esos movimientos espontáneos que nacen del corazón
de todos los hombres y en todas las esferas sociales ante la desgracia. El Estado
acaparando la beneficencia, sirviéndose del impuesto, viene a colocarnos en esta
situación: que todos se abstienen, se desinteresan de esto. Se arrebata así a todos y
especialmente a los hombres pudientes, el mérito de una generosidad que, recordando la
expresión de un economista, Wegner, „es un medio de legitimar la fortuna por medio de
conciliar a los ricos y a los pobres‟” (cit. por Alayón, 1980, p. 39).
Esta influencia del Estado y la incipiente socialización de los recursos tiene que ver con los principios de la
filantropía y con las modificaciones en la sociedad que venían produciendo ante la incorporación de nuevas capas
sociales a la vida política, fundamentalmente la clase media urbana. Además ahora los valores en que reposan las
relaciones sociales se han modificado. En el primer cuarto de este siglo se inicia el proceso de industrialización el que
se fundamenta en un principio básico: el intercambio de equivalentes, por lo que el Estado no puede seguir
“protegiendo” sin más al indigentes. Lo debe “autonomizar” generalizando los valores básicos de la moral burguesa:
el ahorro, la adquisición y la valorización positiva del trabajo7.
Para dar lugar a estas transformaciones el Estado debe capacitar técnicos que tengan como función deslindar la
“pobreza ficticia” de la “real”, para ahorrar recursos, desenmascarar al “falso” indigente y superar rápidamente la
situación actual. Es así que en esta misma época se crean en nuestro país las primeras carreras o cursos que
constituyen los antecedentes de la formación profesional sistemática de Asistentes Sociales. En 1924 se funda en la
Universidad de Buenos Aires, el curso de Visitadores de Higiene Social dependiente del Instituto de Higiene de la
Facultad de Ciencias Médicas, la cual se corresponde con la corriente Filantrópica Higienista.
Antes la caridad servía para codificar: “pobres”, “indigentes” o territorializar los excedentes de la población. Luego
la filantropía debía deslindar en la acción privada las demandas sociales para eliminar la posibilidad de que éstas se
concreticen en derechos a fin de legitimar las diferencias sociales. Ahora se debe, por un lado mantener la apariencia
de una igualdad y una autonomía de los “ciudadanos” y, por otro, legitimar e integrar evitando los conflictos
sociales. Las medidas de higiene pública y privada tienden por tanto a integrar como a preservar, a partir de la
educación y la protección a la fuerza de trabajo.
7 “Lo esencial del desplazamiento de la antigua caridad hacia la beneficencia filantrópica va, pues, a constituir en poner
nuevas modalidades de atribución de ayudas en la búsqueda de una práctica que permita a la vez „indigencia ficticia‟ de la „verdadera pobreza‟ e introducir en la asistencia la exigencia de su supresión a corto plazo. La invención de esta técnica corresponde a Baron de Gerando... concebido en 1820 (en Francia) ... indicar la manera de reconocer la indigencia y de hacer la limosna sutil tanto para los que la dan como para los que la reciben... El objetivo de este examen, la novedad de su carácter, será condicionar la atribución de las ayudas a una minuciosa investigación de las necesidades por la penetración en el interior en la vida del pobre... Socorrer a aquellos cuya pobreza no encubre ninguna astucia no lo es todo. Aún es necesario que esas ayudas sirvan para algo, que provoquen el enderezamiento de la familia. Por eso en toda petición de ayuda hay que vigilar y sacar a la luz la falta moral que más o menos la determina: esa parte de negligencia, de pobreza, la relajación que hay en toda miseria. Conexión sistemática de lo moral con lo económico...” (Donzelot, 1980, ps. 70 y 71).
27
Esta tecnificación de los recursos para la integración se complementa también con la filantropía asistencial:
normalización para la integración. Es por ello que en 1941 se crea la Escuela de Asistencia de Menores y Asistentes
Penales, dependiente del Patronato de Recluidas y Liberadas. La que en 1946 se constituiría en la Escuela de
Asistentes Sociales de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (Alayón, ob. cit., p. 182). El
surgimiento de estas carreras dentro del área de la “minoridad desamparada” y la juventud femenina “penalizada”
tiene que ver con la peligrosidad que representa para la clase dominante la relación adulto-niño. En el vagabundeo de
los niños, siempre aparece la potencialidad de la corrupción sexual -influencias desmoralizadoras de ese medio
corrupto-, corrupción económica –mendicidad, robo, explotación del trabajo de menores en el contexto familiar, etc.-
y, corrupción política –futura subversión del niño vagabundo al orden-. Por ello debe protegerse a la infancia de esta
potencial peligrosidad (Donzelot, ob. cit., p. 81). A la mujer a-moral se la debe esconder y moralizar porque es la
que ha abandonado la autonomía familiar por los “placeres del sexo”. Los institutos de menores y patronatos de
liberadas tienen como función moralizarlos e inculcarles hábitos de trabajo. El Código Argentino otorga al Juez el
poder de confiar la vigilancia de un niño a la Asistencia Pública (instituciones dependientes de Minoridad y Familia),
o a una sociedad caritativa. Es así que las Asistencias Sociales llenan las necesidades del momento referente a:
1) comprobar la mendicidad, la pena, el abandono, en su función de auxiliares jurídicas,
2) actuar dentro de las instituciones cerradas –hogares de menores, patronatos- para la normalización,
3) el surgimiento del menor o la liberada una vez reincorporados a la familia de manera de constatar su
inserción “positiva”. Esta tarea tiene como función la prevención “moralizante” a través de actividades
“educativas” y de integración,
4) previo a la dádiva, la constatación entre la pobreza ficticia y real y la búsqueda de formas alternativas
para que la “indigencia” encuentre solución a corto plazo
3. ORÍGENES HISTÓRICOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL RESTRINGIDA
Concomitantemente a la progresiva tutela del Estado sobre la instituciones filantrópicas y de beneficencia
surgen en la Argentina las entidades de socorros mutuos filantrópicas constituidas básicamente por europeos
migrantes que al no tener en la Argentina un sistema de protección social se asocian para enfrentar diversas
contingencias sociales. Éstas constituyen los antecedentes de las actuales Obras Sociales. A su vez, la organización
progresiva de los asalariados y sus reivindicaciones asociadas al incipiente proceso de industrialización van
perfilando los actuales sistemas estratificados de previsión social y asignaciones familiares. Los tres sistemas se
basan en derechos asociados a la condición de trabajador bajo regímenes legales de contrato de trabajo. La población
que queda excluida de la protección en área que cubre la Seguridad Social es cubierta muy parcialmente por los
sistemas asistenciales de pensiones no contributivas en relación a las contingencias de la ancianidad y las
subvenciones asistenciales en general o por la Salud Pública para afrontar los problemas de salud.
3.1. LAS ENTIDADES DE SOCORROS MUTOS FILANTRÓPICAS Y EL SURGIMIENTO DE LAS OBRAS SOCIALES
SINDICALES
Las entidades de socorros mutuos surgen a mediados del siglo XIX (Cortéz, R. 1985). Dichas organizaciones
constituían entidades voluntarias que brindaban asistencia médica y farmacéuticas a sus asociados y, en algunos
casos sistemas de mutuales para el consumo de los empleados de la manufactura8.
A principio de siglo las mutualidades mostraban tres tipos, las “seudo mutualidades” –que respondían a criterios
políticos de oposición a los peligros que ofrecían las ideas socialistas, por ejemplo la asociación de obreros católicos-
, las que tenían criterio de lucro y las orientadas por los socialistas que tendían a criterios de solidaridad comunitaria.
En 1914 según el Censo Nacional de Población de ese año existían 1.202 sociedades de socorro mutuos en el país.
En Salta sólo 12, la mayoría de ellas españolas a diferencia de las de la ciudad de Buenos Aires que eran
8 “Como hasta entrada la década del ‟30 no existió legislación al respecto , las mutuales procedían a demandar personería
jurídica y en consecuencia pasaban a estar sujetas a la inspección General del Ministerio de Justicia e Instrucción Pública.” (Cortez, R. 1985, p. 8).
28
mayoritariamente italianas. Por ejemplo para esta misma fecha la ciudad de Buenos Aires tenía 214 sociedades de
socorros mutuos de las cuales 66 eran de ayuda mutua, instrucción, benéficas y de protección laboral (Passanante,
1987, p. 72 a 75).
Durante las primeras décadas de este siglo el movimiento mutualista intenta reglamentar el sistema pero no lo logra.
A partir de 1944 se van creando las condiciones que permiten la asociación entre las mutualidades y los sindicatos y
que vienen a marcar la diferenciación de la protección social entre los trabajadores en relación de dependencia y el
resto del “excedente de población”. Esta última franja estaba siendo cubierta parcialmente por los sistemas de
beneficencia y la tutela asistencialista del Estado sobre las organizaciones filantrópicas. Es a partir del desarrollo del
Estado benefactor y de las reformas que lleva a cabo el Estado populista que esta asociación se produce. Dado que
no es nuestro propósito desarrollar el surgimiento de las Obras Sociales no nos detendremos en este punto pero
podemos señalar que dicha asociación se produce por medio de la creación en 1944 del Instituto Nacional de
Previsión Social, cuyo objetivo era implementar la política de Seguridad Social del gobierno, en áreas como
enfermedad, accidentes y viudez. El Decreto 30.655 crea la comisión de Servicio Social que estuvo vinculada al
surgimiento de las Obras Sociales Sindicales. Su objetivo fue “propulsar la implementación de los servicios sociales
en los establecimientos de cualquier rama de actividad humana donde se presten tareas redistributiva” (Cortéz, ibid.,
p.13).
3.2. FORMAS DE ASISTENCIA FILANTRÓPICA COMO ANTECEDENTE DE LA SEGURIDAD SOCIAL RESTRINGIDA
Otro antecedente en la Argentina de formas asistenciales filantrópicas y antecedente las Obras Sociales Sindicales
son las entidades cooperativa y de Socorros Mutuos de mediados del siglo XIX (Cortez, R. 1985)
Éstas se desarrollan en forma concomitante con la progresiva tutela del Estado sobre las formas de beneficencia y
filantrópicas asistenciales9. Dicha organizaciones constituían entidades voluntarias que brindan asistencia médica y
farmacéutica a sus asociados y, en algunos casos sistemas, de mutuales para el consumo de los empleados de la
manufactura y los servicios en áreas urbanas.
A principios de siglo las mutualidades mostraban tres tipos, las "seudo mutualidades" que respondían a criterios
políticos de oposición a los peligros que ofrecían las ideas socialistas, . p>or ejemplo la asociación de obreros
católicos -, las que tenían criterio de lucro y las orientadas por los socialistas que tendían a criterios de solidaridad
comunitaria.
Durante la primeras décadas de este siglo el movimiento mutualista intenta reglamentar el sistema pero no lo logra. A
partir de 1944 se van creando las condiciones que permiten la asociación entre mutualidades y los sindicatos y que
vienen a marcar la diferenciación en la protección social entre los trabajadores en relación de dependencia y el resto
del "excedente de población". Este ultima franja estaba siendo cubierta parcialmente por los sistemas de
beneficencia y la tutela asistencialista del Estado sobre las organizaciones filantrópicas. Es a partir del desarrollo del
Estado benefactor y de las reformas que lleva a cabo el Estado populista que esta asociación se produce.
En 1944 se crea el Instituto Nacional de Previsión Social, cuyo objetivo era implementar la política de Seguridad
Social del gobierno justicialista, en áreas como enfermedad, accidentes, viudez, . El Dcto 30655 crea la comisión de
Servicio Social que estuvo vinculada al surgimiento de las Obras Sociales Sindicales. Su objetivo era "propulsar la
9 Poner nota 5
Según Landi (1983) la “democracia integrada” tendiente a resolver la crisis del Estado por medio de un pacto institucional y social implicaba el reconocimiento común de un régimen político legítimo para dirimir los conflictos entre las fuerzas sociales y políticas. Este intento no tuvo éxito a pesar del enorme poder interpretativo popular de Perón por la frágil gama de recursos políticos propios para la constitución institucional que proyectaba como obra de su tercer gobierno. La ausencia de un partido justicialista, los objetivos propios como factor de poder, de buena parte de la dirección sindical, el enfrentamiento conla juventud radicalizada, la acción de la guerrilla y el terrorismo, recortaban marcadamente sus recursos políticos propios. Este intento mostraba además en la estrategia discursiva de Perón una suerte de copresencia de dos concepciones de la hegemonía política: la organicista y la popularista. (p. 193)
29
implementación de los servicios sociales en los establecimientos de cualquier rama de actividad humana, donde se
presenten tareas redistributivas" (Cortez, ibid)
3.3. EL SURGIMIENTO DE LA PREVISIÓN SOCIAL Y SU INCIDENCIA EN LA DICOTOMÍA EN EL ACCESO A LOS
GASTOS DEL ESTADO.
La creciente preocupación del Estado por la protección social, ya sea como tutela o apoyo sobre las expresiones
incipientes de Obras Sociales sindicales y mutualidades, o las ejercidas sobre las entidades filantrópicas y de
beneficencia por medio del Fondo de Asistencia Social y la formación de recursos humanos para el financiamiento de
la filantropía asistencial, es concomitante con los avances de las luchas sociales, la creciente urbanización y
evolución del aparato
Productivo.
Mesa Lago (1977) manifiesta que el sistema estratificado y restringido de previsión social y asignaciones familiares
que presenta la Argentina se debió al efecto que tuvieron diverso grupos de presión sobre el Estado.
Las presiones eran realizadas por aquellas ocupaciones de mayor importancia, ya sea por el régimen político
imperante, como el caso de los militares durante las dictaduras, o por el tipo de producción urbana predomínate. En
el primer siglo (1810-1914) de la república sólo dispusieron de pensiones los militares, empleados públicos
superiores, judiciales y del tesoro del gobierno central. A finales del siglo, los maestros públicos, los empleados
públicos del gobierno central y de organismos autónomas de empresas del Estado.
Recién a partir de 1914 y hasta 1944, la cobertura de las pensiones se amplía para abarcar grupos sindicales de
ramas afines a los servicios (ferroviarios, bancarios de seguro, de medios de comunicación, gráficos, marina
mercante). Estos trabajadores eran los que presentaban una organización de más larga data debido a la terciarización
importante que presentó el puerto de Buenos Aires desde la colonia, al ser la boca de salida de los productos a
ultramar, y por ende el más importante centro administrativo, comercial y financiero.
Durante los dos primeros gobiernos del General Perón (44-55) fueron hechadas las bases de la Seguridad Social
Restringida expandiéndose el sistema de previsiones hasta cubrir los trabajadores de la industria, el comercio y la
agricultura. Durante las épocas de dictaduras subsiguientes se produce una ampliación de la cobertura a los que
todavía no tenían -pensiones a los trabajadores del servicio doméstico, empleados públicos provinciales y
trabajadores independientes -, además de unificarse y uniformarse el sistema de seguridad social a partir de 1967.
En síntesis, no sólo la asistencia médica brindada por las mutualidades y luego por las Obras sociales estuvieron
unidas a las condición de trabajador sindicalizados o con mayor capacidad de organización, sino también el Sistema
de Previsión Social y las asignaciones familiares. Un ejemplo claro es que el ultimo grupo que ingresa a los sistemas
de previsión, cuya protección es además la mas deficiente, son los trabajadores independientes. Las pensiones fueron
establecidas recién en 1954 y no tiene asignaciones familiares ni seguro de vida, a la fecha. Al no estar sindicalizados
tampoco poseen mecanismos institucionales para ejercer presión . Paradójicamente son grupos, en su mayoría de
bajos ingresos y sin seguridad en el empleo lo que los torna mas vulnerables.
Como conclusión, el sistema de previsión social y asignaciones familiares no surgió como una protección social
dirigida a los grupos más vulnerables. Fue el efecto de la presión ejercida por los trabajadores de mayor organización
y sindicalización, los cuales respondían a la evolución histórica de la economía del puerto de Buenos Aires y más
tarde a los sectores sociales a los que respondía el pacto social del Estado populista; trabajadores industriales y
comerciales urbanos.
4. EL ESTADO BENEFACTOR Y LA CONSOLIDACIÓN DE LA ASISTENCIA PÚBLICA Y LA ASISTENCIA SOCIAL
ESTATAL
El Estado benefactor se profundiza y consolida en el primer gobierno de Perón, a partir de una ampliación de la
participación popular en la escena política, en oposición a la democracia restringida y elitista, inaugurada en 1930,
caracterizado por el dominio del régimen de "instauración oligárquica" (O'Donnel, 1982).
30
Durante esta etapa se intensifica el proceso de urbanización, que reúne en las ciudades a grandes masas de
población. No todas logran insertarse de manera estable y continua en el proceso productivo, lo que trae como
consecuencia una agudización de los conflictos sociales. Además los trabajadores demandan al Estado formas de
subsistencia dignas: salarios, vivienda, salud, etc. Por otro lado, hay interés de los sectores empresarios por ampliar
el mercado de trabajo. Es por ello que a través del estado benefactor se genera una socialización creciente de los
gastos sociales del Estado, por transferencias de ingreso al sector capitaliza, para la manutención de la fuerza de
trabajo. AQUÍ INFLUENCIA DEL KEINESIANISMO
En la Argentina el crecimiento del Estado benefactor se expandió fundamentalmente por una alianza entre sectores de
la burguesía nacional y el movimiento obrero organizado respondiendo a las necesidades de la industrialización
creciente, para expandir la demanda y el mercado interno y lograr bases de apoyo necesarias para el enfrentamiento
del régimen de dominación anterior. Otro de sus objetivos fue controlar el excedente de población que iba en
aumento y conseguir lealtades.
La política social del Estado benefactor se manifestó a través de la dicotomía señalada, basada por un lado, en los
derechos para los trabajadores en relación de dependencia estable -que conformaría lo que en la actualidad constituye
el sistema de seguro social, obras sociales, sistemas provisionales y asignaciones familiares- y, por otro, la dádiva
paternalista del Estado a partir de la asistencia publica para el excedente de población y la población activa sin
inserción estable o con bajos ingresos. Esta última se realizó por dos vías
a) la ampliación de los servicios en los organismo preexistentes, de asistencia filantrópica para-estatal,
subsumiéndolos y controlándolos (definitivamente?) dentro de la esfera pública y
b) en la creación de infraestructura y servicios en las áreas de educación, salud, vivienda popular y
minoridad.
Factores políticos de la constitución de la ciudadanía social en la argentina
FALTA PRIMER PARRAFO INTRODUCTORIO
B.1. LA APELACION AL PUEBLO EN EL ESTAO POPULISTA
El avance operado durante el Estado populista en cuanto a la participación económica y social de amplias franjas de
población, fundamentalmente de los sectores populares urbanos organizados, se manifiestó no sólo en un aumento del
salario real, sino también en tanto beneficiarios de acciones del Estado a partir de las políticas sociales del Estado
benefactor.
Durante los dos primeros gobiernos peronistas se aumentaron considerablemente los gastos en asistencia publica en
general, hospitales públicos desarrollo y saneamiento ambiental, atención primaria de la salud, etc. Pero también, en
esta etapa se acentúa la diferencia de acceso a la protección social según la inserción laboral del ciudadano
Por un lado, se desarrolla la Asistencia Pública subsumiendo en ella las entidades filantrópicas y de beneficencia. En
1948 durante la primera presidencia de Perón se crea la Dirección nacional de asistencia social que subsume en ella
la sociedad de Beneficencia. En esta etapa el Estado se hace cargo de lo asistencia. Además se instituyen formas
para-estatales, como la Fundación de ayuda social, creada por Eva Perón, que luego se denomina Fundación Evita.
A partir de esta fecha se puede hablar de una demarcación definida por áreas de la Asistencia Pública. Ya en 1943 se
había creado la Dirección Nacional de Salud Pública y Asistencia Social, la que tenía a su cargo a Salud pública y la
Asistencia Social en todo el territorio de la república, sin perjuicio de los gobiernos locales. Pasaron a integrar la
dirección, el Departamento Nacional de Higiene, la Comisión Asesora de Asilos y Hospitales regionales, el Instituto
Nacional de Nutrición, la Sociedad de Beneficencia de la Capital, el Registro Nacional de Asistencia Social, la
Dirección de Subsidios y todos los organismo de Salud Publica, Asistencia Social y cuerpos médicos que dependía de
otros Ministerio o entes autárquicos (Alayón, ob. Cit, p. 45).
31
En este momento dejan de estar asociadas al CULTO las Subvenciones, reconociéndose el Área de Asistencia Social
como independiente. Finalmente la Dirección General de Asistencia Social, creada en 1944 termina de delimitar esta
área de la de Salud. Sus funciones fueron: atender lo relativo a la beneficencia, hogares y asistencia social. Entre los
tantos organismos que pasan a depender de ella se encuentra la Dirección de Subsidios, para el otorgamiento de
subsidios a personas y a asociaciones de beneficencia y asistencia y las acordadas por vía de la Lotería Nacional. Es
en esta época que los organismos que otorgan subvenciones adquieren la forma actual.
FALTA SEGUNDO PARRAFO
Y TODA LA PAGINA PASAR Y COMPATIBILIZAR CON EL QUE SIGUE
EL PARRAFO ESTE ES DEL ARTICULO DE LA SOLIDARIDAD DEL TRABAJO
En la Argentina, la consolidación del Estado de bienestar unida a la condición de trabajador formal realizada durante
la gestión de Perón, se acompañó por un estilo de asistencia social paternalista. El paso de la beneficencia religiosa a
la filantropía para-estatal realizado por medio de la Fundación Evita, en la primera presidencia, si bien tuvo una
fuerte carga simbólica como superación de la beneficencia, hasta ese momento en manos de las damas de la
oligarquía, se funda en la subordinación de la acción directa líder masas, sin que mediarán reglamentaciones o
derechos por los cuales se hacían efectivas estas acciones. Eran los "desposeídos", los "marginados", el "pueblo" de
manera difusa, "mis cabecitas negras" a los que Eva apelaba para brindarles "ayuda" como sustituto de la "limosna".
Al mismo tiempo que algunos trabajadores iban consolidando sus derechos sociales, los marginados debían atenerse
a dádiva del Estado. Es el Estado el que "protege" a los ciudadanos a partir de un discurso unido a la justicia
sustantiva pero que no se traduce para todos en "derechos sociales". (Alvarez, S. 1988, p. 51) A esta forma de
asistencia Bustelo (1995) la denomina feminización de la política social, como correlato de la relación caudillo-
patrón relevante en las relaciones sociales y políticas de América Latina, caracterizada por un estilo personalizado en
la figura de la "primera dama" con la responsabilidad de amparar a los más vulnerables, lo que abona una relación
social preciudadana.10
La Fundación Evita que inaugura la acción del Estado en aportes en bienes a la canasta de consumo en forma masiva
–aunque de manera aleatoria y sin continuidad- tenía las características de la subordinación de la acción directa
como líder de masas, sin que mediaran reglamentaciones o derechos por los cuales se hacían efectivas estas acciones.
Eran los “desposeídos”, los “marginados”, el pueblo de manera difusa, los destinatarios de la acción. Si bien el
Estado populista colocó en la arena política y también económica a vastos sectores populares (trabajadores
organizados y no organizados) esta participación no se manifestó, a nivel de políticas públicas, en una acción
homogénea dirigida al pueblo que se apelaba. Al mismo tiempo que algunos trabajadores iban consolidando sus
derechos sociales, los “marginados” debían atenerse a la acción de dádiva del Estado, con todo lo que esto implicaba:
discontinuidad, irracionalidad, superposición, vaivenes, etc.
Las formas de asistencialismo implementada de arriba hacia abajo en la relación líder-masas si bien marcan la
superación de la beneficencia y la filantropía para-estatal, existentes hasta ese momento, no superan su carácter de
dádiva. El Estado ya no deriva a las entidades de beneficencia y filantropía asistencial sino que tiene acción directa
sobre las subvenciones por medio de la administración de los recursos socializados. Es el Estado el que “protege” a
los ciudadanos a partir de un discurso unido a la justicia sustantiva pero que no se traduce siempre en “derechos
sociales”. Existe además un elemento simbólico de superación de la beneficencia y filantropía asistencia, hasta ese
momento unida a la gestión paternalista de las damas de la oligarquía terrateniente. Es la gestión de una mujer de
origen popular, la que lo desarrolla, no en base a principios de “caridad” sino a través de la apelación de la justicia
sustantiva a esos “pobres”, “marginados”, “humildes”, “mis descamisadas” que Eva apela resignificando en el
pueblo su situación de segregación histórica.
10 Landi (1983, p. 195) planteaba que el peronismo no pudo generar una democracia integrada, por lo elementos
corporativistas y organicistas que presentan las organizaciones surgidas de esta filosofía. La adquisición de una ciudadanía política pluralista no restringida a los trabajadores "pone en cuestión aspectos de la misma personalidad política del movimiento popular, particularmente sus componentes autoritarios y corporativistas".
32
Un enfoque interesante para comprender el por qué de la conformación de los derechos civiles, unidos a la condición
de trabajador asalariado, tiene que ver con lo que Landi (1983) denomina el “surgimiento de la interpelación
discursiva de la ciudadanía social”, unida a una ideología corporativa, durante el primer gobierno de Perón. La
adquisición de la ciudadanía social implicó, según Landi, el surgimiento del trabajador como nuevo actor político en
la escena pública argentina. Significaba la organización del mercado de trabajo en base a una ideología que
sustentaba la expresión de una ciudadanía laboral, en la reglamentación de las profesiones y los oficios. “Su tono
reparador de injusticias la inscribía en lo que podemos denominar descriptivamente como ciudadanía social... que no
supuso mantener al movimiento popular en una situación pre-política. El peronismo participaba en la formación del
poder político en tanto que actor colectivo que se reconocía a sí mismo principalmente en los derechos sociales.”
(ibid., p. 190 y 191).
Sin embargo para O‟Donnel los avances del Estado populista si bien se lograron al impulso de las invocaciones e
identificaciones como pueblo, fueron muchas veces contradictorias con los acontecimientos que pretendía introducir.
Lo que es manifiesto en una paradoja entre el discurso apelativo y las políticas implementadas (1982).
Los derechos sociales, a partir de la segunda presidencia de Perón, avanzaron escasamente y se mantuvo lo línea
histórica que venían teniendo, unidas a la condición de trabajador. Según Landi la tercera presidencia de Perón
plantea la posibilidad de paso de la ciudadanía social a la ciudadanía política, a partir de la generación de una
“democracia integrada”. Ésta no se caracterizaba, tanto por la crisis del partido como por los elementos
corporativistas y organicistas que presentan las organizaciones surgidas de esta filosofía. La adquisición de una
ciudadanía política pluralista “pone en cuestión aspectos de la misma personalidad política del movimiento popular,
particularmente sus componentes autoritarios y corporativistas” (ob. cit., p. 195). Además cuestiona el fundamento
de las políticas sociales surgidas como “ciudadanía social”, siendo que éstas tienen como base al trabajador y no al
ciudadano. Un ejemplo de esta contradicción es la resistencia de los sindicalistas en las cámaras cuando se discute la
sanción del SNIS (Sistema Nacional Integrado de Salud). Éste tendía a una socialización de los recursos para la
Salud, fundamentalmente de lo recaudado por las Obras Sociales y mejoraba los servicios asistenciales de los no
sindicalizados. Lo mismo puede decirse de la actual resistencia del justicialismo de debatir en las Cámaras el Plan
Nacional de Salud propuesto por el ex ministro Neri.
“La democracia integrada es una manifestación de la paradoja actual entre los actores sociales que pueden hacer uso
de la „ciudadanía social‟” (Landi, p. 199), trabajadores asalariados con relación de dependencia estable y con
organización obreras fuertes. No así los que no tienen empleo estable, o no poseen ingresos para pago de coseguro o
están desempleados o desocupados. La “ciudadanía social” no es homogénea. Su efectivización depende del tipo de
inserción productiva y también del nivel de ingresos de los trabajadores.
La ciudadanía política pluralista traducida en Políticas Sociales hubiera implicado la ampliación de la cobertura a
todos los ciudadanos, sin importar su inserción productiva, socializando los recursos a partir de sistemas
contributivos proporcionales a los ingresos. La resistencia a estas políticas de ampliación de derechos sociales y
socialización de los recursos proporcionales a los ingresos, es consecuencia de la pérdida de prebendas de estas
medidas significarían para los sectores beneficiados directa o indirectamente del sistema de Seguridad Social
Restringida –sindicatos y asociaciones médicas-.
5. LA EVOLUCIÓN DE LA ASISTENCIA SOCIAL HASTA 1973 EN SALTA
La evolución que toma el sistema asistencial en Salta es muy similar al que se observa en el país, aunque más tardía.
El Estado provincial paulatinamente se va ocupando del contralor sobre las entidades de beneficencia, al mismo
tiempo que establece normas y regímenes de contraprestación sobre las que subsidia. Seguidamente se describe el
surgimiento y la evolución normativa de los organismos autárquicos o para-estatales más antiguos e importantes en
Salta en relación a la política asistencial de subsidios. Luego describiremos los avances del Estado provincial en el
contralor sobre éstos y los organismos de beneficencia y la paulatina institucionalización de políticas y organismos
destinados a atender políticas asistenciales.
El primer organismo estatal asistencial que surge en Salta es la denominada, en ese momento, Caja de Previsión y
Asistencia Social, fundada en 1930, que incluía en su ley de fundación (599), la facultad para formar un fondo
33
destinado por el Decreto 703 del 43 que instituye las pensiones. Cuando se efectiviza el sistema previsional
provincial por la actual Caja de Previsión Social pasan a ser tramitadas por este organismo. Esto sucede por la
promulgación de una ley especial en 1949, la 1.204. El origen de estas pensiones asistenciales en este organismo que
tuvo desde sus comienzos la administración de los juegos de azar se explica por su carácter asistencial. Luego los
fondos provienen de lo recaudado por los aportes previsionales de los activos. Sin embargo siguen manteniendo su
carácter asistencial y no de derecho a pesar de que su administración y fondos provengan de sectores de la Seguridad
Social Restringida.
La ley 1.204, vigente a la fecha hace referencia en sus considerandos, a los fines señalados en el origen de las
subvenciones, por las cuales el Estado debe dar la ilusión de velar por el “bienestar colectivo”. Dentro de la
Asistencia Social “una de las cuestiones de mayor trascendencia es la que se refiere a la protección que se debe dar a
los ancianos y los inválidos, que por su condición de tal y por encontrarse en la indigencia no pueden atender a su
subsistencia. Que el Estado no puede permanecer indiferente ante estas situaciones y por cierto debe acudir en
auxilio de los necesitados, cumpliendo así uno de los fines primordiales de su existencia, es decir el de velar por el
bienestar colectivo”. También hace referencia a que el “medio más racional para lograr ese objeto es el del Seguro
Social, el que ya se practica en los países más adelantados de la tierra”, pero que las subvenciones “deben ajustarse y
adaptarse a las posibilidades económicas del país o lugar donde ellas deben aplicarse” y que “en la provincia de
Salta, aún no existen organismos apropiados que permitan el implementar un seguro social amplio, que contemple el
problema en forma integral, el cual por otra parte requiere minuciosamente ser estudiado, estando dispuesto el Poder
Ejecutivo a practicar de inmediato.”
En lo referente a las pensiones a la invalidez la ley prevé que los beneficiarios serían:
a) personas físicas y totalmente inhabilitados para ganarse la subsistencia,
b) cinco años de residencia continuo en la provincia, anteriores al hecho que originó su invalidez,
c) no poseer bienes inmuebles, rentas, jubilaciones, cargos rentados o subsidios y
d) no haber sufrido condena por delito en los últimos 10 años.
Caducarían:
a) cuando ha sido indebidamente acordada,
b) cuando el pensionado practique la embriaguez o ejerza la mendicidad,
c) reclusión por la comisión de un delito y durante el doble del tiempo de la condena,
d) cuando tenga un trabajo o sueldo, ejerza el comercio o sobrevenga alguna renta equivalente al importe de
la pensión, y
e) esté asilado en un hospicio subsidiado por el Estado.
Esta ley preveía también el otorgamiento de pensiones a la vejez con el otorgamiento de 100 pensiones en cada
categoría por un monto de $25 m/n de esa época11
. Los beneficiarios serían:
a) personas carentes de recursos no amparadas por regímenes de previsión, varones o mujeres, solteros o
viudos y varones casados, de 60 años o más, argentinos o naturalizados,
b) no poseer rentas o subsidios ni cargos rentados con ingresos similares a superiores a los que instituía la
ley,
c) no haber sufrido condena por delito en los últimos 10 años, y
d) no estar internados en hogares del Estado o privados subsidiados.
Una excepción a esta norma será establecida por otro Decreto del Poder Ejecutivo. Se suspenden por:
a) fallecimiento o renuncia,
11 La ley 1.208/49 vigente es modificatoria de la 813/47 en lo relativo a las pensiones a la vejez.
34
b) por ebriedad consuetudinaria, práctica de la mendicidad, llevar vida deshonesta, fuera condenado a
prisión efectiva o reclusión, suspendiéndos eel goce dela pensión mientras se substancia el proceso que lo
condenó o absuelva, recuperándose en este último caso,
c) cuando se ausentara de la provincia de manera definitiva o por un período de tres meses consecutivos,
siempre que no obedeciera a razones de salud debidamente comprobadas,
d) cuando se modificaran las condiciones exigidas,
e) cuando no enviaren sus hijos a la escuela primaria o no le prestaren los cuidados debidos.
Llama la atención que una ley de este tipo todavía esté vigente y no halla sido derogado o modificada, al contrario
avalada por el Decreto 1395/85 que instituye la JUSTA como reglamentación de ésta. Respondiendo cabalmente a
una concepción asistencialista de las primeras etapas de la filantropía asistencial, de la moral unida a la indigencia
económica. Esta dádiva paternalista se afirma al introducir requisitos morales para su beneficio. Además es
sexualmente discriminatoria a favor de los hombres. La mujer casada no puede ser beneficiaria, tampoco el hombre o
la mujer separados o divorciados. Si las pensiones son a la vejez no cubierta por regímenes provisionales no debería
importar el sexo ni tampoco el estado civil. Si un hombre casado tiene su mujer con régimen previsional puede ser
beneficiario pero no en el caso opuesto. La mujer debe depender hasta en su edad adulta del marido. No hay
posibilidad ni siquiera de completar, con esta magra dádiva, el presupuesto del hogar.
Las subvenciones asistenciales de la vejez y la invalidez –al no ser un derecho de los ciudadanos que por condiciones
externas no han tenido acceso a regímenes previsionales- acentúan la dádiva paternalista del Estado al introducir
requisitos morales para su beneficio. El Estado se arroga derechos sobre la vida privada de los potencialmente
beneficiarios, desde las “buenas costumbres”, la escolaridad y control de los hijos, a la práctica de la mendicidad.
Como en la beneficencia más llana se debe comprobar y constatar la “honorabilidad” del receptor para poder cumplir
con la norma social establecida.
En la actualidad tanto las pensiones a la vejez como a la invalidez tienen seguro de sepelio, asignaciones familiares y
seguro asistencial –Obra Social del Instituto Provincial de Seguros eximidos de pago de coseguro, el que es
afrontado con fondos de transferencias corrientes de la Secretaria de Estado de Seguridad Socail.
Las pensiones no contributivas graciables se instituyen recién en 1967. Éstas tienen una escasa cobertura en relación
al resto de las pensiones asistenciales.
En 1964 por ley 3.850 del entonces Ministerio de Asuntos Sociales y Salud Pública se comienza con la afectación de
recursos de los entes autárquicos, en este caso de la Caja de Previsión y Asistencia Social. En este caso se especifica
que parte des sus fondos serán destinados a la provisión de aparatos ortopédicos a lisiados carentes de recursos. A
partir de esta fecha este organismo cumple un papel fundamental en el otorgamiento de este tipo de subvención. El
Decreto 6.007 de noviembre de ese mismo año, que la reglamenta destina el 3% de sus utilidades por participación de
la Lotería de Salta para este fin. Las solicitudes deberán ser presentadas al Ministerio de Acción Social y Salud
Pública, quien determina la “necesidad” y eleva los requisitos (certificado de pobreza, factura pro forma, certificado
médico), quién será el encargado de administrar los fondos.
En este año el ex Ministerio de Asuntos Sociales y Salud Pública pasa a denominarse Misiterio de Acción Social y
Salud Pública, respondiendoa la orientación de promoción de la comunidad en el área asistenical vigente en esa fecha
en la ideología desarrollista que gobernaba el país.
En febrero de 1966, por ley 4.126 se crean las Cooperadoras Asistenciales en todos los municipios de la provincia.
Preveía entre sus funciones: apoyo nutricional a escolares, además de establecimiento de servicios de Asistencia
Social tales como Hogares de menores, mujeres y/o de ancianos. Dicha función se corresponde con la orientación
filantrópica normalizadora, asociada a la “minoridad desamparada” y la juventud femenina penalizada. Sin embargo,
a lo largo de la historia de las cooperadoras no se implementan estos servicios, los que surgen en la órbita del
Ministerio de Asuntos Sociales y Salud Pública. El Decreto reglamentario de la ley de fundación tenía un espíritu no
sólo asistencial sino también de Promoción Social en áreas de salud: promover la participación activa de la
comunidad de los problemas de salud y realizar educación sanitaria (inc. B y C). Incluye además objetivos de
diagnóstico en áreas sociales (inc. E)
35
La cooperadora de la ciudad de Salta es la más importante por el volumen de su recaudación. El programa más
importante que financia desde su fundación es el de la Copa de Leche en las escuelas primarias públicas. La acción
de las cooperadoras se circunscribe al otorgamiento de subsidios directos por demanda espontánea o inducidos. Sólo
la de la ciudad de Salta lleva a cabo programas especiales. No se realiza ninguna acción sanitaria directa que
implique brindar un servicio a pesar que la ley y la reglamentación así lo estipulan.
La ley de fundación tenía representatividad en la comisión directiva, tanto de parte de los contribuyentes como de los
beneficiarios. Esta última estaba asociada directamente a los representantes gremiales, respondiendo a la idea de la
Seguridad Social Restringida. A su vez, los representantes de los contribuyentes designados por el Ministerio de
Acción Social de entonces, debían serlo a propuesta de las Cámaras y Gremios. Este mecanismo permitía algún tipo
de control de los potenciales beneficiarios sobre los integrantes de la comisión directiva, además de la
representatividad propia de los dirigentes gremiales.
En esta época la ampliación de la cobertura de las Obras Sociales en la provincia no era significativa, por lo que el
comienzo del impuesto originario actuaba como contraprestación de servicios entre el Estado provincial y el sector
patronal. En su art. 8 la ley estipulaba que en los organismos de Salud Pública se brindaría asistencia médica
gratuita a los empleados de los patrones contribuyentes, quedando excluidos los accidentes de trabajo o enfermedades
profesionales, las que quedarían a cuenta de la patronal (en la actualidad el mismo mecanismo opera en las Obras
Sociales). Las cooperadoras asistenciales surgieron para funcionar, entre otras cosas, como un ente recaudador de
fondos para asistir la salud de los trabajadores en contraprestación por la atención de los empleados en los servicios
de salud del Estado. Una forma de arancelamiento indirecto de los servicios de salud.
El Estado provincial avanza en la reglamentación en el otorgamiento de subsidios (ver cuadro 5), de manera de
lograr una mayor “eficacia” en el gasto y “comprobar la pobreza ficticia”. Hasta 1971 existía la Dirección de Obras
Sociales y el Departamento de Subsidios dependientes de la Secretaria de Estado de Seguridad Social de ese
momento. En ese mismo año el entonces Ministro de Bienestar Social por Decreto 3.288 crea la Dirección de Acción
Social que anula los organismos antes nombrados. Las funciones de este organismo serían: ejecutar las políticas y
objetivos que en materia de asistencia y seguridad social dictara la Secretaria de Estado, “amparar al ser humano que
se encuentre en estado de necesidad, de invalidez o de abandono moral o material, proteger a la ancianidad, promover
el establecimiento de comedores escolares en toda la provincia, aconsejar el otorgamiento de subsidios..., favorecer el
turismo y la recreación de escolares, ancianos, etc.”
De esta Dirección dependían el Servicio de Asistencia Social y el Departamento de Obras Sociales. El primero tenía
como función (Decreto 3.275/71) asesorar en el rechazo u otorgamiento de los subsidios directos, una vez
comprobadas las condiciones de “extrema necesidad”. Para obtener un subsidio había que tener una “necesidad real
debidamente evaluada”. El mismo mecanismo se aplica a las entidades de beneficencia subsidiadas, las que deben
probar su falta de recursos y ajustarse a la reglamentación. Además en esta fecha, diez años después de la creación a
nivel nacional del Registro de Entidades de Beneficencia, se crea uno a nivel provincial.
Al mismo tiempo que avanza el Estado provincial en la ampliación de la cobertura de subvenciones se extiende la
Seguridad Social Restringida y se delimitan las áreas de Familias y la Minoridad “abandonada”. Estos dos últimos
procesos son muchos más tardíos en la provincia que en la nación. La Dirección de Obras Sociales primero y luego,
a partir de 1971, la Dirección de Acción Social, a través de su Departamento de Obras Sociales, tenían a su cargo la
coordinación de la protección de la ancianidad, sobre los hogares de ancianos privados subsidiados y un hogar
provincial. Paralelamente existía la Dirección de Patronatos y Asistencia Social de Menores. En 1974 esta Dirección
se suprime creándose la DGFM que la subsume, aparte de tomar las funciones atinentes a la protección y
coordinación en lo que hace a la ancianidad que realizaba la Dirección de Obras Sociales.
6. LAS SUBVENCIONES ASISTENCIALES DURANTE LA ÚLTIMA DICTADURA
La dictadura militar de 1976 a 1983 intensifica los principios de subsidiaridad del Estado iniciados en las dictaduras
militares anteriores. Por medio de la represión y la coerción se despolitizan aquellas políticas en subvenciones que
pudieran generar movimientos comunitarios. Según Adriana Marshall (1985), la subsidiaridad y la descentralización
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de recursos y operaciones fueron los principios rectores de la intervención gubernamental en el área “socail”. La
subsidiaridad implicaba asignar a la “solidaridad social” y al sector privado la responsabilidad por la provisión de
servicios sociales, asumiendo el Estado la satisfacción de las demandas de los “sectores más necesitados” o “casos
críticos” exclusivamente12
.
Esto último puede aplicarse a los servicios de Salud exclusivamente –si se tiene en cuenta el arancelamiento
hospitalario- pero no a las políticas asistenciales donde los subsidios antes canalizados a los sectores más necesitados
se derivan a entidades de beneficencia o a organizaciones religiosas, como veremos más adelante.
Landi dice que “el neoconservadurismo se presenta como diagnóstico de ingobernabilidad e ineficacia de la
democracia. Propone un ordenamiento drástico que tiende a la disolución de los sistemas colectivos de
reconocimiento del Estado protector y a la génesis de un individuo atomizado, que encuentre en el mercado un
dispositivo de resocialización, de producción de sentido de orden y de disciplinamiento (1983, p. 196).
Esto implica un proyecto ideológico hegemónico distinto al de las democracias anteriores cuyas políticas tendieron a
ampliar los alcances del Estado benefactor. Las dictaduras militares “llevaron a cabo intentos sistemáticos de
„despolitizar‟ el tratamiento de cuestiones sociales sometiéndolas a los que se proclama son criterios neutros y
objetivos de racionalidad técnica. Esta es la contrafaz de la prohibición de invocar cuestiones de justicia sustantiva
ligadas a lo popular o a la clase, que aparecen introduciendo “irracionalidades” respecto de la normalización
económica y los mecanismos de acumulación de capital” (Landi, ibid., p. 62).
La acción del Estado en lo que hace a políticas sociales, durante la dictadura militar de 1976 a 1983 se pueden
resumir como sigue (Alvarez, Sonia, 1984)
1) Disminuye las transferencias del Estado al sector capitalista, como forma de aporte al capital variable y por ende
a la reproducción de la fuerza de trabajo, y aumento de los impuestos directos al consumidor y las tasas. Un ejemplo
del primer proceso es la reducción de los aportes del Estado en las áreas de educación y salud (ver Marshall,
Adriana, 1985). Esta reducción del Gasto Social forma parte de la política estatal que no favorecía la redistribución
“hacia debajo” de recursos públicos. Los aumentos de los impuestos directos al consumidor se manifiestan en la
ampliación del IVA a todos los productos de consumo, incluidos alimentos básicos de la canasta familiar y
medicamentos13
2) Disminuye o anula aportes del capital a la reproducción, transfiriéndolos al sector asalariado por medio de la
anulación de “gravámenes sobre la producción”14
. La ley de Obras Sociales, sancionada y no reglamentada, tuvo
como fin suprimir el manejo sindical de las Obras Sociales y anular el aporte patronal. Los servicios médicos
asistenciales serían administrados a nivel de empresa privada en forma optativa para el asalariado. La ley 22.239/79
también anulaba el aporte previsional y el del Fonavi, fondos que serían recaudados de la ampliación del IVA.
3) En relación a las subvenciones la política implementada tendió a suprimir o recortar los subsidios a los
sectores más necesitados, canalizando los fondos ya previstos a instituciones religiosas o militares. Se volvió a los
principios de la filantropía asistencial y la beneficencia entregando, en algunos casos, la ejecución de los subsidios a
entidades de beneficencia y controlando la “moral” y “las buenas costumbres” del beneficiario. Se eliminó a las
organizaciones intermedias que llevaban a cabo programas que pudieran significar acciones comunitarias.
12 FALTA ESTA NOTA
13 “Los ingresos por medio de la ampliación del IVA a los bienes de consumo esenciales de la canasta familiar pasaron de
“representar el 13,78% del PBI en 1975 al 23,75% en 1980” (Martínez de Hoz, 1981 p. 159) 14
“La reducción de costo estatales y disminución del sector público en el Producto Bruto Nacional son exigencias
indispensables para el normal desarrollo de las actividades productivas. En este sentido se realizan grandes esfuerzos, en materia de privatización, de eliminación de gravámenes sobre la producción (cargas sociales, FONAVI, impuestos a la producción...) (Martínez de Hoz, 1981).
37
En definitiva se trató de desproblematizar la “cuestión” de la “marginalidad” y el empobrecimiento creciente de la
población. Planteando la “inestabilidad de la pobreza” o relegándola al olvido. Transfiriendo estos recursos a la
beneficencia privada de manera de revertir ideológicamente el sentido de la acción del Estado de un “derecho” velado
a la “dádiva” desenmascarada. Se ampliaron los requisitos y se burocratizaron los trámites necesarios para su
otorgamiento, de manera de lograr una mayor “racionalidad” en el gasto, además de ajustar los controles para la
prueba de la “pobreza real”.
Todas estas medidas respondían a una política económica regresiva tendiente a disminuir el nivel de vida de los
asalariados lo que se complementó con un fuerte deterioro del salario real, para logra mayor competitividad
internacional por la vía de la disminución del valor de la fuerza de trabajo. Este retroceso en las políticas sociales, en
relación al avance operado en las etapas anteriores, se agudizó aún más ante la supresión de los derechos formales y
la anulación o represión de las formas corporativas y asociacionales de la vida cotidiana.
6.1. LAS SUBVENCIONES ASISTENCIALES EN LA ÚLTIMA DICTADURA EN SALTA
Seguidamente analizaremos la forma en que se traducen estas tendencias en lo que hace a las políticas asistenciales
en el ámbito provincial. Describiremos los procesos llevados a cabo durante la última dictadura en lo que hace a las
políticas asistenciales y al otorgamiento de subsidios en los distintos organismos que conforman el sistema
asistencial.
En agosto de 1976 por la ley 5.024 del Ministerio de Economía, se derogan los subsidios otorgados hasta la fecha de
la ley, caducando los saldos devengados pendientes de liquidación. Se estipula además que los subsidios a otorgarse
deberán ser por ley o decreto en acuerdo general de Ministerios y se derogan las leyes y disposiciones que se le
opongan. Con este instrumento legal, de aplicación a todos los organismos asistenciales, se demuestra lo antedicho en
relación a la tendencia en esta etapa de negar la “cuestión de la pobreza”. Es además una muestra clara del
autoritarismo imperante.
En lo que hace al Banco de Préstamo y Asistencia Social, a partir de marzo de 1976, luego de la intervención militar,
el presidente interventor resuelve dejar sin efecto los subsidios otorgados a la fecha, que se encuentran pendientes de
pago. Desde abril a agosto en que se promulga la ley 5.024 (adjunta), no se otorgan subsidios. Recién en 1977 se
reinician por medio de decretos con acuerdo de Ministros. Al promulgarse la carta orgánica del Banco. En marzo de
1977 se renuevan los subsidios otorgados por resolución interna del Directorio. Hasta finales de año sólo se otorgan
diez subsidios, de los cuales ocho son a instituciones, escuelas, hogares y hospitales públicos y dos resoluciones por
subsidios mensuales a la Universidad Católica de Salta de $500.000, a partir de agosto de 1977 y por todo el
ejercicio de 1978. En los considerandos de la primera resolución se estipula que “de acuerdo a lo previsto por la ley
5.115 y en la medida que las posibilidades financieras lo permitan, debe atender solicitudes como la presente, que
ayuden y cooperen a la formación cristiana y cultural en sus más elevados niveles, de la juventud estudiosa, la que
cumple acabadamente la Universidad Católica de Salta”. Esta Resolución y la importancia del monto que significa
sobre los subsidios otorgados, así como el decreto de anulación de subsidios ejemplifica la política asistencial de la
dictadura militar tendiente a suspender los subsidios directos, transfiriéndolos a instituciones intermedias,
básicamente religiosas y dentro de una política elitista.
Otro dato ilustrativo se refiere al número de subsidios otorgados durante 1976. De enero a marzo se otorgan ochenta
subsidios de diversa índole y sólo trece de marzo a diciembre. No por casualidad la finalidad del banco, explicitada
en su carta orgánica, promulgada por la intervención militar, hace referencia a aspectos globales y no a la función
social específica de atención a la población de escasos recursos.
A partir de 1980 los subsidios aumentan su participación en el total de las erogaciones, 0,64% en 1981, 1,31 en
1982 y 1,52 en 1983 (ver cuadro 11). Este incremento pudo haber estado asociado a la campaña política del ex
gobernador militar para las elecciones de 1983.
En lo que hace a las Cooperadoras Asistenciales, durante los primeros años de la dictadura se promulga la ley 4.335
que deroga a la de fundación (ver cuadro 9) y que permite una “captura” en la asignación de los recursos de las
organizaciones benéficas. Esta modificación se inscribe además en una filosofía “moralizante” e “integrativa” de las
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subvenciones. La nueva ley en relación a la primera, tiene objetivos más globales en cuanto a su destino, acentuando
las funciones sanitarias y moralizantes, atendiendo a las necesidades sociales prioritarias especialmente “la salud
física y moral de la población”. Este elemento moralizante e integrativo manifiesta explícitamente su función
legitimadora. Se habla de abandono material y moral pero no de problemática socio-económica ligada a la pobreza.
De alguna manera se trata de negar la “cuestión de la pobreza” y se la designa eufemísticamente como abandono
material.
Se incorpora en el Decreto reglamentario nuevas funciones asistenciales: readaptación y reeducación de enfermos
mentales y discapacitados, asistencia integral a la familia, ancianidad, desvalidos e “incapacitados morales y físicos”
y lucha contra las enfermedades endémicas transmisibles y/o pestilenciales. Manteniéndose como en la ley anterior,
la protección de la madre y al niño hasta edad escolar y la atención nutricional y médica del educando. Se eliminan
todas las funciones de Promoción Comunitaria y educación para la salud.
La ley vigente del proceso elimina la representatividad gremial de la Comisión Directiva, sustituyéndola por la figura
indefinida de “vecinos”, así como el mecanismo de elección de los representantes de los contribuyentes consignado.
Además incorpora un representante del clero que no se contemplaba en la anterior. La ley actual elimina la relativa
representatividad que tenía la primera sustituyéndola por la decisión unilateral del Ministerio de Bienestar Social de
turno, facilitando la integración de la Comisión Directiva con representantes de las facciones de poder vigente.
Suprime el espíritu de relativo “derecho” del trabajador con que fue pensada en sus comienzos. Además de las
funciones moralistas ya señaladas le da un claro carácter de beneficencia ya que incorpora al Clero en la Comisión
Directiva.
Este último elemento se corrobora aún más si se analizan los integrantes de la Comisión Directiva designados
durante el proceso. En este período se prioriza a los representantes patronales en las funciones directivas y a los
técnicos del Ministerio de Bienestar Social en el área de Salud, así como a los “vecinos” con alguna relación con el
clero en la Comisión Directiva. En 1980, por ejemplo, la Comisión Directiva estaba integrada por el presidente, un
representante del intendente – un integrante de la Cámara de Comercio local (Res. 104/80)- y el vicepresidente
representante de la Cámara Regional de la Producción. Los vocales vecinos eran personas muy relacionadas con
entidades de beneficencia u organizaciones católicas como la Acción Católica, más el representante de la Curia. De
siete vocales cuatro eran técnicos del Ministerio, uno de la Curia y dos “vecinos” de estas características. La
conducción de la Cooperadora de la Capital queda así en manos de las Cámaras de Producción y el Comercio, de los
sectores religiosos y los tecnócratas de la Salud.
Durante todo el lapso del “proceso”, las Cámaras de la Industria o el Comercio ejercen la presidencia. Recién en
agosto de 1982 el entonces intendente Quintana lo hace efectivamente. Esto es concomitante con la apertura de la
democracia y la campaña electoral que inicia el entonces gobernador de la provincia Cap. Ulloa.
La Secretaria de Estado de Seguridad Social que es el organismo de administración central de las políticas
asistenciales va ejerciendo interdependencias jerárquicas con los organismos autárquicos o para-estatales que habían
ido surgiendo con alguna función asistencial –la Caja de Previsión y Asistencia Social, actual Banco de Préstamo y
Asistencia Social, las Cooperadoras Asistenciales y la actual Caja de Previsión Social- a fin de controlar y afectar
recursos para llevar a cabo las políticas de subvenciones que a medida que se ampliaba la población demandante era
necesario atender.
En setiembre de 1979 por Decreto 1.162 se aprueba la estructura orgánica de esta secretaria de quien dependen a
partir de esa fecha la Dirección General de Deportes y Recreación, la Dirección General de Familia y Minoridad y la
Dirección General de Promoción Social –ex Dirección de Acción Social-. En este Decreto se consigna la
interdependencia funcional con los entes autárquicos ya señalados (ver cuadro 5) y consigna explícitamente entre sus
funciones: velar por el cumplimiento de la legislación vigente en las Cooperadoras Asistenciales. La mayoría de las
modificaciones legales consignadas (salvo la creación de la dirección de Familia y Minoridad), se realizan durante
períodos dictatoriales. Es por ello que además de las características ya explicitadas para el país se suma la moralina
característica de los períodos dictatoriales. El lei motif de las funciones de los organismos, que progresivamente
fueron ejecutando políticas en subvenciones, es “el amparo de las personas en abandono moral y material” unidos al
control de la población inactiva: ancianidad y minoridad “abandonadas”. Dichos objetivos cumplen con lo que
39
Donzelot decía sobre la conexión sistemática entre la moral y lo económico de la beneficencia filantrópica. Aquella
falta de moral que hay que sacar a la luz en toda petición de ayuda y que a su vez la determina, “esa parte de
negligencia, de pobreza que hay en toda miseria”.
Es así que la estructura orgánica actual de esta Secretaria ya explicita la que la Dirección General de Promoción
Social tiene como función, además de las previas –comedores escolares, otorgar subsidios y llevar el registro de
entidades de beneficencia- “atender a los estados carenciales no previstos o no cubiertos por sistemas de Seguridad
Social”, o sea atender e integrar a la población excedente.
Junto a la concepción de la Asistencia Social tradicional se incorpora la filosofía de la Promoción Comunitaria fruto
del auge del desarrollismo y la pretensión de integrar de integrar a los sectores que se “automarginan”. A pesar de
que estas acciones se explicitan formalmente las acciones de Promoción Comunitaria son muy escasas.
Durante la dictadura (como se verá más adelante en el capítulo VI) se suspendieron las entregas directas de víveres
secos que se hacían a través de la Dirección de Promoción Social, las que pasan a ser tramitadas por las parroquias
barriales. De esta manera se vuelve a sistemas de beneficios en la ejecución al mismo tiempo que se elimina de la
vista del público en el Ministerio a los “pobres” e “indigentes”.
En lo que hace a la captación de recursos de los organismos autárquicos o para-estatales que se produce en este
período es significativo el caso de las cooperadoras asistenciales. Mientras se regían por su ley de fundación y hasta
la modificación producida durante el proceso (1978), la asignación de recursos genuinos era manejada
exclusivamente por ellas. Salvo los fondos provenientes del presupuesto provincial que debían ser dirigidos a
funciones sanitarias. A partir de la nueva ley, la lucha política por la asignación de recursos se acrecienta,
beneficiándose de ella el Ministerio de Bienestar Social quien pasa paulatinamente a tener mayor control sobre sus
recursos. Tanto por transferencia de ingresos que el mismo controla (como el Fondo Compensador), como por medio
de asignación específica de fondos.
La creación del FC tiene como objetivo aparente socorrer a las cooperadoras de escasos recursos, pero en los hechos
es un medio para transferir ingresos para el manejo del Secretario de Estado.
A ocho meses de reestructurada se promulga la ley 5.448 de setiembre de 1979 que crea el Fondo Compensador.
Ésta determina que del total de lo recaudado el 20% será destinado a “atender casos de extrema necesidad de las
Cooperadoras de menores recursos”. Los titulares de la cuenta son el Ministerio de Bienestar Social y el Secretario
de Estado de Seguridad Socail, pero en los hechos hay una delegación al Secretario de Estado. En la realidad estos
fines no se cumplen (ver cuadro 12) sirviendo para acrecentar los recursos para subsidios y, en gran medida, para
paliar el déficit presupuestario de la administración central.
En 1980 y luego de promulgada la estructura orgánica de la Secretaria se avanza en la ampliación del control de los
recursos de cooperadoras. No ya mediante la directa transferencia de ingresos sino a través de la imposición, de parte
de la Secretaria a la Cooperadora de Capital de proveer de recursos a las demandas originadas en ella, cuando así
decida el Secretario.
La lucha por la asignación de recursos continúa. El Decreto 376/4/80 estipula que las cooperadoras asistenciales
deben orientar su accionar de acuerdo a la política prefijada por la Secretaria además de dar solución a los pedidos
originados en ésta –que sean prioritarios a consideración del Secretario- con fondos propios de las cooperadoras. La
Resolución 522/5/80 pone requisitos especiales a los pedidos de las cooperadoras de menores ingresos para pedir
recursos del Fondo Compensador. Además se intenta afectar específicamente los fondos restantes a Salud. La
Resolución 864/7/81, asigna un 30% del 80% que le queda a la cooperadora para salud, en exclusividad. La
Resolución 1.230/8/81 amplía este porciento al 50% de los fondos restantes. Estos dos últimos intentos no tienen una
vigencia prolongada ya que en setiembre de ese mismo año son derogadas por presiones sectoriales,
fundamentalmente de sectores empresarios afines al comercio. Esta transferencia real de ingresos significaba la
disminución de gastos de cooperadoras en bienes de consumo final (alimentos, indumentaria, equipamiento del hogar,
etc.) en forma considerable, lo que afectaba directamente a sus intereses.
40
Las modificaciones producidas en la mayoría de los organismos asistenciales durante la dictadura siguen en vigencia.
No ha habido ningún intento de modificar estas leyes lo que sería un imperativo de un gobierno democrática basado
en un sentido de justicia social.
41
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42
CAPÍTULO III
ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DE LA OFERTA Y LA DEMANDA ACTUAL DE SUBVENCIONES ASISTENCIALES
EN SALTA
1. El sector de subsistencia urbano en la ciudad de Salta
2. Algunas características de la demanda asistencial en la actualidad
2.1.Recursos y erogaciones
2.2.La superposición en las políticas asistenciales de subvenciones
Bibliografía
En este capítulo analizaremos globalmente las características macro-estructurales de la
población demandante de subvenciones y la oferta asistencial de esta última en la ciudad de
Salta. Con respecto al primer tema se hará una sucinta descripción del surgimiento del
denominado sector de subsistencia urbano en la ciudad asociado a la evolución del aparato
productivo. Nos trataremos de aproximar a su importancia y grado de segregación para
comprender la causa por la cual son los principales demandantes de políticas asistenciales.
En lo que hace a la oferta en subvenciones asistenciales se analizaran algunas características
generales que éstas ofrecen en relación a la estructura y asignación de recursos y a la
superposición con que el sistema asistencial se presenta. La situación puntual de cada
organismo se analizan en el anexo 1.
Queda sin embargo la profundización de los aspectos cualitativos implicados en las relaciones
que el sistema asistencial involucra. Éste y otros aspectos de la oferta serán analizados con
mayor profundidad en los capítulos dedicados a las subvenciones asistenciales alimentarias y
de vivienda.
1. EL SECTOR DE SUBSISTENCIA URBANO EN LA CIUDAD DE SALTA
El sector de subsistencia urbano surge como consecuencia de la peculiaridad del proceso de
industrialización y la lógica de acumulación capitalista en los países periféricos: integración-
exclusión, que deja a un gran sector de la población sin una inserción estable en el mercado
de trabajo por lo que no logra acceder a las condiciones mínimas de subsistencia para
satisfacer sus necesidades básicas. El surgimiento de esta población se produce entonces por
una serie de factores de la evolución del aparato productivo nacional, regional y provincial.
Hay una incapacidad de los sectores productivos para absorber a la mano de obra que se
incorpora al mercado de trabajo ya sea por el crecimiento vegetativo o por las migraciones
rurales urbanas –producidas por el deterioro de las condiciones de vida en las economías de
subsistencia o por la tecnificación progresiva del agro.
Se suma a esta limitación estructural el hecho de que la modalidad de desarrollo actual del
capitalismo periférico particularmente de Argentina, está basado en procesos de
depauperización absoluta –procesos de deterioro del salario real a largo plazo- por lo que una
gran parte de la mano de obra empleada en forma estable tampoco puede satisfacer sus
necesidades básicas de consumo. (ver Alvarez, Sonia; 1986).
Dentro de este contexto la economía provincial se caracterizó por un proceso de marginalidad
regional en relación a la economía nacional, un bajo de desarrollo de sus fuerzas productivas y
una casi nula industrialización que conforma, junto con otros factores, una situación estructural
de estancamiento. Una de las causales de la histórica migración de la fuerza de trabajo hacia
43
los centros más desarrollados. Pero la crisis del esquema sustitutivo de importaciones en los
centros de concentración económica geográfica disminuyó considerablemente los flujos
migratorios a estas zonas convirtiéndose la ciudad de Salta en centro de atracción migración.
El proceso de urbanización sostenido a un ritmo de crecimiento considerablemente alto en la
provincia15
y especialmente en el departamento Capital16
, en las últimas cuatro décadas -
producido fundamentalmente por las migraciones internas y no por el crecimiento vegetativo-
no se tradujo en un aumento de las posibilidades de empleo para la población que venía a
asentarse a la ciudad. El crecimiento urbano de la ciudad no tuvo como correlato la extensión
de procesos de industrialización.
A su vez el estancamiento y empobrecimiento de la economía provincial se intensifica en estas
últimas décadas produciéndose un achicamiento de los sectores directamente productivos. El
sector primario pasa de representar el 28,81% del Producto Bruto Interno provincial en 1970 a
un 17,52% en 1980. El Secundario de un 27,87% a un 16,47%. Al mismo tiempo se produce
una intensificación del proceso de terciarización de la economía, que pasa del 32,32% del PBI
en 1970 a un 66,01% en 1980. Dentro de éste el subsector que mayores posiciones gana es el
de los Servicios de Gobierno que crece de un 13,87% a un 75,73% en igual período (Trogliero,
Carlos 1985).
Lo anterior es uno de los signos más claros de pobreza productiva puesto que el sector
público subemplea fuerza de trabajo que no tiene cabida en los sectores directamente
productivos , estancados o en franco retroceso. La industria no tiene capacidad de absorción
de mano de obra. Las existentes son un su mayoría vegetativas y en cuanto al número de
empleados pueden considerarase como economías de pequeña escala17
.
Este proceso produce tanto un aumento de la mano de obra asalariada en el sector público en
los escalafones más bajos así como una importante proliferación del cuenta propismo en
actividades mal remuneradas y de baja calificación. En la provincia hay un importante aumento
del cuenta propismo en estas últimas décadas. Éstos representaban el 5% del PEA en 1947, el
14% en 1960, el 15,6% en 1970, y el 19% en 1980 con un incremento de 280% a lo largo del
período18
. Este fenómeno es más agudo en la ciudad de Salta, donde el cuenta propismo es
más alto que en el resto de la provincia19
(ver cuadro 13). En esta ciudad, al mismo tiempo la
desocupación abierta va en aumento en esta última década, llegando en 1986 a un 7,3% de la
PEA y la subocupación a un 8,5%20
.
15 El proceso de urbanización en el período 47-60 fue de una tasa de crecimiento anual de 54% y en el 70-80 a una de
40,50% (Alvarez, Sonia, 1986). 16
El departamento tiene un ritmo constante de urbanización siendo su tasa de crecimiento medio anual en el período 47-60
de 42% y en el 60-70 de 40,01% y en el 70-80 también de 40,01% (ibid. supra). 17
Entre 1976 y 1981 la tasa media acumulativa anual es negativa en orden del –8,82% (Guzmán, 1983). Entre 1974 y 1985
los establecimientos industriales disminuyen en un 10%, el personal ocupado en un 2% y el valor de la producción aumenta en un 24,2% (Trogliero, C. 1984) lo que demuestra un aumento de la productividad industrial y una disminución de la mano de obra empleada. En 1985 las industrias vegetativas representan el 76,8% del valor agregado industrial y el 87,3 de las
industrias son pequeñas –con menos de 10 empleados. (ibid.). 18
Censos de Población y Vivienda (ver Alvarez, Sonia, 1986). 19
En 1986 en la ciudad de Salta los cuenta propias representaban un 23% de la PEA. Este porciento tiene un leve
disminución durante los años subsiguientes, llegando en 1986 al 20%. Esto se debe al aumento de los asalariados y al de la desocupación abierta. 20
La tasa de desocupación abierta era de un 2% en octubre de 1979, 3% en 1981, 5,6% en 1982, 9% en 1983. (Tabulados
de la Encuesta Permanente de Hogares para ciudad de Salta).
44
En la ciudad de Salta los asalariados se emplean mayoritariamente en el sector terciario
especialmente en el subsector servicios comunitarios y personales. En 1979, el 76,1% de la
PEA se empleaba en el sector terciario y 50% en el citado subsector. Dicho peso se
incrementa progresivamente en estos últimos años llegando en 1986 al 78,8% en el sector
terciario y al 60,8% en los servicios comunales y personales. Los cuenta propias se insertan
mayoritariamente en el sector terciario –el 74,7% en 1979, el 64,3% en 1983 y 73,5% en 1986-
. Es en el comercio donde se desempeñan mayoritariamente las actividades independientes a
lo largo de todo el período, llegando en 1986 a representar un 38,5%, siguiendo en orden de
prioridades los cuenta propia de los servicios personales, un 28,1% de ellos en 1986. A su vez
se produce un aumento de los cuenta propias empleados en la construcción que pasan del
10% en 1979, al 16% en 1983 y al 17,2% en 1986 (ver cuadro 14 y 15).
Este fenómeno demuestra un incremento progresivo de los asalariados subempleados por los
Servicios de gobierno, generalmente en los escalafones más bajos de la administración
pública, un incremento progresivo de las actividades independientes de alta inestabilidad y
bajos ingresos –como los trabajadores intermitentes de la construcción, los pequeños
comerciantes o vendedores ambulantes y los trabajadores de los servicios personales de baja
calificación e ingresos- como las empleadas domésticas, cuidadores, jardineros, etc.
Hasta aquí algunos indicadores de la estructura productiva y la demanda de empleo en la
provincia y en la ciudad de Salta. Podemos señalar otros que dan un panorama más completo
y acotado de la situación de exclusión de estas franjas de población y que hacen a aspectos
del consumo.
La provincia de Salta era la quinta en el país en cuanto a porcientos de hogares y población
con necesidades básicas insatisfechas (NBI) en 1980. La ciudad poseía para esa misma
fecha, el 22,8% de sus hogares y el 30% de su población con NBI. Si se analizan las
características ocupacionales y demográficas de la población en esta situación en la ciudad,
éstas poseen una serie de factores que demuestran aún más su condición de mayor
vulnerabilidad: mayor tasa de dependencia económica, una pirámide demográfica más
estrechada en la base que refleja un población más joven y mayores tasas de natalidad y
salida laboral más temprana en relación al resto de la población21
.
Si se tiene en cuenta los ingresos familiares, otro indicador que mide la posibilidad de acceder
a necesidades de consumo, en abril de 1979 el 25% de las familias recibían ingresos por
debajo de la línea de pobreza absoluta -no cubrían el rubro alimenticio de la canasta de
consumo de esa fecha. En octubre de 1985 esta situación se mantiene constante
incrementándose levemente. El 22,3% de las familias estaban dentro de la línea de pobreza
absoluta. Las que estaban entre el valor del rubro alimentación y no llegaban al valor de la
canasta, pobreza relativa significaban un 23,8% de las familias. O sea casi un 46,1% de las
familias de la ciudad estaban por debajo de la línea de pobreza. En octubre de 1986
disminuyen los de pobreza relativa al 21,5%, manteniéndose el porciento de familias que se
encuentran por debajo de la línea de pobreza (46,5%)22
.
21 La pobreza en la Argentina, 1984
22 Aguilar, María Angela (1988)
45
En lo que hace a la segregación urbana en la ciudad de Salta la mayoría de esta población no
puede acceder a una vivienda digna. Tanto debido a que las políticas tradicionales de vivienda
del Estado no los contemplan como eventuales beneficiarios, como por la especulación
inmobiliaria, la propiedad privada del suelo y los bajos ingresos que excluyen del acceso al
suelo urbano y a la vivienda a grandes sectores de la población. Para 1980 se calculó que
más de un 30% de la población de la ciudad se asentaban en zonas deterioradas sin una
buena provisión de infraestructura, servicios y equipamientos comunitarios (Alvarez, Sonia;
1986).
Otro indicador de segregación es la exclusión en el acceso de recursos provenientes de las
políticas de Seguridad Social Restringida. En 1983, por ejemplo, sólo el 57% de la población
se encontraba con cobertura de Obra Sociales23
. Se puede deducir que un similar porciento no
estaba cubierto por regímenes provisionales ni asignaciones familiares.
Como conclusión podemos decir que dadas estas condiciones de exclusión y segregación
tanto del mercado de trabajo, de ingresos estables y suficientes, de acceso a la vivienda, a
infraestructura urbana y a equipamiento colectivo, grandes sectores de la población salteña
ven limitadas sus posibilidades de subsistencia por las vías tradicionales de acceso a los
bienes de consumo: ingresos y recursos provenientes de las políticas de Estado destinadas a
la población inserta de manera estable en el mercado de trabajo o a la demanda solvente. Es
así que deben desarrollar prácticas tendientes a incorporar ingresos o recursos que requieren
sobre-trabajo, aumento de las horas de trabajo de los ya insertos en el mercado, expulsión de
mano de obra infantil y adolescentes, intensificación de producción doméstica para la
subsistencia y prácticas colectivas reivindicativas para el acceso a equipamiento e
infraestructura urbana. Además se convierten en los principales demandantes o receptores de
las políticas asistenciales en subvenciones y de Salud Pública para palear las necesidades no
cubierta en áreas de alimentación, vivienda, salud, etc.
2. CARACTERÍSTICAS DE LA DEMANDA ASISTENCIAL EN LA ACTUALIDAD
En los regímenes políticos democráticos cambian los contenidos de las políticas sociales en la
medida que el juego político permite la puja de intereses en conflicto y una mayor
representatividad de los sectores más desfavorecidos. Pero no todas las formas de hacer
política son homogéneas dentro de un Estrado democrático. Cabe señalar aquí diversas
modalidades de hacer política, según las peculiaridades de gestión de cada partido y dentro
de éstos según líneas. También hay gobernantes que imponen, dadas condiciones que lo
permiten, formas de hacer políticas peculiares.
La forma en que se maneja el aparato estatal provincial en el primer gobierno democrático –
período en el que se realizó esta investigación- se puede caracterizar como de un Estado
“patrimonialista”24
. Éste posee una serie de peculiaridades. Pero en lo que aquí interesa
podemos decir que existió una tendencia marcada en el manejo discrecional de los recursos
conformándose además relaciones prebendalistas y clientelísticas entre los actores sociales
involucrados en las políticas asistencialistas opuestas a otras formas más participativas. Estas
tendencias se manifestaron en la implementación de las políticas sociales del Estado
provincial y particularmente en el manejo de las subvenciones asistenciales.
23 Informe provisto por el Instituto Provincial de Seguros de la Provincia.
24 Oszlak, O (1984)
46
Seguidamente se describirán dos aspectos que hacen a la oferta de las políticas asistenciales
de subvenciones en Salta en 1985. El primero se refiere a la estructura de los recursos y las
erogaciones, y el segundo a la superposición de programas.
2.1. RECURSOS Y EROGACIONES
La estructura de los recursos, como ya se ha señalado, es muy compleja dado que los fondos
provienen de distintas fuentes tanto jurisdiccionales, como por transferencias de fondos o
asignación entre organismos provinciales. Dado que no existen presupuestos por programa en
la provincia se ha optado por determinar aquellos recursos destinados a subvenciones
desagregándolos por organismos y origen de la fuente de financiación. Se ha tomado para
todos los organismos el año 1985 como período de referencia. Éste era el único ejercicio
ejecutado con el que contábamos durante la etapa de recuperación de datos.
En el sistema de subvenciones asistenciales existen modalidades de financiación diversas.
Conocerlas tiene una importancia consideraba para la planificación. Se ha procedido a
identificar los distintos orígenes de los recursos y los instrumentos y mecanismos con
captación de éstos por parte de la variada gama de organismos con responsabilidades
diversas en la provisión de subvenciones. Además hemos clasificado los organismos según
sean proveedores directos de fondos -que controlan su propio presupuesto- y distribuidores
de transferencias. Además se ha procedido a desagregar las erogaciones según el destino
para observar cuáles son las tendencias predominantes en la asignación de los recursos.
Primeramente se puede señalar que las erogaciones de Asistencia y Promoción Social, por
transferencia corrientes según el presupuesto consolidado para 1985, representan sólo el
0,84% del total de las erogaciones para ese año y el 6,75% de las erogaciones destinadas a
BINESTAR SOCIAL. Este monto es considerablemente reducido si se tiene en cuenta la
cuantía de población potencialmente demandante.
En el cuadro 6 se observan los fondos destinados a subsidios en la ciudad de Salta25
. Provipo
(con el 42,94%) y la Cooperadora Asistencial de la Ciudad de Salta (33,46%) son los
organismos que destinan mayor volumen de recursos asistenciales, siguiéndole la Secretaria
de Estado de Seguridad Social (11,77%) aunque de estas erogaciones el 60,73% provienen
de lo recaudado por cooperadoras.
En el Gráfico 2 se observa el origen de los recursos y la transferencia de fondos entre
organismos que otorgan subvenciones. El más importante en captar recursos es la Secretaria
de Estado de Seguridad Social. Los únicos fondos genuinos que maneja son las transferencias
corrientes cuyo monto es mínimo comparado con el resto. Éstos paradójicamente son los que
menos autonomía en gestión poseen. Su afectación necesita acuerdo de ministros (gráfico 3).
El resto de los fondos se constituyen por: la cuenta 388 proveniente del 35% de los ingresos
por entradas de casino transferidos del Banco de Préstamo, el Fondo Compensador y los
25 Estas cifras no son equivalentes a las erogaciones por transferencias corrientes de Asistencia y Promoción Social del
presupuesto de la provincia por dos causas. Primero porque el ámbito de nuestro estudio es la ciudad de Salta por lo que no se incluyeron aquí los fondos de las Cooperadores ni los gastos asistenciales de Provipo en los municipios del interior. Segundo, porque el presupuesto por destino no tiene claramente puntualizados los que se consignan como Asistencia y Promoción Social. En nuestro caso hemos procedido a desagregar las partidas asignadas a gastos asistenciales según distintos destinos.
47
provenientes de programas especiales de fondos nacionales. El programa de Comedores
Escolares y las transferencias corrientes tienen un peso similar (18,88% y 18,44%). La cuenta
388 sólo representa el 1,95% de los subsidios otorgados.
Si se observa el destino de los subsidios otorgados por el Fondo Compensador en 1985
(cuadro 12), se puede concluir que gran parte de ellos (el 20,56%) se destinan a subsidiar
gastos de funcionamiento de dependencias de la Secretaria de Seguridad Social o para el
otorgamiento de subsidios en la Ciudad de Salta y no a los municipios de menores ingresos
como consiga la ley. Le siguen en importancia los gastos destinados a subsidios para formar
una cooperativa de taxistas (19,68%), a salud (9,09%), vivienda (8,78%) y a ropa,
equipamiento del hogar y juguetes (7,33%) y finalmente los destinados a organismos de
beneficencia. La transferencia que se produce de lo recaudado por cooperado por medio del
Fondo Compensador para paliar el déficit presupuestario de los organismos dependientes de
la SESS, significan un 4% del total de lo recaudado en se año. Parte de los fondos originados
inicialmente como forma de salario indirecto –ya que provienen de un porciento sobre los
salarios pagados- es capturado por el mismo Estado para su propio funcionamiento. En ese
sentido se puede hablar no de una transferencia del Estado hacia los trabajadores sino de una
transferencia inversa. La importancia de la ley de Cooperadoras en el financiamiento del
sistema asistencial es fundamental. Sin incluir los fondos con los que se financia Provipo sus
erogaciones significan un 70% del total de los recursos destinados a subvenciones
asistenciales en la ciudad de Salta. Se puede inferir que dicho peso en los municipios del
interior es aún mayor ya que éstos constituyen casi los únicos recursos asistenciales con los
que cuentan.
El hecho de que el Banco de Préstamo y Asistencia Social otorgue subsidios está
directamente relacionado al origen de sus fondos. El financiamiento de las subvenciones
estuvo históricamente asociado a las donaciones y legados y a la recaudación del juego,
desde su legalización en Argentina. Por lo general los organismos administradores de los
juegos de azar no coinciden con los que otorgan subsidios, sólo transfieren fondos. En este
caso la recaudación está unida directamente a la administración y ejecución de subsidios,
aunque también transfiere a otros organismos distribuidores.
Las partidas asignadas en concepto de transferencias por actividades no lucrativas a
subsidios representan un mínimo porciento del total de las erogaciones (en 1985 eran sólo un
0,65%), siendo los gastos de personal los más representativos (62% en el mismo año). Si se
observa la evolución de estas partidas durante el período 81-86 se puede afirmar que se han
mantenido más o menos constante, nunca superando el 2% del total de las erogaciones
(cuadro 11). El eslogan de este Banco se basa en que es el Banco del Pueblo y que “su dinero
vuelve al pueblo”. La asignación de recursos demuestra que opera básicamente como fuente
de empleo y no con la finalidad de su carta orgánica.
Dado que la Cooperadora de Capital es quien general la gran parte de los recursos que se
destinan al gasto asistencial en subvenciones se tomará a este organismo como ejemplo de la
asignación de subsidios. En el cuadro 16 se puede ver la estructura de los egresos e ingresos.
El mayor porciento de sus ingresos provienen del 2% de los salarios pagados en la actividad
privada (Fondo ley 5.335). Los egresos, al no estar discriminados, sólo permiten observar la
relación entre loa subsidios comunes –todos menos los subsidios indirectos del Plan de
Vacaciones, Fondo Compensador, Comedores Vecinales y plan MESA-, y las otras
erogaciones. Se observa que los subsidios comunes disminuyen su peso relativo a partir de
1981, aumentas los egresos por Fondo Compensador y gastos de administración. Por otro
48
lado, en 1984 se incorpora el Plan de Vacaciones, y en 1985 los Comedores Vecinales y el
Plan MESA.
Los subsidios pagados26
o “subsidios comunes” representan casi un 70% de sus erogaciones
para 1985. De éstos casi un cuarto (68,15%) se destina a programas alimentarios (Copa de
Leche en las escuelas primarias públicas el 32,32% y leche líquida en Centros Maternos el
25,83%)27
. Le sigue en importancia los gastos para ropa, juguetes y equipamiento del hogar
por demanda espontánea o inducida (casi un 22%) (ver cuadro 17).
Como conclusión se puede afirmar que el gasto destinado a subvenciones, sin contar con
aquéllas provenientes de fondos nacionales pero que no se incorporan al presupuesto
provincial, como el PAN y las pensiones no contributivas nacionales, es considerablemente
reducido. Existe arbitrariedad en la asignación de recursos. La mayoría de los organismos que
otorgan subvenciones no tienen un política definida ni reglamentaciones que le permitan hacer
una asignación del gasto que realmente beneficie a los sectores sociales desprotegidos. Las
acciones se caracterizan por su improvisación, sin ningún tipo de diagnóstico previo sobre la
población a la que deben ir dirigidas las políticas.
Ahora bien, esta flexibilidad en las definiciones generales de las políticas permite poder
contemplar la diversidad de clientelas. Este fenómeno se conoce como “desplazamiento de
objetivos” o “bifurcación de propósitos” y constituye según Oszlak (1984 p. 38), un mecanismo
de reducción de incertidumbre, en tanto permite a la agencia burocrática contar con los apoyos
necesarios para asegurar su legitimidad y supervivencia. Esta capacidad ociosa coyuntural,
mantiene una organización más espontaneista. La progresiva captación de recursos por parte
de la SESS ha tendido a limitar esta flexibilidad en la asignación de recursos para canalizarlos
por este organismo de mayor responsabilidad en la ejecución e implementación de políticas, y
de esta manera solucionar parcialmente la imposibilidad de coordinar las políticas.
La situación del Banco de Préstamos, debe ser modificada en forma urgente. El 1,50%
aproximado que constituye las erogaciones por transferencias corrientes demuestran que la
función para la que fue creado no se cumple. La recaudación del banco debe ser destinada a
programas preventivos para los sectores de escasos recursos.
Otra conclusión a la que se arriba en el análisis del destino de las erogaciones asistenciales
es que si bien la gran mayoría de ellos se destinan a alimentación y a vivienda como se verá
más adelante (capítulos V y VI), existe un importante flujo de recursos hacia los organismos de
beneficencia. Éstos representan el 2,24% del total del gasto asistencial y el 4% sin contar
Provipo (ver cuadro 18). Si además se incluyen los subsidios que reciben de otras áreas de la
administración pública como educación, se podría suponer que casi un 80% de sus
erogaciones son financiadas por el Estado a través de subsidios.
La dispersión que presentan los recursos se trasunta en una falta de transparencia del sistema
–aunque sin duda esto permite que cada agencia estatal contemple la diversidad de sus
26 Los registros estadísticos de la CASC son escasos, sólo se cuenta con la información básica que se presenta en el
cuadro..., la cual discrimina algunos subsidios indirectos, básicamente los programas especiales. No existe información sobre el monto de los otros programas especiales, no sobre el resto de los subsidios indirectos y de los directos. Para tener una idea de la asignación de recursos se tuvo que realizar registros en base al listado mensual de lo que se denomina “subsidio común”, en el que se consigna número de boleta de pago, a fin de detectar tipo y destino de las erogaciones. 27
En 1984 el porciento destinado a estos programas era más o menos similar con un 65% (ver cuadros 19 y 20).
49
clientelas- que no ofrece a los potenciales demandantes posibilidades de conocer la forma en
que se debe demandar.
En una propuesta de modificación del sistema asistencial actual en la que participamos (ver
anexo 2), se aconseja constituir un fondo de recursos para subsidios, tendiendo a una
descentralización y autogestión de las decisiones en la asignación de los recursos a partir de
la representatividad formal de los que deben ser los reales beneficiarios (las organizaciones
de base de nivel municipal). Este sistema se ejecutaría por medio de las cooperadoras –ley
que debería ser modificada- para permitir capacidad de negociación de los reales beneficiarios
de manera de hacer efectivos los derechos que les atañen por medio de la institucionalización
y canalización de canales de representación28
.
2.2. LA SUPERPOSICIÓN EN LAS POLÍTICAS ASISTENCIALES DE SUBVENCIONES
La superposición de proyectos y servicios estatales es el resultado del procesamiento de la
demanda por medio del sistema político. No es una irracionalidad del sistema sino un efecto,
entre otras cosas, del mecanismo de cooptación de lealtades. Los organismos que otorgan
subvenciones en Salta son un caso típico de superposición y duplicación de actividades.
Según Oszlak (1984, p. 38) dicha “duplicación”, que podría definirse como la actuación
simultánea de dos o más instituciones en similares ámbitos de actividad y competencia, ha
sido objeto sin embargo de opiniones dispares. Frente a la casi unánime apreciación, por parte
de los analistas administrativos, en el sentido de destacar el carácter patológico que adquiere
el fenómeno en América Latina, diversos autores han reexaminado la utilidad de estos
mecanismos considerándolos –dentro de ciertos límites y modalidades- congruentes con el
funcionamiento de una democracia pluralista. No es por tanto un problema técnico proclive a
ser modificado a partir de ciertos ajustes.
“Por el contrario, duplicaciones y superposiciones deben interpretarse a la luz de las
exigencias y restricciones de un juego político que altera la dinámica de las relaciones
intraburocráticas formales, pero que es parte constitutiva y hace a la esencia del régimen
que contribuye a caracterizarla” (ibid. p. 38 y 39).
En los países de América Latina, con períodos históricos sucesivos de regímenes
democráticos y autoritarios, la superposición se produce también por el surgimiento o
modificación de organismos ya existentes. En el primer caso, para responder a demandas
concretas dando respuestas a compromisos políticos adquiridos durante las campañas pre-
electorales. En el segundo, por la inflexibilidad de la estructura existente para ajustar el
comportamiento a los de la demanda que el gobierno de turno quiere atender.
Se podría hablar de tres formas de manifestación de esta superposición: 1) funcional, 2)
administrativa y 3) legislativa. La primera significa cobertura de un área por dos o más
organismos. La segunda es la manifestación de la funcional a nivel de recursos físicos y
humanos. La legislativa, se manifiesta en la falta de unidad en la legislación al respecto, así
28 En este momento nos encontramos trabajando con un equipo de la Secretaria de Estado de Seguridad Social a fin de
presentar un proyecto de ley modificatoria de los organismos asistenciales, básicamente cooperadoras y Banco de Prestamos.
50
como la existencia de marcos normativos heterogéneos y contradictorios. Este factor permite a
su vez, la superposición funcional.
La lucha política y el carácter conflictivo y negociado que presentan las políticas sociales en
general y las subvenciones en particular, se manifiesta en diferentes niveles. No sólo se
produce al interior de la jurisdicción del Estado provincial sino entre jurisdicciones provinciales
y nacionales, por una disputa en la asignación y administración de recursos. Un ejemplo de
disputas por la asignación de recursos son los periódicos conflictos entre el partido
gobernante a nivel local y el gobierno nacional por la ejecución del PAN y por el envío de
fondos de los Comedores Escolares, ambos programas financiados con recursos nacionales
(ver capítulo IV).
Pirez (1986) manifiesta que la distribución de los recursos se realiza entre los aparatos de la
administración pública es una disputa, y particularmente en la Argentina, dada la organización
federal de los mismos. Otro factor de superposición, a nivel de la administración local, son los
reclamos partidarios y de sus facciones dentro de cada uno de ellos.
En el cuadro 14 se puede observar la superposición de organismos que otorgan subvenciones
por demanda espontánea según tipo de subsidio –en este caso administrativa, funcional y
normativa-. Si bien es cierto que la interdependencia presupuestaria y la falta de fondos
propios de algunos de ellos, puede convertir eventualmente a organismos en receptores de
demanda y a otros en proveedores de fondos, de todas maneras cada uno puede proveerlos
de manera autónoma. El demandante puede dirigirse a dos organismos que otorgan subsidios
en bienes para distintos rubros: útiles escolares, vestimenta, alimentos, equipamiento del
hogar, materiales para la vivienda y medicamentos. Con respecto a los subsidios monetarios,
por ejemplo para manutención esporádica en situaciones de escasez de recursos, tres
organismos lo realizan. El Banco de Préstamo y Asistencia Social, la Dirección General de
Promoción Social y la Cooperadora Asistencial proveen aportes monetarios para vivienda,
tratamiento médico, traslados fuera de la provincia y medicamentos, útiles escolares o becas
de estudio, actividades culturales, congresos y seminarios, material de apoyo y traslados. El
material de apoyo también se tramita por el programa de Salud Escolar recientemente
implementado en la provincia. Subsidios monetarios para actividades deportivas y
herramientas de trabajo e insumos artesanales se pueden demandar en el Banco de
Préstamos y en la Secretaria de Estado y Seguridad Social a través de la Dirección General de
Promoción Social.
Esta superposición trae como consecuencia una dispersión de los organismos, que si bien
están relacionados por transferencias de ingresos o asignación de fondos, como se vio
precedentemente, no tienen una planificación global que los articule. Cada uno actúa como
compartimentos estancos, habiendo una marcada falta de coordinación entre ellos.
Oszlak señala otro factor explicativo y es la incapacidad de los organismos normativos del
gobierno central para controlar la actividad del sector descentralizado del Estado, lo que
permitiría la dispersión, duplicación y falta de planificación. Ya se ha visto cómo la Secretaria
de Estado de Seguridad Social intentó progresivamente, durante la dictadura, afectar fondos
de las Cooperadoras e incidir en su política.
Un reciente diagnóstico sobre la Política de Acción Social realizado en la Secretaria de
Seguridad Social de la provincia, señala que esta falta de coordinación se produce no sólo
51
entre los organismos, sino entre ellos y las iniciativas de los actores sociales, dando lugar al
mutuo desconocimiento y la no integración de acciones coincidentes.
En el cuadro 2 se puede observar la superposición de programas especiales alimentarios con
continuidad por tipo de cobertura. La asistencia alimentaria a unidades familiares con algún
tipo de característica “carencial”, previamente definida, proviene de: el PAN, leche líquida
provista diariamente en los Centros Maternos y el Plan MESA. Las escuelas y organismos de
beneficencia, a su vez, reciben aporte alimentario por medio de dos programas: el Programa
Social Nutricional de Comedores Escolares y la Copa de Leche (ver capítulo VI).
Si bien en lo que hace a Comedores Escolares la Dirección General de Promoción Social ha
evaluado que, ante la existencia de la Copa de Leche en la ciudad, los recursos del programa
de Comedores Escolares se destinan básicamente al interior de la provincia, hemos observado
la falta de coordinación entre estos programas. Lo que dificulta su efectividad, produciendo
vacíos funcionales en poblaciones de alto riesgo que quedan descubiertos por falta de
coordinación y planificación.
Además en lo que hace a la políticas asistenciales en vivienda se observa una total falta de
coordinación entre los organismos que otorgan subvenciones por demanda espontánea para
apoyo a la producción de la vivienda por autoconstrucción y el organismo más importante en
esta área de política asistencial Provipo. Creemos conveniente que los fondos destinados a
apoyar la autoconstrucción espontánea deberían unificarse en un solo organismo –en este
caso Provipo-. Éste en la actualidad tiene capacidad para evaluar la demanda con mayor
seriedad y utilizar estos fondos dentro de una política de ampliación de la cobertura en apoyo
a la autoconstrucción espontánea (ver al respecto capítulo V)
52
BIBLIOGRAFÍA
Aguilar, María Angela (1988), Informe final beca de Formación Superior CONICET, mimeo.
Alvarez, Sonia (1986); Estudio de los mecanismos de sobrevivencia del sector de subsistencia
urbano de la ciudad de Salta informe de beca de iniciación CONICET.
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– Octubre 1985.
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Tabulados para Salta Capital, Octubre 1979 a Octubre a 1986. Provincia de Salta.
Guzmán, Roberto E- (1993); El empobrecimiento monetarista, Unión Industrial de Salta, Ed.
Codex, Salta.
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indicadores de necesidades básicas insatisfechas a partir de los datos del Censo Nacional de
Población y Vivienda de 1980, Buenos Aires.
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Población y Vivienda, 1960, 1970 y 1980 para la Provincia de Salta.
Instituto Provincial de Seguros de la Provincia de Salta (1987); Informe estadístico, mimeo.
Oszlak, Oscar (1984); Políticas públicas y regímenes políticos, reflexiones a partir de algunas
experiencias latinoamericanas Estudios CEDES, Buenos Aires.
Pirez, Pedro (1986) Coporticipación y descentralización del Estado, Centro Editor de América
Latina, Estudio CEDES, Buenos Aires.
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Trogliero, Carlos R. (1984) Aproximación al actual perfil industrial de la provincia de Salta,
mimeo.
Trogliero, Carlos R. (1985) Análisis estructural espacial de la economía de la provincia de
Salta: Estancamiento y pobreza, mimeo.
53
SEGUNDA PARTE
LOS ACTORES SOCIALES Y LAS SUBVENCIONES ASISTENCIALES
CAPÍTULO IV
RELACIONES DE INTERMEDIACIÓN ENTRE EL SISTEMA ASISTENCIA Y LOS ACTORES SOCIALES
1. Introducción
2. El “neo darwinismo social”
3. La teoría de los juegos, los “habitus” y el “sentido común”
4.1. La “estructura de arenas” y el “campo de fuerza societal”
4.2. Las relaciones que se estructuran a partir de los subsidios directos
4.3. Algunos indicativos de la estructura de arenas del sistema asistencia con
organizaciones intermedias de sectores medios
Bibliografía
1. INTRODUCCIÓN
Es nuestro objetivo organizar aquí las relaciones de intermediación que se estructuran entre el
sistema asistencial y los actores sociales. Las subvenciones asistenciales, como hemos visto,
si bien tienen como objetivo manifiesto paliar las necesidades de consumo de los sectores más
desfavorecidos de la sociedad, en realidad, una parte importante de sus recursos son
captados por grupos organizados de sectores medios, “clubes deportivos”, “asociaciones
culturales”, etc. Éstos mendran con el sistema asistencial a fin de conseguir recursos para
distintos tipos de actividades
Abordaremos fundamentalmente las relaciones que se producen con los sectores de
subsistencia urbanos. Daremos primeramente algunas pautas de las formas en que se puede
abordar el estudio teórico y eventualmente empírico de las maneras en que encaran su vida
cotidiana estos sectores. En una primera parte se hará un análisis sucinto de las distintas
corriente que intentan explicar sus formas de vida. Luego se intentará dar un marco teórico
alternativo de las maneras en que se articulan las condiciones socio-económicas y las políticas
sociales con las situaciones micro sociales de la vida cotidiana, la forma como se producen las
intermediaciones entre estos dos ámbitos y las estructuras intermedias en que tienen lugar.
Finalmente se analizarán las relaciones que se estructuran con este otro tipo de
organizaciones de sectores medios o altos.
Este marco teórico servirá para entender dichas relaciones en las áreas que hemos tomado
como ejemplo (vivienda y alimentación) a fin de abordar el análisis cualitativo necesario para
este tipo de abordaje.
2. EL “NEO DARWINISMO SOCIAL”
La sociología funcionalista a través de un variado espectro de enfoques encasilló las
expresiones culturales o las formas de vida de los “marginales” en el límite o fuera de lo que
circunscribió como espacios de “normalidad”. Lo que quedaba afuera era “anómico”,
“anormal”, “patológico”, “conducta desviada”, “tradicional”. Se podrían considerar en esta
corriente tres enfoques más o menos diferenciados. El que basa su análisis de la marginalidad
54
como procesos de adaptación-desadaptación, en procesos de segregación, o la que considera
a la marginalidad como un “estado”. En la primera línea estaría Merton y Parson. Merton tiene
una aproximación psico-social de la personalidad marginal. La estructura social estaría
definida en base a normas que orientan los comportamientos, cualquier desadaptación a las
normas prefijadas son consideradas como patológicas, surgiendo así una personalidad
marginal. Para Parsons el consenso es el elemento unificador que asegura la pervivencia del
sistema, la integración a éste supone la “adaptación” a dichas reglas y lo que está fuera es
anómico y debe ser integrado. Para la línea que basa su análisis como fruto de procesos de
segregación, los roles y status de la sociedad moderna irían cubriendo y asimilando los
espacios “tradicionales” de los sectores “atrasados”, por medio de la difusión de los valores y
pautas culturales de la sociedad moderna (x). La marginación sería el producto de la
segregación producida en un primer momento por la industrialización, pero estos desajustes
se solucionarían una vez que la industrialización se extienda para integrar a los pauperizados
iniciales29
. Dentro de esta línea estarían los teóricos de la “modernidad”. Para ellos el
desarrollo de las sociedades subdesarrolladas se encontraba trabado por la existencia de
resabios de comportamientos y expresiones culturales “tradicionales” y “arcaicas” que poseían
los “marginales”, o las denominadas sociedades tradicionales o folks. Estas trabas debían ser
superadas –modificadas sus pautas de conducta- para poder provocar el “desarrollo” y la
modernidad esperada, superando así la brecha entre ambos tipos de sociedades30
.
Un tercer enfoque sería el de la marginalidad como situación o estado, encuadrado también
dentro de los condicionantes del desarrollo de los países latinoamericanos, el de la DESAL.
las poblaciones “marginales” además de no participar de los recursos económicos de la
sociedad, por sus patrones “tradicionales” de conducta, se consideraban marginados
“radicales”, incapaces de ejercer la solidaridad intragrupo y la participación, por lo que se
hacía imprescindible la injerencia de un grupo externo, una agencia para “promover la
participación”. La función de estas agencias tendía a incentivar la autoayuda, como forma de
fomento de la integración interna de los pobres31
.
Este tipo de conducta se explican dentro de un marco teórico socio-psicologista, en el cual se
cree que las personas actúan según predisposiciones de conductas que se internalizan o
interiorizan mecánicamente como resultado de la socialización de las que se derivan pautas
de normalidad. Los que se desvían no han recibido una fuerte o correcta socialización
(Przeworski, 1982, p. 62). Por lo tanto hay que lograr la asimilación, hay que reforzar las
“instituciones básicas de normalidad”, la familia, la escuela, etc. Hay que normalizar, reeducar,
rehabilitar, prevenir el surgimiento del potencial patológico.
Desde estas dos últimas perspectivas la marginación es una consecuencia desafortunada y
evitable del crecimiento urbano rápido, dentro de la situación de subdesarrollo. No es una
consecuencia estructural de las condiciones de desarrollo de los países del capitalismo
periférico. En este sentido a la marginación se la puede remediar a través de políticas de
bienestar social, o a través de la extensión del proceso de industrialización. Las tres
perspectivas implican además un sustrato de una única racionalidad, la de la “modernidad” o
las de las “normas” preestablecidas.
29 Ver Hoselitz (1964) y Rostow (1974)
30 Ver Gino Germani (1965). Una crítica a esta postura dual, en Stavenhagen (1973) y Gunder Frank (1973)
31 Ver Veckemanas R. Y Venegas R. (1966) y Ander Egg (1981)
55
Otro enfoque, más antropológico que sociológico, el de la “cultura de la pobreza” (Lewis, O;
1987), describe a las pautas culturales de los pobres de las ciudades latinoamericanas –
basado en investigaciones en profundidad realizadas en familias de México y Puerto Rico-,
como una subcultura que surge en situaciones de desempleo, con un rápido crecimiento
urbano debido a la migración interna como componente básico. El trabajo ocasional, los bajos
ingresos, las malas condiciones de vida, los bajos niveles de educación producen
inestabilidad, un “alto grado de pasividad”, “falta de participación” y “orientaciones fatalistas”.
La cultura de la pobreza es a la vez una adaptación y una reacción de los pobres a su posición
marginal, esto se debe al choque de pautas culturales y de formas de vida entre el medio de
origen migratorio y el medio de llegada. Existirían por tanto una cultura y una personalidad
marginal. El enfoque de Lewis es eminentemente descriptivo sin tener en cuenta las
condiciones estructurales en que se desarrolla la vida cotidiana. Cuando se analizan las
características de personalidad: “tendencia a la violencia” a la agresividad, el no respeto por la
propiedad privada, sus descripciones no se alejan mucho de los análisis funcionalistas.
Además para Lewis el fatalismo y el inmediatismo producirían una incapacidad de estos
grupos para la superación de su situación por lo que la transformación sólo sería posible
cuando las estructuras se modifiquen desde arriba.
Para la teoría marxista el surgimiento de la “marginalidad urbana” en los países del tercer
mundo se debe a causas estructurales. Se podrían señalar dos grandes corrientes, una clásica
y el denominado dualismo estructural. En los enfoques “clásicos” el fenómeno de la
marginalidad es producto de la acumulación capitalista y de la generación de una población
excedente y el ejército industrial de reserva en el contexto del desarrollo desigual (Amin, 1973,
Cardozo, F, 1972; Toranzo, 1977).
Para un importante grupo de los teóricos marxistas las prácticas de estos sectores de
población quedan excluidas de la posibilidad de transformar la sociedad, al estar fuera de lo
que se consideraba el motor de la historia “el discurso heroico de la clase obrera”32
. De esta
línea se excluyen los estudios sobre la importancia creciente de los movimientos sociales
urbanos tanto en los países periféricos como en los centrales33
.
La irrelevancia de sus prácticas estaría dada tanto por su escasa capacidad de
transformación, al quedar delegadas –por su inserción productiva- del rol asignado a la clase
obrera en la transformación de la sociedad, y también por la imposibilidad de superar la “falsa
conciencia” de la ideología (Gouldner, a., 1978 y Nun, 198?). Por ejemplo para la versión
leninista, no tendrían capacidad de adquirir conciencia “revolucionaria”, la que sólo es
asignada a una vanguardia esclarecida, a través de una política de sustitución que afirma que
esta elite sabe mejor que la clase misma cuales deben ser los verdaderos intereses y
conciencia de ésta (Thompson, 1984). En el caso de los sectores que constituyen el excedente
de población, esta capacidad es asumida por la elite proletaria, o la vanguardia la cual debe
orientar a los primeros, ya que éstos no tienen capacidad para vislumbrar los antagonismos
sociales. Quedarían excluidos de la posibilidad de hacer historia a través de sus prácticas
cotidianas por una suma de factores coadyuvantes: primero, la inserción productiva no
proletaria; segundo, su falsa conciencia y, tercero, su incapacidad para superarla. De allí que
32 Para Nun (1981, p. 21) el marxismo se ha mostrado siempre propenso a una concepción heroica de la historia que Marx
supo, generalmente eludir. 33
Ver Castells (1977a, 1977b y 1982), Kowarick (1981), Duque y Pastrana (1972). Para un análisis crítico de algunos de los
indicadores de este concepto ver Alvarez, Sonia (1984).
56
estos sectores no han vislumbrado los antagonismos de la misma manera que la vanguardia
esclarecida. O son resabios de formas de producción pre-capitalistas o tienen
comportamientos “tradicionales” cuya causa se explica en su origen migratorio o en la
posesión de una pequeña parcela de tierra que los haría poseedores de conductas
“conservadoras”.
Una versión crítica de la corriente clásica en cuanto al surgimiento de los grupos “marginales”
es el denominado dualismo estructural. Esta corriente explica el fenómeno de la producción de
una población excedente, como producto de la especificidad del desarrollo del capitalismo
periférico en el contexto de una acumulación sui generis en el que se da un proceso de
industrialización frustrado. Por lo que no pueden aplicarse los conceptos de ejército industrial
de reserva, puesto que no son más una reserva sino un sobrante y no cumplen las funciones
del ejército industrial de reserva del capitalismo clásico. Por ello proponen nuevos conceptos
para explicar esta realidad: “masa marginal” o “polo marginal” (Nun, 1970 y 1972 y Quijano,
1973). Para Nun estos sectores de población son también marginados políticos ya que las
relaciones que mantienen con la clase dominante al ser inestables, no constituyen fuente de
conflictos que puedan cuestionar las relaciones sociales existentes. Por otro lado, si bien
Quijano critica a algunos aspectos de la interpretación de las formas de vida de estos sectores
de base a la “cultura de la pobreza”, -porque ésta basa las expresión de estos grupos en las
situaciones de pobreza y no en la inserción productiva-, la explicación que propone de sus
pautas culturales es una mezcla del enfoque socio-psicologista de la personalidad
“marginalizada” con una suerte de evolucionismo economicista, en la medida que el
“enriquecimiento cultural acompaña el crecimiento de los medios de producción de la vida
cultural”. En este sentido la pobreza sería una causa del “empobrecimiento de la cul tura”
(1971, p. 164 y 165).
“Los marginales se encuentran segregados de los papeles socioeconómicos
determinantes. Se explicaría así su falta relativa de identidad social, una percepción de la
existencia en forma de rechazo, el sentimiento de no estar ligados a ninguna matriz de
relaciones sociales, de no tener base ni sostén, por consiguiente, ninguna esperanza. La
pobreza social anclaría la “cultura de la pobreza”, que la pobreza económica se
contentaría de exacerbar y refinar.” (ibid., p. 163)
Quijano, además hace suyas muchas de las conclusiones de Lewis, con respecto a las formas
de vida y la organización social predominante de los “pobres”, las que no se alejan mucho de
aquéllas de los espacios de normalidad definidos por los funcionalistas o por los teóricos de la
modernidad.
“... se podría deducir que la vida familiar de los marginales prolonga y modifica
acentuando, o reduciendo, las formas de relación, las normas y los valores
característicos de la vida familiar de los grupos populares. La inestabilidad de la relación
padre-madre, el papel central de la madre, las ramificaciones de las redes de relación
familiar mucho más allá del nudo padre-hijos, la movilidad geográfica, la independencia
precoz de los hijos respecto a los padres, las actitudes que implican conductas sexuales
relativamente „libres‟, el recurso frecuente de la violencia en los conflictos
interindividuales, la ausencia de respeto por la propiedad privada, etc., parecen formar,
bajo reserva de variaciones de intensidad, el patrimonio común de las capas populares
latinoamericanas y de otras sociedad occidentales, pero que es reforzado por el mundo
de la marginalidad.” (ibid, p. 165)
57
Otro caso similar es el de Tourain (1978) que reivindica la teoría de la cultura de la pobreza
como marco interpretativo de los comportamientos marginales.
Todas estas interpretaciones llevaron a unos y otros a una suerte de “neo darwinismo social”.
En el primer caso los que pueden acceder a la „normalidad‟ son los que siguen las pautas de
comportamiento y las conductas fijadas por la elite dominante o lo que se considere adecuado
para cierto tipo de proyecto de desarrollo. En el marxismo clásico quedan excluidos de la
posibilidad de hacer historia a través de su práxis cotidiana. El dualismo estructural en cuanto
a las explicaciones de las forma de vida navega entre esta última concepción o versiones
modificadas de la cultura de la pobreza. En todos los casos son excluidos o descalificados de
la posibilidad de ingresar al circuito de la “normalidad”, de la “racionalidad” y de la historia. En
todas estas concepciones hay un estrato filosófico de avance unilateral de la racionalidad, ya
sea la proletaria o la de las elites dominante del capitalismo. En un caso no son capaces de
vislumbrar los antagonismos sociales y actuar en consecuencia según un modelo ideal que
vendría a repetir las experiencias de los países centrales. En otro, sus formas de vida y pautas
culturales constituyen una traba del avance de la “modernidad” en los países
subdesarrollados.
Recientemente corrientes marxistas explican los comportamientos y conductas de los
dominados “marginales” a partir de las formas en que se da la reproducción de la fuerza de
trabajo, por medio del concepto de estrategias, que es sin duda un avance por articular los
análisis estructurales con los comportamientos a nivel micro social. Las estrategias serían los
comportamientos desarrollados por las unidades familiares a fin de asegurar la reproducción
material y biológica del grupo. Las formas en que se desarrollan dichas estrategias tienen
límites específicos en función de la permanencia de clase y de los “estilos de desarrollo
vigentes” que se caracterizan por ser excluyentes34
. En muchos de los estudios concretos de
este enfoque hay un mecanismo excesivo. Se pretende describir o descubrir comportamientos
de clase homogéneos delimitando la inserción productiva de las unidades domésticas. Esta
impresión tiene una serie de dificultades metodológicas, puesto que la inserción productiva no
es la misma en todos los miembros de las unidades domésticas por lo que seria empiricista
asignar una forma de vida predominante basada en la inserción productiva de mayor peso, ya
sea por criterios de ingreso o de autoridad. Un ejemplo en esta línea de investigación es el
estudio que hacen Duque y Pastrana (1972) sobre las estrategias de subsistencia de los
sectores populares urbanos en Santiago de Chile, delimitando formas de vida y estrategias
según se trate de unidades domésticas definidas como proletariado o subproletariado urbano.
3. LA TEORÍA DE LOS JUEGOS, LOS “HÁBITUS” Y EL “SENTIDO COMÚN”
Se trata de indagar entonces las formas en que se articulan los comportamientos sociales con
las condiciones socio-culturales en las que se desarrolla la vida cotidiana, o los mecanismos
sociales por los cuales las relaciones sociales se expresan en la conducta individual y
colectiva, sin buscar patrones de “normalidad”, de “racionalidad” o de “comportamientos
adecuados” para la transformación de la sociedad. Creo que hay tres enfoques que hablan de
estas relaciones, a mi modo de ver articulados, que permiten abordar el tema con una mayor
eficacia teórica y empírica: la de la teoría de los juegos –aplicación que hace Przeworski a las
relaciones sociales de la teoría de los juegos en el lenguaje de Wittgenstein-, las reflexiones
34 Ver Torrado (1981), Rodríguez (1981), Borsotti (1981), Duque y Pastrana (1972). Para un análisis crítico de algunos de los
indicadores de este concepto ver Alvarez, Sonia (1984).
58
sobre el sentido común de Nun –cuyas bases son fundamentalmente, la etnometodología, la
sociología del conocimiento y la concepción de Gramsci del sentido común desde un punto de
vista crítico-, y finalmente, el concepto de “habitus” de Bourdieu. Un último aporte que creo se
complementa también con los anteriores es el concepto de clase social y de cultura de
Thompson.
En todas estas concepciones previas está en juego una serie de preguntas: ¿cómo el
comportamiento individual de grupo, de clase, se corresponde con las formas de vida?; ¿hay
un correlato exacto, mecanismo con la inserción productiva, cómo juegan los factores grupales
y/o familiares?; ¿de qué manera actúan los condicionantes “estructurales” sobre los
comportamientos o sobre formas colectivas de vida?. Seguidamente pasaré a describir la
forma en que estas concepciones se articular.
Según Przeworski (1982) las relaciones sociales se conceptúan como un juego que se da
objetivamente a los individuos, quienes se ven forzados a jugarlo y operan como “restricciones
paramétricas” a los comportamientos individuales, aunque dentro de ciertos límites los
comportamientos sean indeterminados desde el punto de vista social. Se puede deducir que
Przeworski realiza una analogía de la teoría de los juegos del lenguaje de Wittgenstein a las
relaciones sociales.
Para Wittgenstein el lenguaje sería una actividad, cuyas herramientas son las palabras; y así
como serviría de poco intentar describir el uso de un conjunto de herramientas con una fórmula
única, tendría escaso valor establecer una relación simple entre el lenguaje y el mundo que
ignorase la diversidad funcional de las palabras. Una palabra cumple con la función análoga a
una pieza de ajedrez. Y ni se puede explicar el significado de una pieza de ajedrez sin
referirse al juego que le da sentido, ni puede comprender el de una expresión verbal si no se
conoce su uso práctico, es decir, el juego del lenguaje en que aparece. Y es de este juego
determinado, en este contexto particular y no del estado mental de los interlocutores, que
depende el sentido de aquello que se dice. Pero para que un juego sea genuino debe
constituir una opción entre alternativas posibles, de lo contrario se trataría de un simulacro de
juego, o eventualmente de un ritual. El criterio estaría puesto en el carácter social y práctico de
los criterios de uso de las palabras (Wittgenstein, 1953, cit. Nun, 1986, p. 33)
“Las relaciones sociales constituyen para los individuos una diagramación de
consecuencias sobre sus conductas. (...) El comportamiento tiene lugar de acuerdo a
ciertas mapas cognitivos del sistema social y de acuerdo a ciertas reglas de intercambio.
Éstas pueden ser una institución formal con sanciones legales (ej. el mercado) o una
institución menos formal.” (Przeworski, p. 72 y 73)
Estas reglas de intercambio que rigen las relaciones sociales son tan convencionales como en
cualquier otro juego, lo cual no quiere decir que sean arbitrarias o modificables a voluntad.
Hay que cuidarse de una difundida reducción contractualista de las convenciones. Éstas
resultan de la interacción continuada e históricamente sostenida de muchos seres humanos y
no son producto de acuerdos deliberados (Pitkin, 1972, cit. Nun, 1986, p. 33). Hay juegos del
lenguaje que se vuelven obsoletos. Mientras esto no suceda las convenciones de cada juego
limitan las posibilidades de variación de las instancias que serán aceptadas como propias de
un fenómeno, y pueden hacerlo por que conforman una red que funciona (Nun, ibid).
La institución menos formal en la que se dan esas reglas de intercambio para Przeworski es lo
que Bourdieu denomina habitus. Los cuales estarían constituidos por la experiencia que hace
59
que una ambición o una esperanza se perciba como razonable o no realista, un bien de
consumo como accesible o no, un comportamiento como conveniente o inconveniente (cit.
Przeworski, 1982, p. 74). Habitus para Bourdieu es:
“Un sistema de disposiciones duraderas y transportables que, integrando todas las
experiencias pasadas, funciona en cada momento como una matriz de percepciones, de
apreciaciones y de acciones y hace posible el cumplimiento de tareas infinitamente
diferenciadas gracias a las transferencias analógicas de esquemas que permiten resolver
los problemas de igual forma y gracias a las correcciones incesantes de los resultados
obtenidos, dialécticamente producidas por estos resultados.” (Bourdieu, 1972, p. 178 cit.
Lojkine, 1981, p. 109)
La estructura de opciones y diagramación de las consecuencias en los cursos de acción es
siempre específica de las condiciones históricas culturales concretas. La opción no significa el
individualismo ahistórico de la teoría económica burguesa. “... si consideramos las relaciones
sociales en su complejidad, incluyendo a las relaciones sociales e ideológicas, como una
estructura de opciones disponibles (y no disponibles) a los individuos localizados en los
lugares particulares dentro de las relaciones de producción, entonces los patrones de
inserción dentro del sistema de producción, de reproducción, (...) están determinados
únicamente por la localización de clase dentro de las relaciones de producción. Por el
contrario, esperaríamos sistemáticamente que la conducta de individuos que comparten una
localización de clase no fuera homogénea... (Przeworski, ibid, p. 65). Ahora bien a pesar que
no se puede esperar conductas homogéneas sí se pueden encontrar regularidades en los
comportamientos que estarían dadas por las mismas condiciones históricas concretas y
porque las reglas de intercambio son similares para un cierto grupo social en una misma
situación histórica.
Según Bourdieu existe cierta regularidad en los habitus al interior de ciertos grupos puesto que
la identidad de las condiciones de existencia tiende a producir sistemas de disposiciones
semejantes (al menos parcialmente), la homogeneidad relativa de los habitus que producen
aquellos es principio de una armonización objetiva de las prácticas y de las obras propias para
conferirles la regularidad al mismo tiempo que la “objetividad” que define su “racionalidad”
específica y que las hace ser vividas como evidente o naturales, o sea como inmediatamente
inteligibles y previsibles, por todos los agentes dotados del dominio práctico del sistema de los
esquemas de acción y de interpretación” (cit. Lojkine, 1981, p. 109). En ambas concepciones
hay una autonomía de los comportamientos en relación a la inserción productiva. La
regularidad de los comportamientos al interior de un grupo puede estar dada por la experiencia
compartida, por las reglas de intercambio o por la eficacia relativa de las prácticas o de los
habitus. Las condiciones socio-económicas en las que se desarrolla la vida cotidiana, recortan,
limitan y condicionan la estructura de opciones. Estas no son ilimitadas para cada clase o
sector social y para cualquier momento histórico.
Ahora bien, ¿cómo se eligen las opciones, dadas las restricciones que imponen las
condiciones macro estructurales?, ¿son elegidas en forma consciente o inconsciente?,
¿implican estrategias deliberas? Según Przeworski la gente no decide evaluando
simultáneamente todas las opciones posibles. Las relaciones sociales sólo constituyen
estructuras “locales” de opción: de la situación actual a las siguientes y esto puede producir
situaciones que entre todas las opciones posibles no lleve ninguna al máximo. No se trata de
maximizar los recursos. Puede ocurrir que una mejora en las condiciones de vida en relación
con las condiciones actuales impida una “maximización” futura (ob. cit. p. 81). Creo además
60
que el hecho de que las relaciones sociales constituyan estructuras locales de opción, no es
general para todas las clases sociales. Mientras mayores sean las restricciones para la
producción social, menor será la posibilidad de llevar las opciones al máximo, ya que hay por
un lado situaciones de subsistencia mínima que llevan a elegir salidas que en el corto plazo
solucionan un problema de sobrevivencia, por ejemplo alimentaria, pero en el largo plazo
provocan la disminución de otros recursos básicos. Por ejemplo la decisión de dejar la
educación formal e incorporarse al mercado de trabajo para ingresar recursos monetarios al
presupuesto familiar sacrifica la calificación de la fuerza de trabajo e incide sobre los recursos
monetarios potenciales futuros. Otro factor que incide en la elección de opciones en base a
estructuras locales que impide su maximización futura es la tendencia del capital a ampliar sus
mercados en situaciones de deterioro del salario real. Por ejemplo Singer encuentra que en
estas circunstancias se desarrollan estrategias perversas de consumo, cuando estudia la
incorporación de bienes durables en canastas de consumo de los sectores populares por
medio de sistemas de créditos al consumidor, sacrificando otros rubros como la alimentación,
la higiene, la educación (1980). Podemos decir entonces que en la elección de las opciones,
mientras mayores sean las restricciones de las condiciones de exclusión, menor será la
posibilidad de realizar una relación costo beneficio en el largo plazo, como probablemente
pueden hacerlo los sectores medios y altos. Por tanto en estos casos no se pueden analizar
comportamientos en base a una racionalidad costo beneficio, en relación a los supuestos
sustentados por la teoría económica marginalista.
Ahora bien ¿cuál es el sentido que tiene estas relaciones sociales para los actores? Decíamos
en un trabajo anterior (Alvarez, Sonia, 1986) que se podría hablar de una pragmasis de la
acción concreta, la cual presupone las condiciones intersubjetivas de la acción. En ese sentido
la significación que para Wittgenstein tiene la palabra en un contexto específico, depende
también de un fenómeno intersubjetivo como propiedad de los sistemas de prácticas sociales y
no de la conciencia individual o de concepciones mentalistas (Rubinstein, 1981, cit. Nun, 1986,
p. 33).
Hasta aquí podemos decir que los actores sociales optan, pero lo hacen según: a) las
condiciones sociales que determinan objetivamente las consecuencias de sus actos; b) sobre
la base de algunos mapas cognitivos de las relaciones sociales y de ciertas reglas de
intercambio; y c) sobre la base de sus condiciones reales de vida.
Queda todavía intentar algunas respuestas a dos temas polémicos. Primero, qué tipo de
“racionalidad” se le puede imputar a la elección de las opciones, y segundo, hasta qué punto
el diagrama de la consecuencia de sus actos es “verdadero” o “falso”. En este sentido se
puede tener en cuenta dos niveles de análisis, el que tiene que ver con cuáles son las pautas
de racionalidad de las acciones –aquellas predeterminadas por la sociedad para un grupo
social o las que fija el contexto en que se actúa-, y los criterios de racionalidad que se le
puede imputar a las prácticas, el de la ciencia o el de la pragmasis del sentido común.
En lo que hace al primer tema Przeworski considera que en la elección de las opciones no se
les puede imputar a los actores alguna preferencia y algún cálculo de racionalidad
característico de sus sociedades. “El comportamiento racional no necesariamente tienen que
ser uniforme. Los patrones de conducta que sólo aparecen raras veces no tienen porque
considerarse como „desviados‟ en cualquier sentido que sea, ni menos „normales‟ que los más
frecuentes. No existen „pautas de normalidad‟. Pueden ser perfectamente racionales, dadas
las condiciones en que se eligen los cursos de acción.” (ob. cit. p. 80). Según esta concepción
el comportamiento es racional no en base a supuestos preestablecidos sino en relación a las
61
condiciones socio-culturales que explican las acciones, por tanto, la racionalidad o la
“normalidad” debe ser entendida en cada contexto socio-cultural. Esta es una postura que
evidentemente rompe con el neo darwinismo social que antes señalábamos, ya que presupone
un sin número de racionalidades diversas sin jerarquías valorativas.
En relación al segundo tema, el criterio de “racionalidad” que se le puede asignar a las
prácticas, aparece con relevancia la temática del sentido común como forma de estructuración
–que varía según el contexto- segmentación y organización de la facticidad del mundo de la
vida cotidiana (Nun, 1986, p.35). Las opciones plasmadas en prácticas sociales de la vida
cotidiana son el resultado de respuestas ante situaciones problemáticas y éstas, al estar
directamente relacionadas con los motivos pragmáticos tiene que ver con las formas en que se
reproducen los actores sociales. Pero no sólo esto, deben ser entendidas como
manifestaciones de sistemas simbólicos de estas mismas prácticas. Se trata de dar una
solución a un área problemática que se presenta a partir del conocimiento previo y acumulado
que el sentido común posee. Estas instrucciones o conocimientos, responden a
comportamientos probados como eficaces para una resolución puntual de un problema, tanto
de la historia individual del ciclo de vida de cada individuo, como de la experiencia o habitus
de la clase o grupo social a la que se pertenece. La lógica inherente a la elección de una
opción está dada por su eficacia relativa para enfrentar esa situación problema. José Nun
considera al respecto del sentido común lo siguiente:
“Se considera al sentido común, tan caótico e inconsistente (y, por eso, difícilmente
abordable), por dos motivos que quiero poner brevemente en cuestión. Uno es que se le
aplican criterios de racionalidad que no le son propios; tales como la sistematicidad y la
coherencia lógica; sobre esto importa subrayar que, en la actividad natural de la vida
cotidiana, los juicios no son verdaderos o falsos, como los de la ciencia, sino válidos o
inválidos, correctos o incorrectos, eficaces o ineficaces (...) El otro motivo (...) no se
discrimina entre el caudal de conocimiento del sentido común (que es, efectivamente,
una magma de tipificaciones, recetas, reglas, definiciones, máximas, etc.) y las prácticas
de razonamiento del sentido común, a través de los cuales estos conocimientos son
concretamente aplicados. (1984, p. 147)
A ser el criterio que gobierna las prácticas del sentido común eminentemente pragmáticas, una
cosa es que aparezcan como incoherentes o asistemáticos a los ojos de un observador
externo que les aplica sus propias pautas lógicas y otra que posean para los miembros de un
grupo “una coherencia, una claridad y una consistencia suficiente para darle a cualquiera una
oportunidad razonable para entender y ser entendido” (Schutz, 1970, cit. Nun, 1987, p. 36).
Dentro de este contexto se plantea el tema básico: si los diagramas de opciones son
verdadero o falsos o si los significados que les atribuyen los actores lo son. Nun en un primer
artículo considera que en los mapas cognitivos habrían núcleos de buen sentido: un
sentimiento elemental de separación y antagonismo frente a los dominadores, el que aglutina
experiencias pasadas y presentes, y las falsas verdades del sentido común serían los
recibidos de la religión, la cultura oficial, etc. (1980, p. 25) concepciones éstas tomadas de
“Los Cuadernos de cárcel” de Gramsci.
En un más reciente artículo este mismo autor critica esta concepción gramsciana considerando
la pretendida unión y coherencia que tienen que tener las prácticas para que se den los
núcleos de buen sentido, habla en Gramsci de una pretendida coherencia lógica que lo
incorpora a un discurso racional. “Su misma tópica relega así a la periferia preguntas acerca
62
de la real consistencia que puede tener el buen sentido en el seno de las creencias populares
o del modo concreto en que se combina con estas últimas.” (Nun, 1986, p. 32). Esta
constitución negativa del sentido común en Gramsci, según Nun, acaba bloqueando
literalmente las posibilidades mismas de estudiar el sentido común.
El sentido común sería para Nun, entonces, un dominio cultural específico. Son
representaciones que deben ser comprendidas en sus términos como manifestaciones de
sistemas simbólicos “construidos históricamente, mantenidos socialmente e individualmente
aplicados” (Geertz, 1973, cit. Nun, ibid). En este sentido consideramos que una concepción de
clase y de cultura inscripta en esta línea es la de Thompson, que supera la concepción
estructuralista abstracta de clase social y una concepción etnocéntrica y positivista de la
cultura. Según este autor “en una sociedad cualquiera dada no podemos entender las partes a
menos que entendamos su función y su papel en su relación mutua y en su relación con el
total”. La “verdad” de tal descripción sólo puede descubrirse mediante la prueba de la práctica
histórica. (1984, p. 14). Así clase para Thompson tiene los elementos que Nun asignaba al
sentido común y Bourdieu a los habitus en un contexto histórico concreto. “Clase según mi uso
del término, es una categoría histórica; es decir, está derivada de la observación del proceso
social a lo largo del tiempo. Sabemos que hay clases porque las gentes se han comportado
repetidamente de modo clasista; estos sucesos históricos descubren regularidades en las
respuestas a situaciones similares, y en un momentos dado (...) observamos la creación de
instituciones y de una cultura con connotaciones de clase...” (ibid. p. 34, sub. nuestro). Clase
entonces no es una categoría estática, ni positivista, ni la de la vanguardia esclarecida, ni
tampoco estructuralista. En estas última concepción “de un modelo estático de relaciones de
producción capitalistas se derivan las clases que tienen que corresponder al mismo, y la
conciencia que corresponde a las clases y sus posiciones relativas.” (p. 34). “Las clases
acaecen al vivir los hombres y las mujeres sus relaciones de producción y al experimentar sus
situaciones determinantes, dentro „del conjunto de las relaciones social‟, con una cultura y
unas expectativas heredadas y al modelar estas experiencias en formas culturales”. De modo
que al final, ningún modelo puede proporcionarnos lo que debe ser la “verdadera” formación
de clase en una determinada “etapa” del proceso. Ninguna formación de clase propiamente
dicha de la historia es más verdadera o más real que otra, y clase se define a sí misma por su
efectivo acontecer.” (ibid, p. 35)
Es necesario señalar que todas estas categorías, metáforas (los juegos de las relaciones
sociales, los habitus, las formas de vida, etc.), si bien son muy importantes por su gran valor
heurístico, son conceptos que no indican qué ver sino hacia dónde mirar y por tanto se abre
hacia tratamientos que les puedan ir dando contenidos específicos en contextos particulares
(Blumer, 1969, cit. Nun, 1987, p. 34). Es por ello que nuestro propósito es dar contenidos
específicos a estas metáforas utilizando especialmente los testimonios y la experiencia de
campo a fin de detectar las relaciones entre políticas asistencias y sectores de subsistencia
urbanos.
4. LA “ESTRUCTURA DE ARENAS” Y EL “CAMBIO DE FUERZA SOCIETAL” EN LAS POLÍTICAS
ASISTENCIALES
Las prácticas cotidianas de los sectores de subsistencia urbanos, en los distintos niveles de
vida cotidiana, domésticos, barrial, comunal, son el resultado de opciones que presentan
soluciones factibles para la sobrevivencia de los actores sociales. Estas opciones posibles no
provienen sólo del mercado de trabajo o del mercado de bienes, sino también de la demanda o
movilización reivindicativa para el acceso en forma individual o colectiva de los bienes
63
provistos en forma socializada por el Estado. Pero el acceso a las políticas sociales se
encuentra estratificado según la inserción productiva y los ingresos ciudadanos, por lo que
importantes sectores de población se ven imposibilitados de ser eventualmente beneficiarios
de la mayoría de estas políticas. Éstas serían una de las tantas restricciones que impone la
forma de reproducción de la fuerza de trabajo a los sectores populares en los países del
capitalismo periférico. Las políticas asistenciales están dirigidas especialmente a los sectores
excluidos del resto de las políticas social y a paliar relativamente los efectos regresivos de la
distribución del ingreso por medio del aporte de bienes de consumo a las necesidades de
reproducción de los sectores de subsistencia urbanos, dada la imposibilidad de satisfacer sus
necesidades básicas de consumo. Además, son una forma de evitar posibles estallidos
sociales. La demanda potencial está compuesta por la población ocupada en forma estable
pero con bajos salarios, la inserta de manera inestable en el mercado de trabajo y la población
inactiva depauperizada. Dicha dinámica de segregación en las ciudades latinoamericanas
puede explicarse sucintamente por dos causas estructurales: los procesos de deterioro del
salario real a largo plazo, y los mecanismos que se producen en la periferia en la producción
de una población excedente.35
Ahora bien, esta breve descripción macro estructural del surgimiento de los sectores de
subsistencia urbanos en el capitalismo periférico y de las políticas asistenciales a ellos
dirigidas no explica cómo son recepcionadas por los usuarios o demandantes. Se trata de
determinar aquí si los actores sociales son meros receptores pasivos de la forma en que se
estructuran las políticas desde el Estado o sus intermediarios, o existen relaciones que
involucran prácticas interactivas de parte de ambos polos de la relación.
Las políticas asistenciales se ejecutan a partir de organismos gubernamentales, pero la
demanda no se procesa en el mercado sino en el sistema político. Las políticas asistenciales
involucran mediaciones entre los diversos representantes asignados a tal fin por el sistema
político y los beneficiarios de las políticas o sus representantes. La manera en que se dan
estas mediaciones es lo que marca la especificidad de cada política. Dichas relaciones son
diversas: “hay áreas de una penetración del estado en la sociedad civil, en otras (...) sería más
exacto hablar de mutuas y variables interpenetraciones, donde al componente de „mando‟ que
pone el estado se agregan relaciones mucho más bidireccionales de poder, influencia,
negociación y cooptación. Esto sugiere que las políticas estatales se insertan en „estructura de
arenas‟ que debemos conocer mejor para entender porque se plantean y resuelve cuestiones
en unas u otras (Oszlak y O‟Donnell, 1976, p. 8)
A esta metáfora, “la estructura de arenas”, podríamos considerarla como aquella institución
menos formal a la que se refería la Przeworski, los “habitus” en donde se dan ciertas reglas de
intercambio y ciertos mapas cognitivos. Si las relaciones sociales son dadas a los individuos
como condiciones objetivas de opción, la elección de las opciones posibles, la forma en que se
dan estas mediaciones y sus reglas de intercambio no depende unívocamente entonces de las
que se imponen desde el sistema político. Implican una estructura de arenas, relaciones de
negociación y de mutuas concesiones. La pregunta sería ¿de qué manera estos grupos
sociales participan en la determinación de las reglas de intercambio, ¿cuáles son las que
aceptan y cuáles son las que ellos imponen?, ¿cuál es el grado de aceptación de las
primeras?, ¿de qué manera un bien de consumo ofrecido o a demandar al sistema asistencial
35 Ver Singer (1977 y 1980) y Alvarez, Sonia (1984).
64
se convierte en accesible?. Y, más aún, ¿estos mecanismos interactivos qué cursos de acción
individuales o grupales estimulan y qué consecuencias tienen éstos para su vida cotidiana?
Este nivel de análisis no ha sido abordado con profundidad en la mayoría de las
investigaciones sobre formas de sobrevivencia de los sectores populares o en los estudios del
sector informal urbano. El foco de análisis está dado en la manera como se procesan las
opciones posibles, cuál es la experiencia compartida que hace elegir ésta y otra forma de
relación con el sistema político ante las limitaciones que impone el marco “posible”. Estas
experiencias anteriores implican sistemas de valores, mapas cognitivos, sentido común como
sistema cultural. Toda práctica social es una práctica significativa, es un proceso de
producción y reproducción de significados.36
Generalmente estas relaciones han sido enfocadas como de cooptación política, lo que implica
una relación vertical paternalista en la que el actor social es pasivamente “cooptado”. Se
subestima la capacidad de producir resistencia o reacción de los sectores populares, de
recrear las reglas de intercambio impuestas o de usarlas instrumentalmente sin la lealtad
última requerida por la otra parte. La hipótesis que planteamos es que si bien desde el sistema
político las políticas asistenciales tienen como objeto conseguir lealtades partidarias dentro de
esquemas de cooptación clientelísticas, esta intencionalidad de la relación no es aceptada
pasivamente por sus receptores o demandantes. Las relaciones que se estructuran implican
espacios de negociación, mutuas concesiones.
Creo conveniente utilizar en este contexto otra metáfora explicativa, la del “campo de fuerzas”
que utiliza Thompson cuando estudia las relaciones entre la gentry y la plebe del Siglo XIX en
Inglaterra. Thompson encuentra que no se da tanto una reñida e inflexible batalla entre
antagonismos irreconciliables, si no más bien un “campo de fuerza societal”.
“Estoy pensando en un experimento escolar (...) en que una corriente eléctrica
magnetiaba una placa cubierta de limaduras de hierros. Las limaduras que estaban
uniformemente distribuidas se arremolinaban en un polo o en otro, mientras que entre
medio, las limaduras que permanecían en su lugar tomaban el aspecto de alienaciones
dirigidas hacia uno u otro polo opuesto.” (1984, p. 40).
Esta metáfora permite explicar los límites de lo posible en cada contexto histórico concreto y
las formas en que se arremolinan los comportamientos de los actores sociales además de la
complejidad de las llamadas relaciones paternalistas. Según este mismo autor este concepto si
bien puede denominar una concentración de autoridad económica y cultural “también hay que
admitir que es demasiado amplio para un análisis discriminatorio. Nos dice muy poco sobre la
naturaleza del poder y del estado, sobre las formas de propiedad, sobre la ideología y la
cultural” (ibid. p. 17). Implica además un intento por explicar el orden social desde arriba, que
es mucho más corriente que los intentos de reconstruir una visión desde abajo. La noción de
paternalismo sugiere el primer modelo y además contiene implicaciones de calor y de
relaciones personales que suponen nociones valorativas (ibid, p. 20). El autor propone encarar
dicha relación en términos de reciprocidad de un “equilibrio paternalista”, en el cual ambas
partes de la ecuación son, hasta cierto punto, prisioneras de las contrarias, dentro de un
36 “Toda práctica, en tanto práctica significante es una invocación de sentido que repite y afirma significados inherentes a las
prácticas sociales, y es mediante esta interpelación de un sentido común que se constituyen los sujetos” (Lechner, 1983, p. 326)
65
esquema de polarización de intereses antagónicos y su correspondiente dialéctica de la
cultura. (ibid, p. 39)
Puede considerarse entonces que estas negociaciones conforman bloques o redes de
dependencia mutua bidireccionales. Un juego móvil de lazos y bienes que se intercambian de
diversas formas: lealtades políticas por trabajo, apoyo trabajo coyuntural a una campaña
política por concesiones hechas en el marco de reivindicaciones para conseguir
equipamientos o infraestructura urbana, etc. Estas relaciones recíprocas como veremos más
adelante, no siempre se estructuran en forma de dominación o de simple obediencia
clientelísticas. Pueden ser usadas en forma instrumental dentro de este campo de fuerza
societal.8
En este juego mutuo de negociaciones entran en escenas las organizaciones de base,
organizaciones barriales, clubes de madres, unidades básicas partidarias, familias, individuos
que estructuran vallas, a veces sutiles, contra la intención de manipuleo o cooptación de parte
de los agentes del sistema político o del sistema asistencial, y la gestión estatal y colectiva de
los ciudadanos.
Según Larissa Lomnitz (1984) existen relaciones entre lo que ella denomina “la burguesía de
la barriada”: capa social en transición entre los sectores formales e informales, que canalizan
recursos de los segundos a los primeros a cambio de trabajo, servicios y apoyos políticos. En
todos los casos su modo de articulación es informal por lo que el flujo de recursos es inestable
e intermitente. Estas formas de intercambio vertical son diferentes a las horizontales, que
serían las redes informales de parientes y vecinos a donde no se dan relaciones jerárquicas.
(8) “Las organizaciones de base de las vecindades urbanas crean un estilo de vida propio,
prácticas cooperativas, una economía de pequeña escala, una experiencia de socialización
política, como grupos que representan a las nuevas comunidades entran en negociación con
la burocracia local y los partidos políticos” (Walton, 1984, p. 19).
Reconocer estas forma instrumentales o de recreación de las reglas del juego impuestas a los
actores, no significa desmerecer los efectos de control social que se ejerce a partir de estas
relaciones. Los intercambios verticales son generalmente asimétricos. Se rigen por la
diferencia de poder entre ambos participantes. Los recursos intercambiados no son los mismos
(Lomnitz, 1984, p. 248). Generalmente la posibilidad de gestión asistencial de bienes o trabajo,
mientras que las lealtades van en sentido inverso. Pero también esta lealtad es relativa. Está
condicionada por los servicios o bienes realmente conseguidos.
Seguidamente se muestra un caso típico de este tipo de relación bidireccional condicionada.
Una habitante de Villa Esperanza estaba buscando trabajo estable en la provincia para su
marido. Ella había sido “criada” en una familia del interior y uno de los hijos era en la
actualidad intendente de esa localidad:
- Y me dice: mira vas a tener que esperar porque justo ahora no hay trabajo. Ahora sí
que ya está difícil para todos – me dice. Ahora todo es política – me dice él, todo es
política. Y vos por quién has votado – me dice. Y bueno yo soy peronista – le digo. Pero
vos me tenés que apoyar a mi – me dice. (...) Entonces él me dice – si Dios y la Virgen
quiere te voy a conseguir trabajo para los dos. Como me ha dicho que lo importante era
la política, bueno yo también mei metido (...) con decirle que yo no entiendo nada. Mire,
voy a las reuniones de presidente de unidades básicas. Yo veo que se pelean, gritan,
66
que así que asá, yo estoy muda, muda, porque no sé nada. Ahora le estoy haciendo unas
listas para la candidatura de Senador de su tío. Estas listas mañana se las tengo que
entregar a él. Él viene y me da trabajo él. Pero como le digo algún día van a venir, me
van a cortar el cogote y yo no voy a saber porqué. El otro día he ido a una reunión y
estaba una Doctora que se está candidatiando para Diputada. Ella me dice: usted como
presidente de una unidad básica pilla cualquier médico y le hace firmar atrás para que le
salga el 50 % en cooperadora.
Otro caso de relación bidireccional condicionada es la que se describe seguidamente. En ella
se pueden ver la inestabilidad de los lazos y las condiciones que pone la gente en este campo
de fuerza antagónicos. Este es el caso de una presidenta de unidad básica de una villa de la
ciudad.
- El otro día he ido a verlo al presidente del partido. Y la culpa la tiene la señora del
lado, porque ella era la que andaba con la Sra. María también le había prometido trabajo
y cosas. Ay! un día me dice – vecina, usted sabe que tengo un problema, yo no tengo
lugar para la unidad básica, y me ha dicho la Sra. María que si le hago la unidad básica
me va a dar trabajito. Yo le digo – ¿cómo es eso? Bueno podríamos yo y usted, Ud.
podría prestar ahí para que hagamos la unidad básica. Y bueno – le digo yo. (...) De la
noche a la mañana hemos armado todo aquí, hemos amontonado todo, ella era la
presidenta, y de ver que la María no le ha dado nada a ella, que se va en promesa!,
anteayer ha venido y le hemos dicho: con Ud. nosotros no queremos saber nada porque
nosotros se hemos dao vuelta con (otro candidato de otra lista). Che no me podés hacer
eso – me dice, vos me pagas con un mal, yo te voy a pagar con un bien, y Dios quiera
que te de trabajo, porque ya vas a ver. Yo voy a ser Diputada Nacional y me vas a tener
que ir a llorar – me dice- para que yo te de. Entonces me ha dicho –esto, esto otro. Ni
que se lo hubiera estudiao todo lo que me ha dicho. Pero yo tengo fe que (...) de va a dar
trabajo, ese está encarnizado.
La estructura de arenas y los habitus que implican las políticas asistenciales en sus relaciones
con los sectores de subsistencia urbanos deben ser explicitados. Para ello tomaremos, por un
lado, las características de la oferta asistencial dirigida a estos sectores, según el tipo de
subvención y su forma de ejecución; y, por otro las formas en que se estructuran las redes
reciprocas bidireccionales en base a testimonios de entrevistas en profundidad. En este caso
se analizan algunos aspectos globales de las subvenciones, ya que en los capítulos
subsiguientes se realizan un analizáis más profundo de dos áreas específicas de
subvenciones asistenciales: vivienda y alimentación en las que se tiene en cuenta, además de
otros aspectos, el tipo de relaciones aquí analizados.
4.1. LA ESTRUCTURA DE ARENAS Y LOS SUBSIDIOS INDIRECTOS ASISTENCIALES
En el caso de los subsidios indirectos por programas especiales la demanda se selecciona
según los criterios fijados por cada tipo de programa. Se pueden señalar algunos factores,
entre otros: grados de pobreza, criterios residenciales en base a la segregación urbana, edad,
estado nutricional de los eventuales beneficiarios, etc. En estos programas, como se verá más
adelante, existen distintos tipos de modalidades de ejecución, según las características de
cada uno de ellos. Podemos adelantar algunas conclusiones sucintas. En los programas
asistenciales alimentarios con continuidad, como por ejemplo la “Copa de leche”, la “asistencia
alimentaria en los centros maternos” y el “PAN”, si bien los criterios de selección de los
beneficiarios están explicitados, éstos no son estrictos, quedando un espacio de negociación
67
importante para el desarrollo de redes de intercambio recíproco. Por ejemplo, se ha detectado
que los agentes PAN, -en la provincia hay una mitad de agentes directamente nombrados por
la delegación radical y la otra mitad están adscriptos por la provincia, de origen peronista- no
siempre se rigen por los criterios de entrega prefijados. De acuerdo al partido político al que
pertenezcan entregan cajas para conseguir lealtades partidarias. La gente utiliza
instrumentalmente este tipo de espacio para incorporar cajas PAN a su presupuesto familiar.
Algunos de los programas alimentarios sin continuidad, como los Comedores Vecinales y las
Mesas Comunitarias de Navidad, si bien se implementaron con un claro objetivo clientelístico a
fin de conseguir lealtades partidarias en situaciones pre-electorales, fueron utilizadas
instrumentalmente por las organizaciones vecinales para lograr mayores beneficios para sus
respectivos barrios. Además las organizaciones barriales con mayor poder de negociación
lograron que se implementara en su barrios.
En el programa de consolidación de Villa Esperanza (ver Cap. V, p. 4.2.d) por ejemplo se ha
detectado una importante red de negociaciones, un juego móvil de lazos y bienes,
provenientes del organismo ejecutor PROVIPO y los beneficiarios. Por un lado existía un
intento desde las estructuras del Estado y algunos de sus intermediarios políticos asignados a
tal fin, de orientar las acciones de PROVIPO por medio de la estructuración de redes de
cooptación política, en el marco de la ampliación de lealtades partidarias. Se pensaba
estructurar dichas relaciones, usando las unidades básicas del barrio como intermediaria en la
evolución de la organización de los grupos de trabajo y de la ejecución de las obras. Pero
dicha intención no se logró en el caso estudiando, tanto debido a la existencia de un equipo
técnico del organismo proclive a este tipo de manejo político como a la resistencia de los
propios pobladores por aceptar las reglas de intercambio impuestas desde el organismo
ejecutor. Éstos últimos cuestionaban las contradicciones del discurso político participando del
PROVIPO, en contraposición a la clara intención de manejo político. Luego de un tiempo
prolongado de negociaciones entre los planteos de la gente y las directivas impuestas en
forma no explícita desde el organismo del Estado, finalmente el programa de consolidación se
implementó a partir de una comisión pro-vivienda elegida por los mismo pobladores, quedando
relegada la unidad básica en la intermediación de la ejecución.
Otro elemento a señalar con respecto a las relaciones de clientela y cooptación que se
estructuran a partir de programas asistenciales es lo relativo a su efecto. Éstas no siempre
logran la armonía social esperada, a veces pueden ser potencialmente conflictivas.
Fundamentalmente cuando las demandas se canalizan tendiendo a desarrollar una mayor
participación popular y gestión de los beneficiarios sobre éstas. Un ejemplo es el Plan de
Salud Provincial basado en la atención primaria de la Salud con una mayor gestión de los
beneficiarios, el que ha producido una serie de conflictos con el Círculo Médico de la provincia
que responde a los intereses hegemónicos del poder, en la medida que el plan ha movilizado
intereses populares y, en forma indirecta, puso en cuestionamiento el sistema médico privado.
Existen otro tipo de subsidios indirectos, los que son tramitados por medio de las
organizaciones vecinales. Éstos específicamente permiten un campo de fuerza de mayor
espacio de negociación que los programas especiales. Las organizaciones barriales, u
organizaciones de base partidistas entran en relación con los intermediarios políticos e
instrumentalizan los beneficios que pueden conseguir.
Los presidentes de unidades básicas o centros vecinales en sus relaciones con este tipo de
intermediarios si bien ofrecen lealtades “coyunturales” al conseguir afiliaciones o apoyo para
68
los actos políticos, éste se mediatiza por el flujo de bienes que fluyen hacia el barrio, o que
reciben a cambio para sus familias. Al mismo tiempo esta intermediación les da poder hacia el
interior del barrio.
4. 2. LAS RELACIONES SOCIALES QUE SE ESTRUCTURAN A PARTIR DE LOS SUBSIDIOS DIRECTOS
Las relaciones que se estructuran con los subsidios directos son diversas. Dependen de la
forma en que éstos se ejecutan: atendiendo a demanda espontánea, inducida o encauzada, a
la utilización eventual que hacen los “beneficiarios” de éstas.
Los subsidios por demanda espontánea desde la oferta se viabilizan por medio de relaciones
tecnocráticas, cuyo fin es la “prueba de la pobreza real” de los eventuales demandantes, a
través de la exigencia de un sin número de requisitos, desde el “certificado de pobreza”,
entrevista social, visita domiciliaria, etc., que caracterizan el trámite de acceso por una
burocratización excesiva y un manipuleo de los receptores. Este tipo de relación tecnocrática
es lo que Demetrio Casado ha denominado “Socioburocracia” (1986) que sería el fenómeno de
burocratización de las instituciones de la política social por medio de la penetración de las
prácticas burocráticas en el dominio social. En este sistema predomina una aplicación
impopular, poco humanista y burocratizada de la acción pro bienestar (p. 29 y ss.).
Los actores sociales desarrollan “carreras de obstáculos” para poder acceder a un bien, ya
que intentan las distintas bocas de demanda, la mayoría de las veces en forma infructuosa.
Las familias o los demandantes individuales deben prestarse a todos los requisitos necesarios
cada vez que requieren algún tipo de subvención, por lo que deben pasar en forma reiterada
por los obstáculos impuestos. La prueba de la pobreza real atenta contra la dignidad de la
persona que ya se encuentra suficientemente degradada como para ser manipuleada en forma
reiterada.
En el gráfico 3 se puede observar el prolongado y engorroso trámite que implica el
otorgamiento de subvenciones asistenciales por demanda espontánea. Las formas
institucionalizadas de tramitación corresponden a las líneas de vía jerárquica de organismos
ejecutores y a la interdependencia presupuestaria, transferencia de fondos o asignación
eventual de recursos, que obliga que el expediente siga cierto curso. Estas normas o
procedimientos, según Oszlak (1985, p. 36) permiten reducir al mínimo el ámbito de la
responsabilidad de cada rol a fin de evitar al máximo los posibles riesgos de la decisión. En
este caso no es tanto el riesgo de la decisión como el cumplimiento de los requisitos de la
prueba de la “pobreza real”, que operan como control y actualizan la dádiva. En este gráfico se
tiene en cuenta sólo los distintos organismos por lo que tiene que pasar un expediente para el
otorgamiento de los subsidios. A esto se debe sumar, además, el tiempo transcurrido entre el
inicio y la finalización. Lo anterior es un ejemplo de la irracionalidad de la “racionalidad” de la
socioburocracia.
En algunos casos, el tiempo transcurrido entre el inicio del trámite y el otorgamiento es tan
prolongado que la situación que lo originó ha cesado. En otros casos, se produce la demanda
pero nunca se inicia el trámite correspondiente por distintas causas: porque no se produce la
visita domiciliaria requerida, o porque en ese momento no se cuenta con la provisión del bien
demandado o el recurso. De esta manera la demanda real no se puede detectar, pero tampoco
existe mecanismo alguno que asegure al demandante, que una vez superado el obstáculo
también llamados “arrecifes normativos” (Casado, D. 1986, p. 37) pueden ser esquivados por
medio de las intermediaciones políticas, lo que denominamos “demanda encauzada”.
69
Este sistema permite que los posibles beneficiarios accedan a los bienes sin pasar por las
barreras de los requisitos burocráticos, pero deben sortear otro tipo de escollos: los que
imponen las relaciones de clientela política. La demanda encauzada se estructura por medio
de intermediarios políticos asignados a tal fin, cuyos representantes son los que encauzan la
demanda por medio de una recomendación escrita, a los demandantes de algunos obstáculo
de la socioburocracia.
En la Cooperadora Asistencial, organismo bastante desburocratizado en relación al resto de
los estudiados, los obstáculos en la actualidad consisten en lograr ser incluidos entre los
primeros treinta números del día. Si no es así, no se logra entrar como demandante:
- (¿Es la primera vez que viene a la Cooperadora?)
- Si la primera vez. He venido a pedir zapatillas y el colchón
- (¿A qué hora han venido?)
- A la cinco de la mañana, porque como dan sólo 30 números, si uno no llega
temprano no lo atienden. Hay otra gente que viene más antes a las cuatro de la mañana
y se imagina Ud. hay que venir en colectivo, hay que salir de noche de su casa
- (¿Y por qué ha venido?)
- Y por la crisis! los pobres son cada vez más pobres y los ricos cada vez más ricos.
Esta mañana pasó una señora que trabaja en la legislatura, que yo la conozco, es
peronista y nos dijo: que hacen aquí vayan a trabajar! lo van ha hacer quedar mal a
Romero. Y una señora le contestó: Ud. cree que venir a las cinco de la mañana y estar
esperando es porque somos vagos? Encima que no tenemos la gente nos agrede.
Cuando se salvan estos obstáculos por medio de la demanda encauzada, esto implica también
una serie de pasos que hay que cumplir. Una señora demandante de la Cooperadora cuenta
todos los pasos que tuvo que dar con intermediarios políticos para pasar estas vallas
impuestas desde la socioburocratización, gracias a los contactos previos que hizo con algunos
políticos y el uso instrumental de estas relaciones
- (¿Y Ud. ha qué ha venido?)
- Y a que me den una ayuda, porque necesito por las criaturas. Tengo en total ocho
chicos. Yo hei venido a pedir que me ayuden, porque el compañero Romero cuando
trabajaban con la política... Yo hei sido una de las primeras que ha puesta unidades
básicas en el barrio Vicente Solá. Ellos me han prometido que me iban a dar trabajo.
Bueno yo hei dicho: ya no me va a faltar nada, ya no voy a andar pidiendo. Yo trabajo de
muchacha...
- (¿Y por qué ha venido esta vez?)
- Para que me ayudaran en el colchón. Aquí tengo mire el papelito, que me dijeron que
me iban a ayudar con un colchón aunque sea. Tengo la receta de la Dra. mire de los tres
niños ve, así que hei ido y he hablado con un señor y me dieron el papelito. Y ahora
estoy esperando francamente porque necesito porque tengo la cucheta sin colchón,
dormíamos sobre los diarios, la revista, los trapos viejos, eso así acolchonado, así
dormían los chicos, tengo tres camas y con las cuchetas son cinco. Ese señor, era el que
era senador de Bs. As. Ahora la chica me ha dicho que me espere porque no hay
número, le hei dicho que bueno. Será hasta la tarde señorita porque necesito, sino
necesitaría no estaría aquí le digo.
- (¿Qué hizo para conseguir ese papelito?)
70
- Una señora me ha dicho que lo valla a ver a este Sr. que me va a dar una pista para
conseguir un colchón, porque ella ha visto francamente como tengo la casa (...) Y de ahí
he ido al partido y me ha atendido un Sr. y éste me ha mandado a otro lado y ese Sr. no
estaba un tal... Del partido me mandaron a la municipalidad. Ese hei hecho ayer. Ud.
sabe como hei andado, hei andado dos días con hoy día, pero ayer todo el día en la tarde
también he andado. Ya al último hei venido aquí, y de ahí de la municipalidad me dijeron
que venga a ver a las visitadoras porque yo ya tenía la notita. Y aquí estoy desde esta
mañana desde las seis menos veinte estoy, no hei conseguido número, había muchísima
gente. Yo le dicho que me sentía mal que tenía adormecida las piernas tanto que hei
andado, horrible de tanto caminar, yo ando pero no tanto, yo llevo tres días seguidos.
Hay gente que se resiste a pasar por cualquiera de estos mecanismos, ya sea los impuestos
por la socioburocracia o por el sistema político.
- Todo se hace por cuña, todo es cuña... Yo hei tenido buen... yo doy gracias a Dios.
Yo a veces no mei querido anotar en ninguna parte. Para todo uno tiene que andar como
se dice oliéndoles los pies al uno al otro, no me gusta. Yo digo, si me ayudan bien y sino
también
La persistencia de estos mecanismos, aunque resistidos o intrumentalizados por la gente,
tienen que ver tanto con las características mismas de las políticas asistenciales como con la
falta de canales de representación entre las organizaciones comunitarias y el Estado en forma
institucionalizada que permita la formulación de políticas por los propios beneficiarios. Los
sucesivos golpes de Estado rompen estas imbricaciones incipientes y se destruyen los
intentos recientemente iniciados. Las democracias toman parte de su tiempo inicial en
organizar estas bases de sustentación. A su vez la institucionalización de canales de
participación para la formulación y ejecución de políticas de Acción Social tiene serias
resistencias de parte de las estructuras políticas, en la medida que dicha transformación
implicaría darle poder a organizaciones intermedias pluri partidarias con lo que perderían su
posibilidad de cooptaciones de lealtades partidarias.
Una alternativa sería la descentralización tanto financiera como decicional de estos
organismos por medio de la autogestión de las propias comunidades de los fondos y la
asignación de recursos, haciendo posible de esta manera un control popular sobre los
recursos. A este respecto se ha trabajado en una propuesta provincial (ver anexo...).
En una ejecución de este tipo tanto los intermediarios políticos como los gestores asociativos o
los representantes populares perderían parte del poder mutuo que les confiere la relación
bidireccional. Al mismo tiempo estas modificaciones producen de hecho cambios en las reglas
de intercambio de las relaciones sociales implicadas, que se corresponden con algún tipo de
transformación de los espacios de negociación del sistema político dentro del marco de una
ampliación de la democracia participativa y de políticas sociales menos estratificadas. Al
modificarse las reglas de este juego de relaciones, en un segundo momento, aparecerían
nuevas relaciones de poder mas horizontales, interdependencias mutuas en un campo de
fuerza.
4. 3. ALGUNOS INDICATIVOS DE LAS ESTRUCTURAS DE ARENAS DEL SISTEMA ASISTENCIAL CON
ORGANIZACIÓNES INTERMEDIA DE SECTORES MEDIO
71
Las organizaciones intermedias de sectores medios usan de sus influencias en la estructura
estatal asistencial para captar recursos para sus propios fines. Ciertos regímenes políticos
facilitan la captura de recursos por este tipo de organismos. Hemos visto por ejemplo, que
durante las dictaduras militares, los organismos de beneficencia han sido los destinatarios de
un importante caudal de recursos de la estructura asistencial. Durante estos períodos políticos
los recursos canalizados por organismos de base populares, se suprimen dada la condición
subsidiaria del Estado en los regímenes autoritarios.
Además, ciertas gestiones de organismos asistenciales durante etapas democráticas permiten
y facilitan la captura de los recursos asistenciales por medio de organizaciones intermedias de
sectores medios. Además de las estructuras de arena que se formalizan con los sectores
populares en base a este equilibrio clientelístico del que hablamos, se conforman otras
estructuras de arena con las organizaciones intermedias de sectores medios.
Un ejemplo de cooptación clientelística de sectores medios, por los clubes deportivos, es el
caso del Banco de Préstamo y Asistencia Social. Durante 1986, bajo la gestión de un director
con importantes relaciones con los clubes deportivos importantes de la ciudad. Al no haber
reglamentación alguna en este organismo sobre arenas prioritarias a atender o alguna
jerarquía en la asignación de los recursos de subsidios, la determinación del destino de éstos
queda librada a los criterios del presidente de turno, o en menor medida a la acción del
directorio, permitiendo el manejo discrecional y arbitrario de la asignación de los recursos, al
mismo tiempo que asegura la selección clientelística de los beneficiarios.
Hasta esa fecha, los subsidios por Acción Social provenientes en su mayoría de demandas
originadas en el SESS, representaban más de las tres cuartas partes de éstos (en 1984 el
72,2 % y en 1985 el 89%) y en estas gestión, por las causas antes señaladas pasan a
representar sólo el 31,6%, acrecentando los otorgados a clubes deportivos importantes del
8,5% en 1984 al 3,7% en 1985, al 50,2% en 1986. (ver cuadro 21). En el análisis de los clubes
a los que se beneficia se observa que la política no va dirigida a actividades deportivas
barriales sino a Clubes de jerarquía.
La discrecionalidad en el manejo de las partidas es el fruto de la falta de una política clara
sobre el destino de los subsidios y las características de los beneficiarios. No existe
reglamentación alguna, por lo que la ejecución queda en manos del voluntarismo del
Presidente y de las relaciones clientelísticas y de poder en las que esté inmerso. Según
entrevistas realizadas con personal técnico del Banco, la mayoría de ellos coinciden en afirmar
que los menos beneficiados de la política actual son las personas carenciadas. “los
verdaderos carenciados no piden, porque no saben, o porque no tienen un padrino; por lo
general, vienen con padrinos”. También manifiestan que el sistema es aún más injusto si se
considera que a los verdaderos carenciados se les exige una serie de certificados para otorgar
el subsidio (certificado de pobreza, médico, etc) y, al mismo tiempo son a los que más se los
presiona para rendir cuentas una vez otorgados. Sin embargo cumplen con el requisito, no así
a los que se otorga altas sumas que raras veces rinden.
72
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75
CAPÍTULO V
EL ACCESO A LA VIVIENDA POR LOS SECTORES POPULARES Y LOS SUBSIDIOS DEL ESTADO PARA
LA PRODUCCION DE LA VIVIENDA. EL CASO DE VILLA ESPERANZA.
1. Introducción
2. Características generales de Villa Esperanza
3. El proceso autoconstrucción espontánea
3.1. Las formas de acceso a los materiales
3.1.a. La adquisición de materiales de la construcción en el mercado
3.1.b. Formas no mercantilizadas de acceder a materiales
3.1.c. Demanda al Estado de materiales de la construcción
3.2. Incorporación de trabajo para la construcción de la vivienda
4. Planes de autoconstrucción asociados a la acción del Estado
4.1. El caso del programa de Vivienda Popular en Salta
4.2. El Programa de consolidación en Villa esperanza
4.2.a. Los pobladores y la aceptación del plan
4.2.b. Impactos del plan sobre la constitución de las unidades domésticas
4.2.c. Incidencia del plan sobre el proceso de autoconstrucción alcanzado
4.2.d. Ejecución del plan
5. Algunas conclusiones y recomendaciones
Bibliografía
Introducción
Grandes sectores de población en las ciudades latinoamericanas encuentran serias
dificultades para acceder al suelo urbano y a una vivienda digna. Esto se debe a la
especulación inmobiliaria, la propiedad privada de la tierra, los bajos ingresos y las políticas
habitacionales del Estado que escasamente contemplan entre sus posibles beneficiarios a
esta población de escasos recursos económicos.
La falta de inserción estables en el mercado de trabajo y los bajos ingresos que no permiten
cubrir las mínimas necesidades básicas de subsistencia, se refuerzan con la problemática de
la explotación urbana37
.
Ante esta circunstancias los sectores populares desarrollan estrategias de ocupación del suelo
urbano, de producción de la vivienda y de autourbanización – que si bien están directamente
relacionadas con las políticas habitacionales, en la medida que estas marcan el límite de los
posible al mismo tiempo que demarcan la población que queda excluida – se caracterizan
fundamentalmente por prácticas privadas que tienen lugar en ámbitos domésticos o barriales.
Entendemos por estrategias privadas aquellas que reposan básicamente en el esfuerzo de las
37 Kowarki (1983) elabora el concepto de “explotación urbana” para caracterizar el cuadro de urbanización desigual, marcado
por un creciente proceso de pauperización y dilapidación de la fuerza de trabajo. Este es uno de los tantos aspectos de las contradicciones urbanas, consecuencia de un modelo capitalista de desarrollo, con características nítidamente salvajes que creo en las ciudades latinoamericanas una configuración espacial extremadamente segregada y marcada por la distribución y acceso desigual a los equipamientos de consumo colectivo.
76
clases trabajadoras para acceder a la vivienda y los servicios habitacionales38
, y que implican
formas de producción de bienes o servicios que no han sido socializadas por el capital ni por
el Estado.
La autourbanización (Arias, Patricia, 1986, p.229) sería el proceso por el cual, por medio de la
acción colectivo de todos los que se enfrentan al mismo problema, se accede a la
infraestructura y servicios urbanos. Se podrían incluir también dentro de la autourbanización
estrategias alternativas privadas para la provisión o autoprovisión doméstica de servicios al
interior de la vivienda, como recolección de leña, sistemas domésticos de recolección de
deshechos, etc.
Estas estrategias implican tanto aporte de sobre trabajo doméstico, como prácticas colectivas
reivindicativas tendientes a presionar al Estado para producir la incorporación paulatina de
infraestructura y servicio a la unidad residencial en la que se asientan.
En la ciudad de Salta, las estrategias de ocupación el suelo urbano por los sectores populares
fueron cambiando históricamente a través del tiempo. En la década del 50 y del 60 existía la
posibilidad de acceder a terrenos, ubicados en la periferia de la ciudad, de reciente
incorporación al ejido urbano, por medio de los llamados loteos económicos financiados en
cuotas a largo plazo. Esta forma se vio restringida en la década del 70, fundamentalmente por
el inicio del proceso inflacionario en el país, lo que acrecentó como estrategia la ocupación de
terrenos fiscales o privados y la constitución de las llamadas “villas de emergencia”.39
Tanto en los loteos económicos como en las ocupaciones de tierras, la forma de producción de
la vivienda predominante es la autoconstrucción progresiva la que implica la incorporación de
fuerza de trabajo doméstica en forma predominante, tanto para la producción propiamente
dicha como para la incorporación de materiales de la construcción.
La autoconstrucción en lote propio se caracteriza por un progresivo proceso de
endeudamiento a través del crédito. Primero por la compra del terreno y luego para el proceso
de autoconstrucción de la vivienda. Dado que estos loteos se realizaron sin que se cumpla con
las reglamentaciones urbanísticas básicas, los pobladores fueron protagonistas directos en la
incorporación sucesiva de equipamiento y servicios básicos por medio de sus organizaciones
colectivas.
Los pobladores de Villas de Emergencia quedan fuera del mercado inmobiliario puesto que al
asentarse en tierras fiscales o privadas, rompen con las reglas del juego de la oferta y la
demanda propias de este mercado, basado en la propiedad privada de la tierra. Los terrenos
que ocupan, por lo general fronteras naturales o artificiales (riberas de los ríos, laderas de las
montañas, basurales, vías de tren, etc.) no poseen condiciones óptimas de habitabilidad:
zonas inundables, alta toxicidad, zonas de peligro, derrumbes, etc. dicha situación se agrava
38 Para Yujnovski el concepto de vivienda debe referirse a los servicios habitacionales proporcionados en ciertos períodos de
tiempo en una configuración espacial urbana, en un medio ambiente de una sociedad determinada. “Sin embargo, los servicios habitacionales no dependen solamente de cada unidad física (tamaño, distribución del espacio interno, forma de utilización, etc.). Los servicios dependen también de las demás unidades físicas y de todo el conjunto de actividades urbanas en su disposición espacial... Por otro lado, la calidad de los servicios habitacionales dependen del medio ambiente urbano (paisaje, contaminación ambiental), en cada escala geográfica que se considere, desde el vecindario, hasta llegar a todo el conjunto urbano o metropolitano”. (1984, p.19) 39
Para un mayor desarrollo de las características de este proceso y la situación actual de las mismas ver Alvarez, Sonia
(1984).
77
por la inestabilidad de su condición de “intrusos”, que los hace proclives a ser objeto de
“erradicaciones”, según las distintas políticas estatales dirigidas generalmente a “extirpar” del
paisaje urbano a estos asentamiento.
Cuando se inician en la Argentina los planes de vivienda masivos del Estado,
aproximadamente en la década del 6040
, estos se dirigen primordialmente a una demanda
solvente, básicamente de sectores medios, excluyendo a una gran parte de la población. Los
requisitos para ser potencialmente demandante exigen un monto mínimo de ingresos estables
– cercanos al valor de la canasta familiar – y empleos con relación de dependencia estable.
Paradójicamente los que poseen más puntaje por sus condiciones socio económicas de
hacinamiento, número de hijos, situación de precariedad, etc. no pueden ser adjudicatarios por
que no llegan a los ingresos requeridos. Queda solamente la posibilidad de conseguir algún
tipo de relación clientelística que viabiliza la adjudicación.
- (Regina) No hei querido tener problemas yo. Eso si no hei tenido mucha suerte yo,
con los hijos, ellos se han ido criando, se han ido haciendo de mujeres los otros hijos... y
a hora que ya ha quedado este solo, ya no es igual. Hasta para ponerse en FONAVI se
necesita tres años de antiguedad! Todo se hace por cuña, todo es cuña... Yo hei tenido
buen... doy gracias a Dios. Yo a veces no mei querido anotar en ninguna parte.
- (Tomasa)... si francamente, porque yo la plata que recibo es para la comida, y
después para el alquiler, y la luz que son 200 australes (el alquiler junto con la luz son
200 A) pero se me llueve entera la pieza. Estoy en FONAVI si, me dijeron que esperara
porque la cantidad de sueldo no alcanzaba de mi marido, pero ahora ha hablado con el
sr... y dice que iba hacer, unos comues para que dentre, en el plan este... Yo ei ido, pero
TENGO PUNTAJE DE SOBRA PERO EL SUELDO ME FALTA. Me dijeron que esperara.
Yo hei dicho que me dieran aunque sea un techo donde tener con los chicos, tenerlos
seguro, poder cerrar así a la vuelta, para dejarlos seguros a los chicos, para poder
trabajar tranquila, mi casa no es segura...
Esta dinámica de segregación es paliada por estrategias privadas básicamente. Castells
(1982, p.25) denomina marginados urbanos a todos los que no pueden resolver sus problemas
habitacionales y de servicios por medio del sector privado, en este caso capitalista.
“De ahí que el mundo de la marginalidad sea, de hecho, una construcción social del
Estado, ideada para servir sus fines de integración social y movilización política a cambio
de bienes y servicios que solo él puede proporcionar”. (ibid., p.255).
Cuanto más baja es ña escala de ingresos de la población, menos posibilidades existen de
que ésta “solucione” sus necesidades habitacionales mediante el mercado y más requiera
fundamentalmente de su sobre trabajo.
En lo que hace al gasto estatal que subsidia la producción de la vivienda, se pueden
diferenciar estos según el tipo de producción que apoyan: la producción por autoconstrucción,
40 Aguilar, María Angela, 1988, Informe de beca Formación Superior.
78
la producción por encargo, la producción mercantilizada y la producción capitalista. (Aguilar,
María Angela, 1988)41
.
Los gastos que apoyan la producción por encargo serían los préstamos destinados a este fin,
Banco Hipotecario Nacional básicamente. Los que apoyan la producción capitalista se
ejecutan por subsidios a empresas constructoras que construyen los complejos habitacionales
y cuyo fin es la ganancia, FONAVI básicamente. No existen gastos sociales en la argentina
que apoyen la producción mercantilizada.
El estado participa de diversas maneras ante las demandas reivindicatorias de los sectores
populares excluídos de estas políticas y ante las presiones “erradicadoras” de los sectores del
poder. Las políticas sociales destinadas a subsidiar la producción de vivienda por
autoconstrucción o las por acción directa del estado, a las que denominamos políticas de
Subsidios en concepto de Asistencia Social, tienden a dar cierta armonía social. El total del
gasto asistencial destinado a la producción de la vivienda (GAPV) significa solo un 8.77% del
gasto estatal en vivienda para 1985 (cuadro 22). Sin embargo los potenciales demandantes
significan un 46.1% de los hogares, aquellos que no cubrían con sus ingresos familiares el
valor de la canasta de consumo para esa época. (ver cuadro 23).
Dichos gastos se podrían diferenciar en dos tipos, los que apoyan la “autoconstrucción
espontánea o doméstica” y los que subsidian “programas de autoconstrucción inducidos por el
Estado”. Si bien el estado “cede” bienes o servicios al proceso de producción de la vivienda y
o servicios habitacionales, generalmente implican la incorporación a la resolución de la
“cuestión”, en la etapa de ejecución, de los propios interesados, cosa que no sucede con las
políticas dirigidas a la demanda solvente.
En el cuadro siguiente se pueden observar sus diferencias y el tipo de política que implican,
los aportes del Estado en cada caso, los sistemas de ejecución, los recursos aportados por los
actores sociales y los organismos provinciales que las llevan a cabo.
Creemos necesario hacer esta diferencia puesto que aunque ambas formas tienen la
características común de las subvenciones, las cuales no se manifiestan en derechos sino en
formas de “dadiva paternalista” involucrando relaciones de clientela y cooptación política, se
implementan en condiciones diferentes y estructuran políticas que pueden delimitarse
claramente.
Las políticas dirigidas a apoyar la autoconstrucción espontánea, otorgan subsidios monetarios
o en bienes, para materiales para la construcción o créditos. Las segundas, las que apoyan
procesos de autoconstrucción inducidos por el estado, se asocian a planes de “erradicación” o
“consolidación” de Villas a través de un proceso colectivo de autoconstrucción por “ayuda
mutua”, o apoyo a la autoconstrucción doméstica de un barrio. El estado tiene un papel
fundamental en la “legalización de la propiedad del suelo, al mismo tiempo que aborta
41 “ La producción por AUTOCONSTRUCCION es la forma no típicamente capitalista de producción, ya que no hay una
contratación de fuerza de trabajo al se el mismo usuario el que la construye, por otro lado no persigue el objetivo de obtener una valor de cambio ni de acrecentar el capital... La PRODUCCION MERCANTILIZADA: sería la menos frecuente, muy asociada a la autoconstrucción, solo que en este caso el móvil de la producción es la renta de alquiler. En general se da en los propietarios de lotes de zonas periféricas autoconstruidas que construyen en el fondo para alquiler al solo efecto de completar el presupuesto familiar. La PRODUCCIÓN CAPITALISTA: en este caso además de contratar fuerza de trabajo asalariada, el móvil de la producción es la obtención de ganancia, se busca incrementar el capital invertido originalmente en el proceso productivo. La producción está directamente orientada a la producción de una mercancía para intercambiar en el mercado.” (Aguilar, María Angela, 1988)
79
eventualmente materiales para la autoconstrucción, asesoramiento técnico y algunos servicios.
Ambas formas de subsidios se basan en el sobre trabajo de los miembros de las unidades
domésticas en el proceso de producción de la vivienda.
En este capítulo describiremos las formas en que se articulan dichas políticas con los procesos
producidos al interior de las unidades domésticas, para el acceso al terreno y a la vivienda en
una Villa de Emergencia de la ciudad de Salta, Villa Esperanza. Por un lado se describen las
características de la oferta de estos gastos, a través del análisis de datos secundarios y, por
otro, des de un enfoque cualitativo exploratorio se exponen los resultados de una indagación
tendiente a detectar las formas en que se procesan al interior de las unidades domésticas y en
el ámbito barrial, las opciones posibles en relación a la producción de la vivienda y a las
políticas asistenciales del estado en vivienda.
El trabajo de campo se realizó durante el desarrollo de un programa de consolidación por
autoconstrucción por ayuda mutua asistida del Programa de Vivienda Popular (PROVIPO) que
se inició en 1984. De esta manera se podrá visualizar, en un enfoque diacrónico a través de
dos momentos en una misma unidad residencial, por una lado, algunas constantes
encontradas en el proceso de autoconstrucción espontánea previo a la iniciación del programa
y el papel de las subvenciones a este proceso. En un segundo momento, las respuestas de la
población de la villa y los impactos en las unidades domésticas ante el programa llevado a
cabo por PROVIPO.
Para ello analizaremos los resultados de entrevistas en profundidad realizadas en forma
periódica, a 15 familias del barrio, teniendo en cuenta la incidencia del ciclo de vida familiar de
las unidades domésticas y, en forma concomitante, investigación participante mientras se
llevaba a cabo el programa con entrevistas a informantes claves.
CUADRO A
Gastos Sociales del Estado en Asistencia Social Asociados a la Producción de la
Vivienda por Autoconstrucción.
Recursos Tipo de
Política
Sistemas de
Ejecución
Aportes
Actores
Sociales
Organismos
que los Imp.
En Salta
Programas
por Autocons.
Inducidos por
el Estado
-mat. Const.
-ases. Técnico
-legaliz. de la
prop. del
suelo
-algunos
scios. habit.
Erradicación
de Villas
Autocons. por
ayuda mutua.
Comunitar.
Autocons.
Asistida
-Fuerza de
trab.
-Cuota
-Algunos
mater.
PROVIPO
80
-idem supra
Consolidación -idem supra
-idem supra
más infraest.
Y servicios ya
instalados
PROVIPO
Autocons.
Espontánea
-en lote propio
-en tierras
fiscales
-mater.
Constr.
-subsid.
Monet.
-créditos
-mater.constr.
-subsid. Monet
-Subsidios
-Créditos para
prop. de lotes
en mater.
-Sibsidios
-Autocons.
domést.
-Autoconst. o
por
-pequeñas
empresas
-Autoconst.
domest.
-fuerza de
trabajo
-lote
-resto mat.
-parte
autourbaniz.
-idem supra
-resto mat
-lote
-fuerza de
trabajo
-resto mat.
-serv.
-autourb.
-DGPS
-BPAS
-CASC
-PROVIPO
-DGPS
-BPAS
-CASC
DGPS: Dirección Gral. De Promoción Social, Secretaría de Estado de Seguridad Social.
BPAS: Banco de Préstamos y Asistencia Social
CASC: Cooperadora Asistencial de Salta Capital.
2. Características Generales de Villa Esperanza
Villa Esperanza está ubicada a orillas del río Arenales en terrenos fiscales, sobre anteriores
cortadas de ladrillos que explican las depresiones existentes en el terreno. La ocupación
masiva tuvo lugar aproximadamente hace 15 años. En denominación inicial fue el “barrio de
los chilenos”. Las características de los terrenos explica la causa por la que en épocas de
lluvias – durante todo el verano en Salta – las calles y viviendas se encuentren anegadas y en
malas condiciones de salubridad.
- (y se le inunda el terreno?)
- (Francisca Pérez) Uh! Acá entra todo el agua, todo. En esa tormenta que ha habido.
Uh! Tábamos todos nadando, nos han llevado al Casino. Toda esa noche no hemos
dormido. Estábamos meta sacar agua, así nos hemos ido a trabajar al otro día. Meta
sacar agua! Mas el vecino de al lado, ha metido barrete y ha hecho entrar agua todo
adentro, ellos han hecho un agujero ... y el agua se venía toda para aquí adentro ...
Ahora no es tiempo de lluvia, pero CUANDO ES TIEMPO DE LLUVIA SUFRIMOS
MUCHO!
La provisión de agua se realiza por medio de grifos públicos, sin conexiones domiciliarias, con
el consiguiente trastorno en acarreo y esperas. Fueron instalados recién en 1984, junto con la
luz eléctrica domiciliaria, careciendo de otros servicios públicos como cloacas y desagües
81
pluviales. Tanto la luz domiciliaria como el agua fueron instaladas gracias a las
reivindicaciones del centro vecinal, dentro del proceso de autourbanización ya explicado.
Previo a ello tenían un grifo público en un barrio colindante a cuatro cuadras aproximadamente
de la Villa.
- (Cómo hace con el agua?)
- (Raquel Guanca) De noche traemos agua, tengo dos tachos, (...) llenamos los días
sábados y los otros días tenemos un tachito de un litro. porque antes no sabíamos tener
nada! Eramos por demás pobres! No había pico aquí. Sabíamos ir allá, a la otra cuadra.
no teníamos luz tampoco.
- (Cuándo han puesto la luz y el agua?)
- Hace dos años, el presidente actual del centro vecinal. el es el que ha hecho la luz y
el agua, Uh! no sabíamos tener agua nosotros aquí. Uh! hay gente que ha sufrido mucho,
acá se ha caído todo esto. yo ya me estaba por ir.
- (Elvira Alanis) Antes sabíamos traer agua de Costanera (barrio vecino). yo sabía
depositar agua ahí para lavar. recién hace como 2 años que nos han puesto los picos.
antes traímos agua casi de la mitad de Costanera, lejos! Teníamos que traerla de noche,
acarrearla de noche.
- (Por Qué?)
- Bueno porque a esa hora que estábamos todos acá, así que se turnábamos para ir a
traer. poníamos un día, hoy te toca a vos y mañana a vos y así. en un balde y como no
hay donde depositar tanta cantidad de agua. mas si hay que lavar! Así que a veces tenía
que traer agua del grifo, depositar lavar e ir a enjuagar al río. era más rápido! Así que me
tenía que llevar a uno de los grandes y enjuagar en el río.
En esa misma fecha consiguieron que entrara el camión recolector de residuos, que no
ingresaba al barrio porque tenía que retroceder puesto que había una calle cortada.
En 1984 cuando Provipo censó el barrio, Villa Esperanza tenía 72 viviendas y 269 habitantes.
En un estudio realizado en base a Censos de Provipo en Esperanza y Costanera, barrio
colindante, (Sola, Fernanda, 1986) se encuentra que para esta fecha en ambos barrios había
1467 personas. Aunque los datos de este trabajo son para ambas villas se los puede analizar
como tendencias también de Villa esperanza. Por ejemplo, si se compara la pirámide
correspondiente al total de la provincia, la de estas dos villas presenta como característica una
base más ancha – casi siete puntos más en el porciento de cada sexo -, un angostamiento en
los grupos de 10 a 19 – sobre todo varones -; luego un aumento notable en las edades entre
20 y 29, para volver a reducirse sensiblemente a partir del siguiente grupo etáreo. La
población de 65 años y más tiene escasa incidencia. Frente a ello, la pirámide de la provincia
presenta una estructura poblacional bastante más estable y regular. (ver cuadro B)
La población en estas Villas muestra un altísimo índice de dependencia potencial en relación a
la cifra correspondiente al total provincial: 112 contra 68.8. Lo que significa que para cada 100
personas en edad activa hay 112 potencialmente a cargo. Esto ser debe a la alta incidencia de
la población infantil.
82
De los datos de este estudio se puede concluir que existe una importante población infantil y
en los tramos de 20 a 29 y una escasa importancia de población en los tramos de mayor edad.
Esto se puede explicar si se tienen en cuenta que los grupos familiares que habitan estas
villas son mayoritariamente matrimonios jóvenes con un número de hijos generalmente
superior a tres.
CUADRO B
Grupos Funcionales Villas Costanera y Esperanza. 1985 y Total Provincial Censo 80.
(en %)
V. Costanera y Esperanza Total Provincial
0-14
15-64
65 y m
Ind. de dep. pot.
VARON
25.9
22.7
0.8
112
MUJER
25.5
24.4
0.7
VARON
17.8
27.4
2.1
68.8
MUJER
18.1
31.8
2.8
Fuente: Sola Fernanda (1986)
Se puede concluir que existe una importante población infantil y en los tramos de 20 a 29 y
una escasa importancia de población en los tramos de mayor edad. Los grupos familiares que
habitan estas Villas son mayoritariamente matrimonios jóvenes con un número de hijos
generalmente superior a tres. Además se observa una marcada incidencia de hogares
matrifocales, con mujer como jefa de hogar, y con hijo de distintas uniones.
En cuanto a infraestructura comunitaria, la que existe está emplazada en Villa Costanera,
asentamiento más antiguo y de mayor población por lo que ha logrado, por medio de la
organización y procesos de autourbanización de sus pobladores, una escuela primaria con
Comedor escolar, una guardería y una biblioteca popular.
La escuela primaria, que es una de las pocas que tiene Comedor Escolar de la ciudad de
Salta, está a cargo de la organización católica CARITAS. Además en este mismo edificio
funciona una guardería organizada por el Club de Madres de la Villa. También en Villa
Costanera funciona un Centro de Salud de la Provincia. Este centro está dentro de lo que
dicho programa considera “Plan de Emergencia” por lo que además de los servicios típicos de
los Centros Maternos, tiene agentes sanitarios que realizan rondas esporádicas para el control
médico sanitario. Estos agentes son seleccionados entre los habitantes de la villa. Además
también existen promotores voluntarios de Salud.
Los pobladores de Villa Esperanza usan de la infraestructura comunitaria emplazada en Villa
Costanera, ya que si bien están diferenciados en cuanto a su emplazamiento y a sus
organizaciones, la cercanía permite considerarlos como un solo barrio. De todas maneras la
situación de infraestructura y servicios es bastante deficitaria y sus pobladores consideran que
83
Villa Esperanza está bastante olvidada por los políticos, ya que se acercan a ella para
estructurar redes clientelísticas en épocas pre eleccionarias, pero la tienen “olvidada”
- (Susana) Ahí vienen para hacer firmar para las internas peronistas, para concejales,
diputados. Yo no entiendo nada, soy nula... Aquí nunca me han dado nada! Por lo menos
si quieren que uno firme, y cuántas cosas, tendrían que ayudar en algo también! Pero
aquí no pasa nada, esta es la villa más olvidada.
La Villa está ubicada a dos kilómetros del centro de la ciudad. Las viviendas autoconstruidas
son muy precarias, generalmente de madera y bloques de cemento afirmados unos sobre otros
con barro. Casi ninguna vivienda está consolidada con cimientos o estructura antisísmica.
3. Proceso de Autoconstrucción Espontánea.
Al proceso de autoconstrucción progresiva lo consideramos como parte de la producción
doméstica destinada a la construcción de la vivienda, y es un trabajo excedente no pagado
que abarata el valor de la fuerza de trabajo. Si bien la autoconstrucción ha sido estudiada
como una actividad productora de un valor de uso, que se constituye en sobre trabajo gratuito,
disminuyendo el valor de la fuerza de trabajo (Kowarick, 1985; Evers, 1984), la mayoría de
estos autores no lo consideran como formando parte de la producción o trabajo doméstico.
Torrado (1980) a pesar de estudiar con detenimiento el trabajo doméstico y a la
autoconstrucción como formas de abaratamiento del valor de la fuerza de trabajo, los enfoca a
ambos en forma aislada. Consideramos que por sus características, ámbito en el que se
produce y funciones que cumple es una actividad que corresponde a las de producción en el
nivel de subsistencia del trabajo doméstico42
. Al igual que los otros bienes o servicios
producidos por este trabajo abarata el valor de la fuerza de trabajo – en este caso en el rubro
vivienda de la canasta de consumo familiar – y se constituye en un sobre trabajo no pagado.
“... es un sobre trabajo gratuito que sirve para producir un abrigo, medio de
subsistencia básico para la producción en cuanto mano de obra explotada por el proceso
productivo. Este tiempo de trabajo extra, sacado de lo que irónicamente se llama “tiempo
libre”, es un tiempo necesario a la sobrevivencia urbana que se realiza por el hecho de
ser, la remuneración obtenida extremadamente baja. Así, al ser la autoconstrucción una
fórmula que excluye los costos de habitación del valor de la fuerza de trabajo, constituye
una vigorosa fuente para mantener salarios permanentemente deprimidos. En otros
términos, esta modalidad de acceder a la vivienda sirve como elemento básico para la
pauperización de la mano de obra a través del abaratamiento de los costos de
reproducción de la fuerza de trabajo.” (Kowarick, 1985, p. 58 y 59).
La producción de la vivienda por medio del proceso de autoconstrucción, además de hacer
reposar el costo de la vivienda en el trabajo extra a los sectores ya depauperizados, constituye
una de las tantas maneras por las cuales, en las ciudades del capitalismo periférico se utilizan
formas no capitalistas de producción que son funcionalizadas a las de producción dominantes.
42 Consideramos que en la reproducción cotidiana de la fuerza de trabajo se pueden señalar tres niveles: el biológico, el de
subsistencia y el social. A cada uno de estos corresponden dimensiones a las que se asocian prácticas específicas, según se trate de los ámbitos o unidades de reproducción en el que se desarrollan. En el nivel de subsistencia del ámbito doméstico se realizan prácticas de producción, consumo y mantenimiento dirigidas a los integrantes de las unidades domésticas y al ámbito residencial. Entre las actividades de producción se encuentra la autoconstrucción. (ver Alvarez, Sonia, 1986 y Torrado, 1982).
84
Según Yujnovaki (ob. cit. P. 21) la autoconstrucción tiene como fin el uso y no el cambio, se
realizan mediante el trabajo independiente, en forma individual o por medio de organizaciones
colectivas, sobre la base de lazos solidarios de parentesco o de vecindad.
Entre los recursos o bienes que se van incorporando se encuentran los subsidios que se
demandan al Estado en materiales para la construcción. Estos bienes conforman una de los
tantos recursos que los sectores más pauperizados y segregados cuentan eventualmente para
el proceso de autoconstrucción, ya que otros provienen de la compra en el mercado o de
formas no mercantilizadas de producción e intercambio.
Las formas de acceso al terreno previas a la autoconstrucción pueden ser diversas. Por
compra a crédito, por ocupación, o por medio de la cesión de una parte de una parcela que
realiza algún miembro de la familia que ha accedido a una mayor, o por alquiler o pago de uso
de ésta a un tercero. Villa Esperanza se conforma como barrio por ocupación “ilegal”. Una vez
asentadas las primeras familias se inicia un proceso de sucesivas transferencias del uso de
los terrenos iniciales, conformándose así un submercado parcial de tierras fiscales.
La mayoría de las familias entrevistadas ocuparon el terreno en el que actualmente viven, por
medio de compra del uso a terceros, los cuales habían accedido a ellos en el momento inicial
de la ocupación masiva. Algunos, los menos, son ocupantes iniciales y se caracterizan por
tener las parcelas más grandes de terrenos. Los que compraron el usufructo a terceros lo
hicieron de parcelas menores ya subdivididas recibiendo una vivienda ya construida. El
proceso de autoconstrucción se desarrolla, a partir del casco original, por medio de un
paulatino mejoramiento de los materiales ya existentes y por una también paulatina ampliación
de nuevos ambientes, en la medida de las necesidades del ciclo de vida de las familias, de sus
recursos para conseguir materiales y de la posibilidad de contar con fuerza de trabajo propia o
eventualmente de contar con fuerza de trabajo propia o eventualmente contratar a terceros.
El ritmo del proceso de autoconstrucción está condicionado por el tiempo de trabajo
disponible, el acceso a los materiales que se necesitan para las diferentes etapas y las
condiciones técnicas propias de la producción de la vivienda. Es un largo proceso que
requiere del esfuerzo continuo de las familias. Por ejemplo, puede tener este ritmo: ahorro
para la adquisición de materiales, compra, acopio, recolección de material de deshecho,
acopio, trabajo esporádico en bloquera familiar, acopio, inicio del proceso de autoconstrucción
propiamente dicho...etc. Se caracteriza por un mejoramiento progresivo de los materiales ya
existentes de la vivienda inicial. Esto significa que una vivienda aparentemente terminada
puede reiniciar su proceso en la medida que se vayan consiguiendo materiales mejores. Por lo
general se tiende a reemplazar el adobe por los bloques y las chapas de cartón por las de
fibrocemento.
Un ejemplo de ocupantes iniciales de los terrenos fiscales es la familia Loza que de esta
manera soluciona el gasto en alquiler de la vivienda donde vivían antes. Azucena cuenta
además la asignación, al interior de la organización de ocupantes, de los lotes y su posterior
subdivisión. En el proceso que ellos inician, poco a poco van mejorando su propia vivienda
original que habían construido de adobe y la van ampliando, construyendo nuevos ambientes,
a medida que hacían los hijos que actualmente tienen 10, 8 y 2 años. Además viven con un
anciano arrimado, “el abuelito”, que vivía en una caseta en el río cercano y que se incorpora a
la unidad doméstica en una oportunidad en que se encontraba enfermo.
85
- (Cómo se han asentado aquí, por qué se han venido ha vivir, quiénes les han dado el
dato?)
- (Azucena) Mi marido trabajaba por aquí cerca, y todos los días pasaba por acá en
bicicleta y esto era yuyo nomás, pues era un basural así lleno de yuyo.
- (No había nadie viviendo?)
- Nadie, así que él veía que estaban marcando entonces él tenía una piecita alquilada,
los dos. Yo estaba estudiando y él todavía seguía trabajando. No teníamos chicos,
después él dice un día – vamos el Domingo – me dice, están marcando – vamos a marcar
– dice él, por ahí hacimos un terrenito y no pagamos alquiler, bueno le digo yo. Venimos
y después nos decían que no, entonces la hemos traído a su mamá de él, con la hermana
pa que vivan. El terreno era todo el mismo que teníamos que tener, así largo y grande. Y
así estaba marcado y ya después venía otra familia y se compartían, por eso a veces han
quedado los terrenos chiquititos compartidos, ellos los han subdividido, sino todos ellos
podían tener un solo terreno. O sea que venía una familia y vendían el terreno al fondo y
ya era otro familiar, o si se iba ella lo tenía que vender, y esta lo vendía a otro. Nosotros
hemos sido casi los primeros que hemos venido a vivir aquí.
- (La casa cómo la han construido?)
- Bueno la casa es de adobe, hasta ahora sigue de adobe, no? De ahí, de a poquito se
a ido a comprando bloque, y el iba sacando el adobe y esa parte no, ya no la mos podido
sacar porque era de adobe...
-(Y esta parte era la inicial así?)
- No aquí era el dormitorio, dormitorios era y después... ya, él dice – bueno vamos ha
hacer un comedorcito. Así que él a volteado la pared y él a hecho más grandecito. Ya el
dormitorio nos hace falta, ya lo mos partido para nosotros y los chicos. Y después hemos
hecho para el abuelito otras piecita.
- (Desde cuándo que están haciendo cosas aquí en la casa?)
- Así todas las veces que tiene platita pa comprar porlan él hace bloque.
- (Hace cuánto que están viviendo acá?)
- Ya hace como 13 años.
- (Y él solo ha construido esto, o con ayuda de alguien?)
- Con ayuda de un chiquito... un changuito, un chico nomás de unos 16años, a él le
pagábamos.
El caso de la familia Guanca ejemplifica un proceso paulatino de autoconstrucción por medio
de la compra del uso del terreno y la vivienda ya existente a terceros. María, vive con sus dos
hijos adolescentes, su marido y su padre y nos cuenta como ha sido el progresivo
mejoramiento de los materiales y sucesivas ampliaciones.
86
- (Y cómo se han construido esta casa?)
- (Raquel) Nosotros?. Hay si yo le cuento. Bueno nosotros esta casita, bueno... yo
trabajaba en una casa, donde trabajaba una señora boliviana que tenía apenas la casita
aquella de madera (primera del lado izquierdo) era chiquitito, bajito era...
Yo le digo a mi marido, que te parece si la compramos. La señora se quería ir a
Bolivia, bueno y resulta que mi marido le da la plata, no me acuerdo cuánto era, y resulta
que el hombre después le pedía más plata a mi marido, entonces yo le digo... me enojé
porque cuando me dan in precio no me gusta que lo suban porque para eso, tiene que
pensarlo bien... entonces yo me he hecho dar un recibo y así paso no le di un peso
más.... Después nos compramos ladrillos.
- (Y se vinieron todos al cuartito?)
- No lo dejamos aquí para que viva un muchacho que vive allá, porque era muy
chiquitito para nosotros. Y después me dice la señora Susana (ex-patrona) que tenía
cortada de ladrillos. Me dice mira que te parece que te de unos ladrillos de segunda
clase, si vos querés vas con el camión de tu marido y los traes. Entonces me dice: andá
traélos. Un día Domingo mos “encarpao” el camión, porque mi marido tenía un camión
antes, en la fábrica de muebles donde trabajaba. Bueno mos encarpao el camión y se
mos ido todos, eran ladrillo bastantes como para hacer esta pieza, entonces hemos
agarrao y mos pagao a un hombre, mos comprao la cemento, esas cosas así, y hemos
hecho esta piecita, esto no estaba, no había nada, todo era tierra.
Azucena Ramírez cuentan como la compra del uso del terreno y la vivienda en la villa les vino
a solucionar el problema del alquiler que les comía el sueldo. Pero esto no fue gratuito. Implico
un alto costo para su presupuesto. Tuvo que vender todas las cosas de valor que tenía.
(Azucena) Nosotros alquilábamos y no nos alcanzaba, peor, ahí si que tomábamos
mate, todos los días (...) Pero yo pienso que cuando vivíamos allá el alquiler nos comía,
el alquiler y la luz que teníamos que pagar nosotros. Justo nos han desalojado de ahí y
nos hemos venido a vivir alquilando acá cerca. Hemos vivido dos meses (...) justo ha
salido esta casita en venta. Pero este era de adobe y chapa de cartón, y en ese tiempo
nos pedían 5.500.00. Cuando valían los cinco millones no. Estoy hablando cuando
costaba juntar los cinco millones. En ese entonces yo sabía tener (...) un triciclo, una
bicicleta que le habían regalao a mi hijo. Y yo, ya en soltera hei tenido mos cosas, hei
tenido frazadas, cubrecamas, siempre hei sabido guardar. Pero lo que trabajábamos los
dos no nos alcanzaba para juntar, y se nos vencía el tiempo que teníamos que juntar (...)
porque ellos eran chilenos y ya se tenían que ir (...). Hemos venido a ver, y era adobe,
chapita, y nosotros decíamos – para no tener nada, para nosotros era mucho! No
teníamos nada, solamente teníamos el brasero, la cama. Pobre, pobre, pobre, pobre del
todo. Mi hijo dice – yo no soy pobre rotociento. Que no vas ha ser pobre! A veces no
tenés ni para comer! Vos sos pobre – le digo. Y se hemos venido a hablar con la señora y
le hemos dicho si podíamos darle la mitad, y la otra mitad a otro tiempo. Entonces nos ha
dicho que bueno, que le demos tres. Así que yo ahí he vendido el triciclo, la bicicleta,
todo he vendido el triciclo, la bicicleta, todo he vendido, frazadas, cubrecamas que tenía.
Mire mi deshecho de lo poco que me acompañaba.
87
Francisca Pérez, quien vive con su marido y dos hijos de 10 y 7 años cuenta la situación de
precariedad que se vive en la Villa a pesar del proceso de autoconstrucción progresiva que ha
iniciado desde el momento de su asentamiento.
- (Francisca) Antes cuando yo he venido la pieza era de adobe y se ha caído, dos
veces se ha caído, porque la misma lluvia se ha empozado acá, y se ha hablandao el
piso, se ha caído la casa. Después digo – no! hay que comprar más, hemos hecho allá,
después ya hemos hecho allá, después una piecita, después otra. La otra no la hemos
terminao, el dormitorio para el changuito.
- (Y cómo?)
- Tenemos un dormitorio a medio hacer, y también hemos hecho una cocinita, porque
primero no teníamos nada, así poco a poco se hemos hecho las cosas.
- (Y quién construía?)
- El lo ha hecho, mi marido.
- (En qué horario trabajaba?)
- Los Domingos y los Sábados, a veces trabajaba a la mañana, y tenía una changa, así
que a veces nomás los Sábados, más los Domingos.
La familia Sandoval habita una vivienda que consta de una sola habitación y ocupa una
pequeña parcela, cedida por pago de casi un cuarto de las dimensiones de los terrenos
iniciales. El proceso de autoconstrucción seguido por esta familia es muy escaso dada las
mínimas dimensiones del terreno que se limita al cuarto ya construido.
- (Y esta casita la han comprado?)
- (Noemí) No, la hemos hecho, primero teníamos de esas bolsas plásticas y de lona
alpiyera, y ahora la tenemos así provisoria, ( de adobe y chapas). Mi marido la ha hecho,
por lo menos es de nosotros. Las chapas la hemos ido comprando así de a una. Algunas
son nuevas, y esas son usadas, nos ha vendido una tía que se ha cambiado.
- (Y cómo ha conseguido el terrenito?)
- Hemos hablado con unos Sres. Que vivían de más antes, de ahí nada más. Incluso
nos ha prestado la pared es de ... esa pared de adobe también. Y ahí no mos hecho en la
villa... y como decían que después iban a hacer las viviendas, que iban hacer las
viviendas del plan de PROVIPO.
3.1. Las Formas de Acceso a los Materiales.
Como se ha visto en los testimonios anteriores, los materiales pueden provenir de distintas
fuentes. Las podemos clasificar en tres grandes grupos:
a) las que provienen de la compra en el mercado formal e informal
b) las que provienen de otras formas no mercantilizadas y
88
c) las que se obtienen por demanda de subsidios o subvenciones del Estado o de
organismos de beneficencia.
a) La Adquisición de Materiales de la Construcción en el Mercado.
La compra de materiales de construcción se realiza tanto en el mercado formal de bienes
como en mercados “informales” de materiales de segunda mano. Ambas formas se combinan
dinámicamente, aunque en las entrevistas analizadas hemos encontrado una aparente
predominancia de bienes que se compran en este último tipo de mercado. En ambos casos se
los puede adquirir al contado o a crédito. El porcentaje de ingresos del presupuesto que se
destina a la compra de materiales depende del monto de dinero que ingresa al hogar y de las
características de estos.
En la gran mayoría de las unidades domésticas entrevistadas los materiales se van acopiando
en forma progresiva, poco a poco, dependiendo de la capacidad de ahorro de las familias, de
la decisión de destinar parte de sus ingresos a estos gastos – aunque ellos signifique
sacrificar otros rubros del presupuesto familiar – y de la eventualidad de adquirirlos en el
mercado informal de segunda mano más baratos.
Los materiales que se adquieren son generalmente aquellos más difíciles de acceder por otras
vías, como los tirantes, el cemento, chapas de fibrocemento y eventualmente bloques o
ladrillos.
Francisca Pérez trabaja como empleada de cocina de una empresa, sus ingresos son los
únicos estables, ya que su marido es changarín eventual de la construcción.
- (Y cuándo han empezado a construir, cuándo han comprado los bloques?)
- (Francisca) Mas o menos ... nosotros comprábamos de poco a poco, cada vez que
yo cobraba, compraba 100, después 100, 100, 200, todos los meses. Cada mes
compraba 100 bloques, así íbamos aumentando...
Raquel Guanca aparte de comprar algunas chapas a medio uso, otras junto con tablones, las
ha adquirido de a poco, de una a una.
- (Y cómo se han arreglado con el techo?)
- (Raquel) Y el techo hemos comprao chapas a medio uso, y hemos vendido las que
teníamos. Y ya hemos empezao a comprar, poco a poco, entablao, las chapas de a una,
así, un mes una, así poco a poco. Y como yo tenía no tío que era jubilado, el que murió, y
... él me ayudaba. El me ha ayudao mucho en ese sentido, me ayudaba a comprar la cal,
a comprara arena, me ayudao él.
La familia Tintilay es otro caso de adquisición de materiales de la construcción progresiva, la
situación económica de la familia es relativamente mejor que la del resto porque el marido de
Berta es empleado de la policía y ella trabaja además en vente ambulante de productos de
limpieza.
- (Cómo han ido construyendo la casa, cómo la han ido haciendo?)
89
- (Berta) Primero estábamos viviendo aquí y después mi marido ha comprado bloques
y ha construido poco a poco. Antes vivíamos en ese cuarto de la esquina, que es
chiquito, apenas entraban las dos camas, la cómoda y la galería. Nada! Esto es kioskito
(la pared) que hemos desarmado y adentro tenemos dos piecitas. La cocina la tenemos
adentro en un cuarto, porque que acá hace mucho viento.
- (Y cómo la han ido construyendo a la galería?)
- Y, mi hermano con mi marido, ellos los dos, porque mi hermano es albañil, él trabaja
en una empresa constructora. Esta parte de adobe (la vieja) y esta de ladrillo, porque la
casita era de adobe, ya se estaba rajando, entonces la hemos arreglado.
Puesto que la compra de materiales es un peso al presupuesto familiar ya deteriorado que no
cubre ni siquiera las necesidades más básicas, se recurren a ingresos extras para destinar a
este tipo de gasto. En la familia Cari, por ejemplo, Juan se encontraba trabajando en forma
estable en el momento de la autoconstrucción. En esa circunstancias, destino los subsidios
sucesivos por nacimiento de sus hijos – que tenían al realizarse la entrevista 10, 8 ,6 y 4 años
– a la compra de bloques.
- (Por qué se han venido acá a esta villa?)
- (Juan) Porque teníamos una familia aquí Venegas él vivía aquí, y él nos ha dado
terreno, este pedazo, para que vivamos.
- (Atrás?)
- Si y ... de hay él se ha cambiado para allá nos ha vendido la piecita a nosotros,
teníamos una piecita de adobe aquí. Era una sola pieza, y como él no podía levantar,
mejorar la casa, se ha ido a vivir con la familia, allá en Costanera y nosotros teníamos la
pieza de bloques ahí en el fondo, y de ahí nos ha vendido la piecita de adobe y la mos
agrandao.
- (Quién la ha vuelto a hacer?)
- Yo nomás la i vuelto hacer, y la piecita de adobe que la mos desarmado la mos
hecho así.
- (Cómo han ido comprando los bloques?)
- Así cuando yo iba cobrando más o menos por los chicos (por nacimiento) compraba
bloques, y mensualmente comprábamos chapas así.
- (Y cómo hacían, vivían atrás mientras iban construyendo?)
- Sí, después de un año se hemos ido a la finca, hemos llevado todas las cosas y
hemos terminado, y se ha terminado la temporada del tabaco y de ahí se mos venido. Se
hemos ido todos para poder terminar la casa. He tardado en terminar más o menos seis
meses. Ya teníamos los bloques, sino que me faltaba levantar la pared nomás.
90
La familia Loza, ya mencionada inicia el mejoramiento de su casa inicial gracias a ingresos
extras que recibieron porque el marido volvía de trabajar en Yaciretá. Ha comprado parte de
las chapas a un señor del barrio y otras en un remate.
- (Y cuándo han empezado a arreglar la casa?)
- (Azucena) Bueno hemos empezado a arreglarla este... después que él se ha venido
de Yaciretá, él ya ha cobrado la liquidación y ya ha empezado a arreglar, hace más o
menos tres años.
- (Y las chapas?)
- (Azucena) Y las chapas teníamos, después él ha comprado usaditas y las ha pintado.
Si un día ha ido a remate allá y él ha ido y la pintado, estaban viejas, y después estas
cosas (tirantes) nos ha vendido un Sr., bien viejo...
Los Ramírez, quienes viven con sus dos hijos, en el momento más intenso de la
autoconstrucción pudieron comprar bloques al contado y una ventana a crédito, pero se
quedaban con lo justo para el resto de sus gastos. En el testimonio de Azucena se puede
observar la importancia del rol de la mujer en el proceso de autoconstrucción, en cuanto a
conseguir créditos por ejemplo, o en el ahorro necesario para destinar parte del presupuesto a
la compra de materiales.
- (Azucena) Me he comprao aquí (el uso del terreno en el barrio) y parece que eso nos
ha cambiao la suerte. Mire ya hemos empezao a trabajar los dos, como le digo los dos
mos trabajao, y ya hemos empezao a cambiar esto de bloques, chapas, poco a poco, ya
hemos empezao a cambiar el piso adentro, y quizás hubiéramos vivido un poquito más
mejor pero como ya han dicho que nos iban a sacar, que esto no era propio, que así que
asa, hay nomás ya...
- (Y cómo hacían con los bloques?)
- Los comprábamos, juntábamos entre los dos lo que trabajábamos, y decíamos bueno
esto vamos a comprar 100 bloques, 100 bloques comprábamos. Ese rato nos íbamos y
dejábamos la plata y veníamos con lo justito para seguir trabajando... Así es que como ya
ve, hace poco hemos hecho esta pieza grande y ya íbamos a hacer piso y los íbamos a
revocar todo por dentro, pero como ha salido esto de PROVIPO, ahí nomás hemos pagao
todo, íbamos ha hacerle piso en el fondo también queríamos hacer piso para estar menos
con barro.
- (Y las chapas cómo las iban consiguiendo?)
- Las chapas a crédito, por ejemplo yo tengo un muy bien crédito, en una casa de
materiales, el Sr. Una vez he ido y le dicho que me haga crédito a mi nombre, que le
sacaba una ventana, a sola firma, le ei dao un tanto, en ese tiempo me salía cinco
millones la ventana, le ei dao dos millones y le ei dicho que el otro mes le iba a dar los
otros dos millones, y el otro se lo iba a das a mediados del otro mes, y quedao así, y
entonces el hombre me ha visto que era cumplida y entonces le ei comprado las chapas
entre los dos, así. Tal fecha le digo, tal fecha, siempre y cuando no me enferme. Y si
estoy enferma cualquier problema ya voy y hablo y digo mire no puedo.
91
- (Entonces lo han hecho entre los dos?)
- Ah, claro!, todo lo que tenemos es esfuerzo de los dos, no solamente de él, de los
dos es el esfuerzo, tanto de él como mío, porque la plata él la traerá pero me la da a mí, y
yo soy la que piensa: si él me da diez yo se que tengo que economizar en la comida.
El mercado informal en el que se adquiere materiales generalmente no está institucionalizado
. son mercados poco estables, cuyo canal de información provienen de relaciones de
parentesco, amistad o vecindad. Los materiales no han pasado por negocios de
intermediarios, sino que son el descarte proveniente de otras unidades domésticas que los
están recambiando. Son los menos lo adquieren materiales en mercados informales más
institucionalizados de materiales de segunda mano, a los que se accede por medio de avisos
clasificados o en remates.
Elvira Alanís, mujer jefa de hogar, se ha separado recientemente del padre de su hijo menor.
Ella además habita con otros dos hijos varones de un primer matrimonio de 18 y 16 años.
Cuando iniciaron el proceso de autoconstrucción con su marido recurrieron a distintas fuentes
para obtener sus materiales. Una de ella fue este mercado informal.
- (Elvira) Estas chapas las compramos de un vecino también chileno que se ha ido.
Entonces he agarrado y le digo yo (al marido) que le compre las chapas. Eran 36 chapas
las que había, completo, el mismo modelo de casa de nosotros y no tenía la plata no le
alcanzaba a él la plata para comprar. En ese entonces cobraba 7.000 pesos por todo,
siete palos. Le fue a avisar al hermano de las chapas, le dijo que bueno que él compraba
la mitad y nosotros la otra mitad. Él se llevó las mejores chapas y dejó las peores. Bueno,
el arreglo lo hizo él! Quedó así, han techao esta parte nomás, con las chapas ha
quedado así.
b) Formas no Mercantilizadas de Acceder a Materiales.
Entre las prácticas para incorporar materiales tienen especial importancia aquellas que
provienen de forma no mercantilizadas. Estas son de diversas índole. Algunas implican
procesos de producción doméstica, otras provienen de la recolección de deshechos, o del
acarreo de materias primas de fácil acceso, o de intercambios o regalos provenientes de
relaciones de parentesco o amistad. Se podrían clasificar como sigue:
1. producción doméstica: bloques construidos por bloqueras domésticas, o adobe
autoproducido.
2. intercambio por trabajo: en este caso se realizan changas y éstas son pagadas con algún
material.
3. recolección de deshechos (ladrillos rotos tirados en la veredas, cartones, plásticos,
papeles de diario, etc.)
4. recolección y producción de materias primas como la arena o la ripiosa sin pasar por los
intermediarios, directamente de ríos accesibles.
5. relaciones de intercambio por ayuda mutua o regalos.
La familia Loza de nuevo nos sirve para ejemplificar en este caso la producción de bloques
domésticos, y de acarreo de arena y ripiosa del río.
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- (Azucena) El por la tarde está haciendo la cocinita que le faltaba cerrar de este lado,
y ya hemos hecho... O sino, hay veces hace bloques. Tenemos una maquinita de
bloquera que él le ha comprado ha crédito. Bueno él la ha dejado a seña y, ... hay veces
hace bloques él. Así que él está haciendo bloque para ... ahora se ha terminado el
porlan, por eso ya no hacen, sino ya estuviera haciendo. Hace para aquí nomás, sí.
Porque no teníamos la otra cocinita. Así que la ha hecho más grande y ha hecho bloque y
hemos traído arena del río, que ahora ya no se puede porque está crecido el río.
- (Y el abuelito le ayuda a traer la arena?)
- Si él la traído porque él estaba enfermo esa vez, el pie estaba mal, así que él ha
traído la arena, mi marido ha traído de ahí cerquita. Era todavía casi la bajadita nomás
había. Se había consumido montón de arena, así que hemos aprovechado. La Sra. de al
lado, ellos han traído más porque son muchos, en cambio teníamos que pagar algunito
para que nos acarree porque no podía el abuelo.
La producción doméstica de bloques requiere no solo de la existencia o préstamo de una
bloquera sino también la posibilidad de adquirir cemento o de conseguir, recoger o comprar
arena. Esta actividad, y la eventual recolección de arena en el río, implica también la
posibilidad de contar con fuerza de trabajo disponible en la familia o el pago de trabajo a
terceros.
La familia Saravia, con una estructura doméstica post parental y constituida por dos núcleos
familiares: Amalia, su marido y dos hijos adolescentes y un hijo casado con su mujer e hijos, ha
producido los adobes para construir su vivienda actual. Mientras se construía el casco básico
de la misma vivían en una localidad cercan a Salta, hasta que se trasladaron.
- (Quién ha hecho esta casa?)
- (Amalia) La hizo mi marido con unos changos, chicos cortaban el adobe.
- (Cuándo se han venido Uds. A vivir acá?)
- A ver ... ya esta haciendo ... cuando nosotros hemos estao en Cerrillos cuando
hicimos la casa, de Cerrillos venía a arreglar la casa. Desde allá venían, a cortar los
adobes y a levantar la casa.
- (No vivían Uds. Acá en esa época?)
- No, haber ... están haciendo por lo menos 11 años o 12 años.
- (Recién cuando ha estado terminada se han venido?)
- Recién, cuando estao terminado, primero teníamos las piezas, y después hicimos
esta, recién cuando hemos estao acá, recién la hemos levantao, hice cortar los adobes, y
la galería también.
Elvira Alanís, además de comprar materiales de segunda mano, ha construido las paredes de
su casa con ladrillos y baldosas de deshechos y en el techo ha colocado plásticos para que no
se le llueva. Sus hijos y ella hacían viajes sucesivos en búsqueda de ladrillo tirados en las
93
veredas de obras en construcción ya terminadas. Elvira, además, junto con sus hijos a aislado
los ladrillos asentados sin mezcla con diarios y engrudo.
- (Elvira) Yo me vine en el 76, acá era todo de cartón, y las paredes todo era de cartón,
las paredes todo de cartón, y las chapas de arriba tampoco, era cartón. Era una sola
pieza, así largo y tenía un pasillo que entraba para el fondo, para el baño y una cocinita
chiquitita. Cuando yo ei venido acá vivía otro hermano de Luis acá, al poquito tiempo que
yo ei venido acá, él se fue y de ahí yo agarre y le dije a él, cómo no volteábamos las
paredes y las hacíamos mejor?. Él salía o llovía y no había ninguna seguridad, yo sabía
trabajar. Así que a él mismo a Don Laureano (suegro) lo traje para que me levante esa
parte. Todos los ladrillos que Ud. ve ahí (como un zócalo del star donde se realiza la
entrevista que será de 50cm, luego va madera y cartón forrado con diarios) son esos que
andan votados por ahí. Íbamos con los chicos lo juntábamos y los traíamos en bolsa de
alpiyera. Y es por eso que esta pared esta hasta. Ud. va a ver que todos son mitad,
todos, todos son mitades. Y lo mismo hicimos con esto (otra parte del cuarto). Y cuando
él se separó, me dijo Don Laureano: Elvira si querés mosaicos, están demoliendo una
pieza completa, si la querés traer, vallan el Sábado yo la voy a apilar para que la traigan
y a Jorge (hijo) le digo vamos. Así que salíamos en la bicicleta todos, íbamos cargábamos
en una caja de coca cola, le sacábamos las tablitas del medio y cargábamos todo lo que
cabía, todos los que calzábamos. Íbamos y veníamos hasta que cargamos todos los
mosaicos. Están puestos sobre la tierra nomás y éstos también alguno se ha cambiado.
- Acá por ejemplo no teníamos este techo, eran pedazos, y yo para que no llueva le he
hecho poner plástico. Plástico que me trajo mi cuñado que trabaja en una bicicletería. Me
trajo los plásticos que vienen en las bicicletas, y yo los cocí y los hice en el techo. Para
cuando llueva el agua caiga para un solo lugar. Porque yo tenía este pedazo nada más,
del otro lado viva él. Yo vivía con los chicos acá. Entonces yo le pedí hacer allá. Ayer
nomás me puse a empapelar todo esto porque entra el viento por todos lados, y le digo
yo – me falta la mitad. Bueno compráte más papel, - me dicen mis chicos, porque no
tengo más revistas ya. He puesto primero el papel de diario y después la revistas. Si he
pegado con engrudo, así no entra tanto el viento, cuando corre viento acá hace frío. Ellos
me han ayudao ayer... sobre que no trabajan, bueno que hagan algo acá.
Según Patricia Arias (ob. cit. P. 221) la gente utiliza todos los recursos naturales o gratis que
pueda hallar. Los materiales de segunda mano muestran como esta gente está dispuesta a
usar materiales más económicos, aunque implique mucho más tiempo, trabajo y esfuerzo para
limpiarlos o eventualmente acarrearlos.
c) Demanda al Estado de Materiales de la Construcción.
La tercer fuente es la demanda al Estado o a organismos de beneficencia de algún material
para la construcción. En Salta no existe ningún programa de envergadura que otorgue
subsidios o créditos para la autoconstrucción. Los organismos estudiados solo lo hacen
esporádicamente atendiendo a demanda espontánea y en casos muy límites. El gasto estatal
destinado apoyar la producción de la vivienda por autoconstrucción espontánea significó, en
1985 solo el 4.08% del total del Gasto Asistencial en vivienda (cuadro 22) y un 0.03% del total
del gasto estatal en este rubro. Puede pensarse una demanda potencial no atendida
considerablemente significativa. Por ejemplo, si se toma en cuenta solo los propietarios de
lotes en las zonas periféricas deterioradas de la ciudad que habitan en hogares con
necesidades básicas insatisfechas, sin tener en cuenta los ocupantes de lotes fiscales o
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privados los cuales pueden ser eventualmente demandantes FONAVI o de PROVIPO, se
podría considerar aproximadamente un 30% de hogares potencialmente demandantes
(Alvarez, Sonia: 1986). Este es un claro caso de una distribución regresiva del ingreso, más
intensa aún que la que se verá más adelante con respecto al gasto asistencial destinado a la
producción de la vivienda por autoconstrucción inducida por el estado. (ver punto 4).
El Programa de Vivienda Popular prevee una operatoria destinada a los propietarios de lotes
que carecen de viviendas, a los que se los provee de los materiales y de asistencia técnica
para construir una vivienda mínima con los servicios completos, con colaboración de pequeñas
empresas constructoras (ver cuadro A). En la ciudad de Salta en Mayo del 85 existían 100
viviendas proyectadas de este tipo y solo 30 en ejecución. De estas 30, 15 fueron otorgadas a
pequeñas empresas constructoras y el resto por autoconstrucción asistida (ver cuadro 4).
Además se otorgan 30 créditos en materiales, con 20 m2. de superficie promedio por vivienda.
El número de beneficiarios habla de la escasa importancia de este programa, el cual además
se restringe a los propietarios de lote sin vivienda y excluye a aquellos que han construido
parte de ella y que se encuentran en proceso de autoconstrucción. A pesar de ello es el que
más proporción del gasto asistencial para la autoconstrucción espontánea tiene. (cuadro 22).
Los organismos que atienden demanda espontánea para materiales de la construcción, aparte
de PROVIPO, son la Secretaría de Estado de Seguridad Social a través de la Dirección
General de Promoción Social, la Cooperadora Asistencial y el Banco de Préstamos y
Asistencia Social.
La Secretaría de Estado de Seguridad Social, cuya partida más importante es el Fondo
Compensador destina a este fin solo un 1.76% de el total del GAPV (cuadro 22). Otorga
subsidios para materiales de construcción por dos formas: cuando hay en stock, y
eventualmente por gestión de compra cuando el caso es muy límite. Por bienes de stock, el
número de materiales para la construcción ha ido disminuyendo progresivamente a partir de
1984. En este año se entregaron 63.000 chapas y 700 bolsas de cemento de 50 kg. En este
casi el 90% fueron adquiridas por Cooperadora y entregadas por esta dirección. En el 85 se
entregaron 9.390 chapas, provenientes en un 70% de donaciones nacionales. En 1986 solo
2.800 chapas, esta vez en un 90% con fondos por transferencias corrientes de la Secretaría de
Estado de Seguridad Social (cuadro 24). Se nota en esta política una importante disminución
de los materiales de la construcción entregados así como progresiva disminución de
transferencias de otros organismos para este fin y de donaciones nacionales.
Por gestión de compra, provenientes de diversas fuentes de recursos, en el año 85, el 41% de
los casos atendidos demandaron materiales para la construcción (cuadro 25),
fundamentalmente chapas. En cuanto al monto, la información que se posee según origen de
los fondos es la siguiente. Por medio de la cuenta 388 solo el 2.2% de la partida del año 85 se
destinó a materiales para la vivienda: 102ª (cuadro 27). De transferencias corrientes el 7.20%
de esa partida que incluye además frazadas y útiles escolares, en 1985, con un monto de
3.172,56ª el 0.43% del GAPV y en 1986 el 1.52% con un monto de 8.487,91ª (cuadro 27). Por
fondo Compensador se destinó a este fin el 8.78% de la cuenta y el 1.33% del Gasto
Asistencial para la producción de la vivienda. El resto de los materiales otorgados provienen
de trámites realizados por asignación de fondos de la Cooperadora y del Banco de Préstamos
que se incluye en los presupuestos de cada organismo.
En el Banco de Préstamos solo representa en 0.01% del Gasto Asistencial en Vivienda, monto
casi sin significación (cuadro 22).
95
La Cooperadora Asistencial, con fondos de “subsidios comunes” no asigna recursos a este fin.
Solo en casos límite y en forma muy eventual por demanda directa (el 0.02% del GAPV). Estos
dos últimos organismos no poseen bienes de stock para materiales de la construcción. Solo se
accede por medio de gestión de compra, o por medio de subsidios monetarios, lo que implica
un engorroso trámite.
Las familias demandantes de materiales de la construcción deben pasar por un trámite
complicado y largo para la prueba de la pobreza real: informe social, visita domiciliaria, etc.,
que no siempre concluye con el otorgamiento del subsidio solicitado.
Así por ejemplo, Elvira Alanís ante una situación especial de crisis familiar y falta de vivienda,
decide acudir a la Dirección de Promoción Social para conseguir chapas y bloques a fin de
solucionar parte de su acuciante problema de vivienda.
- (Elvira) Cuando él se ha separado de mí, él quiso que nosotros desalojáramos de
acá, entonces yo le dije que cuando yo tenga adonde irme me iba a ir. Pero no conseguí
una pieza adecuada para cambiarme y me quede aquí. Y fui al Ministerio y pedí chapas y
bloques y me quedaron en dar. Vino una visitadora social, vio todo, y hasta el día de hoy
nada. Esto ha sido el año pasado yo tengo la tarjeta... pero no he vuelto, porque andando
como tres meses tras de esas chapas. Cuando estaban las chapas no había bloques,
cuando había bloques no había chapas. Y al último me decían lleve nomás las chapas de
cartón y los bloques. Y cuando yo dije que sí que me las manden como sea... porque yo
por las chapas yo tengo, no son muchas pero me alcanzan para hacerme una pieza bien
hecha. Pero no me las mandaron porque no había vehículo, y así nunca me las
mandaron. Ahí lo tengo yo al papelito, andaba por ir estos días a ver... Como acá decían
que no se ve hacer nada. Como le digo hace más de un año que tengo el papelito, si
mucho más... La visitadora social que ha venido acá me decía Sra. necesita alguna otra
cosa más: cama, mesa, silla. No le digo, eso nomás quiero, eso.
Yo no quiero adquirir algo más, porque aquí llueve corre viento... No es lo mismo que
cuando Ud. tiene una casa como la gente. Porque entonces si, uno se compra una mesa
como la gente, porque Ud. dice voy a vivir limpia. Algún día cuando tenga mi casa si me
voy a comprar todo nuevo, pero ahora no.
- (Y a parte de haber solicitado así chapas, alguna vez solicitó otra cosa en el
Ministerio?)
- No nunca, porque yo no sabía que había que pedirla y que se la daban. Pero una
vecina tenía todo el ranchito de chapas y así preguntando me dijo que se las había dado
el Ministerio: me lo han dao para que la haga, toda, toda de chapa.
Los materiales de la construcción provistos por este tipo de organismo pueden ser entregados
a las familias indirectamente por medio del Centro Vecinal, Alicia López vive con sus cuatro
hijos, se ha separado de su marido y los únicos ingresos monetarios con los que cuenta son
los de su trabajo esporádico como empleada doméstica o como seleccionadora de poroto en
épocas de cosecha. La situación de la vivienda es muy precaria: solo tiene una habitación.
- (Alicia) Lo único que sé que es mío son esas chapas, bueno la pared de adobe yo
pienso que ya no sirve y estos bloques tengo, la pared de allá del vecino (pared
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medianera). O sea que tengo dos paredes nomás, y las chapas son de cartón, ya están
viejas.
- (Y cómo las ha conseguido?)
- Esas me han dado cuando el presidente de la villa ha ido a pedir, creo.
Otra forma de conseguir materiales para la construcción es partir de la demanda a organismos
de beneficencia. Caritas vende chapas de cartón a menor precio, también para casos límite.
3.2. Incorporación de Trabajo para la Construcción de la Vivienda.
La fuerza de trabajo necesaria para la autoconstrucción depende de su disponibilidad en la
unidad doméstica o fuera de ella. En la unidad doméstica la posibilidad de poder disponer de
algún miembro para este trabajo está relacionado con el número de hijos en edad activa, de
las horas de trabajo de los activos, y de la habilidad eventual para realizar estas tareas.
La mano de obra que proviene de relaciones de reciprocidad e intercambio puede ser por
amistad, parentesco o vecindad. A esta se recurre solo en el caso que no se cuente con mano
de obra disponible en la unidad doméstica, ya sea por falta de tiempo, integrantes o
calificación necesaria.
Los compadres o amigos especializados son requeridos para la autoconstrucción. Alicia
López, mujer sola, recurre a su tío y su compadre para construir su vivienda.
- (Y quién ha construido este cuartito?)
- (prima) Mi esposo con el compadre.
- (Cuánto tardaron?)
- (prima) Y venían de las 12 porque trabajaban, de las cuatro en adelante, además ha
empezado a llover así que han dejado un tiempo, después volvieron a seguir.
Eventualmente se contrata a terceros. Pero se ha encontrado que el pago no es el mismo que
en el mercado formal de la construcción. La mano de obra joven generalmente desocupada es
muy importante para tareas de apoyo. Trabaja para los vecinos a una paga menor. Moser
(1982 cit. Arias, ob. cit., p. 221) encuentra en un estudio hecho sobre autoconstrucción que en
Guayaquil también son empleados los individuos que son conocidos en el área como buenos
albañiles. Cuando un vecino es contratado para hacer una parte del proceso, la paga es
siempre más baja que el salario de un obrero de la construcción en el mercado de trabajo.
- (Y quién la ha construido?)
- (Raquel Guanca) Lo ha construido mi marido, con otro señor que sabía... nosotros le
pagamos poco, póngale, para que no sea mucho la paga y entonces mi marido le
ayudaba y mi tío también..., los fines de semana. Y ese cuartito lo hemos terminado de
hacer nosotros en el mes de Mayo, y mi tío ha muerto en Julio. Mi tío decía: hay que linda
pieza voy a tener yo!. Y él me ha ayudado a comprar los bloques, las chapas, me ayudao
a comprar él.
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La actividad se realiza generalmente los fines de semana o cuando se vuelve del trabajo. A los
hombres se les asigna predominantemente esta tarea, aunque el aporte de las mujeres es
también muy importante. Sobre todo en los trabajos de recolección de deshechos o de
sarandeo y acarreo de arena o ripiosa, además de preparación de mezcla, transporte de
materiales. Y, casi exclusivamente, son ellas las que realizan los trámites y gestión para
acceder a los materiales por medio de las subvenciones del Estado o eventualmente
benéficas. Los sectores populares tienen conocimiento sobre las tareas de la construcción,
puesto que generalmente se incorporan al mercado de trabajo como ayudantes de albañil. Por
ello recurren también a terceros, amigos o parientes cuando alguna etapa lo requiere. En la
división sexual del trabajo intradoméstico esta tarea la realizan los hombres por la asignación
social y cultural de tareas, que distribuye generalmente las actividades más pesadas a los
hombres, lo que no significa que las mujeres no tengan un rol muy importante también en
tareas más pesadas.
4. Planes de Autoconstrucción Asociados a la Acción del Estado.
Los planes de autoconstrucción por el estado son aquellos en los que el Estado participa de
procesos de autoconstrucción colectivo de barrios, generalmente de pobladores de Villas de
Emergencia, que son consolidados en el terreno en que habitaban o son “erradicados” a otros
terrenos. En ambos casos el Estado actúa pues es quien puede expropiar, en caso de estar
las ocupaciones iniciales en terrenos privados.
La autoconstrucción y la ayuda mutua, prácticas urbanas de los sectores populares para
acceder a su vivienda sin participación del Estado, son capitalizadas por estos programas,
como medio de abaratar el costo de mano de obra aunque se ataque para ello la participación
de los usuarios43
. La fundamentación teórica de dicha “participación” se basa en la concepción
funcionalista de la “marginalidad” de la DESAL que considera que los “marginados” lo son
radicalmente puesto que no tienen capacidad para autoorganizarse, ni para participar por
medio de su solidaridad y por tanto se debe “inducir” dicha participación.
El grupo marginal es parte de la sociedad global... pero le falta su contenido propio
que es actualización en la participación... La falta de participación constituye el rasgo
más propio de la marginalidad (...) La falta de participación cualitativa sería la
desintegración interna de los sectores marginales. Ahora bien, el grupo marginal se nos
presenta como desintegrado, su multiplicidad predomina sobre su solidaridad, lo cual nos
explica por qué el grupo marginal aparece como atomizado, sin organización de sus
solidaridades y por lo tanto desintegrado internamente. (...) Son incapaces de
autoorganizarse frente a la sociedad global...”. (Veckemans, R. Y Venegas, R., 1966; ps.
1 y sig.)
La autoconstrucción inducida por el Estado se ha mantenido en casi todos lo períodos
políticos, aunque pueda señalarse marcadas diferencias en la ejecución, según sean períodos
43 “¿Qué se entiende por participación social? ... estos es, de aquella orientada a canalizar – en forma más o menos
consciente y responsable – las energías de un grupo social en la resolución de sus problemas. Tal concepto simplificado y manipulado ... ha llevado a concebir la participación social en términos de incorporar mano de obre barata en la atención de necesidades que una determinada sociedad es incapaz de resolver para todos sus miembros. La autoconstrucción de viviendas, eleva a rangos poéticos..., es una de las tantas expresiones de una participación llevada al ámbito mismo de la injusticia.” (Ortiz Flores, Enrique; 1982)
98
democráticos o dictaduras. La forma en que se encaran estos programas varía según los
regímenes políticos, el grado de conflicto social y la representatividad en los aparatos del
estado de las organizaciones colectivas de los pobladores, así como de su poder de
negociación.
Durante las dictaduras, la autoconstrucción inducida tuvo como fin extirpar del paisaje urbano
a todo lo que no sea considerado “normal” para el poder. La ejecución de los programas de
autoconstrucción se caracterizó por un excesivo autoritarismo y por regímenes casi policíacos
de trabajo. Un ejemplo reciente, realizado en Salta durante la dictadura, fue la construcción de
Villa Lavalle, que se podría denominar plan de autoconstrucción compulsivo, tanto por la
erradicación que lo originó, como por el sistema de autoconstrucción y ayuda mutua en el que
se basó. Este programa, en su ejecución, implicó, desintegración social a sus pobladores:
pérdida de empleo, desintegración familiar, sobre explotación, desnutrición, etc.44
.
Un reciente estudio sobre las políticas habitacionales en Salta (Aguilar, María Angela: 1987)
muestra la incidencia mínima de las viviendas terminadas por estos programas sobre el total
de viviendas financiadas por el Estado. En el período 63-83 solo el 6.07% de éstas fueron
construidas por sistemas de autoconstrucción asistida o comunitaria. Este sistema es el que
más prolongada duración promedio en su producción tiene (ver cuadro 29). En este mismo
trabajo se desagrega la información por calidad de la construcción, observándose que en este
tipo de programas el 100% es de la más baja calidad. (ver cuadro 23)
Si se analiza la distribución del presupuesto estatal destinado a vivienda y su distribución por
sectores sociales, en este trabajo se llega a la conclusión que el gasto en vivienda es
marcadamente regresivo (ver cuadro 23). Provipo destina casi exclusivamente su producción a
sectores cuyos ingresos caen por debajo de la línea de pobreza, es decir, aquellos que no
cubren el valor de la canasta familiar. Si se compara la distribución del presupuesto con la
distribución del total de los ingresos familiares, se observa que en las familias que se
encuentran por debajo de la línea de pobreza la relación es negativa, el beneficio que reciben
es menor que su participación en el ingreso total. Esta diferencia se hace aún más aguda si se
observa que el 46% de las familias de este nivel de ingreso reciben el 16% del presupuesto.
Para los sectores medio la relación es inversa.
De lo anterior se puede concluir que la política social destinada a la producción de la vivienda
en la provincia de Salta ha “fallado” en la redistribución de la renta hacia abajo por medio del
gasto destinado a ella. Este fenómeno ha sido ya visualizado en otras políticas sociales como
las educativas y ha sido denominado “efecto Mateo” por Herman Deleck (cit. Por Casado,
Demetrio: 1986, p. 21) y consiste en que los recursos que parecen destinados a la gente de
menores recursos y peor situada en la escala social, acaban siendo captados por otras capas
sociales con mejores habilidades y posición para moverse dentro de la burocracia social45
.
Siendo que la política social termina así reproduciendo y aún acrecentándolas desigualdades
de la distribución de la renta. Esta denominación se inspira, según su autor, en un texto del
44 La socio burocracia o burocracia social sería la penetración de la práctica burocrática en el dominio social. Según
Demetrio Casado esto es una consecuencia de la acción pública pro bienestar, que tiene las características del papeleo, el manipuleo al “beneficiario”, y de una racionalidad irracional. (1986, ps. 29 y sig.) 45
La socio burocracia o burocracia social sería la penetración de la práctica burocrática en el dominio social. Según
Demetrio Casado esto es una consecuencia de la acción pública pro bienestar, que tiene las características del papeleo, el manipuleo al “beneficiario”, y de una racionalidad irracional. (1986, ps. 29 y sig.)
99
evangelio según San Mateo (Cap. 13, versículo 12) que dice “porque al que tiene se le dará
más y abundará, y al que no tiene aún aquello que tiene le será quitado”. (ibid., p.57)
Si bien es cierto que ante las trabas impuestas por la segregación urbana, las
reglamentaciones de los planes de vivienda tradicionales y la situación de crisis, esta es una
alternativa para que los sectores más pauperizados accedan a la vivienda (no siempre digna),
las formas en que se implementan no logran subsanar el alto costo social que implican.
Produciendo, la mayoría de las veces, un efecto aún más nocivo, tanto con respecto a
situaciones habitacionales coyunturales – mientras se producen las viviendas – como a otro
tipo de costo social relacionado con el sobre trabajo requerido. Además de reproducir la
segregación social y la explotación urbana. Entre otras causas señalar las siguientes:
- mantienen las diferencias sociales y las intensifican, dado que los que poseen capacidad
de ahorro pueden ser demandantes o beneficiarios directos de los planes tradicionales de
viviendas del estado, sin aportar trabajo y recibiendo la vivienda totalmente terminada. La
población sin capacidad de ahorro y expulsada a la periferia de la ciudad debe, no solo, pagar
su vivienda, sino también aportar fuerza de trabajo gratuita.
- la calidad de las viviendas es considerablemente inferiores a la de los otros planes de
vivienda del Estado y, en algunos casos, ni siquiera tienen los terrenos las dimensiones que
fijan las reglamentaciones para un lote urbano.
- generalmente se sientan las erradicaciones o las consolidaciones en zonas periféricas
deterioradas que carecen de infraestructura urbana necesaria.
- tienen un proceso de producción de la vivienda muy prolongado que no da solución en
forma rápida al problema habitacional.
- al requerir fuerza de trabajo extra que debe ser incorporada al proceso de producción de
la vivienda, alguno de los miembros del hogar, ya insertados en el mercado de trabajo deben
destinar a este objeto sus horas, quitándoselas por tanto al trabajo remunerado.
- si bien se basan en un discurso participativo que justifica la incorporación de los propios
beneficiarios al proceso de producción de la vivienda, dicha participación no siempre se
traduce en una real incidencia de parte de los pobladores en las decisiones que se toman en
las distintas etapas del plan, desde la adjudicación, el diseño, el emplazamiento, el monto de
la cuota, la financiación, etc. (ver cita 7).
4.1. El Caso del Programa de Vivienda Popular en Salta.
Provipo surge en 1984, durante la gestión del primer período democrático. Según sus
fundamentos, es una “respuesta flexible, rápida y eficiente para responder a las legítimas
aspiraciones de aquellos que carecen de medios para acceder a la vivienda..., posibilita la
participación activa del usuario, siendo in vehículo de la movilización social, modificando así la
concepción tradicional de los planes de vivienda oficiales en los que el Estado entrega un
producto terminado a un consumidor pasivo que es el usuario”. En estos fundamentos se
puede visualizar la concepción de la DESA1 ya que la “actividad” y la “participación” solo se
requiere a los sectores más pauperizados, siendo que el “consumidor pasivo” – los sectores
medios – reciben indudablemente mayores beneficios en la distribución de la renta, además de
100
no ser activos ejecutores – aporte de fuerza de trabajo – en la producción de su propia
vivienda.
Según esta misma fuente, “este objetivo se concreta no solo mediante el otorgamiento de una
vivienda sino ofreciéndoles canales de participación y de trabajo, que significa capacitación
técnica, trabajo en los planes de vivienda, construcción de la vivienda propia, y compartir la
responsabilidad del funcionamiento y mantenimiento de los conjuntos habitacionales que se
construyen”46
.
Entre las acciones que lleva a cabo PROVIPO en la ciudad de Salta se pueden señalar los
siguientes (ver cuadro B y D):
- Consolidación de Villas de Emergencia, en Villa Costanera, Esperanza, Asunción y
Unidad. Solo las dos primeras se encuentran en etapa de ejecución. En Abril de 1986, de las
185 viviendas proyectadas en Villa Costanera, 40 se encontraron en ejecución (21% de las
proyectadas) y de las 92 de Villa Esperanza, solo 21 viviendas (23% de las proyectadas).
- Plan propietarios de lotes ya explicitado en el punto 3.1.
- Nuevos loteos en tierras fiscales. Los destinatarios de estos programas provienen tanto
de erradicación de Villas, como de postulantes provenientes de otras zonas periféricas de la
ciudad. En la mayoría de los barrios de este tipo se llevan a cabo sistemas de ejecución por
autoconstrucción comunitaria o sea por ayuda mutua, o autoconstrucción asistida, salvo el
caso de Fca. Independencia, que es básicamente de erradicación – aunque no compulsiva
como las experiencias de las dictaduras – de Villas, el cual fue construido por empresas
constructoras.
- Lotes y servicios, en tres barrios de la ciudad, que consiste en la adjudicación de lotes
fiscales con provisión de servicios. Hasta la fecha los adjudicatarios de lotes de Fca.
Independencia se encuentran aún sin algunos servicios proyectados, como cloacas, a pesar
de haberse iniciado en Setiembre de 1985.
- Adjudicación de Lotes fiscales. Este sistema solo prevee la titularidad de un lote fiscal sin
ninguna provisión de servicios o asistencia para la construcción del a vivienda.
4.2. El Programa de Consolidación en Villa Esperanza.
El programa de Villa Esperanza se ha proyectado en forma conjunta con Villa Costanera, la
que se encuentra en terrenos colindantes a la primera, para 270 familias que viven en ambas
villas.
En plan consiste en la consolidación de la villa a partir de la autoconstrucción comunitaria –
autoconstrucción por ayuda mutua – de nuevas viviendas en el mismo terreno fiscal donde se
encuentran en la actualidad. El aporte de las familias se basa en 25 horas de trabajo
semanales y, eventualmente, materiales de construcción recuperables de la vivienda actual, o
que han sido progresivamente acumulados. El PROVIPO aporta asesoramiento técnico-
administrativo y materiales de la construcción. Además, las familias deben pagar una cuota
46 “Vivienda frente a la crisis, acción, en revista Arquitectura, Salta, Diciembre-Enero, 1984-85.
101
mensual equivalente a no más del 20% de sus ingresos, desde el momento del inicio de la
construcción.
El equipo técnico que llevó a cabo este programa trabajo con superposición de tramas urbanas
para encontrar los lugares libres sobre los cuales se puede empezar a construir, de tal manera
de producir tipos de desplazamientos de viviendas precarias a viviendas nuevas de ir
encadenando de esta forma la construcción. La superficie adoptada para los terrenos es de
150 mt2, menor que la reglamentaria para lotes urbanos. Consistente en una habitación, un
estar y un baño.
Debido a problemas de organización interna del barrio – fundamentalmente desinteligencias
entre los dos centros vecinales contiguos que se incorporaban al Plan, Costanera y Esperanza
– y de la organización de Provipo, las obras se comenzaron casi un año después de iniciada la
tarea comunitaria con la gente. El problema del centro vecinal fue superado con la
organización de una comisión pro vivienda que actuó en forma paralela al centro vecinal, y
ofició de nexo entre la organización barrial y el Provipo.
A los fines de analizar los impactos del programa sobre las unidades domésticas se tomarán
dos etapas. La primera es la que va del momento de la acción de Provipo sobre el barrio para
implementar el plan, hasta el comienzo de las actividades propias de construcción. En esta se
pueden enumerar algunas actividades y acciones llevadas a cabo en forma conjunta entre
Provipo con los dirigentes barriales: censo de población y vivienda, acciones tendientes a
incrementar y promover la “participación”, y conformación de grupos de trabajo. La segunda
etapa es la que va del inicio de la construcción a la actualidad.
4.2.a) Los Pobladores y la Aceptación del Plan.
La primera etapa se caracterizó por indecisiones de ambas partes, Provipo y dirigentes
barriales, lo que ocasionó el retraso en el comienzo de la obra y el consiguientes
descreimiento de parte de los pobladores sobre su efectiva realización. Esta actitud de la
gente no solo se debe a los factores antes señalados, sino también a la falta de efectividad de
las promesas políticas en relación a la solución de su problema habitacional.
La falta de fe de la gente en el plan fue disminuyendo parcialmente cuando Provipo construyó
6 viviendas por medio de contratación de pequeñas empresas, que no entraban en el plan de
ayuda mutua, las que fueron entregadas a 6 familias que fueron sorteadas entre los
postulantes que demostraron cierta solvencia económica.
Francisca Pérez manifiesta en su testimonio la falta de fe en la gente en el Provipo.
- (Francisca) : Y yo me estaba por ir. Y después decían que iban a dar vivienda. Yo
decía –me voy a morir aquí-. Mi marido decía: Si, que Dios te alumbre! – decía. Qué te
van a dar vivienda!. Después no quería creer, después no ha querido creer cuando han
hecho la casita. Uh, cierto, parece que han hecho la vivienda! – dice. Que van a dar aquí!
–dice. No creo!. Para el año del pila!. Y después yo he visto, cuando iba a dejar los
chicos a la guardería, la máquina.
Dado que los pobladores tenían serias resistencias al programa, Provipo proyectó estas seis
viviendas para “activar la decisión y participación de los vecinos en el programa” (idem.
Supra). Por otro lado, esto produjo también un efecto contrario al constatar la gente las
102
dimensiones y el diseño de sus futuras viviendas. En una asamblea de base, en presencia de
autoridades provinciales, un poblador de la villa dijo que la participación de la gente en el
diseño, que se había prometido, fue nula y que las seis casas construidas parecían “barracas
de lotes de ingenio” dado que no se podía saber cuál era la casa de quién, puesto que todas
eran iguales, y que cuando querían entrar a su casa ingresaban a la del vecino.
La gente se negaba a participar por muchas causas. Consideraba que la cuota era alta en
relación a las que en ese momento pagaban los adjudicatarios de planes de vivienda del
Estado cuyas viviendas eran de mejor calidad. Otros pobladores opinaban que el terreno era
inundable y que tenían problemas con el río colindante, que aún no ha sido canalizado,
habiendo solicitado en sucesivas asambleas de base una solución al problema.
- (Sara Gallardo) Esas casitas son muy caras!. Por Dios y la Virgen!. En ningún lado
se ha visto esto!. En ningún lado!. Yo que sepa, todo Santa Ana (barrio construido por
FONAVI), todo, pero estas casas, no!. son tan fieras! Tan chiquitas!. Eso es un gallinero
no una casa.
- (Regina Alarcon) Yo no puedo vivir en esta pieza, vivo incómoda! Duerme mi hijo,
duermo yo, las chicas, estamos muy, muy amontonados. Menos mal que mi hijo me
ayudao a comprar unas chapas y las ha clavado. Ahora, si las desclavan se deshacen del
todo. Cuando llueve, se llueve entero. Así que yo le estaba diciendo a mi hijo... Ahora
que parece que se hacen estas viviendas... pero a mi no me gusta. Si yo hago la casa, ya
quedará para mi hijo. Yo me moriré pronto será, o ya... después, cuándo será?. Dios que
dirá de mi? PARA MI UNA CASA ES COMO SI FUERA UNA COSA SAGRADA, QUE
UNO TIENE QUE PAGAR, PAGAR, PAGARLA Y PAGARLA Y PAGARLA, y después
venga el río y nos llueve, que haremos los que hemos hecho la casa? Yo si fuera arriba,
encantada!. Pero aquí, en esta parte no! La vez pasada yo hei salido una mañana entera,
no me daban las canillas para caminar. Toda villa San Antonio hei andao caminando para
hallar una casa! Porque el PAMI me ayudaba, pero ahora creo que no. a mi me parece
caro! Esa gente que se ha dio, dicen que están pagando 3.500, pero casas que han
entregado en Santa Ana, esas que han entregado la vez pasada. Ahí se han cambiado
ellos. Otra familia de ahí arribita también se han cambiado. Si, si tienen suerte algunos.
Estas son más baratas, nos han dicho que las de aquí van a valer de 15 a 20.000.
CUADRO C
Planes de Vivienda y Loteos Proyectados y en Ejecución por Provipo
Ciudad de Salta
Barrio Proyec. En
ejecución
al 25-4-86
% de ejec. Sistema de
ejecución al
4-86
Fecha de
iniciación
Consolid.
de Villas de
Emergencia
Villa
Costanera
VEsperanza
VEsperanza
V. Asunción
V: Unidad
185
85
6
400
250
40
15
6
--
--
80
80
100
AC
AC
CPE
AC
AC
Jun.85
Oct.85
Feb.85
103
Propietarios
de Lotes
100
30
50
CPE y AA
May.85
Nuevos
Loteos
Fca. Indep.
Fca. Indep.
V.Constit.
La Loma
Soliz
Pizarro
V. Mitre
VEsperanza
50
700
31
35
20
20
5
--
554
31
35
5
5
5
60
90
49
15
15
15
AA
E
AA
AC
PA
PA
PA
Dic.85
Oct.85
Oct.85
Oct.85
Ene.86
Ene.86
Ene.86
Lotes y
Servicios
Alta tensión
Soliz
Pizarro
Fca. Indep.
22
114 lotes
2000
--
114
600
AA
AA
AC
Jun.85
May.85
Set.85
Adjudicació
n Lotes
Fiscales
123
Ag.85
AA: Autoconstrucción Asistida
AC: Autoconstrucción Comunitaria
CPE: Contratación Pequeñas Empresas
E: Empresas
PA: Por administración
FUENTE: PROVIPO
CUADRO D
Proyectos en Ejecución de Provipo según Costo de la Vivienda Promedio. Superficie
Promedio y Cuota Mensual.
Proyectos en Ejecución a Abril
de 1986
Cantidad Costo por viv.
Prom. A
Superf. Prom.
p/viv. m2
Cuota
mensual
promedio a
Planes de ayuda mutua
consolidación de villas de
emergencia
142
2300
35
80
Plan propietarios con lote,
pequeñas empresas
constructoras
21
5.000
50
40
Créditos en materiales 30 700 20 26,18
Convenios con empresas
constructoras
554
3.000
25
30
Lotes y servicios 600
Preadjudicación de lotes
fiscales
123
Fuente: Provipo.
104
4.2.b) Impactos del Plan sobre la Constitución de las Unidades Domésticas.
La posibilidad de acceso a la vivienda ocasiona una serie de transformaciones en la
constitución de las unidades ya establecidas, así como el movimiento hacia el barrio de
nuevos núcleos familiares que tratan de esta manera de conseguir una vivienda incluyéndose
en el plan. Estos vienen a “arrimarse” a los primeros, o se asientan en parte de los terrenos
desocupados. Nos interesa especialmente la dinámica de los primeros.
La ilegalidad de la tenencia sobre los terrenos fiscales tiene consecuencias directas e
indirectas sobre las unidades domésticas a partir del momento en que se manifiesta la
posibilidad de su legalización en relación a la propiedad, o sea cuando empieza a actuar
Provipo en la Villa, produciendo efectos sobre la constitución de las unidades domésticas.
Los problemas de titularidad ocasionan conflictos intradomésticos dentro de los núcleos
familiares cuyas uniones no son legales. En estas circunstancias las mujeres intuyen que la
titularidad posible de su pareja puede hacerles perder el usufructo de la vivienda en caso de
posibles separaciones futuras. Es así que un elevado grupo de mujeres en estas
circunstancias solicitó a Provipo el cambio de la titularidad. Por otro lado, la tenencia precaria
de la vivienda, sumada a la situación inestable de algunas parejas con conflictos anteriores,
puede incidir en su modificación una vez que existe la posibilidad que alguno de ellos pueda
acceder a la tenencia definiendo situaciones críticas.
Elvira Alanís previo al inicio de las acciones de Provipo en el barrio se había separado de su
marido – quien era el más antiguo residente de la vivienda. A pesar de ello, como ninguno de
los dos podía dar otra solución a su problema habitacional, convivían bajo el mismo techo. En
el momento de realizar el censo no se lo incluyó al marido, lo que produjo una serie de
conflictos que definieron la permanencia de Elvira y el retiro de su ex pareja.
- (Elvira) Él ha empezado a decir que él quería vender acá, que él no estaba incluido
en el censo. Porque cuando han venido, yo le atendí porque yo tenía el lado de la puerta.
Entonces abro yo ahí, a mí el muchacho no me había dicho para qué era y yo le digo al
hombre – yo no soy dueña de casa. Yo vivía de aquí para allá. De aquí para allá vive
Juárez, el dueño de casa. Me dice – van incluidos todos – dice. Después se fue a la
vuelta. Pero él no salió en el censo. Y cuando empezaron a darnos plazo para presentar
los papeles y eso, entonces, él ha ido a presentar los papeles de él y del chiquito (hijo de
ambos). Los míos y los de mis hijos no. entonces cuando he visto, inmediatamente ha
querido vender. Entonces hemos recibido una citación de la policía para desalojarnos.
Estos papeles de desalojo están en el juez de incapacidad. Entonces el juez me ha hecho
citar para que le de 40.000$. yo le dije qué vas a remediar con vender?, porque yo me
voy a vivir bajo el durazno – le digo. Y a quién le vas a vender? La que vaya a comprar
no va a poder vivir. Por qué sabe Ud.? – me dice el juez, como no voy a saber, si yo vivo
en la Villa!, yo soy de la comisión de la Villa y se lo que se está haciendo (....). Yo me voy
a vivir, aunque sea bajo la planta, pero no voy a salir y porque ese lugar es mío. Figura
en el Censo que es mío y nada más. De eso es que estoy yo aquí, y no han vuelto a
joderme más. Finalmente él se ha ido.
105
Paula Arias vive desde hace poco con su marido quien es separado, ella tiene tres chicos a
cargo de una tía que se los cría, pero ella quiere una casa para ella y sus hijos porque sabe
que la titularidad en el programa es de su pareja.
- (Paula) Por supuesto que a mis chicos no le falta nada ahí, vio?. Pero yo quiero tener
una casa y el día de mañana decir a mi hijo, bueno eso es suyo, vio?. Porque uno no
sabe... quién sabe?, uno ... a veces anda... no sabe... uno anda por ahí, no sabe si vive o
muere. Quisiera tener una casa para decirles, bueno con lo que trabajé. Porque él
(marido) no me dice de tener una casita y poder traer a mi hijo conmigo.
Él está inscripto en el plan, pero yo por uno lado, a veces me da no se qué traerlos a
los chicos, porque a ellos allá no les falta nada. Y otra cosa que yo quisiera hacerla, por
mi propia, con mi trabajo hacerle la casa, y decirles, bueno esto es mío y nadie le va a
quitar el techo, en cambio si yo estoy juntada aquí el día de mañana dice no claro (...) Yo
quisiera tener, como le digo, una casa que sea mía y decirle a mi hijo, bueno y TENGO
MI CASA, NO IMPORTA QUE ME CUESTE TRABAJAR, TENER MI CASA, ha visto?
Pero DECIRLE A MI HIJO bueno ahí tengo mi casa por qué, PORQUE YA DEMASIAO I
SUFRIDO YA.
El aporte de sobre trabajo familiar al plan, implica fuerza de trabajo disponible en las unidades
domésticas o dinero extra para el pago de la cuota. Para ello se realizan prácticas tendientes a
maximizar los recursos monetarios, utilizando todos los recursos de mano de obra disponible
(niños, mujeres, adolescentes), o aumentando las horas de trabajo de los ya insertos en el
mercado laboral. Por tanto, la incorporación al programa trae aparejado el sobre trabajo diario
de algún integrante o la incorporación de nuevos para cubrir las exigencias de cumplimiento
horario.
En los hogares de mujeres que son el único sustento del grupo familiar la presión es tal que no
pueden aportar sobre trabajo sin que se produzcan serias modificaciones en las unidades
domésticas. las más graves y posibles son: disminución de horas de trabajo en su empleo, lo
que implica disminución de sus ingresos ya escasos, o sobre trabajo sumado a sus horas de
trabajo normal, lo que trae como consecuencia el abandono de sus hijos durante todo el día.
Susana Soto, madre soltera con cuatro hijos menores, no solo no tenía posibilidad de aportar
fuerza de trabajo, sino que tampoco contaba con recursos económicos para pagar la cuota. La
estrategia para acceder a la vivienda y se incluida en el plan fue el “arrimo” de un primo con su
esposa e hija de dos años, quien era empleado público y podía pagar la cuota, y aportar o
pagar las horas necesarias de trabajo. Esto implicó, evidentemente, el cambio de titularidad. El
arreglo, a su vez, solucionó problemas anteriores que Susana venía acarreando, ya que no
podía salir a trabajar sin dejar a los niños solos. Des esta forma, durante un año, salía a
trabajar mientras la esposa de su primo cuidaba a sus hijos. Finalmente, el primo de Susana
se fue porque la demora en la implementación del plan lo instó a buscar una solución más
rápida a su problema habitacional. Ella prefirió quedarse y construir su casa como pudiera.
Además recibió la ayuda monetaria para pagar las cuotas. Pero la solución final en la segunda
etapa, fue la desintegración del grupo familiar – única manera que Susana podía afrontar el
trabajo extra y seguir trabajando para mantener su familia -. Los dos hijos mayores fueron
internados en el Hogar Escuela, y los dos menores asistían diariamente a una guardería
barrial. De todas maneras se arrimaron a su casa para ayudarla amigos o familiares que en
forma discontinua y según como iba solucionando sus problemas, le cumplían las horas de
trabajo o le cuidaban los niños. La neo localidad ampliada o extensa fue una de la soluciones
106
coyunturales encontradas, aunque la definitiva tuvo efectos muy negativos para la familia.
Susana se resistía hasta el final a internar sus hijos en hogares. Ya una vez iniciado la
construcción de las viviendas Julia, amiga y vecina de Alicia, nos cuenta:
- (Su trabajo como seleccionadora de poroto de cuántas horas es?)
- (Azucena) De 12 a 12 y 30, viene ella hasta las 3, se vuelve a ir y vuelve a las 8 hs. y
tiene que hacer horas allá, en el plan de ayuda mutua, prácticamente está allá. Interna
los chicos más grandes, ya son grandes que salgan el día Viernes, los tiene Sábado y
Domingo, el día Lunes se vuelven allá. Sería bueno que la dejen trabajar por lo menos
dos horas diarias! Para ella es liviano, porque ella dice – yo hago dos horas y dos horas
ya me dedico a los chicos, vuelvo por ahora, hasta que los internen a los chicos. Con
decirles que ellos se han ido y han dejado sin techo esto. Ella hace, por ejemplo, a la
noche, hace todos los días, hace dos y el día sábado, como no hay poroto entonces
recupera las horas de trabajo todo el día. A los chicos no los ve ni los oye, que otra cosa
puede hacer!.
- (Por qué se fueron los primos de Alicia?)
- Porque querían entrar en ayuda mutua ellos, o sea hacer una sola casa para
compartirla con la Alicia, entonces ha venido una señora, que la ha ayudao muchísimo a
ella, que es una señora la ayudao mucho... Entonces le ha dicho – que por qué se ha
metido ha hacer el arreglo mutuo con sus primos! Si ella tiene hijos y que el día de
mañana, sus hijos, toda la vida no van a ser chicos y ella es una mujer sana pa trabajar,
que quede la casa para sus hijos. Y si no tenía para las casas que ella
desinteresadamente le iba a dar para la cuota. Ya hace como dos meses, que el primo le
seguía hinchando que se iba por la vivienda. Bueno no te eches a morir!, vos con la plata
que ahorres a fin de mes vos, comprate los bloquecitos que no te lo desarme, vos contale
uno por uno y que te saque – le he dicho. Entonces yo i venido cuando ella le ha hecho
el arreglo. Bueno, ahí está la plata! – le ha dicho, déjele. Bueno, el Sábado ella ha ido a
la casa – vos sabes Julia, yo no tengo techo!, yo no se que voy ha hacer?, no tengo plata
pa comprar. Entonces le i dicho – vos no te hagas problemas, vamos a la casa yo voy ha
sacar el techo mío y te lo voy ha prestar hasta que te podas comprar, o hasta que te
hagas la por PROVIPO.
En una tercera entrevista Alicia manifiesta que quería internar sus hijos para solucionar su
problema.
- (Pero se acuerda que Ud. no los quería internar?)
- (Alicia) Si pero ahora me arrepiento. Porque no, que los chicos ahora hubieran
sabido algo, ahora mire Usted! Él tiene nueve años y va a primer grado y no aprende. Si
hubiera estado internado ahora sería distinto.
Regina Arancibia, de 70 años vive con unos de sus hijos solteros y dos nietas. A ella también
se le presenta el problema del aporte de fuerza de trabajo doméstico requerida por el plan.
Además considera que por su edad y para solucionar su problema de vivienda, el tiempo que
tarda la construcción de las viviendas no le soluciona el problema.
107
- (Regina)... además, quién me va ha ayudar?, uno tiene que saber bien la persona
que lo va ayudar, quién va ir a vivir, (...). En Villa Lavalle se necesitaban (mujeres) para
alzar arena, para mezclar, para eso puedo ir yo. Para que voy a estar ocupando una
persona! Pero yo no quiero tener casa aquí, así con la ayuda, pero si yo quisiera con la
ayuda tendría que ser pronto, porque sino para qué la quiero?, para cinco años.
Debe señalarse, también, la pérdida de cierta independencia, aunque en circunstancias
precarias, lograda con arreglos de familias, ampliada de terreno común y presupuestos y olla
separada, como el caso de los Cari. Al no poder afrontar Rosa, la madre de Juan, el pago de
la cuota de una vivienda para ella, no le quedó otra salida que integrarse al núcleo familiar de
su hijo quien con mucho esfuerzo, podía afrontar el pago de una sola cuota. De esta manera,
al ser tan reducidas las dimensiones de la vivienda inicial: dos ambientes – una habitación y
otra que hace las veces de estar, cocina y comedor – la situación habitacional nueva si bien
iba a ganar en calidad, perderían las comodidades ganadas por las progresivas ampliaciones
del proceso de autoconstrucción, así como los arreglos realizados a partir de neolocalidad
pero con presupuestos separados.
Dentro de las familias ampliadas, como el caso de los Saravia que su vivienda autoconstruida
había alcanzado dimensiones considerables con habitaciones separadas para los dos núcleos
familiares, y para los dos hijos adolescentes, con la nueva vivienda del plan volverían también
a una situación de hacinamiento extremo, ya que tendrían que habitar la vivienda con una sola
habitación 6 adultos y dos niños.
Por todo lo anterior, consideramos que el plan debería haber tenido en cuenta las serias
incidencias que sobre la dinámica familiar tiene el sobre trabajo exigido, y hacer una
evaluación de los casos críticos y su posible solución.
4.2.c) Incidencia del Plan sobre el Proceso de Autoconstrucción Espontáneo Alcanzado.
El hecho de la posibilidad de l plan, incida en el proceso de autoconstrucción espontánea. Es
así que las familias que tenían planeado seguir con este proceso debieron pararlo porque no
consideraban conveniente invertir dinero y trabajo en algo que sería demolido. Esta situación
produce una serie de consecuencias coyunturales sobre la situación habitacional de las
familias.
La familia Tintilay neolocal ampliada está constituida por dos núcleos familiares de hermanos
que comparten el baño y la cocina y otras funciones domésticas. como el programa consideró
a este tipo de grupo familiar como una sola familia para la adjudicación de las viviendas, la
titularidad recayó sobre uno de los núcleos familiares. Por ello. El otro grupo familiar
estratégicamente se conectó con Villa Costanera para poder ser adjudicatario de una vivienda
en este barrio. Al existir dicha posibilidad no siguieron ampliando el cuarto donde vivían,
teniendo serios problemas de hacinamiento en la actualidad.
- (Berta) Mi hermano, el mas trabaja en Villa Costanera, ayuda ahí, no se qué es lo que
hace, vuelve del trabajo y se va ahí, y vuelve a eso de las 10, 11 de la noche. Él se da
más con Villa Costanera. Va ayudar a cortar bloques, todo eso. Según dice, el presidente
de la Villa, él ha dicho que le va a dar a él un lugar. Porque él ayuda en lo que sea allá,
en la biblioteca, han donado todos los libros viejitos, y él los encuaderna, los empapela,
los cose, hace todo ese trabajo.
108
- (La cuñada) Nosotros íbamos a hacer otra pieza, pero como nos han dicho que nos
iban a dar la casa, estamos amontonados en la pieza, tenemos la cocina, la mesa, la
cama y el ropero.
La familia Saravia antes mencionada también ha parado el proceso de autoconstrucción por la
inestabilidad de la situación producida por el inicio del plan. Uno de sus hijos mayores intentó
construir su vivienda en el mismo terreno de sus padres justo en el momento que empezaba el
plan de PROVIPO, pero no lo dejaron porque ello hubiera implicado la adjudicación de otra
vivienda separada.
- (Amalia) Y, ahora no arreglamos la casa, porque estamos sin saber si nos vamos a
quedarnos. Teníamos ganas de arreglar, él tiene ganas de arreglar, pero no sabemos si
vamos a estar o no vamos a estar.
- (Y cuando ellos se han casado, tenían pensado hacer otra pieza?)
- Ya vamos a ver... muchas veces ha intentado hacer pero nunca la ha terminado ahí
adelante de la casa. Él compró adobe (el hijo), todo compró ya, estaba por levantar, ya
había acarreado todo para la punta y no lo dejaban. No le dejaban y que no puede ser
que haga se casa ahí, que no que no, lo vamos a tener que sacar, para que no tenga
problemas, mejor que levante dice. Él era censao, censao en el mismo grupo. Y bien no
mos enterao que otra gente que no era censada... él era censado. Otra gente que no
estaba censada la han dejado entrar, no le dijeron nada. Que mala es la gente! Digo yo.
Alguna vez se podrá hacer su casa.
Regina Alarcón tuvo serias resistencias a aceptar el plan y hasta la fecha de este testimonio
no se había incluido – dado que los pobladores podían optar o aceptar el plan o trasladarse a
un plan de Lotes y Servicios de PROVIPO -. Esta situación implicaría la pérdida de los
recursos que invirtió en el proceso de autoconstrucción espontánea previo, ya que las
viviendas, en estos casos, no podían ser vendidas.
- (Regina) Mire ahora le estaba diciendo a mi hijo, hay tenemos que irnos antes que
vuelvan a empezar las lluvias. Esta asa se llueve entera... Si, cuando llueve, llueve!,
llueve mucho! Toda el agua se mete en la pieza. Cuando recién hei venido no podía ni
dormir, estaba con el aragán dele sacar... de noche, no se puede...
- (Y cómo la han hecho a esta casa?)
- Bueno a esta la ha comprado así nomás. Como la gente de antes que vive así. Por
ejemplo, yo ahora me voy. Si quiero ahora... ahora no la van a dejar vender, pero las
venden a las casitas! Así que mi hija antes que yo venga aquí, la había comprado para
que yo me venga de allá a vivir. Y yo no me quería ir de aquí, por eso. Si estamos
incómodos.
Los Pérez también pararon su proceso de autoconstrucción para mejorar relativamente la
situación de precariedad en que viven actualmente.
- (Y a las chapas cómo las ha comprado?)
- Estas son de nosotros, la hemos comprado, así usadas, aquí (en un lavadero
descubierto) queríamos hacer la galería. Después hemos dicho – para qué vamos ha
109
hacer la pieza y seguir armando, si el PROVIPO va ha hacer vivienda? Mi marido ha
dicho que no va hacer.
4.2.d) Ejecución del Plan.
La Comisión Pro Vivienda fue la alternativa para organizar la ejecución del programa y los
grupo de pobladores para el trabajo de ayuda mutua. Esta organización funcionaba en forma
paralela al Centro Vecinal y a la Unidad Básica de la Villa. Entre estas tres organizaciones
habla desinteligencias y enfrentamientos que incidieron en la efectividad del Plan. Por otro
lado, el equipo técnico de PROVIPO apoyaba la Comisión Pro Vivienda tratando de hacer un
trabajo no clientelístico. Pero las unidades básicas habían recibido directivas de autoridades
de alto rango del gobierno provincial en el sentido de que sus dirigentes debían dirigir y
coordinar la ejecución de los programas llevados a cabo por PROVIPO en los distintos barrios
de la ciudad.
Provipo crea así espacios de transacción y penetración política, redes clientelísticas
construidas en base a acuerdos ideológicos políticos y a la direccionalidad y canalización de
los recursos. Pero, al mismo tiempo, Provipo es un espacio institucional con contradicciones y
conflictos internos. A las directivas anteriores se opone una concepción diferente en algunos
miembros del equipo técnico que pretende realizar un trabajo menos partidista, tendiente a
una mayor participación de los pobladores en las decisiones.
El testimonio que sigue de la presidenta de la unidad básica de la villa demuestra estos
conflictos.
- El presidente del Centro no quería que haga el Provipo!, se acuerda?... estaba
enojado, no quería que se hagan las casas. (...) Si pero la licenciada (del equipo de
Provipo) me discutía que las casa esas no eran política, por ahí ha empezado ha entrar la
rabia con la Licenciada, entonces yo la i tarreado con el diputado... Ha! Porque a
nosotros en la reunión que hemos tenido en la Casa de la Cultura... nos ha dicho que la
presidenta de las unidades básicas son las que tienen que hacer el papeleo. Pero qué
pasa! Que aquí la Lic... se mueve haciendo todo el papeleo sola y les da a la Comisión
Pro Vivienda (...) La licenciada trabaja cuenta mía y eso o es trabajo que le corresponde
a ella, porque si ella está sabiendo. Pero ese trabajo no le corresponde a ellos me
pertenece a mí. Por eso incluso él ha estado ahí, el escribano... y él ha dicho clarito (...)
que eso es POLITICA! Y ellos no me hacen caso. Y por eso es que le i agarrao de punta
a la licenciada.
El manejo político clientelístico que se pretendía tuviera Provipo, produjo además serias
dificultades para realizar los encadenamientos sucesivos de traslados de las familias a las que
se les adjudicó las viviendas terminadas. En estos terrenos se harían obradores y construcción
de viviendas familiares. Las familias adjudicatarias, en vez de demoler sus viviendas
anteriores, las alquilaron a otros núcleos familiares provenientes de familias ampliadas del
barrio, que de esta manera pretendían que se les adjudique una vivienda individual. Los
pobladores asociados a la unidad básica se oponían a realizar estos encadenamientos e
introducían amigos o parientes en sus viviendas anteriores, poniendo así serias trabas a los
encadenamientos previstos.
110
Durante la construcción por ayuda mutua se notó una gran incidencia del trabajo femenino, lo
que produjo disminución de los procesos de producción doméstica, el trabajo intra doméstico
remunerado y abandono de sus hijos durante la mayor parte del día.
A mediados del año 87 hubo un cambio en la política y las autoridades de Provipo. La nueva
conducción paró las obras por consolidación de Villas, dando prioridad a los planes de
erradicación construidos por empresas constructoras medianas en Fca. Independencia.
Muchas de las familias que estaban viviendo en el fondo de los terrenos en situación de
extrema precariedad, puesto que habían demolido sus casas para permitir la construcción de
las nuevas, se perjudicaron por el estancamiento de las obras.
En la actualidad se han reiniciado las obras, luego del cambio de autoridades producido en el
gobierno provincial, y recién se están por terminar las 15 viviendas en ejecución, faltando
comenzar casi el 90% de las proyectadas.
Por todo lo anteriormente expuesto consideramos que, si bien este fue un proyecto alternativo
dedicado a los sectores más pauperizados, los vaivenes políticos de la conducción de Provipo
y el manejo clientelístico, sumado al alto costo social intrínseco del Plan, incidieron
perjudicialmente en la situación habitacional de los pobladores. E inclusive, en muchos
aspectos, produciendo otros trastornos a los presupuestos familiares, a las condiciones de
habitabilidad de la vivienda y a la constitución de los grupos familiares.
5. Algunas Conclusiones y Recomendaciones.
Luego del análisis de la experiencia de ocupación, autourbanización, autoconstrucción
espontánea y consolidación por autoconstrucción inducida por el estado, por sistemas de
ayuda mutua, y a través del estudio de la historia colectiva del barrio, de entrevistas a familias
de la villa, y a algunos informantes claves surgen algunas preguntas y conclusiones que
podrían manifestarse en recomendaciones futuras para planes similares.
Hemos visto la historia corta pero intensa de Villa Esperanza, los largos sufrimientos y
sacrificios que las familias han tenido, los que pueden ser tomados como casos típicos de
tantos barrios y villas de ciudades latinoamericanas desparramadas por nuestro continente.
Quince años de duras luchas y segregaciones paliadas, paulatina y dolorosamente, con el
esfuerzo propio de los pobladores. Desde una necesidad tan primordial como el refugio,
solucionada primeramente con un casco mínimo básico que hacía de refugio precario hasta
tanto se iba construyendo, pero sin luz, agua, cloacas. Siendo trasladados cada verano con
las tormentas... hasta la delimitación de calles, las primeras organizaciones barriales para
iniciar la demanda organizada al estado para la provisión de servicios e infraestructura. El
comienzo del peregrinaje por los organismos de la socio burocracia, etc... La instalación de
servicios producida por sus propios pobladores. La iniciación del proceso de autoconstrucción
de su propia vivienda, que en muchos casos se hizo a lo largo de trece años, con las
sucesivas demoliciones para ir mejorando la precariedad anterior; la incorporación de nuevos
ambientes – con grandes sacrificios – a medida que iban haciendo sus hijos. El trabajo en la
producción de bloques, en la recolección de arena, de ladrillos tirados, de búsqueda de bolsas
para que no se les llueva, de engrudo para que no haga frío, etc., etc., etc.
Y después de este proceso de años, luego de vivir sin las comodidades básicas, sin los
servicios mínimos, el Estado decide SOLUCIONAR su problema por medio de la
AUTOCONSTRUCCION POR AYUDA MUTUA, para “promover” la participación?. Antes no
111
habían participado? Cómo consiguieron sus viviendas actuales? Se las adjudicó Fonavi? Se
las regalaron? Las encontraron hechas?
Y, paradójicamente, la solución propuesta no es una indemnización – como sería lo lógico –
por los aportes y el sobre trabajo realizado para la construcción de su vivienda propia en
situaciones de extrema pobreza y la autourbanización producida, que incorpora al barrio a la
trama urbana por el propio esfuerzo de sus pobladores. No, la solución es DEMOLER sus
viviendas y empezar de nuevo a AUTOCONSTRUIR otras – dicen que mejores -, esta vez si
APOYADAS por el Estado. Parece un círculo vicioso de injusticia. Los que nunca vivieron en
villas de emergencia, sin luz, ni agua, ni comodidades, a ellos sí el Estado les adjudica una
vivienda, a las que van a vivir ya terminadas con cuotas bastantes bajas en términos relativos
para sus ingresos. A los otros, pareciera que en carácter de castigo les pide que sigan
trabajando. Nada sería eso, les pide que demuelan sus anteriores viviendas sin indemnizarlos
por el daño ya producido y el que significa destruir la actual vivienda. La paradoja del efecto
Mateo se cumple en todas su crudeza “y al que no tiene aun aquello que tiene le será quitado”.
De estas reflexiones surgen algunas propuestas, quizás utópicas en este sistema social
basado en formas de explotación y segregación. Creo que si se mantienen estas políticas de
erradicación o consolidación, - que no sería el ideal – el Estado debe primero indemnizar a sus
pobladores. Por un lado, por el esfuerzo realizado para incorporar algunos servicios básicos
en forma muy precaria, y por otro, por el trabajo y el esfuerzo incorporado en la producción de
su propia vivienda. En una sociedad basada en la propiedad privada, parece paradojal que se
prevee alguna indemnización en este caso, ya que si bien no son propietarios del terreno –
aunque por el régimen de posesión veinteañal lo podrían ser – si lo son de la vivienda. Esta
indemnización debería ser proporcional al trabajo incorporado. No es difícil realizar un estudio
de costos que para otras situaciones se lleva a cabo en forma muy eficiente. También se
debería promover investigaciones que evalúen cuantitativa y cualitativamente el costo social
de la autoconstrucción espontánea e inducida.
Otra propuesta obvia es que la participación no se convierta en el pretexto de la explotación y
que si se la quiere promover, la real participación debería comenzar por otorgar poder de
negociación a los propios pobladores para poder decidir los destinos del gasto en vivienda.
Sin duda Provipo, a pesar de las limitaciones señaladas, ha venido a responder a una
necesidad real no atendida por las políticas sociales de vivienda del estado. Pero quizás más
que fundar nuevos organismos asistenciales habría que plantearse modificar el destino del
gasto del resto de las políticas de vivienda en el marco de una política realmente distributiva.
Esto no es fácil dadas las resistencias que operan a todos los niveles, desde los técnicos, los
sectores medios, las empresas constructoras, etc. Lo valioso de Provipo es haber sabido
responder, aunque sea en forma paliativa, a estas necesidades sorteando un sin número de
limitaciones.
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Yunovski, Oscar, (1984), CLAVES POLITICAS DEL PROBLEMA HABITCIONAL ARGENTINO,
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113
CAPÍTULO VI
LA ALIMENTACIÓN DE LOS SECTORES POPULARES URBANOS Y LOS APORTES DEL ESTADO EN
CONCEPTO DE SUBVENCIONES SOCIALES
1. Introducción.
2. Gastos Sociales del Estado destinados a subsidiar la alimentación.
3. Programas alimentarios en Subvenciones Asistenciales.
3.A. El programa Alimentario Nacional en Salta y los actores sociales.
I) Características del Programa en Salta.
II) La caja Pan y los actores sociales.
3.B. Asistencia Alimentaria en los Centros de Salud.
3.C. Programas asistenciales en el marco de las escuelas públicas.
I) El programa de Comedores Escolares.
II) Los Comedores Escolares, el caso de Villa Esperanza.
III) La Copa de Leche.
IV) Otros programas alimentarios
4. Otros gastos sociales en subvenciones alimentarias.
4.A. La Dirección General de Promoción Social.
4.B. La Cooperadora Asistencial
4.C. El Banco de Préstamo y Asistencia Social
5. Análisis de casos de familias tipo que utilizan distintas subvenciones alimentarias
6. A modo de conclusión
Bibliografía
1. INTRODUCCIÓN
La situación socio-económica de inestabilidad y escasez de ingresos monetarios en que se
encuentran los sectores populares urbanos condiciona el tipo, características y cantidad de
bienes que pueden consumir. En condiciones de deterioro del salario real a largo plazo, o sea
en procesos de depauperización absoluta47
y de restricciones de la oferta de fuerza de trabajo,
los trabajadores, a pesar de desarrollar una serie de estrategias para incorporar mayores
ingresos monetarios a su presupuesto ya deteriorado, -como la extensión de la jornada
horaria, la incorporación de mujeres y niños al mercado laboral, etc.- no logran satisfacer las
necesidades básicas de consumo alimentario de su grupo familiar.
Algunos bienes alimentarios se pueden adquirir o conseguir ya elaborados, aunque la
alimentación implica, por lo general, algún tipo de proceso de producción realizado por medio
del trabajo doméstico. El grado de procesamiento de los alimentos que se adquieren en el
mercado en una sociedad concreta está en directa relación con el desarrollo de las fuerzas
productivas, y especialmente en este caso de la productividad del trabajo en la rama
alimentaria de la industria y en la producción agrícola para el consumo. Así por ejemplo, en los
países centrales ha tenido lugar una progresiva socialización de la producción para el
consumo alimentario –por la disminución de su valor unitario- por medio de la producción de
comidas pre-congeladas o de pre-cocción, disminuyendo el tiempo de trabajo necesario en el
47 Se entiende por depauperización absoluta el proceso de desvalorización del valor de la fuerza de trabajo por medio de la
disminución del poder adquisitivo del salario a largo plazo
114
interior de las unidades domésticas para el consumo final de los alimentos. En los países
periféricos esta forma de abaratamiento esta muy poco extendida debido al escaso desarrollo
de sus fuerzas productivas y a la forma específica de explotación de la fuerza de trabajo en la
que se basa. En estos países los salarios pagan escasamente la reproducción instantánea de
la fuerza de trabajo48
a la mayoría de los trabajadores. En Salta, ciudad periférica de un país
periférico, en abril de 1979 el 26,9 % de las familias reciben ingresos por debajo de la línea de
pobreza absoluta –no cubrían el rubro alimentación de la canasta de consumo de esa fecha- y
en octubre de 1985 esa cifra se mantiene constante con un 25 % de las familias49
. Por lo
anterior se puede concluir que el costo de reproducción en el rubro alimentación para un
cuarto de las familias no proviene del salario monetario, y menos aún en los otros rubros de la
canasta de consumo. Un gran sector de la población se ve privada de poder cubrir sus
necesidades básicas de alimentación. La primera consecuencia es la disminución en la
cantidad y calidad de los alimentos ingeridos, lo que indudablemente redunda sobre el estado
nutricional de la población y de sus expectativas de vida.
Ahora bien, ¿qué hace la familia para paliar esta situación? Existen una serie de prácticas que
se desarrollan en el nivel de reproducción de subsistencia –en las áreas de consumo y
producción- para la obtención de alimentos50
. A su vez, los bienes necesarios para cubrir la
alimentación provienen de tres fuentes básicas.
a) los bienes que se adquieren en el mercado,
b) los que provienen de la intensificación del trabajo doméstico y
c) los que se obtienen por demanda de subsidios al Estado ya sea por medio de la
incorporación de la unidad doméstica, o de alguno de sus miembros, a algún
programa alimentario, o por medio de demanda y recepción eventual de
subvenciones alimentarias.
En situaciones de escasez de ingresos monetarios e inestabilidad laboral los bienes que se
adquieren en el mercado disminuyen y se intensifica la producción para el autoconsumo, de
manera de subsistir los bienes que, en otras circunstancias podrían ser adquiridos en el
mercado (Lomnitz, 1975; Singer, 1980). Estas prácticas requieren procesos de transformación
que al tener mayor trabajo incorporado en las unidades domésticas, el producto final resulta
más barato. Se pueden aportar distintos grados de procesamiento a los productos. Desde su
elaboración total: producción de insumos domésticos y elaboración –por ejemplo producción
de hortalizas por medio de una huerta familiar y cocción, o producción de huevos caseros,
carne de ave o de cerdo por medio de la cría de animales domésticos y su posterior cocción-,
hasta la producción de parte del procesamiento de los bienes alimentarios con adquisición de
insumos básicos – como es el caso de la producción de pan casero-.
Otra forma de disminuir el valor del producto final se logra abaratando los insumos para la
cocción, por ejemplo la autoprovisión de combustible –leña en los montes cercanos a la
vivienda- para la producción doméstica de alimentos en general.
48 Jaramillo, 1986, p. 154.
49 Aguilar, María Angela (1988)
50 En el nivel de reproducción de la subsistencia de las unidades domésticas, en el área de consumo se pueden encontrar
actividades que hacen a la satisfacción de las necesidades de consumo como tales: organización del presupuesto, del consumo propiamente dicho y la distribución de bienes y servicios. En el área de producción, de este mismo nivel tienen lugar actividades tendientes a la transformación de productos semielaborados en directamente consumibles, entre los que se encuentra la cocina, huerta, etc. (ver Alvarez, Sonia 1986 y Torrado, 1982).
115
Sin duda, otra gran parte del consumo alimentario se basa en la adquisición de bienes
producidos dentro de las relaciones de producción capitalista, en el mercado de la sociedad de
consumo en la que se encuentran inmersos y también segregados. Esta dialéctica de
integración-expulsión también denominada “integración atrofiada”51
es la que explica “la
perversión del consumo”52
, producto de las necesidades del capital para ampliar el mercado
externo y la venta de los nuevos productos en contextos de deterioro del salario real.
“... la tesis de la exclusión de la clase obrera del mercado interior no puede ser llevada
muy lejos: o bien esta exclusión se completa, y, en este caso la fuerza de trabajo no
cuesta nada al capital, o bien está limitada a los bienes de consumo... Lo que sucede es
que, aunque esté excluida del mercado interior, la clase obrera en los países no
desarrollados consume mercancías capitalistas” (Singer, 1977, p. 175)
Los ejemplos anteriores no son meras estrategias espontáneas de ahorro. Están
condicionadas por la situación de exclusión del mercado de bienes de consumo, ya sea por los
bajos salarios o por la inestabilidad de los ingresos. Implican siempre un sobre-trabajo que
indirectamente permite, al igual que en el caso de la autoconstitución, el abaratamiento del
costo de reproducción de la fuerza de trabajo. Gran parte de la alimentación reposa en
esfuerzo propio.
En un trabajo anterior (Alvarez, Sonia, 1986) hemos descripto en base al análisis realizado de
entrevista en profundidad de familias de Villa Esperanza, la forma en que se desarrollan
algunas de las estrategias de obtención de bienes en las dos primeras fuentes señaladas, la
manera que opera el trabajo intra-doméstico, la utilización de los recursos, la dinámica global
del presupuesto y la utilización de ingresos, la distintas formas de provisión de alimentos en el
mercado y aquellas prácticas que implican intensificación del trabajo doméstico –tomando
como ejemplo la producción de pan casero-.
Es nuestro interés analizar ahora las relaciones entre las políticas sociales que implican
gastos sociales en subvenciones asistenciales y su incidencia en la dinámica interna de las
unidades domésticas, así como las relaciones que se estructuran a través de ellas. A partir de
este nuevo enfoque se podrán observar las relaciones entre el nivel macro social de estos
gastos y las opciones posibles que presentan a los actores sociales.
El foco de análisis en este caso son las unidades domésticas y no la demanda de cada uno de
los organismos que otorgan subvenciones. La elección de esta forma de abordaje se
fundamenta en las siguientes causas: 1ro) por las serias dificultades encontradas, dado los
escasos registros existentes para determinar el universo de los demandantes o usuarios de
cada organismo o programas asistenciales; 2do
) porque consideramos que este abordaje
hubiera tenido algunas dificultades. Por un lado, circunscribiría el análisis a los “usuarios
reales” del organismo seleccionado y no a los potenciales, además de no incluir ningún tipo de
usuarios del resto de los organismos. Tomando como unidad de análisis la unidad doméstica
se puede indagar acerca de todos los servicios asistenciales que se conocen, tanto los que se
demandan como los que no.
51 Alonso, Jorge (1980)
52 Singer, P. (1977) denomina “perversión del consumo” al proceso por el cual, los sectores sociales de bajos ingresos
incorporan bienes durables a su canasta de consumo, sacrificando rubros como la educación, la salud, la higiene, etc.
116
El trabajo de campo se efectuó sobre la base de una muestra no probabilística de carácter
exploratorio a treinta familias. Quince residían en distintos barrios y villas de la ciudad. A ellas
se les aplicó entrevistas en profundidad semiestructuradas en sucesivas etapas a partir de
1985.
Para el análisis de los organismos que implementan políticas asistenciales se levantaron datos
secundarios existentes y se procesaron la mayoría de ellos, ya que existen muy pocas
estadísticas al respecto. Además se realizaron entrevistas con informantes claves en cada uno
de los organismos.
Se organizó el trabajo de forma de ir intercalando las características de la oferta de cada uno
de los programas u otras subvenciones asistenciales con el análisis de los impactos que
presentan estos gastos en las unidades domésticas y las formas, circunstancias y causas por
las que los actores sociales demandan o no estos bienes.
2. GASTOS SOCIALES DEL ESTADO DESTINADOS A SUBSIDIAR LA ALIMENTACIÓN
Se pueden señalar tres tipos de gastos asistenciales destinados a la alimentación: (ver cuadro
E), los directos, indirectos e inducidos (ver Cap. I). Los primeros provienen de una demanda
familiar espontánea. Los indirectos son recibidos a partir de la incorporación de las familias en
algún programa alimentario, de la demanda de organizaciones intermedias o de organismos de
“beneficencia” y, finalmente, las subvenciones inducidas a partir de los propios organismos,
por medio de agencias (partidos políticos) con el fin de estructurar relaciones de clientela
política.
En el cuando 2 se observan los programas alimentarios con continuidad de subvenciones
asistenciales que se llevan a cabo en la actualidad en Salta, según tipo de cobertura,
organismos y origen de los fondos, organismos coordinadores de fondos o bienes, los de
gestión y ejecución, los que actúan como efectores así como las características generales de
cada programa y su cobertura. En el cuadro 4 se observan los organismos públicos que
otorgan subvenciones que no conforman programas especiales, directas, indirectas o
inducidas, tanto en bienes, o sea por medio de stock, o subvenciones monetarias para
manutención.
Con relación al gasto en alimentación (sin incluir el PAN) éste significo en 1985 un 27,93% del
total de los gastos asistenciales. Los programas especiales son los más representativos
(85,47%), fundamentalmente la Copa de Leche y la leche fluida en los centros maternos (ver
cuadro 30). Dada la importancia de estos programas se procederá a analizarlos en primer
término para luego profundizar en el resto de las subvenciones alimentarias.
3. PROGRAMAS ALIMENTARIOS EN SUBENCIONES EN CONCEPTO DE ASISTENCIA SOCIAL
Los programas alimentarios asistenciales podrían denominarse de cooptación preventiva, que
serían aquellos que se implementan para prevenir posibles conflictos sociales con el objetivo
de paliar crisis coyunturales en situaciones de restricción del mercado laboral y deterioro del
salario real lo que permitiría encuadrarlos dentro de lo que O‟Connor denomina “Gastos
Sociales”. La importante cobertura de algunos de estos programas abarata también el costo de
reproducción de la fuerza de trabajó, en este caso en el rubro alimentación de la canasta de
117
consumo, por lo que también pueden considerarse gastos de “Consumo Social”, según
O‟Connor.
La mayoría de ellos se caracterizan porque los “beneficiarios” son sistemática y orgánicamente
vinculados al proceso de “resolución” de la cuestión. Esto se produce por medio de la
utilización por parte del Estado del sobre-trabajo de los propios receptores, convirtiéndolos en
ejecutores sui generis de los programas. Dicho mecanismo podría explicarse por las siguientes
causas: Primero, por la persistencia de una vieja modalidad de la filantropía asistencial
tendiente a dar solución rápida a la pobreza individual o familiar por medio del ahorro y la
autonomización del individuo y la búsqueda de soluciones en el ámbito familiar. Segundo, por
las formas históricas de prácticas para la reproducción cotidiana a las que se ven obligados
los sectores populares, basadas en el plus de trabajo, la solidaridad comunal y la utilización de
la fuerza de trabajo familiar.
Algunos de ellos como el PAN y los Comedores Escolares, explicitan entre sus objetivos la
“promoción comunitaria” tendiendo a “la solidaridad social”, lo que en la práctica se traduce en
sobre-trabajo para el receptor y el logro de su progresiva autosuficiencia. Es por ello que en la
planificación se prevé a corto plazo dar solución a un problema de crisis a través de la
“solidaridad social” volver a la autodeterminación. Se produce, a nivel de la comunidad o de
las familias, lo que se esperaba de la “ayuda individual” filantrópica.
Durante la ejecución del programa, como el primer paso para logra la autosuficiencia, se exige
sobre-trabajo de los actores individuales –cooperadoras escolares en Comedores Escolares,
compras comunitarias y huertas familiares en el PAN, etc.-. Este sería un paso previo para
que, una vez terminado el programa, la carga de la subvención sea socializada en los
receptores y no en la sociedad toda. En estas políticas existe una imbricación estrecha entre el
Estado y actores “privados”, pasando éstos a formar parte de la ejecución y, por tanto, a ser
además los “culpables” de sus malos resultados eventuales. En entrevistas realizadas a
supervisores PAN se informó, por ejemplo, que una de las causas del fracaso de las compras
comunitarias fue “la falta de organización solidaria de la población salteña”. En las políticas
sociales destinadas a la demanda solvente, o en las de la Seguridad Social Restringida, esta
estrecha relación no existe puesto que al basarse en una concepción de derechos y no de
“dádiva”, no se espera que halla una contraprestación de trabajo por el aporte del gasto social
ni tampoco un futura autonominación de los “beneficiarios”. En los programas asistencias para
la producción de la vivienda este mecanismo se da de igual manera. Pareciera que a los
sectores más explotados les exige que paguen por su situación de exclusión. El efecto Mateo
del que hablamos se cumple. Se podría mejorar la versión de este efecto, “al que tiene más se
le pedirá menos, y al que tiene menos se le pedirá más”.
En procesos de deterioro del salario real y estancamiento económico, los programas de
subvenciones alimentarias pensadas para solucionar crisis de coyunturas se terminan
institucionalizando, como el caso de los Comedores Escolares y el PAN. El objetivo manifiesto
del PAN, en este sentido de ir disminuyendo el número de los beneficiarios y lograr una
mutualización –autosuficiencia-, en virtud de una probable agudización de la crisis que
presenta la economía nacional y más aún, la aguda crisis de la economía provinciales. Si se
intenta suprimirlos sin dicha relativización y concomitante aumento del salario real los efectos
tienden a aumentar la regresividad en la distribución de los ingresos, en la medida que los
antiguos beneficiarios deben afrontar ese gasto con sus magros salarios, aumentando así la
superexplotación del trabajo vía el recorte de un aporte del gasto social a su nivel de vida.
118
Se puede hacer una diferencia global entre programes con continuidad, de una prolongación
considerable en el tiempo, y los eventuales o sin continuidad. Seguidamente se describen las
características generales de cada uno de los programas alimentarios asistenciales en la
provincia.
CUADRO E
POLÍTICAS DEL ESTADO EN ASISTENCIA ALIMENTARIA, CIUDAD DE SALTA
TIPO DE
DEMANDA
CARACTERÍSTICAS
DE EJECUCIÓN DE
LA OFERTA INST.
NOMBRE ORGANISMO
QUE LAS
FINANCIAN
ORGANISMOS
QUE LA
EJECUTAN
DIRECTOS
- POR GESTIÓN DE
COMPRA O
SUBSIDIOS
MONETARIOS
- POR BIENES DE
STOCK
BPAS
CASC
SESS
CASC
SESS
BPAS
CASC
DGPS
CASC
SESS
INDIRECTOS
- POR
PROGRAMAS
ESPECIALES
-
ORGANIZACIONES
INTERMEDIAS Y
BENEFICIAS
- PAN
- COPA DE
LECHE
- ASIST.
ALIMENT.
CENTROS
MATERNOS
-
COMEDORE
S
ESCOLARE
S
PAN
CASC
CASC
PAN
PAS
SASN
CASC
BPAS
SESS
PAN
EPF
CM
DGPS Y EPF
CASC
BFPAS
DGPS
INDUCIDOS
- SUBVENCIONES
OTORGADAS
DESDE EL
ORGANISMO
O POR MEDIO DE
AGENCIAS
PARTIDARIAS
CASC
CASC
SIGLAS: EPP, Escuelas Primarias Públicas, CASC, Cooperadora de Asistencia de Salta
Capital; SESS, Secretaria de Estado de Seguridad Social; BAPS, Banco de Préstamos y
Asistencia Social; DGPS, Dirección General de Promoción Social; PAS, Programa de Apoyo
en Salud; SASN, Secretaria de Acción Social de la Nación; CM. Centro Maternos; PAN,
Programa Alimentario Nacional
FUENTE: Elaboración propia
3.A. EL PROGRAMA ALIMENTARIO NACIONAL DE SALTA Y LOS ACTORES SOCIALES
I) CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA EN SALTA
119
En Marzo de 1984 el Programa Nacional sanciona este programa. Consiste en la entrega
mensual de alimentos a la población carenciada –una caja de comestibles-, especialmente a
las familias de escasos recursos, donde existen mujeres embarazadas y niños menores de
seis años. Actúa como complemento del salario real deteriorado en el rubro alimentación de la
canasta de consumo –para los salarios en general y para los que están insertos
productivamente de manera inestables-, y como una forma indirecta de seguro de desempleo
para los desocupados. Dada la extensa cobertura que tiene, tienden no sólo a neutralizar el
descontento social, sino también incide en la disminución del valor de la fuerza de trabajo.
Produce un efecto secundario de redinamización de algunos sectores productivos, como la
industria alimentaria que beneficia sólo al centro del país por el mecanismo centralizador de
empaque con el que opera el PAN, ya que allí se radican los principales proveedores.
La ley 23.056 y el decreto Reglamentario 908 de marzo de 1984 determinan los objetivos del
PAN como un programa de emergencia de corto plazo, “destinado a enfrentar la crítica
situación de deficiencia alimentaria aguda de la población más vulnerable y de pobreza
extrema”. La determinación de la población receptora tendría en cuenta “las personas que
presentan el mayor riesgo de enfermar o morir por desnutrición”. El decreto reglamentario
especifica aún más los “beneficiarios”: “las familias, los grupos convivientes o personas físicas
que se encuentren en estado de necesidad extrema por carencia alimentaria que significa una
grave riesgo de enfermar o morir por desnutrición, especialmente para los menores de 6 años
y las mujeres embarazadas”.
Prevé que el programa será administrado, ejecutado, controlado y evaluado, a nivel nacional,
por una comisión ejecutiva, dependiente del Ministerio de Salud y Acción Social. Los gastos –
además de las donaciones- provienen del presupuesto de la Administración Nacional
destinado a este Ministerio, integrando la cuenta especial de lo producido por la explotación
de juegos de azar.
Se basa en el principio básico ya señalado de los programas alimentarios: ser de corto plazo y
tender a transferir a la población, a través de la autogestión, las acciones iniciadas. Su
duración se estima en dos años inicialmente pero posteriormente es prorrogado por cuatro
años más, y se lo caracteriza como una política de emergencia dirigida a paliar una etapa de
crisis. Entre sus atribuciones se encuentra estimular “la participación comunitaria”, “el trabajo
voluntario”, las donaciones de bienes o servicios y “canalizar la solidaridad social”, para el
desarrollo del programa. Se prevé que las donaciones serán deducidas del impuesto de las
ganancias.
En las provincias se crearán comisiones especiales de coordinación con 5 miembros –2 por la
provincia, 2 por la Nación, presididos por el Delegado Federal del programa-. En Salta, si bien
existe una Junta Provincial formal, en la práctica no funciona. Siendo una provincia gobernada
por el justicialismo y el PAN un programa financiado con recursos nacionales y una política
social de fácil instrumentación para cooptar clientela política, desde sus inicios, ha sido
escena de disputas entre ambas jurisdicciones y entre el partido radical y peronista lo que ha
incidido directamente en sus resultados. El partido gobernante ha pretendido, desde sus
comienzos, centralizar la ejecución del PAN a través de la Secretaria de Estado de Salud
Pública, pero se ha mantenido una ejecución descentralizada con apoyo relativo de la Junta
Provincial para efectuar las coordinaciones necesarias con los organismos sanitarios de la
provincia. Esto ha provocado luchas políticas continuas entre los representantes oficiales de
120
ambos partidos por acaparar la administración y desacreditar mutuamente los espacios de
responsabilidad en la ejecución.
Los agentes PAN, en 1985, eran 16 nombrados por la Nación y 20 adscriptos por la provincia
más cinco supervisores. Según informan los entrevistados en la Delegación Federal, no se
había logrado coordinar las tareas con eficiencia porque los agentes provinciales “hacen su
propio manejo político” sin dar cumplimiento a las directivas de cobertura, entregando cajas en
base a principio clientelísticos. Por oposición, el partido justicialista ha promovido en las
cámaras provinciales una serie de denuncias del “manejo político” del PAN, conformándose
una comisión bicameral de estudio sobre la ejecución del programa en la provincia53
. A su vez
internamente, en la delegación Federal, entre distintas facciones del partido radical se han
producido pujas tendientes a controlar espacios en la ejecución del programa, y desacreditar
mutuamente la acción que se realiza por medio de él54
.
El programa en la ciudad de Salta, desde sus comienzos, tuvo una alta cobertura en relación a
la provincia, aunque fue disminuyendo gradualmente: en 1984 el 65%, en 1985 el 41% y en
1986 el 37,4% (ver cuadro 31).
Para marzo de 1985, la delegación calculaba 22.000 familias beneficiarias en la ciudad de
Salta, o sea casi un 30% del total de las familias de la ciudad. En esta fecha se distribuyeron
208.027 cajas con un promedio mensual de 20.802 (ver cuadros 30, 31 y 32). Y si además se
considera que en este año una familia podía recibir más de una caja, la cifra calculada por el
PAN es bastante relativa. Además, se observan variaciones significativas en la entrega de
cajas de mes a mes. La población beneficiaria sufre los avatares del envío de cajas desde la
capital, por lo que no se puede hablar de un número de familias beneficiarias constante. Por
ejemplo en noviembre y diciembre de 1985 no hubo entregas porque las cajas de la provincia
fueron destinadas a los inundados del litoral. La discontinuidad en la entrega incide
negativamente en el cumplimiento de los objetivos del PAN, ya que las familias no pueden
hacer previsiones para su presupuesto familiar. Si bien las cajas que se envían desde Capital
responden a los censados e incorporados a nivel local, existe una centralización marcada de
las decisiones que perjudica la independencia del manejo de los recursos de la delegación
local, y por ende en la posibilidad de implementar políticas autónomas.
55
FALTA UBICAR ESTA CITA
Los programas de hueras familiares, compras comunitarias, etc. no fueron implementados en
forma orgánica. Sólo se realizaron experiencias aisladas56
.
53 Según el delegado a cargo en 1986 –que venía a suplantar al primero luego de denuncias sucesivas tanto provenientes del
justicialismo provincial como de líneas opuestas radicales por el manejo político faccioso del programa- el PAN en Salta ha tenido serios problemas en la ejecución por la falta de organización interna y las dificultades presentadas con los agentes provinciales. 54
En entrevistas realizadas con la Jefa del área logística del Departamento de capacitación y con supervisores, se pudieron
detectar serios problemas de organización y un excesivo voluntarismo en la ejecución. 55
No existe control de cobertura. No se llevan las fichas programadas para evaluarla –por ejemplo, las planillas resúmenes
de agentes que consignas bajas, incorporados y cobertura mensual-. A mediados de 1986 y hasta la fecha se vienen realizando recensos de la población para afinar la cobertura, pero aún no están procesados. Tampoco se pudo obtener información sobre las características socio-económicas de la población receptora. La ficha uno, inicial de censados e incorporados, se mandó a Bs. As. al CUPED, pero sólo recibieron un listado de familias no completo –pues hubo barrios que no se censaron, barrios incompletos y fichas mal hechas-. Este listado sólo contempla nombre, domicilio y número de integrantes de los “beneficiarios” de los incorporados a esa época, lo cual no permite confiabilidad para determinar la cobertura por barrio.
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El gasto global del programa no ha podido obtenerse, ya que la delegación no tiene
información al respecto. Sólo recibe recursos para afrontar gastos de personal y las cajas
mensuales de los incorporados. Se ha solicitado el valor de la caja mensual para 1985 que
permitiría un cálculo aproximado del gasto pero a la fecha no se ha obtenido respuesta.
En 1985, por un convenio con la provincia a través de la Secretaria de Estado de Salud
Pública y debido a la falta de envío de fondos nacionales para financiar la leche entera en
polvo que distribuía el Departamento de Atención Primaria de la Salud (APS) de la provincia,
el PAN aportó cajas extras a las familias con niños desnutridos severos y moderados
detectados por los servicios de APS en la ciudad de Salta. Se entregaba una caja a los niños
desnutridos moderados (canal 2) y dos cajas a los niños desnutridos severos (canal 3) según
se consigna en el cuadro 33. La distribución quedaba a cargo de APS, previo control médico y
antropométrico (peso y talla) para la captación y seguimiento del niño desnutrido. En 1985 se
distribuyeron 1.256,2 cajas promedio mensuales entre niños desnutridos, 1261,1 para
desnutridos moderados y 42,3 para severos. En total se entregaron 12.562 cajas durante este
año (ver cuadro 34).
Este subprograma del PAN se realizó en forma irregular por la falta de suministro sistemático
de cajas por parte de la Delegación provincial del PAN y la dificultad de su distribución por la
carencia de vehículos propios adecuados del Departamento del APS. Mientras duró el
subprograma no hubo educación nutricional concomitante por lo que las nutricionistas
entrevistadas de APS evalúan que los efectos que tuvo fueron contrarios a los objetivos, ya
que las familias subalimentaban a sus niños para no salir del canal de desnutrición asignado y
seguir recibiendo cajas.
Si bien es cierto que no hay investigaciones que corroboren esta afirmación, se puede
caracterizar este fenómeno como estrategias de acceso a la alimentación con efectos
perversos a largo plazo. Las familias evalúan el costo oportunidad coyuntural de la recepción
de la subvención sacrificando su estado nutricional a largo plazo. Se prefiere mantener al niño
en el límite del canal de desnutrición actual para que el resto de la familia reciba el aporte
alimentario de la caja.
II) LA CAJA PAN Y LOS ACTORES SOCIALES
El aporte de la caja Pan al presupuesto de una familia como las entrevistadas es de
aproximadamente un cuarto del rubro de alimentación de la canasta que cubre el consumo
alimentario de una semana. Si bien la caja es solamente un paliativo, en procesos de deterioro
del salario real permite palear parte de la alimentación no cubierta por los ingresos escasos.
Se pudieron detectar una serie de elementos de su administración y contenido que solucionan
problemas concretos y puntuales del consumo alimentario. El hecho de ser entregada los 20
de cada mes, a las familias que reciben una sola caja, les permite completar los alimentos
necesarios hasta que ingresan los recursos en dinero.
56 Las pocas experiencias no han tenido continuidad, lo que tampoco permitió evaluarla. Según los supervisores esto se
debió a falta de iniciativa de los agentes, y a carencias de recursos propios para apoyar la gestión (semillas, técnicos para las huertas familiares y transporte para las compras comunitarias). Además algunos consideraron que una de las trabas fue la falta de organización solidaria de la población salteña.
122
Oscar Loza trabaja como empleado público medio día, además hace changas como medio
oficial albañil. Ambos ingresos monetarios son los únicos de esta familia, dado que María su
esposa, no se desempeña en tareas remuneradas. La pareja tiene dos hijos de ocho y dos
años.
- (María) Yo me acuerdo que antes no nos alcanzaba, teníamos que sacar fiado de la
Sra. del kiosquito. Sacábamos fiado, así que no nos alcanzaba lo que él ganaba, no?
Menos mal que con la ayudita de la caja... así ya nos alcanzaba alguito! Ya no sacamos
al fiado, porque la carne ya no nos fían. La verdura cuando nos falta sí sacamos fiado a
la Sra. del kiosco. Sí, pero ahora con la caja no. Ahora nos tenían que dar ya, por eso
estaba pensando porque me dura a mi la leche, los dos kilos hasta que dan de vuelta.
En el caso de los Ramírez viene a solucionar la falta de ingresos monetarios en el último
período del mes. Cuando Rafael tiene menos posibilidades de conseguir trabajo ya que él es
pulidor independiente.
(Azucena) Por ejemplo hay veces que mi marido no le sale obra. Porque hay tiempo
que no le sale obra. Porque cerca de fin de mes la gente no quiere pulir. ¿Porque será
que ellos también están en los justo? Justo el 20 me viene a mi la caja y ya me sirve. Por
ejemplo yo me ahorro el aceite, ya tengo harina, sino tengo pan hago tortillas con el kilo
ese, y fideos.
La modalidad de entrega de las cajas se fue modificando a través del tiempo e inclusive
dependía del criterio de cada agente PAN. En 1985 se podrían entregar más de una caja por
familia. La jerarquía en la prioridad de entrega era la siguiente: familias de escasos recursos o
con inestabilidad laboral recibían una caja. Si además se encontraban estas características se
sumaban cajas extras: una a las familias con hijos menores de seis años, otra a las familias
con algún miembro de 60 años, y finalmente, a las familias de escasos recursos con mujeres
embarazadas.
Por el subprograma para niños desnutridos en 1985 también recibían cajas extras las familias
con algún hijo desnutrido. Estas cajas se retiraban a mediados de mes, en cada Centro
Materno de los barrios, luego de los controles nutricionales. Es así que en 1985 el número de
cajas variaba según la situación socio-económica de las familias, la constitución de las
unidades domésticas y el estado nutricional de los hijos menores de 6 años.
A partir de 1986 cambian las directivas y sólo se reparte una caja por familia que poseyera
alguna de las características antes señaladas. Como se suprime el convenio con la Secretaria
de Estado de Salud Pública, también se suspende la entrega de cajas extras por niños
desnutridos.
Susana Soto en 1985 contaba con cuatro cajas, una por ser familia carenciada, otra por tener
niños menores de seis años y las otras dos por tener dos hijos desnutridos. Ella es jefa de
hogar y único sustento del grupo familiar por lo que la caja PAN vino a solucionar problemas
serios de sobrevivencia
- (¿Para cuántos días de comida le sirve la caja PAN?)
- (Susana) Me sirve para un mes y todavía me sobra, porque ya me llegaba la otra
caja. Antes, después que se fue mi marido, me pasaba semanas sin comer (...) lo único
que hacía era lavar. Ellos eran chiquitos no se los podía dejar (...) aparte teníamos el
123
comedor San José (Parroquia cercana con comedor popular). Sabía mandar los chicos
ahí. Me daban ropa.
- (¿Y cuánto tiempo fueron los niños al comedor?)
- Como tres años, y después ya se han cansado. Porque no es la misma comida que
uno cocina, porque es desabrido, son tachos grandes para cocinar, mucha verdura!, a
veces sin carne, otras veces con carne...
- (¿Almorzaban y cenaban?)
- Cena nomás, almuerzo no. Así que ellos no comían, tomaban el té nomás y estaban
hasta la noche, así sin comer (...)
- (¿Y cómo se le fueron mejorando las cosas?)
- Y con la caja PAN . Ahora los chicos ya son grandes, ya me puedo ir a trabajar...
Susana mientras recibía las cuatro cajas no compraba proveeduría. Con la que ganaba en
lavado, en ese momento compraba mercadería perecedera, básicamente “puchero, verdura y
pan”. Además la gran incidencia de los ingredientes de las cuatro cajas sobre el consumo
alimentario permitieron suprimir el comedor popular y mejorar la dieta alimentaria de los niños
desnutridos por años de escasez en el aporte calórico y proteico. Posteriormente cuando se
suspenden las cajas extras los Soto no habían mejorado su situación económica, al contrario
Susana trabajaba como seleccionadora de poroto ganando un sueldo muy bajo por lo que la
dieta alimentaria tuvo que ser reducida.
Las familias entrevistadas consideran que algunos de sus contenidos –especialmente el
azúcar, la harina, el aceite y la leche- son básicos para la alimentación y significan un aporte
importante al presupuesto familiar. Los Tintilay, familia ampliada con dos núcleos familiares y 6
niños en total, valoran la leche que trae la caja para los niños.
- (¿Recibe la caja PAN?)
- (Berta) Sí, a mi me dan dos porque tengo cuatro chicos menos de 6 años y ella (la
cuñada) retira una que le dan por el barrio y otra por el chiquito desnutrido, enfermo al
corazón, ella también retira dos cajas.
- (¿Desde que recibe la caja PAN ha notado algún ahorro)
- Sí, en la leche especialmente. Mis hijos toman mucha leche, los cuatro toman leche
en una mamadera. Es un ahorro la leche, la azúcar! Ahora compramos menos
mercadería, como le digo, juntamos la mercadería hacemos una sola olla. Sí nos
ahorramos!
La cobertura, en esa época preveía también aportes a los ancianos, que aunque recibían
jubilación, por su bajo monto no permite cubrir la mayor demanda de medicamentos o dietas
especiales, comunes en esta etapa del ciclo de vida. En la casa de Raquel Guanca reciben
dos cajas, una por su carácter de “carenciados” y otra para su padre, Eustaquio de 67 años.
- (Raquel) A mi papá, el médico le ha dicho que tiene que hacer dieta estricta y tiene
que estar bien alimentado, así que yo le cocino aparte. Entonces la caja PAN le viene
para mi papá, por la leche para él. Él se toma la leche, se come su arroz, su cocita. Dos
kilos de leche trae la caja. Antes yo ponía inclusive de mi bolsillo la comida para él! Pero
ahora la caja PAN me sustituye.
En el barrio, cuando la caja se atrasa, hay un gran movimiento entre las mujeres para
averiguar el día de entrega ya que su demora causa inconvenientes a la planificación
alimentaria en aquellas familias –la mayoría- que completan los últimos diez días del mes con
124
los ingredientes que trae. Además los vaivenes señalados en el número de cajas entregadas
produce serias dificultades a la previsión del presupuesto familiar.
Los Sandoval viven con sus dos hijos menores. Elvira la madre pasa la mayor parte del tiempo
sola, su marido trabaja en el interior como albañil. Sus ingresos son muy exiguos. Ella no
trabaja y su marido le manda muy de vez en cuando. Se arregla para la comida con una vianda
que le adelantan “fiada” y con la caja PAN.
- (¿Y la caja cuántas recibe?)
- (Elvira) Una sola. Tendría que recibir tres, porque cada una de las chicas están
desnutridas y otra para mi, pero eso fue una sola vez. También me quede sin leche.
- Y a mi no me entregan! no sé qué pasa. Primero decían que las cajas estaban en
APS y después que los chicos ya estaban para salir del canal 2, o sino que estaban en
Bs. As. Yo les he dicho que necesitamos la leche porque... qué sacamos con hacerles
análisis, todas esas cosas, si uno no tiene para darle la leche!
- (¿Y le ha significado un ahorro la caja PAN?)
- Ya no, ahora hace... qué está haciendo? Ya va a hacer dos meses que no mos
retirado! Ahora el veintitrés va a hacer dos meses que no nos han dado.
- (¿Que no les dan?)
- He hablado con la chica, con la Srta. con Srta. sanitaria, la que le corresponde aquí,
y ella me está haciendo entregar un sachet de leche. Que yo le i explicado que estoy
sola, ve? Era para los chiquitos y bueno entonces me ha entregado un sachet de leche.
Pero no sabe nada, será que no había en esta Villa? Siempre se atrasado así. Y creo que
es la Villa más necesitada. Pienso yo así, no sé? Siempre se ha atrasado así!
Los ingredientes se fueron modificando con el correr del tiempo y la gente visualizó los
cambios como negativos en cuanto a calidad y precio de los productos. En 1985 la caja traía
dos kilos de leche, un kilo de sémola, uno de poroto, un kilo de harina, uno de grasa, un litro
de aceite y una caja de cornet beef. A partir de 1986 se suspende el aceite, la grasa y el
cornet beef.
La familia Chacón, de Villa Lavalle es una familia nuclear constituida por la esposa, Juana de
34 años que sólo realiza tareas intradomésticas. Su marido de 38 años trabaja de 10 a 12
horas diarias como empleado de construcción. Sus ingresos son inestables y bajos. Tienen
cinco hijos, una mujer de 16 años y dos varones de 15 y 11 años -que trabajan en un almacén
8 horas diarias- y dos hijos de más de 5 años y el último de 2 meses. Juana opinaba en 1987
que los ingredientes de la caja se modificaron negativamente así como el número de cajas por
familias.
- (Juana) Sí ya casi ni aceite, ni grasa trae! Ni otras cosas que traía. Dan una caja sola
por mes. Antes traía, ¿cómo es eso? carne en lata, cone... corne bit. Eso era rico, pero
no trae ahora. Trae tomate en lata nomás.
Elisa Morón opina similarmente
- (¿Qué opina de los ingredientes?)
- Están bien los ingredientes, a veces vienen los fideos, viene dulce, o a veces vienen
una caja de tomate, todas cosas ve? para cocinar
- (¿Y Ud. ha notado cambios en los ingredientes de antes y de ahora?)
125
- Sí antes venía más llena la caja, más poco trae ahora, ahora trae fideos nomás! Esta
vuelta hemos recibido nomás que fideos, una caja de tomate y la leche, ni grasa, ni
aceite, ni azúcar. Bueno eso nunca ha venido, una sola vez nomás.
En otra entrevista realizada en 1988 Marta Juárez decía que si bien la caja es una caja –
puesto que su marido empleado en un molino de sal y gana solamente 600A y tiene seis hijos
de 10, 8, 5, 3, 2 y un bebé de días- los ingredientes no son los mismos.
- (¿Qué opina Ud. del PAN de ahora?)
- (Marta) Es una ayuda porque por los chicos, yo tengo tres chicos y... por la leche,
aunque viene un poco menos ahora la caja. Ya no viene aceite, ni harina. Antes sabía
traer té, aceite, grasa. Ahora trae dos kilos de fideos y dos kilos de leche, y tres tarros de
puré de tomate. Hay veces que trae una caballa.
Si bien las familias entrevistadas de más bajos recursos valoran la caja como una ayuda al
presupuesto familiar, reconocen que no ha dado solución a sus problemas mas acusantes.
Berta Chocobar vive en Villa Costanera, sola con sus dos hijos de 6 años y otro de meses.
Trabaja lavando “porque no puedo dejar a los chicos solos” ganaba seis australes por día en
1988. “Todos los días tengo que lavar una docena y si me dicen que lave dos, tengo que lavar
dos, y trabajar cuatro, cinco horas”. A los chicos los deja encerrados.
- (¿Ud. qué opina del PAN?)
- (Berta) Y que es una buena ayuda, nos alcanza para comer dos semanas
- (¿Qué problemas te soluciona el PAN?)
- Sí, unos me solucionan pero los demás ya No!
- (¿Vos creés que el PAN debería seguir?)
- Yo pienso que sí, porque hay gente que lo necesita tanto como yo, o como otras
personas que tienen más hijos. Como mi hermana que recibe dos cajas PAN, el marido
trabaja y no le alcanza, ella recibe dos cajas PAN y son cinco, porque tiene una chiquita
desnutrida.
Otras, las familias un poco más acomodadas consideran que los ingredientes no son de buena
calidad, y que además la falta de continuidad en la entrega perjudica a los que se confían en
su aporte. Elisa Morón no recibe la caja porque según ella no la necesita. Sus ingresos
provienen de las ventas de un kiosco que tienen en la villa y de los ingresos de su marido
como maestro mayor de obra. Tienen cuatro hijos. La mayor estudia en el nivel terciario y, los
otros tres de 19, 18 y 17 años estudian en el nivel secundario.
- (Elisa) Nunca me dieron la caja, tampoco fui a pedir. Cuando hicieron el censo yo dije
que no me hacía falta y bueno, no me la dieron. Sabe que no la pedí porque al final esas
cosas que dan uno las compra por poco... algunas veces no las traen y la gente se confía
en que la va a dar y no le dan. Los fideos son malos y las otras mercadería también, yo
los vi en lo de mi vecina, no, no los quiero.
Por oposición, las familias de escasos recursos consideran que los ingredientes que traen la
caja no son lo suficientemente valorados por la gente. Esta opinión está directamente asociada
a un consenso generalizado sobre criterios injustos en su distribución “los que tienen más y no
necesitan, reciben y otros que no tienen no reciben”. En este sentido coinciden opiniones de
familias que habitan en diversos barrios y villas de la ciudad, por lo que pareciera que no
126
depende de los agentes PAN sino de una poco precisa evaluación de los “beneficiarios”. Berta
Chocobar, de Costanera, por ejemplo dice:
- (¿Qué opinás de los ingredientes que trae la caja?)
- Son buenos, yo uso todo! el poroto y la sémola. Hay gente que no los usa mucho, yo
he visto que los tiran al río. Al poroto yo lo preparo bien, con papa, mayonesa, para la
más grande, y a la otra, la más chiquita, le mezclo con un poco de zapallo, lo hago así y
le doy.
- (¿Qué opinas de la forma en que se decide quién va a recibir caja PAN y quién no?)
- Hay gente que tiene negocio y le dan. Debería darse a la gente que más necesita, no
al que tiene más. Porque los que tienen, a la bolsa que tiene poroto la ponen en una
bolsa de papel y la venden. En cambio nosotros... tenemos que recibir la caja PAN, hacer
remedio y que nos dure! Yo recibo sólo una caja.
- (¿Se ha mejorado tu presupuesto familiar desde que recibís la caja?)
- Sí, se imagina lo que sale un kilo de arroz! Cuando me dan la caja PAN, ya tengo
azúcar, compro cinco kilos de azúcar. Cuando recibo, eso compro nada más. Y cuando
no la recibo tengo que comprar de a cuartito, un cuartito de fideos, de arroz. No me
alcanza la plata.
Se transcribe seguidamente un diálogo entre tres personas de cuatro barrios de la ciudad
donde se discute la forma de distribución de la caja.
- (Marta Juárez de Villa Chartas) Hay algunos vecindarios que tienen y que andan bien
e igual reciben en el barrio mío, y otros que necesitan y no le dan. Mi abuela le han
quitado, una caja no le dan, y le dan a otros. No le dan porque dicen que es pensionada y
hay otras que son pensionados y que trabajan y le dan nomás. Otra señora que tiene una
casa de dos pisos y tiene moto y tiene auto y el marido trabaja en una empresa y le dan
una caja.
- (Mario Tolaba de Barrio el Progreso) Tendría que ir una visitadora. Yo hei visto gente
que realmente necesita la persona eso. Yo he visto que a veces una persona trabaja bien
y reciben ayuda, eso tendría que mandarse una visitadora, para ver a dónde trabaja
cómo vive...
- (Tomassa de otro barrio) Pero hay gente que trabaja bien el marido y no le alcanza el
sueldo porque hay muchos chicos.
- (Mario) Sí pero otros estamos peor
- (Tomassa) Yo tengo una amiga que el marido es policía y tienen como diez chicos...
- (Mario) Pero ahí le pagan el sueldo familiar, ellos tienen.
3. B. ASISTENCIA ALIMENTARIA EN LOS CENTROS DE SALUD
La asistencia alimentaria en los Centros Maternos, básicamente leche, es ejecutada,
coordinada y eventualmente distribuida por medio del Dpto. de Atención Primaria de la Salud
(APS), a través de los Centros de Salud o Centros Maternos del área operativa XX que incluye
el departamento capital. Este departamento depende presupuestariamente y
jurisdiccionalmente de la Dirección de Maternidad e Infancia y, normativamente del
Departamento de Atención Primaria de la Salud de Nivel Central. Maneja recurso extra-
presupuestarios (provenientes de Cooperadora Asistencial y del PAN) y parte de los
asignados por la Nación al Programa de Apoyo en Salud (PAS).
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Hasta de setiembre de 1984, en que se suspende por razones presupuestarias, existía aporte
de leche entera en polvo (según normativas explicadas en el cuadro 33). Su compra y
distribución estaba a cargo de la Secretaria de Estado de Salud Pública con fondos
provenientes de los PAS, previo envío de necesidades de cada Centro de Salud.
En marzo de 1984 se inicia paralelamente apoyo alimentario a través de leche fluida
solventada con fondos de la Cooperativa Asistencial. La distribución la realiza COSALTA
(Cooperativa Salteña de Tamberos). Empresa a la que la Cooperadora le compra la leche
fluida, por medio de distribuidores subcontratados, previa información de los litros de leche
necesario por Centro Materno. La asistencia se destinó a niños de 2 a 5 años provenientes de
familias numerosas de escasos recursos. Los criterios de entrega son poco explícitos ya que
cada Centro Materno elige las familias beneficiarias sobre las inscriptas de estas
características y la donación de leche fluida que se les asignó, comenzando con las que tienen
niños de esa edad con mayor número de hijos de 14 años.
Este gasto, en 1985 fue el segundo en importancia de los programas alimentarios
asistenciales (32%) y es el segundo en cuantía de erogaciones de la Cooperadora Asistencial
(ver cuadro 30). Hasta julio de esa año se distribuyeron 3.400 litros diarios, de lunes a viernes,
entre 24 Centros Maternos de la ciudad. La ración era de ½ litro, a niños de 0 a 4 años, de
familias numerosas. Aproximadamente 6.080 niños recibían leche líquida diariamente. En julio
se reducen los litros diarios a 2.432 puesto que la Cooperativa disminuye el 20% de la
cobertura previa por razones “presupuestarias”57
. Para cubrir un 70% de la población
normonutrida carente de recursos, en el primer período, la cobertura era sólo de un 5% y, en el
segundo, de 4,3% (sobre una estimación realizada por el departamento de APS, ver cuadro 8).
En repetidas oportunidades durante este período el equipo técnico de APS solicita a la
Cooperadora el aumento de los litros diarios, consiguiéndose recién en enero de 1986.
En una entrevista reciente, el actual administrador de la Cooperadora nos informó que por
serias dificultades presupuestarias –debido a una reciente recaudación por el deterioro de los
salarios- se piensa suspender este gasto.
A partir de noviembre de 1985 se suspenden las cajas PAN para niños desnutridos. La
asistencia se restringe a leche entera en polvo para niños desnutridos y de riesgo nutricional y
leche entera fluida para niños normonutridos de 0 a 2 años según se consigna en el cuadro
33.
El Dpto. de APS no está conectado con los Servicios de Nutrición de la Dirección de
Maternidad e Infancia para seguimiento de los niños desnutridos que llegan a este Hospital de
los Centros Maternos. Tampoco con el Instituto de Nutrición Nacional que atiende a niños
desnutridos severos, lo que impide evaluar las políticas de aporte nutricional y sus efectos en
la población.
Por lo anteriormente expuesto se deduce que la asistencia alimentaria de los Centros
Maternos no se realiza con sistematicidad, continuidad ni regularidad , por los vaivenes
políticos que inciden en la provisión de recursos financieros y por la falta de coordinación entre
57 Debe señalarse que a partir de esta fecha CASC comienza a destinar gran parte de sus recursos a alimentos, frazadas,
juguetes entregados en los barrios de la capital por el partido justicialista, en el contexto electoral que tenía lugar en esa fecha.
128
las distintas áreas que atienden la problemática de los desnutridos. Las directivas de la
provisión de asistencia de leche en los Centros Maternos ha ido cambiando a través del
tiempo, por lo que las familias no tienen muy claro cuando pueden ser beneficiarios. Así por
ejemplo la familia Juárez –que podría entrar en las características de la familia numerosa- dice
que ya no recibe más leche líquida porque ahora le dan la caja.
- (¿Recoge la leche líquida en los Centros Maternos?)
- (Marta) No porque me dan la caja PAN
- (¿Ud. se ha inscripto?)
- No, más antes cuando tenía los otros chiquitos, cuando eran trecitos, me daban. Pero
después me han quitado por que recibía la caja de PAN, un sachet nomás me daban
todos los días.
Aunque las familias entrevistadas que entran dentro de las características del programa la
mayoría demanda leche fluida, otras consideran que el trámite requerido refuerza los sistemas
contractuales de dádiva y las formas de implementación –basados en controles nutricionales-
hacen el trámite muy engorroso. La Sra. Juana Chacón que habita en Villa Lavalle dice:
- Antes yo iba al Centro Materno, por la leche, pero no voy más. Al fin perdía tiempo!
Porque a veces, que no hay, otras veces que hay un montón de gente... A mi no me gusta
andar pidiendo, siempre es como le dieran limosna. Hay que pedir leche... que hay que
llorar para que lo atiendan en la guardería. Yo me canse! Mire Señorita, siempre acá
hubo que andar en la miseria. Yo no quiero saber nada. Ahora no voy ni al Centro
Materno a buscar la leche. Para que a uno le den un poco de leche. Al fin si uno necesita
va y no va a robar.
Otro inconveniente que presenta la implementación de la leche líquida para las familias es el
tiempo que toma recoger diariamente de los Centros Maternos que a veces quedan alejados
de la vivienda. Patricia Ramos vive en Villa Chartas. Su marido trabaja como albañil
independiente. Tres de sus ocho hijos trabajan como lustras. Ella sólo realiza tareas
intradomésticas porque no puede dejar a los niños menores solos.
- (¿Y Ud. retira la leche del Centro Materno?)
- (Patricia) No
- (¿Ha hecho los trámites?)
- Sí, pero no la hemos ido a recoger más, porque el problema era recogerla, y a veces
los chicos iban a la clase a la mañana. Queda retirado el Centro Materno de mi casa
queda a diez cuadras y se han cansado los chicos de ir a traer. Había que estar al
horario ve?, y a veces uno estaba ocupada (a la una de la tarde y a la mañana a las 7).
Así que a veces uno por casualidad no iba un día, y otro, así que ahí nomás lo borran y
dan a otro, por eso hemos dejado. A veces nos iban a dar dos litros ve? Y a veces por un
solo litro los chicos tenían que ir, no convenía, no justificaba! Se sacrificaba mucho.
Cuando podemos le compramos leche a los chicos, líquida, y cuando no se puede no le
compramos, sino que la que viene en la caja PAN.
3.C. PROGRAMAS ALIMENTARIOS ASISTENCIALES EN EL MARCO DE LAS ESCUELAS PÚBLICAS
Entre los programas alimentarios asistenciales se encuentran aquellos destinados a cubrir
parte de la alimentación de la población escolar primaria de bajas recursos. En Salta los
programas que se implementan en la actualidad son la Copa de Leche y los Comedores
129
Escolares. Históricamente Salud Pública se ha ocupado de la cobertura asistencial alimentaria
por medio de programas ejecutados a través de los servicios de atención primaria, dirigidos a
los niños en edad preescolar y fundamentalmente a la madre y al niño hasta el primer año de
vida. Mientras que los organismos de Asistencia Social han financiado los PAA dirigidos a la
población en edad primaria, fundamentalmente. Si bien estos programas son pensados
inicialmente para subsidiar parte de la alimentación de estos niños, los organismos de
“beneficencia” paulatinamente han ido captando una importante porción de estos gastos, por
las relaciones que estructuran con los sectores de poder y por el origen benéfico de las
subvenciones asistenciales.
Seguidamente se describen algunas características generales de estos programas, así como
la forma en que los actores sociales los recepcionan
I) EL PROGRAMA DE COMEDORES ESCOLARES
El Programa de Comedores Escolares destinado a niños que asisten a escuelas primarias
estatales provinciales, constituye un subprograma del denominado PROGAMA SOCIAL
NUTRICIONAL. Este se lleva a cabo en todo el país con recursos nacionales provenientes de
fondos asignados a la Secretaria de Estado de Promoción y Asistencia Social de la Nutrición.
Además de éste incluye el de Comedores Infantiles (comedores municipales de niños de 2 a 5
años) y Huertas Escolares. Estos dos últimos en Salta se ejecutan sólo en el interior de la
provincia.
En el cuadro 7 se han enumerado los subprogramas que comprende el Programa Social
Nutricional. Sólo una reducida parte del gasto de “Comedores Escolares” se destina a la
ciudad de Salta. este programa surgió en 1970 con carácter transitorio. Su objetivo fue dar
solución a un momento de crisis, teniendo como finalidad que la comunidad participe y
mediante acciones “autogestionarias” se valla sustituyendo al Estado. A pesar de estas
expresiones de deseo, el programa se ha institucionalizado y se mantiene hasta la fecha. En
realidad se ha convertido en un programa meramente nutricional. Según manifiestan
entrevistados de la Dirección Gral. de Promoción Social (DGPS) organismo ejecutor, la falta de
recursos y personal para realizar acciones de producción comunitarios y educación
alimentaria, no han permitido generar la autogestión que se proponía desde sus inicios.
Desde que comienza a implementarse en la provincia hasta 1977 se realiza sin continuidad
(ver cuadro 37 y gráfico 4). Al depender exclusivamente del envió de remesas nacionales,
sufre los avatares de las relaciones políticas entre el Estado provincial y nacional. A partir de
1977, durante la intervención del Gobierno militar del Cap. Ulloa, la cuantía de las remesas
aumentan así como la continuidad de las mismas, lo que permite que el programa valla
aumentando su cobertura paulatinamente. Esta relativa mejor relación de la provincia con la
nación se podría explicar por el hecho de que el Ministerio de Bienestar Social de la Nación
estaba asignado a la marina y el gobernador de la provincia pertenecía a esta arma, por lo que
la puja por la asignación de recursos para la provincia era favorable.
El programa de Comedores Escolares se rige por convenios firmados entre el Ministerio de
Bienestar Social de la Nación, a través de la Secretaria de Estado de Promoción y Asistencia
Social (Coordinación de Área de Promoción Comunitaria) y el ejecutivo provincial. El primer
convenio permanente –antes se firmaba uno por cada envío de remesas- es de octubre de
1977, por la ley 5184, en el que el Ministerio de la Nación se obliga a apoyar financieramente
el programa atendiendo a las prioridades preestablecidas de escuelas primarias estatales
130
provinciales en “áreas de frontera, comunidades aborígenes y comunidades marginales”. A su
vez, el Ministerio de Bienestar Social de la provincia se compromete:
a) invertir el monto acordado para la compra de alimentos para el programa,
b) promover y/o crear organizaciones adecuadas para la ejecución del programa,
prestándole asistencia técnica y capacitación a los efectos de la promoción social,
destacando personal técnico para atender al desarrollo del programa para
organizar los comedores y coordinar con las cooperadores escolares,
c) administrar globalmente el programa.
La provincia debe aportar locales, bienes y útiles necesarios para su funcionamiento y arbitrar
los medios necesarios para absorber los mayores costos que pudieran resultar. El MBS de la
Nación supervisará los aspectos técnicos, evaluará los resultados sociales y fiscalizará el uso
de los fondos.
En mayo de 1982 se firma un nuevo convenio, el cual no ha sido ratificado aún por la
legislatura provincial, pero que rige a la fecha. Éste no difiere básicamente del anterior, sólo
manifiesta algunas diferencias formales. En la prioridad tres se consigna en vez de
comunidades marginales, comunidades carenciadas y los compromisos que adquiere la
provincia son los mismos. Prevé la adhesión del gobierno provincial al subprograma de
Comedores Escolares del Programa Social Nutricional, cuyo fin es “atender a las situaciones
de carencia nutricional, con el objeto de eliminar la marginación social y elevar las condiciones
de vida de la población”, tendiente a concretar la atención de los niños que asisten a
instituciones educativas de nivel primario, procurándose mejorar las condiciones alimentarias
de los mismos, a la vez que aumentar el rendimiento educativo y “vincular a los padres y a la
comunidad, en una actividad de interés común”.
Las obligaciones de la provincia prevén: a) organizar y ejecutar las actividades que implica el
desarrollo del subprograma afrontando todos los gastos que ocasione y que no financia la
Nación, b) complementar a su cargo, no menos de un 39% del aporte total anual que efectúe
la Nación. En los hechos el aporte provincial al programa fue mínimo o nulo, lo que no permitió
llevar a cabo las tareas programadas en el convenio de promoción comunitaria, educación
alimentaria y supervisión de la ejecución58
.
El Consejo Gral. de Educación envía a la DGPS un listado de matricula de las escuelas
preseleccionadas, con el tipo de jornada que tienen los alumnos. La DGPS emite un cheque -
según esta información y la dieta tipo realizada por el Dpto. de Nutrición del MBS y su cálculo
monetario, generalmente el monto otorgado cubre el 50% del costo real-, a nombre del director
de la escuela quien es el encargado de realizar la compra de proveeduría para el
funcionamiento de los comedores59
. Las remesas con que cuenta el programa surgen un
deterioro importante en el tardío envío de ellas. Por ejemplo hasta julio de 1986 se trabajó con
los fondos que se enviaron durante el período para 1985, recién en julio se completó la
primera remesa de 1986 (diario El Tribuno, 28 de Julio de 1986).
58 La DGPS cuanta con una sola asistencia social afectada al programa.
59 No se tiene información sobre el número de bandejas ni la cobertura del programa. La Cooperadora Asistencial sólo
posee registros estadísticos de los gastos.
131
Dado el bajo monto de la dieta pagada, los directores aumentan sus estadísticas de alumnos
matriculados para poder cubrir mejor las necesidades reales. La DGPS coordina con el
Consejo General de Educación de la provincia, la fiscalización de la ejecución del programa a
través de los supervisores de zona. Debido a los problemas de acceso que presentan algunas
épocas del año las zonas del interior de la provincia y la escasa cantidad de supervisores, la
fiscalización es escasa o nula. Tampoco la DGPS cuenta con recursos monetarios y técnicos
para realizar la fiscalización.
Es obvio que la problemática de la marginalidad es un problema estructural por lo que ningún
programa alimentario puede erradicarla. Pretender la “eliminación de la marginación social” es
un objetivo imposible. El programa actúa como complemento del salario deteriorado en
alimentación para niños en edad escolar.
Cobertura evolutiva del programa en la provincia
En 1971 había sólo 40 escuelas con cobertura, lo que se mantuvo hasta 1973. A partir de esa
fecha se suspende el envío de remesas y recién en 198¡78 se puede hablar de continuidad del
programa . En el cuadro 7 y gráfico 5 se observa la progresiva ampliación de la cobertura a
partir de 1977. Ésta se duplica abruptamente en setiembre de 1978 por la transferencia de
escuelas nacionales al ámbito provincial y la continuidad del envío de las remesas. Llegando
la cobertura al 23% del universo escolar en esta fecha y al 39% en 1979. De 1980 a 1985
oscila dependiendo del envío de fondos, del 35% al 45% de la matrícula, salvo algunos meses
en que la cobertura desciende abruptamente por falta de fondos.
Cobertura en la ciudad de Salta
Desde el comienzo de la implementación del programa se consideró que la cuidad capital no
era prioritaria, dado los aportes que recibían las escuelas primarias de la Copa de Leche.
Además del acceso más fácil que tiene la población carenciada a subvenciones de diferente
tipo. Se dio prioridad a Áreas de Frontera –que en la actualidad tiene una cobertura del 100%
en áreas rurales, y de un 70% en zonas urbanas-, y a comunidades aborígenes que la mayoría
se encuentra en departamentos de áreas de frontera.
El programa en la ciudad de Salta, cubre el 4% de la matrícula provincial. Sólo 7 escuelas y 5
instituciones benéficas tienen comedores escolares en la ciudad con una cobertura promedio
mensual de asistidos de 3.374 niños (cuadro 36) 60
. El gasto destinado a Comedores Escolares
en la ciudad de Salta en 1985 era de 44.809A significando el 9% del total del gasto de PAA.
(cuadro 30).
La selección de escuelas con comedores no ha sido fruto de una evaluación de los barrios con
mayores índices de desnutrición o con menores niveles de ingreso. Los que tienen servicios
de comedores son aquellos que lo han demandado al Ministerio y la DGOS ha ido
respondiendo a las demandas de las organizaciones barriales.
En la actualidad el programa se encuentra con serias dificultades financieras por la tardanza
en el envío de los fondos nacionales. En un contexto de crisis como el actual los primeros
60 La gran mayoría recibe jornada simple con refrigerio y con almuerzo, y el resto en las instituciones albergados y jornadas
completa.
132
gastos que se recortan son los asistenciales. El programa ha estado sin cobertura durante el
segundo semestre del año pasado y no se espera que esta situación se valla a modificar este
año.
II) LOS COMEDORES ESCOLARES, EL CASO DE VILLA COSTANERA
La escuela de Costanera barrio colindante a Villa Esperanza tiene un comedor escolar
financiado por el Programa de Comedores Escolares y una guardería atendida por la
asociación de madres del barrio. Como se explicó con anterioridad ésta es una de las pocas
escuelas que tiene comedor junto con otras seis en la ciudad.
Del análisis de las entrevistas se puede concluir que la escuela es percibida por la mayoría de
las mujeres como de bajas exigencias y muy poca preocupación por el rendimiento de los
menores. Esta situación pesa en la decisión de los padres cuando eligen donde mandar a sus
hijos a la escuela. Cuando la situación económica no es muy acuciante se prefieren las
escuelas ubicadas en barrios más alejados pero de mayor exigencia. Las madres dicen que
encuentran mayor preocupación por el rendimiento de los niños y un mayor seguimiento de los
que no tienen problemas de aprendizaje
- (¿Y Ud. mandó a los chicos en la escuela de Costanera porque sabía del comedor?)
- (Bety Cari) Bueno no exactamente por el comedor, sino porque no la recibían en la
escuela de aquí cerca. Porque no alcanzaba el asiento así que no, por eso iban los dos a
esa escuela, y después como una se había quedao de grado no le querían recibir, así
que después los puse acá
- (¿Por qué quería que vallan a la otra escuela?)
- Porque es mejor, es más limpia y todo... así. Es mucho mejor que aquélla! Acá en
esta escuela casi no me gusta por que es muy desordenado, son ve?
- (¿Quiénes son desordenados?)
- Las maestras también son desordenadas, o no le explican bien las tareas de la
escuela. La chiquita mía, que a va a cuarto grado, ella dice siempre que nunca le explica
la maestra, le da directamente para que estudie y ella no sabe. Yo antes le pagaba la
maestra, pero ahora ya no puedo pagarle la maestra para que la ayude así que...
En otra entrevista una familia de Villa Costanera la Sra. tiene igual que Bety. Aunque por su
situación económica –ella es el único sustento del grupo familiar y sus únicos ingresos son los
que recibe como lavandera- debe mandar a sus niños a pesar de los defectos que le
encuentra.
- (¿A qué escuela va a ir la chiquita?)
- (Juana Chacón) Va a ir al Jardín de la Costanera, porque no tengo para que valla a
otra escuela.
- (¿Por qué la manda a la escuela de Costanera, por el comedor escolar?)
- Sí por el comedor porque es menos gasto, y se alimenta mejor.
- (¿Qué sabe del comedor de Costanera, qué opinión tiene la gente?)
- El año pasado yo he mandado a la chiquita mía al pre-jardín. Ella está contenta,
quiere volver así que...
- (¿Preferirías mandarla a la Boedo –escuela más lejana- por ejemplo?)
- Me gustaría mucho mandarla a la Boedo porque es mucho mejor. Ahí son muy
eficientes las maestras, exigentes. En la de Costanera a los chicos que tienen le piden y
a los que no tienen no les piden los útiles o la Cooperadora. Porque mucha gente no
133
paga la Cooperadora de Costanera. En la Boedo es exigente y las maestras son mucho
mejores. Yo he ido a esa escuela cuando era chica. Yo he cursado en la escuela Boedo
hasta primer grado pero después no mos tenido que cambiar de escuela...
- (¿Y la gente reclama por las maestras?)
- No nadie reclama nada, porque ahí una reclama y se agarran con los chicos. Si los
chicos no venden la rifa le ponen mala nota.
Azucena Ramírez está ayudando a Susana López, su amiga, para conseguir un lugar en la
escuela con comedor escolar. Susana no puede cuidar sus hijos porque es jefa de hogar y
trabaja. Además tiene que cumplir las horas del plan de Ayuda Mutua que se encuentra en
marcha en Villa Esperanza.
- (Azusena Ramírez) ... porque éste es grande y éste pa desgracia va a la escuela a la
Boedo no va ahí, va a la Boedo. Porque aquí cuando iba a la escuela de Costanera no
estudiaba nada, pasaba jugando... Ahí se via quedao de grado en cambio en aquella
escuela hay un poquito más de seriedad. O sea que el chico que no estudia, nota, tras,
nota consigue, como uno no tiene tiempo para ir saben y lo ajustan ve? Como aquí tienen
ese carácter, TAN BUENO, de bueno...!
Se puede sacar algunas conclusiones de lo aquí expuesto. Primero los Comedores Escolares
son un tipo de equipamiento que pone de manifiesto y hace evidente la segregación urbana.
Sólo se emplazan en zonas periféricas deterioradas. Además coincide que la escuela allí
asentadas tienen mala calidad en la enseñanza. Lo que aparentemente es una mayor
condescendencia para con los niños que provienen de familias de bajos recursos se convierte
en una forma de asegurar el sistema de segmentación de la escuelas primarias. Por otro lado,
las escuelas en barrios de clase media tienen mejor calidad en la enseñanza. Algunas están
emplazadas a pocas cuadras de la villa pero en un espacio marcadamente diferenciado desde
el punto de la estratificación socio-urbana.
La combinación de ambos equipamientos, que aparentemente sirven para “solucionar” una
necesidad social, en realidad refuerzan la segregación urbana. Pareciera que la segregación
social se va dando en circuitos concéntricos, reafirmándose y acumulándose. La calidad de los
recursos con los que pueden contar los sectores populares urbanos disminuyen a medida que
es mayor la segregación del mercado laboral y la segregación urbana. Lo que aparenta ser un
recurso para lograr mejorar las condiciones de vida y de salud de la población, termina
recortando las posibilidades reales de acceder a capacitación calificada, de esta manera el
sistema educativo asistencial –para llamarlo de alguna manera- reproduce y reafirma la
segregación social puesto que no califica la mano de obra futura.
Un efecto interesante de este reforzamiento se expresa en los mayores costos que implica
para las familias buscar sistemas de calificación alternativos por medio del pago de maestras
particulares que contrapongan la mala calidad de la educación que reciben en el sistema
formal asistencial. Otro es la desestimación de este recurso asistencial, cuando hay
posibilidades de hacerlo, puesto que los padres prefieren una buena educación u otras
soluciones alternativas.
La alimentación es vista además como poco balanceada. Con anterioridad se dijo que las
limitaciones presupuestarias del programa y su gran demanda producen un recorte en la
calidad de la dieta alimentaria. Paradojalmente, un programa, cuyo objetivo es mejorar la
calidad de alimentación de los niños de bajos recursos en edad escolar, brinda alimentación
134
de baja calidad. Podemos concluir que este proceso de segregación acumulativa se refuerza
en la alimentación y en la calidad de la educación.
III) LA COPA DE LECHE
La Copa de Leche es un programa financiado con fondos provenientes de la Cooperadora
Asistencial de Salta Capital. Se inicia hace veinte años junto con la fundación de las
cooperadoras asistenciales. Este organismo coordina los fondos y ejecuta el programa. Los
efectores son las Escuelas primarias públicas y las instituciones de “beneficencia” (ver cuadro
39 y 40).
Con el asesoramiento del Departamento de Nutrición del Ministerio de Bienestar Social se
calcula, para la Copa de Leche, una relación promedio de 200cc.61
. Las escuelas reciben leche
en polvo, las instituciones leche fluida. En base a estos datos y a la información de los
directores de los establecimientos, las Asistentes Sociales del Servicio Social estiman la
cantidad de la leche necesaria. El número de beneficiarios efectivos y la cantidad de leche
distribuida es reajustada mensualmente en base a la información proporcionada por los
directores de las escuelas en los que hace a inscriptos, alumnos que consumen la Copa de
Leche y leche que queda en depósito.
62
FALTA UBICAR ESTAS CITAS
En 1985 la cobertura en escuelas primarias alcanzaba a un promedio mensual del 71,6% del
total de los inscriptos –34.292 niños-63
. Dentro de los programas especiales que desarrolla la
Cooperadora la Copa de Leche es el de mayor importancia, en cuanto a cuantía de gastos.
Además también es el más representativo de los PAA representando un tercio de sus gastos.
El 92% para la escuela primarias diurnas, el 3% a las nocturnas y el 4% a las organizaciones
de benéficas.
Para darle la leche a los niños, las Cooperadoras escolares deben costear con sus propios
recursos, el azúcar y el cacao eventual con el que la sirven. En las escuelas periféricas la
recaudación de las Cooperadoras es muy baja por lo que recurren a otros organismos
asistenciales para conseguir subsidios para estos gastos. Se han detectado demandas de este
tipo en el Banco de Préstamo y Asistencia Social.
Si bien la mayoría de los entrevistados reconocen como importante para la dieta de los niños
la Copa de Leche escolar, tienen conciencia que ellos también aportan por medio de las
cooperadoras escolares.
- (¿Y los chicos toman la Copa de Leche en la escuela?)
- (Regina Arancibia) Dicen que hay veces que no les dan, dice que no les dan, también
hay que pagar todos los meses la cooperadora. Ahora dicen que les han dao calzado, y a
ésta no le han dao, será como ella siempre va... como sea aunque no tenga en la casa.
61 De 1 kg. de leche en polvo en polvo se obtienen 8 litros para 40 raciones y de 1 litro de leche fluida se obtienen 5 raciones.
62 Las necesidades rebasan los fondos acordados por la Nación, así por ejemplo para 1986 la Nación acuerda 40.000 dietas,
a un costo de 0,50A el almuerzo y, la provincia tiene una cobertura de 80.000 a un costo de la dieta de 0,24A. 63
Para esa fecha se entregó un promedio mensual de 13.610,4 kg. En escuelas nocturnas, de abril a noviembre de 1985,
464 kg. promedio mensual, y en instituciones 401 kg., promedio mensual de enero a diciembre. En total se distribuyeron 117.411 kg. de leche.
135
Por lo menos que valla bien calzadita con los zapatos. Y ahora nomás ya no tenga para
mandarla. Si las zapatillas se han puesto caras!.
- (¿En la escuela que van tienen Copa de Leche?)
- (Marta Juárez) Sí le dan la leche.
- (¿Y qué opina de la Copa de Leche?)
- Y es una alimentación para los chicos, les hace bien, nosotros pagamos la
cooperadora por eso.
La Copa de Leche no es siempre aprovechada por los niños a pesar de su amplia cobertura.
Algunas madres que consideran positivo el programa, cuentan que sus hijos no toman leche
por que no les gusta
- (Azucena Ramírez) Por ejemplo el changuito más grande ni toma la leche en la
escuela, va a séptimo grado ya!
- (Marcela Ramos) Sí le dan la Copa de Leche en la escuela. cuando comienzan las
clases no le dan todavía, recién al mes, a los dos meses reciben y les dan.
- (¿Y qué opina de la Copa de Leche?)
- Esta bien porque a uno a veces le falta en la casa algo. En el turno mañana como
van ellos, a veces le falta para hacerle, o no pueden comprar el gas rápido. A veces hay
que hacer fuego con la leña, ve? A veces que llueve o hace frío. Por eso en la escuela ya
lo toman, ve? Le hacen la leche, ve?
- (¿Y qué dicen los chicos de la leche que les dan en la escuela?)
- Y hay días que toman, y los otros que hay veces que no les gusta, y vienen a tomar
té en la casa. Los más grande no les gusta, y los más chicos a veces toman un tiempo,
ve? Al tiempo ya la dejan, prefieren tomar té.
IV) OTROS PROGRAMAS ALIMENTARIOS
Los programas alimentarios anteriormente descriptos se caracterizan por una relativa
continuidad, existen otros programas de este tipo que se implementan por cortos períodos de
tiempo y que su ejecución generalmente responde a demandas ocasionadas en períodos pre-
electorales con el objetivo de captar lealtades partidarias. Este es el caso de dos programas
llevados a cabo en 1985 el de Comedores Vecinales y las Mesas Comunitarias de Navidad.
El Plan Mesa es un programa también financiado con fondos de Cooperadora Asistencial.
Comienza en 1985, consiste en la venta subdividida de una bolsa de comestibles conteniendo:
1 litro de aceite, 1 kg. de sémola, 1 kg. de trigillo, 1 kg. de harina, ½ kg. de yerba y ½ de
fideos. Éstas se venden en la misma Cooperadora directamente al público, con una
subvención del 30% de su costo real, o a distribuidores con el 45% de subvención, los cuales
a su vez debían venderlas al precio fijado al público.
Este gasto significó un 5,3% de las erogaciones de la Cooperado (cuadro 16) y el 9,42% de
los PAA (cuadro 30) durante 1985. En el período que va de diciembre de este año a setiembre
de 1986 –fecha en que se poseen registros- se vendieron 7.345 bolsas. El 71% de ellas a
distribuidores, por lo que los más beneficiados fueron los intermediarios perdiendo el objetivo
manifiesto para lo que se implementó (cuadro 41). La venta a distribuidores se hacía sin
ningún control. Cuando se recibió denuncias sobre reventas se suprimió este mecanismo de
distribución.
136
El programa de Comedores Vecinales se implementó por medio de la Cooperadora Asistencial,
durante la etapa pre-electoral en 1985, con claros objetivos clientelísticos, y consistía en la
venta subsidiada de bandejas de comestibles a centros vecinales de la ciudad de Salta. este
programa representó en esa fecha el 1,4% del total de las erogaciones de este organismo y un
2,43% del gasto de PAA para esa misma fecha (cuadro 30 y 16).
El Plan de Vacaciones Eva Perón también implementado por medio de la Cooperadora, si bien
no es un programa eminentemente alimentario se lo puede considerar como tal. Se inicia en
diciembre de 1984, para contingentes de niños de escasos recursos del interior de la provincia
que se alojaban en el Hogar Escuela, renovándose semanalmente. En el período de
vacaciones 1985-1986, durante ocho semanas, participaron 591 niños. El gasto significó en
1985 un 2,7% del presupuesto de la Cooperadora, y un 2,93% del gasto de programas
alimentarios (ver cuadros 30 y 16).
El Programa de Mesas Comunitarias de Navidad se ejecutó exclusivamente en 1985 en forma
coordinada entre el Ministerio de Gobierno de Justicia y Educación, la Secretaría de Estado de
Seguridad Social y el Arzobispado de Salta. Se hizo con fondos de la Secretaria de Estado de
Seguridad Social, por medio de las partidas transferencias corrientes, con un monto de
20.000A, significando un 4,5% del gasto en PAA (cuadro 30)
4. OTROS GASTOS SOCIALES EN SUBVENCIONES ALIMENTARIAS
Hemos visto hasta ahora los programas especiales de los subsidios indirectos. Los otros
gastos asistenciales que subsidian la alimentación de los sectores más pauperizados serían:
1) por demanda espontánea individual (subsidios directos), 2) por demanda de organizaciones
intermedias, u organismos de “beneficencia (indirectos) y 3) inducidos a partir de los propio
organismos para estructurar relaciones de clientela política por medio de sus agentes
partidario. Se pueden efectivizar en subsidios en bienes o subvenciones monetarias para la
manutención (ver cuadro E). Estos tres tipos significan el 14,53% del gasto asistencial en
alimentación, del cual casi un 90% de él es ejecutado por la Cooperadora Asistencial (cuadro
30). Este organismo junto con la Secretaria de Estado de Seguridad Social (SESS), a través
de la Dirección General de Promoción Social (DGPS) y el Banco de Préstamos y Asistencia
Social (BPAS), son quienes implementan este tipo de subsidios. Dado que cada uno tiene
formas diversas, se los describirán por separado. Seguramente veremos las formas en que
viabilizan cada uno de estos subsidios en los distintos organismos que los otorgan.
4. A. LA DIRECCIÓN GENERAL DE PROMOCIÓNS SOCIAL
La Dirección General de Promoción Social antes de la dictadura entregaba mensualmente
víveres secos a carenciados, los que contaban con un carnet que los habilitaba para retirar la
proveeduría. En 1976 se suspenden. Todo trabajo con centros vecinales estaban prohibido. Se
reinician en 1978 por medio de la intermediación de las parroquias de la ciudad, coordinadas
por Cáritas Arquidiocesana. Los víveres eran entregados a las parroquias de los barrios.
Algunas parroquias vendían a bajos precios “para no fomentar la dádiva” y para adquirir otros
tipos de bienes. Otras los entregaban directamente, con esta modalidad se volvió a la antiguas
formas de beneficencia. Esta vez lo fondos no provenían de la “dádiva caritativa” de la
feligresía sino que el Estado se convertía directamente en el proveedor y promotor de la
beneficencia. El Estado adquiere la forma benéfica en cuanto a la ejecución, pero sus fondos
son suministrados por la socialización de recursos, por lo que se substrae a los feligreses de
la obligación de la “limosna”. La arquidiócesis salteña pasó a ser la directa ejecutora de las
137
subvenciones directas alimentarias de la DGPS. Para la entrega se retornó a mecanismos
típicos de la beneficencia, vía el control “moral” y la presión para asistir a los cultos católicos,
previa entrega de la subvención. La subsidiaridad se circunscribe a la ejecución no a los
recursos. En 1980 se reinician las entregas en el Ministerio, pero se suspenden en 1982,
durante la gestión del Contador Plaza. Eliminando de la vista del público “los pobres
indigentes” que hacían cola en el Ministerio. Una forma de negar la “cuestión” de la pobreza.
Para alimentación la Secretaria en 1985 destinó un importante porcentaje del fondo
compensador (ver cuadro 12). El 90% de ellos se entregaron en forma indirecta o inducida. El
análisis de los alimentos entregados por stock (cuadro 42) nos da una idea de la importancia
de la acción en entrega de víveres secos, hasta la implementación del PAN64
.
Los recursos de la Secretaria de Seguridad Social provienen de tres fondos, el Fondo
Compensador, la cuenta 388 y las transferencias Corrientes. Del Fondo Compensador, que es
el recurso más significativo, se destinó en 1985 el 5,24% a alimentación (ver cuadro 12) y de
la cuenta 388 el 20,2% (cuadro 21). De la partida de transferencia corriente no hubo gasto en
alimentación.
Los demandantes para recibir estos víveres debían solicitar en el Ministerio de Bienestar
Social y luego de una visita domiciliaria realizada por un trabajador social con “informe”
favorable, recién se podían empezar a retirar los víveres. Este trámite es vivido por la gente
como estigmatizante así por ejemplo Eugenia Carpanchay cuenta:
- (¿Y nunca ha pedido en Acción Social?)
- No nunca he pedido, una vez he ido pero no me han querido dar.
- (¿Ha pedido proveeduría?)
- Sí
- (¿Y le daban?)
- Sí cuando la chiquita esta tenía dos meses. Después no me han querido dar, porque
decían que yo era joven y podía trabajar. Dos meses nomás me han dado.
La demanda es resistida para evitar la carrera de obstáculo que significa y a veces a pesar de
pasar por todas las “pruebas de la pobreza real” no se logra lo que se quiere.
- (¿Ud. ha pedido proveeduría en Acción Social en el MBS?)
- (Francisca Pérez) No nunca lo hei hecho. No nunca lo hei hecho. Por que la verdá,
uno no sabe... porque a veces uno va y choca con que no le dan, con que no, con esto y
el otro
4. B. LA COOPERADORA ASISTENCIAL
La Cooperado adquiere bienes para stock: leche en polvo, mercaderías, zapatillas, colchones,
frazadas y camas. Las entrega directas se realizan en la mayoría de los casos por el
Departamento de Servicio Social. Éstas deben realizarse en forma directa y personal al
interesado, previa confección de una ficha socio-económica realizada por una entrevista.
64 En 1984 llegan a 148.568 kg. y 101 litros de aceite. A finales de ese año, debido al inicio del PAN, se disminuyen las
entregas de víveres secos llegando sólo a 824 kg. en 1985, que representan tan sólo el 0,5% de los kg. en 1985. Por un convenio entre el PAN y la Secretaria, la DGPS distribuye 8.100 cajas al interior de la provincia. Se debe tener en cuenta que la disminución de 1985 también está relacionada con la poca confiabilidad de los registros por el paso del stock a la DGA.
138
Desde 1984 a 1987, primera gestión democrática, el demandante debía traer una autorización
firmada por el intendente, o algún funcionario público asignado previamente. El que es
generalmente es él que tienen a su cargo el trabajo político de las internas en períodos pre-
electorales. En períodos normales, esta autorización previa es firmada por funcionarios de la
SESS o de la municipalidad o la Comisión Directiva, más funcionarios especiales a los que se
les asigna esta función políticamente. Este mecanismo de concentración de la demanda,
permite el clientelismo político para la cooptación de lealtades partidarias, que se exacerba en
época pre-electorales. En las elecciones internas, realizadas en 1985, la Cooperadora actuó
directamente como recurso del partido justicialista gobernante. Por medio del presidente del
partido se entregaba, a las unidades básicas, bienes adquiridos con los fondos de la CASC, en
los Barrios y Villas de la ciudad.
Por este sistema se logra unificar la demanda, la cual debe pasar indefectiblemente por el que
ha sido asignado para ejercer la clientela o por la organización intermedia elegida como canal.
Se rompe así su dispersión, controlándola y ejerciendo sobre ella presiones coactivas a partir
de una relación recíproca de “mutuas concesiones”.
Hablando de los trámites que debe hacer para conseguirle una cama a una vecina, la
presidenta de una unidad básica de una Villa de la ciudad nos cuenta este mecanismo.
- (María Zurita) Yo le puedo conseguir todo de eso, cama, colchones. Todo se puede
conseguir pero tienen que ir ella para asentar en el libro, porque sino piensan que uno
como presidenta, saca las cosas y se las agarra uno. El que está en la sede central es el
que está firmando, son las cosas directas o sea que le da la orden para ir a la
cooperadora y en el acto la retiran. Ahora es más fácil porque sino tengo que ir al
Ministerio y llevar la carta, ahí así, ve? En cambio ahora es más fácil.
La gente por otro lado, visualiza estas relaciones como paternalistas negándose a veces a
entrar en el juego contractual que implican, sin utilizarlas ni siquiera instrumentalmente.
- Para todo uno tienen que andar, como se dice oliéndole los pies al uno al otro, no me
gusta. Yo, yo digo si me ayudan bien y sino también.
Los funcionarios elegidos para la decisión de entregar ejercen la relación clientelística
reforzando el paternalismo. Aparecen como los dueños de los bienes opacando su origen
impositivo en el total de la recaudación tributaria. Más aún en este caso cuyos fondos
provienen del 2% del total de los salarios pagados, aporte que puede considerarse salario
directo65
.
Las entregas inducidas o encauzadas por los agentes partidarios de la Cooperativa se realizan
por dos formas. Una consiste en listas de vecinos, confeccionas por los presidentes de
unidades básicas, donde se listaban las necesidades y el vecino podría elegir sólo un bien. La
65 El salario directo tendría dos componentes. El primero “el salario tradicional” se efectiviza en forma monetaria, en el marco
de la relación contractual, sin que se realicen deducciones o adiciones. El segundo es el que se deduce de los salarios pagados o del salario individuos y forma parte del capital variable, pero el que se transfiere a organismos sacializados para sus administración o gestión. Este es el caso del aporte jubilatorio, las asignaciones familiares, los descuentos por Obras Sociales, el porciento sobre los salarios al FONAVI, y en nuestra provincia el aporte a CAs. El salario indirecto sería aquél proveniente del total de la recaudación tributaria. Por lo tanto los gastos sociales provenientes del salario directo pueden formar parte de las políticas SSR o de las políticas de Asistencia Pública, en este caso también de SAS. (Ver Alvarez, Sonia 1986).
139
otra forma era el “reparto” o rifas realizados directamente por el partido. En ambos casos las
relaciones sociales involucradas exigen el conocimiento, de parte de los electores sociales, de
ciertas reglas de intercambio. Por un lado, el demandante o receptor, recibe en carácter de
“dádiva” –de la estructura partidaria mimetizada como agencia del Estado- un bien, el cual lo
obliga parcialmente a cierto apoyo partidista o de alguna línea política. En este caso los
requisitos varían, desde una firma para una presentación de lista en las internas al apoyo
futuro en elecciones generales.
Una señora de un barrio de la ciudad nos cuenta al respecto el uso instrumental que hizo ella,
y la forma en que logra poner límites a las reglas impuestas desde el sistema político.
- Y yo no he hecho anotar aquí en el Barrio. Dice que vian dau frazada, todo!. Es que
hay veces, esos días estaba mal, andaba mal con mi brazo, estaba que me iba y no iba a
la Maternidad y justo esos días habían venido. Así que esos días habían venido, y la
chica que hace las listas, es una amiga mía (...) Pero dice que me venía ha buscar y yo
no estaba! Sí pero para que a uno le den hay que firmar por el que viene que es...
- (Ah, sí!)
- Sí, pero nosotros tenemos que dar el voto, creo no?... Tenemos que dar documento
pa que le den, sino... mi marido no quiere. Se está candidatiando para diputado ese, por
eso han venido ha hacer locro, chocolate y todo, y ha tenido un problema grande
- (¿Qué ha pasado?)
- Porque la Señora esa había anotado a las personas que tienen y a los que no tienen
no. Sí ahí, la Señora del fondo, le van ha dar una cucheta, y ella tiene! Mm... yo le digo a
él (al marido) ya me vua hacer anotar le digo, total yo no voy a dar la firma. Y sí, han
venido a darme ropa usadita y tomate que nos hacían firmar.
- (¿Quién?)
- No sé de qué, ha venido un camión y una... Firmaban también, sí, han firmado y
pedían el número. Yo hi recibido tomate nomás, hasta ahora tengo tomate, pero yo no he
firmado. Ya vengo a firmar –le digo así, y no he vuelto. Tomate daban pue, pero el dice:
No, no firme, si ese tomate dan en el Ministerio, para que regalen, la ropa bueno! Dice él
–que yo agarre el tomate nomás. Me he hecho dar y me he venido para acá. La ropa –le
digo, no, porque yo no quería firmar. Es que uno hay veces se mete en problema o no
sé... pero aquí todos firman. Ahí viene otra señora, también candidata, no sé qué es,
dama rosada también. Le vua a dar camiseta –dice, todos los muchachos han ido y han
firmado, después ha venido otro también han firmado oh...
- (¿Qué era la Dama Rosada?)
- Lista rosada creo. También he venido a dar lotes un poco, poquito a poquito,
después traía cosas para sortear, hacía chocolate.
Esta relación de intercambio no tuvo los efectos esperados en las elección de 1985, ya que el
partido justicialista perdió la senaduría de capital que estaba en juego. Se puede inferir un uso
instrumental de la relación clientelística de parte de los sectores más carenciados, en este
juego de lazos bidireccionales que implica un campo de fuerza societal.
Otra presidenta de unidad básica nos cuenta.
- (¿Qué es lo que le pide al partido de comida?)
- Por ejemplo vez pasado nos hemos traído maíz, maíz pelado, para que hagamos
locro toda la gente de la comisión de la unidad básica. Y si quedaba me ha dicho que lo
140
agarre. Si no me decía que lo agarre, no me lo agarraba! no?. Y ha quedao ese maíz y
las cajas de leche, porque el sabe ese problema que yo tengo con mi hijo.
La paradoja de la acción en el área de Subvenciones asistenciales se manifiesta en la
apelación que el sistema político realiza a esta población. Se le cercenan sus derechos
sociales por su condición laboral pero se requiere su apoyo por medio de la creación de
bloques de dependencia clientelísticos, en cuanto “beneficiarios” de políticas asistenciales,
cuando deben ejercer sus derechos formales de ciudadanos: el sufragio. Interesan cuando son
potencialmente electores a favor del partido o facción que puede utilizar recursos socializados.
Ésta es una de las causas por la cual las afiliaciones sirve, en muchos casos, como carnet
para introducirse dentro de la estructura de arenas de las políticas de subvenciones.
4. C. EL BANCO DE PRÉSTAMO Y ASISTENCIA SOCIAL
De los tres organismos que otorgan subvenciones alimentarias de este tipo, el Banco de
Préstamos es el de menor importancia en la cuantía del gasto. Representa sólo el 0,03% de
estas erogaciones. Esto se debe a que el Banco solamente entrega subsidios monetarios por
casos límite y no tienen implementados sistemas de stock como los otros dos organismos
(cuadro 22)
5. ANÁLISIS DE CASOS DE FAMILIAS TIPO QUE UTILIZAN DISTINTAS SUBVENCIONES ALIMENTARIAS
Dado que las familias utilizan distintos recursos socializados en forma concomitante para
paliar la carencia de ingresos a fin de cubrir la alimentación de los integrantes de sus unidades
domésticas y luego de haber visto algunas características globales de la dinámica de cada uno
de los programas y del resto de las subvenciones alimentarias tomaremos tres casos típicos
de unidades domésticas. Se tratará de observar la relación entre la inserción productiva de los
miembros que trabajan, el tipo de ingresos y la constitución de las unidades de consumo
domésticas66
con la forma en que se articulan, a nivel micro social, los recursos provenientes
de los gastos asistenciales, con los otros recursos de las unidades domésticas. Esta vía de
análisis sintetiza en los casos típicos la lógica interna de la organización micro social y el uso
eventual de los bienes ofrecidos por estas políticas.
LA FAMILIA PÉREZ
La familia Pérez es una familia nuclear constituida por Francisca de 43 años y Fermín su
marido de 31 años y sus dos hijos de 9 y 4 años. Fermín trabaja como oficial albañil
independiente. Además hace changas como jardinero los fines de semana. Francisca trabaja,
mañana y tarde, en relación de dependencia como cocinera de una empresa. Sus ingresos
son los únicos estables. Sus dos hijos van a la guardería de Costanera desde chicos. Los ha
puesto allí porque no tienen con quien dejarlos. No quiere dejarlos solos en la Villa porque
considera que es peligroso por la precariedad de la vivienda.
- (¿Por qué ha decidido ponerlos en la guardería?)
- (Francisca) Porque yo trabajo, él también trabaja, y nadie queda acá. Si yo tendría
alguien que me los cuide, yo los dejo, por esa razón yo los dejo. El único que queda es el
66 Maurice Godelier (1974) considera a la unidad de consumo como el último eslabón social en que opera la distribución de
un producto, antes que entre en el consumo individual o social.
141
perro que cuida la casa (...) Una caja de PAN nos dan, nos sirve para tres días nomás. Sí
porque nosotros cocinamos una vez, a la noche. Ahora cocino lo mismo, en vez de mate,
yo les doy comida a la tarde, porque en la guardería no le dan comida de noche. Y de
ese día no le dan comida, mucha, así. Cuando hay cocino, tengo que comprar la carne y
yo les doy le llevo. Los días que no trabajo les llevo una ollita o cualquier cosa a los
chicos, o sino los hago llamar, ve? El changuito, ha venido a ver si había cocinado y sino
lleva alguna cosa, porque sino ahí a veces le dan guiso, le dan polenta sin carne. Ellos
no comen carne, algunas veces sí, a veces no, y por esas razones cuando voy al trabajo
yo les paso alguna cosa, o ellos vienen a buscar fruta (...) Ni a mí, ni a mi marido nos han
pagado este mes. Estamos en 23 y todavía no me han pagao, nosotros le hemos
denunciado. Porque no es posiblemente que nosotros vamos a andar sin comer. Menos
mal, gracias a Dios yo tengo bicicleta, sino iría a pata. Sí! El colectivo es caro. Gracias a
Dios tengo bicicleta, eso no me hago problema, así que gracias a Dios que los chicos
están en la guardería los dos. A nosotros no nos interesa porque somos grandes, pero
los chicos! Menos mal que yo tenía leche, eso es de noche, así mos estao cinco días,
después ya ha venido el PAN.
La caja Pan le viene a solucionar problemas de alimentación básica puesto que generalmente
le pagan tarde. De esta manera con los ingredientes de la caja y el ahorro que le significa en
ese momento, logra subsanar la alimentación básica, a pesar de la insuficiente dieta del
comedor escolar. Por el aporte de estos dos recursos puede comprar otros alimentos. Con el
harina y la grasa que trae la caja hace tortillas en un horno de barro familiar que posee en el
fondo de su casa. La comida más frecuentes son los guisos, sopa y mate. Solamente compra
carne cuando los niños le piden y cuando tiene. Cocina con garrafa, una mensual y el resto
carbón y leña que recogen de los montes cercanos o compran de un aserradero que hay en
las inmediaciones. Crían cerdos en el fondo y algunas gallinas que dan solución
eventualmente a necesidades de alimentación. Los alimenta con desperdicios que trae todos
los días del trabajo.
LA FAMILIA CAMISAR
La familia Camisar es una familia nuclear constituida por Tomassa de 40 años, Pedro su
marido de 42 y ocho hijos de 12, 11, 10, 9, 6, 4, 2 y un bebé de meses. Pedro trabaja en
relación de dependencia en una planta de Gas. Aunque recibía asignación familiar su sueldo
no le alcanzaba para alimentar a sus hijos. Además “agarra changuitas para cortar yuyos, o va
a ayudar a pintar paredes, le dan 5, 6 australes, los días sábado y domingo, y trabaja, y ya son
12 australes y ya es alguito para el puechero”. Los chico mayores trabajan de cadi de golf, el
dinero que ganan se destina a su ropa.
- (Tomassa) Con lo que gana mi marido yo saco lo que me dice la doctora, -tienes que
darle acelga, bife de hígado, hacerla a la papilla y darle la soja, en el guiso en la leche,
amasa pan también (...) Ahora, si Ud. viera! me vengo caminando de la calle... hasta el
matadero a buscar pata, porque en el mercado es más cara. Y la verdura, me vengo
caminando los días sábados para llevar la fruta para los chicos, camino 20 a 30 cuadras,
y de ahí nomás me vengo. Así que yo gasto lo justo para tres cuatro días, porque no
tengo heladera, así sancochando la carne y la guardo colgado con salmuera para que no
se junten los moscos (...) Yo al super no voy nunca! Yo voy a un mayorista, ahí venden
más barato, compro la harina, para los chicos todo.
142
Tomassa también recurre a una parroquia cercana donde compra leche más barata y azúcar.
Además recibe leche para su bebé y retira ropa para sus chicos. Recibe una sola caja PAN
con lo que se ayuda parcialmente.
- El agente PAN del barrio, es buenita (...) Le enseña a la gente a cocinar, le dice
hágame probar. Porque la gente a veces lleva y algunas tiran grasa, la harina, la sémola,
el poroto, parece que es gente que no la necesita a la caja, y la tiran porque dicen que no
les gusta, a veces la reciben sólo por la leche (...) Sí, hay un montón de gente que viene
a preguntar si hay para darle una sémola hervida con pancito para darle a los chicos, la
gente no trabaja. Ahí (en la parroquia) a los chicos de menor edad, hasta el año le dan
leche y azúcar. Aquí en la Iglesia del Tránsito, nos ayudan esas señoras mucho, (...) Nos
venden también leche, para que no se acostumbremos a estar pidiendo. Eso está bien
porque eso es una ayuda para la Iglesia y nos ayuda a la vez a nosotros. Así que ellos
con los que nos venden la ropa, compran leche y la azúcar tres australes, qué le parece?
Ya es una gran ayuda, nos venden un kilo de leche y un kilo de azúcar al mes, eso es
uno por persona. Y allí nos dan clases, cómo se llama cómo higienizarse a los niños,
todo eso, para las mamá, que se quedan embarazadas.
Tomassa es activa militante política, de esta manera logra conseguir subsidios por medio de
relaciones clientelísticas.
- Yo hei venido a pedir que me ayuden, porque el compañero Romero cuando trabaja
con la política... Yo hei sido una de las primera que ha puesto unidades básicas en el
barrio Vicente Solá. Ellos me han prometido que me iban a dar trabajo. Bueno hei dicho –
ya no me a faltar nada, ya no voy andar pidiendo! Yo trabajo de muchacha cuando me
llaman (...) Cuando el compañero Romero, andaba así en los barrios me ha dado
también. Y yo le he hablado –mire Sr. Romero, yo ese día no tenía ni para la carne, le
digo –yo necesito francamente leche para mi hijito, Ud. sabe yo no quiero que se venga
desnutrido (...) Él me ha dado un papelito así y me ido a la Cooperadora. Zapatilla, todo
he conseguido. Gracias a Dios! Zapatillas, cuchetas y leche.
La familia Comisar además retira leche líquida del Centro Materno, un litro diario y sus hijos en
edad escolar toman la Copa de Leche en la escuela del barrio. En este caso se puede
observar el sobre-trabajo que implica para Tomassa hacer estirar su presupuesto para
alimentar a sus hijos. Utiliza casi todas las subvenciones alimentarias con las que se puede
contar, además de recurrir a los organismos de beneficencia. Sin embargo considera que su
situación es crítica y tiene que “andar pidiendo” para solucionar los problemas de alimentación
de sus hijos.
LOS CARI
La familia Cari es una familia ampliada de terreno común pero con ollas separadas, con dos
núcleos familiares, Juan y su esposa Bety, sus cuatro hijos de 10, 7, 5 y 3 años, más una
hermana de Bety, Marta de 15 años que ha venido del campo a buscar trabajo. En una casa
contigua vive la madre de Juan, Rosa una anciana sorda muda que además tienen dos nietas
a su cargo. Una de ellas de 12 años está empleada “cama adentro” y la otra tiene 5 años. Juan
trabaja haciendo changas o en la venta callejera de maní durante el invierno. En el verano
emigraba toda la familia a fincas cercanas a la ciudad para la cosecha de tabaco. Finalmente
consigue adquirir una pochoclero con sus ahorros, con lo que ha logrado una estabilidad
relativa de sus ingresos. Bety trabaja como empleada doméstica por horas de la mañana y la
143
tarde. Tres de sus hijos van a la escuela de Costanera con comedor escolar. Reciben la caja
PAN que les significa un ahorro junto con el comedor escolar. Cuando recibe la Caja, una vez
al mes, Bety hace tres kilos de pan. Hace una sola comida diaria, o calientan si queda comida
del medio día. Cuando los chicos vienen del colegio toman mate con boyo. Cocinan con leña y
carbón básicamente. Compran una sola garrafa al mes. La leña la retiran de los montes
cercanos. Para su hija menor, Bety recoge leche líquida en el Centro Materno. La dieta
alimentaria está basada en sopa, guisos y puchero.
- (Bety) Con la Caja nos damos vuelta casi dos semanas, bueno ahora casi dos
semanas porque los chicos comen en la escuela. Acá en la escuela del barrio. Así que ya
tengo que cocinar un poco más menos (...) Además retiro la leche en el Centro Materno
para ella (la bebita). Sí, hasta que tenga un año y medio, después ya no.
La madre de Juan vive solamente con los ingresos provenientes de una pensión a la vejez.
Ella y su nieta comen todos los días en el Comedor San José que está subsidiado
básicamente por la Cooperadora Asistencial. A la nieta mayor la empleó en el trabajo extra-
doméstico con cama, porque no tienen para alimentarla ni vestirla.
De los casos antes analizados, se puede concluir que las familias para poder cubrir la
alimentación recurren a diversas maneras de aumentar sus ingresos. Incorporan los niños al
mercado de trabajo, recurren a insumos domésticos como la huerta y el gallinero, consiguen
insumos más baratos para la cocción como la leña, dedican una importante porción de su
tiempo para conseguir alimentos más baratos aunque ello signifique grandes sacrificios,
recurren a los subsidios del Estado que generalmente cubren parte de la alimentación de los
niños mayores o en edad escolar y eventualmente se incorporan a relaciones de clientela para
conseguir subvenciones por demanda espontánea.
A MODO DE CONCLUSIÓN
El deterioro progresivo del salario real de los trabajadores y la cada vez mayor cantidad de
éstos que no pueden ni siquiera cubrir la alimentación mínima básica, produce la participación
del Estado a través de los denominados gastos asistenciales en alimentación,
fundamentalmente por los programas espaciales. Evidentemente si se considera la cuantía del
gasto que significan y la calidad y cantidad de los bienes que recibe cada familia
depauperizada, estos subsidios no hacen más que paliar una situación de indigencia, pero no
llegan a cubrir la porción que les falta para satisfacer las necesidades que la sociedad ha
fijado como mínimamente dignas. El Estado interviene entonces, no para disminuir el costo de
reproducción de la fuerza de trabajo sino para apuntalarlo, para evitar que se produzcan
estallidos sociales, a largo plazo, permite que ese valor se mantenga a niveles de indigencia.
Los países centrales cuya forma de explotación básica es la plusvalía relativa, aseguran la
satisfacción de las necesidades más mínimas a los trabajadores por dos vías: salarios mínimos
que cubren la alimentación y el resto de otras necesidades sociales y, los seguros de
desempleo. Por lo tanto el Estado no realiza gastos asistenciaciales alimentarios, sólo en
situaciones especiales muy límites. Sin embargo, en la periferia en procesos sociales de
depauperización absoluta, más específicamente en el caso de la Argentina, la cantidad de la
población de alta vulnerabilidad –ingresos por debajo de la línea de pobreza absoluta,
inestabilidad laboral, desocupación, falta de seguro de desempleo, etc.- es de tal magnitud
que el Estado a través de los gastos asistenciales, viene a paliar un rubro del costo de
reproducción, como es la alimentación, que debería ser cubierto por el salario.
144
Los gastos asistenciales que aparentan ser eminentemente distribuidos porque se destinan
solamente a los sectores de más bajos recursos, son un efecto de la distribución regresiva de
la renta y de la super-explotación del trabajo. Algunos Gatos Sociales en equipamiento
colectivo promueven la acumulación a través de inversiones productivas –como el caso de la
inversión en infraestructura urbana y en vivienda- que redinamizan otros sectores, permiten la
acumulación y generan empleo. Otros gastos en equipamiento encaran inversiones no
rentables para el capital haciendo reposar su costo en recursos socializados del total de la
población, ya que su financiación proviene del total de la recaudación tributaria –este es el
caso de los equipamientos en salud y en educación-. En lo que hace a los gastos asistenciales
alimentarios, no podrían explicarse por ninguna de las anteriores funciones explicitadas. La
alimentación es la parte más elemental que tiene que cubrir el salario. La más básica de todas
las necesidad sociales. Es el límite mínimo donde se define la reproducción de los hombres
como tales, el límite entre la vida y la muerte.
Este gasto muestra cómo la redistribución del ingreso que se pretende a través de los gastos
sociales del Estado, tiene el límite en la explotación de la fuerza de trabajo. El efecto eventual
redistributivo de éstos no puede revertir la super-explotación del trabajo en que se encuentran
grandes sectores de la población de los países de formaciones sociales del capitalismo
periférico.
El emplazamiento en las zonas periféricas deterioradas de la ciudad de algunos
equipamientos comunitarios adonde se ejecutan los gastos asistenciales en alimentación
evidencias la segregación socio-urbana y, en muchos casos, refuerzan los mecanismos de
segregación acumulativos, estigmatizados y territorializando a la población “usuaria”. Según
Fourquet y Murard los Equipamientos de Consumo Colectivo surgieron como forma de
sojuzgamiento de la población excedente, los “pobres”, los “enfermos”, los “locos, los
“ancianos”, etc. (1979). Dichas características se mantienen, aunque de diferentes formas en
la actualidad. Por ejemplo si aplicamos esta idea de los equipamientos comunitarios
asistenciales como los ya mencionados, éstos expresan la territorialidad de la segregación
urbana. Donde ellos se emplazan están los “pobres”, los “indigentes”. A su vez la codificación
se puede encontrar también en las otras formas de acceder a subsidios alimentarios como los
directos, para acceder a ellos hay que pasar por la prueba de la “pobreza real”. Hay que
asumir el estigma.
“Socorrer aquéllos cuya pobreza no encubre ninguna astucia no lo es todo. Aún es
necesario que esas ayudas sirvan para algo, que provoquen el enderezamiento de la
familia. Por eso en toda petición de ayuda hay que vigilar y sacar a la luz la falta moral
que más o menos la determina esa parte de negligencia, de pobreza, la relajación que
hay en toda miseria. Conexión sistemática de la moral con lo económico.” (Donzelot,
1980, p. 70-71)
En las formas inducidas de acceder a subsidios alimentarios, a través de las distintas agencias
que tratan de cooptar clientela política, los “usuarios”, “beneficiarios”, “pobres”, deben
presentarse a la relación contractual que implica, a partir de ciertas condiciones
preestablecidas, aunque en la estructura de arenas que se conforma halla una relación
bidireccional de mutuas concesiones.
145
Por un lado la sociedad les veda el derecho a un salario digno, los obliga a peticionar ayuda,
los estigmatiza en la entrega del subsidio, y no contenta con eso inventa un discurso
ideológico de falta de moral unida a la pobreza.
146
BILIOGRAFÍA
Aguilar, María Angela (1988), Informe final beca de Formación Superior CONICET, mimeo.
Alonso, Jorge (ed.) 1980; Lucha urbana y acumulación de capital, Ed. de la Casa Chata,
centro de Investigaciones Superiores del INAH, México.
Alvarez, Sonia (1986); Estudio de los mecanismos de sobrevivencia del sector de subsistencia
urbano de la ciudad de Salta informe de beca de iniciación CONICET.
Donzelot, Jacques (1980); La policía de la familia, Ed. Picaflor, Barcelona.
Fourquet, Francois y Murard, Lion (1978); Los equipamiento del poder, ciudades, territorios y
equipamientos colectivos, Ed. Gustavo Gilli, Barcelona.
Godelier, Maurice (1974); Racionalidad e irracionalidad en economía, Siglo XXI, México.
Lomnitz, Larissa (1975); Cómo sobreviven los marginados, Siglo XXI, México.
Singer, Paul (1977); “Reproducciones de la fuerza de trabajo y desarrollo”, en 50 años de
industrialización, Barcelona.
Torrado, Susana (1980); Sobre los conceptos de estrategias familiares de vida y procesos de
reproducción de la fuerza de trabajo, mimeo.
Torrado, Susana (1982); El enfoque de las estrategias familiares de vida en América Latina,
orientaciones teórico metodológicas, CEUR, Cuadernos del CEUR Nº 2, Buenos Aires.
147
ANEXO 1
La Secretaría de Estado de Seguridad Social.
La DGPS es quien administra y ejecuta los subsidios. Esta dirección no posee registros que
permitan analizar en forma conjunta los tipos de subsidios que otorga por destino y casos
atendidos, según fondos utilizados. Dada las características de los registros existentes, la
información suministrada y la elaboración que realizamos, se posee información sobre los
casos atendidos por tipo de subsidio y destino, por un lado y, por otro, el análisis de cada uno
de los recursos por destino. Por tal motivo se optó por exponer la información de la siguiente
manera:
A. Descripción global de los tipos de SAS, según características y mecanismos de gestión,
fondos utilizados y destino actual.
B. La demanda atendida de los subsidios indirectos y directos excluyendo los progamas
especiales.
C. Destino de los subsidios por origen de fondos.
A. TIPOS DE SAS, MECANISMOS DE GESTION, FONDOS UTILIZADOS Y DESTINO.
En el cuadro 36 se explicitan los tipos de subsidios otorgados por características, mecanismos
de gestión, según los fondos utilizados y el destino de los mismos. Al no existir ninguna
reglamentación o normatividad que asigne a casa fondo un destino – con excepción de los
nacionales del Programa Social Nutricional – la asignación depende más de las demandas o
políticas coyunturales que de una evaluación o jerarquía de necesidades.
1. Subsidios Directos.
Estos pueden ser en bienes o monetarios.
1.1. en Bienes.
a) por GESTIÓN DE COMPRA: estos son otorgados luego de una gestión de compra, el
expediente se inicia a partir de una demanda individual que no puede ser atendida por los
bienes de stock existentes. El Secretario de Estado asigna un fondo para la compra y el expte.
Sigue el curso correspondiente. Cubre básicamente material de apoyo (prótesis, ortesis, etc.)
y, en menor medida, elementos para la vivienda, manutención, equipamiento del hogar,
cuando el caso es crítico y no hay bienes en stock.
b) por BIENES DE STOCK: estos subsidios en especies son el fruto de demanda directa e
indirecta y los recursos provienen de la mayoría de los fondos y donaciones que puede
manejar la SESS. La afectación de los mismos depende tanto de la decisión unilateral del
Secretario para su uso, de los vaivenes de las relaciones entre la provincia y el estado
nacional, de la orientación de los programas nacionales, como de las políticas de los otros
organismos (especialmente CASC) en relación a la transferencia de fondos para ser
ejecutados por la SEES. Cubren tres áreas básicas, bienes para el consumo, equipamiento del
hogar: frazadas, camas, colchones, etc.; y vivienda: básicamente chapas y cemento.
148
1.2. en Aporte Monetario.
a) transferencias a obras sociales por pago de coseguro de afiliados carentes de recursos
básicamente pagos al IPS para subvencionar el coseguro de medicamentos de los
pensionados no contributivos provinciales y es ejecutado directamente por medio de la SESS
por un convenio entre la CPS, la Secretaría y el IPS. En menor medida se efectúan pagos de
coseguro a otras Obras Sociales o al IPS para otro tipo de servicios asistenciales o de
medicamentos de personas carentes de recursos. Los fondos de los primeros provienen de las
transferencias corrientes de la SESS, y los segundos del FC y la cuenta 388.
b) subsidios monetarios para el pago de servicios, traslados, congresos, seminarios,
actividades deportivas, culturales, etc. Los fondos que normalmente se asignan son el FC y la
cuenta 388.
2. Subsidios Indirectos.
a) programas especiales: el programa más importante que ejecuta la DGPS es el Programa
Social Nutricional, con fondos nacionales implementado en todo el país. Constituye tres
subprogramas: comedores escolares ( escuelas primarias estatales pciales.), comedores
infantiles (comedores municipales de niños de 2 a 5 años) y huertas escolares. El Programa
de Promoción comunitaria, proviene de la partida asistencial del presupuesto de la DGPS, y
solo se ejecutan, en la actualidad dos programas en el interior de la provincia. Las
subvenciones para el programa agropecuario de Aborígenes, provienen de las partidas
presupuestarias de erogaciones corrientes de la DGPS. Los que provienen del F tienen como
destino básico paliar el déficit presupuestario en esta área, ya que se destinan a gastos de
funcionamiento (traslado de técnicos), mantenimiento (reparación de tractores, etc.) e insumos.
Las Mesas Comunitarias de Navidad, fueron realizadas solo en 1985 y con fondos de
transferencias corrientes.
b) por medio de demanda institucional, de organizaciones intermedias, entidades de
beneficencia o funcionarios. Pueden ser de bienes de stock o monetarios, para viajes,
seminarios, adquisición de alimentos, vestimenta, equipamiento del hogar o para gastos de
funcionamiento.
3. Otros Subsidios.
En este grupo se incluyen los subsidios para gastos de funcionamiento, mantenimiento y
equipamiento de dependencias de la SESS. En realidad estos fondos en forma de subsidios,
sirven para paliar el déficit presupuestario de la SESS.
B. DEMANDA ATENDIDA EN SUS DIRECTAS E INDIRECTAS.
En este apartado se analizan los casos atendidos por la DGPS, - que implican el número de
estos que han recibido algún subsidio – y su destino, por mecanismo de entrega. La
información no incluye la cobertura de los programas especiales para la ciudad de Salta – que
serán analizados cuando veamos las partidas nacionales -, ni tampoco el pago de coseguro al
IPS. Primeramente analizaremos el número de casos atendidos y luego el destino de los
subsidios, por gestión de compra y bienes de stock.
149
1. Casos Atendidos según Tipo de Subsidios.
En lo referente al total de casos atendidos se observa un incremento significativo a partir de
1977. Aunque no se tienen datos del 76, se puede inferir que la prohibición de otorgar
subsidios durante esa fecha en todo el ámbito de la administración provincial, explica el bajo
número de los otorgados en 1977. El incremento posterior puede estar en directa relación con
la incorporación de nuevos fondos a partir de entonces. En 1977, se implementa la cuenta 388
– luego de la promulgación de la Carta Orgánica del PAS – y en 1979 el F, que como se vio
representaba más del 50% de los fondos que la SESS dispone para subsidios en la ciudad de
Salta. Otro elemento a tener en cuenta con respecto al gobierno nacional, durante la gestión
del Cap. De Navío Ulloa. El Ministerio de Bienestar Social de la Nación al estar asignado a la
Marina, enviaba remesas y donaciones con más continuidad. A partir de 1981 decrece el
número de casos atendidos para SAS hasta la actualidad por un problema de disminución de
fondos.
En el cuadro 43 y gráficos 5 y 6 se observa que el número de subsidios indirectos atendidos
ha ido creciendo desde el 77 al 81. En el 82 hay una leve disminución que se agudiza en 1983
para luego repuntar en el primer año del gobierno democrático descendiendo abruptamente en
el 85 (ver cuadro 44). El ascenso del 83 está asociado a una decisión política de no atender a
los ojos del público, por lo que los recursos se canalizan en forma indirecta. La caída del 85
puede estar asociada a un problema de registro. En esa fecha, ante el advenimiento de la
campaña preelectoral, el stock para de la DGPS a la Dirección Gral. De Administración y es
manejada directamente por el chofer del Ministro de Bienestar Social. De esta manera, sin
control legal o administrativo, el proselitismo político basado en subvenciones se realiza sin
trabas, aumentando la discrecionalidad en el manejo de los fondos.
En términos relativos (gráfico 5) los subsidios que representaban en 1977 el 70% del total van
paulatinamente perdiendo importancia relativa – hasta llegar en 1983 y 1985 a representar
solo el 5% - a favor de los indirectos.
2. Subsidios Tramitados por Gestión de Compra.
Estos subsidios se viabilizan por medio de la sección Gestión de compra, quien los gestiona
ya sea con fondos propios (Cuenta 388, FC o TC) o deriva a la CASC o al BPAS para su
resolución. Los datos obtenidos no permiten identificar el origen de los recursos utilizados
pero si su destino.
En los cuadros 45 y 25 se observa que los 321 casos atendidos en 1985 por “gestión de
compra” se han entregado 662 unidades o bienes. De estos el 38.5% corresponden a material
de apoyo, básicamente anteojos, botas y zapatos ortopédicos, el 19.2% bienes para
manutención – ropa 14.6% y equipamiento del hogar 3.8% -. Para vivienda el 41.2% de los
bienes entregados, básicamente chapas el 38.3%.
Se puede inferir que de los 321 casos atendidos, 255 han recibido material de apoyo y los 57
restantes bienes de manutención y vivienda en un promedio de 14 bienes por familia o
institución.
3. Subsidios en Bienes de Stock.
150
Estos subsidios se otorgan en base al stock existente en la DGPS, previa decisión de compra
del Secretario de estado o por la existencia de donaciones nacionales provenientes de la
Dirección Nacional de Emergencias Sociales o de otras donaciones. El stock está compuesto
por bienes para el consumo, la vivienda, equipamiento del hogar y vestimenta.
3.1. En vivienda, equipamiento del hogar y vestimenta.
En 1984 del total de estos subsidios el 91.2% eran para vivienda – 90.2% chapas – y 7% para
equipamiento del hogar – 4.9% frazadas – y solo el 1.4% para vestimenta. Las chapas
provienen casi en el 84% de fondos de CASC, transferidos para entrega en la DGPS. Las
frazadas, el 53% de este mismo origen y del FC, el 15.6% de donaciones nacionales y el
24.9% de TC. Si tomamos el total de bienes vemos que el 81.2% de ellos provienen de CASC
y el 13.9% de otras donaciones. De los que se puede deducir que para estos rubros los fondos
o bienes se originan a partir de recursos externos a la SESS en un 94.2% de ellos. En 1985 la
CASC deja de transferir ingresos para adquisición de bienes de stock que pueden se
entregados por la DGPS, el monto más significativo de bienes lo constituyen las chapas que
representan casi el 60% del total, luego calzado (29%) y, finalmente frazadas (13.6%). Las
chapas provienen en un 70% de donaciones nacionales y el resto de TC, el calzado el 70% del
FC y el resto de donaciones nacionales y las frazadas en casi un 70% de TC. Del total de los
bienes entregados la mayoría (53.1%) provienen de donaciones nacionales, el 23.3% del FC,
y el 18.7% de transferencias corrientes. Las donaciones nacionales aportan más de la mitad
de los bienes entregados para estos rubros, el 41% con fondos con gestión propia de la SESS.
En 1985 descienden abruptamente el número de bienes entregados en relación a 1984.
(Información en base a cuadro 24).
Dicha disminución está en directa relación con la política de la CASC quien deja de transferir
bienes o recursos monetarios de sus fondos propios para se ejecutados por la DGPS.
3.2. En bienes para el consumo.
En el cuadro 42 se observa el tipo de proveeduría que entregaba la DGPS hasta 1984 antes
de la implementación del PAN. La información existente no permite desagregar por origen de
fondos, pero nos da una idea de la importancia de la acción en entrega de víveres secos en
1984 que llegan a 148.568 kilos y 101 litros de aceite. A finales de ese año, debido al inicio del
PAN, se disminuyen las entregas de víveres secos llegando solo a 824 kilos en 1985, que
representan tan solo el 0.5% de los kilos de 1984. Por un convenio entre el PAN y la SEES, la
DGPS distribuye 8.100 cajas al interior de la provincia. Se debe tener en cuenta que la
disminución del 85 también está relacionada con la poca confiabilidad de los registros por el
paso del stock a la DGA.
C. DESTINO DE LOS SUBSIDIOS POR ORIGEN DE FONDOS.
En este apartado se analiza al destino de los subsidios teniendo en cuenta el origen de los
fondos. Se excluyen aquellos provenientes de donaciones nacionales y otras donaciones y los
subsidios que se tramitan en la DGPS pero a los que se afecta fondos de otros organismos.
Dada la falta de estadísticas existentes se ha tenido que realizar registros básicos de
subsidios tomando los instrumentos legales y órdenes de pago de la cuenta 388 y el Fondo
Compensador, así como las imputaciones preventivas de la TC. Este hecho ha demorado
enormemente la tarea de relevamiento y análisis de datos.
151
C.1. Cuenta 388.
Esta cuenta significa solo el 2.02% del total de los fondos ejecutados con autonomía de
gestión por la SEES. Casi un 50% de estos se destinan a subvenciones indirectas, el 35.9% a
subvenciones directas y el 7.8% a gastos de funcionamiento de la SEES (ver cuadro 26). Los
directos a traslados dentro y fuera de la provincia de personas carentes de recursos (21.1%) y
a la adquisición de material de apoyo (5.5%). Los subsidios indirectos a mercancías y
alimentos (el 18.6%), a viajes, seminarios o congresos (13%) y a ropa y calzado (4.4%). Estos
funcionarios públicos, siguiéndoles comunidades aborígenes, instituciones educativas e
instituciones religiosas.
C.2. Transferencias Corrientes.
Estas partidas significan el 19.2% del total de los subsidios que otorga la SEES en 1985. Los
subsidios indirectos representaban un 60%, de los cuales las Mesas Comunitarias de Navidad
significan el 45.7%. (cuadro 27).
A subvenciones directas se destinaron el 34% de estos fondos – el 26.7% al pago de coseguro
de medicamentos de pensionados no contributivos de la provincia y el resto para la
adquisición de chapas, frazadas y útiles escolares para el stock de la DGPS -.
Si se observa la evolución de las transferencias corrientes para 1986, los directos pasan a
representar el mayor porciento de los gastos (87.18%), de los cuales el pago de coseguro a
los pensionados no contributivos es el más significativo (75.94%). Se incorporan además
subsidios directos a carenciados por gestión de compra para material de apoyo. Los subsidios
indirectos en este ejercicio solo representan el 12.73% y no constituyen programas especiales.
El destino del fondo compensador se ha analizado ya en los capítulos V y VI.
COOPERADORA ASISTENCIAL DE SALTA CAPITAL.
La Cooperadora Asistencial de Salta Capital es el organismo proveedor de recursos más
importante en lo que hace a SAS en la ciudad de Salta. Actualmente su funcionamiento se rige
según la ley 5335/78 y por el decreto reglamentario 1809 del mismo año. (ver cuadro 9,
Antecedentes Jur. Administrativos). Es un ente para estatal cuyo control de legalidad ejerce el
Ministerio de Bienestar Social. Según el decreto 376/80 debe ajustar su política a los
lineamientos que la SEES determine, además de atender con sus propios recursos a la
solución de casos particulares originadas en esta Secretaría y que requieren atención
prioritaria.
Del total de la recaudación, proveniente del 2% sobre los salarios pagados en la actividad
privada, que constituyen el origen de sus fondos, el 29% se destina al FONDO
COMPENSADOR (Dcto. Ley 5448, ver SEES), el cual es transferido a la SEES quien lo
administra, para atender, según la ley, exclusivamente los requerimiento de las CAS del
interior de la provincia que cuenten con menores ingresos. El resto de lo recaudado es
administrado por el Directorio, el cual decide el destino de los fondos.
Aspectos de Funcionamiento.
152
La Comisión Directiva está conformada por el presidente quien es el Intendente de la Ciudad
de Salta o su delegado, un vicepresidente, elegido entre los vocales y los vocales. Estos
últimos son designados por Resolución del MBS. La representatividad de la fuerzas vivas que
pretende la ley en la comisión directiva es relativa ya que sus miembros no son electivos y,
generalmente responden a los intereses sectoriales del partido gobernante, o durante la
dictadura militar, representantes de los intereses sectoriales de la intervención.
La Comisión Directiva sesiona semanalmente, según un orden del día, en base a las
solicitudes individuales o institucionales o por iniciativa de alguno de sus miembros
decidiéndose por concenso.
CARACTERISTICAS DE LAS SAS OTORGADAS POR LA CASC.
Los subsidios o subvenciones que realiza la CASC se las puede caracterizar en tres grandes
tipos: las directas, las indirectas y las inducidas.
1. Las Subvenciones Directas.
Estas subvenciones serían las que atienden demanda individual espontánea. El mecanismo
adquiere dos formas, por distribución de bienes de stock, o según pedidos especiales que
requieren de la adquisición de algún bien o servicio o del pago de este.
1.1. Subvenciones Directas por Pedidos Especiales.
MATERIAL DE APOYO: Estas subvenciones son para la adquisición de sillas de rueda,
prótesis, ortesis, anteojos, cristales, zapatos ortopédicos, etc. Las solicitudes, según régimen
de compras. Deben incluir tres presupuestos, adjudicándose a la “de menor precio y calidad”,
teniendo en cuenta el menor plazo de entrega y la mayor duración de la oferta. Además se
realiza, según el caso, entrevista o Informe Social. El Servicio Social decide si el subsidio es
del 50%, más del 50% o sin cargo, según la situación socio económica que evalúa. Cuando el
solicitante tiene cobertura social se le requiere además constancia de que el material
solicitado no le es provisto. En el caso de subsidios de sillas de ruedas, muletas, trípodes y
bastones, el interesado firma un recibo comprometiéndose a devolverlo cuando finaliza su uso.
MEDICAMENTOS: de acuerdo a una resolución de la Comisión Directiva el Servicio Social
puede autorizar directamente un subsidio del 50% del medicamento o menor, de aquellas
recetas provenientes de establecimientos de Salud Pública Estatales. Son excepciones
aquellas subvenciones por más del 50% o sin cargo, previa autorización del Presidente o vice
de la Comisión Directiva, recetas de consultorios particulares, y cuyo demandante posee Obra
Social, pero que su situación económica no le permite pagar el coseguro. En este caso se
subvenciona el 50% del coseguro o su totalidad.
Otras subvenciones directas de demanda espontánea cubren: tratamientos médicos fuera de
la provincia en centros de mayor complejidad – gastos de internación y/o mantenimiento y/o
traslado -, tratamientos médicos especiales, gastos para vivienda, alimentación y vestido, no
cubiertos por bienes de stock. Estas últimas subvenciones requieren, cuando no vienen ya con
informe Social, de una entrevista, adjudicándose los requisitos eventuales (certificado médico,
certificado de derivación, etc.) y decide la Comisión Directiva.
1.2. Subvenciones Directas por Bienes de Stock.
153
La CASC adquiere bienes para stock que distribuye según las demandas que recibe de: leche
en polvo, mercaderías, zapatillas, colchones, frazadas y camas.
Las entregas directas se realizan en todos los casos por el Dto. De Servicio Social, quienes
están autorizados a decidir las entregas. Estas deben realizarse en forma directa y personal al
interesado, previa confección de una ficha socio económica realizada por una entrevista. En la
actualidad, el demandante debe traer una autorización firmada por el intendente, o algún
funcionario público asignado previamente quién es generalmente el que tiene a su cargo el
trabajo político de las internas en períodos pre-electorales. En períodos normales esta
autorización previa es firmada por funcionarios de la SEES, o de la municipalidad o la
Comisión Directiva, más funcionarios especiales a los que se les asigna esta función
políticamente.
2. Subvenciones Inducidas.
Este tipo de subvención no se realiza ni por demanda espontánea ni por medio de programas,
es inducida directamente por los organismos, en este caso especial por CASC. En las
elecciones internas, realizadas en 1985, la Cooperadora actuó directamente como recurso del
partido justicialista gobernante, entregando por medio del presidente del partido a las unidades
básicas y Villas de la Ciudad. El mecanismo detectado consistía en listas de vecinos que
manifestaban sus necesidades y podían elegir solo un bien. Además el partido directamente
llevaba subsidios a estos lugares.
3. Las Subvenciones Indirectas.
Se las puede clasificar en cuatro tipos: 1) programas especiales originadas a partir de la
CASC. 2) aporte de bienes a programas ya existentes. 3) subsidios mensuales a entidades de
beneficencia. 4) subsidios a organismos públicos nacionales, provinciales y municipales o
entidades de beneficencia, para gastos de mantenimiento, reparación o bienes de capital.
3.1. Programas Originados en CASC.
Estos programas no son el fruto de una planificación previa sobre áreas prioritarias a atender.
Surgen por iniciativa de la Comisión Directiva quien evalúa sobre la viabilidad del programa y
su implementación. No existe un departamento que coordine los programas especiales, no
existe evaluación ni coordinación con otros organismos que implementen programas de SAS.
Estos son: La copa de leche escolar, el plan de vacaciones “Eva Perón”, el plan Mesa, los
Comedores Vecinales, los bonos de transporte urbano y las bandejas escolares. Todos salvo
los dos últimos son programas alimentarios (ver capítulo VI). Seguidamente se describen las
características de los dos últimos.
Bonos de Transporte Urbano.
Este es un convenio de Cooperadora con la Municipalidad y FESTAP (Federación Salteña de
Transporte Automotor), que consiste en la venta subsidiada de bonos para estudiantes
primarios, secundarios, universitarios y discapacitados, los cuales son administrados por la
Municipalidad capitalina.
Bandejas Escolares.
154
Dicho programa se implementó en el período previo al inicio de clases. Consistía en bandejas
con útiles escolares básicos, algunos adquiridos directamente por la CASC, otros como los
cuadernos fueron confeccionados en la Penitenciaria local. En Agosto de 1985 se entregaron
700 bandejas totalmente subsidiadas a igual número de alumno adultos que finalizaban
estudios primarios.
3.2. Aportes de Bienes a Programas Pre Existentes.
El único subsidio de esta naturaleza es el apoyo alimentario en leche entera fluida a los
Centros Maternos dependientes de la Dirección de Atención Primaria de la Salud del
departamento capital, cuya modalidad se detalla en el capítulo VI.
BANCO DE PRESTAMOS Y ASISTENCIA SOCIAL.
El Banco de Préstamos y Asistencia Social (BPAS) es un ente autárquico del Estado
Provincial, con personería jurídica e individual financiera. Según su carta orgánica actual (ley
5115) “tiene como finalidad la promoción y desarrollo de la comunidad, la familia, el individuo
en sus aspectos socio económicos”, opera con créditos pignoraticios y otorga subsidios. Sus
fondos provienen de la emisión, administración y emisión de lotería, tómbola, prode y casino
provincial y bingo, así como de las operaciones financieras que realiza.
El hecho de que este organismo otorgue subsidios está directamente relacionado al origen de
sus fondos. Como se vio, el financiamiento de las SAS estuvieron asociadas desde sus
comienzo a las donaciones y legados y a la recaudación del juego desde su legalización en la
Argentina. Por lo general los organismos administradores de los juego de azar no coinciden
con los que otorgan subsidios, solo transfieren fondos. En este caso la recaudación está unida
directamente a la administración y ejecución de subsidios, aunque también transfiere fondos a
otros organismos distribuidores.
Los antecedentes en aspectos jurídicos y asignación de recursos se explicitan en el Cuadro 8.
La administración del Banco está a cargo de un Presidente, un Gerente General y un
directorio.
No existe reglamentación alguna sobre la forma de otorgamiento de subsidios ni de los montos
a asignar a cada área. El BPAS otorga subsidios directos por demanda espontánea solamente,
e indirectos a instituciones u organizaciones intermedias pero no tiene programas especiales.
Su acción se circunscribe a dar repuesta a demandas personales o institucionales. La
asignación queda librada a los criterios del presidente de turno o, en menor medida, a la
acción del directorio.
A partir del año 80 los subsidios aumentan su participación en el total de las erogaciones,
0.64% en el 81, 1.31% en el 82 y 1.52% en el 83. (ver cuadro 11). Paradójicamente durante el
primer período democrático (84-85) las partidas destinadas a subsidios son relativamente
menores al último período de la dictadura. La gestión de ese momento se caracterizó por no
darle importancia a los subsidios y por atender fundamentalmente solicitudes provenientes de
la SESS. La res. 52 del directorio durante 1985, estipula que del total de las partidas
presupuestarias, se debía atender en un 50% a solicitudes provenientes del gobernador de la
provincia, 30% a la SESS y solo el 20% al BPAS. Esta afectación de fondos lo convierte en un
proveedor de recursos que se transfieren básicamente a las demandas originadas por la SESS
155
y el gobernador de la provincia. Esta transferencia es similar al proceso llevado a cabo en la
CASC, en relación al MBS. También de esta manera el gobernador puede hacer uso de estos
fondos parta responder a los compromisos pre electorales. El Director de ese momento al ser
un técnico que no pertenecía a ninguna facción del partido gobernante, no estaba interesado
en hacer política partidista ni ha mejorar la atención de los subsidios a través del Banco.
Ya en la carta del 77 se preveía una transferencia del 33% para el Gobernador y de igual
porciento para la SESS, de lo recaudado de las entradas del Casino Salta. Esta última es la
cuenta 388 (ver III,3, SESS).
A principios de 1986 cambia el Presidente revirtiéndose la política anterior tanto en lo que
hace al aumento relativo de las partidas asignadas a subsidios, como en la asignación,
transferencias y destino de los subsidios. Pro primera vez, durante el período democrático las
partidas asignadas para transferencias corrientes para SAS alcanzan niveles similares al
último año de la dictadura con un 1.56%. en cuanto a la asignación de recursos, se modifica el
criterio de distribución de partidas, quedando por resolución del Directorio, el 50% para el
Presidente del BPAS, el 20% para los integrantes del directorio y el 30% para el MBS a través
de las demandas originadas en la SESS. Bruscamente el directorio pasa a decidir sobre el
70% de las partidas en oposición al 20% con la extracción del Presidente de esa época que
era la cabeza de una línea interna del partido gobernante, que de esta manera acrecienta los
recursos destinados a aumentar y profundizar el clientelismo político.
Finalmente el destino de los subsidios también se modifica como se observa en el cuadro 11.
Durante los años 84 y 85 las partidas asignadas a SAS eran mucho menores que las del 86
(cuadro 21) además de ser la mayoría de ellas originadas en la SESS, y por lo tanto el grueso
de estas destinadas a Acción Social (72.2% y 89.3% respectivamente). En 1986 Acción Social
disminuye su peso relativo a favor de los subsidios deportivos que pasan a significar el 50.2%
del total en 1986, y educativos. Además si atendemos al promedio en australes de subsidios
otorgados según número de demandantes, podemos observar que los destinos a deportes son
los más abultados (pasan de 37.50A en el 84 a 2.782A en 1986). Además, en el análisis de los
clubes a los que se beneficia se observa que la política no va originada a actividades
deportivas barriales, sino Clubes de jerarquía.
La discrecionalidad en el manejo de las partidas es el fruto de la falta de una política clara
sobre el destino de los subsidios y las características de los beneficiarios. Además no existe
reglamentación alguna por lo que la ejecución queda en manos del voluntarismo del
Presidente y de las relaciones clientelísticas y de poder en las que esté inmerso.
La falta de reglamentación en las partidas asignadas a subsidios, en la jerarquía o prioridad
del destino, y la carencia de un diagnóstico de necesidades, producen un manejo discrecional
de los fondos, así como en un vaivén pendular que depende de las apetencias políticas del
Presidente de turno.
El Banco debería cumplir con los objetivos de su carta orgánica aumentando los recursos
destinados a SAS especialmente implementar programas especiales.
LA SECRETARIA DE ESTADO DE SALUD PUBLICA.
Esta Secretaría y sus organismos dependientes cubren servicios asistenciales en salud. Sin
embargo por su intermedio se otorgan algunas SAS monetarias y en bienes. Las SAS por
156
traslados a centros de mayor complejidad para tratamiento médico se gestionan a través de
ella, ya que es quien decide acerca de los movimiento del avión sanitarios de la provincia. Si
estos necesitan además subsidios para estadía o pagos de tratamiento especializados, o en
los casos que no se realizan por medio del avión sanitario, son derivados a la SESS quien los
gestiona por medio de la afectación de fondos propios o por la derivación del pedido a CASC o
BPAS.
Además, la SESP tiene una pequeña partida presupuestaria de transferencias por erogaciones
corrientes que destina a subsidios afines con su gestión en Salud.
El material de apoyo y otros subsidios cuya demanda se origina en hospitales y/o Centros
Maternos de su dependencia también son derivados a la SESS para su gestión. El único caso
que los gestiona con autonomía es el Programa de Salud Escolar que, aunque ha comenzado
a ejecutarse recién en 1986, se lo ha tomado como ejemplo, dada las características
peculiares que presenta.
Esta Secretaría otorga también subsidios en especie fundamentalmente medicamentos y leche
a través de sus Hospitales y/o Centros Maternos. Los medicamentos son financiados con
fondos nacionales de los Programas de Apoyo en Salud, PAS (ver cuadro 6), y con fondos
presupuestarios provinciales de erogaciones corrientes. Esta última no ha podido ser
analizadas a la fecha, porque los registros de imputaciones preventivas no están
desagregados por destino.
La asistencia alimentaria, básicamente leche, es ejecutadas por medio del Dpto. De Atención
Primaria de la Salud, a través de los Centros de Salud o Centros Maternos, del área operativa
XX que incluye el departamento capital. (ver cap. VI).
Seguidamente se describirá específicamente el Programa de Salud Escolar que por sus
características peculiares en el otorgamiento de subvenciones lo hemos incluido a pesar de su
origen es a partir de 1986.
PROGRAMA DE SALUD ESCOLAR
El Programa de Salud Escolar se inicia a fines de 1985, comienza su accionar en el área
operativa XX en 1986, exclusivamente con escuelas primarias públicas.
Se lo ha tomado puesto que como derivación de sus objetivos principales se ha convertido en
un importante gestor de material de apoyo en una forma rápida y dinámica que rompe con los
esquemas tradicionales de otorgamiento de subsidios.
Los propósitos del programa son “contribuir al desarrollo armónico del escolar a través de
acciones coordinadas de los sectores de Salud y Educación”.
Sus objetivos son los siguientes:
a) mejorar el estado de salud escolar.
b) promover el autocuidado de la salud integral a nivel personal, familiar y comunitario,
jerarquizando el papel de la escuela y el Centro de Salud como mediadores de los esfuerzos
que realiza la comunidad para dicho fin.
157
c) integrar la salud del niño y el adolescente a los niveles de escolaridad correspondientes
esperando a un plano desarrollo de sus potencialidades.
Comprende diferentes áreas, entre otras: área de educación para la salud, asistencia
odontológica, asistencia médica, asistencia psicológica, saneamiento ambiental y asistencia
social.
Cobertura.
El programa se ha iniciado con los niños de escolaridad primaria pública de klas zonas más
carenciadas de la Ciudad de Salta, extendiendo el control médico, oftalmológico y
odontológico a fines del 86 a 55.000 niños que cubre un 75% del universo del área operativa
XX. Estos controles provocaron una ampliación de la demanda en los servicios asistenciales
de mayor complejidad, al ser una importante acción de detección precoz, lo que produjo serias
resistencias dentro del cuerpo médico de estos centros.
Recursos.
Uno de los problemas más importantes que enfrentó el programa desde sus comienzos fue la
manera de dar solución a la provisión de material de apoyo necesaria para la rehabilitación de
los casos atendidos.
Los organismos que brindaban subsidios para material de apoyo (CASC, SESS y BPAS) no
ofrecían agilidad en el trámite, por el sin número de requisitos solicitados y por la burocracia
del trámite (ver cuadro 31), ni tampoco daban una solución afectiva para la cantidad de
demanda generada. Es por ello que el Programa, utilizando recursos de organizaciones
privadas de filantropía, como el Club de Leones y presionando para modificar los mecanismos
institucionales logra descentralizar, agilizar y desburocratizar los subsidios en material de
apoyo para dar solución a la demanda.
El Club de Leones que antes trabajaba en forma independiente en lo que hace a controles
oftalmológicos y entrega de anteojos se integra al programa y pasa a cubrir solo las
necesidades de anteojos de las personas sin obra social, ya que se hace un convenio con el
IPS para la provisión de anteojos y prótesis que antes tenía cobertura parcial. El programa
ofrece al club de Leones una demanda real, con auditoría de tres oftalmólogos, y una
entrevista oral. En esta entrevista se le pregunta a la madre si tiene compañero estable, si el
compañero tiene trabajo, número de hijos, ingresos, y hasta cuánto del mes lee alcanza los
ingresos. La entrevista agiliza el trámite y rompe con los esquemas premoldeados de los
informes sociales, dado que presupone que el demandante tiene una situación previa socio
económica que le impide acceder al material de apoyo. Se rompe con la prueba de la pobreza
ficticia y el encausamiento moral latente en los Informes Sociales. Se pide además una
colaboración voluntaria mínima y luego se le entrega la orden para la óptica que ofrece mejor
presupuesto.
Con el IPS – obra social de los empleados públicos provinciales, de gran cobertura en el
medio por el importante peso del empleo público en la PEA – no cubría prótesis , solo el 40%
del costos de los cristales y ortesis solo en el caso de anomalías congénitas. El programa hizo
un convenio con el IPS, a finales del 86, donde se estipula que la demanda con cobertura del
IPS debía ser cubierta en un 100% y se eximía del pago de coseguro a las personas de
158
escasos recursos. En estos casos la madres se presentan a la sede del programa con las
recetas, y se les hace una encuesta social escrita, por pedido del IPS. Luego las Asistencias
Sociales del IPS retiran semanalmente los pedido y los traen a la semana con las órdenes de
compra para presentarlas en cualquier óptica o negocio de ortesis. Este mecanismo evita al
beneficiario las largas colas y el tiempo que tarda el trámite si lo harían personalmente.
En un mes de trabajo con ese mecanismo se ha terminado 22 anteojos, 1 lente de contacto y 2
botas ortopédicas. La mayoría de la demanda no paga coseguro por que los coordinadores
del programa consideran que el 80% de los empleados públicos de la provincia reciben
salarios por debajo de la línea de pobreza y que los gastos de material de apoyo ponen en
situación de riesgo al presupuesto familiar.
Dada la serie de inconvenientes que presentaban los organismos que otorgaban subsidios y
ante la evidencia de casos que habían demorado tres meses, se hizo un convenio con la
SESS en Agosto de 1.986 por medio del cual ésta entrega al programa un fondo permanente
reintegrable, proveniente del FC, una vez que ha sido rendido de 2.000A para material de
apoyo. Esto substrae a estos fondos de los trámites necesarios para los subsidios del fondo
compensador (ver gráfico 6), que tiene que llegar a una resolución Ministerial luego de meses
de trámites burocráticos. El mecanismo utilizados es el mismo que con el Club de Leones, 1)
receta con auditoría, 2) orden de pago para el negocio que ofrece mejor presupuesto, 3)
entrevista social oral.
En un año de acción el programa ha terminado con estos recursos el siguiente material de
apoyo durante 1.986:
Anteojos 1.200
Silla de ruedas 4
Lentes de cont. 40
Botas ort. 70
Manos ort. 3
Audífonos 7
Piernas ort. 1
Bastón canadiense 1
Aunque el programa empieza a funcionar en 1.986 se lo ha incluido puesto que la forma de
operar y la visión de sus coordinadores demuestra: a) la falencia del sistema de SAS existente
en la provincia, en cuenta a dar solución efectiva y ágil a los problemas derivados de la falta
de recursos para material de apoyo, b) su accionar ha logrado romper con los mecanismos
clientelísticos de la dadiva paternalista del Estado eliminando los centros de concentración de
la demanda, logrando autonomía y descentralización en la gestión y erradicando los métodos
indignos de prueba de la pobreza real.
LAS PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS
Una de las subvenciones monetarias para la población excedente, inactivos sin régimen de
previsión social no insertos en sistemas de SSR, lo constituyen las pensiones no contributivas
o también denominadas pensiones asistenciales.
Los beneficiarios de estas son generalmente población de muy escasos recursos, ene dad de
retiro, que durante su edad activa tuvieron una inserción laboral sin relación de dependencia
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estable y/o en oficios bajo contratación ilegal de la fuerza de trabajo que no les aportaban para
previsión social. O, se desempeñaban como cuenta propias sin capital, que por sus bajos
ingresos apenas alcanzaban a cubrir sus necesidades básicas, menos aún podían hacer
aportes a la caja nacional de trabajadores independientes. O, las empleadas domésticas que,
por lo general, al no ser obligatorio el aporte patronal, llegan a sus edad adulta sin posibilidad
de acceso a sistemas previsionales.
La economía provincial caracterizada por un importante sector de Subsistencia Urbano y por
regímenes ilegales de contrato de trabajo rural – subcontratistas en la zafra, trabajadores
golondrinas en la cosecha, etc. – tuvo históricamente bajo grado de protección de regímenes
de previsión social a su PEA. Así Mesa Lago (1.977, p. 91), para 1.960, calcula que en la
provincia de Salta solo el 15.5% del total de la PEA estaba asegurada.
A pesar de este bajo grado de protección de los regímenes de previsión se observa una
aumento del porcentaje de jubilados y pensionados, dentro de la población de 14 años y más,
del 70 al 80, lo que podría estar indicando un aumento del porcentaje de PEA asegurada. Los
jubilados y pensionados pasaron de representar el 5.0%, incluidos los rentistas, en 1.970 al
11.5%, excluidos los rentistas, en 1.980.
Las Pensiones no contributivas o asistenciales a la vejez y a la invalidez, son un paliativo a
esta circunstancia aunque por sus características de restricción de la demanda y por los
montos que significan se convierten en una burla al problema que intentan solucionar.
En la provincia, en la actualidad se encuentran beneficiarios de pensiones no contributivas
provinciales y nacionales. Las provinciales son otorgadas por medio de la Caja de Previsión
Social de la Provincia y las nacionales por medio de la delegación provincial del PAMI.
LA CALA DE PREVISION SOCIAL DE LA PROVINCIA.
La Caja de Previsión Social fue creada por ley 310, de 1.910 que instituía jubilación ordinaria y
extraordinaria y derecho de pensión que, con el transcurso del tiempo y las modificaciones a
esta ley, ha ido alcanzando mejor cobertura. En la actualidad la provincia otorga cuatro tipos
de pensiones no contributivas a la vejez, invalidez (ver cap. II), graciables y JUSTA ( jubilación
salteña para todos los ancianos).
b) LA PENSIÓN JUSTA.
Esta pensión asistencial es reciente. Esta se efectiviza a partir del Dcto. 2.395/85 en carácter
de reglamentación de la ley 1.204/49 pero con diferencias de la pensión a la vejez anterior, en
lo que hace al monto, a la cobertura asistencial y la edad necesaria para acceder al beneficio.
La edad para la pensión a la vejez es 60 años, y para la JUSTA 65. La JUSTA no tiene
cobertura asistencial amplia por el IPS y solo en los casos en que halla prestaciones no
cubiertas por Hospitales y centros de Salud del Estado. En lo que hace a los beneficiarios y a
las causas de caducidad es idéntica a la ley 1.204. en la JUSTA no hay cupo, la denegatoria
se produce solo si está cubierto el cónyuge ya sea previsionalmente o si es un activo. En
entrevista realizada con la Asistencia Social de la PS manifestó que el espíritu es distinto ya
que trata de aliviar la carga de los ancianos para los hijos, porque además de los 35 A
mensuales que implica, tienen seguro de sepelio gratuito. La pensión JUSTA es más estricta
en los requisitos de residencia en el país, tiene que ser argentino o nacionalizado, 5 años en
160
la provincia y 10 de residencia en el país, mientras que la pensión a la vejez y a la invalidez,
se puede conceder con radicación y documento extranjero. Manifiestan las Asistentes Sociales
que la mayor demanda de esta pensión proviene de los jubilados nacionales por los bajos
montos, pero les son denegadas.
En realidad aunque el espíritu parece ser aliviar la carga económica de los hijos, la JUSTA
aparece como una medida meramente política, ya que permite con casi los mismo requisitos
que la pensión a la vejez del 47 ampliar el cupo pero disminuir los beneficios sociales, puesto
que no tienen seguro asistencial lo que hubiera significado una mayor erogación al gobierno
provincial se simplemente ampliaba el cupo de las pensiones a la vejez.
LA PENSIONES GRACIABLES
La ley 4231 de Noviembre del 67 las instituye, los beneficiarios tienen que ser personas que
hallan prestado servicios en la provincia de carácter inminente, o se hubieren desempeñado
como funcionarios, empleados u obreros en la provincia, que carezcan de medios suficientes
de vida, tengan 60 años de edad o se hallaren incapacitados para el trabajo, o deudos de
estos.
Los montos se determinaran teniendo en cuenta la importancia de los servicios prestados por
el recurrente, no pudiendo exceder el importe de la jubilación media vigente para ese año.
Se otorgan por 5 años y podrán ser prorrogables. Además se diferencian de las otras
pensiones en la medida que podrán ser compatibles con otros sueldos, rentas, jubilación,
ayudas del estado, cuando en conjunto no exceden el importe máximo fijado pagándose en
caso de ser menor, la diferencia.
SELECCCION DE LA DEMANDA.
Las pensiones a la vejez y a la invalidez tiene un cupo que más o menos llega a 10.000
pensiones no contributivas en la provincia. En el cuadro 46 se puede observar que las cifras
para capital y campana se mantienen más o menos constantes durante el 84, 85 y 86. En la
ciudad de Salta se otorgaban en 1.985 el 35% del total de las pensiones no contributivas de la
provincia.
Este cupo permite un control sobre los beneficiarios potenciales basado en el control estricto
sobre los formularios que se entregan para las solicitudes. Los formularios en blanco son
firmados previamente por el Presidente quien de esta manera controla clientelísticamente los
posibles beneficiarios.
Según informe del dpto. De Asistencia Social, la mayoría de las bajas se producen por
fallecimiento o por transferencia a pensiones nacionales que representan un monto mayor –
las provinciales eran de 28 A en Agosto de 1.986 y las nacionales de 79 A con Obra Social
pero con pago de coseguro.
Una vez que el potencial beneficiario accede a un formulario firmado, este se llena por una
entrevista que le realiza la Asistencia Social, donde se preguntan datos referentes a los
requisitos necesario para el otorgamiento, luego se pasa al Dpto. De Beneficios no
Contributivos, y finalmente a Presidencia quien por medio de resolución decide
favorablemente.
161
Las pensiones graciables son tramitadas por medio del poder Ejecutivo quien resuelve por
dcto. El monto varía según los servicios prestados por el “recurrente”. La gran mayoría eran a
Julio del 86 de 26 a.
La pensión JUSTA sigue los mismos trámites de las otras pensiones.
MONTOS.
Los montos de las pensiones a la vejez y a la invalidez han ido evolucionando, pero a pesar de
los sucesivos aumentos son casi simbólicas puesto que ni siquiera cubren la subsistencia
mínima básica. El beneficio más importante que otorgan para los ancianos es el seguro
asistencial y la emisión del pago de co seguro.
MONTOS PENSIONES A LA VEJEZ E INVALIDEZ.
Dic. 1983: 50$a
Feb. 1984: 500$a
Jul. 1985: 3.50A
Ago. 1985: 5.00A
Oct. 1985: 9.00A
Jul. 1986: 28.10A
“El monto de las pensiones no contributivas, era una burla a la dignidad y respeto debidos al
ser humano, ya que en vez de ser un paliativo para atender las necesidades de los ancianos e
inválidos en total indigencia, se tornaba en un verdadero problema para los mismo ya que el
haber no alcanzaba ni siquiera para su movilidad desde sus domicilios.” (CPS, 1985).
ASIGNACIONS DE RECURSOS.
Las pensiones no contributivas en la provincia, para 1985, representaban solo el 2.24% del
total de las erogaciones corriente de la CPS, y en la ciudad de Salta estas significaban el 0.9%
del total de las erogaciones corrientes de la CPS.
Pensiones no Contributivas Nacionales otorgadas en la Provincia.
La ley 13.478 instituyó las pensiones asistenciales a la vejez y fue modificado por la 15.705,
18.910 y 20.267 que inicia las pensiones asistenciales por invalidez.
Actualmente la vigencia de la ley 13.478 y sus modificatorias dice:
“Facultades al Poder Ejecutivo, a otorgar, en las condiciones que fije la reglamentación, una
pensión innembargable a toda persona sin suficientes recursos propios ( no poseen rentas o
recursos salvo que esos ingresos sean inferiores al importe fijado, en cuyo caso el beneficio
será el necesario para fijar dicho importe), no amparados por un régimen de previsión, de 65
años o más de edad, o imposibilitados para trabajar”. Además no corresponde otorgar
beneficio a la cónyuge mujer, salvo que el cónyuge se encuentre incapacitado en forma total o
permanente.
162
El MBS de la Nación otorga estas pensiones, con fondos de la cuenta de Lotería de
Beneficencia Nacional y Casinos y se tramita a nivel Nacional, por ante la Dirección de
Protección Social dependiente de la SEBS del MBS Nacional.
En la provincia, oficialmente la única que puede tramitar es la CPS por un convenio entre el
Gobierno Provincial, la SEES y la CPS (dcto. 79), pero en la realidad la delegación federal del
PAMI, desde que asumió el gobierno constitucional es quien lo hace. La CPS de la provincia,
solo atiende los casos derivados de la SESS.
Este cambio en el organismo que tramita las pensiones es un muestra de la lucha política por
captar la demanda de los beneficiarios y manejarlas desde el partido gobernante a nivel
nacional en la provincia, a partir de mecanismos clientelísticos.
El monto correspondiente es el equivalente al 70% de la pensión mínima del régimen
jubilatorio nacional, sujeto a incrementos del carácter general de las remuneraciones. En
Diciembre de 1986 el monto era de 79 A. Los beneficiarios de las pensiones nacionales gozan
de sueldo anual complementario, asignaciones familiares y quedan comprendidos en los
servicios médicos asistenciales del PAMI a partir de 1974.
En 1972 el ámbitos de aplicación ha sido extendido al interior del país, ya que antes estaba
limitado a residentes en Capital Federal, tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur. (
Etala, J. 1978).
Las pensiones nacionales a la invalidez instituidas por ley 18.910, decreto reglamentario
3.177/71 y modificatorios, son para personas incapacitadas en forma total o permanente, sin
medios propios de vida, ni titular de beneficios jubilatorios. A este régimen le resulta
compatible todo lo expresado para las pensiones a la vejez.
Las pensiones graciables nacionales, muy escasas en la provincia, tienen el mismo carácter
que las provinciales con algunas diferencias que hacen a servicios de carácter extraordinarios
nacionales, ex combatientes inválidos en guerras internacionales o deudos de aquellos
fallecidos durante su servicio o por enfermedad causante.
En la provincia de Salta al 31- 12- 83, la nación había otorgado 746 pensiones a la vejez, 340
a la invalidez y 13 graciables (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1984).
A partir de la asunción del gobierno constitucional se instituye una pensión especial la vejez
con similares características que la “ordinaria” pero para personas de más de 80 años, la que
se tramitaba también por la delegación PAMI provincial.
El número actual de pensiones no contributivas nacionales para la ciudad de Salta y su monto,
aún no ha podido ser detectado por la seria dificultad que presenta la obtención de datos
procesados a nivel nacional en la provincia.
163
ANEXO 2
PROPUESTA PARA LA EJECUCION DE UNA POLITICA
PARA LA PROVINCIA DE SALTA
Este documento se elabora a partir de la Convocatoria del señor secretario de Estado de
Seguridad Social D. José Antonio Rallé, para la organización del “CONGRESO DE
SEGURIDAD SOCIAL DEL NORTE GRANDE” declarado de interés provincial y municipal.
INTRODUCCIÓN
La seguridad social supone fundamentalmente, asegurar y acrecentar el bienestar general de
la población.
Este bienestar está condicionado por infinidad de factores psicológicos, familiares,
socioculturales, jurídicos, políticos y económicos.
Es tarea primordial del estado democrático, asegurar ese bienestar a través de organismos
específicos, funcionarios y técnicos capacitados, administración racional de los recursos
necesarios y supervisión y complementación de la tarea de los organismos privados que a la
misma se dediquen.
La primer tarea del estado es proveer del aparato legal que garantice el derecho del
ciudadano al bienestar, aunque la experiencia demuestra que no basta esa cobertura para
asegurar su logro.
Inicialmente la tendencia mundial se centralizó en lo benéfico, de allí pasó a lo previsional y
asistencial por medio del apoyo a través de subsidios, servicios, seguros de salud,
jubilaciones, pensiones en situaciones emergentes, ante problemas ya creados, y a la
protección de problemáticas relacionadas con los sectores más vulnerables del ciclo vital de
sus ciudadanos – niñez, maternidad, vejez y ahora adolescencia – en su mayoría acciones de
tipo paliativo.
La falta de recursos, las deformaciones que produce el mismo sistema (clientelismo habitual a
subsidios y servicios), la falta de investigación y planeamiento de las políticas sociales que
llevó a las asignaciones de subsidios sin participación de los usuarios en la definición de
criterios, o con criterios electoralistas, la dispersión y superposición de recursos, nos indican
que la verdadera tarea del área de bienestar social debe centralizarse en un trabajo científico,
racional, preventivo y autogestionado a fin de prever las contingencias más que a paliar sus
consecuencias.
Debe observarse además, que la inversión en la tarea preventiva, cuyos resultados no son tan
fáciles de visualizar a corto plazo como las obras públicas, o de medir como el PBI,
demuestran que a largo plazo, las inversiones en programas de prevención social y promoción
de comunidades autogestionarias, repercutirá en menores costos por enfermedad física y
psíquicas, delitos (daños causados a las personas y bienes materiales), costos de
rehabilitación y otros costos sociales, lo que en última instancia redunda en mejor y mayor
164
rendimiento de la mano de obra productiva en relación directa con la situación de bienestar de
la comunidad.
Por todo ello, esta Secretaría se abocó a la tarea de realizar un diagnóstico de la real situación
de bienestar del poblador salteño, de las grandes problemáticas sociales y de las tendencias
históricas que se atisban, así como de las políticas sociales de los organismos vinculados al
área de Seguridad Social, públicos y privados con el objeto de iniciar en forma participativa y
coordinada un proyecto que prevea las contingencias, jerarquice su grado de urgencia y
programe sus recursos y actividades.
Con ese fin se convocó a todas las instituciones públicas y privadas, vinculadas a la
problemática, legisladores, universidades, técnicos y usuarios en algunos casos, a fin de
recabar información y detectar los problemas, mancomunando esfuerzos para este proyecto.
Además de los informes sectoriales y propuestas que surgieron para la convocatoria al
CONGRESO DEL NORTE GRANDE DE SEGURIDAD SOCIAL, la Secretaría de Estado de
Seguridad Social presenta este proyecto, fruto de todo ese esfuerzo esperando encuentre el
apoyo legislativo y de la opinión pública para que sea llevado a la práctica.
2. DIAGNOSTICO SOCIAL.
2.1. Dificultades Operativas.
La realización del diagnóstico social se ve dificultada por la falta de estadística (tanto
indicadores de bienestar, como datos reales sobre el volumen y criticidad de la población
afectada por contingencias concretas), añadiendo a ella la dispersión y falta de
sistematización de los datos existentes.
Sin embargo, existe gran cantidad de trabajos que se encuentran dispersos, muchos de ellos
en poder de organismos nacionales, a pesar de que fueron realizados por investigadores
locales.
A ello se suma el desaprovechamiento de los técnicos que se encuentran en la administración
pública, limitados a tareas administrativas y fuera de las áreas de diagnóstico y planificación.
2.2. La Marginalidad en Salta.
La problemática de la marginalidad está referida a aquella población que por el tipo de
inserción productiva en el mercado de trabajo, no logra acceder a las condiciones mínimas de
subsistencia para satisfacer sus necesidades básicas. Esta inserción se caracteriza por la
inestabilidad laboral, problemas de adquisición de insumos o de comercialización, y para los
empleados de manera estable, por bajos ingresos. La alta vulnerabilidad en la que se
encuentra ya sea en zonas rurales o urbanas, hace que deban desarrollar estrategias
familiares y comunitarias para la sobrevivencia.
Generalmente no pueden acceder al Sistema de Seguridad Social Restringido (Obras Sociales
y Sistemas Previsionales y Asignaciones Familiares), ya sea por el tipo de inserción productiva
inestable, o por encontrarse bajo regímenes ilegales de contrato de trabajo o por no poder
pagar el coseguro; consecuentemente, son demandantes de políticas de Acción Social y Salud
Pública.
165
El surgimiento de esta población se produce por una serie de factores en relación con la
evolución del aparato productivo nacional, regional y provincial. Ante un marcado proceso de
urbanización, se da una incapacidad de los sectores productivos por absorber a la mano de
obra que se incorpora al mercado de trabajo, ya sea por el crecimiento vegetativo de la
población o por las migraciones rural-urbanas, producidas éstas por el deterioro de las
condiciones de vida en las economías de subsistencia o por la tecnificación progresiva del
agro. Esto se debe a que la economía provincial se caracteriza por un bajo grado de desarrollo
de sus fuerzas productivas, estancamiento estructural y casi nulo desarrollo de la
industrialización.
A su vez, el estancamiento y empobrecimiento de la economía provincial y sobre todo, en el
sector agropecuario se intensifica en éstas últimas décadas, produciéndose un achicamiento
de los sectores directamente productivos.
El sector público subemplea fuerza de trabajo que no tiene cabida en los sectores
directamente productivos, estancados o en franco retroceso. La industria no tiene capacidad
de absorción de mano de obra, caracterizándose por ser en su mayoría vegetativas y, en
cuanto al número de empleados, en economías de pequeña escala.
La situación antedicha se manifiesta en un aumento del cuenta propismo de la provincia, en
actividades mal remuneradas. A su vez. Hay una retracción de los asalariados y una
disminución de la categoría patrones o socios. Esto demuestra una disminución de la oferta de
fuerza de trabajo debido al estancamiento sufrido por los sectores productivos que fueron
incapaces de absorber la población que se iba incorporando al mercado de trabajo.
Este fenómeno es más agudo en la ciudad de Salta, donde el cuenta propismo es más alto que
en el resto de la provincia.
La provincia de Salta es la quinta en el país en cuanto a porciento de hogares y poblaciones
con necesidades básicas insatisfechas (NBI) en 1.980. La ciudad posee el 22.8% de sus
hogares y el 30% de su población con NBI. Las zonas rurales poseen los indicadores más
altos de todas las provincias con hogares con NBI el 72% de sus hogares. Si se analizan la
características ocupacionales y demográficas de la población con NBI de la ciudad, éstas
poseen una serie de factores que demuestran aún mayor tasa de dependencia económica, una
pirámide demográfica más ensanchada en la base que refleja una población más joven y
mayores tasas de natalidad, salida laboral más temprana, en relación al resto de la población.
Si se tienen en cuenta los ingresos de la población ocupada como otro indicador que mide la
posibilidad de acceder a necesidades básicas de subsistencia, en Octubre de 1.980, en la
ciudad de Salta, el 71.6% de la población ocupada recibía ingresos que no podrían cubrir el
valor de la canasta de consumo, y de ellos el 50% no cubría ni siquiera el rubro alimentación
de la misma (pobreza absoluta).
Si se tiene en cuenta la segregación urbana. Se puede observar que en el caso de la ciudad
de Salta, esta población no puede acceder a una vivienda digna, proliferando los
asentamientos espontáneos en la periferia de servicios y equipamiento colectivo.
Otro indicador de exclusión de recursos es que en la provincia de Salta solo el 57% de su
población activa se encontraba bajo regímenes de obras sociales.
166
No es difícil deducir que dadas estas condiciones de segregación, grandes sectores de la
población ven limitadas sus posibilidades de subsistencia por las vías tradicionales de acceso
a los bienes de subsistencia básico ingresos y recursos provenientes de la seguridad social.
2.3. Conclusiones del Diagnóstico Social.
Conclusiones de nuestro diagnóstico como criterios básicos para definir las políticas sociales
(Anexo 1 y cuadros de población NBI en Anexo 2).
De nuestro análisis de datos y tendencias sociales de la provincia se desprenden dos grandes
sectores demandantes de nuestra área:
a) El sector rural, zonas aisladas, desprotegidas en su mayoría de todos los servicios,
carentes de capacidad de gestión, con pocas posibilidades hasta ahora de control de la
legislación que les protege respecto a sus derechos y condiciones de trabajo y vida, que son
los que van a integrar la fuerte corriente migratoria hacia zonas más desarrolladas en busca
de mejores condiciones de vida.
b) El sector de población en concentraciones urbanas, cuya situación está descripta
claramente en nuestra introducción sobre la marginalidad, que presenta problemáticas
igualmente graves, sólo que distintas, en algunas de sus características.
Debemos observar la importancia de atender ambos flancos simultáneamente: el sector rural,
por ser el sector históricamente rezagado, que si no recibe una acción inmediata de tipo
preventivo, continuará acrecentando la tendencia a la corriente migratoria, con los problemas
consiguientes de despoblamiento de grandes zonas, donde quedan ancianos y chicos, con los
graves inconvenientes que esto acarrea en zonas de frontera, y falta de mano de obra en
sectores agrícolas y mineros, agudizando el grave problema de saturación urbana; la
visualización de los resultados de la tarea en esta área, probablemente sea a largo plazo, y de
menor impacto en la opinión pública justamente por la misma situación de aislamiento y
abandono en que viven. Mientras que la tarea en el sector urbano tiene alta presión de
demanda en la opinión pública, por ser manifiesta, crítica, con mayor capacidad de gestión
hasta cierto punto de los afectados, que presiona con problemáticas agudas, tales como
deterioro de la salud y desintegración social, saturación de la infraestructura urbana,
desempleo o subempleo callejero, hechos de alta percepción por parte de la comunidad en
otras palabras sometidas a situaciones de alto riesgo que deben tratarse con urgencia.
Cualquiera de las dos áreas que descuidemos, repercutirá en una agudización de las
problemáticas específicas de las mismas y en un consecuente y mayor deterioro de la
situación social y de bienestar de la provincia.
Para poder producir, para poder industrializarnos, para poder crecer como población,
necesitamos en todas las áreas ciudadanos capaces de encontrar los medios que garanticen
su crecimiento como individuos, en una comunidad solidaria.
3. DIAGNOSTICO INSTITUCIONAL.
167
Respecto a la estructura existente para la atención de esta problemática nos encontramos
(Anexo 2).
3.1. Políticas Sociales.
En el área de seguridad social no hay una política global clara y definida, lo que se denota en
una dispersión legislativa y falta de un diagnóstico de situación que permita la realización de
una planificación integradora y una acción preventiva.
Existe una concepción asistencialista de las políticas sociales, a través de subsidios,
servicios y prestaciones que tienden a tratar problemáticas relacionadas con los sectores más
vulnerables del ciclo vital ,con acciones en su mayoría de tipo paliativo y no preventivo,
ocultando las problemáticas socioeconómicas determinantes de las mismas.
3.2. Organización Administrativa y recursos Presupuestarios.
Las acciones del Estado en al área, se desarrollan a partir de una estructura que funciona
con compartimentos estancos, algunos con criterios autárquicos y dispares, cuando no
opuestos, superponiendo tareas y dispersando esfuerzos. El Banco de Préstamos y Asistencia
Social, generador de recursos para el área de bienestar social, actúa también de distribuidor,
careciendo de la infraestructura, programas y criterios específicos, y superponiéndose con la
tarea de la Secretaría de Estado de Seguridad Social.
Concentración geográfica de los organismos prestadores de servicios con la consiguiente
centralización de las decisiones que provoca una injusta, discrecional e irracional distribución
de los recursos, a veces con fines electoralistas más que atendiendo a la criticidad de los
problemas.
Alto grado de burocratización, asignando recursos humanos no aptos por falta de
capacitación específica, desaprovechando técnicos altamente calificados y produciendo la
ineficacia e ineficiencia de las acciones.
La falta de planificación y funcionamiento de los organismos lleva a la discontinuidad en los
programas iniciados y consecuente falta de evaluación de los mismos.
3.3. Participación de los Usuarios.
Ausencia casi total de la participación de los usuarios y de sus organizaciones, tanto de la
toma de decisiones como en la planificación y evaluación de los programas.
Fragmentación de los usuarios, ya que cada dependencia los encara desde su óptica
específica, y por consiguiente parcial, olvidando que el hombre y su problemática es una
totalidad.
Agrediendo a los afectados por situaciones críticas, haciéndoles transitar de una oficina en
otra y por diferentes reparticiones.
Debemos aclarar que todas estas características no son un “privilegio” de nuestra provincia,
sino, la gran mayoría, comunes a la estructura burocrática nacional, lo que no quita la
168
necesidad de modificar esta situación hacia una reflexión permanente que haga que esa
estructura esté al servicio de los individuos para la que ha sido creada, haciéndola
técnicamente más eficiente y dinámicamente más humana.
4. PROPUESTA.
De los principios filosóficos que guían este trabajo, del diagnóstico de la realidad social e
institucional, surge la siguiente propuesta.
4.1. Bases Conceptuales para la Formulación de una Política para la Acción Social.
Es responsabilidad del Estado y del conjunto social promover, prevenir y proteger al pueblo
en las necesidades esenciales de las personas frente a las contingencias limitativas en su vida
individual y social.
El Estado fiscaliza el efectivo cumplimiento de las normas relativas a la seguridad social y
estimula los sistemas o instituciones de la comunidad para superar sus carencias.
El Seguro Social se extiende a toda la población y tiene el carácter de derecho universal,
integral e irrenunciable.
Los interesados participan en el gobierno del sistema que establece la ley.
El régimen previsional es único para todas las personas; asegura la equidad y la inexistencia
de privilegios.
La familia, la infancia, la juventud, la ancianidad, los discapacitados, los pueblos originarios
de esta tierra y los trabajadores tienen derechos constitucionales que priorizan sus
necesidades y la responsabilidad del conjunto social ante las contingencias que los vulneran o
ponen en riesgo.
El principio constitucional de solidaridad es un deber inexcusable de la sociedad hacia las
personas o formaciones sociales para garantizar los derechos inviolables de las personas a no
perder o acceder a una vida digna o para superar las contingencias sociales que afectan su
economía, su salud, su familia, sus posibilidades de trabajo y educación.
La acción social se fundamenta en los principios de la solidaridad colectiva y la protección
social con justicia y equidad.
4.2. Estrategias Operativas de las Políticas de Acción Social.
El plan de Acción Social funda sus estrategias operativas principales en:
a) Formulación de normas centrales indicativas.
b) Operación descentralizada a nivel municipal.
c) Articulación intersectorial con movilización y coordinación de todos los recursos disponibles
en las diferentes áreas o jurisdicciones de la administración y de la comunidad.
169
d) Identificación precisa y sistemática del riesgo o daño social.
e) Evaluación participativa de las prioridades, privilegiando las acciones preventivas, solidarias
y colectivas.
f) Administración del sistema y de los recursos con participación popular.
g) Constitución de un fondo: FONDO UNICO DE ACCION SOCIAL (FUAS) con financiamiento
múltiple y descentralización en su administración municipal.
4.3. Proyecto de Atención Primaria Social.
Para llevar a cabo el PROYECTO DE ACCION SOCIAL es necesaria la ejecución de dos
acciones básicas complementarias
a) Programa de Atención Primaria Social.
b) Reorganización de la Secretaría de Estado de Seguridad Social.
4.3.1. Programa de Atención Primaria Social.
Para este sector de alta vulnerabilidad que no logra las condiciones mínimas de subsistencia
ni acceder al sistema de Seguridad Social (Obras Sociales, Sistema Previsional, asignaciones
familiares) planteamos un proyecto social alternativo: LA ATENCION PRIMARIA SOCIAL.
La conciencia de que una acción social segmentada, paternalista y asistencialista no logrará
nunca un impacto transformador, dio las pautas fundamentales para reformar la acción,
promoviendo la participación crítica y organizada de los sectores vulnerables para lograr la
auto-gestión y proyectar un enfoque totalizador y preventivo en el tratamiento de los
problemas.
A) OBJETIVO GENERAL.
Concretar un proceso educativo-social de prevención- promoción y asistencia, que además de
dar respuesta a necesidades determinadas, estimulará el desarrollo de la capacidad
organizativa y autogestionaria en función de los intereses populares.
B) OBJETIVOS ESPECIFICOS.
a) Lograr una práctica social que tenga en cuenta el estudio y constatación de los cotidiano,
revelador de las condiciones de vida del sector vulnerable.
b) Mantener actualizado el diagnóstico integral de la situación socio-económica de la
población con riesgo social (urbana, periurbana y rural) de la provincia de Salta, en la
dinámica de la investigación-acción. Asegurar la retro-alimentación permanente de la
información a efectos de posibilitar la efectiva toma de decisiones de la comunidad
organizada.
170
c) Favorecer al análisis y reflexión crítica, la correcta administración de los recursos en
relación a la realidad y problemática local, estimulando la autodeterminación y autogestión de
los sectores en riesgo social.
d) Ejecutar simultáneamente acciones asistenciales y preventivas en casos individuales o
colectivos, para atender a las necesidades básicas insatisfechas, dentro de la misma
comunidad y con el protagonismo de los sectores afectados.
e) Instrumentar y procurar la coordinación intersectorial e interinstitucional para la
implementación de políticas y acciones que favorezcan el protagonismo de la actuación
comunitaria en todo el proceso social, favoreciendo la transformación de la organización
productiva.
C) FUNCIONES INSTITUCIONALES.
Las funciones básicas aplicadas al logro de los objetivos enunciados son:
- de investigación y estudio
- de planificación y programación
- de prevención
- de coordinación
- de evaluación
D) ESTRUCTURACIÓN DEL PLAN.
El Plan de Atención Primaria Social se estructura básicamente a partir de la modificación de la
legislación vigente de Cooperadoras Asistenciales, tanto respecto a la distribución más justa
de los recursos por municipio, como a la integración de las Comisiones Directivas en las que
se asegurará la representatividad de las organizaciones comunitarias y de los propios
beneficiarios, junto con los representantes del gobierno provincial y municipal. Propiciando la
activa participación en todo el proceso de decisión, análisis de la realidad y problemática
social, planificación, elaboración de programas, administración, control de los recursos,
ejecución y evaluación de los mismos. Se dará especial énfasis a la motivación e
incorporación en este ámbito participativo, de aquellos sectores que no tienen experiencia en
este tipo de actividad por su incapacidad de gestión y situación de alto riesgo.
La Comisión Directiva de la Cooperadora de Acción Social (CAS), coordinará las acciones con
los servicios sociales, o afines, de jurisdicción municipal, provincial o nacional, a efectos de
evitar superposiciones y aunar esfuerzos.
A través de la CAS se ejecutarán acciones de prevención, actuación comunitaria y asistencial,
fundamentalmente dirigidas a:
1- Grupos familiares en situación de riesgo social, como por ejemplo madres solas jefe de
familia, mediante la implantación de un sistema de subsidios familiares. Estos serán otorgados
por un período determinado, y en un monto relacionado con la situación de vulnerabilidad y la
evolución operada en el proceso de seguimiento y evaluación de cada caso.
171
2- Promover el desarrollo comunitario mediante financiación de proyectos específicos que
favorezcan el proceso autogestionario de los grupos, priorizando las actividades productivas y
que signifiquen creación de fuentes de trabajo.
3- Coordinar con entidades intermedias, del voluntariado e instituciones de bien público,
asistiéndolas técnica y financieramente para que las mismas desarrollen una actividad
subsidiaria y complementaria del Programa y de las organizaciones comunitarias, integrando
todos los recursos en un solo accionar.
E) MODO DE INTERVENCIÓN.
El trabajo conjunto de todos los actores del proceso (comunidad, políticos y técnicos) supone
salir del papel de transmisores de contenidos de “conciencia solidaria”, “participación activa”,
“autoorganización”, etc. al de participantes de una metodología que permita a todos producir
dicho contenido.
En este proceso sería conveniente la cooperación permanente con el Programa de Atención
Primaria de la Salud, con un sentido de complementariedad, lo que optimizará la acción de
ambas áreas.
a) Metodología
1- cada agente de Acción Social o APS en su defecto, tendrá a su cargo un número adecuado
de familias y estará capacitado para la identificación mediante visitas domiciliarias
programadas y sistemáticas, de casos que requieren de acción y organización social por su
condición de ser familias críticas en situación de riesgo en zonas urbanas, periurbanas y
rurales de la provincia de Salta.
2- Localizadas estas “familias críticas”, concentrará acciones más frecuentes de prevención,
organización, recuperación y reinserción sobre las mismas.
3- En cada municipio se determinarán las áreas operativas, en base a las zonas determinadas
como prioritarias por su nivel de vulnerabilidad (elaboración del mapa de vulnerabilidad).
4- Se priorizará permanentemente la asociación comunitaria con especial énfasis en la re u
organización de la estructura productiva a fin de modificar la situación básica de subsistencia.
5- Las derivaciones al segundo nivel de atención específica se efectuarán a las áreas del
Ministerio de Bienestar Social o Salud para su tratamiento, quienes a su vez proporcionarán
apoyo y orientación en terreno ante requerimientos especiales.
6- La capacitación inicial y permanente y la coordinación y normatización básica de
implementación del Plan, será ejercida por la Secretaría de Estado de Seguridad Social a
través de sus organismos centrales, articulados por la Dirección general e Promoción Social.
La capacitación permanente y sistemática del Agente de Acción Social se realizará mediante
talleres de reflexión y producción de propuestas de acción.
b) Factores Sociales para la Determinación de Familia Crítica.
172
1- Madre o padre solo jefe de familia
2- Madre adolescente
3- Situación de carencia extrema
4- Desintegración o distorsión de la dinámica familiar
5- Maltrato
6- Deserción escolar
7- Aislamiento social
8- Ingreso económico inestables y de subsistencia (desocupación incluida)
9- Familia numerosa
10- Hacinamiento
11- Promiscuidad
12- Discapacidad
13- Alcoholismo
14- Situación crítica ocasional (muerte, enfermedad, etc.)
15- Catástrofes naturales
16- Migración
c) Acciones del Agente de Atención Primaria Social.
C.1. Detectar y acompañar a las familias en situación de riesgo y/o daño social, según
definiciones y normas que se establezcan, en estrecha colaboración con el agente sanitario.
C.2. Analizar y evaluar los casos detectados de familias críticas, conjuntamente con la
Comisión Directiva de la CAS.
C.3. Propiciar reuniones periódicas y sistemáticas de encuentro de los beneficiarios y otros
sectores carenciados para detectar, en las experiencias individuales, los problemas comunes y
reflexionar grupalmente sobre los mismos, planificando acciones solidarias para su solución.
C.4. Derivar para su tratamiento, una vez agotadas todas las posibilidades de respuesta que
puede brindar la acción comunitaria social, al segundo nivel de intervención y coordinación
con las instituciones específicas (área social y salud) las acciones a seguir.
C.5. Informar y orientar a la comunidad sobre derechos y recursos sociales, como condición
previa y básica para la participación.
d) Funciones del Equipo Interdisciplinario y de los Actores Sociales.
D.1. Educación social en la organización comunitaria.
D.2. capacitación permanente pata todos los sectores que participan.
D.3. Normatización básica.
D.4. Coordinación.
D.5. Supervisión.
D.6. Evaluación.
173
4.3.2. Reforma de la Estructura de la Secretaría de Estado de Seguridad Social.
De acuerdo a las conclusiones obtenidas en nuestro diagnóstico institucional de la Secretaría
de Estado de Seguridad Social, que enunciaban entre otras, falta de políticas claras, falta de
información e investigación mínima y dispersión de la existente, falta de coordinación entre sus
distintas subestructuras, se propone:
a) Creación de Departamento de Investigación Interdisciplinaria, Planeamiento, Informática y
Coordinación, (IPIC). Este depende directamente del Secretario de Estado de Seguridad
Social, siendo sus funciones específicas:
- Investigar permanentemente sobre la realización que nos ocupa.
- Concentrar toda la investigación realizadas sobre el área, ya sea por instituciones públicas o
privadas, a fin de cuestionarla periódicamente y proponer reajustes a la acción de programas
específicos.
- Evaluar la incidencia de las políticas de otros sectores (económicos, educativos, por ejemplo)
que afecten a nuestro beneficiarios.
- Coordinar tareas con las universidades e instituciones similares de investigación y práctica, a
fin de que éstas puedan cumplir su cometido produciendo un ciclo de retroal imentación mutua
con el consecuente beneficio para la comunidad.
- Proveer al Secretario de toda la información necesaria a fin de que éste pueda establecer las
políticas del sector con la mayor información posible, así como evaluarlas.
- Proveer al sector legislativo cuando lo demandare, de toda la información necesaria, hasta
ahora dispersa, a fin de dinamizar las propuestas de leyes indispensable al sector.
- Elaborar los programas y proyectos de la Secretaría.
- Planificar y efectivizar la acción coordinada de todas las áreas con reuniones permanentes
de reflexión de los funcionarios intervinientes.
- Reajustar los proyectos a las modificaciones que su aplicación demande gracias a una
realimentación permanente a través del funcionamiento dinámico del Sistema de Atención
Primaria Social.
- Normatizar en la medida de los necesario, el tratamiento social y su coordinación con todas
las áreas.
- Promover y planificar la capacitación y formación de los recursos humanos de la institución
con las distintas áreas, tendientes a optimizar los servicios.
- Organizar un banco de datos que permita analizar cualitativa y cuantitativamente el universo
total de beneficiarios y trabajadores, así como la distribución de subsidios y recursos con el
apoyo de un buen sistema informático que se irá implementando progresivamente dada la
complejidad de la temática.
174
b) Reformulación de las misiones de las direcciones de Seguridad Social a fin de trabajar
coordinadamente con el Proyecto de APS:
Dirección General de Familia y Minoridad, Misión:
Planificar, organizar y ejecutar la política protectora de la familia, el menor, el adolescente, el
anciano, el discapacitado y el liberado que fijen los niveles superiores, de todo el territorio de
la provincia, conforme a la legislación del área, absorbiendo y apoyando las demandas de
segundo nivel de Atención Primaria Social.
Dirección General de Promoción Social, Misión:
Administrar todos los Programas de Promoción Comunitaria y Asistencia Social que ejecuta la
Secretaría y coordinar con el programa de Atención Primaria Social los proyectos específicos
del área, teniendo a su cargo especialmente la capacitación permanente de los agentes de
promoción social.
Dirección General de Deportes y Recreación, Misión:
Difundir, orientar, fomentar, normatizar, fiscalizar la práctica de la educación física, recreación,
deportes y turismo social en todo el ámbito provincial, apoyando directamente el proyecto de
APS.
Dirección General de Cooperativa y Mutuales, misión:
Fomentar la creación de Cooperativas y Mutualidades y prever el registro y control de las
mismas, promover la enseñanza del cooperativismo y mutualismo en todo el ámbito provincial,
asesorando y colaborando permanentemente con el plan de APS.
(Cuadro sinóptico)
4.4. Financiamiento del Proyecto.
Para la concreción del Proyecto se debe constituir el FONDO UNICO DE ACCION SOCIAL
(FUAS), con financiamientos múltiples y federalización interna en su administración,
descentralizándolo a nivel municipal. El financiamiento es múltiple porque se constituye en
base a ingresos de rentas generales (RG), de fondos nacionales de programas especiales
(PN), de Cooperadoras Asistenciales de Acción Social de aquí en más: CAS, del Banco de
Préstamos y Asistencia Social (que a partir de este Proyecto debería reformularse como Banco
de Préstamos y Fondo Social: (BP) y otros recursos de la comunidad.
La distribución interna del FUAS se realizará mediante una ley especial que establezca los
porcentajes de distribución de los fondos para cada una de las Cooperadoras de Acción Social
(CAS) en relación a la población con NECESIDADES BASICAS INSATISFECHAS (NBI) que
tiene cada municipio de acuerdo al informe de la pobreza del INDEC, que permitirá una
distribución más equitativa de los recursos comparando con lo que sucede en la actualidad.
175
Anexo 1: Distribución población NBI y Anexo 2: Cuadro distribución 6/87 Fondos Coop. Asist.
Los porcentajes se actualizarán conforme a los informes NBI que se realicen en cada Censo
Nacional.
(Cuadro: resumen financiamiento)
4.5. Organismo Ejecutor del Programa de Atención Primaria Social.
Consideramos que el organismo que puede compatibilizar con el perfil diseñado bajo
“estrategias operativas” entre ellos, los de descentralización municipal y participación
comunitaria en la toma de decisiones, planeamiento y ejecución de los programas para una
distribución más justa y equitativa de los recursos, es la actual Cooperadora Asistencial, previa
modificación legislativa de su estructura que asegure la vigencia de los principios
anteriormente detallados. Además deberá incluirse en dicha modificación el nuevo modo de
asignación geográfica de los recursos como es específica en la propuesta de financiación que
antecede.
Este nuevo criterio tiende a modificar la injusta desigualdad existente entre el sector rural y
urbano, y por consiguiente a evitar las corrientes migratorias. Es por eso que se toma como
indicador para establecer la cuantía de la asignación de recursos, la cantidad de población
con necesidades básicas insatisfechas que presenta cada jurisdicción municipal, es decir que
el criterio de distribución se establece por un principio de Justicia y Solidaridad, en lugar de
hacerlo en base a los aportes contributivos. Asimismo se formularán las normas centrales
indicativas privilegiando las acciones preventivas que tiendan a atacar la causa de los
problemas. Por esta razón, se propone el cambio de denominación de Cooperadoras
Asistenciales por COOPERADORAS DE ACCION SOCIAL.
LA MARGINIALIDAD EN SALTA
La problemática de la marginalidad está referida a aquella población que por el tipo de
inserción productiva en el mercado de trabajo de subsistencia para satisfacer sus necesidades
básicas. Es ta inserción se caracteriza por la inestabilidad laboral, problemas de adquisición
de insumos o de comercialización, y para los empleados de manera estable por bajos
ingresos. La alta vulnerabilidad en la que se encuentran ya sea en zonas rurales o urbanas
hacen que deban desarrollar estrategias familiares o comunitarias para la sobrevivencia.
Generalmente no pueden acceder al Sistema de Seguridad Social restringido (Obras Sociales
y Sistemas Previsionales y Asignaciones Familiares), ya sea por el tipo de inserción productiva
inestable, o por encontrarse bajo regímenes ilegales de contrato de trabajo o por no poder
pagar el coseguro, consecuentemente son demandantes de políticas de Acción Social y de
Salud Pública.
El surgimiento de esta población se produce por una serie de factores en relación con la
evolución del aparato productivo nacional, regional y provincial. Hay una incapacidad de los
sectores productivos por absorber a la mano de obra que se incorpora al mercado de trabajo,
ya sea por el crecimiento vegetativo de la población, por las migraciones rural urbanas –
producidas por el deterioro de las condiciones de vida en las economías de subsistencia o por
la tecnificación progresiva del agro-. Esto se debe a que la economía provincial se caracteriza
176
por un bajo grado de desarrollo de sus fuerzas productivas, estancamiento estructural y casi
nulo desarrollo de la industrialización.
Si bien la economía provincial se caracterizó por un proceso de marginalidad regional en
relación a la economía nacional y por factores estructurales de estancamiento que produjeron
la migración hacia los centros urbanos más desarrollados, la crisis del esquema sustitutivo de
importaciones en los centros de concentración económico geográfica, en estas últimas
décadas agudizó este proceso, al mismo tiempo que disminuyó los flujos migratorios a esas
zonas, convirtiéndose la ciudad de Salta en centro de atracción migratoria.
El proceso de urbanización sostenido a un ritmo considerablemente alto de la provincia1 y
especialmente del departamento capital2 producido fundamentalmente no por un crecimiento
vegetativo sino debido a las migraciones internas, no se tradujo en un aumento de las
posibilidades de empleo para la población de la ciudad de Salta, que se caracteriza por un
crecimiento urbano sin una concomitante industrialización.
A su vez, el estancamiento y empobrecimiento de la economía provincial se intensifica en
estas últimas décadas produciéndose un achicamiento de los sectores directamente
productivos –el sector primario pasa de representar el 28.81% del PBI provincial en 1.970 a un
17.52% en el 80 y el secundario de un 27.87% a un 16.47% en igual período -, y un
ensanchamiento del sector terciario pasa del 43.32% del PBI en 1.970 a un 66.01% en el 80.
Pero el principal problema radica en que dentro de este sector el que mayores posiciones
gana es el subsector servicios de Gobierno –crece de un 13.87% del PBI en el 70 a un 35.73
en el 80-.
Lo anterior es uno de los signos más claros de pobreza productiva, ya que el sector público
subemplea fuerza de trabajo que no tiene cabida en los sectores directamente productivos,
estancados o en franco retroceso. La industria no tiene capacidad de absorción de mano de
obra, caracterizándose por ser en si mayoría vegetativas y en cuanto al número de empleado
en economías de pequeña escala3.
La situación antedicha se manifiesta en un aumento del cuenta propismo en la provincia, en
actividades mal remuneradas (representaban el 5% de la PEA en el 47 al80), con un
incremento del 280% del 47 al 80. A su vez hay una retracción de los asalariados y una
disminución de la categoría patrones o socios. Esto demuestra una disminución de la oferta de
fuerza de trabajo debido al estancamiento sufrido por los sectores productivos que fueron
incapaces de absorber la población que se iba incorporando al mercado de trabajo.
1 El proceso de urbanización en el período 47/ 60 fue de una tasa de crecimiento medio anual de 54% y en el 70/ 80 a una de
40.50%. 2 Entre el 76/ 81 su tasa media acumulativa anual es negativa del 8.84%. entre el 74 y el 85 los establecimientos industriales
disminuyen en un 10% el personal ocupado en un 2% y el valor de la producción aumenta en un 24.2% lo que demuestra un aumento de la productividad industrial y una disminución de la mano de obra empleada. En 1.985 las industrias vegetativas representan el 76.8% del valor agregado industrial y el 87.3% de las industrias son pequeñas, de menos de 10 empleados para esa misma época. 3 Entre el 76/ 81 su tasa media acumulativa anual es negativa del 8.84%. entre el 74 y el 85 los establecimientos industriales
disminuyen en un 10% el personal ocupado en un 2% y el valor de la producción aumenta en un 24.2% lo que demuestra un aumento de la productividad industrial y una disminución de la mano de obra empleada. En 1.985 las industrias vegetativas representan el 76.8% del valor agregado industrial y el 87.3% de las industrias son pequeñas, de menos de 10 empleados para esa misma época.
177
Este fenómeno es más agudo en la ciudad de Salta, donde el cuenta propismo es más alto que
en el resto de la provincia. En la ciudad de Salta al mismo tiempo la desocupación abierta va
en aumento desde el 79 a la fecha (la tasa de desocupación abierta era de un 2% en Oct.,
79.3% en 1.980, 7.7% en 1.981, 5.6% en 1.982, 9% en 1.983, 7.3% en 1.986, en esta última
fecha la subocupación era del 8.5% de la PEA). A su vez, en la ciudad, los asalariados se
emplean mayoritariamente en el sector terciario y fundamentalmente en los servicios del
gobierno (en el 79.75% se empleaban en el sector terciario y de estos el 50% en el subsector
servicios comunitarios y personales). Dicho peso se incrementa hasta 1.983. entre el 79 y el
83 los cuenta propias se emplean mayoritariamente en el sector comercio el que más emplea
en todo el período. Si bien este por ciento decrece, se produce un aumento de los cuenta
propias empleados en la construcción (que pasan del 10% en el 79 al 16% en el 83).
Este fenómeno demuestra un incremento progresivo de los asalariados subempleados por los
Servicios de Gobierno, - generalmente en los escalafones más bajos de la administración
pública -, y un incremento progresivo de las actividades independientes de alta inestabilidad y
bajos ingresos,- como los trabajadores intermitentes de la construcción, los pequeños
comerciantes y vendedores ambulantes y de los servicios personales de baja calificación
(empleadas domésticas, cuidadores, jardineros, etc.)
Hasta aquí algunos indicadores de la estructura productiva y la demanda de empleo, en la
provincia y en la ciudad de Salta. Podemos señalar otros que dan un panorama más completo
de la situación de marginalidad de estas franjas de población y que hacen a aspectos del
consumo.
La provincia de Salta es la quinta en el país en cuanto a porcentaje de hogares y población
con necesidades básicas insatisfechas en 1.980. La ciudad posee el 22.8% de sus hogares y
el 30% de su población con NBI. Las zonas rurales poseen los indicadores más altos de todas
las provincias con hogares con NBI: el 72% de sus hogares. Si se analizan las características
ocupacionales y demográficas de la población con NBI de la ciudad, estas poseen una serie
de factores que demuestran aún más su condición de marginalidad, como una mayor taza de
dependencia económica, una pirámide demográfica más ensanchada en la base que refleja
una población más joven y mayores tasas de natalidad, salida laboral más temprana, en
relación al resto de la población.
Si se tiene en cuenta los ingresos de la población ocupada como otro indicador que mide la
posibilidad de acceder a necesidades básicas de subsistencia en Oct. 1.980 en la ciudad de
Salta, el 71.6% de la población ocupada recibía ingresos que no podrían cubrir el valor de la
canasta de consumo, y de ellos el 50% no cubría ni siquiera el rubro alimentación de la misma.
En 1.984 se mantiene ese total, pero aumentan los que superan el rubro alimentación y no
llegan al valor de la canasta y disminuyen los que están por debajo del rubro alimentación.
Esto se debe a una recomposición producida en los salarios durante el 83 y el 84. En la
actualidad se puede inferir que han aumentado los % de población con pobreza absoluta, por
la política de deterioro del salario real que se produce a nivel nacional.
Si se cuenta la segregación urbana, se puede observar que en el caso de la ciudad de Salta
esta población no puede acceder a una vivienda digna, proliferando los asentamientos
espontáneos en la periferia de la ciudad, sin la necesaria provisión de servicios y
equipamiento colectivo. Para 1.980 se calculó que más de un 30% de la población de la
ciudad se asentaba en los estratos bajos y muy bajos que realiza la EPH.
178
Otro indicador de exclusión de recursos es que en la provincia de Salta solo el 57% de su
población activa se encontraba bajo regímenes de obras sociales.
No es difícil deducir que dadas estas condiciones de segregación grandes sectores de la
población ven limitadas sus posibilidades e subsistencia por las cías tradicionales de acceso a
los bienes de subsistencia básico: ingresos y recursos provenientes de la seguridad social
restringida. Es así que deben desarrollar prácticas tendientes a incorporar ingresos o recursos
que requiere un sobre trabajo de los ya insertos en el mercado, expulsión de mano de obra
infantil, intensificación de producción doméstica para la subsistencia y demanda al Estado en
las Áreas de Acción Social y Salud Pública para solucionar sus problemas de salud, vivienda,
alimentación. Lo peor es que las formas en que están implementadas las políticas de acción
social, implican una serie de requisitos y trámites burocráticos que intensifican el carácter de
dádiva del servicio y atentan contra la dignidad de los “beneficiarios”.
(x) Este trabajo forma parte de una investigación mayor realizada por Sonia Alvarez de
Trogliero para el CONICET sobre las formas de sobrevivencia de los sectores de subsistencia
urbano de la ciudad de Salta realizado en 1.984, la fuente de los datos se encuentra en el
trabajo).
AGRADECIMIENTO
Las instituciones, los profesionales, técnicos y usuarios, participantes en este PROYECTO DE
SEGURIDAD SOCIAL, agradecen al señor Ministro de Bienestar Social de la Provincia de
Salta, Dr. Rodolfo Aniceto Fernández y al señor Secretario de Estado de Seguridad Social, Dr
José Antonio Rallé, la oportunidad que brindaron – creemos sin precedentes – de crear un
ámbito donde realizamos u proyecto común acogidos por un organismo institucional y con
acceso a todas las fuentes de información disponibles, sin límites ideológicos ni partidarios.
EQUIPO DE ELABORACION Y REDACCION DEL PROYECTO DE SEGURIDAD SOCIAL
Coordinadora General: Per. MARIA SILVIA VARG de NIOI
S. de Estado de Seguridad Social
Lic. MONICA MOONS
Universidad Católica de Salta
A.S. RAMON HUMBERTO SILY
Dirección General de Promoción Social
Comisión de Elaboración: A.S. SONIA ALVAREZ de TROGLIERO
CONICET
Dra. MERCEDES TAIBO de QUINTANA
Secretaría de Estado de Seguridad Social
A.S. MIRTA YAZLLE de FURIO
Instituto Provincial de Seguros
Dra. ELBA ESTER FERRO
Dirección Provincial del Trabajo
A.S. MARGARITA MASTANDREA
Municipalidad de Salta
A.S. VERONICA I. DE BARROSO
Promoción Social
179
Otros Colaboradores:
Dr. Edmundo Pieve, Intendente de la ciudad de Salta.
Dr. Enrique Tanoni, S.E. de Salud Pública.
Lic. Leopoldo Van Cawlaert, S.E. de Planeamiento.
Sr. Pedro Morales González, Presidente de Caja Previsión Social.
Ing. Roberto Adán Galli, Presidente del Instituto Provincial de Seguros.
Sr. Roberto Chuchuy, Diputado P. Justicialista.
Dra. Juana Teresita Arrué de Igarzábal, Dirección Familia y Minoridad.
Prof. Oscar Nieto Balverdi, Dirección Deportes y Recreación.
Sr. Raúl C. Villazón, Dirección Cooperativas y Mutualidades.
Sr. Dante J. Jiménez, Dirección Promoción Social.
Dra. Hilda Lobo, Caja Previsión Social.
Sr. Esteban Lafuente, Instituto Provincial de Seguros.
A.S. Nallat Haddad, Asociación de Asistentes Sociales.
Lic. Ezlinda Cepeda, Dirección Promoción Social.
Lic. María de Maigua, Dirección Promoción Social.
Sr. Luis María de la Cruz, Iglesia Anglicana.
Lic. Miguel Chehda.
A.S. María Inés Casso, Taller de Capacitación “Sobre la Roca”.
Sr. Ricardo Sánchez, Taller de Capacitación “Sobre la Roca”.
Sr. Oscar Valdiviezo, Instituto Provincial del Aborigen.
Arq. Alicia Oliva, Instituto Provincial de la Vivienda.
Ant. Alicia Dib, Instituto Provincial de la Vivienda.
Ant. María Fernanda Solá, Programa de Viviendas Populares.
Sr. Pascual Gaspar, Ministerio de Bienestar Social.
Sra. Susana de Leal, Secretaría de Estado de Planeamiento.
Sr. Adolfo Medina, Dirección Provincial del Trabajo.
Lic. Ana María Renta de Escudero, Instituto Provincial de Seguros.
Sra. Clara Fernández, APADI.
Sra. Marta de Torres, APADI.
Sra. Felisa de Rufino Saravia, APADI.
A.S. Nelly Sánchez, APADI.
A.S. María Ester Aparicio de Di Mauro, EFETA.
Srta. Mercedes Mogrovejo, COPALDIS.
Prof. Nelly Barbarán Alvarado, HIRPACE.
A.S. Patricia Verónica Fernández, Hogar de Ciegos “Corina Lona”.
Srta. Elva Susana López, EIPIM.
Sra. Sara Bayón, ALSA.
Sra. Silvia Ocampo de Aparicio, ALSA.
Sr. Juan Fioro, CIDELS.
Sr. Roque Herrera, CIDELS.
Sra. Antonia Herrera, CIDELS.
Secretaría de Redacción.
Sra. Javiera Tejerina de Tuero, Secretaría de E. De Seguridad Social.
Sra. lidia Vujovich de Oviedo, Secretaría de E. De Seguridad Social.
Srta. Gladys Rocabado, Secretaría de E. de Seguridad Social.
Srta. María Elizabeth Szanto, Dirección General de Promoción Social.
180
Srta. María Tapia, Dirección General de Promoción Social.
